Crítica do Direito à Moradia e das

Políticas Habitacionais
 R afael Lessa V. de Sá Menezes
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Crítica do Direito à Moradia e das
Políticas Habitacionais

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Categoria: Direito Humanos

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Para Ligia
“Horrorizais-vos por querermos suprimir a proprieda-
de privada. Mas na vossa sociedade existente, a pro-
priedade privada está suprimida para nove décimos dos
seus membros; ela existe precisamente pelo facto de não
existir para nove décimos”.
(Karl Marx e Friedrich Engels, Manifesto do Partido
Comunista)
 Prefácio

Rafael Lessa V. de Sá Menezes é um defensor público, atuante e inserido

na defesa das populações mais vulneráveis da cidade de São Paulo, espe-
cialmente, a população em situação de rua. Para além de sua expressiva
qualificação técnica, tem sido um lutador intransigente e incansável para
que haja respeito à dignidade humana de um segmento que sofre cotidianas
violações em seus direitos.
Neste livro, Rafael traz análises e reflexões de forma oportuna e atual de
como o sistema sociometabólico do capital determina os limites da luta pelo
direito à moradia, desvenda os mecanismos jurídicos para a domesticação dos
conflitos de classe, traz as contradições do Programa Minha Casa Minha Vida
e, ainda, aponta experiências que contribuem para enfrentar de forma mais
efetiva o problema da habitação da população em situação de rua.
É um trabalho denso de reflexões e críticas, consistentes e comprometidas
com a efetivação dos direitos dos mais excluídos, apontando, ao longo dos ca-
pítulos, novos conhecimentos que estimulam avaliar nossas práticas, analisar o
atual momento de rebaixamento da democracia e de perdas e retrocessos dos
direitos sociais e repensar estratégias de ações futuras.
Sua análise vai se encaminhando a partir dos conflitos no interior das
classes sociais e do contexto das hegemonias presentes, com base nas situa-
ções concretas, possibilitando um olhar à frente das ilusões jurídicas, identi-
ficando assim, as limitações de um judiciário comprometido com a agenda e
os interesses do capital.
A propriedade privada da terra urbana, como um dos pilares da acumulação
do capital na cidade, tem sido invariavelmente protegida pelo judiciário em de-
trimento da função social da propriedade e do direito à moradia. Dessa forma,
na minha trajetória de atuação na área de habitação, em centenas de ações de
reintegrações de posse na cidade de São Paulo, tem sido observado que o direito
à propriedade prevalece sobre o direito à moradia, na quase totalidade das de-
cisões judiciais. Muitas vezes, para a defesa da propriedade privada há decisões
que sobrepõem até os limites da lei.

IX
 Como não existe política fundiária e de inclusão para contribuir na inserção
das classes populares nas cidades, e que deem respostas concretas às demandas,
os problemas urbanos vão se acumulando cada vez mais nas cidades brasileiras.
Outro aspecto interessante destacado por Rafael diz respeito à mobilização
social engendrada por movimentos populares de moradia, os quais demanda-
ram e fizeram com que o direito à moradia fosse reconhecido na Constituição
Federal como um direito social. Em consequência, houve a aprovação do Esta-
tuto da Cidade, a criação do Ministério das Cidades, a realização das Conferên-
cias Nacionais das Cidades, a instituição do Fundo Nacional de Habitação de
Interesse Social, entre outras legislações urbanas, bem como, a institucionali-
zações de espaços públicos para a defesa do direito à cidade, que de certa forma
também foram capturadas pela agenda do capital. Apesar desses avanços no ar-
cabouço legal, na estrutura institucional e nos mecanismos de participação não
resultou na melhoria esperada das condições de vida urbana dos trabalhadores
mais pobres. Essa situação explicita a prevalência dos mecanismos do mercado
imobiliário e de como são inaptas à aplicação das legislações urbanísticas, não
por acaso, como parte estrutural da reprodução do capital.
O autor mostra que a disputa sobre a efetivação do direito à cidade é um
embate entre as classes, em que, muitas vezes, os trabalhadores que desejam
ver suas necessidades básicas efetivadas são capturados pela linguagem e
gramática do direito.
Com o abandono do Governo Federal ao Plano Nacional de Habitação de
Interesse Social (PlanHab), para dar lugar ao Programa Minha Casa Minha
Vida, emergiu a instrumentalização do sistema sociometabólico do capital no
Estado, fortalecendo a concepção da moradia e a cidade como mercadorias.
Assim, este Programa produziu expressivo número de unidades habitacionais,
implementado na lógica da eficiência capitalista, reproduziu a segregação espa-
cial nas cidades e favoreceu a especulação imobiliária, deixando uma profunda
cicatriz na agenda do direito à cidade. A luta por uma cidade mais igualitária
com inserção social pelo acesso à moradia, pautada pela agenda da reforma
urbana foi derrotada.
Nesse momento, de crescente aumento do número de pessoas em situação
de rua em todo Brasil, é de extrema pertinência a reflexão trazida pelo Rafael
sobre a questão habitacional. O contexto de sociedade meritocrática e da mer-
cantilização da moradia e dos territórios nas cidades, esta população é estigma-
tizada e não reconhecida como parte do déficit habitacional.
X XI
A experiência trazida pelo programa “Casa Primeiro” (Housing First)
– que coloca a casa como o primeiro passo articulado a outras políticas
sociais da assistência, para saída da situação de rua – é uma contribuição
importante, para dar luz sobre o tema e avançar as propostas de moradia
para este segmento social. Pensar a casa como primeiro passo para a saída
da rua provoca também a reflexão sobre os motivos da baixa efetividade
dos programas assistenciais a ela destinados. Essa perspectiva de atendi-
mento habitacional como primeiro passo, devo dizer a partir de minha
experiência, que é uma política pública acertada, porque são frequentes os
relatos de homens e mulheres que vivem nessa situação a respeito das difi-
culdades de acessar a moradia no mercado imobiliário. Apesar de acesso a
um trabalho regular, o rendimento mensal tem sido insuficiente para alugar
um quarto em cortiço precário, cujo valor de locação mensal se aproxima
do valor de um salário-mínimo na região central da cidade ou de moradia
na periferia, onde o valor da locação é relativamente menor, mas elevada a
despesa com transporte.
Essa situação de precarização e de rebaixamento salarial faz com que, a cada
dia, mais pessoas fiquem em situação de rua, mais dependentes de políticas as-
sistenciais, pouco efetivas, deixando-as em um círculo sem saída. O valor pago
pela força de trabalho ao trabalhador é insuficiente para sua subsistência.
Na reflexão sobre proposta de moradia para população em situação de
rua, Rafael destaca que não pode ser feito na lógica da propriedade privada
– moradia como mercadoria – mas é necessário avançar no direito à moradia
como um serviço público com fornecimento universal da habitação, indepen-
dente de contrapartida financeira, com programas perenes de atendimento
para esse segmento social.
Todo o percurso da análise critica mostrou que o sistema jurídico é mais efi-
caz na proteção do setor que utiliza da propriedade imobiliária para acumulação
e rentabilização, do que do direito à moradia. Enquanto a política habitacional
estiver focada na produção de casas para o mercado e não para solucionar o
problema da exclusão habitacional, as necessidades habitacionais dos trabalha-
dores de baixa renda e os problemas urbanos continuarão crescendo.
Este livro traz o desafio para as organizações populares, considerando que
o custo da moradia para os trabalhadores de baixíssima renda é uma barreira
intransponível. É essencial retomar o enfrentamento das contradições da rela-
ção capital e trabalho para a efetivação de política pública de habitação para
os mais pauperizados. E, também, se não houver tensionamento social não será
rompida a lógica jurídica reformista e subserviente da reprodução do capital.
A leitura de cada capítulo do livro trouxe novos conhecimentos e aprendi-
zados, além de indignação pelas reflexões críticas que me fizeram compreender,
como educador popular, muitas lições do grande mestre Paulo Freire. Aqui, des-
taco a Pedagogia da Indignação – cartas pedagógicas e outros escritos (2000) ...
os militantes progressistas precisam, quixotescamente até, opor-se ao discurso domes-
ticador que diz que o povo quer cada vez mais menos política, menos conversa e mais
resultados; ... Lidar com a cidade, com a polis, não é uma questão apenas técnica,
mas sobretudo política; ... A denúncia e o anúncio criticamente feito no processo da
leitura do mundo dão origem ao sonho por que lutamos.
Vejo que as contribuições trazidas por este livro são instigantes e essenciais
para todos que lutam pelo direito à cidade, direito à moradia, reforma urbana e
justiça social.
Luiz Kohara
Doutor em arquitetura e urbanismo e pós-doutor em sociologia urbana.
Membro do Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos.
XII
Sumário
Prefácio......................................................................................................... IX
Introdução.................................................................................................... 1
Capítulo 1. A Crítica do Direito e dos Direitos Humanos....................... 7
1.1. A Ilusão Jurídica.................................................................................. 7
1.2. Alicerces da ordem sociometabólica do capital e
transformação social.................................................................................... 17
1.3. Análise do sistema de direito – sobre o direito à moradia................... 28
Capítulo 2. A Característica Concomitância entre Enunciação e
Ineficácia do Direito à Moradia.................................................................. 37
2.1. O papel das garantias de direito à moradia.......................................... 37
2.2. Direito à moradia como direito social................................................. 46
2.3. O papel da lei e de seus conflitos de interesse na
produção habitacional................................................................................ 58
2.4. Por trás da ideologia: da ineficácia jurídica ao horizonte da
transformação radical................................................................................. 66
Capítulo 3. Políticas Públicas de Acesso à Casa Própria – O
Programa Minha Casa, Minha Vida.......................................................... 81
3.1. Preliminarmente: o pressuposto da propriedade privada e a
terra cativa no Brasil.................................................................................. 81
3.2. Do Projeto Moradia ao Programa Minha Casa, Minha
Vida: o sonho da casa própria como ideologia para o
desenvolvimento capitalista........................................................................ 95
3.3. Linhas Gerais do Programa Minha Casa, Minha Vida........................ 101
3.3.1. O papel lateral dos Municípios e da participação
popular no PMCMV............................................................................... 115
3.3.2. O subsídio e o crédito no PMCMV – papel do Estado e
dos fundos públicos................................................................................. 126
3.3.3. Experimentos de movimentos sociais no PMCMV....................... 155
XIII
 3.4. Alienação fiduciária como instrumento jurídico de
controle fundiário....................................................................................... 158
3.5 Algumas conclusões sobre a política habitacional da
“casa própria”............................................................................................. 162
Capítulo 4. Direito à Moradia para Além da Propriedade Privada?........ 167
4.1. Crítica da noção jurídica de segurança da posse.................................. 167
4.2. Renda da Terra e Acesso à Habitação Via Locação............................ 180
4.3. Programas públicos de aluguel social e locação social – a
experiência recente da cidade de São Paulo............................................... 192
Capítulo 5. Pessoas em Situação de Rua e a Questão da Habitação....... 203
5.1. Sobre as pessoas em situação de rua ................................................... 203
5.2. Entre Habitação e Assistência Social.................................................. 210
5.3. Acesso à Habitação pela População em Situação de Rua?................... 222
Conclusões................................................................................................... 229
Bibliografia................................................................................................... 233
XIV
Introdução
Pessoas sem-teto e pessoas em situação de rua circulam pela cidade tentando
vender sua força de trabalho e encontrar meios para sua subsistência. São al-
gumas das parcelas mais pauperizadas da população. Ao redor delas há muitos
imóveis vazios e empoeirados à espera de compradores ou inquilinos. Mas tam-
bém esperam valorização decorrente de melhoramentos no entorno – é o que
se costuma chamar especulação imobiliária. Pelos jornais, governos anunciam a
construção de milhares ou milhões de imóveis para combater o “déficit habita-
cional”, mas ainda assim não chegam perto de resolver o problema da moradia.
O que separa aquelas pessoas em situação de rua dos imóveis vazios?
A habitação é uma necessidade humana básica e precisa ser dia-a-dia satis-
feita para a reprodução da própria vida humana. Como alimentar-se e respirar,
habitar, com todas as suas funções, é condição para a continuidade da vida hu-
mana. Em nossas sociedades, organizadas para fazer funcionar o sociometabo-
lismo do capital, uma série de mediações separa cada ser humano do teto onde
possa satisfazer as suas necessidades habitacionais. Estas, como outras necessi-
dades humanas, são historicamente moldadas e dependem do grau de avanço
técnico da sociedade. Mas dependem também e sobretudo das relações sociais
estabelecidas em tais sociedades.
Neste livro, resultado de uma tese de doutorado que defendi na Faculdade
de Direito da USP, Largo de São Francisco, em 2016, pretende-se examinar as
principais mediações jurídicas e de políticas públicas que promovem ou impe-
dem o acesso à habitação.
O direito se ergue sobre a base econômica da sociedade, sendo específico a
cada organização econômico-social. No contexto atual, a base econômica da
sociedade se apoia na apropriação do tempo do trabalhador pelos capitalistas.
Isto é necessário para a produção. Mas também a apropriação do espaço em ge-
ral é necessária para a circulação, para manter os complexos e funcionais meca-
nismos de poupança, especulação, crédito e renda. A produção do espaço e da
habitação seguem lógicas próprias, dependentes dos processos de acumulação,
expansão e reprodução do capital. Todas estas relações determinam especifica-
mente o direito tal qual o conhecemos.
1
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
O direito reflete, assim, as necessidades do próprio sociometabolismo do ca-
pital. Não se trata de uma forma neutra de resolução de conflitos, mas de um
conjunto de mecanismos que seleciona os conflitos que devem ser solucionados
e que impõe soluções que em seu conjunto devem ser, no limite, funcionais à
base material e ao sociometabolismo do capital. Portanto, qualquer reivindica-
ção jurídica de movimentos sociais esbarrará em limites muito claros, limites
que basicamente são os que balizam a reprodução do sistema sociometabólico
do capital como um todo.
Estes limites levam direitos humanos a serem caracteristicamente inefetivos
– e este é o caso do direito à moradia. Direto ao ponto: a inefetividade de direi-
tos é inerente ao direito. Com isto fica claro que a legalização de movimentos
sociais é antes funcional do que disfuncional aos imperativos jurídicos: a lega-
lização impõe a linguagem jurídica, impõe o terreno e as armas jurídicas para
lidar com os conflitos. As demandas sociais se tornam direitos solenemente
enunciados, podendo ocasionar a domesticação do conflito de classes. Esta é a
função primordial da legalização – e ela tem sido uma estratégia bem-sucedida
há um bom tempo. Por isso, a luta pela habitação deve aparecer apenas como
luta pelo direito à moradia.
Mas contradições não são domesticáveis, elas existem e podem ser explo-
sivas apesar de todos os mecanismos de “resolução de conflitos”. Por isso, as
lutas sociais de transformação radical continuam possíveis. A formulação de
demandas sociais em forma de demanda jurídica representa à primeira vista
uma armadilha, mas a continuidade da luta depois de se cair nesta armadilha é
decisiva para o horizonte de transformação radical. As reivindicações jurídicas
podem divisar um horizonte para além do direito. Isto ocorre quando há nelas
elementos que perturbem o domínio da ideologia jurídica e que tendam a sola-
par os alicerces do sociometabolismo do capital.
A compreensão crítica do fenômeno jurídico passa pelo exame dos seus
próprios termos e dos fundamentos materiais destes. Passa também pelo modo
como demandas sociais acabam sendo “capturadas” pelo direito, traduzidas
para certos modos restritos de expressão. O estudo crítico do direito, além de
buscar desvendar a essência por detrás das aparências, além de reinserir o obje-
to na totalidade da sociedade que o produziu, deve também examinar o tipo de
reivindicação que pode cumprir o papel de desestabilizar as estruturas jurídicas
de opressão e dominação. Desta maneira, explicita-se o objeto estudado e as
suas possíveis transformações.
2 3
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
Nesta linha, as principais questões a serem analisadas no presente livro
são: a) o modo pelo qual garantias jurídicas e políticas públicas asseguram o
direito à moradia, em contraste com uma realidade em que as necessidades
habitacionais das populações de baixa renda apenas se efetivam na medida
em que se enquadrem na ordem sociometabólica do capital; b) como o de-
senvolvimento e a expansão espacial do capitalismo influenciam a escassez
de imóveis para habitação e como a mercantilização (prevalência do valor
de troca) impede o acesso das pessoas ao valor de uso dos imóveis, mesmo
com todas as garantias de direito à moradia juridicamente consagradas; c)
como o direito à moradia e a regulação urbanística da cidade se subordinam
aos imperativos do sociometabolismo do capital, em especial ao regime da
propriedade privada e da posse exclusiva; d) como a exclusão social está
intimamente ligada à espoliação das classes trabalhadoras e, na seara da
habitação, as especificidades no modo como ocorre esta espoliação; e) como
as reivindicações jurídicas das lutas sociais que são absorvidas pelo direito
e tendem a levar à mitigação, cooptação, acomodação ou cooperação dos
movimentos sociais; f) se e como as contradições mais pulsantes da questão
da habitação, quando ativadas e formuladas como reivindicações jurídicas,
podem ser propostas para uma renovada dinâmica social, para além do so-
ciometabolismo do capital.
Todos estes pontos perpassam os cinco capítulos nos quais o livro está or-
ganizado: no primeiro, se trata do método de estudo crítico do direito e dos
direitos humanos; no segundo capítulo, das garantias de direito à moradia; no
terceiro, das políticas públicas habitacionais focadas em aquisição da “casa pró-
pria”, isto é, apoiadas na aquisição da propriedade via financiamento imobi-
liário e subsídio estatal, com foco especial no Programa Minha Casa, Minha
Vida; no quarto capítulo, se trata de acesso à habitação via aluguel público ou
privado; no quinto e último capítulo, das políticas de habitação para pessoas em
situação de rua.
O primeiro capítulo é dividido em três partes: a parte 1 trata das reivindica-
ções jurídicas dos movimentos sociais, das ilusões que as lutas jurídicas criam e
do possível elo entre a perspectiva de longo alcance da revolução social e a de
alcance mais restrito da luta jurídica; a parte 2 aponta os diversos alicerces do
sociometabolismo do capital e explicita como a questão da mudança social deve
ser entendida numa perspectiva ampla, para além da ênfase exclusiva na políti-
ca; a parte 3, por fim, demonstra o modo pelo qual o direito (normas, tribunais,
Rafael Lessa V. de Sá Menezes Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais

políticas públicas, etc.) reflete a separação real entre o trabalhador e seus meios habitação via “locação social” ou “aluguel social”, com foco especial naqueles
de subsistência, especificamente a habitação. desenvolvidos na cidade de São Paulo desde o início do século XXI.
O segundo capítulo é dividido em quatro partes: a parte 1 descreve um Finalmente, o quinto capítulo desenvolve a tese central deste livro, a partir
conjunto de normas e instituições de direito à moradia, a nível nacional e inter- da análise de políticas públicas de habitação para pessoas em situação de rua.
nacional, bem como o papel real que estas conquistas têm jogado nos conflitos Examina-se, assim, as características das pessoas em situação de rua, as políti-
sociais; a parte 2 se apoia numa análise histórica sobre a cidade de São Paulo do cas de direito assistencial prevalecentes no atendimento delas e as abordagens
início do século XX, onde o incipiente capitalismo já explicitava que a “questão do tipo “casa primeiro” para lidar com as exclusões múltiplas destas pessoas. A
da habitação” deveria estar subordinada aos imperativos da acumulação capita- partir deste quadro, os programas do tipo “casa primeiro” serão apontados como
lista (no caso, dependente, periférica), sem qualquer problematização do valor um tipo de política habitacional que pode pavimentar um caminho para além
de troca imposto pelas “leis do mercado” e pelos interesses das classes domi- do sociometabolismo do capital.
nantes, explicitando, assim, o papel da lei ou do ordenamento jurídico nas lutas
sociais; a parte 3 tematiza as mudanças jurídicas do século XX, como o surgi-
mento dos direitos sociais e a guinada pós-positivista, explicitando as limitações
de princípios como o da função social da propriedade; por sim, na parte 4, se
discute se a ineficácia do direito à moradia é incontornável em qualquer sentido
e, em sendo, enfrenta o problema de quem seriam os sujeitos da transformação
social radical no contexto atual.
O terceiro e mais longo capítulo do trabalho faz uma detalhada análise da
principal política de habitação existente no Brasil, o Programa Minha Casa,
Minha Vida (PMCMV). O ponto de partida é uma análise do pressuposto da
propriedade privada, que sustenta a ideologia da “casa própria” e fundamenta
as especificidades das políticas públicas para suprimento de habitação para a
população de baixa renda, as parcelas mais pauperizadas da classe trabalhadora.
As políticas públicas são analisadas como instrumentos jurídicos de atuação
estatal, sujeitas, por isso, a todos os limites do direito capitalista explicitados nos
capítulos anteriores. Analisa-se, ademais, a centralização do PMCMV no go-
verno federal, o papel central do empresariado da construção civil e do mercado
imobiliário no desenho do programa, as pequenas e contestáveis conquistas dos
movimentos sociais, a alienação fiduciária como instrumento de apropriação e
controle fundiário e o papel do subsídio e do crédito na sustentação e funcio-
nalização do PMCMV.
O quarto capítulo tem três partes e o seu mote são os meios de aceso à habi-
tação que não sejam pela aquisição da propriedade privada: na primeira parte,
realiza-se uma crítica ao instituto da segurança da posse; na parte 2, estuda-
-se a natureza da renda fundiária urbana e a questão do acesso à habitação
via locação privada; na parte 3, são analisados programas públicos de acesso à

4 5
 Capítulo 1.
A Crítica do Direito e dos Direitos Humanos

“A melhor vontade jurídica não impedirá que a luta de

classes subverta irremediavelmente o direito”.
(B. Edelman, A legalização da Classe Operária)

1.1. A Ilusão Jurídica

O direito tem exercido grande influência em movimentos sociais em geral e,
especificamente, em movimentos sociais que lutam por habitação. De fato, estes
movimentos, ao lutarem no contexto político e social em que estão imersos,
têm frequentemente buscado que suas demandas sejam asseguradas em normas
jurídicas. Nas lutas por habitação, busca-se que seja assegurado ou efetivado o
“direito à moradia”. Com isso, se espera tornar a necessidade social da habita-
ção uma obrigação com força vinculativa, obrigando Estado e particulares. Este
passa a ser um objetivo a ser alcançado – a vinculação jurídica para satisfazer
uma necessidade.
Assim, a inscrição da moradia em normas legais, constitucionais e até in-
ternacionais, bem como sua efetivação, tem sido um objetivo, uma bandeira de
luta dos movimentos de moradia. Mas deve-se colocar a questão em perspectiva
crítica: as conquistas jurídicas destes movimentos têm levado à satisfação das
necessidades habitacionais? O que se está a assegurar quando se consolidam em
normas jurídicas os avanços das lutas sociais?
Para enfrentar estas questões, tratemos, primeiramente, a questão do méto-
do. Tratemos sobre o caminho a seguir para a reflexão crítica. Segundo Michel
Miaille, um pensamento crítico não descreve simplesmente certo acontecimen-
to social, mas o reinsere na totalidade da sociedade que o produziu, tornando
o objeto estudado “prenhe de todas as determinações que o produziram e de
todas as transformações possíveis que podem afectá-lo”1. Ora, bem examinadas

1 M. MIAILLE, Introdução Crítica ao Direito, 2005, p. 23.

7
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
as determinações do sistema jurídico, logo se percebe que elas decorrem, pri-
meiramente, da base material. Como dizia Karl Marx, a totalidade das relações
de produção “constitui a estrutura econômica da sociedade, a base real sobre a
qual se eleva uma superestrutura jurídica e política e à qual correspondem for-
mas sociais determinadas de consciência”2. Estas formas sociais de consciência,
então, passam também a influenciar reciprocamente o direito. Isto informa a
investigação crítica do direito: a visão da totalidade social, o exame das deter-
minações dialéticas em questão e o desvendar da essência por trás das aparên-
cias na sociedade capitalista.
Pois bem. Os movimentos sociais têm avançado em garantir direitos em
diplomas nacionais e internacionais. Mas para onde esta garantia ampla de
direitos tem levado a luta destes movimentos? Basicamente, o enquadramento
jurídico – e também o enquadramento político, mas isto é outra história – tem
por efeito restringir as lutas destes movimentos a limites previsíveis e controlá-
veis juridicamente. Os movimentos devem se amoldar aos modos juridicamente
consagrados de efetivação das necessidades sociais. Com isso, estes movimentos
sociais podem ser controlados e aplacados (muitas vezes com recurso ao poder
punitivo, mas também por acomodação e cooptação jurídica). A alternativa a
este quadro seria que tais movimentos continuassem a lutar para além das ga-
rantias jurídicas. Neste estágio, a “luta por direitos” pode começar a ativar con-
tradições sociais de longo alcance. As tensões com a ordem sociometabólica do
capital se acumulam e esta ordem tenta adaptar o conteúdo as reivindicações ao
seu funcionamento, à forma jurídica. Isto é possível porque, como aponta Marx,
“As formas jurídicas em que essas transações econômicas aparecem
como atos de vontade dos participantes, como expressões de sua von-
tade comum e como contratos cuja execução pode ser imposta à parte
individual por meio do Estado não podem, como simples formas, deter-
minar esse conteúdo [das transações que se efetuam entre os agentes da
produção]. Elas apenas o expressam. Esse conteúdo é justo contanto que
corresponda ao modo de produção, que lhe seja adequado” 3.
2 K. MARX, Contribuição à Crítica da Economia Política, 2008, p. 47.
3 K. MARX, O Capital – Crítica da Economia Política. O Processo Global de Produção Capitalista, Livro
III, Tomo I, 1986, p. 256.
8 9
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
Os direitos humanos passam a veicular cada vez mais os anseios das lutas
sociais. Mas, na tradição do pensamento marxista, as diversas necessidades hu-
manas não podem ser realizadas a não ser que seja superado o sistema socio-
metabólico do capital e, portanto, os próprios direitos humanos. Era o próprio
Marx que argumentava, ao tratar da “questão judaica”, que “somente a crítica
à emancipação política mesma poderia constituir a crítica definitiva à questão
judaica e sua verdadeira dissolução na ‘questão geral da época’”4. Mutatis mutan-
di, somente a crítica ao direito e aos direitos humanos pode constituir a crítica
definitiva às conquistas jurídicas.
Vejamos o argumento de Marx. A mera emancipação política apenas re-
duz o ser humano “a membro da sociedade burguesa, a indivíduo egoísta
independente”5. Ela não supera a alienação religiosa, não supera a religião,
apenas consagra a liberdade de religião6. Numa passagem crucial: “nenhum
dos assim chamados direitos humanos transcende o homem egoísta, o homem
como membro da sociedade burguesa, a saber, como indivíduo recolhido ao
seu interesse privado e separado da comunidade”7. Assim, pode haver avanços
substanciais em pautas específicas (por exemplo, a emancipação política dos
judeus), mas enquanto não se superar o sistema capitalista de produção, estes
avanços não levarão à emancipação humana8. É dizer, uma análise crítica da
questão da emancipação política leva, a partir da análise da totalidade da socie-
dade que a produz, à constatação dos limites daquela emancipação. Da mesma
maneira, para decifrar o direito à moradia, é necessário examinar a totalidade
da sociedade que produz este direito.
4 K. MARX. Sobre a Questão Judaica, 2010, p. 36.
5 Idem, p. 52.
6 Idem, p. 53, onde se lê que “Consequentemente o homem não foi libertado da religião. Ele ganhou a
liberdade de religião. Ele não foi libertado da propriedade. Ele ganhou a liberdade de propriedade. Ele
não foi libertado do egoísmo do comércio. Ele ganhou a liberdade de comércio”.
7 Idem, p. 50. Os “direitos humanos” tratados por Marx são aqueles que a doutrina dos direitos
humanos viria a chamar de direitos de “primeira geração”, os direitos civis e políticos (não se cogitava
das categorias de direitos econômicos, sociais e culturais, muito menos como englobadas pela ideia de
“direitos do homem”).
8 Neste sentido, G. LUKÁCS, O jovem Marx. Sua evolução filosófica de 1840 a 1844, 2009, p. 167,
observa que “Marx anuncia aqui [n’A Questão Judaica], com toda clareza, a compreensão de que a
emancipação política (ou seja, a revolução burguesa) cria apenas uma democracia formal, que proclama
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
E isto foi feito já em grande medida por Engels em “A Questão da Habita-
ção”, com base na mesma linha de argumentação:
“A chamada falta de habitação, que hoje em dia desempenha na impren-
sa um papel tão grande, não consiste no facto de a classe operária em
geral viver em casas más, apinhadas e insalubres... ela atingiu de uma
forma bastante parecida todas as classes oprimidas de todos os tempos.
Para pôr fim a esta falta de habitação, há apenas um meio: eliminar a
exploração e opressão da classe trabalhadora pela classe dominante.”9
Em outro trecho da mesma obra, Engels afirma que esta mesma linha de
raciocínio se aplica a qualquer outra questão social ligada aos trabalhadores:
“Enquanto o modo de produção capitalista existir, será disparate pre-
tender resolver isoladamente a questão da habitação ou qualquer outra
questão social que diga respeito à sorte dos operários. A solução reside,
sim, na abolição do modo de produção capitalista, na apropriação pela
classe operária de todos os meios de vida e de trabalho.”10
Nos dias de hoje, a linha de argumentação continua com o mesmo poten-
cial explicativo quando se trata de lutas sociais específicas. Ela foi adotada, por
exemplo, por István Mészáros no texto “A liberação das mulheres: a questão da
igualdade substantiva”11, em que afirma que
“Não se poderia encontrar nenhum ‘espaço especial’ para a emancipa-
ção das mulheres no referencial dessa ordem socioeconômica. Por isso,
o ‘poder nas mãos das mulheres’ teria de significar poder nas mãos de
todos os seres humanos ou nada, exigindo o estabelecimento de uma
ordem de produção e reprodução sociometabólica alternativa radical-
direitos e liberdades que não podem existir realmente na sociedade burguesa”. Este entendimento é
essencial para a tese desenvolvida neste trabalho, que se apoia na noção de que as garantias jurídicas
convivem com uma inerente inefetividade na sociedade burguesa.
9 F. ENGELS. Para a Questão da Habitação, 1873, Primeira Seção, disponível em https://www.marxists.
org /portugues/marx/1873/habita/cap01.htm, acesso em 17 jan. 2016.
10 F. ENGELS. Para a Questão da Habitação, 1873, Segunda Seção, disponível em https://www.marxists.
org /portugues/marx/1873/habita/cap02.htm, acesso em 17 jan. 2016.
11 I. MÉSZÁROS, Para Além do Capital, 2002, pp. 267 e seguintes.
10
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
mente diferente, que abrangesse todo o quadro de referências e as ‘mi-
croestruturas’ que constituem a sociedade.”12
Claramente, esta linha de argumentação coloca sempre como horizonte a
superação do sistema sociometabólico do capital e pouco ou nada acrescenta à
questão sobre o que fazer enquanto este for o sistema sociometabólico realmen-
te existente. Que fazer quando as necessidades sociais são balizadas por este
sistema? Neste sentido, um desafio para a reflexão crítica é encontrar o elo, se
algum, entre a perspectiva de longo alcance (a revolução social) e a de alcance
mais restrito (a luta por direitos ou a luta política).
A ilusão jurídica de que pode haver transformação radical por meio de solu-
ções engendradas pelo direito deve ser desde logo descartada. Deve-se atentar
para o papel que o direito pode ter num contexto de transformação radical –
este papel pode ser apenas o de um direito evanescente, não de um direito que
se transmuta em novo direito. De fato, “o direito é uma mentira, uma ilusão. No
entanto, é uma mentira tão poderosa que não pode ser negligenciada. É uma
ilusão tão presente que não pode ser olvidada”13. Daí a necessidade de se refletir
sobre o papel do direito quando se pensa na transformação social radical. Isto
porque “o mundo jurídico não pode... ser verdadeiramente conhecido, isto é,
compreendido, senão em relação a tudo o que permitiu a sua existência e no seu
futuro possível”14. Para além do conhecimento da totalidade da sociedade que
produziu os direitos humanos, é necessário projetar as transformações possíveis
que podem afetar as necessidades dos trabalhadores. Nesta projeção se explici-
tam os próprios limites do direito e o papel dos direitos humanos.
Ora, é com base no estudo das reivindicações de movimentos sociais urba-
nos que se deve buscar descobrir os caminhos e as implicações de um “direito
à moradia” (assim como de um “direito à cidade”) colocado como bandeira de
luta, e não o contrário. Como coloca D. Harvey tratando do “direito à cidade”
de Henri Lefebvre,
“se, como aconteceu na última década, a ideia do direito à cidade passou
por certo ressurgimento, não é para o legado intelectual de Lefebvre que
12 Idem, pp. 286-287.
13 M. ORIONE GONÇALVES CORREIA, Que Fazer, 2013, p. 559.
14 M. MIAILLE, Introdução Crítica ao Direito, 2005, p. 23.
11
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
nos devemos voltar em busca de uma explicação (por mais importante
que esse legado possa ser). O que vem acontecendo nas ruas, entre os
movimentos sociais urbanos, é muito mais importante... a ideia do di-
reito à cidade não surge fundamentalmente de diferentes caprichos e
modismos intelectuais (embora eles existam em grande número, como
sabemos). Surge basicamente das ruas, dos bairros, como um grito de
socorro e amparo de pessoas oprimidas em tempos de desespero”15.
O “direito à cidade” aparece aí claramente como bandeira de luta dos
movimentos sociais urbanos16, não como mero direito posto. Isto pode gerar
certa confusão sobre os papéis que pode desempenhar o discurso jurídico. O
que se tem verificado no contexto de hegemonia do sistema sociometabólico
do capital é que as reivindicações da classe trabalhadora, mais cedo ou mais
tarde, esbarraram nos alicerces deste sistema. O choque apenas não ocor-
rerá se houver acomodação destas reivindicações dentro do sistema. Tratar
reivindicações como direito pode facilitar a acomodação – discursivamente,
estas reivindicações já chegam prontas para ser capturadas pelos solenes ins-
trumentais jurídicos. O capitalismo se adapta a muitas demandas das classes
trabalhadoras e já estamos a meio caminho andado quando a demanda apa-
rece formulada como um “direito”.
Mas se o “direito humano à habitação” aparece como uma queixa e como
uma exigência, a abordagem imanente do sistema de direito deve captar isso e
formular a questão: por que esta exigência não se realiza, embora seja aceita nos
mais elevados diplomas jurídicos? São as necessidades do sistema sociometabó-
lico do capital como um todo que sustentam uma característica inefetividade do
“direito humano à habitação”.
De fato, a questão da “falta de habitações” nos centros urbanos contemporâ-
neos não diz respeito à impossibilidade material de construir moradias suficien-
tes para todos, mas a relações sociais que impõem certa maneira de acesso (ou
não acesso) às moradias existentes. A cidade de Detroit, nos Estados Unidos, é
15 D. HARVEY, Cidades Rebeldes, 2014, p. 13 e 15.
16 Idem, p. 11, que aponta que o “direito à cidade”, em Lefebvre, “era ao mesmo tempo uma queixa e uma
exigência. A queixa era uma resposta à dor existencial de uma crise devastadora da vida cotidiana
na cidade. A exigência era, na verdade, uma ordem para encarar a crise nos olhos e criar uma vida
urbana alternativa que fosse menos alienada, mais significativa e divertida, porém, como sempre em
Lefebvre, conflitante e dialética, aberta ao futuro, aos embates (tanto temíveis como prazerosos), e à
eterna busca de uma novidade incognoscível”.
12
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
um exemplo de como estas relações sociais podem criar uma verdadeira evacu-
ação urbana, deixando-se para trás toda a infraestrutura existente e milhões de
moradias vazias e, ao mesmo tempo, pessoas sem teto, em razão de uma dinâmi-
ca econômica apoiada na prevalência cega da propriedade privada17. A cidade,
que tinha 1,8 milhões de habitantes na década de 1970, contava em 2013 ape-
nas 701.000 habitantes. Mais de 70.000 edifícios estavam abandonados e mais
de 30.000 casas vazias. Nem por isso a cidade deixa de ter pessoas em situação
de rua: em 2011, contava-se mais de 19.000 pessoas nesta situação. Ainda mais,
execuções hipotecárias e execuções fiscais não deixaram de ser comuns, mesmo
com a grande quantidade de imóveis vazios. Nestes contextos, o direito é ativa-
do para assegurar certo modo de distribuição da habitação, não para resolver a
falta de acesso à habitação. A escassez imobiliária é juridicamente sustentada,
mesmo que haja abundância de imóveis. Estes permaneceram vazios até pode-
rem ser integrados ao sistema econômico hegemônico.
Este singelo exemplo aponta para a sacralidade de certo modo de acesso
à habitação sob as relações sociais vigentes, o modo de acesso via aquisição
da propriedade privada. O que impede o acesso à habitação por todos são
estas relações sociais, não a falta de imóveis para moradias. O direito reflete
e protege, então, necessidades especulativas do próprio sociometabolismo do
capital. Neste sentido, o direito não é uma “forma de solução de conflitos”,
mas uma forma de solução de certos e determinados conflitos e um ocultador
seletivo de outros conflitos18.
Elucida-se a natureza do direito. O “direito à moradia” não se confunde
com a necessidade humana de habitação. A luta pela produção e reprodução
de condições de humanidade não alienada busca a satisfação desta necessida-
de humana básica. Na luta social, intencionalmente ou não, ela toma a forma
de uma reivindicação (política ou jurídica) por um direito ou pela efetivação
deste direito. Mas se ela passa a ser efetivamente mediada pelo direito, está aí
sua tragédia: passa a estar inexoravelmente adstrita aos limites jurídicos e não
17 A respeito, vide http://www.nytimes.com/2012/11/11/magazine/how-detroit-became-the-world-
capital-of-staring-at-abandoned-old-buildings.html?pagewanted=all&_r=0, acesso em 9 mai. 2015
e http://www.huffingtonpost.com/2012/05/17/michigans-campaign-to-end-homelessness-numbers-
decreasi ng-statewide-and-detroit_n_1524397.html, acesso em 9 mai. 2015.
18 M. ORIONE GONÇALVES CORREIA, Que Fazer, 2013, p. 538.
13
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
poderá se realizar senão para além destes limites – e, portanto, para além do
sociometabolismo do capital.
A análise crítica deve elucidar o que um direito promete e o que ele nega.
E tudo o que ele nega só se explicita quando se dá a devida atenção à totalida-
de da sociedade que produziu o direito e, especificamente, à “coerência orgâ-
nica do direito”19. Esta coerência orgânica pretende consagrar ilusoriamente
uma coerência orgânica da sociedade, que, na essência, está cindida em clas-
ses. Para manter aquelas ilusões, devem existir instrumentos e instituições
para resolução de conflitos e para a recondução de tudo a sua base (material)
adequada. O direito nega, em primeiro lugar, o conflito de classes como um
conflito digno de ser tematizado. Nesta toada, negará também os conflitos
relacionados ao despojamento do trabalhador dos seus meios de subsistência,
como será detalhado adiante.
Numa leitura inicial, a perspectiva marxista apontará que lutas sociais por
liberdade ou igualdade burguesa não são lutas tendentes a alterar o sistema de
reprodução sociometabólico do capital. Trata-se de lutas que apenas conseguem
“conquistas parciais” que podem apenas arranhar a reprodução do capital e,
não raro, têm até mesmo o condão de assegurar a continuidade desta reprodu-
ção. Lenin, entendia mesmo que estas lutas eram levadas a cabo por “operários
aburguesados”, por uma “aristocracia operária”, por “verdadeiros agentes da
burguesia no seio do movimento operário, capatazes-operários da classe dos ca-
pitalistas (“labor lieutenants of the capitalist class”), verdadeiros propagandistas
do reformismo e do chauvinismo”20.
Mas as “conquistas parciais” das lutas sociais são ambíguas, ora aparecem
como conquistas que arrefecem a luta de classes por meio de concessões jurídi-
cas a parcelas das classes trabalhadoras, que passam até mesmo a apoiar (tácita
ou ostensivamente) o sociometabolismo do capital e seus instrumentos de tutela
jurídica; ora aparecem como avanços que melhoram as condições materiais da
classe trabalhadora e que podem impulsionar a luta em direção a uma trans-
formação mais profunda do sistema sociometabólico do capital. Nesta última
forma de ver, mais efetividade dos direitos humanos implicaria em novos pata-
mares a partir dos quais as lutas sociais seriam travadas. Lutas sociais como as
dos movimentos feministas e as dos movimentos negros, por exemplo, quando
19 B. EDELMAN. A legalização da Classe Operária, 2016, p. 20.
20 V. I. LENIN, O Imperialismo, Etapa Superior do Capitalismo, 2011, p. 115.
14
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
tematizam e buscam a universalização da igualdade formal, têm implicações
morais, culturais, jurídicas, etc, e isto implica num salto qualitativo no interior
do capitalismo. No fundo, isto tem consolidado o direito, não o superado. Mas
as contradições do sistema capitalista continuam latentes.
Deve-se rejeitar que haja necessária antinomia entre estas duas formas de
ver as “conquistas parciais” das classes trabalhadoras. Conquistas das classes
trabalhadoras que levam a acomodações sob o sociometabolismo do capital não
implicam em nenhum fim da história e as contradições reais continuam a ser
o motor dos conflitos sociais. Estas conquistas implicam em adaptações da es-
trutura jurídica. Mas os conflitos sociais – e o conflito social mais elementar, o
conflito de classe – persistem.
O elo entre a perspectiva de longo alcance da revolução social e a de
alcance mais restrito da luta jurídica está na própria permanência da explo-
ração capitalista – e, portanto, das suas contradições – que as conquistas
jurídicas não rompem. Daí a plausibilidade de se conceber algum tipo de luta
jurídica que possa ser levada a cabo sem ilusões e com o horizonte de rompi-
mento do sistema jurídico.
Como já apontado, é inerente ao sistema sociometabólico do capital a ine-
fetividade crônica dos direitos humanos. Isto porque é necessário a este sistema
o despojamento do trabalhador dos seus meios de subsistência e produção. A
contradição aí instaurada – na verdade uma contradição na base com expressão
no direito – é um combustível permanente para as lutas sociais.
As “reivindicações jurídicas” podem ser negações determinadas das deman-
das sociais. Tais reivindicações podem conservar algo da contradição dialética
existente na base. O direito formula o despojamento como inefetividade, su-
gerindo que ele próprio possa efetivar as necessidades reais. Mas a efetivação
universal das necessidades humanas (inclusive das habitacionais) só pode se dar
com a superação do pressuposto de despojamento do trabalhador de seus meios
de produção e de subsistência - portanto, com a superação do sociometabolismo
do capital e do próprio direito tal qual o conhecemos.
Ao mesmo tempo que determinado sistema jurídico se eleva sobre a base
material de acordo com as necessidades da reprodução do capitalismo, o pró-
prio direito pode vir a ser ativado para finalidades que divergem daquelas que
inicialmente o puseram. Tal ativação ocorre nas lutas sociais, quando estas
lutas incidem sobre as contradições da base material subjacente, expressan-
do as reivindicações como direito – e isto tem sido frequentemente feito por
15
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
meio dos direitos humanos. Ao fazerem isto, as lutas sociais geram tensões e
forçam os limites do direito, que invariavelmente reagirá para recompor-se,
para manter a reprodução social em seu lugar, eventualmente absorvendo sob
a forma jurídica as reivindicações. E então estas padeceram de inefetivida-
de, mas dentro do direito. A crítica jurídica pretende, justamente, explicitar
quando aquelas contradições aparecem e como elas apontam para possíveis
transformações sociais.
O ponto de partida aqui é esta ambiguidade dos direitos humanos: do ponto
de vista estatal e internacional, aparecem como direitos funcionais à reprodu-
ção do direito e da política, descolados da realidade de persistente e crescente
disparidade entre os ganhos do trabalho e os do capital21. Já no plano da luta
social, os direitos humanos aparecem como uma questão de grande relevância
para os movimentos sociais22, e nesta seara explicitam seus limites enquanto
“direitos” e aparecem também como discurso político, como instrumento de
luta emancipatória e de incitação de contradições no interior do próprio sistema
jurídico. Como tais, os direitos humanos podem aparecer como bandeiras táti-
cas em lutas cuja finalidade última é atingir os alicerces do modo de produção
capitalista. Pode-se dizer que, ao aparecer como bandeira de luta política, o
discurso dos direitos humanos encampado nas lutas sociais reflete, no direito,
as contradições reais. Neste sentido, olhar para os movimentos sociais e para as
suas demandas pode explicitar cooptação, capitulação ou acomodação a dado
contexto, mas mostra também as contradições reais a marcar o caminho das
transformações sociais futuras.
21 F. ENGELS, Sobre a Questão da Moradia, 2015, p. 127, já descrevia este descolamento: “O
desenvolvimento social subsequente, fez com que a lei adquirisse a forma de uma legislação mais ou
menos abrangente. Quanto mais complexa essa legislação se torna, tanto mais sua forma de expressão
se distancia daquela em que são expressas as condições econômicas habituais da vida em sociedade.
Ela aparece como um elemento autônomo, que não justifica sua existência e a fundamentação de seu
aprimoramento pelas relações econômicas, mas por razões próprias, intrínsecas, como o ‘conceito
de vontade’. Os seres humanos esquecem que seu direito descende das condições econômicas vitais,
assim como esqueceram que eles próprios descendem do reino animal”. Agora, o movimento da
autonomização é típico do direito, não é estranho a ele; assim, não há contradição entre a inefetividade
do direito e sua consagração formal. As garantias são consagradas na esfera autônoma, abstrata,
formal e a tentativa de efetivá-las juridicamente é vã se não há as condições materiais para tanto. De
fato, a inefetividade dos direitos nos dizem muito sobre a realidade das quais são expressão.
22 I. MÉSZÁROS, Marxismo e Direitos Humanos, 2008.
16
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
1.2. Alicerces da ordem sociometabólica do capital e
transformação social
Ressalte-se o caminho ou método do pensamento crítico: reinserir o objeto
estudado na totalidade da sociedade que o produziu e divisar as transforma-
ções possíveis que podem afetá-lo. O sociometabolismo do capital envolve todo
o complexo da exploração capitalista direta, salário, mais-valia e lucro indus-
trial, bem como das correlativas atividades pelas quais o trabalho socialmente
produzido é repartido nas formas de lucro comercial, juro, renda e tributo. A
exploração capitalista, segundo a teoria do valor, ocorre porque, após entregar
trabalho necessário ao capitalista, o trabalhador é obrigado a entregar traba-
lho excedente. Este trabalho excedente, cujo valor é a mais-valia, pertence ao
capitalista em razão de uma série de relações sociais que legitimam esta opera-
ção. Na obrigação de entregar trabalho excedente, na atribuição do produto ao
capitalista e no pagamento do salário começa a se erguer o sistema jurídico tal
qual o conhecemos.
A crítica aos direitos humanos parte da reflexão sobre os alicerces do siste-
ma sociometabólico do capital e envolve a reflexão sobre os horizontes de sua
transformação radical. A delimitação de quais sejam estes alicerces é a primeira
tarefa da crítica, mais ou menos no sentido do que indica David Harvey quando
aponta que “A exposição clara de como as práticas dominantes funcionam deve
ser o foco da teorização radical”23.
A crítica às experiências ditas socialistas do século XX e das diversas
lutas sociais por direitos deve partir de uma observação teórica básica: as
diversas dimensões da vida social, material e espiritual não podem ser revo-
lucionadas automaticamente a partir de uma ou outra mudança tida como
“central” e “decisiva”, a qual desencadearia necessariamente o revoluciona-
mento centrífugo de todo o tecido social. Carece de sentido prático a enun-
ciação de que esta ou aquela medida levará à superação do sistema socio-
metabólico do capital – e carece muito mais de sentido prático a discussão
sobre que medida “revolucionária” (tomada do poder estatal, apropriação
dos meios de produção, etc.) seria esta.
23 D. HARVEY, O Enigma do Capital, 2011, p. 195.
17
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
Deve-se admitir, isto sim, a complexidade da questão da transição para o
socialismo ou da transformação social radical. O socialismo aparece no pensa-
mento marxiano, em primeiro lugar, como a negação determinada do sistema
capitalista de produção, como aquilo que se descortina teoricamente com a
análise das contradições deste sistema. Por isso a revolução social preconizada
por Marx não pode ser pensada apenas como revolução econômica ou como re-
volução política. Ela é, como dito, a negação determinada do sistema capitalis-
ta, e só pode sê-lo em todos os seus aspectos – aspectos materiais, econômicos,
morais, sociais, jurídicos, políticos, etc, em suma, como a transformação radical
de todos os domínios reprodutivos que sustentam o sistema sociometabólico do
capital24. Este sistema se assenta em diversos alicerces, em variados domínios
reprodutivos, sendo o alicerce fundamental a apropriação privada do tempo de
trabalho excedente pelo proprietário dos meios de produção25. Mas este alicerce
também só se sustenta em uma relação de implicação mútua com os alicerces
relacionados à distribuição ou circulação da riqueza produzida. Realmente,
“a dinâmica da exploração de classe não se restringe ao local de tra-
balho. Todo um conjunto de economias da expropriação e de práticas
predatórias, como as dos mercados imobiliários... constitui um caso a
ser levado em consideração. Essas formas secundárias de exploração
são basicamente organizadas por comerciantes, proprietários de terras
e financistas e seus efeitos são basicamente sentidos no local onde se
vive, e não na fábrica. Essas formas de exploração são e sempre foram
vitais para a dinâmica geral da acumulação de capital e para a perpe-
tuação do poder de classe”26.
Ao lado daquele alicerce “central”, outros alicerces indissociáveis sustentam
este sistema, a começar pelo despojamento dos produtores de meios de produ-
24 Em I. MÉSZÁROS, A Teoria da Alienação em Marx, 2006, p. 108, lê-se que a própria noção de
produção ou “atividade humana produtiva” não pode ser tida apenas como “produção econômica’”.
Em Marx, a economia é o “determinante último”, mas “é também um ‘determinante determinado’:
ela não existe fora do complexo sempre concreto e historicamente mutável de mediações concretas,
inclusive as mais ‘espirituais’”.
25 Pode-se dizer que esta é a característica descritiva mais básica do capitalismo, relacionando-se à falta
de controle dos produtores diretos sobre os produtos do seu trabalho e à prevalência do imperativo da
trocabilidade universal. Mas está longe de ser o alicerce único.
26 D. HARVEY, Cidades Rebeldes, 2015, p. 230.
18
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
ção e de meios de subsistência, o que os obriga a vender sua força de trabalho;
passando pela acumulação primitiva de capital, pelas condições para a circula-
ção de mercadorias num mercado livre, pela propriedade fundiária da terra ur-
bana e rural, pelo contrato de trabalho, pela existência de agentes financeiros,
do Estado, das instituições jurídicas, etc. Não se pode aceitar, assim, que apenas
no direito do trabalho esteja “todo o mistério do direito burguês”27. Para além do
contrato de trabalho e do direito de propriedade na esfera da produção, aqueles
outros alicerces da ordem sociometabólica escondem igualmente o mistério do
direito burguês. O “direito à moradia”, por exemplo, esconde justamente por
trás de suas promessas o despojamento das classes trabalhadoras e a separação
destes dos seus meios de subsistência, condição alheia à produção e, no entanto,
necessária para a ela.
Estes alicerces não são historicamente imutáveis e se adaptam às mais di-
ferentes condições espaço-temporais. De qualquer modo, a superação do so-
ciometabolismo do capital significa a transformação radical de cada um deles,
de cada uma das esferas reprodutivas28. Na seara econômica, deve-se compre-
ender que “não é que produção, distribuição, troca e consumo são idênticos,
mas que todos eles são membros de uma totalidade, diferenças dentro de uma
unidade”29. Daí porque a própria superação do modo de produção capitalista
exige a reformulação de cada um dos membros desta totalidade/unidade. “Uma
produção determinada, portanto, determina um consumo, uma troca e uma
distribuição determinadas, bem como relações determinadas desses diferentes
momentos entre si. A produção, por sua vez, certamente é também determi-
nada, em sua forma unilateral, pelos outros momentos”30. As diversas determi-
27 B. EDELMAN, A Legalização da Classe Operária, 2016, p. 21.
28 Mas não se deve entender com isto que todas as esferas reprodutivas deveriam ser revolucionadas ao
mesmo tempo. De fato, Marx, no Prefácio de 1859 da Contribuição à Crítica da Economia Política, já
pontuava que “Em certa etapa de seu desenvolvimento, as forças produtivas materiais da sociedade
entram em contradição com as relações de produção existentes, ou, o que não é mais que sua
expressão jurídica, com as relações de propriedade no seio das quais elas se haviam desenvolvido até
então. De formas evolutivas das forças produtivas que eram, essas relações convertem-se em entraves.
Abre-se, então, uma época de revolução social. A transformação que se produziu na base econômica
transforma mais ou menos lenta ou rapidamente toda a colossal superestrutura” (K. MARX,
Contribuição à Crítica da Economia Política, 2008, pp. 47/48).
29 K. MARX. Grundrisse, 2011, p. 53.
30 Idem, p. 53.
19
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
nações só podem ser alteradas se todas as relações e mediações31 são superadas
num novo modo de existência econômico e social.
Dentre os sustentáculos do sociometabolismo do capital está a contínua
transformação do cenário urbano, o que tem clara implicação nas condições de
habitação das classes trabalhadoras. O movimento inquieto do capital precisa
alterar continuamente o urbano. Como aponta D. HARVEY,
“se a urbanização é tão crucial para a história da acumulação do capital
e se as forças do capital e seus inumeráveis aliados devem mobilizar-se
sem descanso para revolucionar periodicamente a vida urbana, então
uma luta de classes de algum tipo, não importa se explicitamente reco-
nhecida como tal, está inevitavelmente envolvida”.32
Neste sentido, David Harvey aponta para a necessidade de uma (mais) so-
fisticada compreensão sobre o modo como ocorre a transformação social, que
guiaria movimentos anticapitalistas ao objetivo fundamental de “assumir o co-
mando social sobre a produção e distribuição de excedentes”33. Esta fórmula
sintética não deve levar a enganos sobre a complexidade das questões postas
para esta luta, nem sobre os obstáculos que serão erguidos pelo sistema sociome-
tabólico do capital – com especial relevo, no que interessa neste trabalho, para
os obstáculos jurídicos – para evitar qualquer transformação radical.
No estudo do direito, deve-se abandonar “o modelo da crítica político-ideo-
lógica dos interesses protegidos ou da classe a quem aproveita a instituição dos
direitos sociais”34. O direito não pode ser tomado de assalto pela classe traba-
lhadora e servir como instrumento para inverter a hegemonia de classe. Nem
os direitos humanos, nem mesmo os direitos sociais, “podem ser direitos anti-
31 Segundo I. MÉSZÁROS, Estrutura Social e Formas de Consciência, 2009, p. 192, há mediações
primárias, as quais são “necessárias para todas as formas viáveis de reprodução”, que se distinguem
das mediações secundárias, específicas do contexto histórico do capitalismo. Assim, por exemplo,
é uma mediação primária ou de primeira ordem “a regulação do processo de trabalho por meio do
qual o necessário intercâmbio da comunidade com a natureza possa produzir os bens necessários
para a satisfação humana, como também as ferramentas de trabalho, empreendimentos produtivos
e conhecimento apropriados pelos quais o próprio processo reprodutivo passa a ser mantido e
aprimorado”, enquanto que a regulação do trabalho especificamente capitalista é uma mediação
secundária ou de segunda ordem. Estas é que são transformadas.
32 D. HARVEY, Cidades Rebeldes, 2014, p. 209.
33 D. HARVEY, O Enigma do Capital, 2011, p. 185.
34 F. R. BATISTA. Crítica da Tecnologia dos Direitos Sociais, 2013, p. 258.
20
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
-capitalistas (...) pois não são capazes de romper a forma jurídica do sujeito de
direito”35. É dizer, a transformação social radical não poderá se dá por meio de
medidas jurídicas ou da alteração do conteúdo do direito em favor da classe tra-
balhadora. Realmente, uma abstração como os direitos sociais jamais poderia
romper a forma jurídica, a qual só pode ser superada pelo própria superação do
sistema sociometabólico do capital como um todo. Um direito consagrado abs-
tratamente em diplomas legislativos não rompe este sistema, mas o confirma. O
seu rompimento continua a ser matéria dependente das contradições reais e da
viabilidade de os trabalhadores superá-las na luta de classes.
Flávio Roberto Batista, em análise “sobre a possibilidade de que o direito
contribua para a emancipação humana e em que termos”, deixa algumas pistas
sobre o assunto e, em especial, aponta a importância da mobilização popular e
dos movimentos sociais, as quais poderiam conter o avanço da lógica “exclu-
dente, exploradora e punitiva” do neoliberalismo. O autor aponta que
“Os direitos sociais somente podem ser aliados da luta emancipa-
tória na medida em que forem radicalmente universalizados, o que
significa implementar sua distribuição genérica sem qualquer forma
de contrapartida. O fim do modo de produção capitalista é o fim da
garantia da subsistência apenas por meio da troca de força de traba-
lho por salário, e a única forma que o direito tem de ajudar nessa luta
consiste em solapar a lógica da equivalência, inserindo mecanismos
essencialmente não comportados pela forma. A luta pela inserção de
tais mecanismos, entretanto, devolve a questão para sua verdadeira
seara: a política e a economia”36.
A análise é certeira do ponto de vista da crítica jurídica. No entanto, parece
sobrevalorizar as contradições e as lutas nas searas política e econômica. Com
isso, remete o problema a outros domínios superestruturais, nos quais, como no
direito, formulações ambíguas apenas refletirão contradições reais. A questão
da sobrevalorização da política foi abordada anteriormente por mim com base
na leitura de István Mészáros37:
35 Idem.
36 F. R. BATISTA. Crítica da Tecnologia dos Direitos Sociais, 2013, p. 265.
37 R. MENEZES. Crítica dos Direitos Humanos à Luz da Leitura de István Mészáros, 2013, pp. 35-37.
21
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
“não é que a solução para a questão da alienação jurídica seja meramen-
te a ‘luta política’. Tal solução remete circularmente de um problema a
outro, pois a superestrutura política possui suas próprias contradições
e conflitualidades, apresentando também potencialidades emancipató-
rias que contrastam com suas instituições separadas e abstratas, como
se vê na dinâmica dos partidos socialistas e trabalhistas que se tornam
partidos parlamentares38, e com práticas restringidas de acordo com os
imperativos do sistema sociometabólico do capital. Não obstante a visão
de totalidade que deve apoiar uma perspectiva crítica de análise, fre-
quentemente a assertiva de que se deve buscar na luta política soluções
para as questões jurídicas são um meio pelo qual (voluntária ou involun-
tariamente) se deixa de examinar com o devido rigor os problemas da
superestrutura jurídica.
István Mészáros trata esta questão de modo muito direto: ‘Claramen-
te, no entanto, isso está muito longe de ser simplesmente uma questão
política, apesar das preconcepções sectárias reducionistas e, em última
análise, autoderrotistas defendidas nesse sentido. A ênfase exclusivista
na política, ao custo das estratégias muito mais amplas de transformação
estruturalmente viável a ser historicamente sustentada em todos os domí-
nios reprodutivos, não pode ser uma abordagem viável a essas questões,
não importa quão importante seja o papel que a intervenção política ra-
dical deva inicialmente desempenhar no processo emancipatório geral,
especialmente na época de ruptura com a pressão da política alienada
sobre a mudança societal.’”39 (grifei)
Ou seja, a “superestrutura política” também apresenta suas próprias limita-
ções no contexto do sistema sociometabólico do capital e é mais um dos do-
mínios reprodutivos em que as lutas pela superação deste são levadas a cabo.
É dizer, a transformação social radical implica também a superação da política
existente. E as contradições reais podem ser expressas tanto como questões po-
38 I. MÉSZÁROS, O Desafio e o Fardo do Tempo Histórico, 2007, p. 276 e seguintes, discute a questão
da alternativa ao parlamentarismo e assevera que “alguns dos partidos mais importantes, bem como
bem-sucedidos, do ponto de vista eleitoral, da esquerda radical, constituídos no interior da estrutura
da Terceira Internacional, em condenação impetuosa e explícita do fracasso histórico irreparável
da Segunda Internacional Socialdemocrata, seguiram – dessa vez realmente no devido tempo – o
mesmo caminho desastroso dos partidos que implacavelmente denunciaram e descartaram. Neste
sentido, basta pensar na ‘via parlamentar ao socialismo’ que os partidos comunistas italiano e
francês seguiram”.
39 I. MÉSZÁROS, Estrutura Social e Formas de Consciência II, 2011, p. 136.
22
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
líticas, quanto como questões econômicas ou como questões jurídicas, ou ainda
como envolvendo algumas ou todas estas questões ao mesmo tempo.
Trocando em miúdos, a superação do modo de produção capitalista exige
o revolucionamento estrutural e superestrutural, não apenas nas searas eco-
nômica e política, mas em todos os domínios reprodutivos. Primeiro porque
estas tais “searas” sequer existem por si enquanto coisas a serem revolucio-
nadas: elas são, antes de tudo, abstrações úteis para o pensamento, tanto
quanto o é a seara jurídica (no máximo, há instituições a serem radicalmente
transformadas para se adaptarem às novas exigências materiais). Segundo, o
que será objeto de revolucionamento serão as relações sociais, e um tal revo-
lucionamento só pode se dar se atingir as relações sociais como um todo, não
apenas esta ou aquela seara (abstrata) da reprodução social. A suprassunção
das contradições reais é a superação da política alienada, do direito e do modo
de produção capitalista.
Observe-se como a questão da habitação é tratada numa perspectiva que
defende forçar internamente a política:
“Padrões de habitabilidade mais elevados que implicam a existência de
serviços de consumo coletivo material e culturalmente adequados para a
reprodução dos trabalhadores só serão atingidos quando estes consegui-
rem desenvolver canais de reivindicação vigorosos e autônomos, tanto
no que se refere às condições de trabalho como os que dizem respeito às
melhorias urbanas. Neste sentido, o adequado em relação à reprodução
da força de trabalho não decorre apenas do grau de desenvolvimento
das forças produtivas mas, sobretudo, da capacidade que apresentarem
as classes trabalhadoras de se apropriar de uma parcela da riqueza gerada
pela sociedade. Em outras palavras, decorre do grau de organização das
diferentes classes e camadas sociais que se confrontam na arena social
numa determinada conjuntura histórica”40.
Igualmente, para Guilherme Boulos, líder do MTST, para a solução dos pro-
blemas habitacionais que levam às ocupações urbanas de prédios e terrenos não
utilizados, “a receita é política”:
“Combater a especulação imobiliária com regulação de mercado, tirar
o controle da política urbana das mãos de grandes empreiteiras e de-
40 L. KOWARICK, A espoliação Urbana, 1979, p.73.
23
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
senvolver uma estratégia de desapropriação de terras que recupere a ca-
pacidade o poder público de planejar a política habitacional. Esses são
importantes passos para quem quiser de fato acabar com as ocupações
urbanas no Brasil”.
Todas estas propostas e outras dentro da luta jurídica e política são bem-
-vindas e devem ser empunhadas e defendidas. Mas o que deve ficar claro é se
elas estão ligadas a propostas de longo alcance, a propostas que explicitem os
limites e atinjam os alicerces do direito.
Não deve haver dúvida quanto à crucial importância – a centralidade
mesmo – das searas política e econômica neste processo. Seria mesmo des-
necessário lembrar, dadas as premissas deste trabalho, que há uma sobrede-
terminação da seara econômica. Mas isto diz pouco sobre os desafios para
a transformação social radical e diz menos ainda para a análise do direito à
moradia e das políticas habitacionais.
O que se deve frisar, porém, é que, após as experiências socialistas do século
XX, qualquer pauta de transformação radical tem que passar pela crítica à ên-
fase exclusivista na política. Esta ênfase equivale a desprezar outras formas que
sustentam o sociometabolismo do capital, como se a tomada do poder estatal e
o controle dos meios de produção pelo Estado, por si só, pudessem conduzir ao
objetivo de transferir o controle da produção ao produtor direto41.
Assim, na seara da crítica ao direito, deve-se reconhecer as contradições re-
ais que se refletem no sistema jurídico – e o modo específico de aparição destas
contradições no direito é pela seleção do que deve ser juridicamente tutelado
e do que deve ser juridicamente reprimido, bem como dos campos de “liber-
dade” de ação (em regra campos destinados à ação do capital). Mesmo porque
conhecer os alicerces do capitalismo envolve conhecer também sua expressão
jurídica42 e vice-versa.
O próprio Flávio Roberto Batista o demonstrou ao investigar as margens, os
limites do direito: a alocação universal é uma demanda que fomenta a contra-
dição real do sistema capitalista, já que atinge alguns dos alicerces deste modo
de produção, especificamente o princípio da equivalência e o despojamento do
41 Explicitando o malogro da experiência soviética e a superação do capitalismo sem superação do
capital, reporta-se à grandiosa obra I. MÉSZÁROS, Para Além do Capital, 2002.
42 B. EDELMAN, A Legalização da Classe Operária, 2016, p.10, afirma que “o direito é um posto de
observação insubstituível para ‘ler’ a evolução do mundo, atualizar suas forças secretas”.
24
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
trabalhador dos seus meios de subsistência. A alocação universal tem o poten-
cial efeito de “liberar aqueles que não são proprietários dos meios de produção
da obrigação de vender sua força de trabalho a qualquer capitalista”43. A sua
implementação (garantia e efetivação) na via jurídica (não pela via jurídica,
mas na via jurídica) apenas poderia ocorrer num contexto em que houvesse
explosivas contradições reais - que também teriam suas expressões econômicas
e políticas - que poderiam levar à superação do sociometabolismo do capital e,
por isso mesmo, do próprio direito.
Mas para chegar a esta proposta seminal, Batista realiza um salto teórico da
análise da forma jurídica para um campo não reconhecido como jurídico no in-
terior de seu enquadramento teórico – daí remeter a questão às searas política e
econômica. O próprio autor recorre à Tese XI sobre Feuerbach44, de Marx, para
sustentar este salto. Mas não há que se saltar a lugar nenhum: a reflexão sobre a
margem, sobre o limite, nada mais é do que a reflexão sobre a negação determi-
nada do objeto sobre o qual se reflete. Estamos na seara da crítica do direito. Ao
se refletir numa perspectiva de totalidade, não se pode divisar soluções em ou-
tras searas abstratas, igualmente restritas, específicas, contextuais45. As teorias
da “forma jurídica” tendem a passar ao largo destas questões. Daí desvelarem o
papel estrutural do direito no contexto capitalista, mas muito pouco acrescen-
tarem sobre as contradições refletidas no direito e sobre o elo entre a luta social
imediata e a perspectiva da transformação social radical46.
Transformações jurídicas só podem ser corretamente examinadas partindo
da análise do próprio sistema de direito no seu contexto e atentando às media-
43 F. R. BATISTA. Crítica da Tecnologia dos Direitos Sociais, 2013, p. 263.
44 “Os filósofos têm apenas interpretado o mundo de maneiras diferentes; a questão, porém, é transformá-
lo”, K. MARX, Teses Sobre Feuerbach, 1845, disponível em https://www.marxists.org/ portugues/
marx/1845/tesfeuer.htm, acesso em 28 mai. 2016.
45 Daí a importância de se divisar precisamente, por um lado, o direito como expressão específica do
capitalismo e, por outro lado, o direito que aparece como discurso político – neste caso, pode haver
uma tentativa de uso do discurso jurídico para além da superestrutura jurídica, contra a superestrutura
jurídica. Há aí um procedimento teórico que explora as margens, os limites do direito, mas não há
porque saltar sem mais para a seara política ou econômica. A perspectiva da totalidade exige que os
limites de todas estas searas sejam explicitados.
46 Para ficar na principal referência teórica sobre o assunto, E. B. PASUKANIS. A teoria geral do direito
e o marxismo, 1989, sequer poderia ter enfrentado este problema, que não estava posto em sua época.
Na verdade, o problema que ele buscava enfrentar era oposto, dizia respeito justamente às tendências
do socialismo real de se valer do direito para transformar o modo de produção. Retrospectivamente,
os limites desta abordagem são explícitos. Porém, há uma grande distância entre um Estado que, sob o
25
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
ções primárias e secundárias em questão. Contradições e movimentos dialéti-
cos não repercutem apenas nas teorias políticas e econômicas, mas também no
direito – como elemento extrínseco, não interno à dogmática jurídica, como
aponta M. ORIONE:
“Não há que se deixar de lado a importância que a luta pelos direitos as-
sume no mundo atual, mais do que a própria aquisição dos direitos e sua
introdução em um sistema específico. Este é um dado em que a dialética
está presente, como elemento extrínseco e não interno ao direito” 47.
Esta é uma observação importante para evitar o entendimento equivocado
de que o materialismo histórico dialético poderia servir para manusear catego-
rias jurídicas internamente ao direito. O ponto foi desenvolvido por M. ORIO-
NE: o método específico do direito é o positivismo jurídico e
“o nosso papel, enquanto juristas, não seria usar apenas materialmente
a dialética negando o direito, mas negar o direito constantemente pelos
seus conceitos e classificações ordenadoras da realidade, segundo o ato
de poder (e, portanto, negar a ideologia do direito). Mais do que isto:
por esta atitude demonstrar que as contradições do direito são típicas
contradições do capitalismo em si”48.
As contradições reais da sociedade capitalista podem aparecer nas mais
diversas formas sociais. A proposta de alocação universal, por exemplo, nada
mais é do que uma proposta de alteração na base com reflexo no direito, com
uma formulação jurídica. Tal proposta aciona contradições latentes do siste-
ma sociometabólico do capital, com impactos em diversas esferas reproduti-
vas. Por isso mesmo, poderia ser uma das medidas a sustentar um processo de
transformação social radical.
É preciso pontuar que esta perspectiva está longe de implicar um retorno à
crítica do tipo “da classe a quem aproveita a instituição dos direitos sociais”, que
argumento de instaurar o socialismo, se vale do direito para isto, e movimentos sociais de explorados e
excluídos de todos os tipos que buscam incitar as contradições nas diversas searas reprodutivas, inclusive
na jurídica. Não se pode usar a mesma lente de análise para realidades absolutamente distintas.
47 M. ORIONE GONÇALVES CORREIA, Que Fazer, 2013, p. 559.
48 Idem, p. 537.
26
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
se contrapõe à abordagem da “forma jurídica”49. Nem uma, nem outra. A crítica
sobre “a classe a quem aproveita” também remete, à sua maneira, a discussão
para a seara política, desprezando as mediações próprias do direito. O que se
preconiza aqui é que as contradições reais que têm expressão jurídica sejam
analisadas enquanto tais, mediante uma metodologia de avaliação do próprio
sistema jurídico em questão. Há problemas habitacionais? Como eles se expres-
sam juridicamente? Qual o papel do direito na manutenção e na superação
destes problemas? Como a transformação social radical resolverá este problema
e superará as soluções jurídicas parciais? O ponto de partida para responder a
estas perguntas é a ideia de que
“O controle do domínio jurídico é obviamente o primeiro passo ne-
cessário na trilha para uma transformação social duradoura qualitativa.
Mas não deve permitir que se converta, como convém às personificações
herdadas ou novas do capital, em uma variante nova de ilusão jurídica
adotada de maneira esperançosa”50.
Com este alerta, deve-se apontar as duas tarefas elementares da crítica dos
direitos humanos: primeiro, realizar a análise e a crítica dos institutos jurídicos
em seus próprios termos51, confrontando-os com o fundamento material que
os engendram. Isto cumpre aquela diretriz apontada por David Harvey de que
“A exposição clara de como as práticas dominantes funcionam deve ser o foco
da teorização radical”52. Segundo, analisar quais demandas sociais alcançam
expressão no direito e explicitar como as limitações jurídicas restringem estas
demandas. Tudo isto só pode ser feito por meio do exame cuidadoso do próprio
sistema de direito:
49 Estas duas abordagens têm como apoio teórico, respectivamente, P. I. STUCKA, Direito e Luta de
Classes, 1988 e E. B. PASUKANIS, A Teoria Geral do Direito e o Marxismo, 1989.
50 I. MÉSZÁROS, Estrutura Social e Formas de Consciência, 2009, p. 299.
51 Neste sentido, M. ORIONE GONÇALVES CORREIA, Que Fazer, 2013, p. 537, entende que na
análise crítica “deve-se usar dos conceitos típicos do positivismo jurídico (inclusive pós-positivismo).
Portanto, a crítica pressupõe o domínio do positivismo jurídico, mas não se esgota em exercícios
da utilização da forma jurídica. O exercício no sentido de melhorar, transformar pelo direito não é
possível, já que tudo que é tocado pelo direito tende a retomar a ordem já estabelecida”.
52 D. HARVEY, O Enigma do Capital, 2011, p. 195.
27
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
“separar a teoria geral do direito da prática teórica do direito, produz
efeitos teóricos e práticos incalculáveis: o abandono ao direito do próprio
terreno que ele reivindica. A ignorância política do seu trabalho ‘teórico’
deixa, no fim de contas, o direito livre de se perpetuar na sua própria
ilusão que se torna a nossa”53.
Para concluir este ponto, deve-se apenas deixar expresso aquilo que está já
pressuposto: não se está a afirmar que se pode revolucionar o capitalismo a par-
tir de normas de direito, que conquistas jurídicas podem levar à superação do
sociometabolismo do capital. A transformação social radical decorre de contra-
dições reais e da luta de classes. O que é transformador é aquilo que decorre de
tais contradições e instaura renovadas relações sociais. O papel do materialismo
histórico dialético nesta seara está em desvendar estas contradições e apontar,
no momento adequado de transição, o surgimento das alternativas.
1.3. Análise do sistema de direito – sobre o
direito à moradia
Diante deste quadro, para se analisar o direito à moradia, deve-se expor
como ele é garantido e qual a sua efetividade. Deve-se expor o quadro jurídico
geral em que a habitação é realizada ou deixa de sê-lo, bem como explicar as
razões de ser ou não realizada.
Dois passos neste percurso: no primeiro, a análise dos aspectos legislativos,
formais, dogmáticos e de políticas públicas (esta última com importância cru-
cial quando se trata de direitos sociais); no segundo, confrontando o direito à
moradia com demandas sociais e com limites econômicos, legais e institucio-
nais para a sua implementação.
Por mais que a análise transite por diversos contextos históricos, ao se anali-
sar as lutas sociais, deve-se ter em conta sua formação social específica – e neste
trabalho o foco é a sociedade brasileira urbana no século XXI, com sua inserção
periférica no capitalismo global.
Conhecer internamente as garantias internas e internacionais e as políticas
públicas habitacionais (Programa Minha Casa, Minha Vida, Locação Social,
Aluguel social, etc.) é conhecer teoricamente a ideologia do direito à moradia
53 B. EDELMAN, O Direito Capitado pela Fotografia, 1976, p. 20.
28
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
- “o próprio conhecimento da ideologia remete para a produção dos efeitos que
ela engendra” e “o conhecimento concreto” do funcionamento da ideologia ju-
rídica “é o próprio conhecimento teórico da ideologia”54. E ao destrinchar esta
ideologia se verá que as classes trabalhadoras devem se tornar proprietárias,
pois, enredadas nos circuitos da propriedade, estão sob controle mais estrito
no sociometabolismo do capital; devem obter crédito público ou privado para
adquirir bens de consumo e bens duráveis, ainda que via microcrédito, pagando
os devidos juros, se necessário por décadas; devem pagar aluguel aos senhorios
para remunerar a propriedade privada. Por trás disto tudo: as classes traba-
lhadoras devem continuar despojadas dos seus meios de subsistência, os quais
devem ser adquiridos via mercado.
A questão está em explicitar que direito há. Por que o direito à moradia é
tal e qual em dado momento; não só saber como as regras do direito à moradia
funcionam juridicamente (apenas isto é insatisfatório), mas saber porque as re-
gras são estas neste contexto55. Analisa-se, assim, quanto ao direito à moradia,
o seu modo específico de existência legal, como ele é mediado pelo contrato,
pelo sujeito de direito, pela propriedade privada, pela renda, pela locação, pelo
crédito e pela alienação fiduciária.
Com tudo isto se realiza a primeira tarefa elementar da crítica jurídica, a
análise e a crítica dos institutos jurídicos em seus próprios termos. A segunda
tarefa elementar deve explicitar como as limitações do direito restringem as de-
mandas sociais. No que tange à habitação, é necessário examinar os principais
pressupostos do modo capitalista de produção e os sistemas jurídico e político
que se erguem sobre eles.
Os principais pressupostos do modo capitalista de produção56 podem ser ex-
postos a partir de duas cisões: a cisão entre o trabalhador e os meios de produ-
ção; a cisão entre o trabalhador e os meios de subsistência. Para fins de análise
54 B. EDELMAN, O Direito Capitado pela Fotografia, 1976, p. 20.
55 MIAILLE, Michel. Introdução Crítica ao Direito. 3ª Ed. Lisboa: Estampa, 2005, p. 23, apud F. R.
BATISTA, Os limites do bem-estar no Brasil, 2015, p. 614, “Porque, em definitivo, trata-se de saber
porque é que dada regra jurídica, e não dada outra, rege dada sociedade, em dado momento. Se a
ciência jurídica apenas nos pode dizer como essa regra funciona, ela encontra-se reduzida a uma
tecnologia jurídica perfeitamente insatisfatória”.
56 Segue-se aqui a análise de K. MARX, que contrapõe ao modo de produção capitalista o modo de
produção feudal, no qual os meios de produção e de subsistência estão imediatamente sob a posse do
trabalhador, sendo este alienado não diretamente, economicamente, mas por meio de relações sociais
específicas de dominação.
29
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
do direito à moradia, este último pressuposto deve ser mais bem compreendido.
De forma elementar:
“os trabalhadores vendem no mercado sua capacidade de trabalho, ou
força de trabalho, e são pagos pelo valor dessa força de trabalho. Essa
é uma troca de equivalentes, porque o valor da força de trabalho é, por
suposto, alto o suficiente para garantir que a classe trabalhadora possa se
reproduzir (e vender força de trabalho novamente no período seguinte),
mas baixo demais para permitir que os trabalhadores, como classe, ame-
acem o monopólio capitalista dos meios de produção” 57.
Alto o suficiente, porém baixo demais: o sociometabolismo do capital não
pode permitir que o valor da força de trabalho em geral escape destes limites.
Para isto, toda o imenso sistema jurídico é ativado para manter o despojamento
dos trabalhadores dos seus meios de subsistência, aos quais poderão ter acesso
no mercado após receber o salário. A subsistência, num contexto em que não
há exploração nem excedente, pode ser definida como igual ao produto total
produzido pelo trabalho, que então é apenas o necessário (não há trabalho ex-
cedente). No contexto capitalista, a subsistência é mediada por relações espe-
cíficas, voltadas e viabilizar a venda da força de trabalho para a produção. As
necessidades dos trabalhadores são todos os bens e serviços por elas requeridos
em dado estágio de desenvolvimento social.
O contexto atual se caracteriza pela expansão generalizada do modo de pro-
dução capitalista e, na produção da habitação, a questão aparece assim tam-
bém: ela tende a ser realizada por meio de trabalho alienado, especificamente
capitalista, assim como sua distribuição segue principalmente os imperativos
do sociometabolismo do capital. E um destes imperativos é justamente manter
certos e determinados modos de acesso aos meios de subsistência que permitam
a exploração contínua da força de trabalho.
De fato, o funcionamento do modo de produção capitalista exige a produção
de exclusões múltiplas, dentre elas a exclusão habitacional. O direito contribui
decisivamente para esta exclusão.
O fato observável e a ser explicado é que a exclusão habitacional tende
a estar relacionada não à falta de imóveis habitáveis, mas às relações sociais
que pressupõem e consolidam esta exclusão, assim como evidências apontam
57 SAAD FILHO, Alfredo. Salários e exploração na teoria marxista do valor, 2001.
30
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
que a fome no mundo não está relacionada à falta de alimentos58. A exclu-
são habitacional é funcional ao modo de produção capitalista. Trata-se de
fenômeno por meio do qual o trabalhador é privado de um dos seus meios de
subsistência, pelo qual o valor da força de trabalho pode ser mantido alto o
suficiente e baixo demais.
O relativo “enriquecimento” das classes trabalhadoras no século XX não
retirou do capitalismo suas características fundamentais e nem anulou a con-
tradição social fundamental que é a luta de classe, a oposição entre trabalha-
dores explorados e capitalistas. De fato, com o desenvolvimento do capitalismo,
muitos trabalhadores se tornam proprietários dos mais diversos bens, entre eles
imóveis para habitação. Trabalhadores se tornam até mesmo especuladores e
rentistas no mercado imobiliário. Porém, por mais “posses” e “propriedades”
que um trabalhador assalariado detenha, a produção da riqueza social continua
subordinada ao sociometabolismo do capital, à extração de mais-valia na pro-
dução. Mesmo os trabalhadores mais bem remunerados, caso queiram manter
sempre o seu padrão de vida, deverão colocar à venda sua força de trabalho no
mercado para continuar a receber seus altos salários. O acesso aos meios de
subsistência, mesmo os mais supérfluos, é pautado pelas relações de troca capi-
talistas e pela subsistência por meio da venda da força de trabalho.
58 Como explica Jean Ziegler, há uma financeirização da alimentação no mundo, “São vários os
mecanismos que matam. A primeira explicação é a especulação nas bolsas de commodities com
alimentos como trigo, arroz e milho, que correspondem a 75% do consumo mundial de alimentos.
Após a crise financeira iniciada em 2008, com a quebra dos mercados de ações, os grandes bancos
e os hedge funds (fundos de investimento de perfil muito agressivo) migraram para as bolsas de
commodities, especialmente para as matérias-primas agrícolas. Aqui só é possível ganhar, porque
todos somos obrigados a comprar alimentos. Essa especulação, que infelizmente é legal, produz lucros
astronômicos para os fundos e mortes nas favelas. Nos últimos dois anos, o preço do milho no mercado
mundial aumentou 63%. A tonelada de trigo dobrou. E a tonelada de arroz das Filipinas subiu de U$
110 para U$ 1,2 mil. Isso gera um lucro tremendo para derivativos oferecidos pelos bancos. Ao mesmo
tempo, há 1,2 bilhão de pessoas no mundo que vivem em pobreza extrema, segundo o Banco Mundial.
Elas devem comprar comida com menos de U$ 1 por dia. Quando os preços explodem, os mais pobres
não conseguem comprar os alimentos. No início do ano, estive numa favela em Lima, no Peru. Fiquei
um dia no depósito onde se vendia arroz. Ninguém comprava um quilo de arroz. Todos compravam
um copo de arroz, era o máximo que podiam pagar e essa seria a refeição das crianças para o dia.
Esses especuladores de alimentos devem ser colocados diante de um tribunal internacional por crime
contra a Humanidade. São diretamente responsáveis pela morte de milhares de pessoas”, entrevista
disponível em http://oglobo.globo.com/blogs/prosa/posts/2013/07/13/uma-crianca-que-morre-de-
fome-hoje-assassinada-diz-jean-ziegler-503352.asp, acesso em 03 jun. 2015.
31
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
Neste ponto, cabe se debruçar sobre a afirmação de Marx de que “o traba-
lhador se torna tanto mais pobre quanto mais riqueza produz”59. Como afir-
ma Harvey, certamente o efeito político desta afirmação não escapava a Marx.
Tecnicamente, a afirmação de Marx quer dizer que, com a expansão capita-
lista, o capital variável tende a ser cada vez menor que o capital constante. O
trabalhador fica cada vez mais pobre diante da riqueza social total produzida,
que serve não para o desfrute do trabalhador, mas para a reprodução infinita
do próprio sistema. Vale atentar para a continuação do já citado trecho nos
Manuscritos de Paris: “O trabalhador se torna uma mercadoria tão mais ba-
rata quanto mais mercadorias cria. Com a valorização do mundo das coisas
(Sachenwelt) aumenta em proporção direta a desvalorização do mundo dos ho-
mens (Menschenwelt).”60
Aliás, esta constatação de concomitante pauperização e aumento da riqueza
social vem desde Hegel e ultrapassa Marx, como observa Vladimir Safatle:
“Para ele [Hegel], esta tendência de aumento das desigualdades e da
pauperização, tendência que o leva a afirmar que por mais que a so-
ciedade civil seja rica, ela nunca é suficientemente rica para eliminar a
pobreza, é um problema que exigiria o recurso a um conceito de Estado
justo. Adorno sabe disto. Tanto que afirmará:
‘O livre jogo de forças da sociedade capitalista, cuja teoria econômi-
ca liberal Hegel aceitara, não possui nenhum antídoto para o fato de a
pobreza, do ‘pauperismo’, segundo a terminologia de Hegel atualmente
em desuso, aumentar com a riqueza social; menos ainda poderia Hegel
imaginar uma elevação da produção que faria troça da afirmação de que
a sociedade não seria suficientemente rica em mercadorias. O Estado é
solicitado desesperadamente como uma instância para além desse jogo
de forças’ (T. ADORNO, Três Estudos Sobre Hegel).”61
59 K. MARX. Manuscritos Econômico-filosóficos, 2004, p. 80.
60 Idem. Dois parágrafos depois, Marx insistirá na formulação, p. 81, “quanto mais o trabalhador se
desgasta trabalhando (ausarbeitet), tanto mais poderoso se torna o mundo objetivo, alheio (fremd)
que ele cria diante de si, tanto mais pobre se torna ele mesmo, seu mundo interior, [e] tanto menos
[o trabalhador] pertence a si próprio. É do mesmo modo na religião. Quanto mais o homem põe em
Deus, tanto menos ele retém em si mesmo.”
61 V. SAFATLE. Os deslocamentos da dialética, introdução à edição brasileira de “Três estudos sobre
Hegel”, de T. ADORNO, disponível em https://www.academia.edu/5569939/Os_deslocamentos_da_
dial%C3%A9tica_introdu%C3%A7%C3%A3o_%C3%A0_edi%C3%A7%C3%A3o_brasileira_dos_
Tr%C3%AAs_estudos_sobre_Hegel_de_Adorno, acesso em 3 jun. 2015.
32
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
No contexto atual, o ser humano em geral se defronta com um sistema
econômico que o aliena. O trabalhador sofre diretamente os impactos deste
sistema com a alienação do produto do seu trabalho ao proprietário dos meios
de produção. O resultado é a concentração de riqueza nas mãos das diversas
personificações do capital. É dizer, a riqueza se reproduz cada vez mais e torna
o ser humano cada vez mais pobre, mais alienado, mais subordinado à repro-
dução infinita do capital. De fato, as evidências apontam para o empobreci-
mento relativo do trabalhador em nome da consistente reprodução do sistema
– o que tem sido traduzido no debate econômico atual, mesmo na esteira das
obras de autores não marxistas como Thomas Piketty62, como crescimento da
desigualdade social e de renda, tendência observada ao longo de praticamente
todo o século XX, apesar do aumento absoluto do nível de vida de parcelas da
classe trabalhadora.
Há uma tendência a concluir que este “enriquecimento” de alguns traba-
lhadores, ou seja, a formação de “classes médias” e de seus estratos superiores
teria “amortecido” a luta de classes, uma vez que muitos proletários teriam
aderido ao Estado capitalista para a manutenção deste sistema e de seu con-
forto material, inclusive com acesso a sofisticados bens de consumo e, para o
que diz respeito a este trabalho, à segurança de uma habitação ou duas para
morar e especular, com todas as proteções jurídicas ao dispor do proprietário
privado. Porém, estruturalmente, a sociedade se organiza ainda contrapondo
capital e trabalho. Isto leva a que as decisões centrais da vida social sejam
tomadas de acordo com esta contraposição. Assim, o despojamento do tra-
balhador de seus meios de subsistência continua a ser um pressuposto funda-
mental do sociometabolismo do capital.
A análise do sistema de direito deve partir destas premissas. Assim como os
tribunais trabalhistas refletem no contrato de trabalho e na propriedade pri-
vada dos meios de produção a separação real entre o trabalhador e seus meios
de produção63, constata-se que o direito, os tribunais e as políticas públicas
habitacionais refletem em seus mecanismos jurídicos a separação real entre o
trabalhador e seus meios de subsistência, especificamente a habitação.
Enquadrada no direito, a habitação é mediada pela troca de equivalentes;
se submete às leis do mercado; bens imóveis aparecem como reserva de valor
62 Em especial T. PIKETTY, O Capital no Século XXI, 2014.
63 Vide B. EDELMAN, A Legalização da Classe Operária, 2016, p. 31.
33
Rafael Lessa V. de Sá Menezes Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais

para seus proprietários, o que interessa aí é se eles poderão ser adequada fon- Neste sentido, deve-se adentrar em questões sobre o modo como imóveis não
te de renda, juro ou lucro, independentemente de considerações sobre direitos utilizados poderiam ser retirados do mercado para servirem às necessidades de
alheios; ao adquirente ou ao inquilino de um bem imóvel, por outro lado, em- habitação das populações de baixa renda.
bora o valor de uso deste seja de grande relevância social, o que lhes é decisivo Um critério para verificar a possibilidade de uma proposta desestabilizar
é se podem pagar a prestação ou o aluguel, é isto que estará decisivamente na os alicerces da ordem capitalista é examinar se as reivindicações jurídicas
esfera jurídica; aí, a sua capacidade de pagar vem, absolutamente, antes da sua das classes trabalhadoras contêm “um elemento desestabilizador, que ‘per-
necessidade de morar. Na prática, em nosso contexto, há imóveis em número turbe’ a quietude do domínio da ideologia jurídica”, como aquele presente
suficiente para suprir as necessidades sociais de habitação64, mas o sociome- na proposta de Engels que,
tabolismo do capital tem exigências anteriores que colocam a satisfação das
necessidades como condicionadas à própria reprodução do capital. “após analisar a tradicional reivindicação jurídica do movimento sin-
dical em favor de um salário ‘justo’, sugere a sua substituição pela rei-
Assim, elucidar a inevitável e persistente inefetividade do direito à mo-
vindicação de posse dos meios de produção pelos trabalhadores. Ora,
radia passa por desvendar as principais determinações de tal direito no con-
essa reivindicação é incompatível com o direito burguês, revela os seus
texto atual. Tais determinações estão ligadas especialmente às questões do limites e demonstra a necessidade de sua abolição”66.
intercâmbio de mercadorias, da propriedade privada do solo urbano, da fi-
nanceirização e da acumulação do capital. A importância de tal estudo é São estes os elementos metódicos básicos para a análise do direito à moradia
dupla: contribuir para o exame de tal direito numa perspectiva crítica, ou neste trabalho.
seja, confrontando as formulações jurídicas com a realidade em que se as O controle capitalista sobre o produto do trabalho, sobre os seus meios de
formula; avaliar propostas de efetivação de tal direito e verificar se alguma distribuição e sobre a composição do produto nacional leva à forma específi-
delas poderia desestabilizar os alicerces da ordem capitalista, se alguma delas ca do direito e da política pública de habitação. Outras formas de realizar as
torna este “direito humano” uma força material das classes trabalhadoras65. necessidades dos trabalhadores só poderiam ser levadas adiante por meio de
confrontação, composição ou alteração do sistema sociometabólico do capital.
64 No Brasil, o Censo 2010 do IBGE indicou que dos Domicílios particulares permanentes, 86% estão A análise crítica do sistema de direito à moradia apontará se alguma reivindica-
ocupados, 1,3% estão fechados, 5,8% são de uso ocasional e 9% estão vagos. Em números absolutos,
isto significa que o número de domicílios vagos no Brasil chega a 6,07 milhões (http://censo2010.
ção jurídica pode cumprir o papel de perturbar a quietude da ideologia jurídica,
ibge.gov.br/apps/atlas/, acesso em 10 abr. 2015). Em contraste, o déficit habitacional, em 2010, era explicitando com isso as contradições reais da sociedade capitalista.
calculado como sendo de 5,8 milhões de famílias (http://www.fjp.mg.gov.br/index.php/produtos-e-
servicos1/2742-deficit-habitacional-no-brasil-3, acesso em 18 jan. 2015). O confronto destes dados
foi feito pela própria agência de notícias governamental, como se vê em www.brasil.gov.br/noticias/
arquivos/2012/12/13/numero-de-casa-vazias-supera-deficit-habitacio nal-do-pais-indica-censo-2010.
Aí se lê que “esse déficit habitacional foi calculado pelo Sindicato da Indústria da Construção Civil
de São Paulo (Sinduscon-SP) com base em outro levantamento do IBGE, a Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios (Pnad). O déficit soma a quantidade de famílias que declaram não ter um
teto, que habitam em locais inadequados ou que compartilham uma mesma moradia e pretendem se
mudar. Não leva em conta as famílias que vivem em casas adequadas de aluguel”.
65 Neste ponto, não se pode confundir estas propostas com soluções ilusórias “dentro” do direito. Tais
propostas se inserem num quadro em que se propõe a reconstrução qualitativa da superestrutura,
parelha ao revolucionamento da base material em direção ao controle direto da produção pelos
produtores associados. Uma discussão mais aprofundada do assunto foi feita por mim em minha
dissertação de mestrado, R. MENEZES, Crítica dos Direitos Humanos à Luz da Leitura de István
Mészáros, defendida em 13/11/2013 na Faculdade de Direito da USP (http://www.teses.usp.br/teses/ 66 Como explicita M. BILHARINO NAVES, Prefácio a f. ENGELS e K. KAUTSKY, Socialismo
disponiveis/2/2140/tde-04042014-143450/pt-br.php). Jurídico, 2012, edição digital, p. 15.

34 35
 Capítulo 2.
A Característica Concomitância entre
Enunciação e Ineficácia do Direito à Moradia

“Este é um exemplo contundente de como a burguesia

resolve a questão da moradia na prática. Os focos de
epidemias, as covas e os buracos mais infames em que
o modo de produção capitalista trancafia nossos traba-
lhadores noite após noite não são eliminados, mas ape-
nas transferidos para outro lugar! A mesma necessidade
econômica que os gerou no primeiro local também os
gerará no segundo. E, enquanto existir o modo de pro-
dução capitalista, será loucura querer resolver isolada-
mente a questão da moradia ou qualquer outra questão
social que afete o destino dos trabalhadores. A solução
está antes na abolição do modo de produção capitalista,
na apropriação de todos os meios de vida e trabalho
pela própria classe trabalhadora.”
(Friedrich Engels, Sobre a Questão da Moradia)

2.1. O papel das garantias de direito à moradia

O direito à moradia tem ampla previsão normativa nacional e internacional.
A sua enunciação é quase tão amplamente realizada quanto a sua inefetividade.
Explicitar a razão desta disparidade entre enunciação e efetividade é a finali-
dade deste livro. Vejamos a amplitude da normativa. No âmbito internacional,
este direito está previsto na Declaração Universal de Direitos Humanos, de
1948, art. XXV, item 01:

“Todo ser humano tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar-

-lhe, e a sua família, saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário,
habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direi-

37
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
to à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhi-
ce ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias
fora de seu controle”.
A Declaração Universal de Direitos Humanos é um documento fundante
da vigente ordem jurídica internacional, que nada mais é do que a superestru-
tura do sociometabolismo global do capital. Este reconhecimento do direito à
moradia – e também de outros direitos que expressam necessidades básicas dos
trabalhadores – foi certamente um avanço na luta jurídica. Mas isto não sig-
nificou a satisfação mundial das necessidades habitacionais dos trabalhadores.
A Declaração de 1948 e os Pactos67 de 1966 conformam o arcabouço nor-
mativo básico do sistema universal de direitos humanos. E um dos tratados de
1966, o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, no art.
11, item 1, dispôs que:
“Os Estados Partes do presente Pacto reconhecem o direito de toda
pessoa a um nível de vida adequando para si próprio e sua família, in-
clusive à alimentação, vestimenta e moradia adequadas, assim como a
uma melhoria continua de suas condições de vida. Os Estados Partes
tomarão medidas apropriadas para assegurar a consecução desse direito,
reconhecendo, nesse sentido, a importância essencial da cooperação in-
ternacional fundada no livre consentimento”.
Aqui, o direito já aparece enunciado como “moradia adequada”, uma qua-
lificação que reconhece que há certos tipos de moradias inadequadas, as quais
seriam incompatíveis com a garantia jurídica em questão. É dizer, vai além da
mera previsão do direito à moradia da Declaração de 1948, agora a garantia
internacional é de moradia adequada. Mais um avanço em nível internacional
na luta jurídica pela moradia, agora por meio de um tratado que, em 2016, conta
com 164 Estados68.
Tratados específicos também veicularam o direito à moradia. Veja-se a Con-
venção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação
Racial, de 1965, art. V:
67 Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos e Pacto Internacional de Direitos Econômicos,
Sociais e Culturais.
68 https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-3&chapter=4&lang=
en, acesso em 20 mai. 2016.
38
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
“Em conformidade com as obrigações fundamentais enunciadas no ar-
tigo 2, os Estados-partes comprometem-se a proibir e a eliminar a dis-
criminação racial em todas as suas formas e a garantir o direito de cada
um à igualdade perante a lei, sem distinção de raça, de cor ou de origem
nacional ou étnica, principalmente no gozo dos seguintes direitos: (...)
e) direitos econômicos, sociais e culturais, principalmente: i) direitos ao
trabalho, à livre escolha de trabalho, a condições equitativas e satisfa-
tórias de trabalho, à proteção contra o desemprego, a um salário igual
para um trabalho igual, a uma remuneração equitativa e satisfatória; ii)
direito de fundar sindicatos e a eles se afiliar; iii) direito à habitação;
iv) direitos à saúde pública, a tratamento médico, à previdência social e
aos serviços sociais; v) direito à educação e à formação profissional; vi)
direito à igual participação nas atividades culturais”.
Igualmente, na Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as
Formas de Discriminação contra a Mulher, de 1979, em artigo que trata especi-
ficamente da mulher que vive em zona rural, art. 14.2, item h:
“Os Estados-partes adotarão todas as medidas apropriadas para eliminar
a discriminação contra a mulher nas zonas rurais, a fim de assegurar, em
condições de igualdade entre homens e mulheres, que elas participem no
desenvolvimento rural e dele se beneficiem, e em particular assegurar-
-lhes-ão o direito a: (...) h) gozar de condições de vida adequadas, par-
ticularmente nas esferas da habitação, dos serviços sanitários, da eletri-
cidade e do abastecimento de água, do transporte e das comunicações”.
Além disso, o direito à moradia também está previsto na Convenção sobre
os Direitos da Criança, de 1989, art. 27, item 03:
“Os Estados Partes, de acordo com as condições nacionais e dentro
de suas possibilidades, adotarão medidas apropriadas a fim de ajudar
os pais e outras pessoas responsáveis pela criança a tornar efetivo esse
direito e, caso necessário, proporcionarão assistência material e pro-
gramas de apoio, especialmente no que diz respeito à nutrição, ao ves-
tuário e à habitação”.
Como se vê, em todos estes tratados internacionais, que tratam de direi-
tos de grupos com vulnerabilidades específicas, o direito à moradia aparece
previsto como um direito social, em regra em conjunto com outras necessi-
39
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
dades básicas expressas também como direitos sociais a serem assegurados
pelos Estados aderentes.
Além disso, diplomas internacionais mais específicos também enunciaram o
direito à moradia: a Declaração sobre Assentamentos Humanos de Vancouver,
decorrente da Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos
de 1976, dispõe, nas Seções II.1 e III.8, respectivamente, que
“A melhoria da qualidade de vida dos seres humanos é o primeiro e mais
importante objetivo de qualquer política de assentamento humano. Estas
políticas devem facilitar a melhoria rápida e contínua da qualidade de
vida de todas as pessoas, começando com a satisfação das necessidades
básicas de alimentação, abrigo, água limpa, emprego, saúde, educação,
formação, segurança social, sem qualquer discriminação no que se refere
a raça, cor, sexo, língua, religião, ideologia, origem nacional ou social ou
outras causas, no quadro da liberdade, dignidade e justiça social”;
“Abrigo e serviços adequados são um direito humano básico, que obriga
os governos a garantir a sua realização para todas as pessoas, a começar
pela assistência direta aos menos favorecidos através de programas de
autoempoderamento e ação comunitária. Os governos deveriam se es-
forçar para remover todos os obstáculos que impedem a realização desses
objetivos. De especial importância é a eliminação da segregação social
e racial, inter alia, através da criação de comunidades diversificadas, que
misture diferentes grupos sociais, ocupações, habitações e instalações”69.
Neste documento, mais específico, já se vê a preocupação em enunciar o
direito à moradia ligado a uma concepção ampla de qualidade de vida, não res-
tringindo o conceito apenas ao fato de se estar sob um teto, detalhando a noção
de moradia adequada que fora prevista no pacto social de 1966. Não só habita-
ção, mas habitação digna, num contexto com qualidade de vida. As garantias
jurídicas avançam mais ainda no reconhecimento do direito à moradia. Estes
avanços ocorrem num contexto de amplo otimismo – nos países de capitalismo
avançado – quanto ao Estado Social, provedor dos direitos mais básicos para
toda a população.
69 Tradução livre do documento em inglês disponível em http://unhabitat.org/the-vancouver-
declaration-on-human-settlements-from-the-report-of-habitat-united-nations-conference-on-
human-settlements-vancouve r-canada-31-may-to-11-june-1976/, acesso em 9 abr. 2015.
40
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
A segunda Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Huma-
nos, em 1996, reafirmou o “compromisso com a total e progressiva realiza-
ção do direito a moradias adequadas, conforme estabelecido em instrumen-
tos internacionais”. Estabeleceu também que, com “a participação dos nossos
parceiros públicos, privados e não-governamentais, em todos os níveis” se
busca assegurar a garantia legal de posse, a “proteção contra discriminação e
igual acesso a moradias adequadas, a custos acessíveis, para todas as pessoas
e suas famílias”. Interessante notar que o contexto desta segunda conferência
é completamente diferente do da primeira, os Estados sociais estavam crise, o
Estado soviético se desmantelara, o neoliberalismo avançava em todo o mun-
do. Sintomaticamente, os parceiros privados e não-governamentais aparecem
como agentes importantes, ao lado do Estado, para assegurar a segurança na
posse e o acesso a moradia adequada.
Outro documento decorrente desta segunda Conferência foi a “Agenda Ha-
bitat”, na qual diversos parágrafos se referem aos direitos humanos e ao direito
à moradia, em especial o parágrafo 61, onde se lê:
“Desde a adoção da Declaração Universal dos Direitos Humanos, em
1948, o direito à habitação adequada tem sido reconhecido como um
componente importante direito a um padrão de vida adequado. Todos
os Governos, sem exceção, têm responsabilidades no setor habitacional,
conforme exemplificado pela criação de agências ou ministérios de habi-
tação, pela alocação de fundos e por suas políticas, programas e projetos
para o setor. A provisão de moradia adequada para todos exige ação não
somente por parte de Governos, mas de todos os setores da sociedade,
incluindo o setor privado, organizações não governamentais, comuni-
dades e autoridades, além de organizações parceiras e entidades da co-
munidade internacional. Dentro do contexto geral de uma abordagem
facilitadora, Governos devem empreender as ações apropriadas de forma
a promover, proteger e garantir a realização progressiva e total do direito
à habitação adequada.” 70
70 A tradução não oficial está disponível em http://www.empreende.org.br/pdf/Programas%20e%20
Pol%C3%ADticas%20Sociais/Agenda%20Habitat%20para%20Munic%C3%ADpios.pdf, acesso em
21 mai. 2016. No original, disponível em http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FS21_rev_1_
Housing_en.pdf, acesso em 21 mai. 2016, se lê: “Since the adoption of the Universal Declaration of
Human Rights in 1948, the right to adequate housing has been recognized as an important component
of the right to an adequate standard of living. All Governments without exception have a responsibility
in the shelter sector, as exemplified by their creation of ministries of housing or agencies, by their
41
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
O texto da “Agenda Habitat” colocará nos parágrafos seguintes uma série
de avançadas garantias sobre desenvolvimento sustentável de assentamentos
humanos, eficiência de mercados habitacionais, cooperação internacional, polí-
tica de habitação, etc. No já referido artigo 61, enuncia regras não exaustivas as
ações que o poder público deve realizar:
(a) Garantia, em termos de habitação, que a lei proíba quaisquer formas
de discriminação e assegure a todas as pessoas proteção igual e eficaz
contra discriminação de qualquer tipo, como raça, cor, sexo, língua, re-
ligião, opiniões políticas ou outras, origem social ou nacional, proprie-
dade, nascimento ou outro status. (b) Garantias legais de segurança da
posse e igual acesso à terra para todos, incluindo mulheres e pessoas
vivendo na pobreza, além de proteção eficaz contra despejos forçados
contrários à lei, considerando os direitos humanos, e que os desabrigados
não devem ser penalizados pela sua condição. (c) Adoção de políticas
voltadas para tornar as moradias habitáveis, acessíveis e a custos bai-
xos e viáveis – inclusive para aqueles que não são capazes de garantir
habitações adequadas por seus próprios meios, dentre outras ações: (i)
Aumento da oferta de moradias de custos acessíveis por meio de medi-
das regulatórias e incentivos de mercado; (ii) Aumento da capacidade
de compra através da provisão de subsídios e aluguel e outras formas de
assistência à habitação para pessoas vivendo na pobreza; (iii) Apoio a
programas comunitários, cooperativistas, de aluguel sem fins lucrativos
e de moradia própria; (iv) Promoção de serviços para os desabrigados
e outros grupos vulneráveis; (v) Mobilização de recursos financeiros
inovadores e outros recursos – públicos e privados – para habitação e
desenvolvimento comunitário; (vi) Criação e promoção de incentivos
de mercado para estimular o setor privado a atender à necessidade de
aluguéis e habitações próprias a preços acessíveis; (vii) Promoção de pa-
drões de desenvolvimento espacial sustentável e sistemas de transporte
que melhorem a acessibilidade a produtos, serviços, áreas de lazer e ao
trabalho. (d) Monitoramento eficaz e avaliação das condições de habi-
tação, incluindo a dimensão do déficit e da inadequação habitacional e,
allocation of funds for the housing sector and by their policies, programmes and projects. The provision
of adequate housing for everyone requires action not only by Governments, but by all sectors of society,
including the private sector, nongovernmental organizations, communities and local authorities, as well
as by partner organizations and entities of the international community. Within the overall context of
an enabling approach, Governments should take appropriate action in order to promote, protect and
ensure the full and progressive realization of the right to adequate housing.”
42
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
em consulta com as populações afetadas, formular e adotar políticas ha-
bitacionais apropriadas e implementar estratégias e planos efetivos para
solucionar esses problemas.” 71
Nos dois últimos documentos mencionados, como é típico no direito in-
ternacional, tanto mais quando se trata de recomendações de agências inter-
nacionais e não de tratados diretamente assinados pelos Estados, as garantias
são formuladas sem a força vinculativa de direitos subjetivos imediatamente
exigíveis72 – daí a explícita previsão de “progressiva realização”, muito comum
quando se trata de direitos sociais. Mesmo com esta limitação, ali estava asse-
gurado o direito à moradia com amplo detalhamento sobre seu alcance, mais
um grande avanço na luta jurídica por moradia.
71 Tradução não oficial está disponível em http://www.empreende.org.br/pdf/Programas%20e%20
Pol%C3%ADticas%20Sociais/Agenda%20Habitat%20para%20Munic%C3%ADpios.pdf, acesso
em 21 mai. 2016. No original, disponível em http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FS21_
rev_1_Housing_en.pdf, acesso em 21 mai. 2016, se lê: “These actions include, but are not limited to:
(a) Providing, in the matter of housing, that the law shall prohibit any discrimination and guarantee
to all persons equal and effective protection against discrimination on any ground such as race,
colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or
other status; (b) Providing legal security of tenure and equal access to land for all, including women
and those living in poverty, as well as effective protection from forced evictions that are contrary to
the law, taking human rights into consideration and bearing in mind that homeless people should
not be penalized for their status; (c) Adopting policies aimed at making housing habitable, affordable
and accessible, including for those who are unable to secure adequate housing through their own
means, by, inter alia: (i) Expanding the supply of affordable housing through appropriate regulatory
measures and market incentives; (ii) Increasing affordability through the provision of subsidies and
rental and other forms of housing assistance to people living in poverty; (iii) Supporting community-
based, cooperative and non-profit rental and owner-occupied housing programmes; (iv) Promoting
supporting services for the homeless and other vulnerable groups; (v) Mobilizing innovative financial
and other resources - public and private - for housing and community development; (vi) Creating and
promoting market-based incentives to encourage the private sector to meet the need for affordable
rental and owner-occupied housing; (vii) Promoting sustainable spatial development patterns and
transportation systems that improve accessibility of goods, services, amenities and work; (d) Effective
monitoring and evaluation of housing conditions, including the extent of homelessness and inadequate
housing, and, in consultation with the affected population, formulating and adopting appropriate
housing policies and implementing effective strategies and plans to address those problems”.
72 Não se adentrará nas filigranas jurídicas da internalização do direito internacional. Basta mencionar
que, no Brasil, após Emenda Constitucional nº 45, de 2004, tratados internacionais adquirem força
constitucional se aprovados por rito similar ao de emenda constitucional. Tratados anteriores teriam
força supralegal, mas infraconstitucional, segundo entendimento do STF (RE 466.343-SP).
43
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
Também se previu disposição relativa a direito à moradia na Agenda 21 so-
bre Meio Ambiente e Desenvolvimento, de 1992. No Capítulo 7 (Promoção do
Desenvolvimento Sustentável dos assentamentos humanos), item 6, lê-se que
“O acesso a habitação segura e saudável é essencial para o bem-estar
físico, psicológico, social e econômico das pessoas, devendo ser par-
te fundamental das atividades nacionais e internacionais. O direito a
habitação adequada enquanto direito humano fundamental está con-
sagrado na Declaração Universal dos Direitos Humanos e no Pacto
Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Apesar
disso, estima-se que atualmente pelo menos 1 bilhão de pessoas não
disponham de habitações seguras e saudáveis e que, caso não se tomem
as medidas adequadas, esse total terá aumentado drasticamente até o
final do século e além.”
Ainda, diversas resoluções sobre o assunto foram adotadas por órgãos da
ONU, como, por exemplo, a Resolução 2000/201373 (E/CN.4/2000/13, 17 abr.
2000) da Comissão de Direitos Humanos, sobre direito das mulheres à pro-
priedade igualitária, acesso e controle sobre a terra e sobre direitos iguais à
propriedade e à moradia adequada; as Resoluções 1997/19 (E/CN.4/Sub.2/
RES/1997/19), 1998/15 (E/CN.4/Sub.2/RES/1998/15) e 1999/15 (E/CN.4/Sub.2/
RES/1999/15), da Subcomissão para a Prevenção da Discriminação e Proteção
de Minorias, sobre o direito das mulheres a moradia adequada, à terra e à pro-
priedade, e sobre o mulheres e direito ao desenvolvimento; e a resolução 42/1
(E/CN.6/1998/12), da Comissão sobre a Condição Jurídica e Social da Mulher,
ligada ao Conselho Econômico e Social da ONU, sobre direitos humanos e
discriminação nos direito fundiário.
Institucionalmente, a ONU possui uma agência especializada para a ques-
tão da habitação, o Programa das Nações Unidas para Assentamentos Hu-
manos (Habitat), ligada à Assembleia Geral. Possui também uma Relatoria
Especial para o Direito à Moradia Adequada74, ligada ao Conselho de Direitos
Humanos. Assim, a luta jurídica também logrou forjar espaços institucionais
73 Esta Subcomissão atualmente está ligada ao Conselho de Direitos Humanos e se chama Subcomissão
para a promoção e proteção dos direitos humanos.
74 http://www.ohchr.org/EN/Issues/Housing/Pages/HousingIndex.aspx.
44
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
onde podem ser encaminhadas as questões do direito à moradia, e tudo isso
com abrangência global.
No âmbito interno, o direito à moradia também tem farta enunciação. Está
previsto na Constituição Federal do Brasil no art. 6º, num rol não exaustivo
de direitos sociais: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação,
o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção
à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta
Constituição”. Esta redação foi dada pela Emenda Constitucional n. 26, de 14
fev. 2000, incluindo no rol originário o direito à moradia. Antes da previsão ex-
pressa, já se entendia que o direito à moradia decorria da proteção à dignidade
humana e da meta de construção de uma sociedade justa, livre e igualitária75.
Este direito também está previsto em diversos diplomas legais76 e infrale-
gais77, com destaque para o Estatuto da Cidade, lei 10.257/2001, e para os planos
diretores municipais.
Assim, como se pode observar, não é por falta de garantia legislativa na-
cional e internacional que há pessoas em situação de rua, pessoas sem-teto e
75 O. SERRANO JUNIOR, O Direito Humano Fundamental à Moradia Digna, 2012, p. 86.
76 Tratando diretamente da garantia à habitação ou a especificando, mencione-se, exemplificativamente,
o decreto-lei 9.760/1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União; a lei 4.591/1964, que dispõe sobre
o condomínio em edificações e as incorporações imobiliárias; Decreto-lei 271/1967, que dispõe sobre
o loteamento urbano e responsabilidade do loteador; lei 6767/1979, que dispõe sobre o Parcelamento
do Solo Urbano; a lei 10.188/2001, que criou o Programa de Arrendamento Residencial e institui o
arrendamento residencial com opção de compra; a lei 9.636/1998, que dispõe sobre a regularização,
administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União; lei 11.124/2005, que
dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, cria o Fundo Nacional
de Habitação de Interesse Social – FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS; lei 11.445, de 05
de jan. de 2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico; Medida Provisória n.
2.220, de 04 set. 2001, que dispõe sobre a concessão de uso especial de que trata o § 1o do art. 183
da Constituição, cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU; a lei 11.977/2009,
que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de
assentamentos localizados em áreas urbanas.
77 Tratando diretamente da garantia à habitação ou a especificando, mencione-se, na seara infralegal,
exemplificativamente, o provimento 44/2015 do CNJ, que estabelece normas gerais para o registro
da regularização fundiária urbana; as resoluções CONAMA nº 369/2006, que dispõe sobre os casos
excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam
a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente-APP; Ministério
das Cidades nº 127, de 16 set. 2011, que deliberou que as obras e empreendimentos que envolvam
recursos federais voltados ao desenvolvimento urbano que ensejem reassentamentos, especialmente
as intervenções previstas na Matriz de Responsabilidade da Copa do Mundo 2014 e Olimpíadas 2016,
garantam o direito à moradia e à cidade no seu processo de implantação.
45
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
pessoas vivendo em condições habitacionais inadequadas. Qual seria, então, o
papel de toda esta positivação? O papel central é o seguinte: a captura, pelo di-
reito, da luta pelas necessidades básicas dos trabalhadores, especificamente, da
luta pelo direito à moradia. Numa análise sobre outro ramo do direito, o direito
do trabalho, Bernard Edelman chegou à seguinte conclusão:
“Sem voz ou, quando toma a palavra, acusada de anacronismo – ao
lado de Lenin e Marx, o que não é tão mal –, acusada de espontane-
ísmo – ao lado de Mao –, ‘presa’, capturada nas categorias jurídicas,
esmagada pela ideologia, pela tecnicidade, pelo economicismo, ela é
obrigada a negociar, a exprimir-se na linguagem do ‘comedimento’, da
ordem e do direito”78.
A captura pela linguagem do comedimento se dá potencialmente sempre
que haja algum tipo de conflito de classe que se busca conter: na venda da força
de trabalho, o direito do trabalho/direito sindical é o terreno adequado em que
deve negociar; a condição para a venda da força de trabalho é o despojamento
do trabalhador, e os conflitos neste terreno também são abduzidos para a arena
especificamente jurídica. É dizer, a captura para a gramática do direito cria
uma arena específica para o embate entre as classes e define as armas que cada
participante do embate pode usar. As classes se diluem em sujeitos de direito e
até mesmo em sujeitos de direitos coletivos. Também a luta pela habitação deve
se limitar a ser uma luta jurídica pelo direito à moradia.
2.2. Direito à moradia como direito social
Os assim chamados direitos humanos de segunda geração79 aparecem histo-
ricamente como resposta aos problemas sociais da expansão do capitalismo no
século XIX. São eles os direitos sociais, econômicos e culturais, os direitos da
78 B. EDELMAN, A legalização da classe operária, 2016, p. 141.
79 A Teoria Geracional dos direitos humanos foi desenvolvida por Karel Vasak e é tida atualmente como
uma teoria didática da história dos direitos humanos. Ela distingue três gerações (ou dimensões) de
direitos: os direitos humanos de 1ª geração, que trazem como bandeira o direito à liberdade, na voz
dos direitos civis e políticos; os direitos humanos de 2ª geração, que promovem o valor da igualdade
e referem-se, sobretudo, aos direitos econômicos, sociais e culturais; e os direitos humanos de 3ª
geração, que tomam como vetor o valor da solidariedade e envolvem os direitos difusos (em especial
o direito ao desenvolvimento, o direito à autodeterminação dos povos, o direito ao meio ambiente,
46
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
igualdade material, os direitos que exigem do Estado prestações aos trabalha-
dores para evitar que vivam na pobreza e na miséria decorrentes das tendências
do capital de absorver as riquezas sociais para sua reprodução e de manter os
trabalhadores nos níveis de subsistência. Reivindicações sociais são reconheci-
das como direitos pelo Estado. As classes trabalhadoras conquistam e aderem
ao poder estatal. O que viabiliza esta guinada e o desenvolvimento de um Es-
tado social capitalista é um contexto específico de massificação do consumo e
da produção de bens de consumo. Os primeiros direitos sociais surgem como
estímulo à ampliação do mercado consumidor, sob a bandeira do combate às
crises capitalistas de superprodução. Mas o crescimento do mercado consumi-
dor80 apenas expandirá o universo sobre o qual as crises se abatem. Há uma
mudança profunda: se a questão social era estranha ao Estado liberal e com ela
se lidava essencialmente por meio da caridade ou da repressão, com o Welfare
State a questão social passa a ser atribuição do Estado enquanto promoção de
certo nível de subsistência para as classes trabalhadoras. O Estado passa a ser
garantidor não apenas da “paz” na produção, mas também de um mercado con-
sumidor ampliado essencial à circulação.
A partir deste patamar é que as condições mínimas de dignidade viáveis em
dado momento e lugar são reconhecidas e asseguradas como “direito social”.
Apenas nestes limites é que se pode dizer que há juridicidade destes direitos
sociais: enquanto estes estejam reconhecidos e efetivados nos limites do que
a reprodução do capital suporta em dado contexto (tempo e lugar); para além
disso, se está no terreno da utopia concreta81 ou da luta política, não mais no
terreno da juridicidade.
o direito à paz). Estes últimos tratam de interesses da humanidade como um todo, de povos, ou de
interesses intergeracionais.
80 Como observa F. R. BATISTA, Os limites do bem-estar no Brasil, 2015, p. 624, “A criação do mercado
consumidor interno ocorre como garantia de emprego a quem pode trabalhar e de renda a quem
não pode. Por isso o Estado social se constitui pelo patrocínio de políticas de pleno emprego com
condições ótimas de trabalho, donde o crescimento também dos direitos trabalhistas junto com os
níveis de emprego, e pela criação de um om sistema de previdência e assistência social, de modo a
redistribuir renda para o consumo”.
81 No sentido apontado por A. L. MASCARO. Utopia e Direito – Ernst Bloch e a Ontologia Jurídica da
Utopia, 2008, pp. 14, 113, 114 e 160, lendo E. Bloch, cujo “mote é bastante diverso da utopia tomada
tradicionalmente pela filosofia e pela política”. Daí a distinção entre utopia abstrata (apoiada no
idealismo, no imaginário, no não-lugar, no inexistente, como a Utopia de Thomas Morus) e utopia
concreta (a qual parte da atividade humana, da realidade e de suas contradições dialéticas, das quais
se descobre as possibilidades efetivas). Daí ser “a utopia concreta... uma práxis voltada ao amanhã”.
47
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
Os direitos humanos de segunda geração não podem tocar no despojamento
do trabalhador, na liberdade e igualdade para a venda da força de trabalho. Os
seus limites são justamente o nível de despojamento adequado à exploração da
mão de obra num dado contexto.
Com o surgimento dos “direitos sociais”, o direito à moradia é uma das ne-
cessidades que passa a ser definida como tal. A habitação, como outras neces-
sidades básicas de subsistência humana, passa a ser assegurada como norma
jurídica estatal, passa a ser uma obrigação do Estado, obrigação de proteção, de
promoção e de regulação. E as normas jurídicas evoluem paulatinamente, no
âmbito internacional e interno, até ser assegurada não apenas a habitação, mas
a habitação digna e os correlatos direitos que permitem a sua existência. Neste
sentido, o Comentário Geral n.º 4, do Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais
e Culturais, sobre o direito a uma habitação condigna, que parte da noção de
que tal direito “não deveria ser interpretado em um sentido estreito ou restrito
que o equipara com, por exemplo, o abrigo provido meramente de um teto sobre
a cabeça dos indivíduos ou julga o abrigo exclusivamente como uma mercado-
ria”. O Comentário, então, define os elementos básicos de adequabilidade de
uma moradia em qualquer contexto:
“a. Segurança legal de posse. A posse toma uma variedade de formas, in-
cluindo locação (pública e privada) acomodação, habitação cooperativa,
arrendamento, uso pelo próprio proprietário, habitação de emergência
e assentamentos informais, incluindo ocupação de terreno ou proprie-
dade. Independentemente do tipo de posse, todas as pessoas deveriam
possuir um grau de sua segurança, o qual garanta proteção legal contra
despejos forçados, pressões incômodas e outras ameaças. Estados-partes
deveriam, conseqüentemente, tomar medidas imediatas com o objetivo
de conferir segurança jurídica de posse sobre pessoas e domicílios em
que falta proteção, em consulta real com pessoas e grupos afetados.
b. Disponibilidade de serviços, materiais, facilidades e infra-estrutura.
Uma casa adequada deve conter certas facilidades essenciais para saú-
de, segurança, conforto e nutrição. Todos os beneficiários do direito
à habitação adequada deveriam ter acesso sustentável a recursos na-
turais e comuns, água apropriada para beber, energia para cozinhar,
MASCARO ainda aproxima E. Bloch de E. B. Pachukanis ao afirmar que ambos comungam da visão
do “caráter utópico da sociedade sem Estado e sem direito e, portanto, sem dominação institucional”.
48
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
aquecimento e iluminação, facilidades sanitárias, meios de armazena-
gem de comida, depósito dos resíduos e de lixo, drenagem do ambiente
e serviços de emergência.
c. Custo acessível. Os custos financeiros de um domicílio associados à
habitação deveriam ser a um nível tal que a obtenção e satisfação de
outras necessidades básicas não sejam ameaçadas ou comprometidas.
Passos deveriam ser tomados pelos Estados-partes para assegurar que a
porcentagem dos custos relacionados à habitação seja, em geral, men-
surado de acordo com os níveis de renda. Estados-partes deveriam es-
tabelecer subsídios habitacionais para aqueles incapazes de arcar com
os custos da habitação, tão como formas e níveis de financiamento
habitacional que adequadamente refletem necessidades de habitação.
De acordo com o princípio dos custos acessíveis, os possuidores deve-
riam ser protegidos por meios apropriados contra níveis de aluguel ou
aumentos de aluguel não razoáveis. Em sociedades em que materiais
naturais constituem as principais fontes de materiais para construção,
passos deveriam ser tomados pelos Estados-partes para assegurar a dis-
ponibilidade desses materiais.
d. Habitabilidade. A habitação adequada deve ser habitável, em ter-
mos de prover os habitantes com espaço adequado e protegê-los do
frio, umidade, calor, chuva, vento ou outras ameaças à saúde, ris-
cos estruturais e riscos de doença. A segurança física dos ocupantes
deve ser garantida. O Comitê estimula os Estados-partes a, de modo
abrangente, aplicar os Princípios de Saúde na Habitação, preparado
pela OMS, que vê a habitação como o fator ambiental mais freqüen-
temente associado a condições para doenças em análises epidemio-
lógicas, isto é, condições de habitação e de vida inadequadas e de-
ficientes são invariavelmente associadas com as mais altas taxas de
mortalidade e morbidade.
e. Acessibilidade. Habitações adequadas devem ser acessíveis àqueles
com titularidade a elas. A grupos desfavorecidos deve ser concedido
acesso total e sustentável para recursos de habitação adequada. As-
sim, a grupos desfavorecidos como idosos, crianças, deficientes físicos,
os doentes terminais, os portadores de HIV, pessoas com problemas
crônicos de saúde, os doentes mentais, vítimas de desastres naturais,
pessoas vivendo em áreas propensas a desastres, e outros deveriam ser
assegurados um patamar de consideração prioritária na esfera habita-
cional. Leis e políticas habitacionais deveriam levar em conta as ne-
49
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
cessidades especiais de habitação desses grupos. Internamente, muitos
Estados-partes, aumentando o acesso a terra àqueles que não a pos-
suem ou a segmentos empobrecidos da sociedade, deveriam constituir
uma meta central de políticas. Obrigações governamentais precisam
ser desenvolvidas, objetivando substanciar o direito de todos a um lu-
gar seguro para viver com paz e dignidade, incluindo o acesso para o
terreno como um direito reconhecido.
f. Localização. A habitação adequada deve estar em uma localização que
permita acesso a opções de trabalho, serviços de saúde, escolas, creches
e outras facilidades sociais. Isso é válido para grandes cidades, como
também para as áreas rurais, em que os custos para chegar ao local de
trabalho podem gerar gastos excessivos sobre o orçamento dos lares po-
bres. Similarmente, habitações não deveriam ser construídas em locais
poluídos nem nas proximidades de fontes de poluição que ameacem o
direito à saúde dos habitantes.
g. Adequação cultural. A maneira como a habitação é construída,
os materiais de construção usados e as políticas em que se baseiam
devem possibilitar apropriadamente a expressão da identidade e di-
versidade cultural da habitação. Atividades tomadas a fim do de-
senvolvimento ou modernização na esfera habitacional deveriam
assegurar que as dimensões culturais da habitação não fossem sa-
crificadas, e que, entre outras, facilidades tecnológicas modernas
sejam também asseguradas.”
Nada mais compreensivo e inclusivo. Articula-se o direito à moradia ao di-
reto à cidade e à regulação urbanística, à segurança, habitabilidade e padrões
culturais plurais. Mas a garantia jurídica à habitação é apenas mais uma no
ordenamento, deve conviver e ser ponderada com outras garantias, com a li-
berdade, a igualdade, a propriedade privada e o livre trânsito de mercadorias
– inclusive das que servem à habitação. A equação não fecha. A inefetividade
crônica dos direitos sociais passa a ser típica do novo contexto de garantias ju-
rídicas sociais. Direto ao ponto: os direitos sociais não superam as necessidades
sociais dos trabalhadores, antes, as consolidam e criam uma arena própria para
a sua discussão, a arena do direito.
A doutrina jurídica romano-germânica, na segunda metade do século XX,
passou por alterações principiológicas e pretendeu produzir um direito mais
aberto à moral e à política, menos positivista, e também mais atento às decisões
50
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
judiciais82 e ao papel da interpretação, enfim, mais adaptado a novos tempos
capitalistas. Será que esta “evolução do direito” pode levar a romper as dificul-
dades de satisfação das necessidades habitacionais dos trabalhadores? Senão
vejamos. Princípios como o da função social da propriedade estabelecem limi-
tes ao direito de propriedade, rejeitando a concepção que este seria um direito
absoluto. Por este meio, seria possível resolver o problema da falta de habitação?
Uma perspectiva mais principiológica no direito levaria a uma aceitação maior
do direito à moradia, a uma maior implementação das necessidades habitacio-
nais pela via jurídica? A resposta categórica é não.
Primeiro, observe-se como a doutrina jurídica vê a função social da proprie-
dade. A função social da propriedade, especificamente, é conceito que afeta
a propriedade a uma função que transcende os poderes do proprietário (usar,
gozar, dispor e reaver). Foi desenvolvida inicialmente por Leon Duguit, antes
mesmo de os direitos sociais serem aceitos como tais na doutrina jurídica e na
legislação. Este autor contestava a noção de propriedade como direito subjetivo
(individualista) e a via como função social. Atualmente, a doutrina civilista
moderna entende haver uma “constitucionalização do direito civil”, com a sub-
missão das regras do direito privado à dignidade da pessoa humana.
Porém, as ideias refletem a realidade e não o contrário, por isso, positiva-
mente, a propriedade continua sendo prevista como um direito. A doutrina
82 Veja-se, quanto a estas, como a função social e o direito à moradia podem ser implementados por
um Tribunal: APELAÇÕES CÍVEIS. EMBARGOS DE TERCEIRO. DIREITO A MORADIA.
DIREITO SOCIAL MÍNIMO. GARANTIA FUNDAMENTAL. ENTRECHOQUE COM
DIREITO DE CRÉDITO. GARANTIA POR LEI ORDINÁRIA. PREVALÊNCIA. A função social
da propriedade transcende não só à própria lei substantiva, mas também ao próprio direito individual,
notadamente o direito de crédito. O direito à moradia de uma comunidade, como mínimo social,
possui prevalência sobe o direito de crédito de instituição financeira. Apelações do banco improvidas
e providas as apelações dos embargantes. Sucumbência redimensionada. (acórdão do Tribunal de
Justiça do Rio Grande do Sul, Apelação Cível Nº 70016616682, Décima Nona Câmara Cível, Relator
Guinther Spode, Julgado em 10/10/2006). Esta decisão foi logo em seguida cassada pelo Tribunal,
AgRg no REsp 974504(2007/0188692-3 - 21/09/2015), Decisão Monocrática- Ministra MARIA
ISABEL GALLOTTI, com base em um precedente técnico: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.
HIPOTECA. EFETIVAÇÃO ANTERIOR À AQUISIÇÃO DO IMÓVEL. EFICÁCIA.
PREQUESTIONAMENTO DE TEMA CONSTITUCIONAL. DESCABIMENTO. I - Salvo nos
casos de aquisições feitas através do Sistema Financeiro de Habitação, com vistas à obtenção da casa
própria, o instituto da hipoteca deve ser prestigiado. Principalmente se o gravame é efetivado antes
da celebração da compra e venda. II - Os embargos de declaração se prestam a expungir do julgado
eventuais omissão, obscuridade ou contradição, não se caracterizando meio próprio à discussão de
matéria constitucional, ainda que para fins de prequestionamento. Embargos de declaração acolhidos
com fins aclaratórios, sem modificação do julgado.
51
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
jurídica descreve bem este fenômeno: “Estamos em crer que, ao lume do
direito positivo constitucional, a propriedade ainda está claramente confi-
gurada como um direito que deve cumprir uma função social e não como
sendo pura e simplesmente uma função social, isto é, bem protegido tão só
na medida em que a realiza”83. Ou seja, o direito de propriedade deve cum-
prir uma função social.
Segundo ponto, o legislativo. As coisas ficam mais claras: há limites tam-
bém na função social. Aliás, ela nada mais é do que enuncia seu próprio
nome, uma das funções da sociedade em que impera o sociometabolismo do
capital. No Brasil, a função social da propriedade rural foi estabelecida na
própria Constituição Federal, prevendo-se critérios objetivos para a verifica-
ção de sua observância:
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins
de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função
social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária,
com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até
vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será
definida em lei. (...)
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural aten-
de, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabeleci-
dos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação
do meio ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos
trabalhadores.
Observe-se que o direito de propriedade continua protegido mesmo quando
não cumpre uma função social: a desapropriação decorrente da improdutivida-
de do latifúndio garante a indenização ao proprietário, o que nada mais é do
que uma proteção ao mero título jurídico sobre a terra.
83 C. A. BANDEIRA DE MELLO, Elementos de Direito Administrativo. São Paulo, Malheiros, 1987, p. 41.
52
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
Não há na Constituição critérios similares para a função social da proprie-
dade urbana. Apenas em 2001, o Estatuto da Cidade veio a estabelecer que:
“Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende
às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano
diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quan-
to à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das ativida-
des econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei.”
Mas o dispositivo ainda é vago, necessitando de regulamentação municipal
(ou estadual no caso de metrópoles). Apenas em 2013 a cidade de São Paulo,
pioneiramente, cria um “Departamento de Controle Função Social da Proprie-
dade-DCFSP”, na Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, quando
iniciará a aplicação do IPTU progressivo. Este prevê que em caso de descumpri-
mento de obrigações de “parcelamento, edificação ou utilização compulsórios”
(artigo 5º do Estatuto da cidade), “o Município procederá à aplicação do impos-
to sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tem-
po, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos”
(artigo 7º do Estatuto da cidade). Passados os 5 anos, possível a desapropriação
com títulos da dívida pública. É dizer, a propriedade privada continua prote-
gida, mesmo sem cumprir por anos a função social, já que a desapropriação se
realiza com indenização com títulos da dívida pública. A “sanção” não importa
em prejuízo financeiro direto ao proprietário descumpridor da função social.
O Estatuto da Cidade resultou de lutas sociais por uma cidade mais inclu-
siva, tendo nele sido positivada uma “estratégia de regulação distributivista do
solo”, centrada em instrumentos que deveriam permitir o acesso da população
de baixa renda à terra urbanizada, “como as ZEIS de vazios e os instrumentos de
sanção à retenção especulativa de terrenos em áreas bem localizadas e a chama-
da ‘gestão social da valorização mobiliária, que incluía o estabelecimento de ins-
trumentos para captura de mais-valias imobiliárias para fundos públicos”84. Mas
o contexto de sua aprovação era o do auge do neoliberalismo no Brasil, o qual
não foi revertido nos governos subsequentes do PT (Partido dos Trabalhadores).
Fato é que diversos princípios adotados no “Estatuto” decorreram de propostas
84 R. ROLNIK. 10 anos do Estatuto da Cidade: Das Lutas pela Reforma Urbana às Cidades da Copa do
Mundo, 2013.
53
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
de movimentos sociais relacionados à luta da Reforma Urbana85, princípios cuja
efetivação, entretanto, encontrariam diversos obstáculos no contexto de políti-
cas de viés neoliberais. É neste sentido que observa Rolnik que
“enquanto o movimento pela Reforma Urbana procurava fomentar
o debate em torno da desmercantilização do solo urbano, em várias
cidades brasileiras, Planos Estratégicos desenhados para reposicionar
as cidades no âmbito da competição global pela atração de investi-
mentos internacionais, plataforma neoliberal de resposta a crise, era
também experimentada”86.
O Estatuto trazia vitórias jurídicas que deveriam se submeter a um contexto
econômico-social bastante restritivo:
“Com a crise da dívida no Terceiro Mundo, no início dos anos 80, o
frágil padrão de financiamento das cidades até então constituído, ruiu.
Nessa ocasião, ocorre um importante aumento da influência e do poder
de barganha das instituições multilaterais nas políticas públicas dos pa-
íses em crise. A ação do BID e do Banco Mundial deixa de ser realizada
em termos de recomendações e passa à intervenção mais ativa, como
parte das exigências dos acordos de renegociação da dívida, protagoni-
zados pelo Fundo Monetário Internacional. A reforma do sistema habi-
tacional, a descentralização das políticas públicas, a criação de fundos
de financiamento onerosos e o “ajuste fiscal das cidades” foram partes
importantes das reformas estruturais dos anos 80. Esse último pretendeu
corrigir as “distorções” de preços dos serviços públicos (que passariam a
cobrar seu custo real), realizar cortes nos subsídios e ampliar as taxas e
impostos urbanos”87.
85 Sobre o Movimento Nacional para a Reforma Urbana, vide N. SAULE JR e K. UZZO, A trajetória
da reforma urbana no Brasil, disponível em http://www.redbcm.com.br/arquivos/bibliografia/a%20
trajectoria%20n%20saule%20k%20uzzo.pdf, acesso em 05 jun. 2016.
86 R. ROLNIK. 10 anos do Estatuto da Cidade: Das Lutas pela Reforma Urbana às Cidades da Copa do
Mundo, 2013, p. 10.
87 P. FIORI ARANTES, O Ajuste Urbano: as políticas do Banco Mundial e do BID para as cidades,
2006, p. 66.
54
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
Os princípios previstos no artigo 2º do Estatuto da Cidade buscavam jus-
tamente efetivar as propostas deste movimento pela Reforma Urbana. Estes
princípios são chamados “diretrizes gerais” no referido artigo, que assim dispõe:
Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvi-
mento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante
as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito
à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura
urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para
as presentes e futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da população e de as-
sociações representativas dos vários segmentos da comunidade na for-
mulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais se-
tores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao in-
teresse social;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição
espacial da população e das atividades econômicas do Município e
do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir
as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o
meio ambiente;
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e servi-
ços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às
características locais;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequa-
dos em relação à infra-estrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam fun-
cionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-es-
trutura correspondente;
55
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutili-
zação ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
h) a exposição da população a riscos de desastres (Incluído dada pela Lei
n.º 12.608, de 2012);
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e ru-
rais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e
do território sob sua área de influência;
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de
expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental,
social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo
de urbanização;
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e fi-
nanceira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano,
de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a
fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha re-
sultado a valorização de imóveis urbanos;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural
e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico
e arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada
nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com
efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou cons-
truído, o conforto ou a segurança da população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por po-
pulação de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais
de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situ-
ação socioeconômica da população e as normas ambientais;
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do
solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e
o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
56
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na
promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de ur-
banização, atendido o interesse social.
XVII - estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas edificações
urbanas, de sistemas operacionais, padrões construtivos e aportes tecno-
lógicos que objetivem a redução de impactos ambientais e a economia
de recursos naturais.”
A legislação consolida lutas sociais e busca reduzi-las a disputas no âmbito
jurídico, o que muitas vezes acaba apenas por ritualizar os movimentos de lutas
sociais e as políticas públicas de distribuição de riqueza. O que há de fato é um
urbanismo que distribui status, poder e riqueza sob os influxos do sociometabo-
lismo do capital. Ronaldo Coutinho vai direto ao ponto e observa que:
“Não há, em tese, dúvida sobre a intenção e o mérito do Estatuto da
Cidade, na medida em que a referida Lei assenta na premissa de que a
noção jurídica de propriedade privada hoje não comporta mais em si
mesma os pressupostos de uma visão unívoca e absoluta, eis que há ex-
pressiva parcela de juristas de acordo com a noção de que a propriedade,
como bem de produção, não deve ser simplesmente puro objeto de apro-
priação privada, mas sim deve reverter à coletividade os benefícios de
sua funcionalidade. Em princípio, portanto, os instrumentos urbanísti-
cos referidos no Estatuto da Cidade representariam o arcabouço jurídico
de garantia do direito difuso à cidade, entendido este como a construção
de uma cidadania participativa e democrática.
Contudo, o que permanece intocado nessas abordagens é a lógica subja-
cente intrínseca à produção e à reprodução capitalista do espaço, lógica
que está na própria origem do processo de acumulação do capital, ca-
racterizado pelo desenvolvimento desigual e combinado das forças pro-
dutivas e pela contradição fundamental da qual deriva a sociabilidade
própria do capitalismo.”88
Assim, o sociometabolismo do capital é que condiciona o desenvolvimento
dos direitos sociais de segunda geração, assim como o desenvolvimento do
pós-positivismo jurídico e de sua abertura hermenêutica para além do es-
trito positivismo kelseniano. Se a doutrina jurídica passa a reconhecer que
88 R. COUTINHO. A Mitologia da Cidade Sustentável no Capitalismo, 2011, p. 18-19.
57
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
o direito de propriedade não é um direito absoluto, em nível estrutural, este
reconhecimento ocorre para evitar a concentração monopolista da proprie-
dade dos meios de produção. No limite, visa a preservar a própria reprodução
sociometabólica do capital. É o próprio estágio de desenvolvimento das forças
produtivas e de acumulação do capital que dita os limites de implementação
dos direitos sociais. As contradições sociais são mantidas com sucesso sob
controle jurídico e político.
2.3. O papel da lei e de seus conflitos de interesse na
produção habitacional
Todas as garantias de direito à moradia, mais os elevados princípios jurídicos
e o aparato judicial existentes, deveriam servir para implementar a habitação
para quem não tem. Mas o ordenamento jurídico, visto como um todo, tem
cuidado de manter o despojamento do trabalhador e o espaço para acumulação
e expansão do capital nos níveis necessários à reprodução deste.
Raquel Rolnik, analisando a legislação urbana de São Paulo no início da sua
industrialização, explicitou a existência daquilo que ela chamou uma “teia nor-
mativa” que tinha como efeito principal não efetivar direitos, mas discriminar
espaços de poder e de exclusão:
“Uma teia invisível e silenciosa se estende sobre o território da cidade: a
legislação urbana, coleção de leis, decretos e normas que regulam o uso
e ocupação da terra urbana. Mais do que definir formas de apropriação
do espaço permitidas ou proibidas, mais do que efetivamente regular o
desenvolvimento de cidade, a legislação urbana atua como linha demar-
catória, estabelecendo fronteiras de poder”89.
Realmente, a lei e o direito, historicamente, têm servido como mais um
instrumento das classes dominantes para manter privilégios e impor interes-
ses. Com alcance menor, possível na medida em que tal seja comportado pelos
imperativos de reprodução do sistema sociometabólico do capital, serve como
instrumento distributivo da riqueza socialmente produzida. A “teia invisível
e silenciosa”, na verdade, nada mais é do que o sistema jurídico que se ergue
89 R. ROLNIK. Para além da lei: legislação urbanística e cidadania (São Paulo 1886-1936), 1999, p. 2.
58
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
sobre as relações econômicas – bastante visíveis – a moldar a dinâmica das
cidades e da habitação.
A cidade de São Paulo, cuja expansão urbana foi estudada em detalhes por
Rolnik90, é um exemplo de como o uso de regras urbanísticas pelas classes do-
minantes demarcou localmente as regiões para esta habitar e frequentar e as
regiões dos “outros”, dos excluídos da “cidade formal” ou “cidade legal”. O sur-
gimento desta, na verdade, se deu à revelia da legislação urbana, que servia para
modelar e regular o acesso às áreas urbanas mais centrais, daí a contraposição
entre “cidade ilegal” e “cidade legal”. Esta contraposição mostra como o direito
é instrumento mobilizado para assegurar a cisão de classe.
As classes trabalhadoras eram excluídas primeiramente pelas leis de merca-
do, uma vez que não possuíam recursos para a aquisição de terras e moradias
nas regiões centrais. Tal exclusão se consolidava com uma legislação urbanís-
tica que impunha padrões e regras de ocupação com a finalidade de garantir
o padrão de vida dos grupos formuladores da lei. Os espaços que “sobravam” é
que acabavam sendo ocupados por populações de baixa renda. Observar o de-
senvolvimento da cidade de São Paulo é de grande relevância para compreender
dinâmicas capitalistas de expansão urbana, já que se tratou de um exemplo de
crescimento impulsionado pela industrialização, que atraiu massas de trabalha-
dores à cidade ao longo do século XX.
A expansão da cidade de São Paulo para além da zona central se deu em
grande medida à margem da legislação urbanística, mas não à margem das “leis
de mercado”: os interesses de empreendedores imobiliários e as necessidades de
expansão do capitalismo industrial determinaram a expansão da cidade. Esta
expansão seguia um padrão típico no qual o custo da moradia estava excluído
ou era diminuto no custo da reprodução da força de trabalho91. Dito de outro
modo, a autoprodução das moradias pelos trabalhadores levava a que custos
com habitação fossem em grande parte excluídos do salário. Sobre esta questão,
observa Flávio Villaça:
“cabe destacar o papel da habitação nos custos de reprodução da força de
trabalho. Quanto menos da riqueza social for gasto para vestir, alimen-
90 Vide, por exemplo, R. ROLNIK. Para além da lei: legislação urbanística e cidadania (São Paulo 1886-
1936), 1999, e R. ROLNIK. A cidade e a Lei. Legislação, Política Urbana e Territórios na Cidade de São
Paulo, 1997.
91 F. VILLAÇA, O que todo cidadão precisa saber sobre habitação, 1986, p. 7.
59
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
tar, cuidar da saúde e abrigar o trabalhador, tanto maior a parcela dessa
mesma riqueza que sobrará para entrar no circuito da acumulação geran-
do lucros. O valor da parcela da riqueza social dispendida para sustentar
e reproduzir o trabalhador, para a reprodução da força de trabalho, é o
chamado ‘custo de reprodução da força de trabalho’. Grande parte desse
custo é pago com o salário do trabalhador, de maneira que quanto mais
alto seu padrão de vida, inclusive seu padrão de habitação, maior terá
que ser o seu salário. Nem sempre é possível a burguesia rebaixar ao
máximo os níveis de exploração do trabalhador (reduzir ao máximo o
custo de reprodução da força de trabalho). Em alguns casos, em virtude
da organização e da força política conseguidas pela classe trabalhadora,
ela não consegue fazê-lo. Em outros casos, entretanto, havendo traba-
lhadores sobrando e sendo precário seu nível de organização política, a
burguesia pode conseguir aumentar o nível de exploração da força de
trabalho através de vários estratagemas. Um deles... é através da redução
das condições de vida urbana e de moradia.”
Na dinâmica econômica que moldava a cidade de São Paulo e delimitava
os espaços do capital e do trabalho, inicialmente, a regulação urbanística não
teve como excluir completamente vilas e cortiços das regiões centrais92. Isto
porque, primeiro, “a cidade não é resultado da aplicação inerte do modelo
contido na lei”, mas sim “conseqüência da relação que a legalidade urbana es-
tabelece com o funcionamento concreto dos mercados imobiliários que atuam
na cidade”93. Em conjunto com isto, o afluxo populacional para a cidade e as
necessidades habitacionais desta mão-de-obra industrial não eram acompa-
nhadas pela legislação.
Mas quando o espaço das cidades começou a ser disputado com mais in-
tensidade para a própria reprodução do capital, a burguesia não tardou em re-
lacionar a “questão urbana” e a “questão habitacional” à “questão sanitária”,
92 Observa R. ROLNIK. A cidade e a Lei. Legislação, Política Urbana e Territórios na Cidade de São Paulo,
1997, p. 123, que “As configurações das vilas e cortiços, formas de ocupação intensas dos miolos
de quadras com espaços individualizados diminutos, contrariava por completo os regulamentos
municipais de construção, que definiam desde 1886 as dimensões mínimas dos ‘cortiços, casas de
operários e cubículos. De acordo com o Código Municipal, exigia-se uma frente mínima de terreno
de 15 metros, e a separação de cada fileira de casas por 5 metros no mínimo. A área mínima de cada
cômodo deveria ser de 7,5 metros quadrados, com uma latrina para cada duas habitações e uma área
livre de 30 metros quadrados à frente de cada habitação”.
93 R. ROLNIK. Para além da lei: legislação urbanística e cidadania (São Paulo 1886-1936), 1999, p. 2.
60
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
que amedrontava as elites e servia como pretexto para legislações com viés
segregacionista. Não era nenhuma novidade criada no contexto do capitalismo
periférico brasileiro: no Século XIX, Engels já descrevia claramente o modo
como ocorrera movimento similar na Inglaterra industrial:
“As modernas ciências da natureza demonstraram que os chamados
‘bairros maus’ onde os operários estão apinhados são os focos de todas as
epidemias que de tempos a tempos afligem as nossas cidades. A cólera,
o tifo e a febre tifóide, a varíola e outras doenças devastadoras espalham
os seus germes no ar pestilento e na água contaminada destes bairros
operários. Quase nunca de lá desaparecem, desenvolvendo-se, logo que
as circunstâncias o permitem, em grandes epidemias e, ultrapassando
então os seus focos, vão atingir também as partes da cidade mais are-
jadas e sadias habitadas pelos senhores capitalistas. A dominação dos
capitalistas não pode permitir-se impunemente o prazer de gerar doen-
ças epidémicas entre a classe operária; as suas consequências recaem
também sobre eles próprios e o anjo exterminador desencadeia a sua
fúria entre os capitalistas de forma tão brutal como entre os operários.”
A saúde pública se torna um problema para as pessoas e uma solução para o
movimento do capital:
“A partir do momento em que isto ficou comprovado cientificamente, os
humanitários burgueses inflamaram-se numa nobre emulação a favor da
saúde dos seus operários. Fundaram-se sociedades, escreveram-se livros,
surgiram propostas, foram debatidas e decretadas leis para acabar com
as fontes das epidemias, que sempre regressam. Foram investigadas as
condições de habitação dos operários e feitas tentativas para remediar
os males mais gritantes. Nomeadamente em Inglaterra, onde se situava
a maioria das grandes cidades e onde, portanto, o fogo com mais vio-
lência pressionava os grandes burgueses, foi desenvolvida uma grande
actividade. Foram nomeadas comissões governamentais para investigar
as condições sanitárias das classes trabalhadoras; os seus relatórios, que,
pela sua exactidão, carácter completo e imparcialidade, distinguindo-se
honrosamente de todas as fontes continentais, serviram de base a novas
leis mais ou menos incisivamente interventoras.”94
94 F. ENGELS. A Questão da Habitação, 1873, Segunda Seção.
61
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
E também em São Paulo a questão da saúde dos moradores de cortiços pas-
sou a interessar enormemente aos “humanitários burgueses” e a intervenção
na cidade e nos locais de habitação das classes operárias foi dura. Em 1894, o
primeiro Código Sanitário do Estado proibia a habitação coletiva e determina-
va o desaparecimento das existentes. De acordo com esta legislação, “as casas
subdivididas e as vilas operárias – que só podem agrupar-se em conjuntos de até
seis moradas – deveriam ficar fora da aglomeração urbana”95. No mesmo ano,
uma “Comissão de Exame e Inspeção das Habitações Operárias e Cortiços no
Distrito de Santa Ifigênia” constatava a existência de 65 cortiços numa área de
14 quadras96. A “solução” encontrada para o problema foi a segregação: empre-
sários seriam incentivados a “construir casas operárias ‘higiênicas’ em terrenos
situados num raio de 15 quilômetros da cidade”97.
Nos debates na Câmara Municipal para a viabilização destas habitações po-
pulares (que deram origem à lei 498/1900, que estabeleceu prescrições para a
construção de casas de habitação operária), sobressaiam as “leis do mercado”,
ou seja, a necessidade de equacionar o valor das habitações operárias com o
nível dos salários percebidos (que determinava a capacidade de pagamento da
contraprestação dos operários pela habitação) e com o preço da terra na cidade
(que seria determinante para a localização dos empreendimentos). Neste sen-
tido, “havia um pressuposto de que um negócio rentável de casas operárias re-
queria uma utilização mais intensa do lote e uma localização fora da ‘cidade’”98.
Importante aqui ressaltar o papel que a legislação urbanística tem sobre a
habitação – o urbanismo funciona, como já apontado, como marcador de rique-
za, status e poder. Nos debates que originaram a lei acima mencionada, estava
em questão a possibilidade de a especulação imobiliária atuar lucrativamente
em duas frentes: tanto na área central, preservada para os espaços “diferen-
ciados e exclusivos” das elites, como nas áreas periféricas, onde podia obter
sua parcela de lucratividade fornecendo moradia às classes operárias. E neste
caso, é claro, o interesse, não era o direito à moradia e nem mesmo a solução da
“questão da habitação” pela satisfação das necessidades dos trabalhadores, mas
a lucratividade do negócio imobiliário, que se constituía como mercado para
95 R. ROLNIK. A cidade e a Lei. Legislação, Política Urbana e Territórios na Cidade de São Paulo, 1997, p. 123.
96 Idem.
97 Idem, p. 124.
98 Idem, p. 125.
62
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
apropriar-se com sua lógica própria da riqueza social produzida pelo trabalho
nas indústrias que surgiam na região. Como observa Rolnik:
“Ao que tudo indica, sem resolver nem de longe o problema da moradia
operária, a lei de 1900 solucionava o problema de um certo grupo de
empreendedores, entre eles industriais interessados em construir casas
de aluguel para os operários, garantindo para eles, empreendedores, a
possibilidade de um investimento de alta rentabilidade, em pleno wild
west... Além de permitir possibilidades seguras de retorno para gran-
des investimentos, a forma de expansão clandestina era de interesse de
massas de imigrantes, na medida em que representava um dos meios
disponíveis para sua ascensão social. A demanda era, desta forma, aco-
modada, de tal sorte que as únicas pressões e reclamações por parte dos
operários diziam respeito ao alto custo dos aluguéis pagos por opções
precárias de moradia”99.
Interessante notar que entre os empreendedores havia industriais que tam-
bém tornavam empreendedores, num movimento que revela um fenômeno tí-
pico do capitalismo: o investimento de excedentes produtivos em outras ati-
vidades rentáveis, gerando novos mercados interligados à extração direta de
mais-valia. Segundo Marx, o capitalista individual é compelido pelas leis da
concorrência a reinvestir parte da mais-valia na própria produção. Isto, no Li-
vro I d’O Capital (que faz abstração dos diversos atores sociais que reivindicam
sua parcela na produção social capitalista), aparece claramente. Como explica
Harvey100, Marx elabora no Livro I um modelo no qual há apenas trabalhador
e capitalista, este comprando força de trabalho e pagando salário àquele na me-
dida em que se apropria do produto do trabalho excedente. Pois bem, neste mo-
delo, o capitalista, ao se apropriar do produto do trabalho excedente, reinveste
uma parte na própria produção e usa o restante para consumo próprio101. Mais
99 Idem, p. 126
100 D. HARVEY, Para Entender O Capital – Livro I, 2013, p. 253, ao tratar da acumulação capitalista,
expõe os pressupostos do modelo de Marx no Livro I, sendo um destes pressupostos que “a divisão
do mais-valor entre juro, lucro do capital mercantil, renda e impostos não tem nenhum impacto...
Quando eles são abandonados, como ocorre no Livro II, os resultados são diferentes”.
101 Como expõe K. MARX, O Capital – Livro I, 2013, pp. 667 e 816, respectivamente, há um imperativo
do sistema sociometabólico para que o mais-valor seja reinvestido: “Apenas como capital personificado
o capitalista tem um valor histórico e dispõe daquele direito histórico à existência de que, como diz
o espirituoso Lichnovski, nenhuma data não dispõe. Somente nesse caso sua própria necessidade
63
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
concretamente – para onde a análise de Marx certamente se dirigia no ina-
cabado Livro III d’O Capital – o quadro se complexifica, pois, ao se apropriar
do produto do trabalho excedente, o capitalista também paga impostos, paga
aluguéis, paga juros bancários, assim como pode, por si só ou por terceiros rein-
vestir o excedente em outros ramos produtivos102. O que importa no momento
é este reinvestimento de excedentes produtivos em outras atividades lucrativas:
a expansão do capitalismo pela acumulação do capital se dá em boa medida por
este meio. A produção de habitações, desde a “revolução industrial”, é um dos
ramos por excelência em que este investimento se dá, mesmo porque isto tem
sérios impactos na própria reprodução do sistema produtivo, já que a habitação
é uma necessidade básica para subsistência do trabalhador.
O investimento de excedentes produtivos em habitação aparece como re-
sultado da acumulação de capital e da necessidade de sua aplicação produtiva,
desenvolvendo uma “indústria da construção civil” e um mercado habitacional
transitória está incluída na necessidade transitória do modo de produção capitalista. Ainda assim,
porém, sua força motriz não é o valor de uso e a fruição, mas o valor de troca e seu incremento.
Como fanático da valorização do valor, o capitalista força inescrupulosamente a humanidade à
produção pela produção e, consequentemente, a um desenvolvimento das forças produtivas sociais
e à criação de condições materiais de produção que constituem as únicas bases reais possíveis de
uma forma superior de sociedade, cujo princípio fundamental seja o pleno e livre desenvolvimento
de cada indivíduo. O capitalista só é respeitável como personificação do capital. Como tal, ele
partilha com o entesourador o impulso absoluto de enriquecimento. Mas o que neste aparece como
mania individual, no capitalista é efeito do mecanismo social, no qual ele não é mais que uma engrenagem.
Além disso, o desenvolvimento da produção capitalista converte em necessidade o aumento progressivo do
capital investido numa empresa industrial, e a concorrência impõe a cada capitalista individual, como leis
coercitivas externas, as leis imanentes do modo de produção capitalista. Obriga-o a ampliar continuamente
seu capital a fim de conservá-lo, e ele não pode ampliá-lo senão por meio da acumulação progressiva”;
“Acumulai, acumulai! Eis Moisés e os profetas! ‘A indústria provê o material que a poupança acumula’.
Portanto, poupai, poupai, isto é, reconvertei em capital a maior parte possível do mais-valor ou do
mais-produto! A acumulação pela acumulação, a produção pela produção: nessa fórmula, a economia
clássica expressou a vocação histórica do período burguês”. O imperativo da acumulação requer que
uma parte do mais-produtor seja transformada em capital”.
102 D. HARVEY, O Enigma do Capital, 2011, p. 96, discutindo a questão do reinvestimento capitalista,
chega a colocar que os capitalistas “têm a capacidade de escolha sobre no que vão reinvestir: podem
reinvestir na expansão da produção ou podem usar sua riqueza para comprar ativos, como ações e
títulos, propriedades, objetos de arte ou participações em alguma empreitada especulativa, como uma
empresa de equidade privada, um fundo de cobertura ou algum outro instrumento financeiro a partir
dos quais podem realizar ganhos de capital”. A rigor, a capacidade de escolha não é completa, pois
depende bastante dos imperativos de reprodução do próprio sistema sociometabólico do capital, mas
o que se deve reter é a existência de alguma margem para a expansão do próprio capitalismo.
64
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
como um ramo capitalista próprio. De fato, a acumulação de capital é um me-
canismo para expansão do próprio capital e do capitalismo.
Deve-se apontar ainda o interesse do capitalista individual na existência de
moradias a preços acessíveis. Não precisassem os trabalhadores pagar aluguel
ou parcelas de um financiamento imobiliário, mantidas todas as condições da
produção, o custo da mão-de-obra baratearia, o trabalho excedente aumenta-
ria e, assim, a mais-valia apropriada pelo capitalista também. Indiretamente, o
investimento do excedente produtivo em habitação pode implicar na possibili-
dade de aumento da parcela do trabalho excedente apropriada pelo capitalista
(embora esta não seja uma consequência necessária, dependendo em geral do
modo como se forma o mercado habitacional).
A construção de moradias para as classes trabalhadoras não visa, assim, a
resolver a “questão da habitação”. O seu efeito pode ser aperfeiçoar a extração
da riqueza produzida pelo trabalho. Para pagar a habitação, o operário precisa
comprometer uma parte de seu salário, donde este precisa ser mais elevado do
que seria no caso de o trabalhador ter sua própria moradia. Como se verá adian-
te, na questão da manutenção do despojamento do trabalhador da sua habita-
ção, prevalecem funcionalidades do sociometabolismo do capital (relacionadas
ao crédito e à renda), ao invés do simples interesse do capitalista individual em
pagar um salário menor.
Poder-se-ia pensar que no início da industrialização brasileira não havia
qualquer “direito à moradia” garantido e que a evolução jurídica e legislativa
levaria a uma alteração neste quadro de descaso com os trabalhadores mais
pauperizados. A ocupação urbana aprofundaria, ao longo do século XX, o
padrão de periferização e informalidade. O Brasil aderiu a todos os tratados
internacionais mencionados anteriormente. Mas a garantia jurídica não im-
plica em efetividade.
Até aqui, é certo dizer que a “questão da habitação” esteve subordinada a
problemas da acumulação capitalista, sem qualquer problematização do valor de
troca imposto pelas “leis do mercado” e pelos interesses das classes dominantes.
O papel da lei na produção habitacional estava voltado a otimizar a reprodução
do capital. Indo mais fundo: o papel da lei era reconhecer as necessidades dos
investidores capitalistas e viabilizar a segurança jurídica aos seus investimentos,
seja por meio de flexibilização de parâmetros urbanísticos, seja por meio da
não fiscalização da expansão urbana da cidade. A não regulação era um espa-
ço de liberdade juridicamente demarcado. O direito era mobilizado pela classe
65
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
dirigente para manter o controle do acesso da classe trabalhadora ao espaço
urbano. Esta não poderia ter qualquer ingerência no processo de acumulação do
capital, que determinava a construção de habitações no interesse personificado
por aquela outra classe, pautado pela acumulação do capital e pela necessidade
de sua aplicação produtiva.
Este processo de exclusão habitacional tem se perpetuado, apesar de todas as
conquistas jurídicas que levaram à consagração do direito à moradia em nível
nacional e internacional. Em razão disso, aquilo que aparece como avanço na
luta jurídica, pode não significar coisa alguma na satisfação das necessidades
dos trabalhadores. A positivação pode avançar o quanto for, ela refletirá, no
limite, apenas o modo como a base econômica subjacente distribui a riqueza
social. Este quadro de análise só ficará completo após o estudo das políticas
públicas de habitação, que será feito nos capítulos 3 a 5, e com a reflexão sobre
qual destas políticas pode significar romper com as barreiras da propriedade
privada à moradia.
2.4. Por trás da ideologia: da ineficácia jurídica ao
horizonte da transformação radical
O que está por trás das garantias jurídicas, da lei/ordenamento jurídico, dos
princípios jurídicos e das decisões judiciais é o contexto capitalista em que se
coloca a questão da habitação. Este contexto explica o papel cumprido pelo di-
reito. A produção do espaço em geral e a produção da habitação em particular
são regidas pelos processos de apropriação e dominação e sobre estes processos
se ergue o sistema jurídico103.
Numa primeira análise, a habitação se mostra como necessidade básica para
a subsistência, como utilidade para a moradia do trabalhador, portanto, como
valor de uso. Mas no sociometabolismo do capital, a construção de casas apa-
103 J. S. WHITAKER FERREIRA, São Paulo: cidade da intolerância ou urbanismo ‘à brasileira’, 2011,
disponível em http://cidadesparaquem.org/textos-acadmicos/2013/2/13/so-paulo-cidade-da-intolern
cia-ou-o-urbanismo-brasileira, acesso em 09 jul. 2015, observa não o papel do direito, mas do Estado
na produção urbana, mas o argumento pode ser adaptado se se pensa nas mediações de segunda
ordem do direito e da política: “A produção do espaço urbano responde a uma lógica na qual se
relacionam fundamentalmente o Estado, o mercado e a sociedade civil. A tensão existe no fato de
que o mercado procura obter lucro por meio da valorização fundiária e imobiliária, enquanto que a
sociedade civil interessa-se mais pelo valor de uso da terra urbana. Na cidade capitalista, tal tensão
66
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
rece primeiramente como um negócio, de modo que imóveis para habitação são
produzidos tendo em vista o valor de troca. Em suma, o que aparece e controla
a produção da habitação é a mercantilização. O valor de troca da habitação
prevalece sobre o valor de uso104. Não à toa, políticas urbanas e habitacionais
levadas a cabo pelo Banco Mundial no período neoliberal buscam fazer preva-
lecer as relações de propriedade, o valor de troca e o sistema de crédito:
“Assim, no caso da habitação, o parâmetro mais importante passa a
ser a renda familiar e não mais o estudo dos espaços necessários para
abrigar adequadamente uma família105. Contrariando o que havia sido
proposto pelos arquitetos modernos – os quais definiram, a partir do
estudo das necessidades da vida moderna, como deveria ser o espaço
habitacional mínimo –, a nova matriz postula que qualquer considera-
ção sobre a qualidade do espaço é secundária, pois deve se submeter à
se exacerba, uma vez que a diferenciação de classes e a possibilidade de cada uma delas apropriar-se
de áreas desigualmente valorizadas fazem com que a balança penda invariavelmente para o lado dos
dominantes, que podem comprar terras nas áreas mais privilegiadas. Caberia ao Estado regulamentar
o uso e a ocupação do solo, de tal forma a evitar tal desequilíbrio, restringir a supervalorização
especulativa e garantir o acesso democrático à cidade a uma maior parcela da sociedade. Ocorre
que quem alavanca a valorização da terra e dos imóveis nas cidades capitalistas é, paradoxalmente,
o próprio Estado. O que dá valor à terra urbana é sua localização, definida pela disponibilidade de
infraestrutura (VILLAÇA, Flávio. Espaço intra-urbano no Brasil. São Paulo: Nobel, 2000): um lote é
mais caro porque há “mais cidade” em torno dele, ou seja, avenidas e transporte público para acessá-
lo, serviço de esgoto, água, luz, coleta de lixo. Porém, quem produz a infraestrutura é o Estado. Aí
reside a contradição fundamental da cidade capitalista: um imóvel só tem valor em função de uma
complexa malha de infraestrutura, que é construída com investimentos públicos. Assim, a valorização
de um terreno decorrente do investimento coletivo, público, é apropriada individualmente por
aqueles que possam “pagar pela localização” (DEÁK, Csaba. O mercado e o Estado na organização
espacial da produção capitalista. Espaço & Debates, 28 pp.18-31, São Paulo: NERU, 1989). Por isso,
o papel do Estado supostamente deveria ser o de regular e mediar esse antagonismo entre mercado e
sociedade: garantindo uma produção homogênea de infraestrutura, evitando a exclusão das parcelas
populacionais de menor renda, construindo equipamentos acessíveis por todos, e recuperando, com
tributos, parte do lucro obtido pelo mercado em decorrência de investimentos públicos, a chamada
‘mais-valia urbana’.”
104 H. LEFEBVRE, A revolução urbana, 1999, p. 171, menciona o papel que passa a ter o usuário
das habitações concebidas e executadas por técnicos (urbanistas, arquitetos, etc.) a serviço da
trocabilidade, “O usuário? Quem é? Tudo se passa como se os componentes, os ‘agentes’, as autoridades
afastassem de tal modo o uso em proveito da troca, que esse uso se confundisse com a usura. A partir
daí, como o usuário é considerado? Como um personagem muito repugnante que emporcalha o que
lhe é vendido novo e fresco, que deteriora, que estraga, que felizmente realiza uma função: a de tornar
inevitável a substituição da coisa, de levar a obsolescência a contento. O que muito pouco o desculpa”.
105 BANCO MUNDIAL, Housing: Report on sectorial policy, Washington, 1975, p. 4.
67
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
capacidade de pagamento do futuro morador. Trata-se, aqui, da passa-
gem do espaço mínimo para o custo mínimo. Tal prevalência da lógica
mercantil sobre o valor de uso levou o Banco Mundial, por exemplo, a
apoiar a produção de moradias cuja área construída por habitante era
menor que a de celas prisionais...”106
Esta reestruturação visava a permitir a expansão da acumulação capita-
lista, inclusive pela “redução dos padrões habitacionais e urbanos”, redefi-
nindo “o que é necessário para o trabalhador do Terceiro Mundo reproduzir
sua força de trabalho, o que, no limite, contribui para deprimir ainda mais
seus baixos salários” 107.
A prevalência do valor de troca leva à aquisição especulativa de moradias,
isto é, a aquisição de imóveis não para servir diretamente à habitação, mas para
servir à expansão do capital e à valorização do valor e, quando menos, à busca
por renda e entesouramento – o que também cumpre as devidas funções no
sociometabolismo do capital, como se verá mais adiante.
D. Harvey afirma que já “a partir do século XVIII, você tem a construção
de casas especulativa – os terraços georgianos que eram construídos e vendidos
posteriormente”. A partir de então, o desenvolvimento do mercado imobiliário
implica que as casas se tornem “valores de troca para os consumidores na forma
de poupança”. Em suma, é possível transformar a habitação numa reserva de
valor e também numa fonte de extração de renda. Para Harvey, “isso levanta a
questão: é uma boa ideia permitir que o valor de uso na habitação, que é crucial
para as pessoas, seja definido por um sistema de valor de troca louco?”108.
106 P. FIORI ARANTES, O Ajuste Urbano: as políticas do Banco Mundial e do BID para as cidades, 2006, p. 65.
107 Idem.
108 R. BURTENSHAW e A. ROBINSON, A importância da imaginação pós-capitalista. Entrevista com
David Harvey, in http://www.ihu.unisinos.br/noticias/523134-a-importancia-da-imaginacao-pos-
capitalista-entrevista-com-david-harvey, acesso em 10 mai. 2014. Vale a transcrição do trecho
completo diz: “Todas as mercadorias devem ser entendidas como tendo um valor de uso e um valor
de troca. Se eu tenho um bife, o valor de uso é que eu posso comê-lo, e o valor de troca é o quanto
eu tive que pagar por ele. Mas a habitação é muito interessante, nesse sentido, porque, como um
valor de uso, você pode entendê-la como abrigo, privacidade, um mundo de relações afetivas com as
pessoas, uma grande lista de coisas para as quais você usa uma casa. Mas depois há a questão de como
você consegue essa casa. Antigamente, as casas eram construídas pelas próprias pessoas, e não havia
absolutamente nenhum valor de troca. Depois, a partir do século XVIII, você tem a construção de
casas especulativa – os terraços georgianos que eram construídos e vendidos posteriormente. Assim,
as casas se tornaram valores de troca para os consumidores na forma de poupança. Se eu comprar
uma casa e pagar a hipoteca sobre ela, eu posso acabar como proprietário da casa. Então, eu tenho
68
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
Neste ponto, deve-se observar que a terra urbana (ou os chamados bens
imóveis) não tem inerentemente o caráter de mercadoria. Claro, as coisas ad-
quirem o caráter de mercadoria em contextos muito específicos, em razão de
relações sociais específicas.
Mas, considerando-se o universo das mercadorias produzidas no contex-
to capitalista, a terra tem ainda um caráter bastante peculiar com relação às
outras: segundo Karl Polanyi109, a terra é uma mercadoria fictícia, porque ela
não é criada pelo trabalhador para ser levada ao mercado. O seu caráter de
mercadoria é criado por meio de específicas e complexas relações sociais. Mas
como tudo o que é fictício no capitalismo, a mercadoria fictícia também tem
efetividade e funcionalidade específica: transformar um bem não imediatamen-
te produzido pelo ser humano (portanto, no sentido marxista, sem valor) em
mercadoria. As relações sociais impõem um valor de troca até mesmo à terra
nua, onde se pode ver apenas o trabalho circundante como pressuposto de uma
avaliação monetária da mesma.
As garantias jurídicas aparecem como ideologia quanto se explicita a posi-
ção do direito no contexto capitalista: a classe dirigente molda o sistema jurídi-
co de acordo com os imperativos do sistema sociometabólico do capital. Daí a
prevalência da mercantilização na questão habitacional, a prevalência do valor
de troca sobre o valor de uso das moradias.
É antes a lei do valor e a institucionalidade jurídica, mais do que a dispo-
nibilidade de espaços habitáveis, que será decisiva para a “escassez” de imóveis
num contexto capitalista, impedindo o acesso das pessoas ao valor de uso destes
um bem... Assim, cerca de 30 anos atrás, as pessoas começaram a usar a habitação como uma forma
de ganho especulativo. Você podia comprar uma casa e ‘virá-la’ – você compra uma casa por 200 mil
livras e depois de um ano você recebe 250 mil libras por ela. Você ganhou 50 mil libras. Então, porque
não fazê-lo? O valor de troca assume o comando. E assim você tem esse boom especulativo. No ano
2000, depois do colapso dos mercados acionários globais, o capital excedente começou a fluir para a
habitação. É um tipo interessante de mercado. Se eu comprar uma casa, então os preços da habitação
sobem, e você diz: ‘Os preços da habitação estão subindo, eu deveria comprar uma casa’. E, então,
aparecem outras pessoas. Você tem uma bolha imobiliária. As pessoas são atraídas, e ela explode.
Então, de repente, muitas pessoas descobrem que não podem mais ter o valor de uso do imóvel, porque
o sistema de valor de troca o destruiu. Isso levanta a questão: é uma boa ideia permitir que o valor de
uso na habitação, que é crucial para as pessoas, seja definido por um sistema de valor de troca louco?”
109 POLANYI, KARL. The Great Transformation, New York: Octagon Books, 1944, apud F. OBENG-
ODOOM e F. STIWELL, Security of tenure in international development discourse, 2013, p. 325, que
explicam que “The distinctive feature of a ‘fictitious commodity’ is that its provision and distribution
is ‘embedded’ in complex social relationships”.
69
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
imóveis. Esta é a razão da “ineficácia” do direito à moradia – é dizer, a ineficácia
do direito é inerente ao direito, não lhe é estranho. Daí a característica conco-
mitância entre a enunciação e a ineficácia do direito à moradia.
Diante deste quadro, surgem as seguintes questões: como os movimentos
sociais se relacionam com o direito, qual o horizonte de transformação so-
cial radical e quais movimentos sociais são os sujeitos desta transformação?
Estariam os sujeitos das lutas sociais completamente rendidos à ideologia
jurídica? Os pressupostos para esta discussão já ficaram claros no capítulo
anterior: o direito pretende que a luta pela habitação deve se limitar a ser
uma luta jurídica.
A resposta clássica a este problema tem sido a luta política. Ora, isto tam-
bém já foi problematizado anteriormente: a política tal qual a conhecemos,
com sua institucionalidade, captura igualmente a luta social para limites es-
tabelecidos pelo sociometabolismo do capital. Dito de outro modo, o sistema
político se ergue, como o sistema jurídico, sobre a base material existente110.
Só se poderia falar em uma política alternativa numa base também alternati-
va, revolucionada. Portanto, saltar do problema da luta jurídica para o campo
da luta política é ilusório – deve-se olhar, isto sim, para a base, para as con-
dições materiais para a superação do sociometabolismo do capital e para as
alternativas que daí surgirão.
A transformação social radical é tema básico da crítica e a crítica jurídica
também deve atentar a ele, tendo em vista que o projeto socialista não pode se
definir “simplesmente nos termos de dizer não ao controle sistêmico do capital”
e “não pode constituir uma alternativa viável... a não ser que seja com sucesso
e articulado de maneira positiva... com seu próprio tipo de reciprocidade base-
110 I. MÉSZÁROS, Para Além do Capital, 2002, p. 514, aponta como as experiências soviética, baseadas
numa ênfase exclusivística na “transformação política”, “só puderam sublinhar dolorosamente
que, como coloca Marx, a forma econômica específica pela qual o trabalho excedente não pago é
sugado dos produtores diretos determina a relação dos governantes e governados, já que ela emerge
diretamente da própria produção e, por sua vez, reage sobre ela como elemento determinante
(Marx, O Capital, vol. 3, p. 772). Nesse sentido, as razões para o trágico fracasso histórico de mais
de sete décadas de poder soviético devem ser buscadas, para que sejam evitadas no futuro, tanto
na modalidade experimentada de “sugar o trabalho excedente não pago dos produtores diretos”
como na dura realidade do historicamente conhecido Estado pós-revolucionário como ‘elemento
determinante’. Este, ao invés de liberar as forças de tomada de decisão autônomas, pelas quais, no
devido tempo, o Estado poderia ‘fenecer’, impôs implacavelmente à sociedade o sistema do capital
pós-capitalista de extração do trabalho excedente, perpetuando, com consequências desastrosas, uma
‘relação de governantes e governados’”.
70
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
ada na automediação consciente de seus indivíduos sociais”111. Um renovado
sistema sociometabólico apoiado na atividade autodeterminada dos indivídu-
os livremente associados é cada dia mais uma necessidade histórica diante da
destrutividade do capital112. Identificar os sujeitos da transformação social é
identificar também de onde podem surgir as alternativas discursivas.
Quais seriam os sujeitos da transformação social radical nos dias de hoje?
Harvey é extremamente otimista sobre a questão da origem do movimento po-
lítico anticapitalista. Segundo ele, tal movimento poderia surgir
“nos processos de trabalho, em torno de concepções mentais, na rela-
ção com a natureza, nas relações sociais, na concepção de tecnologias e
formas de organização revolucionárias, na vida diária ou nas tentativas
de reformar as estruturas institucionais e administrativas, incluindo a
reconfiguração dos poderes do Estado”113.
Com esta proposição, Harvey vai além da visão clássica marxista acerca do
sujeito da revolução, segundo a qual este sujeito seria o proletário, o produtor
direto separado dos meios de produção e alienado do produto de seu trabalho.
Já em Harvey, todo tipo de movimento, não apenas o movimento operário com
suas lutas trabalhistas, poderia ser um movimento político anticapitalista, des-
de que incorporasse a finalidade última de transferir o comando social sobre a
produção e distribuição de excedentes para os produtores diretos.
Trata-se de uma proposição ousada e até hoje apoiada apenas debilmente
pela prática política efetiva. De fato, a autoenunciação de um movimento
(estudantil, ecológico, feminista, trabalhista, teológico, jurídico...) como an-
ticapitalista não é raro. Mas a prática revolucionária de tais movimentos cor-
responde às bandeiras que eles carregam? Em outros termos, o quanto estes
movimentos conseguem avançar para atingir os alicerces do sistema sociome-
tabólico do capital e construir alternativas viáveis a tal sistema? Estas ques-
tões são muito mais complicadas e Harvey parece não ter respostas prontas
para elas. O que este autor em primeiro lugar pretendia com tal formulação
era criticar o unilateralismo das experiências socialistas do século XX, que
111 I. MÉSZÁROS, Estrutura Social e Formas de Consciência II, 2011, p. 140.
112 Neste sentido, I. MÉSZÁROS, O Século XXI. Socialismo ou Barbárie, 2003, p. 22. E para um desenvolvimento
amplo desta temática, vide I. MÉSZÁROS. Para Além do Capital, 2002, pp. 605 e seguintes.
113 D. HARVEY, O Enigma do Capital, 2011, p. 185.
71
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
desprezavam aspectos cruciais da reprodução sociometabólica do capital, as
quais foram incapazes de lidar com a multiplicidade dos desafios postos para
a transformação social. Tais experiências não teriam sido capazes de se mover
de uma esfera de atividade para a outra:
“As tentativas anteriores de criar uma alternativa comunista ou so-
cialista fracassaram fatalmente em manter o movimento a dialética
entre as diferentes esferas de atividade e também não abraçaram as
imprevisibilidades e incertezas no movimento dialético entre as es-
feras. O capitalismo tem sobrevivido precisamente por manter esse
movimento dialético e por aceitar as inevitáveis tensões, incluindo
as crises, que dele resultam”114.
Segundo Harvey, o movimento político deveria se mover de uma esfera para
outra constantemente, de modo a se reforçar mutuamente. As dificuldades des-
tes movimentos, na prática, são óbvias, em especial em razão dos imperativos
impostos na vida dos indivíduos no sistema sociometabólico do capital: já é
reduzida a capacidade de mobilização individual para lutar por demandas que
atingem imediatamente os interesses dos indivíduos em questão, que dirá para
se mover de uma esfera a outra. Trata-se de uma proposta teoricamente inte-
ressante, mas cuja efetividade prática constitui um grande desafio. Sem dúvida,
não se poderia pensar, nos dias atuais, no clássico partido centralizado e porta-
dor da “síntese” dos interesses da classe trabalhadora, apto a agir em nome des-
ta em direção aos objetivos revolucionários. As transformações sociais radicais
deverão passar em alguma medida pelo caminho indicado por Harvey.
O otimismo de Harvey continua com a definição do sujeito revolucionário
para muito além da definição clássica marxista: descontentes e alienados seriam
protagonistas de um movimento anticapitalista na medida em que concebem
“o atual caminho de desenvolvimento capitalista como uma via que leva a um
beco sem saída, se não a uma catástrofe para a humanidade”115. E é a partir daí
que o autor conceitua dois grandes grupos de “destituídos e despossuídos”:
“Há aqueles que são despossuídos dos frutos de seu poder criativo num
processo de trabalho sob o comando do capital ou do Estado capitalista.
114 Idem.
115 Idem, p. 194.
72
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
Depois, há aqueles que foram privados de seus bens, seu acesso aos meios
de sobrevivência, de sua história, cultura e formas de sociabilidade, a fim
de abrir espaço (às vezes literalmente) para a acumulação do capital”116.
Esta definição tem a virtude de explicar minimamente o fato de que não-
-operários (para usar uma oposição à expressão clássica) se mobilizem contra o
sistema sociometabólico do capital. Os não-operários, como se sabe, podem tra-
balhar no comércio, em atividades reprodutivas e formam o exército industrial
de reserva, sendo essenciais para a reprodução do sistema, que se desenvolve
tanto pela mobilidade do capital e do trabalho, compensando superpopulações
relativas e salários altos demais, como pela mecanização.
Lefebvre, segundo Harvey, “ao invocar a ‘classe trabalhadora’ como agente
da transformação revolucionária ao longo de seu texto” estaria “sugerindo ta-
citamente que a classe trabalhadora revolucionária era formada por trabalha-
dores urbanos, e não exclusivamente por operários fabris”117. Assim, Lefebvre
se aproximava de uma visão que via complexidades e fragmentariedades nas
classes trabalhadoras.
A crítica de Harvey se torna ácida ao relembrar o modo como certos movi-
mentos lidaram com a questão da luta de classe:
“A fixação no trabalho na fábrica como o locus de ‘verdadeira ‘consciên-
cia de classe e luta de classes revolucionária foi sempre muito limitada,
se não equivocada (esquerdistas têm ideias erradas, também!). Aqueles
que trabalham nas florestas e campos, no ‘setor informal’ do trabalho
intermitente nos becos das fábricas, nos serviços domésticos ou no setor
de serviços em geral e o vasto exército de trabalhadores empregados na
116 Idem, p. 195.
117 D. HARVEY, Cidades Rebeldes, 2014, pp. 16 e 17. Continua o autor a afirmar que “no mínimo, a
lógica por trás da posição de Lefebvre tem se intensificado em nossa época. Em grande parte do
mundo capitalista, as fábricas ou desapareceram ou diminuíram tão drasticamente que dizimou-
se a classe operária industrial clássica. O trabalho importante em permanente expansão de criar
e manter a vida urbana é cada vez mais realizado por trabalhadores precários, quase sempre em
jornadas de meio expediente, desorganizados e com salários irrisórios. O chamado ‘precariado’
substituiu o ‘proletariado’ tradicional. Se viermos a ter algum movimento revolucionário em nossa
época, pelo menos em nossa parte do mundo (em oposição à China, em processo de industrialização),
o problemático e desorganizado ‘precariado’ terá de ser levado em conta. O grande problema político
consiste em saber como grupos tão desorganizados poderiam se auto-organizar de modo a constituir
uma força revolucionária. E parte do trabalho consiste em entender as origens e natureza de suas
queixas e exigências”.
73
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
construção civil ou nas trincheiras (muitas vezes literalmente) da urba-
nização não podem ser tratados como atores secundários... eles têm ple-
na consciência de suas condições de exploração e estão profundamente
alienados por sua existência precária e muitas vezes revoltados com o
policiamento brutal de suas vidas diárias pelo poder estatal”118.
E a crítica à “esquerda tradicional” continua, uma vez que esta erraria ao
“ignorar os movimentos sociais que ocorrem fora das fábricas e minas”. Para
Harvey, “A consciência de classe é produzida e veiculada tanto nas ruas, bares,
pubs, cozinhas, capelas, centros comunitários e quintais dos subúrbios da classe
trabalhadora como nas fábricas”. E recorre a um exemplo histórico para reforçar
sua posição, lembrando que “Os dois primeiros decretos da Comuna de Paris
de 1871 foram, curiosamente, a suspensão do trabalho noturno nas padarias
(uma questão de processo de trabalho) e uma moratória sobre os pagamentos de
aluguel (uma questão de vida urbana diária)”119. A questão da habitação, uma
questão de subsistência, não de produção, aparece como central num dos mais
importantes movimentos populares.
Não há dúvida sobre a existência alienada destes trabalhadores no contexto
capitalista, muito embora possam não ser operários “clássicos”, por assim dizer.
Porém, o que não resta claro é como seria equacionado o problema da organi-
zação destes sujeitos sociais em direção a uma transformação social radical. Em
“Cidades Rebeldes”, Harvey enfrentou esta dificuldade sobre o potencial revolu-
cionário de movimentos urbanos, dando especial foco ao estudo de movimentos
que surgiram na “Guerra da Água”, na Bolívia, contra privatizações neoliberais
dos recursos naturais do povo boliviano120. Mas ainda aí, não há respostas fe-
chadas e definitivas, se está ainda a tatear como trabalhadores urbanos têm se
organizado e buscado lutar contra a dominação capitalista. E o horizonte é que
um movimento desses possa abrir
“caminho ao florescimento humano universal, para além das coerções
da dominação de classe e das determinações mercantilizadas do merca-
do. O mundo da verdadeira liberdade só começa, como insistia Marx,
quando essas coerções materiais forem definitivamente relegadas ao pas-
118 D. HARVEY, O Enigma do Capital, 2011, p. 196.
119 Idem, p. 197.
120 D. HARVEY, Cidades Rebeldes, 2015, pp.250 e seguintes.
74
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
sado. Reivindicar e organizar as cidades para as lutas anticapitalistas é
um grande ponto de partida”121.
O que se deve frisar aqui é que Harvey identifica uma diferença entre as
lutas contra a exploração do trabalho e as lutas contra o desapossamento (pro-
cessos de acumulação capitalista essenciais para a sobrevivência do sociometa-
bolismo do capital, como se detalhará adiante neste trabalho). Se na história da
acumulação primitiva “houve todo tipo de luta contra as expulsões e as expro-
priações forçadas”, Harvey reflete sobre “qual forma de luta de classe constitui
ou constituirá o cerne de um movimento revolucionário contra o capitalismo
num dado lugar e num dado momento”.
De fato, historicamente, muitas mobilizações sociais se reivindicam anti-
capitalistas e apresentam pautas das mais variadas, certamente, na avaliação
dos envolvidos, com potencial para atingir as estruturas do sistema sociome-
tabólico do capital. Mas para isto é preciso que se esteja a enfrentar algum de
seus pilares. Assumindo que um destes pilares é formado pelo complexo infra
e superestrutural sobre a propriedade dos bens imóveis, deve-se concluir, com
Harvey, que as “lutas políticas contra a acumulação por desapossamento são tão
importantes quanto os movimentos proletários mais tradicionais”, de modo que
deveria haver uma “relação orgânica” entre as formas de resistência à explora-
ção do trabalho e ao desapossamento122.
Assim, os movimentos de luta urbana são potenciais sujeitos de uma profun-
da transformação social:
“A cidade é tanto um lugar de movimentos de classe como a fábrica e
precisamos aumentar nossa visão pelo menos a esse nível e a essa di-
mensão da organização e prática política, em aliança com a vasta gama
de movimentos rurais e camponeses, se alguma grande aliança para a
mudança revolucionária está para ser construída”123.
Neste argumento, parece bastar que o movimento social incorpore em sua
pauta de luta a finalidade última de transferir o comando social sobre a pro-
dução e distribuição de excedentes para os produtores diretos. Porém, esta é
121 Idem, p. 272.
122 D. HARVEY, Para Entender O Capital – Livro I, 2013, p. 298.
123 D. HARVEY, O Enigma do Capital, 2011, p. 197.
75
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
uma visão excessivamente subjetivista da luta social. A transformação social
depende de pautas objetivas e não de mera enunciação do movimento social de
que é anticapitalista.
Em “Cidades Rebeldes”124, Harvey aprofundará esta questão numa pers-
pectiva mais objetiva, questionando se as lutas pela cidade e na cidade “de-
vem ser consideradas fundamentais para a política anticapitalista”125. Buscan-
do superar o ponto de vista que separa ou subordina os movimentos sociais
urbanos a movimentos que surgem diretamente no processo produtivo, os
únicos que teriam possibilidade de realizar a luta anticapitalista e a revolução
social126, o autor formula de maneira mais acurada a necessidade de se pensar
a luta anticapitalista de maneira ampla – como Marx teria exposto no segun-
do volume d’O Capital:
“a circulação do capital compreende três processos distintos: o do di-
nheiro, o produtivo e o das mercadorias. Nenhum processo circulatório
pode sobreviver, ou mesmo existir, sem os outros: eles se misturam e
se codeterminam mutuamente. O controle dos trabalhadores ou cole-
tivos comunitários em unidades de produção relativamente periféricas
raramente consegue sobreviver – apesar de toda a esperançosa retórica
autonomista, autogestionária e anarquista – diante de um ambiente fi-
nanceiro e de um sistema de crédito hostis e das práticas predatórias do
capital mercantil”127.
A conclusão é que “a abolição da relação de classe na produção depende da
abolição dos poderes de que a lei capitalista do valor dispõe para ditar as con-
dições da produção por meio do livre comércio no mercado mundial”128. E estes
poderes se apoiam em diversos alicerces, como já se apontou acima.
Identificando como questões fundamentais de uma agenda política
transformadora (i) o “esmagador empobrecimento material de grande parte
124 D. HARVEY, Cidades Rebeldes, 2015, pp. 209 e seguintes.
125 Idem, p. 216.
126 Idem, p. 217. Assim, por exemplo, “o movimento de trabalhadores de imigrantes desorganizados [nos
Estados Unidos, a pretexto de proposta no Congresso Americano para criminalizar imigrantes sem
documentos] em 2006 era basicamente para reivindicar direitos, e não a revolução”,
127 Idem, p. 221.
128 Idem, p. 221.
76
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
da população mundial, junto com a concomitante frustração do potencial
do pleno desenvolvimento das capacidades e forças criativas humanas”; (ii)
os “perigos da degradação ambiental e das transformações ecológicas des-
controladas”; (iii) a compreensão da “trajetória do desenvolvimento capita-
lista”, que se baseia na lei da acumulação infinita do capital, uma lei sim-
plesmente impossível de ser mantida; Harvey questiona se “os movimentos
sociais de base urbana podem desempenhar um papel construtivo e deixar
sua marca na luta anticapitalista nessas três dimensões”. Sua resposta envol-
ve a ampliação do tradicional entendimento da luta de classes como restrita
ao terreno da produção, à fábrica, onde se produziria a mais-valia. O autor
lembra incansavelmente que “não foram os trabalhadores fabris que gera-
ram a Comuna de Paris” e entende que a luta social poderia ser “ao mesmo
tempo de classes e pelos direitos de cidadania no lugar onde as pessoas
trabalhadoras viviam”.
Obviamente, há uma tensão neste argumento, mas isto reflete uma tensão
das próprias lutas sociais, que por vezes se restringem a conquistas jurídicas,
mas deixam sempre como resultado sujeitos ainda alienados e, portanto, po-
tencialmente prontos para levar a luta adiante. De qualquer modo, é fato que a
dominação de classe especificamente capitalista vai bem além da produção: ga-
nhos salariais podem ser recuperados “pelo conjunto da classe capitalista como
um todo pelos comerciantes e proprietários, nas condições atuais, mais impie-
dosamente ainda pelos agiotas, banqueiros e financistas”129.
De fato, Harvey observa que “a própria urbanização é produzida”, trabalha-
dores “participam de sua produção, e seu trabalho gera valor e mais-valia”. Daí
que o horizonte de transformação social deve levar em conta também as lutas
urbanas, pois aí também se reproduz a dominação capitalista, aí estão alguns de
seus alicerces fundamentais.
129 Idem, pp. 228-231. Sobre a Comuna de Paris, às pp. 217-218, o autor observa que “ela é reivindicada
(primeiro por Marx, e depois mais enfaticamente por Lenin) como uma ‘insurreição proletária’, e não
como um movimento revolucionário muito mais complexo – animado tanto pelo desejo de reclamar
a própria cidade de sua apropriação burguesa como pela almejada liberação dos trabalhadores do
trabalho penoso que lhes é imposto pela opressão de classe em seus locais de trabalho. Considero
simbólico que as duas primeiras ações da Comuna de Paris tenham sito a abolição do trabalho
noturno nas padarias (uma questão trabalhista) [ademais, principalmente, uma conquista jurídica] e
a imposição de uma moratória aos aluguéis (uma questão urbana)”.
77
Rafael Lessa V. de Sá Menezes Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais

Ainda, o risco de captura destas lutas pelo direito ou pela política não é como aparecem as garantias jurídicas de direito à moradia, explicitando-se a
nada desprezível: inefetividade crônica deste direito em contraste com os papéis reais do direito.
Nos três capítulos, esta inefetividade aparecerá por meio da análise de políticas
“há um problema de enorme importância nesse cenário supostamente públicas de habitação. A reflexão sobre os horizontes de transformação radical
cor-de-rosa de desenvolvimento da luta anticapitalista.... qualquer movi-
do direito será feita no último destes capítulos.
mento anticapitalista deslanchando ao longo de sucessivas rebeliões ur-
banas precisa ser consolidado a certa altura dos acontecimentos, em um
nível muito mais alto de generalidade, a fim de que tudo não retroceda,
ao nível do Estado, a um reformismo parlamentar e constitucional que
pode fazer pouco mais do que reconstruir o liberalismo nos interstícios
de um prolongado domínio imperialista””130.

Neste sentido, é importante saber se a própria luta por habitação dos “sem-
-teto” poderia atingir algum dos alicerces do sistema sociometabólico do capital.
Este é o elemento objetivo que precisa ser analisado no estudo das transforma-
ções sociais e da luta pela habitação. E esta luta por habitação pode, inclusive,
expressar-se juridicamente, confrontando o direito internamente ao problema-
tizar certos alicerces do capitalismo.
Assim, em consonância com a visão de que há diversos alicerces da or-
dem sociometabólica do capital, é possível afirmar que os sujeitos da revolução
são também múltiplos. Deve-se, porém, adotar um critério mais objetivo para
esta identificação, isto é, não apenas identificando intenções anticapitalistas
dos movimentos, mas pautas e ações objetivas que efetivamente contribuam
para aprofundar as contradições do sistema sociometabólico do capital e para
a finalidade de transferir o comando social sobre a produção e distribuição de
excedentes para os produtores diretos. Enfim, não se trata de uma mera identi-
ficação ideológica, mas de identificar pautas transformadoras.
Diante do quadro delineado nos diversos tópicos deste capítulo, fica claro
que não se tem conseguido confrontar o poder do capital para a satisfação das
necessidades habitacionais, estando estas necessidades subordinadas simples-
mente aos imperativos da acumulação capitalista. O direito à moradia aparece,
assim, como mera enunciação vazia, incapaz de realizar as necessidades reais
daqueles alijados de habitação digna. Isto apesar de haver uma quantidade de
imóveis suficiente para suprir as necessidades de moradia adequada da popula-
ção. Na verdade, a ineficácia é inerente ao direito. Foi visto no presente capítulo

130 Idem, p. 268.

78 79
 Capítulo 3.
Políticas Públicas de Acesso à Casa Própria
– O Programa Minha Casa, Minha Vida

“Num regime de terras livres, o trabalho tinha que

ser cativo, num regime de trabalho livre, a terra ti-
nha que ser cativa”
(José de Sousa Martins, Expropriação e Violência – a
questão política no campo)

3.1. Preliminarmente: o pressuposto da propriedade

privada e a terra cativa no Brasil
Este capítulo analisa os principais mecanismos estatais que buscam efe-
tivar o direito à moradia da população de baixa renda. Realizando-se uma
crítica imanente destes mecanismos mesmos, pretende-se explicitar as suas
limitações, as quais são inerentes ao próprio contexto social em que são enun-
ciados e implementados.
Caracteristicamente, os principais mecanismos estatais de acesso à ha-
bitação tomam a forma de políticas públicas, as quais organizam a ação do
Estado para a realização de direitos. As políticas públicas podem ser defi-
nidas como o conjunto de decisões, normas e ações governamentais que
visam a organizar a alocação de recursos estatais. Como tais, se amparam
nos sistemas jurídico e político.
As políticas públicas habitacionais existentes visam a promover certo modo
de organização e produção de habitação, mais ou menos atrelados aos impera-
tivos de reprodução do capital. Como deverá ficar claro, a questão da satisfação
das necessidades habitacionais da população de baixa renda aparece como ide-
ologia nestas políticas e não pode realizar-se.
As principais políticas públicas habitacionais se baseiam na aquisição da
propriedade privada, no “sonho da casa própria”. Isto não é acidental: por este

81
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
meio o trabalhador se vincula no espaço e no tempo, ao local de habitação e a
um crédito imobiliário em regra pago em décadas.
A propriedade privada tornou-se um dos principais institutos jurídicos do
sistema sociometabólico do capital, basicamente porque i) é por meio dela que
o capitalista reivindica e sustenta a posse dos meios de produção e do produto
do trabalho; ii) por meio dele se define a própria condição do proletário, aquele
que não tem a propriedade de seus meios de subsistência e que, por isso mesmo,
sendo proprietário de sua força de trabalho, a vende ao capitalista por um sa-
lário; iii) as trocas em geral que viabilizam a produção capitalista são mediadas
pela propriedade privada, ou seja, o instituto está nos extremos de toda relação
de troca de mercadorias – é o proprietário da mercadoria que tem a faculdade
de aliená-la no mercado e ao fazê-lo o comprador passa a se revestir da qualida-
de de proprietário; iv) o instituto está por trás do título jurídico que permite ao
proprietário extrair renda ou juros com base neste título.
Outros institutos jurídicos também são centrais para o sistema sociometabó-
lico do capital, em especial igualdade e liberdade131. Apenas o trabalhador livre
das amaras feudais pode dispor de sua força de trabalho no mercado e apenas
aparecendo como igual perante o capitalista o trabalhador pode firmar com
este um contrato de compra e venda desta força de trabalho.
Todo este aparato jurídico – propriedade privada, liberdade, igualdade – es-
tabelece aparências com base na qual funciona o sistema do capital. Marx ex-
põe, a partir da análise da troca de equivalentes, como esta, junto com o direito
de propriedade, aparece na prática capitalista de forma bastante distinta do que
preconiza a teoria liberal:
“na medida em que cada transação isolada obedece continuamente à
lei da troca de mercadorias, segundo a qual o capitalista sempre com-
pra a força de trabalho e o trabalhador sempre a vende – e, supomos
131 Como apontava K. MARX, O Capital – Livro I, 2013, pp. 25-251, “A esfera da circulação ou da troca de
mercadorias, em cujos limites se move a compra e a venda da força de trabalho, é, de fato, um verdadeiro
Éden dos direitos inatos do homem. Ela é o reino exclusivo da liberdade, da igualdade, da propriedade
e de Bentham. Liberdade, pois os compradores e vendedores de uma mercadoria, por exemplo, da força
de trabalho, são movidos apenas por seu livre-arbítrio. Eles contratam como pessoas livres, dotadas dos
mesmos direitos. O contrato é o resultado, em que suas vontades recebem uma expressão legal comum
a ambas as partes. Igualdade, pois eles se relacionam um com o outro apenas como possuidores de
mercadorias e trocam equivalente por equivalente. Propriedade, pois cada um dispõe apenas do que é
seu. Bentham, pois cada um olha somente para si mesmo. A única força que os une e os põe em relação
mútua é a de sua utilidade própria, de sua vantagem pessoal, de seus interesses privados.
82
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
aqui, por seu valor real –, é evidente que a lei da apropriação ou lei da
propriedade privada, fundada na produção e na circulação de merca-
dorias, transforma-se, obedecendo a sua dialética própria, interna e
inevitável, em seu direto oposto. A troca de equivalentes, que aparecia
como a operação original, torceu-se ao ponto de que agora a troca se
efetiva apenas na aparência, pois, em primeiro lugar, a própria parte do
capital trocada por força de trabalho não é mais do que uma parte do
produto do trabalho alheio, apropriado sem equivalente; em segundo
lugar, seu produtor, o trabalhador, não só tem de repô-la, como tem de
fazê-lo com um novo excedente. A relação de troca entre o capitalista
e o trabalhador se converte, assim, em mera aparência pertencente ao
processo de circulação, numa mera forma, estranha ao próprio conte-
údo e que apenas o mistifica. A contínua compra e venda da força de
trabalho é a forma. O conteúdo está no fato de que o capitalista troca
continuamente uma parte do trabalho alheio já objetivado, do qual ele
não cessa de se apropriar sem equivalente, por uma quantidade maior
de trabalho vivo alheio. Originalmente, o direito de propriedade apa-
receu diante de nós como fundado no próprio trabalho. No mínimo
esse suposto tinha de ser admitido, porquanto apenas possuidores de
mercadorias com iguais direitos se confrontavam uns com os outros,
mas o meio de apropriação da mercadoria alheia era apenas a aliena-
ção [Veräußerung] de sua mercadoria própria, e esta só se podia pro-
duzir mediante o trabalho. Agora, ao contrário, a propriedade aparece
do lado do capitalista, como direito a apropriar-se de trabalho alheio
não pago ou de seu produto; do lado do trabalhador, como impossibili-
dade de apropriar-se de seu próprio produto. A cisão entre propriedade
e trabalho torna-se consequência necessária de uma lei que, aparente-
mente, tinha origem na identidade de ambos”132.
A relação de troca entre o capitalista e o trabalhador é mera aparência per-
tencente ao processo de circulação e, na essência, o capitalista se apropria do
trabalho alheio não pago. O direito de propriedade moldado pelo sociometabo-
lismo do capital institui o “direito a apropriar-se de trabalho alheio não pago
ou de seu produto” para o capitalista e a “impossibilidade de apropriar-se de seu
próprio produto” para o trabalhador.
132 K. MARX, O Capital – Livro I, 2013, pp. 801 e 802.
83
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
Mas atenção também ao que está pressuposto nesta passagem, aos meios de
subsistência, dentre eles a habitação. Como já observado, um dos alicerces do
modo de produção capitalista é a existência de um razoável número de traba-
lhadores despojados dos meios para a reprodução das suas condições de vida,
para sua subsistência133 – aliás, o único meio de que dispõem estes trabalhadores
é a sua própria força de trabalho, mas os mesmos são despojados mais e mais
dos meios de produção e de subsistência. A maneira de adquirir estes meios de
subsistência tende a se submeter a uma forma hegemônica no capitalismo: o
trabalhador vende sua força de trabalho ao capitalista, recebe em troca o salário
e com este adquire no mercado os bens necessários para sua subsistência134. O
direito de propriedade atua em todo o processo viabilizando as várias formas de
troca que sustentam o capitalismo. E ele submete também o modo de aquisição
dos meios de subsistência.
133 Idem, p. 245. Marx observa que “Suas condições históricas de existência [do capital] não estão de
modo algum dadas com a circulação das mercadorias e do dinheiro. Ele só surge quando o possuidor
de meios de produção e de subsistência encontra no mercado o trabalhador livre como vendedor
de sua força de trabalho, e essa condição histórica compreende toda uma história mundial.” E em
Manuscritos Econômico-filosóficos, 2004, p. 81, K. Marx já observava que, pelo lado do trabalhador,
“a objetivação tanto aparece como perda do objeto” que ele, o trabalhador, “é despojado dos objetos
mais necessários não somente à vida, mas também dos objetos do trabalho. Sim, o trabalho mesmo
se torna um objeto, do qual o trabalhador só pode se apossar com os maiores esforços e com as mais
extraordinárias interrupções.”
134 Idem, pp. 245-246. Marx aponta que “Para sua manutenção, o indivíduo vivo necessita de certa
quantidade de meios de subsistência. Assim, o tempo de trabalho necessário à produção da força de
trabalho corresponde ao tempo de trabalho necessário à produção desses meios de subsistência, ou,
dito de outro modo, o valor da força de trabalho é o valor dos meios de subsistência necessários à
manutenção de seu possuidor. Porém, a força de trabalho só se atualiza [verwirklicht] por meio de sua
exteriorização, só se aciona por meio do trabalho. Por meio de seu acionamento, o trabalho, gasta-se
determinada quantidade de músculos, nervos, cérebro etc. humanos que tem de ser reposta. Esse gasto
aumentado implica uma renda aumentada. Se o proprietário da força de trabalho trabalhou hoje,
ele tem de poder repetir o mesmo processo amanhã, sob as mesmas condições no que diz respeito
a sua saúde e força. A quantidade dos meios de subsistência tem, portanto, de ser suficiente para
manter o indivíduo trabalhador como tal em sua condição normal de vida. As próprias necessidades
naturais, como alimentação, vestimenta, aquecimento, habitação etc., são diferentes de acordo com
o clima e outras peculiaridades naturais de um país. Por outro lado, a extensão das assim chamadas
necessidades imediatas, assim como o modo de sua satisfação, é ela própria um produto histórico e, por
isso, depende em grande medida do grau de cultura de um país, mas também depende, entre outros
fatores, de sob quais condições e, por conseguinte, com quais costumes e exigências de vida se formou
a classe dos trabalhadores livres num determinado local. Diferentemente das outras mercadorias, a
determinação do valor da força de trabalho contém um elemento histórico e moral. No entanto, a
quantidade média dos meios de subsistência necessários ao trabalhador num determinado país e num
determinado período é algo dado”.
84
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
Num contexto de hegemonia do capital, o sociometabolismo imposto por
este exige que a satisfação das necessidades básicas dos trabalhadores se dê
apenas após a disponibilização de força de trabalho135 no mercado. Assim, há
uma tendência irrefreável para despojar os trabalhadores de suas necessidades
básicas, como da necessidade de habitação, mas também da necessidade de
água, comida, vestimenta, e também a necessidade de leitura, teatro, veículos
automotores, shoppings centers e conexão à internet. Os bens que satisfazem
estas necessidades, no contexto atual, são produzidos e distribuídos sob os im-
perativos capitalistas e quem não tenha condições de adquiri-los por esta via
estará fadado à exclusão social. Assim, a satisfação de cada uma destas necessi-
dades exige a troca de equivalentes, e a mediação em regra é feita pelo dinheiro,
equivalente universal. Para obter este equivalente, os trabalhadores precisam
vender a um capitalista sua única mercadoria, a força de trabalho – por meio
desta operação o proprietário da força de trabalho vende por um determinado
período136 a si mesmo, coloca-se à disposição do capitalista.
A compreensão da exclusão habitacional passa pelo entendimento desta di-
nâmica capitalista: neste sistema, faz todo sentido que não haja a plena efeti-
vação de um “direito à moradia” universal, assim como faz todo o sentido que
milhões de habitações sejam mantidas vazias, como reservas de valor especula-
tivas para seus proprietários, ainda que haja outras milhões de pessoas sem-teto.
No Brasil, o Censo 2010 do IBGE137 indicou que dos Domicílios particulares
permanentes, 86% estão ocupados, 1,3% estão fechados, 5,8% são de uso oca-
sional e 9% estão vagos. Em números absolutos, isto significa que o número
de domicílios vagos no Brasil chega a 6,07 milhões. O déficit habitacional138,
135 Idem, p. 242. Aí, Marx define força de trabalho ou capacidade de trabalho como “o complexo
[Inbegriff] das capacidades físicas e mentais que existem na corporeidade [Leiblichkeit], na
personalidade viva de um homem e que ele põe em movimento sempre que produz valores de uso de
qualquer tipo”.
136 Idem, p. 242.
137 http://censo2010.ibge.gov.br/apps/atlas/, acesso em 10 abr. 2015.
138 O déficit habitacional é calculado no Brasil desde 1995 pela Fundação João Pinheiro, tendo sido adotada
oficialmente pelo governo federal (http://www.fjp.mg.gov.br/index.php/produtos-e-servicos1/2742-
deficit-habitacional-no-brasil-3, acesso em 18 jan. 2015). Como esclarecido no documento sobre o déficit
habitacional de 2013, “A partir do conceito mais amplo de necessidades habitacionais, a metodologia
desenvolvida pela FJP trabalha com dois segmentos distintos: o déficit habitacional e a inadequação
de moradias. Como déficit habitacional entende-se a noção mais imediata e intuitiva da necessidade de
construção de novas moradias para a solução de problemas sociais e específicos de habitação detectados em
85
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
em 2010, era calculado como sendo de 5,8 milhões de famílias139. Mas aqueles
imóveis desocupados cumprem funções específicas no sistema sociometabólico
do capital, conforme se verá ao longo deste trabalho.
Como afirma Marx, no Livro II de O Capital, “O trabalhador assalariado
vive apenas da venda da força de trabalho. Sua subsistência – sua autossub-
sistência – requer o consumo diário”. Daí porque seu pagamento tem “de ser
repetido constantemente em prazos relativamente curtos, para que ele possa
repetir as compras necessárias para sua autossubsistência”. Ainda, no sentido
acima já indicado,
“para que a massa dos produtores diretos, os trabalhadores assalaria-
dos, possa realizar a operação T-D-M, é preciso que ela encontre cons-
tantemente os meios de subsistência em forma comprável, isto é, em
forma de mercadorias. Essa situação requer um alto grau de circulação
dos produtos como mercadorias e, portanto, do desenvolvimento da
produção mercantil.”140
Para o que interessa neste ponto do trabalho, no caso da habitação, em
regra, a autossubsistência do trabalhador requer também o consumo diário. Ao
pensar em consumo diário, imediatamente se pensa no consumo de alimentos,
de água, de transporte até o trabalho. Mas todas as funções básicas necessárias
certo momento. A inadequação de moradias, por outro lado, reflete problemas na qualidade de vida
dos moradores: não está relacionada ao dimensionamento do estoque de habitações e sim às suas
especificidades internas. Seu dimensionamento visa o delineamento de políticas complementares
à construção de moradias, voltadas para a melhoria dos domicílios. O déficit habitacional é calculado
como a soma de quatro componentes: (a) domicílios precários; (b) coabitação familiar; (c) ônus excessivo com
aluguel urbano; e (d) adensamento excessivo de domicílios alugados. Os componentes são calculados de
forma sequencial, em que a verificação de um critério está condicionada à não ocorrência dos critérios
anteriores. A forma de cálculo garante que não há dupla contagem de domicílios, exceto pela coexistência
de algum dos critérios e uma ou mais famílias conviventes secundárias que desejem constituir novo
domicílio” (grifos nossos), In http://www.fjp.mg.gov.br/index.php/docman /cei/deficit-habitacional/596-
nota-tecnica-deficit-habitacional-2013normalizadarevisada/file, acesso em 18 jan. 2015.
139 O confronto destes dados foi feito pela própria agência de notícias governamental, como se vê em www.
brasil.gov.br/noticias/arquivos/2012/12/13/numero-de-casa-vazias-supera-deficit-habitacio nal-do-pais-
indica-censo-2010. Aí se lê que “esse déficit habitacional foi calculado pelo Sindicato da Indústria da
Construção Civil de São Paulo (Sinduscon-SP) com base em outro levantamento do IBGE, a Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad). O déficit soma a quantidade de famílias que declaram não
ter um teto, que habitam em locais inadequados ou que compartilham uma mesma moradia e pretendem
se mudar. Não leva em conta as famílias que vivem em casas adequadas de aluguel”.
140 K. MARX, O Capital – Livro II, 2014, pp. 117/118.
86
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
à reprodução da vida do trabalhador e postas no mercado devem ser tidas como
abarcadas pela noção de consumo diário. Assim, a habitação, desde que posta
no mercado, está também englobada no que é diariamente consumido pelo tra-
balhador – e aqui nada importa que o pagamento seja feito por ele ao senhorio/
proprietário numa data específica do mês; também a alimentação pode ser obti-
da de uma só vez para consumo paulatino, e nem por isso deixa de ser abarcada
na noção de consumo diário.
Para que o trabalhador possa repetir o consumo de habitação, necessário
para sua subsistência, deve receber o salário constantemente, “em prazos rela-
tivamente curtos”. As necessidades de moradia são então satisfeitas por meio
de pagamento de aluguel ou de uma prestação de financiamento imobiliário.
Apenas no caso de o trabalhador possuir um imóvel como patrimônio (fami-
liar ou adquirido pelo próprio trabalhador), não haverá consumo de habitação
nos termos aqui postos, ou seja, como comprometimento de parcela do salário
percebido. Mas nem sempre acontece de os meios de subsistência estarem
disponíveis no mercado, de modo que isto afeta o aspecto salarial, ou melhor,
o valor dos meios de subsistência. A habitação, não estando no mercado, será
consumida pelo trabalhador do modo que for: habitando junto a parentes,
amigos, conhecidos, superpopulando habitações e até mesmo abrigando-se
sob pontes e viadutos.
De qualquer modo, o desenvolvimento do capitalismo exige que sejam cria-
das estas condições de despojamento do trabalhador dos seus meios de produ-
ção e de subsistência. O modo como isto se deu no desenvolvimento do capita-
lismo brasileiro, de inserção periférica no capitalismo mundial, deve ser olhado
mais de perto.
Como explica Marx,
“as mesmas circunstâncias que produzem a condição fundamental da
produção capitalista – a existência de uma classe de trabalhadores assa-
lariados – exigem que toda produção de mercadorias se transforme em
produção capitalista de mercadorias. À medida que esta última se desen-
volve, ela exerce um efeito destrutivo e dissolvente sobre todas as formas
anteriores de produção, que, voltadas preferencialmente à satisfação das
necessidades imediatas do produtor, só convertem em mercadorias as
sobras do que foi produzido”141.
141 Idem, p. 118.
87
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
Estas transformações históricas são os pressupostos para a circulação do
capital em um sistema capitalista de produção. O desenvolvimento da pro-
dução implica também no desenvolvimento de um mercado habitacional. A
habitação passa a aparecer também como mercadoria – aliás, neste sistema de
produção, tendencialmente, toda a produção de mercadorias se torna produ-
ção capitalista de mercadorias.
O papel da propriedade privada na expansão do capitalismo e na manuten-
ção dos espaços de poder e de exclusão deve ser frisado. É emblemático o caso
da Austrália, que inspirou a classe agrária brasileira do século XIX a estabelecer
regime similar de exclusão social, juridicamente fundada, da terra. Segundo
James Holston, o teórico inglês da colonização, Edward Gibbon Wakefield,
“desenvolveu suas teorias em resposta aos esforços fracassados dos capitalistas
britânicos em reter trabalhadores nos assentamentos de imigrantes que finan-
ciaram na Austrália”142. Neste país, os trabalhadores eram “importados” a alto
custo e logo conseguiam “abandonar seus empregadores para se tornar produ-
tores independentes em pequenas porções de terra baratas ou gratuitas e assim
competir com os que haviam subsidiado sua imigração”143.
Diante desta situação, deveria haver um modo de tornar o trabalhador “li-
vre” para vender sua força de trabalho como um igual ao explorador144. As
amarras feudais não existiam na Austrália – ao contrário, o que existiam eram
imensas porções de terras livres para serem ocupadas e exploradas. Mas o ca-
pitalismo “depende fundamentalmente de uma mercadoria capaz de produzir
mais valor do que aquele que ela tem, e essa mercadoria é a força de trabalho”145.
O desenvolvimento do capitalismo na Austrália dependeria da liberdade do
trabalhador. Wakefield, então, em 1829, “propôs estancar essa hemorragia de
trabalho e lucros encerrando as concessões gratuitas de terras e estabelecendo
142 J. HOLSTON. Cidadania Insurgente, 2013, p. 174.
143 Idem, p. 174.
144 D. HARVEY, Para Entender O Capital – Livro I, 2013, p. 278, lembra que os trabalhadores “são livres
apenas no duplo sentido de ser capazes de vender sua força de trabalho para quem quiserem, ao
mesmo tempo que são obrigados a vender essa força de trabalho para viver, porque foram libertados e
liberados de todo e qualquer controle sobre os meios de produção!”
145 Idem, p. 279.
88
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
um ‘preço suficiente’ pelas terras desocupadas para torna-las inacessíveis aos
imigrantes recentes”146.
Assim, segundo Holston,
“se tivessem um preço alto o bastante, os imigrantes teriam de traba-
lhar em troca de salários durante algum tempo antes de comprar terras
para trabalhar por conta própria. Esse trabalho assalariado produziria
lucros para financiar o emprego de mais trabalhadores. Quando ti-
vessem ganhado dinheiro suficiente para se tornar proprietários in-
dependentes, os rendimentos das vendas das terras subsidiariam mais
imigração, que renovaria o fornecimento de mão de obra, reduziria os
salários e assim criaria o que Wakefield chamava de ‘um sistema autos-
sustentável’ de colonização.”147
Karl Marx, no peculiar148 último capítulo do Livro I d’O Capital, tratou das
teses sobre a colonização de Wakefield para desvendar o segredo da acumula-
ção primitiva do capital. Interessante anotar inicialmente a observação de D.
Harvey, de que Marx tratou
“não da experiência colonial real e dos prognósticos das lutas revolucio-
nárias anticoloniais (a expropriação dos senhores coloniais pela massa
do povo colonizado), mas das teorias da colonização elaboradas por um
homem chamado Wakefield, que nunca figurou entre os grandes econo-
mistas políticos de todos os tempos e escreveu seu livro sobre coloniza-
146 J. HOLSTON. Cidadania Insurgente, 2013, p. 174.
147 Idem, p. 174.
148 Segundo D. HARVEY, Para Entender O Capital – Livro I, 2013, p. 278 e seguintes, “Os capítulos 24 e
25 d’O Capital apresentam uma nítida mudança de tom, conteúdo e método. Para começar, eles vão
de encontro ao pressuposto central do resto do livro, estabelecido no capítulo 2, em que Marx aceita o
mundo teórico de Adam Smith de trocas atomísticas realizadas no mercado; nesse mundo, a liberdade,
a igualdade, liberdade e Bentham reinam de tal modo que todas as trocas de mercadoria ocorrem num
ambiente não coercitivo de instituições liberais e perfeito funcionamento”. Marx usa a análise imanente
para desconstruir os argumentos dos economistas clássicos – desconstruir “em seus próprios termos”
estas teses, como explica Harvey. Mas também usou criticamente suas poderosas abstrações para
penetrar a dinâmica real do capitalismo e revelar as origens das lutas em orno da duração da jornada de
trabalho, das condições de vida do exército industrial de reserva e coisas do gênero. A análise do Livro I
pode ser lida como um relato sofisticado e condenatório de que ‘não há nada mais desigual do que tratar
desiguais como iguais”. A ideologia da liberdade de troca e da liberdade de contrato nos ludibria a todos”.
Já nos capítulos 24 e 25, a finalidade é “esmiuçar a história da acumulação primitiva do século XVI em
diante e investigar como esses processos foram postos em movimento”.
89
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
ção enquanto cumpria pena na prisão de Newgate por tentar seduzir a
filha de uma família rica” 149.
Como explica Harvey, o tal do Wakefield “achou-se na companhia de pri-
sioneiros prestes a ser enviados para a Austrália, e isso, é claro, levou-o a pensar
sobre o papel da Austrália no esquema geral das coisas”150. De fato, a Austrália,
como o Brasil, era uma gigantesca região geográfica para a qual o capitalismo
europeu, em especial o inglês, se expandia investindo os excedentes que não
puderam ser incorporados à própria economia inglesa.
Segundo Harvey, Wakefield “sabia pouco do que estava acontecendo na
Austrália, mas viu algo que Marx considerou de grande importância, por-
que significava uma refutação esmagadora de Adam Smith”: reconheceu
que se poderia “levar para a Austrália todo o capital existente no mundo
(dinheiro, instrumentos de trabalho, materiais de todos os tipos); no entan-
to, se não conseguimos encontrar trabalhadores ‘livres’ (no duplo sentido
da palavra!) para trabalhar para nós, não podemos ser capitalistas”151. Nos
próprios termos de Marx:
“Wakefield descobriu nas colônias que a propriedade de dinheiro, meios
de subsistência, máquinas e outros meios de produção não confere a
ninguém a condição de capitalista se lhe falta o complemento: o tra-
balhador assalariado, o outro homem, forçado a vender a si mesmo vo-
luntariamente. Ele descobriu que o capital não é uma coisa, mas uma
relação social entre pessoas, intermediada por coisas.”152
Deve-se frisar: o capital não é uma coisa, como pensa a “cabeça do eco-
nomista político”, mas uma relação social entre pessoas. Daí que “os meios de
produção e de subsistência, como propriedades do produtor direto, não são
149 D. HARVEY, Para Entender O Capital – Livro I, 2013, p. 288.
150 Idem.
151 Idem.
152 K. MARX, O Capital – Livro I, 2013, p. 836. Vale ler a continuação do trecho de Marx pela ironia
característica adotada: “O sr. Peel, lastima ele, levou consigo, da Inglaterra para o rio Swan, na Nova
Holanda, meios de subsistência e de produção num total de £50 mil. Ele foi tão cauteloso que também levou
consigo 3 mil pessoas da classe trabalhadora: homens, mulheres e crianças. Quando chegaram ao lugar de
destino, “o sr. Peel ficou sem nenhum criado para fazer sua cama ou buscar-lhe água do rio”. Desditoso sr.
Peel, que previu tudo, menos a exportação das relações inglesas de produção para o rio Swan!”.
90
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
capital”153. Marx critica ferrenhamente Wakefield para revelar a posição do as-
salariado e do trabalhador livre no sistema sociometabólico do capital:
“O assalariado de hoje se torna, amanhã, um camponês ou artesão inde-
pendente, que trabalha por conta própria. Ele desaparece do mercado de
trabalho, mas... não retorna à workhouse. Essa constante transformação
dos assalariados em produtores independentes, que trabalham para si
mesmos em vez de trabalhar para o capital, e enriquecem a si mesmos
em vez de enriquecer o senhor capitalista, repercute, por sua vez, de
uma forma completamente prejudicial sobre as condições do mercado
de trabalho. Não só o grau de exploração do assalariado permanece
indecorosamente baixo. Este último ainda perde, junto com a relação
de dependência, o sentimento de dependência em relação ao capitalista
abstinente. Daí surgem todos os males que nosso E. G. Wakefield descre-
ve de modo tão corajoso, eloquente e pungente”154.
Marx, então, afirma que este modelo foi um retumbante fracasso, já que
o fluxo migratório se desviou da Austrália para os Estados Unidos155, onde
em 1862 foi editado o Homestead Act, segundo o qual a propriedade de 1
acre de terra seria adquirida por quem a cultivasse por cinco anos. Wakefield
confrontara aquilo que concebeu como o sistema australiano com o sistema
agrário dos Estados Unidos, que considerava livre demais, aumentando dema-
siadamente o preço do trabalho156. O que interessa neste ponto é que, através
da análise de Wakefield, Marx explicita que “o modo capitalista de produção
e acumulação – e, portanto, a propriedade privada capitalista – exige o ani-
quilamento da propriedade privada fundada no trabalho próprio, isto é, a
expropriação do trabalhador”157.
153 Idem, p. 837.
154 Idem, p. 839.
155 Idem, p. 843.
156 Observa D. HARVEY, Para Entender O Capital – Livro I, 2013, p. 288, que “Como Wakesfield predisse
corretamente, os Estados Unidos teriam de recorrer às táticas brutais da pré-história do capitalismo
se quisessem que o sistema continuasse vivo no país. A luta entre o ‘trabalho livre’ na fronteira e o
controle crescente da política agrária por interesses privados (em particular as ferrovias), assim como
a retenção das populações imigrantes como trabalhadores assalariados nas cidades, eram aspectos
vitais da acumulação”.
157 K. MARX, O Capital – Livro I, 2013, p. 844.
91
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
As ideias de Wakefield tiveram grande influência no Parlamento Britânico
e na política agrária inglesa158, e por este meio estas teses chegam também ao
Brasil159. A destinação das terras após a independência era uma discussão can-
dente no Brasil. As experiências dos EUA e da Austrália eram discutidas pelos
legisladores brasileiros quando dos debates para o que veio a resultar numa lei
de reforma agrária e trabalhista em 1843, que tinha como objetivos: a) “criar
condições nas quais o trabalho livre europeu substituiria o trabalho escravo
nas lavouras”; b) “financiar essa substituição com fundos gerados pela venda de
terras e regularização de títulos, cujo custo seria distribuído entre todos os pro-
prietários de terras”; c) e “trazer ordem ao caos dominante na ocupação da terra
ao distinguir as posses públicas das privadas e desenvolver um regime fundiário
legal sob a autoridade do governo central”160.
A lei adotou as diretrizes de Wakefield, impondo que as terras da Coroa
poderiam ser vendidas apenas em lotes maiores que 2.688 acre, o que manteria
os preços das terras elevados e inacessíveis a pequenos proprietários161. Outras
duas medidas reforçavam esta finalidade de obstar o acesso de pequenos pro-
prietários às terras: a criação de um imposto anual sobre a propriedade privada
e a proibição de que “imigrantes subsidiados comprassem, arrendassem ou alu-
gassem ou de qualquer forma obtivessem o uso da terra por três anos, a não ser
que pagassem integralmente as despesas de sua imigração”162.
Após, a partir da edição da Lei de Terras, em 1850 (mesmo ano da Lei
Euzébio de Queiroz, que proibia o comércio de pessoas escravizadas), a única
forma legal de posse da terra passa a ser a compra devidamente registrada em
cartório de imóvel – passa a ser a propriedade privada, que apenas poderia
ser transferida solenemente. Esta forma de aquisição da propriedade da terra,
prevista numa lei do período pré-capitalista no Brasil (em que este país se
inseria já como periferia do capitalismo mundial em expansão), influenciará
158 D. HARVEY, Para Entender O Capital – Livro I, 2013, p. 289.
159 Segundo J. HOLSTON. Cidadania Insurgente, 2013, p. 422, “Wakefield se tornou conhecido nas
décadas de 1830 e 1840 e foi citado no trabalho de Jonh Stuart Mills como uma autoridade em
colonização. Ele foi notoriamente criticado por Marx, que dedicou o último capítulo de O Capital a
derrubar suas teorias sobre as ‘manufaturas de trabalhadores assalariados nas colônias’”.
160 J. HOLSTON. Cidadania Insurgente, 2013, p. 175.
161 Idem.
162 Idem, p. 175/176.
92
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
fortemente a expansão urbana no século XX, período de intensa expansão
geográfica capitalista no país.
Com a Lei de Terras a propriedade da terra passa já a estar subordinada à
lógica do valor de uso/valor de troca. A terra adquire o estatuto de mercadoria
e a legislação formaliza ao extremo este estatuto, determinando que a transmis-
são da mesma só é reconhecida pela lei com o registro no cartório de imóveis
competente. Este regime foi mantido pelo Código Civil de 2002, que regula a
matéria atualmente:
“Art. 1.245. Transfere-se entre vivos a propriedade mediante o registro
do título translativo no Registro de Imóveis. § 1º Enquanto não se regis-
trar o título translativo, o alienante continua a ser havido como dono
do imóvel. § 2º Enquanto não se promover, por meio de ação própria,
a decretação de invalidade do registro, e o respectivo cancelamento, o
adquirente continua a ser havido como dono do imóvel”.
Este regime jurídico procura desvincular a posse da propriedade, sendo mi-
tigado apenas pelo reconhecimento do instituto da usucapião, pelo qual se ad-
quire a propriedade pela posse prolongada no tempo. A usucapião protege o
proprietário por ao menos 5 anos, podendo o prazo chegar até a 15 anos. Acima
de tudo, o instituto da propriedade buscava proteger a circulação formal da ter-
ra e preparava o terreno para a imigração e para a abolição da escravização dos
negros. É discutível se o formalismo da transferência da propriedade tem efeitos
positivos sobre o sistema sociometabólico do capital em geral, mas o mesmo
fazia todo o sentido naquele momento histórico, em que as condições gerais
para o desenvolvimento capitalista estavam sendo estabelecidas, não sem con-
tradições próprias relacionadas aos interesses das classes dominantes de então.
De qualquer modo, a terra adquire o estatuto de mercadoria, podendo circular
apenas por meio de atos solenes, criando condições para o despojamento dos
trabalhadores de seus meios de produção e de subsistência.
A edição da lei de terras significou um abandono apenas parcial das ideias
de Wakefield: “ao mesmo tempo que parecia estimular a pequena propriedade
independente, a lei mantinha o princípio fundamental de Wakefield de que os
imigrantes não deveriam ter acesso fácil à terra”163. Isto era feito mantendo-se o
obstáculo de que “o Estado deveria vender, e não conceder [como chegou a ser
163 J. HOLSTON. Cidadania Insurgente, 2013, p. 180.
93
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
feito nos Estados Unidos], terras públicas”, e também pela extinção do instituto
da posse como forma legítima de propriedade fundiária, inclusive criminalizan-
do a sua prática – com isso, “a lei eliminava a forma costumeira, se não a única,
de os pobres adquirirem terras”164.
Como observava Karl Marx,
“A natureza não produz possuidores de dinheiro e de mercadorias, de
um lado, e simples possuidores de suas próprias forças de trabalho, de
outro. Essa não é uma relação histórico-natural [naturgeschichtliches],
tampouco uma relação social comum a todos os períodos históricos, mas
é claramente o resultado de um desenvolvimento histórico anterior, o
produto de muitas revoluções econômicas, da destruição de toda uma
série de formas anteriores de produção social”165.
Nas condições pré-capitalistas do Brasil, inserido já no contexto capitalista
mundial numa trajetória de desenvolvimento dependente periférico, a acumu-
lação primitiva exigia um sistema jurídico que consagrasse a propriedade pri-
vada da terra e toda a terra como propriedade privada, apta a transformar-se
em mercadoria. O direito aparece aí a serviço da acumulação primitiva e da
expansão capitalista para além da Europa, em especial para além da Inglaterra,
que precisava aplicar seus excedentes produtivos e sustentar seu próprio desen-
volvimento em bases imperialistas.
Quando o trabalho “livre” surgir definitivamente o Brasil com a abolição
da escravização de negros, a terra já será cativa – como afirmou Martins,
“num regime de terras livres, o trabalho tinha que ser cativo, num regime
de trabalho livre, a terra tinha que ser cativa”166. Assim, o direito em geral
e o instituto da propriedade privada em particular aparecem como decisi-
vos na formação do capitalismo brasileiro, liberando os trabalhadores para o
trabalho assalariado, afastando-os (ou buscando afastá-los) da terra “livre”.
A propriedade privada é usada para produzir exclusão social e para fabri-
car as condições básicas para o desenvolvimento do capitalismo, em especial
a despossessão da terra e dos demais meios de subsistência e produção, um
típico processo de espoliação pré-capitalista. Assentadas as bases jurídicas
164 Idem.
165 K. MARX, O Capital – Livro I, 2013, p. 244.
166 J. S. MARTINS. Expropriação e Violência (a questão política no campo), 1980, p. 32.
94
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
elementares para o capitalismo brasileiro e para o regime fundiário, mantidas
ao longo da história, elas estabelecem os limites para as políticas públicas de
habitação atuais, às quais se passa a analisar.
3.2. Do Projeto Moradia ao Programa Minha Casa,
Minha Vida: o sonho da casa própria como ideologia
para o desenvolvimento capitalista
No Brasil, desde o início dos governos petistas em 2003, houve intensa dis-
puta sobre qual modelo de política habitacional seria adotado. Grosso modo, os
dois modelos em disputa eram: 1) o modelo do estímulo ao mercado, por meio
do qual o governo atuaria para fomentar um ambiente favorável à produção em
massa de mercadoria habitacional, se necessário por meio de subsídios públicos;
2) e o modelo do planejamento urbanístico-habitacional, pelo qual o Estado,
nos três níveis, deveria ter um papel indutor da produção de moradia, através
da articulação de políticas urbanas, fundiárias e habitacionais. Os dois modelos
divergem quanto a finalidades específicas no âmbito do direito e da política,
embora não quando ao modo de produção capitalista. A seguir, se descreve
como aquele primeiro modelo prevaleceu diante dos imperativos da expansão e
reprodução do capital no país.
Na primeira década do século XXI, intensa produção legislativa e insti-
tucional sobre o direito à moradia teve lugar: em 2000 é constitucionalizado
o direito à moradia (passa a ser previsto no artigo 6º da CF como direito so-
cial167) e em 2001 é aprovado o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01). A partir
de 2003, com o primeiro governo Lula, começava-se a colocar em prática –
não sem ambiguidades – uma perspectiva que concebia a política habitacional
como íntima e indissociavelmente ligada à política urbana e fundiária (mode-
lo do planejamento urbanístico-habitacional). Esta perspectiva fora desenvol-
vida antes de o PT assumir a presidência da república, no Instituto Cidadania,
que, a pedido de Lula, desenvolveu o “Projeto Moradia”, que “enfatizava o
167 Constituição Federal, Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho,
a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à
infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 90, de 2015)
95
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
caráter urbanístico da questão da moradia, ou seja, a impossibilidade de sepa-
rar uma proposta de habitação de uma proposta para as cidades e propunha,
entre outros aspectos, a criação do Ministério das Cidades e da Habitação”168.
Como observou R. ROLNIK,
“A proposta política habitacional do governo já estava esboçada desde a
campanha eleitoral. O chamado Projeto Moradia fazia parte de um con-
junto de propostas do Instituto Cidadania, coordenado por Lula, tendo
em vista a construção de uma política de desenvolvimento para o país
que associasse o enfrentamento da questão social ao crescimento eco-
nômico e à geração de empregos... Lançado em 2000, o projeto propôs
a criação do Sistema Nacional de Habitação, formado pelos três entes
da federação, que atuariam de forma estruturada sob a coordenação
do novo Ministério das Cidades. O controle social seria exercido pelo
Conselho Nacional das Cidades e por órgãos semelhantes nos estados
e municípios, aos quais caberia gerir fundos de habitação que deveriam
concentrar recursos orçamentários para subsidiar moradia para a popu-
lação de baixa renda”169.
No primeiro ano de governo, 2003, foi criado o Ministério das Cidades, com
atribuição de “formular a política urbana em nível nacional e fornecer apoio
técnico e financeiro a governos locais, integrando as arenas institucionais das
políticas federais de habitação, saneamento e transportes”170; em 2004, a Políti-
ca Nacional de Habitação é aprovada pelo aprovada pelo Conselho das Cidades;
em 2005 surge o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social; também
em 2005 é aprovada a lei 11.124/05, que instituiu o Fundo Nacional de Habita-
ção de Interesse Social (FNHIS), cujo funcionamento iniciou em 2006171; em
2003 é realizada a Conferência Nacional das Cidades e em 2004 é instituído o
Conselho Nacional das Cidades em 2004, como órgão consultivo e deliberativo.
Finalmente, já no segundo governo Lula, em agosto de 2007, começa a ser
elaborado o Plano Nacional de Habitação, que tinha como objetivo “formular
168 MARICATO, O impasse da política urbana no Brasil, pp. 6 e seguintes.
169 R. ROLNIK. Guerra dos Lugares, 2015, p. 295.
170 Idem, p. 294.
171 Idem, p. 295-296, afirma que o Fundo Nacional de Habitação era “bandeira do movimento de moradia
que tramitava desde 1991 no Congresso Nacional. Inspirado no modelo do Sistema Único de Saúde,
esse projeto de lei propunha um sistema federativo de articulação de orçamentos sob controle social.
96
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
uma estratégia de longo prazo para equacionar as necessidades habitacionais do
país, direcionando da melhor maneira possível os recursos existentes e a serem
mobilizados”172. O plano apresentava “uma estratégia nos quatro eixos estrutu-
radores da política habitacional: modelo de financiamento e subsídio; política
urbana e fundiária; arranjos institucionais e cadeia produtiva da construção
civil”173. A partir destes eixos, se buscaria “implementar um conjunto de ações
capazes de construir um caminho que permita avançar no sentido de atingir
o principal objetivo da PNH [Política Nacional de Habitação]: universalizar o
acesso à moradia digna para todo cidadão brasileiro”174.
Ocorre que antes do lançamento do Plano Nacional, em 2009, o governo fe-
deral lança um programa mais específico e desvinculado do Plano e da Política
Nacional de Habitação em elaboração: o Programa Minha Casa, Minha Vida
(PMCMV). Este programa inicialmente previa a construção de um milhão de
moradias para pessoas de baixa renda e famílias nas faixas de renda de até 10
salários mínimos, tendo sido ampliado posteriormente. Na prática, foi este pro-
grama que passou a moldar a política habitacional do governo federal, ofuscan-
do o Plano Nacional de Habitação, que seria divulgado – então praticamente
natimorto – em dezembro de 2009, meses depois do lançamento do PMCMV.
Neste sentido apontou Nabil Bonbuki:
Ao publicizar o novo programa [Minha Casa, Minha Vida] antes de
apresentar o Plano Nacional de Habitação (PlanHab) uma estratégia
de longo prazo para equacionar o problema habitacional, formulada e
debatida por ano e meio, sob a coordenação da Secretaria Nacional de
Habitação, que estava pronta para ser publicada em janeiro de 2009, o
governo perdeu uma excelente oportunidade para mostrar como uma
ação anticíclica poderia se articular com uma estratégia estrutural para
atacar um problema brasileiro crônico, no âmbito de um projeto nacio-
nal de desenvolvimento com inclusão social175.
A política de subsídios previa um mix de recursos não onerosos do Orçamento Geral da União (OGU)
e do FGTS para viabilizar o crédito e o acesso à moradia digna para a população de baixa renda”.
172 BRASIL, Plano Nacional de Habitação, 2009, p. 9.
173 Idem.
174 Idem.
175 N. BONDUKI, Do Projeto Moradia ao programa Minha Casa, Minha Vida, 2009, p. 108.
97
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
Como será detalhado adiante, o PMCMV tem um viés de construção em
massa de unidades habitacionais, distanciando-se da articulação em quatro ei-
xos176 proposta no Plano Nacional de Habitação – é dizer, os eixos política ur-
bana e fundiária e arranjos institucionais foram deixados de lado pelo programa
Minha Casa, Minha Vida. Por outro lado, os eixos sobre financiamento e cons-
trução civil se apoiou em aparatos jurídico e institucional bastante eficientes
para a produção em massa da mercadoria habitação.
No Plano Nacional de Habitação, o eixo política urbana e fundiária buscava
“facilitar e baratear o acesso à terra urbanizada para Habitação de Interesse
Social (HIS)”177 e se apoiava em três fatores básicos: “a) capacidade de amplia-
ção e disponibilização de terra urbanizada bem localizada para a provisão de
habitação de interesse social; b) estratégias de estímulo à cadeia produtiva da
construção civil e; c) fomento ao desenvolvimento institucional dos agentes
envolvidos no setor habitacional, especialmente os setores públicos municipal e
estadual”178. Os instrumentos básicos que poderiam fazer trilhar este caminho
seriam instrumentos de política urbana com vocação para reprimir o uso espe-
culativo da terra urbana e o não cumprimento da função social da propriedade,
cuja aplicação caberia em especial aos Municípios. Alguns destes instrumentos
estão previstos no Estatuto da Cidade, mas têm aplicação praticamente residual,
prevalecendo uma urbanização de “livre mercado”, sem planejamento estatal.
Já o eixo “arranjos institucionais” buscava articular “ações com um sentido
comum” entre os diversos entes governamentais. No Plano, a noção de arranjo
institucional é restrita, voltada apenas aos agentes envolvidos na política pú-
blica179. A ideia de “ações com um sentido comum” despreza os interesses em
conflito, interesses alinhados com modelos distintos de política habitacional
e de desenvolvimento urbano180. Estas concepções diversas marcaram o pro-
176 Quais sejam, modelo de financiamento e subsídio; política urbana e fundiária; arranjos institucionais;
e cadeia produtiva da construção civil.
177 BRASIL, Plano Nacional de Habitação, 2009, p. 13.
178 Idem, p. 6.
179 Ao contrário da concepção de arranjo institucional de Dallari Bucci, para quem “O arranjo institucional
é a expressão formalizada da política pública, com uma dimensão sistemática” (Fundamentos para uma
Teoria Jurídica das Políticas Públicas, 2013, p. 23) ou o “marco geral de ação, incluindo uma norma
instituidora” (Fundamentos para uma Teoria Jurídica das Políticas Públicas, 2013, p. 179).
180 Os modelos de desenvolvimento urbano em disputa são o modelo do empreendedorismo das cidades
(defendido pelas forças de mercado, construtoras, incorporadoras, bancos) e o modelo da reforma urbana
98
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
cesso histórico recente das políticas urbanísticas e têm íntima relação com os
modelos de política habitacional de estímulo ao mercado ou de planejamento
urbanístico-habitacional. O único sentido comum que pode haver, nestes casos,
é a reprodução economicamente sustentada do mercado habitacional, realizan-
do o papel destinado ao Estado sob o sociometabolismo do capital.
No mais, este eixo “arranjos institucionais” criava estratégias que o alinha-
vam a propostas do movimento da Reforma Urbana:
“1. Fortalecer o setor público e explicitar os papéis e competências de
cada nível de governo no SNHIS;
2. Fortalecer os agentes não estatais para exercerem seu papel no SNHIS;
3. Garantir o controle social e participação da sociedade na implemen-
tação da política e dos planos nas três esferas federativas;
4. Criar o Índice de Capacidade Institucional Habitacional e de Ges-
tão Urbana para bonificar com maior acesso aos recursos federais
os entes federativos que se qualificarem para gerir adequadamente o
setor habitacional;
5. Capacitar os vários agentes do SNHIS para garantir repertório co-
mum, agilidade e qualidade na implementação do PlanHab;
6. Instituir o Sistema de Informações da Habitação a partir do cadastro
nacional CadÚnico, completado com informações para a gestão e ava-
liação da política habitacional;
7. Criar um sistema de monitoramento e avaliação que permita o contro-
le dos resultados e a revisão periódica do PlanHab.”181
Como já observado, no início do governo Lula, houve abertura institucio-
nal para a concepção da política habitacional como intimamente relacionada
à política urbana e fundiária. Porém, em 2005, a governabilidade petista levou
à entrega do Ministério das Cidades ao Partido Progressista (PP), estancan-
do os avanços do movimento da reforma urbana e colocando em xeque a
concepção de vinculação entre política habitacional e política fundiária e
(defendido por movimentos sociais e populares, por urbanistas próximos a estes e pelo já mencionado
Instituto Cidadania, que elaborara a base programática do programa de governo nesta área).
181 BRASIL, Plano Nacional de Habitação, 2009, p. 108.
99
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
urbana. Perde fôlego aí a proposta de elaboração de um Plano Nacional de
Desenvolvimento Urbano182.
A governabilidade estava ligada à tentativa do petismo de realizar mudanças
sociais sem enfrentar diretamente os interesses das classes dominantes no Bra-
sil183. André Singer analisou a “inserção social” de trabalhadores pobres no Bra-
sil como o projeto principal do governo Lula, pensando-a como um reformismo
fraco em prol do que ele chama de “subproletariado” (que nada mais é do que
a parcela mais pauperizada dentre a população de baixa renda), em prol da
“redução da sobrepopulação trabalhadora superempobrecida permenente”184. E
este projeto petista de “inserção social” dos trabalhadores pobres, ao contrário
do indicado na obra, está longe de ser incompatível com as políticas neoliberais
– não se trata, como pretende Singer, de um mero “caminho intermediário ao
neoliberalismo da década anterior”185, mas da viabilização da continuidade do
neoliberalismo no capitalismo periférico, ou, dito de outro modo, da continui-
dade da inserção periférica do Brasil no neoliberalismo global.
A “inserção social” dos trabalhadores pauperizados ocorre num contexto de
hegemonia global do projeto neoliberal, do qual o Brasil aparece como depen-
dente. O processo que ocorre no Brasil se trata mais de uma “inserção social”
via mercado (ao invés de apoiada em acesso universal a direitos), ocasionando
uma ampliação de mercados capitalistas estimulada pelo Estado – uma das ca-
racterísticas mais evidentes do neoliberalismo é justamente que o Estado deve
ser mínimo, com funções específicas como promover e estimular soluções de
mercado para as necessidades sociais.
A questão habitacional continuou a ser objeto de disputa dentro do gover-
no, mas, como ficou mais claro no ano 2009, a vertente que se hegemonizou
privilegiou não os eixos do Plano Nacional de Habitação (que incluía aquela
vinculação entre política habitacional e política urbana e fundiária), mas o Pro-
grama Minha Casa, Minha Vida. A divulgação do Plano Nacional, em 2009,
soou como um último suspiro de um movimento que perdia paulatinamente
espaço no governo petista.
182 E. MARICATO, O impasse da política urbana no Brasil, pp. 62 e 63.
183 A. SINGER, Os Sentidos do Lulismo, 2012.
184 Idem, p. 168.
185 Idem, p. 13.
100
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
A parti dali, seria privilegiada a implementação do Programa Minha Casa,
Minha Vida, com a derrocada da busca por articulação entre política habita-
cional e urbana. O que prevaleceria seria a agenda do mercado de construção
civil e imobiliário, tendo havido, como será detalhado a seguir, centralização no
nível federal da política habitacional, que passava ase apoiar na produção em
massa da mercadoria habitação.
3.3. Linhas Gerais do Programa Minha Casa, Minha Vida
O Programa Minha Casa, Minha Vida é uma política pública do governo
federal voltada à construção de unidades habitacionais para a “população de
baixa renda”, isto é, para as parcelas pauperizadas das classes trabalhadoras.
Lançado em 2009, o programa construiu, segundo fontes oficiais, 2,6 milhões
de moradias em todo o país, pretendendo-se ainda construir mais 2 milhões nos
anos subsequentes, contemplando mais de 9,2 milhões de pessoas186. O progra-
ma anunciadamente visa a implementar o direito à moradia para a população
de baixa renda por meio da aquisição de título de propriedade via financiamen-
to imobiliário. Tem incidência principal em áreas urbanizadas, embora preveja
também, ao lado do Programa Nacional de Habitação Urbana, o Programa Na-
cional de Habitação Rural187.
Pelas regras do programa, os beneficiários devem estar em três faixas de
renda familiar: a) até R$ 1.800,00 (Faixa 1); b) de R$ 1.800,01 até R$ 2.350,00
(faixa 1,5); c) de R$ 2.350,01 a R$ 3.600,00 (Faixa 2); de d) de R$ 3.600,00 até
R$ 6.500,00 (Faixa 3). A primeira faixa de renda (faixa 1) é quase completa-
mente subsidiada, podendo ser custeado até 90% do valor do imóvel. As faixas
1,5 e 2 também são subsidiadas, enquanto a não conta com subsídios, mas com
186 http://www.brasil.gov.br/infraestrutura/2016/03/minha-casa-minha-vida-chega-a-3a-fase-com-2-
milhoes-de-novas-moradias-ate-2018 e http://www.brasil.gov.br/infraestrutura/2015/09/minha-casa-
minha-vida-entregou-2-4-milhoes-de-moradias, consultas em 26/05/2016.
187 Art. 1º, incisos I e II, da Lei nº 11.977/2009. Sobre a origem deste programa, como aponta R.
ROLNIK, Guerra dos Lugares, 2015, p. 301, “ainda em 2009, movimentos de sem-terra, envolvidos na
luta pela reforma agrária, também pressionaram o governo e conseguiram aprovar uma modalidade
de casas para suas cooperativas e pequenos produtores de agricultura familiar – o PNH-Rural – que
também [como o MCMV-Entidades] obteve 500 milhões de reais para a construção de casas. Desde
o lançamento do programa, MCMV-Entidades e PNH-Rural representam, juntos, 1% do total de
unidades e recursos do MCMV”.
101
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
taxas de juros mais baixas do que as dos financiamentos imobiliários existentes
no mercado. Portanto, o programa tem incidência em diversas faixas de renda
das classes trabalhadoras, sendo de maior interesse para este trabalho analisar
o papel do mesmo na “inserção habitacional” da população de baixa renda,
aquelas público alvo da “Faixa 1”.
Como já apontado, este programa suplantou o Plano Nacional de Habita-
ção, que vinha sendo gestado no Ministério das Cidades e, dos quatro eixos
previstos pelo plano (modelo de financiamento e subsídio; política urbana e
fundiária; arranjos institucionais; e cadeia produtiva da construção civil), deu
especial ênfase ao modelo de financiamento e subsídio e ao incentivo da cadeia
produtiva da construção civil. Daí se identificar um desequilíbrio conceitual e
teórico entre o PMCMV e o Plano Nacional de Habitação, já que “a execução
das diretrizes do PlanHab através do Programa Minha Casa Minha Vida levou
a uma série de distorções entre a intenção original e o resultado real”188; levou
a uma defasagem entre a política de habitação e a política fundiária; e levou à
priorização, pelo PMCMV, da expansão da indústria da construção civil em de-
trimento do combate ao déficit habitacional189. Apesar disso, o combate a este
déficit continuou sendo o a justificativa e o mote do programa.
Ocorre que o próprio problema do déficit habitacional não pode sequer ser
enunciado pelo Estado capitalista senão como mistificação:
“Bolaffi expõe, por exemplo, os curiosos malabarismos dos quais a classe
dominante e obrigada a lançar mão para, em seu discurso, dizer que está
resolvendo o problema da habitação. Inicialmente Bolaffi mostra que
não tem cabimento falar-se em “déficit” habitacional numa economia de
mercado, da mesma maneira que, a não ser transitoriamente, não tem
cabimento falar-se de “déficit” de automóveis ou televisores. Do ponto
de vista da economia política vigente, diz Bolaffi, o Brasil possui exata-
mente o número de habitações para o qual existe uma demanda mone-
tária... Isso não quer dizer que o problema não exista. Quer dizer entre-
tanto que a burguesia não pode enunciá-lo corretamente pois se o fizesse
teria que reconhecer ao mesmo tempo sua incapacidade de resolvê-lo.”190
188 P. NASCIMENTO NETO et al., Housing Policy: A Critical Analysis on the Brazilian Experience, 2012, p. 65.
189 Idem.
190 F. VILLAÇA, O que todo cidadão precisa saber sobre habitação, 1986, p. 5.
102
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
O problema do déficit habitacional, da maneira como é colocada pelo
PMCMV, é um problema aparente, já que a escassez de imóveis é criada via
mercado e protegida pelo direito e pela política. Não à toa, o déficit habitacional
é menor do que o número de domicílios fechados/imóveis vazios no país191. Estes
números dependem da demanda monetária e das massas salariais existentes,
não da quantidade de imóveis. Mais do que incapaz de resolver o “déficit habi-
tacional”, as classes dominantes instituem com sucesso mecanismos institucio-
nais e legais para apartar as pessoas sem-teto dos imóveis vazios192. Engels, no
século XIX, já observava que “existem conjuntos habitacionais suficientes nas
metrópoles para remediar de imediato, por meio de sua utilização racional, toda
a real ‘escassez de moradia’”193. Porém, para o autor, acomodar trabalhadores
sem teto, em situação de rua ou habitantes de moradias indignas nos imóveis
vazios só seria possível com a conquista do poder política pelo proletariado194.
Pouco mudou desde então.
Voltando ao Plano Nacional de Habitação, Ermínia Maricato afirma que
este retomava uma necessária articulação para equacionar a questão da habita-
ção, mas que “o lançamento do programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV),
em março de 2009, também o ignorou na maior parte”195. Diz a urbanista que
“é importante constatar ainda que já havia uma proposta de política
habitacional construída pelos movimentos sociais que deu origem ao
FNHIS (Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social), que se di-
ferenciava bastante do PMCMV... ela instituiria, se seguisse a proposta
191 Como já observado neste trabalho, item 3.1, o Censo 2010 do IBGE (http://censo2010.ibge.gov.br/
apps/atlas/, acesso em 10 abr. 2015) indicou que dos Domicílios particulares permanentes, 9% estão
vagos, o que significa, em números absolutos, 6,07 milhões de imóveis vazios. O déficit habitacional,
em 2010, era calculado como sendo de 5,8 milhões de famílias (levantamento do Sindicato da
Indústria da Construção Civil de São Paulo - Sinduscon-SP, conforme www.brasil.gov.br/noticias/
arquivos/2012/12/13/numero-de-casa-vazias-supera-deficit-habitacional-do-pais-indica-censo-2010,
acesso em 10 abr. 2010).
192 Exemplo das reintegrações de posse multitudinárias são a do Pinheirinho e a da Vila Soma, tendo
ambos os casos sido levados à Comissão Interamericana de Direitos Humanos em razão das violações
de direito que ocasionaram ou que podem ainda ocasionar. Para as autoridades brasileiras, porém,
estas reintegrações seguiram seu curso normal. Estes exemplos mostram apenas a face mais conflituosa
do imenso aparato jurídico de exclusão de pessoas e de proteção de propriedades existente.
193 F. ENGELS, Sobre a Questão da Moradia, 2015, p. 56.
194 Idem.
195 E. MARICATO, O impasse da política urbana no Brasil, 2014, p. 63.
103
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
original, um sistema descentralizado de investimentos em habitação, re-
presentado por fundos e conselhos estaduais e municipais, que teriam
autonomia para aplicação dos recursos repassados por meio do Fundo
Nacional. Seguindo sua característica ambígua, o governo Lula respon-
deu, de certo modo, com o FNHIS para os movimentos sociais e com
o PMCMV para os empresários, sendo que o primeiro, gerido por um
conselho que tem a participação de representantes da sociedade, maneja
recursos bem menos expressivos do que o segundo”.196
Mas apenas em diferente contexto socioeconômico a realidade poderia ser
outra da apontada por Maricato. Anteriormente, o Governo desenvolvera o
PAC (Programa de Aceleração do Crescimento) 1, de 2007, que tinha por fina-
lidade a urbanização de assentamentos precários (favelas e áreas urbanas degra-
dadas), o qual incidiria mais no desenvolvimento urbano do que o PMCMV197.
Aquele programa, focado em urbanização, buscava impulsionar o melhor apro-
veitamento da infraestrutura urbana já existente e subutilizada – mas não in-
cidia sobre o aspecto da produção habitacional. Por outro lado, o PMCMV
“retoma a política habitacional com interesse apenas na quantidade de mora-
dias, e não na sua fundamental condição urbana”198. Fato é que o Programa
Minha Casa, Minha Vida decorreu de condições objetivas bem específicas para
a expansão produtiva de excedentes monetários nacionais e internacionais no
país – em específico, a existência de certo volume de capital monetário (gerido
pelo Estado brasileiro) e de um farto banco de terras pertencentes à indústria
da construção civil199.
A lei 11.977/2009 (originada da Medida Provisória 459/2009), que “Dispõe
sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fun-
diária de assentamentos localizados em áreas urbanas”, é o diploma jurídico que
organiza o programa, que foi previsto no capítulo I, enquanto os capítulos II e
III trouxeram previsões, respectivamente, sobre a lei de registros públicos (lei
196 Idem.
197 Idem, p. 74.
198 Idem, p. 75.
199 Este banco de terras levou a que incorporadoras escolhessem onde construir os imóveis do PMCMV,
e a escolha óbvia foi pelos terrenos nas “franjas das cidades”, deixando os terrenos mais centrais,
aqueles mais valorizados, como reservas de valor.
104
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
6015/73), para instituir o sistema de registro eletrônico; e sobre a reforma da
regularização fundiária.
A desconexão entre os capítulos da lei, em especial entre os capítulos I e III,
esconde menos do que revela. Como apontado especialmente no item 2.3 deste
trabalho, não se pode discutir o acesso de pessoas de baixa renda a habitação
sem se discutir o modo pelo qual a terra urbana é produzida e distribuída. O
PMCMV, apesar de sua lei de regência ter um capítulo inteiro voltado para a
regularização fundiária, se consolidou como mero programa de produção em
massa de moradias.
Como logo se explicitaria, o programa tinha as finalidades macroeconômi-
cas como as mais proeminentes, tendo sido lançado antes como resposta à crise
econômica mundial que se iniciou em 2008200, do que como mecanismo efetivo
para a satisfação das necessidades habitacionais das classes trabalhadoras. Esta
crise econômica mundial se desenvolvia numa ponta do capital financeiro in-
ternacional que não atingia com vigor o Brasil. Aí, estavam dadas as condições
para o investimento de excedentes de capital – a economia tinha estoque mo-
netário suficiente e as empresas de construção civil estavam capitalizadas com
um estoque de terras e com mão de obra farta.
Assim, o programa anunciava destinar-se aos “trabalhadores de mais baixa
renda”, mas seu desenho concreto passou longe de solucionar a questão habita-
cional para estes trabalhadores. Como observei em outro trabalho,
“A exposição de motivos da medida provisória 459/2009, que originou
a lei 11.977/2009, já explicitava que o programa compunha ‘parte signi-
ficativa do mosaico de ações do Governo para combater o déficit habi-
tacional e a crise econômico-financeira global’ e que ‘De fato, diante
do cenário de crise financeira mundial com o recrudescimento de seus
impactos negativos sobre a atividade econômica, renda e nível de empre-
go do País é premente a necessidade de adoção de medidas de natureza
anticíclicas no curto prazo, principalmente aquelas que possam garantir
a melhoria da qualidade de vida da população de baixa renda e a manu-
tenção do nível de atividade econômica’ (E.M. Interministerial 33/2009/
MF/MJ/MP/MMA/MCidades, itens 1 e 2, disponível em http://www.pla-
nalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Exm/EMI-33-MF-MJ-MP-
-MMA-Mcidades-09-Mpv-459.htm). Mas, ao mesmo tempo, afirmava
200 BONDUKI, Pioneiros da Habitação Social no Brasil, Volume 3, 2014, p. 118.
105
Rafael Lessa V. de Sá Menezes Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais

buscar a facilitação do acesso à moradia própria para as famílias de baixa ordenamento territorial e fundiária destinada a disponibilizar terra
renda201. Lê-se na exposição de motivos um diagnóstico correto sobre o para moradia popular. O resultado é um extraordinário aumento no
déficit habitacional (de que ele ‘se concentra no segmento populacional preço de terras e imóveis.
de baixa renda, em razão da dificuldade dessa população em acessar fi-
O programa Minha Casa Minha Vida, formulado como política indus-
nanciamento e outros mecanismos de aquisição de moradia que deman-
trial – e com grande apelo eleitoral - tem ignorado as conquistas no
dem comprovação, regularidade e suficiência de renda, da decadência
campo do direito à cidade, do direito à moradia e no campo da cidada-
do SFH nos anos 80 e do fenômeno da urbanização mais acelerada da
nia... O financiamento diretamente para as construtoras, como estímu-
última década’), porém, a medida provisória, depois transformada na lei
lo à produção habitacional de mercado, se transformou em um enorme
11.977/2009, previu mecanismos que podem ser considerados restritos
mecanismo de transferência de subsídios públicos, do orçamento estatal,
demais para atingir a população de mais baixa renda, onde se concentra
para o preço da terra e dos imóveis em uma conjuntura sem controle
o déficit habitacional.”202
algum sobre o processo de especulação imobiliária”203.
A mencionada exposição de motivos adota o discurso do ataque ao déficit
No mesmo sentido, Nabil Bonduki observa que o enfrentamento do déficit
habitacional como um artifício para legitimar o programa, que tem a finalidade
habitacional por meio de subsídios públicos para a construção de moradias
objetiva – também declarada – de aquecer o mercado da construção civil, com
leva à elevação do “custo das moradias populares, mesmo se informais, e a
alguns efeitos laterais sobre o problema de habitação da parcela empobrecida da
‘sugar’ as unidades de habitação social, produzidas com subsídio, para quem
classe trabalhadora. A economia passa a ter um maior estoque de habitações
dele não tem necessidade, como aconteceu em toda a história da produção
disponível, mas isto não necessariamente implica numa melhoria nos níveis de
pública”204. O impacto principal deste aumento de custos se dá justamente
subsistência dos trabalhadores, já que todo este estoque estará submetido ao
sobre a população de baixa renda, tratando-se, na essência, de um mecanismo
sociometabolismo do capital. As finalidades econômicas do programa são bem
de manutenção das bases para a reprodução desta. Os mecanismos de preço
marcadas, voltadas à expansão do mercado de construção civil e do mercado
no mercado da terra atuam para manter estas bases. E os bilionários subsídios
imobiliário no país. A urbanista Raquel Rolnik observa que
estatais foram um dos principais fatores de aumento do preço da terra urbana
“a política habitacional atual é concebida e praticada como elemento desde o início do programa.
de dinamização econômica para enfrentar uma possível crise e gerar O PMCMV oferece subsídios para trabalhadores de mais baixa renda, que
empregos, colocando-se de forma desarticulada com uma política de precisam pagar apenas o valor básico de prestação para a Caixa Econômica
Federal, o agente financeiro do programa205. Mas este programa não possui
201 Quando editada a MP 459/2011, esta previa atendimento às famílias com renda até 10 salários mecanismos de regulação do mercado de terra que evite a apropriação destes
mínimos, que na época equivalia a R$ 4.650,00. A subvenção econômica prevista inicialmente para subsídios, por vias transversas, pelas classes capitalistas. O aumento do preço da
o programa, de 2.500.000.000,00 (dois bilhões e quinhentos milhões de reais), estava destinada para
famílias com renda de até 6 salários mínimos (na época, R$ 2.790,00). No decreto 7499/2011, previu-
terra urbana é um mecanismo básico de apropriação dos subsídios habitacionais
se que a subvenção se destinava às famílias com renda mensal de até R$ 3.100,00 – o salário mínimo,
então, era de 545,00 reais, de modo que o novo valor previsto era inferior a 6 salários mínimos
203 R. ROLNIK, Crescimento Econômico e Desenvolvimento Urbano: por que nossas cidades continuam tão
(3.270,00 reais). Não se previa mais a renda do programa atrelada a salários mínimos, de modo que
precárias?, 2011, p. 14)”.
os reajustes deste não gerasse impactos no programa. Com o decreto 7.825 out. 2012, o valor foi
para 3.275,00 reais, e então 6 salários mínimos já valiam 3.732,00 reais. Desde então não houve 204 N. BONDUKI, Pioneiros da Habitação Social no Brasil. Volume 3, 2014, p. 112. O autor também afirma,
reajuste no limite para a concessão da subvenção, apesar de alterações no salário mínimo. Observe-se à p. 120, que “ao elevar significativamente a demanda por terras aptas para a produção habitacional
que o programa criou três faixas de renda, sendo que apenas a primeira pode ser considerada como para o mercado, o programa gerou valorização do preço dos terrenos e glebas e especulação imobiliária,
população de baixa renda: até R$ 1.600 (faixa 1), até R$ 3.100 (faixa 2) e até R$ 5 mil (faixa 3). o que prejudicou, sobretudo, os empreendimentos na faixa social cujos tetos eram insuficientes para
pagar os abusivos valores fundiários gerados pelo processo especulativo deflagrado”.
202 R. MENEZES, O Programa Minha Casa, Minha Vida: limites dos arranjos institucionais para uma política
pública de habitação de interesse social, 2016, p. 274-275. 205 A prestação é limitada a 5% da renda familiar.

106 107
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
do governo pelos proprietários fundiários. E a apropriação da valorização fundi-
ária é um mecanismo básico de acumulação no contexto capitalista brasileiro.
O arranjo financeiro do PMCMV “implica a transferência de riscos para as
instituições públicas, ao mesmo tempo que mantém os lucros – geralmente au-
mentados por subsídios indiretos – com agentes privados, reiterando os padrões
históricos de apropriação de fundos públicos por atores privados no país”206.
Com isso, o direito é mobilizado com sucesso pelo PMCMV para atingir as
finalidades de investimento de excedentes de capital e de incentivo ao mercado
imobiliário e de construção civil.
O PMCMV se revela instrumento eficaz para fornecimento de compensação
social e meio de subsistência ao trabalhador, o que interfere na massa salarial
total. Uma parcela desta massa salarial é destinada, por meio do programa, à
aquisição da mercadoria habitação. Há uma tendência de médio/longo prazo a
que não haja qualquer efeito redistributivo relevante, já que os subsídios forne-
cidos pelo governo são em grande parte absorvidos pela economia de mercado.
Tendo em vista a crescente escassez207 de terrenos até mesmo nas periferias das
grandes cidades, a própria distribuição espacial dos imóveis já leva a um efeito
socialmente regressivo, antidistributivo.
Do ponto de vista dos compradores, da população de mais baixa renda, o
recurso ao subsídio estatal se torna incontornável para o acesso à habitação por
meio de aquisição da propriedade privada. Na dinâmica econômica existente,
as regiões periféricas das cidades seriam, de um modo ou de outro, ocupadas
pelos trabalhadores mais pobres. O que o PMCMV faz é transformar este pro-
cesso numa oportunidade de negócios para incorporadoras, construtoras e de-
mais empresas do ramo imobiliário, que agora podem lucrar com a construção
de imóveis para os trabalhadores de mais baixa renda, seguindo o padrão de
localização historicamente consolidada para o assentamento desta população:
“Dentre as diferentes faixas de renda atendidas pelo programa, os con-
juntos da faixa 3 são os que mais se aproximam das áreas centrais mais
bem equipadas das cidades, enquanto os empreendimentos para faixa
1 estão claramente dispersos pelas periferias mais afastadas, próximos
206 R. ROLNIK, Guerra dos Lugares, 2015, p. 309.
207 A escassez cresce porque o preço da terra aumenta, ocasionando maior poupança imobilizada.
Com a valorização, o proprietário ou possuidor passa a ter mais interesse na proteção jurídica da
propriedade ou posse.
108
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
às margens das cidades, em lugares que não apenas são distantes dos
territórios privilegiados, mas também são homogêneos do ponto de vista
social. Se o programa passou a atingir uma camada da população que
historicamente não era atendida pelas iniciativas federais na área habi-
tacional, não chegou a interferir no lugar tradicionalmente ocupado por
ela nas cidades, reproduzindo o padrão periférico”208.
Ao invés de ocupar um terreno e realizar a construção da moradia por meios
próprios, os trabalhadores pobres passam a estar inseridos num circuito formal
de compra e venda da mercadoria moradia, tornando-se proprietários de sua
moradia. Ou melhor, têm uma expectativa de se tornarem proprietários - ime-
diatamente, se tornam detentores de direitos de aquisição. Tão logo quanto as
necessidades da vida se imponham, o trabalhador venderá seu imóvel e o con-
junto de negócios com estes imóveis conformará mercados imobiliários formais
e informais para trabalhadores pauperizados. Os sujeitos de direito continuarão
exercendo sua igualdade e liberdade no mercado imobiliário.
Esta questão do preço da terra poderia ser enfrentada pelo poder público ar-
ticulando a política habitacional com uma política urbana e fundiária voltada a
evitar o uso especulativo da terra e a reprimir a propriedade sem função social.
Esta articulação estava prevista no Plano Nacional de Habitação, mas foi igno-
rada pelo PMCMV. Isto em razão das exigências básicas do sociometabolismo
do capital no contexto de inserção global dependente do Brasil. Alternativas
para a produção de moradia, como “lotes urbanizados complementados com o
financiamento de material de construção e assistência técnica” foram ofusca-
dos pela produção em massa de unidades habitacionais de um programa que
contou de início com 2% do orçamento geral da União (26 bilhões de reais) em
subsídios, patamar que seria atingindo apenas em alguns anos de acordo com o
Plano Nacional de Habitação:
“Assim como fez o BNH durante o regime militar, [o PMCMV] fixou-
-se exclusivamente na produção de unidades prontas, alternativa que
atendia as demandas do setor de construção civil, mas que relegou
outras modalidades de enfrentamento do déficit habitacional. Além
do financiamento e subsídio a unidades prontas, o plano [nacional de
habitação] havia previsto um leque de programas habitacionais a cus-
208 R. ROLNIK, Guerra dos Lugares, 2015, p. 312.
109
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
tos unitários mais reduzidos e podiam dialogar melhor com o processo
popular de produção da moradia (como lotes urbanizados complemen-
tados com o financiamento de material de construção e assistência
técnica), com potencial de atender um número maior de famílias a um
custo unitário mais baixo, alternativa muito apropriada para municí-
pios médios e pequenos”209.
Como já observado, a lei que instituiu o programa210 dedicava um capítulo
à regularização fundiária, a qual teria impacto urbanístico nos assentamentos
precários existentes. Mas a regularização fundiária não tinha a mesma escala
do PMCMV e, grosso modo, se volta à titulação da terra para favorecer a inser-
ção do imóvel no mercado. A lei 11.977/2009 foi, em primeiro lugar, o instru-
mento legal para viabilizar a produção massiva de unidades habitacionais por
meio do PMCMV; lateralmente, trata da regularização urbanística de imóveis
urbanos, criando um procedimento altamente burocratizado e intrincado que
visa, ao fim e ao cabo, conferir a titulação individual a imóveis em assenta-
mentos urbanos irregulares – ou seja, inserir no mercado formal os imóveis
existentes nestes assentamentos. No fundo, tem a finalidade de expandir o
mercado imobiliário por meio da formalização e titulação dos imóveis existen-
tes. O alcance desta regularização é restrito em nosso contexto, já que o mer-
cado de crédito no país não alcança as parcelas da população que dariam estes
imóveis como garantia. Na prática, porém, a produção em massa de habitações
é muito mais eficiente e a burocrática regularização fundiária desenhada na lei
é implementada em escala muito menor.
A respeito da inserção no mercado formal, os maiores beneficiários seriam
as agências de crédito/bancos, que poderiam expandir empréstimos a trabalha-
dores pauperizados tomando os imóveis como garantias. O fato de o estímulo
à construção civil ser mais eficiente decorre de um específico contexto de ca-
pitalização deste setor via capital monetário gerido pelo Estado. Num contex-
to um pouco diferente, mas no qual os capitalistas esperavam potencializar o
desenvolvimento por meio de reformas jurídicas, houve regularização massiva
em Lima, Peru, no período Fujimori, com se detalhará no capítulo 4. A ideia
por trás da titulação era a de dinamizar toda a economia local: a propriedade
209 N. BONDUKI, Pioneiros da Habitação Social no Brasil. Volume 3, 2014, p. 118-119.
210 Lei 11.977/2009.
110
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
individual é um ativo que pode alavancar outros ativos e que permite acesso a
crédito bancário, já que o imóvel pode ser dado como garantia. O processo de
financeirização pode, assim, ampliar-se, com a tomada de imóveis como garan-
tia. Quando necessário, utiliza-se todo o instrumental jurídico para expropriar
os inadimplentes (este ponto será mais desenvolvido adiante no tópico “aliena-
ção fiduciária como instrumento jurídico de controle fundiário”)
Se ao invés da regularização prevista no capítulo III da Lei 11.977/2011 se
buscasse regularizar imóveis urbanos sem assentamento humano, ou seja, imó-
veis urbanos que não cumprem qualquer função social, nem mesmo a função
elementar de servir de habitação (seja via domínio por proprietário ou por loca-
ção), poderia a política pública ter escancarado o problema central que impede
o acesso à habitação pela população de baixa renda. Isto porque o maior empe-
cilho para o acesso à moradia digna está longe de ser a titulação da terra urbana
- o maior empecilho é, na verdade, o modo como o ordenamento jurídico sobre
o assunto protege a propriedade em detrimento das necessidades básicas da po-
pulação de baixa renda. Mas este tipo de solução não poderia ser abarcado pelo
sociometabolismo do capital, por mais otimismo que se possa dar à luta por um
“direito à cidade” para todos.
De qualquer modo, mantidas as demais variáveis do sistema, a produção em
massa de unidades habitacionais e também a regularização fundiária tendem a
facilitar a acumulação capitalista e financeira.
A lei n.º 11.977/2009 foi posteriormente alterada pelas leis n° 12.424, de
16 jun. 2011 (originada da Medida Provisória n.º 514, de 1º.12.2010), e n.º
12.722, de 3 out. 2012 (originada da Medida Provisória n.º 570, de 14.5.2012),
as quais trouxeram alterações pontuais ao texto original, sendo pertinente
ressaltar o seguinte.
A lei n.º 12.722, de 3 out. 2012, tinha como escopo principal alterar a lei
10.836/2004 (lei do bolsa família), mas previu também alterações esparsas na
lei 11.977. Por exemplo, revogou o Art. 82, que autorizava “o custeio, no âmbito
do PMCMV, da aquisição e instalação de equipamentos de energia solar ou que
contribuam para a redução do consumo de água em moradias”. Parece fora de
propósito a referida revogação, exceto se se olha da perspectiva da redução de
custos do empreendedor (o uso das soluções convencionais locais de energia e
água, a critério do empreendedor/incorporador, barateia o custo da obra) e da
restrição das hipóteses de custeio do programa, que se volta menos a soluções
inovadoras do que à viabilização econômica da produção massiva de habitações
111
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
padronizadas e de baixo custo. O sociometabolismo do capital no Brasil não
comporta este tipo de solução ambiental e tecnológica senão a custos elevados
demais para este tipo de programa.
A mesma lei n.º 12.722 incluiu também o Art. 82-D e parágrafos, dispondo
que “No âmbito do PMCMV, no caso de empreendimentos construídos com re-
cursos do FAR211, poderá ser custeada a edificação de equipamentos de educa-
ção, saúde e outros complementares à habitação, inclusive em terrenos de pro-
priedade pública, nos termos do regulamento”. Esta é uma importante previsão
de caráter urbanístico, mas não há notícia de que venha sendo implementada.
Observe-se que esta previsão foi incorporada bem depois do início da fase 2 do
PMCMV (iniciou-se em março de 2010), na lei n.º 12.722/2012, originada da
Medida Provisória n.º 570, de 14/5/2012. Deve-se apontar, ainda, como a Ex-
posição de Motivos Interministerial n.º 00014/2012 MDS MEC MF MP SAE,
disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Exm/
EMI-014-MDS-ME C-MF-MP-SAE-Mpv-570-12.doc ignora completamente a
alteração aqui referida, não a mencionando. Neste aspecto, uma garantia pre-
vista pela política pública não é implementada porque o desenho da política
não é feito, primordialmente, para garantir a qualidade urbanística dos bairros
destinados às populações de baixa renda.
Por outro lado, a lei 12.424/2011 fez alterações operacionais nos fundos do
programa, mudou normas de regularização fundiária e introduziu diversas ou-
tras alterações, dentre as quais cabe frisar a do artigo 13, par. 1º, que prevê que
“A subvenção econômica do PNHR será concedida uma única vez por imóvel e
por beneficiário”, impedindo sub-rogações contratuais “que permitam a trans-
ferência das subvenções concedidas” não apenas para o cidadão, mas também
para o imóvel212. Esta previsão busca evitar a aquisição especulativa de imóveis
por pessoas de baixa renda213. De fato, sendo o imóvel uma mercadoria, dotada
211 Pontue-se que o FAR é o Fundo de Arrendamento Residencial, o qual recebeu recursos do Orçamento
Geral da União para viabilizar a construção de unidades habitacionais pelo PMCMV.
212 Exposição de Motivos Interministerial nº 00008/2010/MCIDADES/MF/MP/MJ, item 4, f, disponível
em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Exm/EMi-8-MCIDADES--MF-MP-
MJ-MPv51 4-10.htm.
213 Norma similar está prevista em São Paulo no âmbito dos programas financiados por meio da Companhia
de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo – CDHU. A Lei nº. 12.276, de
21 fev. 2006 regulamenta especificamente a alienação dos imóveis financiados pela CDHU no curso
do contrato de financiamento. Previa inicialmente o prazo de 2 anos a partir do qual o mutuário
poderia alienar o imóvel. Foi alterada pela lei nº 14.672/2011, que aumentou este prazo para 10 anos.
112
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
do atributo da trocabilidade, o mesmo pode ser levado ao mercado pelo mutu-
ário. Quando o imóvel ainda não está quitado, o que se negocia são os direitos
de aquisição do imóvel. Estes direitos podem ser adquiridos por qualquer pessoa,
sem necessidade de passar pelos processos de seleção do programa habitacional.
Daí advém a necessidade da regra. Porém, a norma é extremamente mal dese-
nhada, focando na sanção ao indivíduo que eventualmente transfira seu con-
trato a terceiros, ao invés de estabelecer mecanismos que evitem este expedien-
te em caso de dificuldades financeiras e apurem as razões da transferência. A
norma é efetiva para evitar que especuladores individuais ingressem no sistema
de financiamento pela via da inscrição regular em nome próprio. Porém, não
resguarda mutuários que tenham dificuldades financeiras e precisem transferir
o contrato a terceiros. Mais adequado à realização do direito à moradia – porém
mais “custoso” para o Estado num programa que visa a construção massiva
de moradias – seria conceber, por exemplo, programas de refinanciamento ou
segurança contra desemprego214 e programas de assistência social. Porém, a lei
simplesmente exclui o beneficiário que revender seu imóvel.
É claro: todas as alterações referidas aperfeiçoam o PMCMV como um pro-
grama voltado à dinamização dos mercados de construção civil e imobiliário.
Em trabalho anterior215, anotei que
O Secretário de habitação à época justificava o aumento afirmando que “Não é justo uma pessoa
adquirir o imóvel subsidiado e repassá-lo a terceiros enquanto há famílias necessitando de moradia. É
um desrespeito com o suplente e com as famílias necessitadas” (http://www.portoferreirahoje.com.br/
noticia/2012/01/22/mutuarios-nao-poderao-ven der-casas-da-cdhu-antes-de-10-anos/, acesso em 18
dez. 2015). Fora do período de 10 anos, a CDHU exige ainda a anuência para a venda.
214 No âmbito do programa, está previsto o restritivo FGHab (Fundo Garantidor da Habitação Popular),
que tem “por finalidade conceder as seguintes garantias: Quitação total ou parcial do saldo devedor
do financiamento habitacional em caso de Morte; e Invalidez Permanente (MIP) do comprador ou
dos compradores [desde que não esteja recebendo auxílio-doença]; Pagamento de despesas para
recuperação de Danos Físicos no Imóvel (DFI); Concessão de empréstimo ao comprador ou aos
compradores para pagamento de prestações do financiamento habitacional em caso de desemprego
e redução temporária da capacidade de pagamento. O valor do FGHab vai de 2% a 7,14% sobre o
valor da prestação e deve ser pago junto com a prestação habitacional. Esse valor pode ser reajustado
conforme o aumento da idade, mas não pode ultrapassar 7,14%.” Fonte: http://www.caixa.gov.br/
downloads/habitacao-minha-casa-minha-vida/Contrato_Financiamento_P MCMV.pdf, acesso em
30 dez. 2015. Deve-se observar que este fundo garantidor não paga as prestações, ele cobre o mutuário
por até 36 meses, com a prorrogação das prestações que deveriam ser pagas.
215 R. MENEZES, O Programa Minha Casa, Minha Vida: limites dos arranjos institucionais para uma política
pública de habitação de interesse social, 2016, p. 268.
113
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
“os critérios que têm sido aplicados para a construção de unidades no
Minha Casa, Minha Vida são mais critérios de mercado (com a escolha
da localização dos imóveis sendo feita pelas empresas em regime de li-
vre concorrência) (MARICATO, 2014, p. 76)216 do que critérios sociais
(que envolveria a intervenção pública na disponibilidade de terrenos,
em especial por meio de instrumentos urbanísticos do Estatuto da Cida-
de217). O impacto de tal conformação no déficit habitacional deverá ficar
evidente quando houver divulgação de novos dados sobre estes (MARI-
CATO, 2014, p. 77)218.”
No mesmo trabalho referido, indiquei que “a ideia de que esteja havendo
um combate ao déficit habitacional” seria um “mito institucional” a respeito
do PMCMV, “cujas regras são aplicadas cerimonialmente para a produção em
massa de moradias sem maiores considerações sobre o desenvolvimento urbano
216 Nota em R. MENEZES, O Programa Minha Casa, Minha Vida: limites dos arranjos institucionais
para uma política pública de habitação de interesse social, 2016, p. 268: “A autora afirmava na época
que [rectius] “A maior parte da localização das novas moradias – grandes conjuntos, sendo alguns
verdadeiras cidades – será definida nos municípios e metrópoles por agentes do mercado imobiliário
sem obedecer a uma orientação pública, mas à lógica do mercado... Interesses privados desarticulados
podem definir a localização da maior parte do 1 milhão de moradias do PMCMV, já que dificilmente
as prefeituras e câmaras municipais, além da própria Caixa Econômica Federal, o grande agente
unificador da aprovação dos projetos, deixarão de atender apelos para a aprovação de uma construção
de porte. Pelo menos essa não é a tradição no Brasil”
217 Nota em R. MENEZES, O Programa Minha Casa, Minha Vida: limites dos arranjos institucionais para
uma política pública de habitação de interesse social, 2016, p. 268: “A autora afirma que ‘Há quase
quatro décadas é feita a crítica sobre a má localização dos conjuntos habitacionais populares e
sobre a sua causa, que é a disputa pela renda imobiliária. Esses estudos produziram um sem-número
de livros e teses que se referem à injustiça urbana, segregação territorial, produção de moradia
informal, extensão horizontal urbana e insustentabilidade, especulação imobiliária, que deriva das
características patrimonialista da sociedade brasileira. Há base legal para enfrentar esse problema.
A função social da propriedade prevista na Constituição Federal de 1988 e no Estatuto da Cidade
(Lei 10.257/2001) nasceu da crítica referida acima. Mas apesar da base legal para fazer mudanças, a
propriedade fundiária e imobiliária continua a fomentar a desigualdade social e urbana. A geração e
captação da renda fundiária e imobiliária continua a orientar o crescimento e a falta de controle sobre
o uso e ocupação do solo no Brasil’.”
218 Nota em R. MENEZES, O Programa Minha Casa, Minha Vida: limites dos arranjos institucionais para
uma política pública de habitação de interesse social, 2016, p. 268: “De qualquer modo, esta constatação
inicial vai de encontro ao que N. BONDUKI, Pioneiros da Habitação Social, Vol. 3, 2014, p. 122, conclui,
no sentido de que, apesar de produzir em massa unidades habitacionais, ‘a distribuição regional foi
desequilibrada. Enquanto no Nordeste as unidades contratadas representaram 10,3% do déficit
habitacional da Faixa 1 (até 3 salários mínimos), no Sudeste essa porcentagem alcançou apenas 6,1%’.”
114
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
e sobre a efetivação do direito à moradia adequada”219. Neste sentido, o progra-
ma em si evita medidas como o controle do preço da terra e dos aluguéis. A
inefetividade do “direito à moradia” se articula, assim, com a inefetividade do
“direito à cidade”.
3.3.1. O papel lateral dos Municípios e da participação
popular no PMCMV
A regulação urbanística e as garantias jurídicas de direito à moradia e de
direito à cidade apenas podem ser implementadas se estiverem de acordo com
o sociometabolismo do capital. Bem examinando, as cidades se estruturam
como máquinas do capitalismo que deglutem os trabalhadores todos os dias,
deles extraem a mais-valia para a digestão do capital e, no final do dia, os de-
volve às suas vidas de subsistência em periferias precarizadas. As cidades são
o fundamento espacial para a reprodução diuturna da exploração capitalista.
O ser humano cria a cidade capitalista para subordinar as forças da natureza,
mas a cidade capitalista se impõe sobre o ser humano para subordinar suas
forças à reprodução do sistema sociometabólico do capital. No contexto atual,
sem solução para os problemas daí advindos, as cidades buscam inserção no
capitalismo global, em que a financeirização pauta o desenvolvimento perpe-
tuador das desigualdades habitacionais e do modo de extração de mais-valia
da população de baixa renda.
Esta população de baixa renda, que não habita mediada pelo direito de pro-
priedade ou por outro título jurídico regular, aparece como estando na “ilega-
219 R. MENEZES, O Programa Minha Casa, Minha Vida: limites dos arranjos institucionais para uma política
pública de habitação de interesse social, 2016, p. 269, onde observei neste trabalho que “como observam
Rowam e Meyer, há dois meios para uma organização resolver os conflitos entre as regras cerimoniais
e a eficiência: a separação (já que os esforços por coordenar e controlar as atividades nas organizações
institucionais levam a conflitos e à perda de legitimidade, se separam os elementos da estrutura das
atividades, ademais de separá-los uns dos outros) e a lógica da confiança e da boa-fé (quanto mais
se deriva a estrutura de uma organização de mitos institucionalizados, mais se mantém a exibição
de confiança, satisfação e boa-fé, interna e externamente) (MEYER e ROWAN, 1999, pp. 98 e 99).
Ao que parece, o mecanismo da separação tem aparecido no PMCMV, o qual produz habitações
em massa, mas descuida de uma visão totalizante da questão habitacional e do direito à moradia
adequada. A propaganda oficial, no sentido de que tem atingido as metas do programa e de que está
aumentando numericamente as novas metas apenas ajudam a consolidar o mito de que o programa é
suficiente para o enfrentamento do déficit habitacional, quando, na verdade, a questão da habitação
tem sido mal equacionada com o programa.”
115
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
lidade”. São pessoas que podem até mesmo possuir empregos formais, mas que,
sem alternativa legal, “invade terra para morar. As terras que não interessam
ao mercado imobiliário e são ocupadas pela população de baixa renda são exa-
tamente as áreas de ecossistema frágil, sobre as quais incide a legislação de
proteção ambiental”220.
Se para alguns a propriedade não chega, para outros ela exacerba, ultra-
passando os muros da habitação e buscando a privatização de todo o contexto
urbano em que se insere a moradia:
“a ilegalidade da propriedade da terra urbana não diz respeito só aos
pobres. Os loteamentos fechados que se multiplicam nos arredores das
grandes cidades são ilegais, já que o parcelamento da terra nua é regido
pela Lei Federal 6.766/79, e não pela lei que rege os condomínios, a Lei
4.591/64. O primeiro e mais famoso dos condomínios – Alphaville, em
Barueri, região metropolitana de São Paulo – tem parte de suas mansões
construídas sobre terras da União. Juízes, promotores do Ministério Pú-
blico, autoridades de todos os níveis de governo moram em loteamentos
fechados. Eles usufruem privadamente de áreas verdes públicas e tam-
bém vias de trânsito fechadas intramuros” 221.
A mobilização do direito e da política não raro é necessária para viabilizar o
desenvolvimento conforme os imperativos de reprodução do capital:
“Para viabilizar a privatização do patrimônio público quando ele se torna
um produto irresistível ao mercado de alta renda, algumas prefeituras e
câmaras municipais não titubearam em se mancomunar para aprovar
leis locais que contrariam a lei federal [de loteamentos]” 222.
E justamente este tipo de mobilização do direito e da política foi levada
a cabo no PMCMV para retirar das cidades o poder que pretendia lhes dar
o Estatuto da Cidade. Realmente, o movimento da reforma urbana vem pre-
conizando o fortalecimento dos Municípios para atendimento habitacional e
desenvolvimento urbanístico. O PMCMV, no entanto, traçou caminho com-
pletamente oposto, centralizando no governo federal a política habitacional
220 E. MARICATO, O impasse da política urbana no Brasil, 2014, p. 185.
221 E. MARICATO, O impasse da política urbana no Brasil, 2014, p. 185/186.
222 Idem, p. 186.
116
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
e transferindo para construtoras e para o banco público Caixa Econômica
Federal decisões da maior relevância, como a localização dos imóveis e os
parâmetros construtivos destes.
Como visto, até quando do lançamento do PMCMV, a política habitacional
era objeto de disputas, contradições e ambiguidades no governo, as quais foram
resolvidas com a derrocada do Plano Nacional de Habitação e da concepção
por ele veiculada de articulação entre política habitacional e política urbana. A
prevalência do PMCMV marcou a hegemonia das forças de mercado nas polí-
ticas habitacionais, o que exigia que os instrumentos de participação popular
fossem relegados a segundo plano. Além disso, exigia a estabilidade de um pro-
grama centrado no governo federal, sem que os Municípios desempenhassem
papel relevante na implementação das políticas.
Isto fica bastante claro no papel das construtoras e incorporadoras na defini-
ção da localização dos empreendimentos, levando-os para periferias distantes,
não dotadas de infraestrutura urbana. Isto está em total dissonância com a
imposição legal de que seria o Plano Diretor elaborado participativamente no
âmbito municipal, de que este Plano Diretor daria a orientação de crescimento
das cidades223. Sobre a participação social, Como observei alhures,
“constata-se que não há uma só palavra na lei 11.977 sobre ‘participação
social’. De fato, tal lei deixa de trazer uma parte principiológica em seu
bojo, razão pela qual seria de se esperar que o programa se remetesse às
normas principiológicas já existentes (Neste sentido, mencione-se como
normas básicas (princípios e regras) de participação popular o quanto
previsto no Estatuto da Cidade: Art. 2º, II; art. 4º, III, f e § 3º; Art. 40.
§ 4º I; Art. 45) no ordenamento jurídico relacionado ao urbanismo e
à habitação social, em especial no Estatuto das Cidades e nos diversos
Planos Diretores Municipais existentes. Isto tampouco ocorreu, tendo o
programa desenvolvido sua engenharia institucional própria alheia aos
instrumentos de participação social, voltada ao incentivo do mercado de
trabalho e da construção civil.” 224
223 E. MARICATO, O impasse da política urbana no Brasil, p. 76.
224 R. MENEZES, O Programa Minha Casa, Minha Vida: limites dos arranjos institucionais para uma política
pública de habitação de interesse social, 2016, p. 280.
117
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
Agora, esta principiologia participativa, na verdade, é uma conquista jurídi-
ca bastante controlada, pois
“a criação de mecanismos de participação local e inúmeros conselhos,
apesar de seu limitadíssimo poder de acesso a fundos públicos, preten-
de criar um sentido de legitimidade para o novo governo. Advoga-se
uma participação restrita (aos problemas ‘da comunidade’), mediada por
ONGs, e, sobretudo, apaziguada. Como afirmou o então presidente do
BID, Enrique Iglesias, a nova ‘good order’ é, ao fim, a superação da antiga
‘cultura política confrontacional’, em nome de uma ‘nova cultura cívica
mais desiludida e mais pragmática, menos impaciente e mais madura,
menos inclinada ao conflito e mais disposta à busca de convergências’.
Trata-se de um paradigma da cidade em que a política seja proscrita e
a pólis, negada. Como afirma Carlos Vainer, ‘banir a política da cidade
competitiva e pacificada’ é um projeto no qual a ‘eliminação da esfera
pública local, transformada em espaço de exercício de um projeto em-
presarial (...), conduz à destruição da cidade como espaço da política,
como lugar de construção da cidadania’. Nos termos de Annik Osmont,
persegue-se um poder estável, desembaraçado dos aspectos incontrolá-
veis e conflituosos da política – desembaraçado, no limite, de qualquer
compromisso com a democracia real –, uma administração estritamente
técnica, capaz de promover um ambiente favorável aos negócios, trans-
parência nos processos, utilização eficaz de recursos e paz civil”225.
Mas nem mesmo a participação social restrita do Estatuto da cidade seria
contemplada. Dentro da malha urbana, a arquitetura institucional do PMCMV
dava aos agentes de mercado o poder de decidir o modo pelo qual as cidades
iriam crescer. A Medida Provisória 514/2010, neste sentido, a pretexto de regu-
lamentar a questão e, na verdade, deixando ampla margem para a decisão dos
agentes privados, acrescentava o artigo 5º-A à lei do PMCMV226, dispondo que
“Para a implantação de empreendimentos no âmbito do PNHU [Progra-
ma Nacional de Habitação Urbana], deverão ser observados: I - locali-
zação do terreno na malha urbana ou em área de expansão que atenda
225 P. FIORI ARANTES, O Ajuste Urbano: as políticas do Banco Mundial e do BID para as cidades, 2006, p. 69.
226 Lei 11.977/2009.
118
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
aos requisitos estabelecidos pelo Poder Executivo Federal, observado o
respectivo plano diretor, quando existente (...)”
Já o decreto regulamentador desta lei, simplesmente repete o dispositivo le-
gal, deixando ampla liberdade ao agente de mercado e tornando despicienda a
própria existência do Plano Diretor:
“Art. 6º Para a implantação de empreendimentos no âmbito do
PNHU deverão ser respeitados os seguintes requisitos, observada a
regulamentação do Ministério das Cidades: I - localização do terreno
na malha urbana ou em área de expansão que atenda aos requisitos
estabelecidos pelo Ministério das Cidades, observado o respectivo
plano diretor, quando existente”.
Com isso, como já apontado, o programa levou à reprodução do padrão de
expansão urbana brasileiro: os proprietários de terra (agora em grande medida
incorporadoras e construtoras, como se verá adiante) deixam as terras mais
próximas do centro ociosas, construindo nas periferias sem infraestrutura ur-
bana; com o desenvolvimento da infraestrutura em direção a estas periferias,
as terras intermediárias, que ficaram ociosas, serão valorizadas. Historicamente
este modelo de expansão patrimonialista e especulativo incluía a autoconstru-
ção de moradias pelos próprios trabalhadores nas regiões periféricas da cidade:
“Francisco de Oliveira forneceu a chave explicativa para a gigantesca
prática da autoconstrução da moradia ilegal (uma espécie de produção
doméstica) pelos trabalhadores ou pela população mais pobre de um
modo geral. Ela está no rebaixamento do custo da força de trabalho,
que ocupa seus fins de semana (horários de descanso) na construção da
casa. Essa prática contribuiu para a acumulação capitalista durante todo
período de industrialização no Brasil, particularmente de 1940 a 1980
quando o país cresceu a taxas aproximadas de 7% ao ano e o processo de
urbanização cresceu 5,5% ao ano (IBGE). À industrialização com baixos
salários correspondeu a urbanização com baixos salários”227.
A autoconstrução é “uma alquimia que serve para reproduzir a força de
trabalho a baixos custos para o capital”, ela “acirra ainda mais a dilapidação
227 E. MARICATO, Cidades no Brasil: Neo-desenvolvimentismo ou crescimento periférico predatório?, 2015, p. 10.
119
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
daqueles que só têm energia física para oferecer a um sistema econômico que de
per si já apresenta características marcadamente selvagens”228. Na atualidade,
embora a autoconstrução continue a ocorrer, o processo geral ganha eficiência
capitalista com empresas (construtoras, incorporadoras) implementando o mes-
mo modelo de expansão segregador229. A isso se acrescenta substancial volume
de subsídios estatais supostamente voltados a realizar o direito à moradia de
trabalhadores pauperizados.
Prevaleceu, com isso, aparência de que não existiria
“por parte dos que detêm o poder político nos vários níveis de gover-
no e no setor privado, uma compreensão clara da dimensão fundiá-
ria, urbana, arquitetônica e ambiental da política habitacional, que
ainda é tratada, por muitos, como uma mera questão de produção
de unidades habitacionais ou de geração de crescimento econômico,
emprego e crédito”230.
Na verdade, decisões deliberadas levaram a que a política habitacional bra-
sileira ficasse submetida à política econômica anticíclica, desenvolvida como
resposta à crise econômica mundial com medidas para incentivar o desenvol-
vimento capitalista do país. A arquitetura institucional do programa teria que,
de saída, para viabilizar o protagonismo do mercado231, excluir a participação
popular e eventual poder de decisão dos municípios. Isto foi uma escolha políti-
228 L. Kowarick, A Espoliação Urbana, 1979, p. 62.
229 R. ROLNIK, Guerra dos Lugares, 2015, p. 314, aponta que “Apesar dos muitos bilhões de reais em
subsídios públicos, o programa MCMV não impacta a segregação urbana existente. Pelo contrário,
apenas a reforça, produzindo novas manchas urbanas multifuncionais ou aumentando a densidade
populacional de zonas guetificadas já existentes. A intensa produção de moradia sem cidade ao longo
de décadas de urbanização intensa acabou por gerar ampla segregação e uma série de problemas
sociais que trouxeram ônus significativos para o poder público nas décadas seguintes, fenômeno que
está se repetindo novamente”.
230 N. BONDUKI, Pioneiros da Habitação Social no Brasil. Volume 3, 2014, p. 107.
231 A consequência da arquitetura financeira do programa, segundo R. ROLNIK, Guerra dos Lugares,
2015, pp. 310-311, foi a “construção de megaempreendimentos padronizados inseridos nas piores
localizações da cidade, isto é, onde o solo urbano é mais barato” e “De acordo com representantes de
construtoras de grande porte... a escala é uma condição para a lucratividade no contexto do programa:
foi afirmado que, com taxas de retorno inferiores a 15%, só vale a pena construir empreendimentos
de faixa 1 com mais de seiscentas unidades habitacionais. Embora apresentem impactos urbanísticos
desastrosos, os grandes conjuntos possibilitam significativos ganhos de escala para as construtoras,
ampliando sua margem de lucro”.
120
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
ca deliberada que contradizia toda a legislação urbanística aprovada no período
anterior, em especial o Estatuto da Cidade. Por isso os empresários
“desde os primeiros momentos... não jogaram o peso de sua represen-
tação nos conselhos participativos - de habitação ou das cidades nos
três níveis de governo – e buscaram ligação direta com a Presidência
da República e a Casa Civil. O Cndes (Conselho Nacional de Desen-
volvimento Econômico e Social), criado para atuar em relação direta
com a presidência, abriu espaço para tanto. De um lado, a profusão de
conselhos – sobre diversos temas, em vários níveis da federação – ocu-
pou as lideranças sociais que tiveram atendidas suas demandas fragmen-
tadas por movimentos e regionalmente. Por outro lado, os empresários
emplacaram suas propostas no PMCMV, que há muito estavam sendo
ensaiadas, diretamente com o Planalto Central. Dessa forma, o governo
atendeu aos diversos interesses, enquanto que uma visão mais sistêmica
da Política Urbana e Metropolitana foi esquecida”232.
Ocorre que o Estatuto da Cidade (lei 10.257/2001) estabeleceu diretrizes
para o desenvolvimento urbano que pretendiam dar aos Municípios papel muito
mais relevante do que o que tem sido reservado a eles na política pública habita-
cional do governo federal. Por trás desta proposta, que vinha do movimento de
reforma urbana, estava a ideia de que alguns municípios poderiam avançar em
propostas do movimento quando tivessem gestões progressistas à frente. Porém,
a organização do PMCMV centralizou recursos e tirou poder decisórios do Mu-
nicípios, contrariando a própria legislação vigente (que eram resultado de lutas
do movimento de reforma urbana). No PMCMV, basicamente, ao Município
cabe indicar a demanda para imóveis que forem construídos em seu território.
Um dos principais instrumentos criados pelo Estatuto das cidades é o Plano
diretor, definido como instrumento básico da política de desenvolvimento e ex-
pansão urbana (artigo 40). O próprio nome do instrumento já revela a intenção
do legislador, que encampava as propostas do movimento da reforma urbana:
dar ao Município instrumento eficaz e abrangente que orientasse o desenvolvi-
mento urbano com base no planejamento territorial, no atendimento à função
social da propriedade233 e na participação popular.
232 E. MARICATO, O impasse da política urbana no Brasil, 2014, p. 90.
233 Como já apontado neste trabalho, o próprio cumprimento da função social da propriedade tem
como parâmetros o estabelecido no Plano Diretor, conforme disposição do Estatuto da Cidade: Art.
121
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
À União, o Estatuto da Cidade reservou (Art. 3º, III) a promoção “por ini-
ciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municí-
pios, programas de construção de moradias e melhoria das condições habitacio-
nais, de saneamento básico, das calçadas, dos passeios públicos, do mobiliário
urbano e dos demais espaços de uso público”234. O dispositivo aí está porque a
União historicamente tem mais capacidade financeira e institucional para rea-
lizar este tipo de programa. Ocorre que o PMCMV contraria a ratio do Estatuto
ao reservar papel desprezível aos Municípios235. Apenas para ficar com alguns
exemplos de normas que explicitam esta ratio, o Estatuto da cidade prevê (art.
2º) que “A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade e da propriedade urbana”, tendo como uma das
diretrizes gerais “XIII – audiência do Poder Público municipal e da população
interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades
com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou cons-
truído, o conforto ou a segurança da população”.
A lei 11.977/2009 chegou a prever como critério de prioridade para atendi-
mento “a implementação pelos Municípios dos instrumentos da Lei no 10.257,
de 10 jul. 2001, Estatuto da Cidade], voltados ao controle da retenção das áreas
urbanas em ociosidade” (art. 3º, § 1º). O decreto regulamentador 7499/2011
apenas repetiu a redação deste dispositivo no art. 4º, III. Não há ainda pesqui-
sas que permitam verificar a efetividade do dispositivo. Porém, pelo padrão de
desenvolvimento dos empreendimentos habitacionais, é possível prever que este
critério de prioridade não foi observado ou, no máximo, como sói ocorrer, foi
observado apenas formalmente pelos Municípios, aprovando Planos Diretores
pré-fabricados. Ademais, caso quisesse dar efetividade real ao dispositivo, o go-
verno teria desenhado o mesmo como requisito para acesso aos recursos:
“Embora esteja claro que a localização adequada dos projetos depende
muito dos municípios, de seus planos diretores, e habitacionais e dos
39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de
ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos
cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas,
respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei.
234 Redação dada pela Lei nº 13.146, de 2015, Estatuto da Pessoa com Deficiência.
235 Nem mesmo o Ministério das Cidades teve papel central na definição das diretrizes do programa, que
foi gestado e efetivado pela Casa Civil da Presidência da República.
122
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
instrumentos urbanísticos que eles regulamentaram, cabe ao governo
federal, ainda mais quando conta com um mecanismo poderoso de indu-
ção – recursos fartos para subsídio -, estimular a implantação dos novos
empreendimentos em locais mais adequados e que gerem menor custo
urbano, social e ambiental. O PlanHab propôs incentivar, com priori-
dade no acesso aos recursos, os municípios que estruturassem institu-
cionalmente e que adotassem políticas fundiárias e urbanas voltadas a
garantir a função social da propriedade, como a instituição do imposto
progressivo para combater os imóveis ociosos e subutilizados. Isso, po-
rém, ainda não foi levado adiante no PMCMV”.
Certo é que o combate à retenção de áreas urbanas ociosas dependia de pro-
atividade especial dos Municípios, com busca por capacitação técnica e vontade
política para enfrentar interesses fundiários historicamente consolidados. Mas
nenhum poder foi dado aos Municípios para direcionar o programa neste ou
naquele caminho, já que a centralização na União reproduziria o sociometabo-
lismo do capital de maneira mais eficiente.
Por outro lado, o Estatuto da Cidade previu uma série de regras sobre par-
ticipação popular, cabendo destacar o seguinte: uma das diretrizes previstas
no artigo 2º é a da “gestão democrática por meio da participação da popula-
ção e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano”; o artigo 4º prevê como instrumento de planejamento
municipal a “gestão orçamentária participativa” e dispõe que todos os instru-
mentos previstos que demandem “dispêndio de recursos por parte do Poder
Público municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participação
de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil”.
Há ainda previsão de participação popular em operações consorciadas (ar-
tigo 32)236 e na elaboração e fiscalização de implementação do plano diretor
236 Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá delimitar área para aplicação de
operações consorciadas.
§ 1o Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e medidas coordenadas
pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes
e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas
estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.
123
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
(artigo 40, § 4º, I)237. Por fim, o capítulo IV do Estatuto é dedicado à gestão
democrática da cidade e veicula disposições sobre a gestão orçamentária par-
ticipativa e vincula a aprovação do plano plurianual, da lei de diretrizes orça-
mentárias e do orçamento anual à realização de debates, audiências e consultas
públicas (artigo 44); prevê, também, que “Os organismos gestores das regiões
metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa par-
ticipação da população e de associações representativas dos vários segmentos da
comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno
exercício da cidadania” (artigo 45).
Neste sentido, sendo o PMCMV uma política habitacional com óbvios im-
pactos urbanísticos, os conselhos participativos de habitação ou das cidades238
nos três níveis de governo deveriam ter participação assegurada nas decisões
sobre os investimentos, sobre os padrões de construção, sobre a localização do
empreendimento. Fato é que, para viabilizar a mais livre reprodução do capital,
houve uma deslegitimação aberta das instâncias participativas, bem como de
movimentos sociais e de profissionais da área, consolidada pelos próprios arran-
jos institucionais do programa. Neste sentido,
“Com relação aos grupos organizados na sociedade, pode-se afirmar
que se os empresários da construção civil tiveram participação nas ne-
gociações em torno do desenho do programa, o mesmo não ocorreu
com os segmentos populares. Logo após o lançamento do programa,
representantes dos movimentos sociais no Conselho Nacional das Ci-
dades reclamaram da ausência de discussão sobre as medidas anuncia-
das. O conselho gestor do FNHIS se manifestou na mesma direção,
afirmando não ter sido ouvido no processo de formulação dessa políti-
ca. Em vários fóruns e em sites na internet, os movimentos sociais par-
ticipantes desses colegiados demonstraram preocupação com proble-
mas contidos no desenho do programa, declarando que a construção
das unidades precisava estar associada à política urbana que garantisse
o acesso a serviços públicos, como saúde, educação transporte, uma
237 “No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes
Legislativo e Executivo municipais garantirão:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade”.
238 Sobre experiências de diversos Conselhos de Habitação e Desenvolvimento Urbano, vide
CYMBALISTA, Renato (ed.), Conselhos de Habitação e Desenvolvimento Urbano, 2000.
124
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
vez que eles receavam que fosse repetida a experiência dos conjun-
tos habitacionais do período BNH. Sites na internet trazem também
entrevistas e artigos críticos ao PMCMV formulados por urbanistas
e profissionais ligados ao Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB),
argumentando sua pouca articulação com o planejamento urbano e
apontando a ausência de mecanismos institucionais e incentivos para
financiamento de reformas de moradias subutilizadas.”239.
De fato, observa-se no PMCMV pouca margem para mudanças de rumo
que possam comprometer a sua finalidade efetiva, qual seja, estímulo econô-
mico por meio de produção em massa de unidades habitacionais. As reivindi-
cações participativas são descartadas porque envolveriam tempo de matura-
ção incompatível com a necessidade de dar respostas imediatas ao contexto
econômico240. Pontualmente, algumas sugestões de movimentos sociais ou
profissionais da área são incorporadas, desde que não tenham impacto rele-
vante no desenho geral do programa241.
Intencionalmente, o programa desprezou toda a regulamentação jurídica
sobre a participação popular e também sobre o papel dos Municípios na formu-
lação e implementação da política habitacional e urbana. Assim, não é à toa
que o PMCMV não tenha impacto redistributivo relevante e esteja a reproduzir
padrões históricos de desigualdade242 e exclusão. Basicamente, a quantidade de
imóveis vazios e de terrenos ociosos continua sem solução e o padrão de expan-
são periférica das cidades se consolida.
O programa federal de habitação descumpre abertamente as normas so-
bre a função social da cidade e despreza possíveis políticas para reprimir o
descumprimento da função social da propriedade, atendendo aos interesses
239 M. R. LOUREIRO et al., Democracia, Arenas Decisórias e Políticas Públicas: o Programa Minha Casa
Minha Vida, 2013, pp. 22-23.
240 Ao contrário, o já mencionado Plano Nacional de Habitação, que foi colocado de lado pelo PMCMV,
previa um planejamento de médio/longo prazo, até 2023.
241 M. R. LOUREIRO et. al., Democracia, Arenas Decisórias e Políticas Públicas: o Programa Minha Casa
Minha Vida, 2013, pp. 27-28.
242 Como observa M. P. DALLARI BUCCI. Fundamentos para uma Teoria Jurídica das Políticas Públicas,
2013, p. 13: “As estruturas da desigualdade podem ser, se não modificadas, bastante perturbadas
na sua inércia conservadora, mediante processos jurídicos institucionais bem articulados”. A
observação é precisa no sentido em que indica que as estruturas não podem ser modificadas, podem
no máximo ser perturbadas por arranjos na superestrutura jurídica e política. O PMCMV sequer
pretendeu ir neste sentido.
125
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
mais imediatos da política macroeconômica e dos mercados de construção
civil e imobiliário.
3.3.2. O subsídio e o crédito no PMCMV – papel do Estado e
dos fundos públicos
O direito é um dos instrumentos voltados à repartição, pelo Estado, dos fru-
tos do trabalho socialmente realizado. Neste caso, a repartição é feita de modo
formal e ritualístico. Na seara da habitação social, o direito tem servido tanto a
movimentos sociais que buscam consagrar juridicamente normas para diminui-
ção de desigualdades sociais; como tem servido ao mercado para ampliar e sofis-
ticar sua atuação (em especial por meio de mecanismos financeiros243) e garan-
tir suas intervenções e rentabilidade na construção de moradias. O PMCMV
representou, no período histórico recente, a vitória desta última perspectiva
sobre aquela e a prevalência de um modelo econômico de expansão capitalista
por meio de incentivos estatais. Dentre os mais importantes mecanismos para
incentivar esta expansão estão as políticas de melhoria e de garantia de renda
das populações de baixa renda, por meio do aumento real do salário mínimo e
de programas de transferência de renda244; assim como estão os subsídios forne-
cidos a esta população de baixa renda para aquisição de imóveis e a viabilização
de acesso a crédito também para aquisição de imóveis. Estes dois últimos meca-
nismos foram implementados pelo Programa Minha Casa, Minha Vida.
Sem os subsídios conferidos pelo governo federal por meio do PMCMV, di-
ficilmente indivíduos da faixa de renda 1 (renda até 1.800 reais) teriam acesso
a programas de financiamento habitacional, os quais, aplicados pelos agentes
financeiros, buscam as parcelas de renda com maior capacidade de pagamento
e endividamento. Nesta perspectiva, trata-se de uma política pública indispen-
sável e o discurso jurídico é e continuará sendo mobilizado por movimentos
sociais como instrumento para a continuidade destes subsídios públicos à habi-
tação. Porém, como deve ter ficado claro acima, aquilo que é dado como subsí-
dio por um lado, deixa de ter maior efeito prático quando, por outro lado, não
há mecanismos efetivos para reprimir a especulação imobiliária e a absorção
243 Sobre o assunto, vide M. FIX, Financeirização e transformações recentes no circuito imobiliário no Brasil, 2011.
244 Como já mencionado, A. SINGER, Os Sentidos do Lulismo, 2012, expõe que estas foram duas das
principais marcas dos governos Lula (2003-2010).
126
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
dos subsídios pelos preços de mercado. Por isso, a questão precisa ser colocada
em perspectiva mais ampla. Os movimentos sociais têm uma conquista jurídica,
mas estão longe de conquistar efetivamente habitação para os sem-teto.
Deve-se pontuar que o subsídio está longe de ser uma medida antimercan-
tilizadora, sendo, ao contrário, um instrumento para permitir o acesso a e a
criação de mercado nas faixas de renda mais baixas da população – é dizer, para
a inclusão nos circuitos de propriedade formal, renda e crédito da população de
baixa renda. Com isso, o programa está afinado com o que há de mais atual no
capitalismo contemporâneo: a criação de mercados, inclusive financeiros, para
os pobres. Como apontado por Raquel Rolnik,
“Na década de 1980 surgiu um novo paradigma de financiamento que,
aparentemente, seria capaz de atender aos mais pobres através da ex-
pansão de um crédito pequeno, informal e gerador de renda: o microfi-
nanciamento. Os investidores financeiros privados foram convencidos
da lucratividade do microfinanciamento e passaram a encarar os pobres
como ‘bancáveis’ (...) Na realidade, a concepção de combate à pobreza
presente nesse modelo está centrada na promoção do empreendedoris-
mo e não na distribuição de renda, na abertura de oportunidades e na
igualdade. O modelo de mitigação da pobreza é, assim, ao mesmo tempo,
centrado nos pobres e contra o sistema de bem-estar (...)”245.
As políticas de microcrédito são voltadas, assim, à abertura de novos merca-
dos capitalistas. Trata-se de um multiplicador de desigualdades e de exploração
e de um mecanismo que permite a diferenciação meritocrática e a ascensão
social entre os pobres. O PMCMV não é um programa de microcrédito246, mas
tem o mesmo efeito de abertura de mercados buscado por estes – a expansão das
fronteiras do mercado imobiliário, formal, acessível ao sistema financeiro. Neste
sentido, realiza uma das principais bandeiras dos governos petistas, a inclusão
social via mercado de consumo – no caso, consumo de habitação.
Diante deste quadro, a habitação aparece como direito social universal atri-
buído a todos os sujeitos de direito e, ao mesmo tempo, como uma mercadoria
cujo acesso precisa ser viabilizado por uma intervenção pontual do Estado, fo-
245 R. ROLNIK, Guerra dos Lugares, 2015, p. 131.
246 Este normalmente é um empréstimo de pequeno valor concedido a empreendedores sem acesso ao
sistema financeiro tradicional e que não podem prestar garantias.
127
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
calizando-se na faixa de baixa renda não atendida espontaneamente pelo livre
mercado. Este tipo de intervenção é coerente com os papéis do Estado no con-
texto neoliberal, em específico como o de promover uma estrutura institucional
adequada às práticas de mercado e criar e fomentar estas estruturas onde elas
não existem. Neste sentido, HARVEY anota que
“O neoliberalismo é em primeiro lugar uma teoria das práticas político-
-econômicas que propõe que o bem-estar humano pode ser mais bem
promovido liberando-se as liberdades e capacidades empreendedoras
individuais no âmbito de uma estrutura institucional caracterizada por
sólidos direitos a propriedade privada, livres mercados e livre comércio.
O papel do Estado é criar e preservar uma estrutura institucional apro-
priada a essas práticas [neoliberais]; o Estado tem de garantir, por exem-
plo, a qualidade e a integridade do dinheiro. Deve também estabelecer
as estruturasse funções militares, de defesa, da polícia e legais requeridas
para garantir direitos de propriedade individuais e para assegurar, se ne-
cessário pela força, o funcionamento apropriado dos mercados. Além
disso, se não existirem mercados (em áreas como a terra, a água, a ins-
trução, o cuidado de saúde, a segurança social ou a poluição ambiental),
estes devem ser criados, se necessário pela ação do Estado”247.
Certamente, os subsídios do PMCMV estão inseridos num contexto de es-
tímulo econômico, de criação de mercados e de inserção social via consumo248.
Para além do imediato efeito econômico de aquecimento da economia, o bene-
ficiário do programa passará a ser proprietário de um ativo, o que conformará
em breve um mercado imobiliário ampliado e poderá permitir que o imóvel
possa servir de garantia a novos endividamentos249.
Os subsídios para habitação da faixa 1 (renda até 1.600 reais) aparecem
como salário indireto, viabilizando o acesso à mercadoria imobiliária que, de
247 D. HARVEY, Neoliberalismo, 2014, p. 12.
248 G. DUMÉNIL e D. LÉVY, A Crise do Neoliberalismo, 2014, p. 16, afirma que numa das facetas do
neoliberalismo estão os “mecanismos macroeconômicos, cujas principais variáveis são o consumo e o
investimento, o comércio externo e as dívidas doméstica e externa da economia dos Estados Unidos”.
249 Observe-se que, no contexto brasileiro, uma norma de cunho garantista, a saber, a proteção ao bem
de família (8.009/90), que dispõe sobre a impenhorabilidade dobem de família), ainda impede a
operacionalização de operações de crédito com o único imóvel do indivíduo sendo dado como garantia.
128
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
outro modo, não seria acessível250 a esta parcela da classe trabalhadora. Ade-
mais, com a satisfação da necessidade habitacional, o capitalismo pode apro-
fundar a extração de mais-valia. Certo é que o PMCMV direciona o salário
indireto dos trabalhadores para incentivo do setor de construção civil e para a
realização da necessidade de habitação nos termos do programa.
O programa pode vir rebaixar a massa salarial paga diretamente ao traba-
lhador – mas esta conclusão não é imediata porque em geral se considera que
a autoconstrução de moradias no Brasil, modo mais difundido de acesso dos
mais pobres à habitação251, também tenha contribuído para o rebaixamento dos
salários, já que o trabalhador empregava seus próprios esforços (por vezes em
mutirões, frequentemente com parentes e conhecidos que se ajudavam mutua-
mente) para construir sua habitação. A habitação, diz Oliveira,
“bem resultante dessa operação, se produz por trabalho não pago, isto
é, supertrabalho. Embora aparentemente esse bem não seja desapro-
priado pelo setor privado da produção, ele contribui para aumentar a
taxa de exploração da força de trabalho – de que os gastos com habita-
ção são um componente importante – e para deprimir os salários reais
pagos pelas empresas. Assim, uma operação que é, na aparência, uma
sobrevivência de práticas de ‘economia natural’ dentro das cidades,
casa-se admiravelmente bem com um processo de expansão capitalis-
ta, que tem uma de suas bases e seu dinamismo na intensa exploração
da foça de trabalho”252.
Nestes casos, parte do salário individual poderia ou não ser usada para aqui-
sição de materiais de construção ou mesmo para a remuneração de mão-de-
250 Com a valorização do preço da terra causada em parte pelo próprio PMCMV, torna-se cada vez mais
difícil o acesso à terra urbana por pessoas nestas faixas de renda, já que a carestia da habitação se
generaliza (tanto para aquisição, como para aluguel) e a mobilização de instrumentos jurídicos para
a proteção da posse de imóveis ociosos contra ocupações torna-se mais importante a proprietários
fundiários para defesa do patrimônio valorizado.
251 F. DE OLIVEIRA, Crítica à Razão Dualista, 2003, p. 59, descreveu já em 1972 (o texto publicado
em 2003 decorre de um artigo publicado nos anos 70) o fenômeno da autoconstrução: “Uma não-
insignificante porcentagem de residências das classes trabalhadoras foi construída pelos próprios
proprietários, utilizando dias de folga, fins de semana e formas de cooperação como o ‘mutirão’”.
252 F. DE OLIVEIRA, Crítica à Razão Dualista, 2003, p. 59. Note-se que, na época em que o texto
foi escrito – década de 1970 – o fenômeno da “desapropriação” pelo setor privado não tinha ainda
encontrado seu suprassumo nos países subdesenvolvidos, consistentes nas políticas de titulação das
moradias irregulares.
129
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
-obra253. Quando este não era o caso – tipicamente tratando-se de trabalhado-
res de mais baixa renda com precariedade habitacional extrema – a subsistência
habitacional estava, aí sim, completamente excluída do salário individual even-
tualmente recebido.
Como, por um lado, a autoconstrução já implicava no rebaixamento da mas-
sa salarial e, de outro lado, os próprios subsídios do programa levam ao aumento
do preço da terra urbana e dos aluguéis, a conclusão sobre um ainda maior
rebaixamento da massa salarial no programa Minha Casa, Minha Vida exige
estudos mais aprofundados que fogem ao alcance deste trabalho.
Poderia se supor que um programa público de construção de moradias aliado
à política de valorização salarial dos governos petistas levaria a uma considerá-
vel melhoria de vida das parcelas empobrecidas das classes trabalhadoras. Não
há ainda dados habitacionais suficientes que permitam realizar avaliação mais
pormenorizada sobre a exclusão habitacional. De outro lado, seria necessária
uma pesquisa de maior alcance para apurar se os contemplados pelo programa
tiveram melhoria ou piora no nível de subsistência. Certo é que, dado o desenho
geral do programa, em especial o fato de se se apoiar em propriedade priva-
da, crédito e subsídio estatal para promoção do acesso ao mercado imobiliário,
tendencialmente será mantida a exclusão habitacional, independentemente do
número de imóveis construídos.
Capital monetário gerido pelo Estado e subsídio
O FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço) foi o “principal funding
do BNH”254 e continua sendo a principal fonte de recursos para a política habi-
tacional do governo federal. Ocorre que, por se tratar de um fundo financeiro,
as decisões sobre o mesmo devem se submeter à lógica de rentabilidade. Com
isso, fortalece-se a dimensão financeira
“ao subordinar as decisões sobre para quem, onde, como e de que for-
ma investir em habitação à necessidade de remuneração dos recursos
deste fundo. Isso explica, em parte, por que apenas 30% do total de 4,5
253 N. BONDUKI, Origens da Habitação Social no Brasil (1930-1945): O Caso de São Paulo, 1994, p.
258, descreve a autoconstrução como aquela que é “edificada sob gerência direta do seu proprietário
ou morador: adquire ou ocupa o terreno; traça, sem apoio técnico, um esquema de construção;
viabiliza a obtenção dos materiais; agencia a mão de obra, gratuita e/ou remunerada informalmente;
e constrói sua casa”.
254 R. ROLNIK, Guerra dos Lugares, 2015, p. 284.
130
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
milhões de financiamentos habitacionais concedidos através do BNH,
entre 1970 e 1986, tenha se dirigido aos setores de menor renda”255.
No PMCMV, dados de 2015 mostram que a quantidade de imóveis entre-
gues para a faixa de renda mais baixa (faixa 1) é também maior do que a quan-
tidade entregue para a faixa 2:
“Com rendimento mensal de R$ 300, a auxiliar de cozinha integra a
principal faixa de renda do Minha Casa Minha Vida, que beneficia fa-
mílias com ganho bruto de até R$ 1,6 mil por mês. O MCMV contratou
a construção de 1,7 milhão de unidades nessa faixa de renda desde 2009,
tendo entregado 778.651 das 958,7 mil já construídas.
Já na Faixa 2, aquela que atende a famílias com renda mensal bruta de
até R$ 3,2 mil, o número de unidades entregues soma 1,3 milhão de
um total de mais de 1,4 milhão construídas. Nessa faixa de renda, os
recursos financiados diretamente pela União somam R$ 27,4 bilhões e o
que foi investido por meio do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
(FGTS) atingiu R$ 149,4 bilhões.
Na Faixa 3, que abarca a renda entre R$ 3,2 mil e R$ 5 mil em ganho bru-
to por mês por família, foram entregues 192.530 unidades habitacionais de
299,2 mil concluídas. A União subsidiou com recursos próprios R$ 797,6
milhões. Outros R$ 2,7 bilhões foram financiados pelo FGTS.”256
Como se verifica, o número de unidades entregues para a faixa 2 é quase o
dobro dos entregues para a faixa 1, na qual se concentra a maior parte do déficit
habitacional. Segundo dados da Fundação João Pinheiro, há
“concentração do déficit habitacional na faixa ‘até três salários mínimos’
em 2009: 90,1%. A categoria ‘mais de três a cinco’ compreende 7,0% das
famílias, a ‘mais de cinco a dez’, 2,4% e a ‘mais de dez’, 0,5%. Assim, as
famílias com renda até cinco salários mínimos totalizam 97,1% do déficit
habitacional urbano”257.
255 Idem.
256 http://www.brasil.gov.br/infraestrutura/2015/09/minha-casa-minha-vida-entregou-2-4-milhoes-de-
moradias, acesso em 26 dez. 2015.
257 MINAS GERAIS. Fundação João Pinheiro. Déficit Habitacional no Brasil. 2009. Disponível em
http://www.fjp.mg.gov.br/index.php/docman/cei/deficit-habitacional/185-deficit-habitacional-200 9.
131
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
Mas o foco dos agentes financeiros é a rentabilidade, não o déficit habita-
cional. Desde os tempos do BNH, o locus privilegiado de “formulação e imple-
mentação da política habitacional” é o setor financeiro nacional, que também
se estruturou e se mantém em grande medida para desenvolver um mercado
imobiliário e uma indústria de construção civil, que funcionam como “motores
do próprio setor financeiro”258. Ainda hoje, a Caixa Econômica Federal (CEF)
funciona, na prática, como órgão de organização financeira da política habita-
cional, praticamente como um substituto do BNH, gerenciando grande parte
dos recursos destinados à habitação no país. O papel da CEF não se restringe
apenas a conceder o financiamento, assumindo relevante papel já que
“também tem influenciado o desenho do programa, pois além de con-
tratar a operação financeira e acompanhar a execução das obras pelas
empresas construtoras, estabelece os critérios técnicos para sua opera-
cionalização e execução... [e tem] papel decisivo na gestão operacio-
nal do PMCMV, na medida em que é responsável pela concessão do
financiamento tanto ao usuário quanto às construtoras e incorporado-
ras e pela aprovação do projeto do ponto de vista técnico, jurídico e
econômico-financeiro”259.
Os defensores da financeirização pretendem a modernização do sistema fi-
nanceiro do Brasil, com a expansão de instrumentos como fundos de inves-
timento imobiliário e certificado de recebíveis imobiliários, os quais suposta-
mente levariam a maiores investimentos – inclusive estrangeiros – no setor.
Tentou-se esta modernização ainda na década de 90 para consumo de imóveis
para habitação. Para os defensores deste modelo, “a melhor política de habita-
ção social que se poderia fazer era desenhar um marco regulatório confiável
para o setor imobiliário, com o objetivo de atrair investidores em potencial e fo-
mentar a oferta habitacional através de relações de mercado”260. Mas o mercado
habitacional para baixa renda, apesar destas pretensões, continuou dependente
de incentivo público. Assim, no que tange ao atendimento habitacional para
faixas de baixa renda, o principal meio de financiamento atual é o do PMCMV,
258 R. ROLNIK, Guerra dos Lugares, 2015, p. 282.
259 M. R. LOUREIRO et. al., Democracia, Arenas Decisórias e Políticas Públicas: o Programa Minha Casa
Minha Vida, 2013, p. 23.
260 R. ROLNIK, Guerra dos Lugares, 2015, p. 287.
132
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
com recursos do FGTS. Este, além de ser um fundo de poupança compulsória
dos próprios trabalhadores, tem em seu Conselho Curador as centrais sindicais
criadas com a redemocratização do Brasil – segundo ROLNIK, “esse desenho
é fundamental para compreendermos o entrelaçamento político entre o capital
financeiro e a nova liderança sindical nos anos 1990 e 2000”261.
Assim, no setor habitacional brasileiro, o capital monetário é em grande
parte administrado pelo Estado, por meio da Caixa Econômica Federal (banco
público). Mas os subsídios e os juros baixos viabilizados por esta intervenção
estatal na economia estão longe de realizar uma proudhoniana “justiça eterna”.
Engels já criticava no século XIX as teses de que o rebaixamento das taxas de
juro a zero por meios jurídico-legais levaria a resolver a questão da habitação. O
proudhonista Arthur Mülberger escrevera:
“Suponhamos agora que a produtividade do capital realmente seja agar-
rada pelos chifres, como cedo ou tarde deverá acontecer, por exemplo,
mediante uma lei de transição que fixe o juro de todos os capitais em
1%, nota bene, com a tendência de aproximar também essa porcentagem
cada vez mais do marco zero, de modo que, ao final, não se pagará nada
além do trabalho necessário à transação do capital. Como acontece com
todos os demais produtos, naturalmente também a casa e moradia estão
contidos no quadro dessa lei. [...] O proprietário mesmo será o primeiro
a estender a mão para a venda, dado que do contrário sua casa não seria
utilizada e o capital nela investido simplesmente não serviria de nada”262.
O desentendimento sobre o papel da lei e do direito no capitalismo é pleno em
Mülberger. Este espera reduzir a nada o capital investido por meio de uma legis-
lação de transição, desprezando que o direito é determinado pela base do sistema
sociometabólico do capital. Fosse possível realizar aquela proeza – reduzir a nada
o capital por meio de lei – esta simplesmente deixaria de ser direito e se tornaria
alguma quimera. Para chegar a isto, os proudhonistas precisam apenas reprovar
a “produtividade do capital”, que nada mais é do que a “apropriação do trabalho
não pago de trabalhadores assalariados”263. Engels esclarece que
261 Idem, p. 285.
262 A. MÜLBERGER, Die Wohnungsfrage, in Der Volksstaat, Leipzig, n. 13, 14 fev. 1872, p. 3, apud F.
ENGELS, Sobre a Questão da Moradia, 2015, pp. 56-57.
263 F. ENGELS, Sobre a Questão da Moradia, 2015, p. 57.
133
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
“A redução e, por fim, a abolição da taxa de juros realmente não seria
de modo algum capaz de ‘agarrar pelos chifres’ a assim chamada ‘produ-
tividade do capital’, mas apenas regulamentaria de maneira diferente a
repartição entre os capitalistas individuais do mais-valor não pago que
é tirado da classe trabalhadora, não assegurando nenhuma vantagem
ao trabalhador em relação ao capitalista individual, mas tão somente ao
capitalista individual em relação ao rentista”264.
No contexto brasileiro, subsídio e juros baixos não são benesses legalmente
previstas para realizar o direito à moradia dos mais pobres, são benefícios legais
para os capitalistas dos setores de construção civil e imobiliário em relação ao
Estado gestor do capital monetário. Por meio dos instrumentos do subsídio e do
crédito habitacional, o Estado brasileiro realiza a transferências de parcela da
mais-valia (via recursos do tesouro nacional) e dos salários (via parcelas pagas
pelos trabalhadores) para promover a expansão dos mercados imobiliário e de
construção civil brasileiros, assegurando a manutenção e a expansão geográfica
do conjunto de ganhos do capital (juro, renda, lucro).
O desenho do PMCMV e sua efetivação não levam à redução do valor da
força de trabalho por meio da realização do meio de subsistência habitação. Os
efeitos do programa podem mesmo ser contrários a isto, com aumento do déficit
habitacional, independentemente do número de imóveis construídos.
A irracionalidade do capital monetário e o papel do crédito na espoliação urbana
O que deve ser frisado neste ponto é que por meio dos instrumentos do
subsídio e do crédito habitacional, o Estado capitalista brasileiro realiza a
transferências de parcela do trabalho excedente para assegurar a expansão do
mercado imobiliário brasileiro, assegurando a manutenção e a expansão geo-
gráfica do conjunto de ganhos do capital (juro, renda, lucro). Pouco muda se o
crédito é gerido pelo Estado ou por agentes privados, a função (e a disfunção)
dele será a mesma.
O sistema de crédito é um dos principais meios para acesso à habitação.
Isto ocorre em razão dos elevados preços dos bens imóveis que servem à habi-
tação – e o próprio sistema de crédito pode implicar em elevação ainda maior
destes preços. Antes disso, o sistema de crédito é um dos principais pilares
264 Idem, p. 58.
134
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
de sustentação do capitalismo265. Marx não chegou a publicar as partes de O
Capital que tratavam especificamente de juros, crédito e finanças. Ele deixou
apenas manuscritos, que foram depois revistos e publicados por Engels. As
partes seções V e VI do Livro III da obra tratam mais diretamente do assunto.
Trata-se, aí, do capital monetário.
O dinheiro já aparecera desde a seção 1 do Livro 1 de O Capital, e ali apa-
rece como o equivalente universal, como expressão do valor de todas as outras
mercadorias, como forma de valor universal. Mas este equivalente universal
tem um caráter fetichista, pois esconde o trabalho necessariamente existente
em todas as mercadorias. No livro III, a argumentação retoma o conceito de
fetichismo do dinheiro, afirmando, agora, que “No capital portador de juros, a
relação-capital atinge sua forma mais alienada e mais fetichista... a figura feti-
chista do capital e a concepção do fetiche capital está acabada”266. O dinheiro,
aí, esconde a vocação do próprio capital de acumulação infinita e faz o capita-
lista acreditar e perseguir a acumulação ilimitada de dinheiro.
O juro é o preço ou o valor de troca do capital monetário. Porém, ao con-
trário do preço das mercadorias, que se aproximam do valor quando oferta
e demanda estão em equilíbrio, o juro não tem valor algum do qual possa se
aproximar. A taxa de juro é determinada, portanto, pela oferta e demanda
de capital monetário267.
265 D. HARVEY, Para Entender O Capital – Livro I, 2013, p. 286, citando K. MARX, O Capital – Livro I,
2013, p. 824 a 826, diz que “não podemos entender esse papel crucial do Estado como força organizadora
e como promotor do sistema colonial sem reconhecer a importância tanto da dívida nacional quanto
do sistema de crédito público como meios pelos quais o poder do dinheiro pode começar a controlar
o poder do Estado. A fusão do poder do dinheiro com o poder estatal a partir do século XVI é
assinalada pelo advento de um ‘moderno sistema tributário’ e de um sistema internacional de crédito.
Os ‘bancocratas, financistas, rentistas, corretores, stockjobbers [bolsistas]’ etc. que povoaram esse
sistema passaram a desempenhar importantes funções de poder. O sistema colonial permitia que ‘os
tesouros espoliados fora da Europa diretamente mediante o saqueio, a escravização e o latrocínio’
fossem levados ‘à metrópole’, onde ‘se transformavam em capital’, ao mesmo tempo que a dívida
pública se tornava ‘uma das alavancas mais poderosas da acumulação primitiva.’”
266 K. MARX, O Capital – Crítica da Economia Política. O Processo Global de Produção Capitalista, 1986,
p. 293-294.
267 Neste sentido, D. HARVEY, Para Entender o Capital – Livros II e III, 2014, p. 169, afirma que o preço
(valor de troca) do capital monetário é chamado de juro, e o ciclo do capital monetário aparece
agora como a circulação do capital portador de juros. Não há, no entanto, nenhuma ‘taxa natural
de juro’ do tipo proposto pela teoria burguesa. Devemos lembrar que Marx considerava o preço
‘natural’ (o preço das mercadorias quando a oferta e a demanda estão em equilíbrio no mercado) uma
aproximação do valor. Nesse caso, porém, o ‘preço natural’ não pode existir”. Para Harvey, há uma
135
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
A questão que se coloca no estudo do capital monetário é sobre a sua relação
com o capital industrial – a relação entre juro e lucro. Segundo Harvey, a taxa
de juro é fixada pela concorrência entre capitalistas industriais e capitalistas
monetários268, sendo que, no contexto capitalista, o capital monetário depende
da existência do capital industrial (“capital produtivo”)269. Mas “a oferta global
de dinheiro é ilimitada, porque é feita apenas de números”270 e isto leva às crises
monetárias e comerciais: “Relações de concessão de empréstimos podem fugir
do controle e produzir cada vez mais dinheiro em forma de crédito (a prolife-
ração de títulos de crédito). Isso confere necessariamente um caráter fictício a
todos os mercados de crédito”271.
Este caráter fictício dos mercados de crédito, como a irracionalidade da de-
terminação da taxa de juro272, não significam a inutilidade prática do capital
monetário – basta olhar para os efeitos práticos da crença religiosa na organi-
zação social para compreender a função efetiva do fetiche e da alienação. Este
capital pode tanto impulsionar a oferta (o banco disponibiliza dinheiro para o
empreiteiro construir imóveis), como pode impulsionar a demanda (o banco
empresta dinheiro para o consumidor comprar imóveis). Harvey aponta que
“isso pode se tornar um circuito fechado (uma bolha de ativos, digamos, na
profunda mudança conceitual no livro III de O Capital, já que Marx passa a explicar a taxa de juro
a partir da oferta e da demanda de capital monetário, quando, no livro II, oferta e demanda seriam
sempre “particularidades” que “não explicam nada quando estão em equilíbrio” (p. 169). Por escapar
aos limites deste trabalho, não me ocuparei aqui desta suposta mudança conceitual.
268 D. HARVEY, Para Entender o Capital – Livros II e III, 2014, p. 170.
269 Idem, p. 171-172, afirma que “Segundo Marx, a ambição de muitos capitalistas industriais na
Inglaterra frequentemente era trabalhar na produção até poderem se tornar rentistas ou financistas,
e então poder mudar para uma propriedade rural e viver confortavelmente de renda. Mas se todos
procurassem viver do juro ou da renda e ninguém produzisse mais-valor, observa Marx, a taxa de juro
cairia a zero, e o lucro potencial sobre o reinvestimento da produção atingiria altitudes inéditas (C3,
501). Encontra-se aqui ao menos um ponto em que a circulação do capital portador de jutos tem de se
submeter à produção de mais-valor.
270 Idem, p. 172.
271 Idem.
272 Idem, p. 175, se vale de uma analogia interessante, afirmando que “a irracionalidade e o caráter
contraditório do juro sobre o capital têm de ser considerados no sentido... [da] teoria do número.
Só assim podemos então ver como formas fictícias são produzidas e com que efeito, de modo muito
semelhante a como [o número] π [número irracional igual a 3,14159265359...; na matemática, número
irracional é o número real que não pode ser escrito como uma fração de numerador inteiro e de
denominador inteiro diferente de zero] pode ser usado na engenharia”.
136
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
produção e realização de imóveis). Esse é o ponto em que a taxa de juro e a taxa
de lucro se interseccionam e interagem de maneira extremamente significativa
e, muito frequentemente, especulativa”273.
No que se refere à questão do crédito no setor habitacional para pessoas
de baixa renda (basicamente o PMCMV) – não há “um processo de ‘finan-
ceirização’, na medida em que nem a formação de um mercado secundário
de hipotecas, nem a participação mais intensa de fundos e veículos finan-
ceiros ocorreram”274. Nos limites do capitalismo periférico brasileiro, uma
tímida busca por financeirização acabou por ocorrer apenas na capitaliza-
ção das empresas do setor imobiliário e, no que se refere ao financiamento
do consumo de imóveis, o papel principal coube ao próprio governo, ao
FGTS e à Caixa Econômica Federal.
Grandes empresas construtoras e incorporadoras do Brasil receberam apor-
tes de capital estrangeiro no período anterior ao PMCMV275. E o mais impor-
tante passo que estas companhias deram foi investir em reservas fundiárias,
comprando terras baratas para posterior investimento. A compra de terras ba-
ratas para esperar a sua valorização e para servir de reserva financeira é um
instrumento básico do patrimonialismo brasileiro – mantêm-se imóveis ociosos
à espera de investimentos públicos no entorno que os valorizem. Com as cons-
trutoras e incorporadoras capitalizadas, este movimento ganha escala impres-
sionante: 9 empresas do setor listadas na Bovespa concentravam, em 2014, “100
bilhões de reais (37 bilhões de dólares) em terra, o que representa quase 620
mil quilômetros quadrados de solo urbano, em várias cidades do país”276. Isto
terá impacto no preço da terra urbana pelo aumento da procura, assim como os
subsídios estatais do PMCMV levarão a mais um movimento de alta do preço
da terra e de valorização destes terrenos – estes subsídios, assim, acabam por ser
absorvidos pelo mercado imobiliário pelo aumento do preço da terra.
273 D. HARVEY, Para Entender o Capital – Livros II e III, 2014, p. 173.
274 R. ROLNIK, Guerra dos Lugares, 2015, p. 290.
275 Idem, p. 290-291: “A Cyrela, por exemplo, empresa familiar fundada em São Paulo em 1962, associa-se
em 1996 à IRSA, incorporadora argentina da qual participava George Soros, par criar a Brazil Realty.
Parte da Gafisa, empresa também familiar que atuava no Rio de Janeiro desde 1954, é comprada pela
GP Investments em 1997. A GP Investments... mobilizou investidores em todo o mundo para gerenciar
o capital e/ou controlar cinquenta companhias lationo-americanas, principalmente brasileiras, dos
setores imobiliário e de varejo, e também de logística e telecomunicações”.
276 Idem, p. 292.
137
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
Um dos aspectos mais preocupantes do PMCMV é que os mecanismos de
mercado levarão certamente, em poucos anos, a uma nova onda de exclusão
habitacional e à formação de um mercado imobiliário de baixa renda com imó-
veis construídos via PMCMV. Aqueles que não puderem pagar pelas prestações
(o financiamento é de 10 anos para a faixa 1 e de até 30 anos para as faixas
2 e 3) poderão vir a ter os imóveis retomados pela Caixa Econômica Federal
ou venderão seus imóveis terceiros no mercado, migrando para o aluguel ou
assumindo a condição de sem-teto. O processo de expansão do capital a que se
assiste está intimamente aliado ao processo de espoliação ou desapossamento
do trabalho alheio: os mecanismos jurídico-financeiros permitem cada vez com
mais sofisticação a extração da renda do trabalho por meio do crédito e a repro-
dução perpétua do capital.
Sobre a espoliação urbana, observe-se que, no contexto europeu, Marx des-
vendou como o desmantelamento das relações feudais de produção permitiram
liberar o trabalhador camponês para que se transformasse em trabalhador assa-
lariado e, assim, servisse à reprodução do próprio capital. A base desta liberação
foi a expropriação da terra que antes pertencia ao produtor rural:
“Na história da acumulação primitiva, o que faz época são todos os
revolucionamentos que servem de alavanca à classe capitalista em for-
mação, mas, acima de tudo, os momentos em que grandes massas hu-
manas são despojadas súbita e violentamente de seus meios de subsis-
tência e lançadas no mercado de trabalho como proletários absoluta-
mente livres. A expropriação da terra que antes pertencia ao produtor
rural, ao camponês, constitui a base de todo o processo. Sua história
assume tonalidades distintas nos diversos países e percorre as várias
fases em sucessão diversa e em diferentes épocas históricas. Apenas na
Inglaterra, e por isso tomamos esse país como exemplo, tal expropria-
ção se apresenta em sua forma clássica”277.
Na Inglaterra, a Revolução Gloriosa de 1689, “conduziu ao poder, com
Guilherme III de Orange, os extratores de mais-valor, tanto proprietários fun-
diários como capitalistas. Estes inauguraram a nova era praticando em escala
colossal o roubo de domínios estatais que, até então, era realizado apenas em
277 K. MARX, O Capital – Livro I, 2013, p. 787.
138
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
proporções modestas”278. Esta foi a base dos domínios da oligarquia inglesa e
os capitalistas burgueses “favoreceram a operação, entre outros motivos, para
transformar o solo em artigo puramente comercial, ampliar a superfície da
grande exploração agrícola, aumentar a oferta de proletários absolutamente
livres, provenientes do campo etc.”279
Já a propriedade comunal, também foi usurpada nos séculos XV e XVI,
“em geral acompanhada da transformação das terras de lavoura em pasta-
gens... Nessa época, porém, o processo se efetua por meio de atos individuais
de violência, contra os quais a legislação lutou, em vão, durante 150 anos”
280
. No século XVIII, a peculiaridade é que a própria lei281 é o veículo para a
expropriação das terras:
“O progresso alcançado no século XVIII está em que a própria lei se
torna, agora, o veículo do roubo das terras do povo, embora os gran-
des arrendatários também empreguem paralelamente seus pequenos e
independentes métodos privados. A forma parlamentar do roubo é a
das “Bills for Inclosures of Commons” (leis para o cercamento da terra
comunal), decretos de expropriação do povo, isto é, decretos mediante
os quais os proprietários fundiários presenteiam a si mesmos, como
propriedade privada, com as terras do povo. Sir Francis Morton Eden
refuta sua própria argumentação espirituosa de advogado, na qual pro-
278 Idem, p. 795.
279 Idem, p. 796.
280 Idem, p. 796.
281 Sobre ser a própria lei o veículo para a expropriação das terras, deve-se observar que aí não está presente
ainda a forma jurídica própria ao capitalismo, mas uma protoforma jurídica. Neste sentido, explica
M. ORIONE, Dilma e a Vaca Profanada, In http://blogdaboitempo.com. br/2015/01/28/dilma-e-a-vaca-
profanada/, acesso em 15 jun. 2015, que “a universalização da aparência de liberdade e igualdade, como
condição indispensável à lógica de produção e circulação do capital, não se realiza sem a presença do
estado. O estado é, pois, na sua mais acabada estruturação, forma típica do capitalismo. Logo, estado ou
direito evoluíram no tempo e possuem características incipientes nos modos de produção anterior. No
entanto, a mais bem-acabada manifestação de ambos somente pode-se dar no capitalismo. Merecem, pois,
ser considerados como forma típica do capitalismo neste sentido. Em outro momento da humanidade,
outras figuras que não se confundem com a atual de estado ou direito apareceram. No entanto, para a
universalização da figura do sujeito de direito e de seus correlatos discursos de igualdade e liberdade,
forma estatal e jurídica coincidem e são indispensáveis ao advento e andamento do capitalismo. Em
se tratando de formas históricas, não existiram antes (mesmo que existissem suas protoformas) e não
existirão eternamente, compondo outro modo de produção. Logo, são apenas formas transitórias, como
o devem ser à luz do materialismo histórico-dialético. Não se tratam de formas transcendentais, eternas
– que sempre teriam existido e que, inexoravelmente, sempre existirão.”
139
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
cura apresentar a propriedade comunal como propriedade privada dos
latifundiários que assumiram o lugar dos senhores feudais, quando exi-
ge ‘uma lei parlamentar geral para o cercamento das terras comunais’,
admitindo, com isso, ser necessário um golpe de Estado parlamentar
para transformar essas terras em propriedade privada, e, por outro
lado, quando reivindica ao poder legislativo uma ‘indenização’ para os
pobres expropriados”282.
Esta indenização nada representará para a sorte dos camponeses, que
comporão as crescentes fileiras do exército industrial nas cidades, dispondo
de sua força de trabalho no mercado, pressuposto básico para o desenvolvi-
mento do capitalismo. No final do século XIX o salário destes trabalhadores
era tão baixo que a sua subsistência só era possível com o complemento da
assistência oficial aos pobres283.
Marx observa que se o trabalhador pode acumular para si mesmo – “o que
ele pode fazer na medida em que permanece como proprietário de seus meios
de produção –, a acumulação capitalista e o modo capitalista de produção são
impossíveis”. Isto porque falta o capital variável, falta “a classe dos trabalhadores
assalariados, imprescindíveis para esse fim”284. Marx desfaz, assim, o “conto de
fadas” da acumulação por uma “elite laboriosa, inteligente e sobretudo parci-
moniosa”, que se contraporia à “súcia de vadios a dissipar tudo o que tinham
e ainda mais”285. Nesta versão, estes, apesar de trabalharem duramente, nada
conseguem acumular para si em razão de sua própria incapacidade para econo-
mizar. Marx, porém, observa que
“São trivialidades como essas que, por exemplo, o sr. Thiers, com a
solenidade de um estadista, continua a ruminar aos franceses, outrora
tão sagazes, como apologia da proprieté. Mas tão logo entra em jogo
a questão da propriedade, torna-se dever sagrado sustentar o ponto
de vista da cartilha infantil como o único válido para todas as faixas
etárias e graus de desenvolvimento. Na história real, como se sabe, o
papel principal é desempenhado pela conquista, a subjugação, o as-
282 K. MARX, O Capital – Livro I, 2013, p. 796.
283 Idem, p. 799.
284 Idem, p. 837.
285 Idem, p. 785.
140
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
sassínio para roubar, em suma, a violência... Na realidade, os métodos
da acumulação primitiva podem ser qualquer coisa, menos idílicos...
a história dessa expropriação está gravada nos anais da humanidade
com traços de sangue e fogo.”286
Uma das condições básicas para o surgimento do capitalismo, a acumulação
de riqueza por algumas pessoas, aliado ao despojamento de muitas outras, não
está relacionada a aspectos morais individuais como a avareza e a prodigalidade,
mas à acumulação de capital por meio da espoliação. David Harvey, analisando
o argumento de Marx e refletindo sobre o contexto atual do capitalismo, faz o
seguinte questionamento: “uma vez que o capitalismo passou pela acumulação
primitiva, e uma vez que a pré-história acabou e surgiu uma sociedade capita-
lista madura, os violentos processos que ele descreve tornam-se insignificantes
e desnecessários ao modo como o capitalismo funciona?”287.
Sobre a explicação de Marx da acumulação primitiva, Harvey aponta que
nem todos os momentos desta acumulação primitiva foram violentos, tendo
havido momentos em que “as populações eram menos forçadas a sair da terra
do que atraídas pelas possibilidades de emprego e pelas perspectivas de uma
vida melhor oferecidas pela urbanização e pela industrialização”288. Pode-se
problematizar se não há violências pressupostas nestas “perspectivas de uma
vida melhor”. É dizer, provavelmente a “vida melhor” prometida nos centros
urbanos capitalistas corresponde via de regra a uma realidade concreta: a vida
é de fato materialmente melhor aí em razão da dinâmica capitalista de produ-
ção e distribuição da riqueza, que tem como efeito também deixar o campo em
condições de vida tão miseráveis que a vida mais degradante nas cidades se
torna mais atraente.
Assim, esta “perspectiva de uma vida melhor” deve ser vista para além da
aparência: ela é, em regra, a ideologia por trás do desapossamento do campo,
da concentração do capital nas cidades e no despojamento das massas para dis-
ponibilizar mão de obra no mercado. Esta “perspectiva de uma vida melhor” foi
boa parte da história da migração para as regiões industriais no Brasil do século
XX. O que interessa aqui é: o desapossamento e a correspondente acumulação
286 Idem, p. 785 a 787.
287 D. HARVEY, Para Entender O Capital – Livro I, 2013, p. 280.
288 Idem, p. 291.
141
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
continuam a ocorrer no regime capitalista, aparecendo como movimentos de
reorganização da acumulação e do capitalismo. A história da acumulação pri-
mitiva teria mais nuances do que as focalizadas por Marx no estreito espaço dos
últimos capítulos do Livro I d’O Capital.
Harvey identifica em Rosa Luxemburgo a introdução deste tema, quando a
autora afirmava que o capitalismo se assentaria em duas formas de exploração:
“uma diz respeito ao mercado de mercadorias e ao lugar onde o mais-va-
lor é produzido – a fábrica, a mina, o latifúndio agrícola. Vista por esse
prisma, a acumulação é um processo puramente econômico, cuja fase
mais importante é a transação entre o capitalista e o trabalhador assala-
riado. [...] Aqui, ao menos formalmente, prevalecem a paz, a propriedade
e a igualdade, e a aguda dialética da análise científica [e, segundo ela,
essa foi a principal realização de Marx n’O Capital] era necessária para
revelar como o direito de propriedade, no curso da acumulação, torna-se
apropriação da propriedade de outrem, e como a troca de mercadoria se
transforma em exploração e a igualdade, em domínio de classe... O outro
aspecto da acumulação... diz respeito às relações entre o capitalismo e os
modos não capitalistas de produção, que começam a surgir no cenário
internacional. Seus métodos predominantes são a política colonial, um
sistema de crédito internacional – uma política de esferas de interesse
– e a guerra. A força, a fraude, a opressão e o saque são patrocinados
abertamente, sem nenhuma tentativa de disfarce, e é necessário certo
esforço para descobrir, nesse emaranhado de violência política e dispu-
tas de poder, as leis inexoráveis do processo econômico.”289
Haveria, então, uma “conexão orgânica” entre estes sistemas de exploração
e acumulação. Os dois são dependentes entre si para existir da maneira em
que existem e, juntos, possibilitam conhecer o curso histórico do capitalismo290.
Neste sentido, “Marx estava errado, diz ela, em situar a acumulação primitiva
num ponto antediluviano, numa pré-história do capitalismo. O capitalismo te-
289 R. LUXEMBURGO. A Acumulação do Capital, 2ª Ed., São Paulo: Nova Cultura, 1985, apud D.
HARVEY, Para Entender O Capital – Livro I, 2013, p. 292.
290 Esta a conclusão de R. LUXEMBURG, The Accumulation of Capital, disponível em https://www.
marxists.org/archive/luxemburg/1913/accumulation-capital/ch31.htm, no trecho logo após aqueles
citados na nota anterior, a saber, “In reality, political power is nothing but a vehicle for the economic
process. The conditions for the reproduction of capital provide the organic link between these two
aspects of the accumulation of capital. The historical career of capitalism can only be appreciated
142
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
ria deixado de existir há muito tempo, se não tivesse se engajado em novos ciclos
de acumulação primitiva, sobretudo por meio da violência do imperialismo”291.
Esta interpretação de que Rosa via um erro em Marx também foi adotada por
Tadeusz Kowalik numa introdução à edição de The Accumulation of Capital da
Routledge Classics, que afirmou que “Marx estava, segundo ela, errado quando
apenas ressaltou o papel crucial do poder político e da violência nas fases ini-
ciais da assim-chamada acumulação primitiva do capital. Na verdade, o poder
político não é nada mais do que um veículo do processo econômico”292.
O que interessa aqui é compreender que os processos de acumulação colo-
nial/imperialista e de acumulação por desapossamento (via sistema de crédito,
expropriação de populações, cercamento de propriedades, etc.) são próprias
do capitalismo e cumprem função muito semelhante à que Marx atribuiu à
acumulação primitiva. O que Harvey chama de processo de acumulação por
desapossamento (para não usar a nomenclatura de acumulação primitiva para
um processo atual) continua a ocorrer e é estrutural ao capitalismo293, é um dos
seus modos de expansão e de sustentação.
O desapossamento é um tipo de espoliação urbana. L. Kowarick trabalha
com este último conceito:
by taking them together. ‘Sweating blood and filth with every pore from head to toe’ characterises
not only the birth of capital but also its progress in the world at every step, and thus capitalism
prepares its own downfall under ever more violent contortions and convulsions” – em tradução
livre, “Na realidade, o poder politico não é mais do que um veículo para o processo econômico. As
condições para a reprodução do capital proporcionam a ligação orgânica entre esses dois aspectos
da acumulação de capital. O curso histórico do capitalismo só pode ser apreciado ao tomá-los em
conjunto. ‘Transpirar sangue e imundície com todos os poros da cabeça aos pés’ caracteriza não só o
nascimento de capital, mas também o seu progresso no mundo a cada passo, e, assim, o capitalismo
prepara a sua própria queda sob contorções e convulsões cada vez mais violentas.”
291 D. HARVEY, Para Entender O Capital – Livro I, 2013, p. 292.
292 Tradução livre, introdução de Tadeusz Kowalik a R. LUXEMBURG, The Accumulation of Capital.
Rotledge: Londres, 2003, p. XIII.
293 D. HARVEY, Para Entender O Capital – Livro I, 2013, p. 292, aponta que “os processos específicos
de acumulação que Marx descreve – a expropriação das populações rurais e camponesas, a política
de exploração colonial, neocolonial e imperialista, o uso de poderes do Estado para realocar recursos
para a classe capitalista, o cercamento de terras comuns, a privatização das terras e dos recursos do
Estado e o sistema internacional de finança e crédito, para não falar dos débitos nacionais crescentes
e da continuação da escravidão por meio do tráfico de pessoas (especialmente mulheres) – todos esses
traços ainda estão entre nós e, em alguns casos, parecem não ter sido relegados ao segundo plano,
mas, como o sistema de crédito, o cercamento de terras comuns e a privatização, tornaram-se ainda
mais proeminentes”.
143
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
“O chamado ‘problema’ habitacional deve ser equacionado tendo em
vista dois processos interligados. O primeiro refere-se às condições de
exploração do trabalho propriamente ditas, ou mais precisamente às
condições de pauperização absoluta ou relativa a que estão sujeitos os
diversos segmentos da classe trabalhadora. O segundo processo, que
decorre do anterior e que só pode ser plenamente entendido quando
analisado em razão dos movimentos contraditórios da acumulação do
capital, pode ser nomeado de espoliação urbana: é o somatório de extor-
sões que se opera através da inexistência ou precariedade dos serviços de
consumo coletivos que se apresentam como socialmente necessários em
relação aos níveis de subsistência e que agudizam ainda mais a dilapida-
ção que se realiza no âmbito das relações de trabalho”294.
E continua apontando o papel central do Estado neste processo de espoliação:
“Em ambos os processos o papel do Estado é fundamental. Em primei-
ro lugar, por criar o suporte de infraestrutura necessário à expansão
industrial, financiando a curto ou a longo prazo as empresas e por
agir diretamente enquanto investidor econômico. Ademais, por ser o
agente que tem por encargo gerar os bens de consumo coletivo ligados
às necessidades da reprodução da força de trabalho. Em segundo lugar
por manter a ‘ordem social’ necessária à realização de um determinado
modelo de acumulação”
Sobre “ter o encargo de gerar os bens de consumo coletivo ligados às ne-
cessidades da reprodução da força de trabalho”, observe-se que a neolibera-
lização prega justamente que o mercado pode cumprir esta função; a confi-
guração do Programa Minha Casa, Minha Vida deixa clara esta mudança
da função estatal no que se refere aos direitos sociais – fenômeno conhecido
como mercantilização dos direitos sociais, que não poderia ter sido descrito
plenamente em 1979 por Kowarick.
O que continua constante e é estrutural ao capitalismo é o papel do Estado
– e também do direito, na manutenção da ‘ordem social’ necessária ao modelo
de acumulação vigente. Para manter a ‘ordem social’, o Estado mantém as ins-
tituições necessárias ao direito e à política e participa definitivamente na legi-
294 L. KOWARICK. A Espoliação Urbana, 1979, p. 59.
144
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
timação (jurídica e política) dos processos de expropriação por desapossamento
e de espoliação urbana.
No que tange ao movimento do capital monetário e financeiro, a expansão
do capitalismo se dá com o reinvestimento do excedente produtivo, não sem
que sucessivas crises orientem o fluxo destes excedentes295. Segundo D. Harvey,
“houve centenas de crises financeiras ao redor do mundo desde 1973, em com-
paração com as muito poucas entre 1945 e 1973, e várias foram baseadas em
questões de propriedade ou desenvolvimento urbano”296. De fato,
“Estas crises, quando impactam as questões de propriedade e desenvol-
vimento urbano, envolvem a eclosão de um processo de aplicação de
excedentes produtivos em mercados imobiliários, que leva à especulação
com os preços dos imóveis – preços de venda e compra e de aluguel, afe-
tando, decisivamente, a qualidade das moradias das classes mais pobres.
Este movimento se sustenta até um momento em que os excedentes não
mais podem sustentar o aumento dos preços e há, então, uma “correção”
destes preços, com perdas generalizadas.”297
Estes fenômenos implicam que: i) do ponto de vista do trabalhador, eco-
nomias obtidas por meio da venda da força de trabalho sejam perdidas nos
momentos de crise com a desvalorização do preço do imóvel, algo que tem
um efeito direto inicial diminuto para o trabalhador que usa o imóvel como
moradia e não paga por ele, mas que afeta duramente o trabalhador enredado
num financiamento bancário de muitos anos para a aquisição do imóvel; há aí
295 Sobre a relação entre a questão do excedente e a expansão urbana, HARVEY, David. The Right to
the City. New Left Review 53, September-October 2008, afirma que “From their inception, cities
have arisen through geographical and social concentrations of a surplus product. Urbanization has
always been, therefore, a class phenomenon, since surpluses are extracted from somewhere and
from somebody, while the control over their disbursement typically lies in a few hands. This general
situation persists under capitalism, of course; but since urbanization depends on the mobilization
of a surplus product, an intimate connection emerges between the development of capitalism and
urbanization... The perpetual need to find profitable terrains for capital-surplus production and
absorption shapes the politics of capitalism”. O autor, ademais, se questiona e argumenta o seguinte:
“How, then, has the need to circumvent these barriers and to expand the terrain of profitable activity
driven capitalist urbanization? I argue here that urbanization has played a particularly active role,
alongside such phenomena as military expenditures, in absorbing the surplus product that capitalists
perpetually produce in their search for profits”.
296 D. HARVEY, O Enigma do Capital, 2011, p. 14.
297 R. MENEZES, Habitar a Cidade do Neoliberalismo, 2015, p. 157.
145
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
espoliação do trabalhador, com especial ênfase na manutenção do seu despoja-
mento dos meios de subsistência, mantendo-se sua liberdade e igualdade para
vender sua força de trabalho no mercado; ii) do ponto de vista dos trabalhado-
res298 rentistas ou que utilizam a compra de imóvel como poupança ou reserva
de valor, a crise é um momento avassalador para esta poupança; também aqui
há um processo de espoliação voltado à reorganização do capital; iii) do ponto
de vista dos especuladores capitalistas, estas ocasiões são momentos em que
os excedentes “investidos” nos imóveis são dirigidos para outros locais ou para
outros ramos da economia. Os capitalistas são afetados de acordo com as leis
da concorrência: para alguns, partes expressivas de seus excedentes produtivos
investidos em imóveis se dissolverão; outros sairão como “ganhadores” e conti-
nuarão como personificações do capital espoliante. Mas o grande vencedor é o
sistema sociometabólico do capital: este pode continuar a reproduzir a riqueza
conforme sua lógica própria. Como observa Harvey, “o impacto redistributivo
da perda dos investimentos em imóveis de milhões de pessoas e os enormes
ganhos em Wall Street aparecem como um caso contemporâneo de forte preda-
ção e roubo legalizado típico da acumulação por desapossamento”299.
A economia mundial é fortemente dependente do mercado imobiliário como
locus para o investimento seguro de excedentes produtivos. Por isso se pode di-
zer que há aí um pilar estrutural do capitalismo. Crises neste mercado tendem a
afetar inevitavelmente toda a economia, como a primeira crise em escala global
do capitalismo no pós-Segunda Guerra, que “começou na primavera de 1973,
seis meses antes de o embargo árabe sobre o petróleo elevar os preços do barril”.
Esta crise, segundo Harvey, “originou-se em um crash do mercado imobiliário
global, que derrubou vários bancos e afetou drasticamente não só as finanças
dos governos municipais (como o de Nova York, que foi à falência técnica em
1975, antes de ser finalmente socorrido), mas também as finanças do Estado de
modo mais geral”300.
298 Deve-se lembrar que, quando analisou brevemente “os efeitos das crises sobre a parcela mais bem
remunerada da classe trabalhadora”, foi o próprio K. MARX, O Capital – Livro I, 2013, que se referiu
a esta “parcela” como uma aristocracia, não se tratando de uma invenção de correntes marxistas do
século XX.
299 D. HARVEY, Para Entender O Capital – Livro I, 2013, p. 298.
300 D. HARVEY, O Enigma do Capital, 2011, p. 14.
146
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
Estas crises associadas a problemas nos mercados imobiliários, “tendem a
ser mais duradouras do que as crises curtas e agudas que, às vezes, abalam os
mercados de ações e os bancos diretamente”. Isto porque “os investimentos no
espaço construído são em geral baseados em créditos de alto risco e de retorno
demorado: quando o excesso de investimento é enfim revelado (como acon-
teceu recentemente em Dubai), o caos financeiro que leva muitos anos a ser
produzido leva muitos anos para se desfazer”301.
Conclui Harvey, portanto, que não há “nada de original no colapso atual [na
crise financeira de 2009], além do tamanho e alcance. Também não há nada
de anormal sobre seu enraizamento no desenvolvimento urbano e no mercado
imobiliário”. Neste contexto, aprofunda-se a contradição entre o processo de
produção social do espaço e sua apropriação privada302 – ou seja, primeiro, a
apropriação individual aparece como negação determinada da produção social
do espaço; segundo, no próprio processo de produção do espaço são extraídos
excedentes produtivos e coloca-se o espaço produzido no circuito do mercado.
Num período de “desenvolvimento”, o mercado de crédito se expande para que
massas de trabalhadores se endividem e adquiram imóveis; depois, num período
de crise, se aceleram os processos de acumulação por desapossamento.
Para que o espaço socialmente produzido possa submeter-se à apropriação
privada, a mediação jurídica da propriedade privada se impõe. Como observa
Ana Fani Carlos, “a produção do espaço se realiza sob a égide da proprieda-
de privada do solo urbana... deste modo, o espaço entra no circuito da troca,
generalizando-se na sua dimensão de mercadoria”303.
As crises são uma forma de reorganização do capital, que ocorre por meio
de espoliação do trabalho pelo capital, para a autoalimentação deste e con-
tinuidade da reprodução capitalista. Trata-se de um processo de acumulação
por desapossamento e questões habitacionais não raro estão envolvidas neste
processo, seja por meio do sistema de crédito e suas execuções hipotecárias, seja
por meio de políticas de segurança da posse excludentes de populações pobres e
de formas alternativas de acesso à terra.
Assim como “as violentas contradições exibidas no movimento superficial
[do capital, foco de atenção dos economistas burgueses,] só podem ser anteci-
301 Idem.
302 R. COUTINHO. A Mitologia da Cidade Sustentável no Capitalismo, 2011, p. 21.
303 A. F. A. CARLOS. O espaço Urbano: novos escritos sobre a cidade, 2004, p. 91.
147
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
padas e entendidas por meio de um estudo das dinâmicas subjacentes que pro-
duzem as formas do fetiche e sustentam as intervenções fetichistas nas leis de
movimento do capital”304, também as antinomias, inefetividades e divergências
de todo o tipo do direito devem ser compreendidas no interior de dinâmicas que
produzem a ideologia jurídica a partir das leis de movimento do capital.
O sistema de crédito, com toda a sua regulamentação jurídica, é um meca-
nismo de acumulação por desapossamento:
“o renascimento dos mecanismos de acumulação por desapossamen-
to foi particularmente visível no papel cada vez maior do sistema de
crédito e das apropriações financeiras, em cuja última onda milhões de
norte-americanos perderam suas casa por execução hipotecária. Gran-
de parte dessa perda de recursos aconteceu nos bairros mais pobres e
teve implicações particularmente sérias para as mulheres e populações
afro-americanas em cidades mais antigas, como Cleveland e Baltimore.
Enquanto isso, os banqueiros de Wall Street – que nos anos prósperos
ficaram imensamente ricos com o negócio – ganham bônus enormes
mesmo quando perdem o emprego por causa das dificuldades financei-
ras. “O impacto redistributivo da perda dos investimentos em imóveis de
milhões de pessoas e os enormes ganhos em Wall Street aparecem como
um caso contemporâneo de forte predação e roubo legalizado típico da
acumulação por desapossamento.”305
Trata-se de um mecanismo pelo qual o capitalismo, por meio de seu sistema
financeiro, acumula excedentes produtivos para viabilizar a continuidade do
sistema sociorreprodutivo vigente. Nada mais prático que valer-se de normas e
instituições jurídicas para fazer valer o sagrado direito de propriedade: concede-
-se crédito por meio de contrato de mútuo, o qual extrai o salário do trabalha-
dor a pretexto de que realize suas necessidades habitacionais; caso não pague,
o contrato está garantido por alienação fiduciária, basta comprovar em Juízo a
inadimplência e a propriedade se consolida para o agente financeiro.
Um dos sintomas de que a habitação é um excelente meio para escoar os ex-
cedentes via financeirização se vê nos esforços do Banco Mundial para expan-
dir a titulação da terra em países subdesenvolvidos (recorrendo, se o caso, ao
304 D. HARVEY, Para Entender o Capital – Livros II e III, 2014, p. 170.
305 D. HARVEY, Para Entender O Capital – Livro I, 2013, p. 298.
148
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
conceito jurídico de segurança da posse, como se verá adiante) para, no limite,
estimular o mercado de crédito. Busca-se com isso homogeneizar os institutos
jurídicos, transformar em propriedade privada comercializável as diferentes for-
mas de posse, de modo a expandir o sistema de crédito e ampliar globalmente
os locais disponíveis para aplicação lucrativa de excedentes.
Deve ficar claro o papel dos bancos e do sistema de crédito como organiza-
dores da acumulação e da expansão do capitalismo. Este papel só se efetiva em
meio ao complexo sistema sociometabólico que transforma o trabalho realizado
pelo trabalhador assalariado em salário, lucro, renda juros e impostos. Harvey
faz uma observação crucial sobre os juros bancários:
“Ficaríamos surpresos se nos informassem que o dinheiro original que
depositamos numa caderneta de poupança por 5% de juros, por exem-
plo, não nos pertence mais depois de alguns anos. No que nos diz respei-
to, o capitalismo parece ser capaz de botar seus próprios ovos de ouro.
Mas é legítimo perguntar de onde vêm s 5%, e, se Marx está certo, eles
só podem vir da mobilização e da apropriação do mais-valor de alguém,
em algum lugar. É inquietante pensar que esses 5% talvez venham da
exploração cruel de trabalho vivo na província de Cantão, na China.
Nossa superestrutura legal insiste em preservar os direitos originais de
propriedade, assim como o direito de usar esses direitos para ter lucro.
Mas os direitos de propriedade resultam do poder de classe do capital de
extrair e manter o controle dos excedentes, porque a foça de trabalho se
tornou, por processos históricos específicos, uma mercadoria comprada
e vendida no mercado de trabalho. O que Marx diz aqui implica que
para desafiar o capitalismo, é necessário desafiar não apenas a noção de
direitos, o modo como as pessoas pensam sobre os direitos e a proprieda-
de, mas também os processos materiais por meio dos quais os excedentes
são criados e apropriados pelo capital”306.
Realmente, o direito garante a remuneração do capital bancário. No Brasil,
o constituinte tentou limitar os abusivos juros bancários no artigo 192, par. 3º
da Constituição Federal: “As taxas de juros reais, nelas incluídas comissões e
quaisquer outras remunerações direta ou indiretamente referidas à concessão
de crédito, não poderão ser superiores a doze por cento ao ano”. E o dispositivo
ia fundo “a cobrança acima deste limite será conceituada como crime de usura,
306 D. HARVEY, Para Entender O Capital – Livro I, 2013, p. 240.
149
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
punido, em todas as suas modalidades, nos termos que a lei determinar”. Mas
a realidade não se dobrou à vontade do constituinte de submeter os agentes
financeiros. O STF entendeu que a norma não era autoaplicável, necessitando
de lei complementar (súmula 648 - A norma do § 3º do art. 192 da Constitui-
ção, revogada pela EC 40/2003, que limitava a taxa de juros reais a 12% ao ano,
tinha sua aplicabilidade condicionada à edição de lei complementar). O cons-
tituinte derivado deu o golpe de misericórdia na “norma” com a EC 40/2003,
revogando inteiramente o dispositivo. O sistema financeiro é livre para espoliar
e acumular à taxa de juros que entender “tecnicamente” aplicável. Todo o gi-
gantesco sistema jurídico viabiliza os processos materiais do sociometabolismo
do capital. A transação legal aparece como mediação crucial na interação entre
a produção e o crédito. Mas, como forma, ela a expressa, não a determina, con-
forme lição de Marx já mencionada:
“As formas jurídicas em que essas transações econômicas aparecem
como atos de vontade dos participantes, como expressões de sua vontade
comum e como contratos cuja execução pode ser imposta à parte indi-
vidual por meio do Estado não podem, como simples formas, determinar
esse conteúdo. Elas apenas o expressam. Esse conteúdo é justo contanto
que corresponda ao modo de produção, que lhe seja adequado.”307
O direito é manejado para que se adeque ao modo de produção capitalista.
Este se encontra num estágio de “financeirização”, isto é, um estágio de cres-
cente poder do capital financeiro, que, para alguns, inclusive, suplanta o capital
produtivo – a relação, em verdade, é dialética, já que um não existe sem o outro.
Não à toa, o aparecimento da terra como propriedade privada e como valor de
troca leva ao desenvolvimento também de um mercado de crédito, enredando
a questão da habitação nos circuitos da financeirização. Exemplo histórico do
desenvolvimento do mercado de crédito é o do início da aceitação, por parte
dos bancos, de imóveis urbanos “como garantia de empréstimos a fazendeiros
de café”, em 1900308.
307 K. MARX, O Capital – Crítica da Economia Política. O Processo Global de Produção Capitalista, 1986, p. 256.
308 R. ROLNIK. A cidade e a Lei. Legislação, Política Urbana e Territórios na Cidade de São Paulo, 1997,
p. 25, citando MELLO, Marcus André B.C. de. “O estado, o boom do século e a crise de habitação.
Rio de Janeiro e Recife (1937-1946) In GOMES, Ana Fernandes e Marco Aurélio F. (org.). “Cidade e
História: modernização das cidades brasileiras nos séculos XIX e XX, Salvador, UFBA, 1992, p. 147.
150
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
O direito garante também a acumulação crescente de propriedades, gerando
um sistema de rentismo cada vez mais ampliado no capitalismo “avançado”.
Tudo sob beneplácito jurídico, já que a irracionalidade do capital monetário é
funcional ao capitalismo. Em que sentido é funcional ou alicerce do capitalis-
mo? Conforme expõe Harvey, o sistema de crédito é
“uma espécie de sistema nervoso central por meio do qual a circulação
total do capital é coordenada. Ele permite a realocação do capital mo-
netário entre as atividades, firmas, setores, regiões e países. Promove a
articulação de diversas atividades, uma divisão incipiente do trabalho e
uma redução nos tempos de rotação. Facilita a equalização das taxas de
lucro e arbitra entre as forças que contribuem para a centralização e des-
centralização do capital. Ajuda a coordenar as relações entre os fluxos
de capital fixo e capital circulante. A taxa de juros reduz os usos atuais
em contraposição às exigências futuras, enquanto formas de capital fic-
tício vinculam os fluxos do capital monetário atual com a antecipação
dos frutos futuros do trabalho”.309
Em razão de todas estas funções, no setor da habitação, “qualquer aumento
no fluxo de crédito para a construção de moradias” é “atualmente de pouco pro-
veito sem um aumento paralelo no fluxo das finanças hipotecárias para facilitar
a aquisição de moradias”. No Brasil, a alienação fiduciária, não a hipoteca, é o
instrumento jurídico mais utilizado hoje, dando maior eficiência institucional
em caso de necessidade de retomada do imóvel do mutuário inadimplente. E o
complexo de subsídios, créditos e contratos de financiamentos é essencial para
permitir o funcionamento do Programa Minha Casa, Minha Vida.
O desenvolvimento do mercado financeiro da habitação é a degenerescência
do “direito à moradia”. A expansão do capital financeiro tem uma fórmula para
o desenvolvimento imobiliário e habitacional: a titulação da propriedade e a sua
transformação em ativo financeiro. Os processos de titulação não levam à “se-
gurança da posse” dos trabalhadores, à segurança no acesso aos meios de sub-
sistência do trabalhador, mas à segurança da acumulação capitalista. O desen-
volvimento do mercado imobiliário, a formação de grandes empresas de cons-
trução e incorporação, mediadas pelo mercado financeiro, é que é a finalidade
última da expansão da titulação. Esta é uma estratégia de espoliação dos ativos
309 D. HARVEY, Os Limites do Capital, 2013, p. 374.
151
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
territoriais que estão nas mãos dos mais pobres, um processo de acumulação por
desapossamento que se aprofunda no período neoliberal310. A transformação
de propriedades coletivas em títulos individuais inequívocos permite expandir
a fronteira do capitalismo para outros territórios e aplacar crises alhures. Cria,
ainda, novas carências materiais ao retirar destas populações a habitação como
meio de subsistência, de modo a torna-las “livres” para trabalhos produtivos no
esquema do sociometabolismo do capital. A funcionalidade dos programas de
habitação é plena ao se apoiar no sistema de crédito.
Associado à prevalência do valor de troca e da dimensão de mercadoria
das habitações, desenvolve-se um sistema de crédito para permitir que as
classes trabalhadoras tenham acesso a tais imóveis - e é o próprio desenvol-
vimento deste sistema de crédito impulsiona os preços para cima e implica,
num círculo vicioso, em mais dependência dos assalariados do sistema de
crédito para ter acesso à habitação em forma de propriedade. O capital mo-
netário se autorreproduz.
Como esclarece Harvey sobre o processo de aumento do crédito em geral
que ocorreu nos EUA, “a lacuna entre o que o trabalho estava ganhando e o
que ele poderia gastar foi preenchido pelo crescimento da indústria de cartões
de crédito e aumento do endividamento. Nos EUA, em 1980 a dívida familiar
agregada era em torno de 40 mil dólares (em dólares constantes), mas agora é
cerca de 130 mil dólares para cada família, incluindo hipotecas...”311
Especificamente no que diz respeito às habitações postas no mercado imobi-
liário, Harvey explica que
“Instituições financeiras como Fannie Mae e Freddie Mac foram pres-
sionadas politicamente para afrouxar os requerimentos de crédito para
todos. As instituições financeiras, inundadas com crédito, começaram
a financiar a dívida de pessoas que não tinham renda constante. Se isso
não tivesse acontecido, então quem teria comprado todas as novas casas
e condomínios que os promotores de imóveis com financiamento esta-
vam construindo? O problema da demanda foi temporariamente supe-
310 Grosso modo, esse “é um novo estágio do capitalismo que surgiu na esteira da crise estrutural da
década de 1970. Ele expressa a estratégia das classes capitalistas aliadas aos administradores de alto
escalão, especificamente no setor financeiro, de reforçar sua hegemonia e expandi-la globalmente,
conforme G. Duménil e D. Lévy, A Crise do Neoliberalismo, 2014, p. 11.
311 D. HARVEY, O Enigma do Capital, 2011, p. 22.
152
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
rado, no que diz respeito à habitação, pelo financiamento da dívida dos
empreendedores, assim como dos compradores. As instituições finan-
ceiras controlavam tanto a oferta quanto a demanda por habitação!”312
Ora, se o controle e a demanda por habitação são controlados por institui-
ções financeiras, não pode haver nada mais secundário do que um “direito à
moradia” ou “direito à moradia”.
A Relatora Especial sobre direito à moradia da ONU, em análise a partir da
realidade de diversos países, apontou que
“Políticas de habitação têm de maneira crescente se reduzido a siste-
mas de financiamento de habitação. O atual paradigma predominan-
te das políticas de habitação sustenta que os mercados financeiros
de habitação, se bem concebidos e regulados, pode fornecer acesso
a uma habitação condigna para todos os segmentos da sociedade. O
financiamento habitacional também se tornou um pilar central dos
mercados financeiros globais, fundamental para o desenvolvimento
do sector financeiro no país e a nível internacional. 63. Três princi-
pais mecanismos de financiamento de habitação (empréstimos hipo-
tecários sub-prime, os subsídios da oferta e microfinanças de habi-
tação) foram promovidos para facilitar especificamente o acesso das
famílias de baixa renda ao financiamento habitacional, promovendo
a propriedade de imóveis para habitação. Estas políticas têm sido im-
plementadas no contexto de uma mudança do papel do Estado de
fornecedor de habitação a preços acessíveis para facilitador dos mer-
cados financeiros e habitação. 64. Tendo examinado o impacto des-
tas políticas em várias regiões do mundo, o ponto de vista do Relator
Especial é de que eles falharam enormemente na promoção do acesso
à moradia adequada para os pobres. As evidências indicam que as
políticas de habitação com base exclusivamente em facilitar o acesso
ao crédito para a casa própria são incompatíveis com a plena realiza-
ção do direito à moradia adequada das pessoas que vivem na pobreza,
deixando de fornecer soluções de habitação digna, acessíveis e bem
localizadas aos pobres. 65. Políticas de financiamento habitacional
baseadas em crédito são inerentemente discriminatória contra famí-
312 D. HARVEY, O Enigma do Capital, 2011, p. 22.
153
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
lias de baixa renda, e no seu melhor aumentam a acessibilidade da
habitação para grupos de alta e média renda”313.
O sociometabolismo do capital não pode oferecer mais do que discrimina-
ção, por mais bem intencionadas que sejam as garantias jurídicas. Exemplos
trágicos disso são as políticas de habitação social desenvolvidas no Brasil, as
quais, embora inicialmente destinadas às populações de baixa renda, acabam se
desvirtuando e atendendo a faixas mais altas de renda, excluindo em especial
as faixas de renda entre 0 e 3 salários mínimos, cuja situação de vulnerabilidade
social é agravada por múltiplos aspectos, a começar pela exclusão habitacional.
Por questões como esta que a recomendação 8 do relatório em questão preco-
nize a mistura dos sistemas de posse, incluindo um setor de habitação pública
não ligado a mercados liberalizados ou esquema de aluguéis regulados ou com
limitação de renda.
Dito diretamente, o “direito à moradia” subordina-se às regras do sociome-
tabolismo do capital, e apenas se realiza na medida em que este permite. Assim,
tal direito, sancionado pelo Estado, não passa de retórica vazia à luz do desen-
volvimento real do capitalismo, em que as “moradias” são construídas para se-
rem mercadorias, constantemente tratadas como um “investimento” até mesmo
pelas populações de baixa renda. Mais amplamente, no que tange à regulação
urbanística e à regulação do mercado de terra, este processo de financeirização
transfere drasticamente o poder de decisão para os agentes econômicos, em
detrimento dos agentes estatais e dos processos democráticos e participativos de
decisão. Especificamente no que tange à habitação, esta passa a aparecer cada
vez mais como um ativo financeiro, fragilizando políticas sociais.
Para concluir este tópico: a questão da habitação depende da propriedade pri-
vada no contexto do sociometabolismo do capital. A acumulação por desposses-
são e o sistema de crédito são alicerces básicos deste sistema. No Brasil, dito nos
dias de hoje “país em desenvolvimento”, a insuficiência do sistema de crédito pri-
vado leva à centralidade do Estado na administração do crédito para programas
habitacionais. Tal é feito por meio do banco público Caixa Econômica Federal.
A espoliação necessária à expansão do capital precisa do sistema de crédito – e
pouco importa se ele é gerido pelo Estado ou por agentes financeiros privados.
313 Tradução livre do trecho de ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, Relatório da Relatora
Especial para o Direito à Moradia Adequada, 10 ago. 2012, A/67/286, disponível em http://www.
ohchr.org/Documents/Issues/Housing /A-67-286.pdf, acesso em 25 mar. 2016.
154
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
3.3.3. Experimentos de movimentos sociais no PMCMV
Movimentos sociais conseguiram reservar uma parcela do PMCMV para
a construção de imóveis por meio de suas próprias organizações e para a re-
qualificação de imóveis. Trata-se das modalidades do PMCMV-Entidades e
PMCMV-Requalificação de imóveis. Ambas as modalidades são residuais se
comparadas com a modalidade principal314. Deve-se examinar mais de perto o
alcance destas “conquistas”.
A primeira modalidade se destina a famílias com renda até três salários
mínimos e é custeada pelo Fundo de Desenvolvimento Social – FDS315. Um
dos benefícios conseguidos pelos movimentos foi a previsão de “recursos para a
aquisição de terras previamente à aprovação dos projetos”316. A construção dos
imóveis deve ser feita por meio de entidades sem fins lucrativos, como coopera-
tivas e associações.
Um dos principais efeitos desta modalidade do programa é a burocratização
dos movimentos sociais, que passam a despender grandes energias para cons-
truir imóveis, tendo que passar por todas as etapas formais normalmente rea-
lizadas profissionalmente pelas construtoras. No contexto geral já explicitado
acima, em que avanços urbanísticos demandariam luta social, aparece como
muito conveniente ao mercado imobiliário que os movimentos sociais estejam
dedicados a esta produção habitacional.
Como observou ROLNIK,
“embora em pequena escala e com grandes dificuldades para operar um
programa desenhado para construtoras, movimentos sociais obtiveram
ganhos relevantes com o MCMV no sentido de atender às suas bases,
compostas principalmente por famílias em busca de uma moradia...
Assumindo uma parcela pouco significativa das moradias produzidas e
utilizando, sobretudo, sua representação nos conselhos, os movimentos
passaram a integrar o jogo do controle da distribuição dos ativos polí-
314 Como já apontado neste trabalho, R. ROLNIK, Guerra dos Lugares, 2015, p. 301, aponta que “Desde
o lançamento do programa, MCMV-Entidades e PNH-Rural representam, juntos, 1% do total de
unidades e recursos do MCMV”.
315 Este fundo foi instituído pela lei n. 8.677/1993 e regulamentado pelo Decreto 1081/1994.
316 N. BONDUKI, Pioneiros da Habitação Social no Brasil. Volume 3, 2014, p. 122
155
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
ticos do governo, juntamente com lideranças e grupos partidários que
compõem sua base”317
Como não há margem de lucro na construção destes imóveis, a qualidade
dos mesmos tende a ser maior do que as do PMCMV-Construtoras. Um dos
imóveis construídos pelo MTST em Taboão da Serra explicita isto: os aparta-
mentos têm até 63 metros quadrados (3 quartos), enquanto os da modalidade
construtoras em regra o mínimo de 39,6 metros quadrados (na fase 1 do progra-
ma a área mínima era de 42 metros quadrados).
Fato é que, no desenho geral da política pública, os movimentos sociais
aparecem, por um lado, como meros concorrentes das construtoras, dispu-
tando com elas recursos, terrenos e material de construção; por outro, como
meros gestores de recursos, uma vez que a construção em si, embora também
possa ser feita pelo sistema de mutirão, não raro é realizada por meio da con-
tratação... de uma construtora!
Os movimentos sociais, assim, conquistam o direito de construir suas pró-
prias moradias por meio de construtoras que contratam. Certamente, não pare-
ce ser o tipo de conquista que vá emancipar a classe trabalhadora. Mas é o tipo
de vitória jurídica que se reserva às lutas por direitos: no limite, o movimento
social se torna um aparelho gestor da falta de moradias318. O movimento social
é capturado pelo direito, mais ou menos como o sindicato se torna aparelho
ideológico do Estado, “um aparelho que ‘gere’ a classe operária: planejamento,
eficiência, ordem e subordinação, são as palavras-chave da tecnoestrutura”. A
luta passa a se dar cada vez mais no terreno jurídico, na arena das políticas
públicas – as armas da luta são dadas pelo direito e pela política. As energias
do movimento são gastas para construir moradias. Não se pode mais dizer que
haja movimento de transformação social radical se a luta é brecada neste ponto.
Mesmo sendo este um eficaz instrumento de captura e cooptação da classe
trabalhadora, o combate ideológico de direita à modalidade MCMV-Entidades
é realizado pela via imprensa, como se verifica na Folha de São Paulo, que
acusou as entidades de “furar a fila” do atendimento habitacional319; e pelo
317 R. ROLNIK, Guerra dos Lugares, 2015, p. 309.
318 B. EDELMAN, A legalização da classe operária, 2016, p. 123.
319 A urbanista Raquel Rolnik escreveu texto em resposta ao editorial da Folha, http://www1.folha.uol.
com.br/ colunas/raquelrolnik /2014/12/1555744-onde-mora-a-ideologia.shtml, acesso em 06 jan. 2016,
em texto intitulado “Onde Mora a Ideologia?”.
156
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
Estado, como se vê com a abertura de inquérito civil pelo Ministério Público
do Estado de São Paulo320, pelo mesmo argumento, fundando o entendimento
em suposta afronta ao princípio da isonomia. A questão virou objeto da disputa
palaciana em 2016: a presidente Dilma Rousseff, às vésperas do seu afastamento
da presidência, editou portaria autorizando a Caixa Econômica Federal a con-
tratar 11.250 unidades. Um dos primeiros atos do governo interino foi revogar
a portaria, sob argumento de “liberar amarras ideológicas e a burocracia que
dificultam a execução das obras”321. O governo interino se revela mais afeito à
repressão do que à cooptação.
A outra proposta emplacada por movimentos sociais foi o PMCMV-Requali-
ficação de imóveis urbanos. Deve-se observar que já o art. 1º da Lei 11.977/2009
previa que “O Programa Minha Casa, Minha Vida - PMCMV tem por finali-
dade criar mecanismos de incentivo à produção e aquisição de novas unidades
habitacionais ou requalificação de imóveis urbanos e produção ou reforma de
habitações rurais, para famílias com renda mensal de até R$ 4.650,00”, preven-
do ainda a “aquisição de imóveis conjugada com a execução de obras e serviços
voltados à recuperação e ocupação para fins habitacionais, admitida ainda a
execução de obras e serviços necessários à modificação de uso”. Tal modalidade
do programa por si só se aproximaria de finalidades urbanísticas e poderia ser
levada a cabo em conjunto com outros instrumentos para recuperar imóveis
urbanos abandonados. Porém, ela praticamente não saiu do papel.
Em 2012,
“em reunião realizada em agosto de 2012 em São Paulo, organizada pelo
Sindicato de Corretores de Imóveis (CRECISP), com a participação de
sindicatos de engenheiros e arquitetos, além de numerosos movimentos
populares por moradia, [criticou-se a] falta de mecanismos institucionais
e de incentivos para financiamento de reformas de moradias subutiliza-
das e demandam que o PMCMV incorpore a ‘inclusão e melhoria de
imóveis existentes’”322
320 http://www.mpsp.mp.br/portal/pls/portal/!PORTAL.wwpob_page.show?_docname=2553127.PD F,
acesso em 06 jan. 2016.
321 http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/05/1772207-ministro-revoga-construcao-de-11250-uni
dades-do-minha-casa-minha-vida.shtml, acesso em 27 mai. 2016.
322 M. R. LOUREIRO et. al., Democracia, Arenas Decisórias e Políticas Públicas: o Programa Minha Casa
Minha Vida, 2013, p. 27.
157
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
Mas esta continuou sendo uma das principais demandas não atendidas pelo
programa. Deve-se observar que, na ausência de instrumentos urbanísticos
de repressão ao uso especulativo destes imóveis degradados, o único meio dis-
ponível ao poder público seria a desapropriação dos mesmos para destinação
a habitação social. Somada à requalificação, esta modalidade do programa é
completamente proibitiva. Tal modalidade seria melhor aproveitada se os Mu-
nicípios implementassem o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios
e o IPTU progressivo. Mas isto seria possível apenas se a finalidade fosse aplacar
as necessidades habitacionais dos trabalhadores, ao invés de promover o abs-
trato “direito à moradia”. Mesmo a busca por aplacar “exclusões sociais” pode
ser funcional à continuidade da reprodução do capitalismo em dado momento.
O efeito principal das propostas que buscam aplacar estas “exclusões sociais” é
aceitar o terreno da luta jurídica, os limites dos sistemas jurídicos e políticos. O
que fica claro com os experimentos aqui mencionados é que a única participa-
ção social possível é a dos capitalistas, das personificações do capital323.
3.4. Alienação fiduciária como instrumento jurídico de
controle fundiário
O acesso ao financiamento imobiliário tem sido feito principalmente por
meio de alienação fiduciária do imóvel. O não pagamento das parcelas do
financiamento ocasiona a consolidação da propriedade para o agente finan-
ciador. A alienação fiduciária é definida como sendo “o negócio jurídico pelo
qual o devedor, ou fiduciante, com o escopo de garantia, contrata a transfe-
rência ao credor, ou fiduciário, da propriedade resolúvel de coisa imóvel” (art.
22, Lei 9.514/97).
Observe-se que a Lei 9.514/97 dispõe que
“Art. 17. As operações de financiamento imobiliário em geral poderão
ser garantidas por: I - hipoteca; II - cessão fiduciária de direitos credi-
tórios decorrentes de contratos de alienação de imóveis; III - caução de
323 Isto está na própria genética do programa, como expõe R. ROLNIK, Guerra dos Lugares, 2015, p. 301:
“o ‘pacote’ foi elaborado pelo governo em diálogo direto com os empresários e investidores envolvidos
e, inicialmente, tinha como objetivo salvar as empresas da débâcle e, ao mesmo tempo, funcionar como
medida contracíclica para garantir empregos e crescimento num cenário internacional desfavorável”.
158
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
direitos creditórios ou aquisitivos decorrentes de contratos de venda ou
promessa de venda de imóveis; IV - alienação fiduciária de coisa imóvel.”
A alienação fiduciária passou a ser mais comumente usada porque dá uma
vantagem jurídico-institucional ao agente financeiro: a propriedade, juridica-
mente, é deste, não da parte tomadora do empréstimo. Isto significa que, em
caso de inadimplência, a propriedade “se consolida” nas mãos do emprestador,
que pode retomá-la rapidamente com uma ordem judicial ou até mesmo pela
via extrajudicial, junto ao cartório de imóveis324. Ela difere da garantia hipote-
cária, que exige uma demanda judicial para apurar o saldo devedor, podendo
levar anos para o imóvel ir a hasta pública. Após, com a arrematação do bem, o
adquirente deve socorrer-se do judiciário para desocupar o bem.
A alienação fiduciária agiliza o processo de despojamento. Esta é a sua as-
túcia: fazer aparecer juridicamente a necessidade premente do sociometabolis-
mo do capital, a necessidade de uma forma mais eficiente de desapossamento.
Marx, falando do dinheiro emprestado pelo capitalista prestamista ao capitalis-
ta industrial diz:
“O primeiro dispêndio, que transfere o capital das mãos do prestamista
para as do mutuário, é uma transação jurídica, que nada tem a ver com
o processo real de reprodução, mas apenas o encaminha. O reembolso,
que transfere novamente o capital refluído das mãos do mutuário para
as do prestamista, é uma segunda transação jurídica, o complemento da
primeira; uma encaminha o processo real, a outra é um ato posterior a
esse processo. Ponto de partida e ponto de retorno, entrega a restituição
do capital emprestado, aparecem assim como movimentos arbitrários,
mediados por transações jurídicas e que ocorrem antese depois do movi-
mento real do capital, e que nada têm a ver com o próprio. Para este, se-
ria indiferente se o capital pertencesse de antemão ao capitalista indus-
trial e, por isso simplesmente refluísse para ele como sua propriedade.”
Pode-se dizer o mesmo do desapossamento jurídico: é indiferente se a pro-
priedade pertence de antemão ao mutuário ou ao mutuante. Ao capital interes-
sa que o processo possa se dar da maneira mais célere possível e foi isso que a
introdução da alienação fiduciária pretendeu promover no Brasil.
324 Conforme artigos 26 e 27 da Lei 9.514/97.
159
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
Isto deixa especialmente vulneráveis os beneficiários da faixa 1, que tendem
a ter rendimentos mais instáveis e mais influenciados pela inflação. Garantias
de refinanciamento da dívida em caso de comprovada dificuldade financeira
sequer foram previstas. No mais, como já apontado, o programa deixou de pre-
ver mecanismos para evitar compra e venda especulativa dos imóveis, podendo
o comprador passar estes ao mercado sem qualquer restrição antes mesmo de
ser finalizado o financiamento (observe-se que os prazos de financiamento vão
de 10 a 30 anos325; na verdade, a única restrição é a impossibilidade pessoal de
ser beneficiado novamente pelo programa).
Num contexto de mercado, a própria previsão contratual entre agente fi-
nanciador e mutuário vedando a alienação do imóvel antes do fim do financia-
mento ou dentro de determinado prazo é altamente problemática, já que acaba
gerando um “mercado ilegal” destes imóveis. Isto tem ocorrido há tempos em
São Paulo, onde tanto COHABs (companhias municipais de habitação) como
CDHU (Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado
de São Paulo) movem reiteradamente ações judiciais para retomar imóveis de
pessoas que os adquirem via “contratos de gaveta”, indo contra as regras contra-
tuais que dificultam a alienação do imóvel a terceiros (a CDHU impede a venda
nos primeiros 10 anos de financiamento e exige sua anuência; a COHAB-São
Paulo exige autorização formal para a venda do imóvel).
Uma das causas da inadimplência diz com o comprometimento da renda das
pessoas de baixa renda com o crédito imobiliário e com os gastos com o imóvel.
Mesmo que o valor que a faixa 1 de renda tenha que pagar seja de apenas 5%
da renda – o que não é nada desprezível para quem está nos estratos mais baixos
desta faixa de renda326 – outro aspecto que pesa para estas pessoas é a neces-
sidade de arcar com novos gastos decorrentes da moradia própria, em especial
as taxas condominiais e outras despesas de manutenção do imóvel. Segundo
Raquel Rolnik, a prestação pode chegar a representar 17% da renda na faixa 1
e, “quando se adiciona o valor da taxa condominial, o comprometimento médio
já dá um primeiro salto, passando para quase 40% da renda nessa faixa”, sendo
que o comprometimento pode chegar a 77% da renda quando se incluem as
325 Na faixa 1, o prazo é de 10 anos. Nas demais faixas, o prazo pode ser de até 30 anos.
326 Como se sabe, famílias de menor renda concentram seus gastos nos itens de consumo mais essenciais
à subsistência.
160
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
contas de água, luz e gás327. Deve-se, ainda, pensar nos gastos com transportes
que pesarão sobre estes trabalhadores, tendo em vista a localização periférica
das moradias, distantes de locais de trabalho.
Em termos históricos, assiste-se a “mais do mesmo”, conforme se lê na crítica
de L. Kowarick aos programas habitacionais da década de 1970:
“as agências governamentais têm empregado vultuosos recursos no fi-
nanciamento das habitações. Contudo, a imensa parcela dos montantes
empregados segue uma lógica de financiamento ditada pela lei do lucro,
destinando-se aos estratos de renda que podem pagar o preço de merca-
do da construção habitacional”.
Até mesmo os programas que se destinam para a assim chamada deman-
da de ‘interesse social’, não só são quantitativamente pouco expressivos,
como também, frequentemente, as camadas que deveriam ser beneficia-
das não têm condições de amortizar as prestações previstas pelas fanta-
siosas soluções oficiais. O resultado é que as habitações ou ficam vazias
ou acabam sendo transferidas para os grupos de renda mais elevada en-
quanto que as pessoas a quem se destinavam os programas subsidiados
pelo poder público acabam voltando às suas condições originais de mo-
radia, que, aliás, são aquelas que a imensa parcela da classe trabalhadora
precisa adotar para continuar se reproduzindo nas cidades”328.
Certamente, o PMCMV poderia levar à redução do valor da força de tra-
balho, por meio da realização do meio de subsistência habitação. Porém, a efe-
tivação do programa deixa clara a inviabilidade desta realização. A necessida-
de habitação não pode efetivar-se para todos os trabalhadores sem alterações
estruturais e o PMCMV é mais um mecanismo que supostamente combate o
“déficit habitacional”, quando, na verdade, apenas viabiliza a reprodução do
sociometabolismo do capital de acordo com o específico contexto em que este
sem encontra. É dizer, o programa consolida a hegemonia da propriedade pri-
vada (do “sonho da casa própria”) e o faz valendo-se da alienação fiduciária.
327 R. ROLNIK, Guerra dos Lugares, 2015, p. 314-315. Em outro texto, R. ROLNIK, http://raquelrolnik.
wordpress.com/2012/09/19/minha-casa-minha-divida/, acesso em 07 dez. 2014, afirma que “Uma
família que compromete parte considerável de sua renda no pagamento de um imóvel corre o risco
de ter que rebaixar suas condições de vida – alimentação, saúde e educação, por exemplo – para
conseguir pagar as prestações”.
328 L. KOWARICK, A Espoliação Urbana, 1979, p. 60.
161
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
Aquela hegemonia decorre das necessidades de expansão do capitalismo, de
expansão global da propriedade privada (e de sua trocabilidade) para permitir o
mais livre trânsito financeiro. A alienação fiduciária garante a retomada rápida
do imóvel pelo agente financeiro, que logo poderá comercializá-lo novamente e
continuar a extração de juro sobre o capital.
3.5 Algumas conclusões sobre a política habitacional da
“casa própria”
Deve ficar claro que, no que tange ao direito à moradia, a política pública
realmente existente no Brasil é, na verdade, uma política voltada ao estímulo
e expansão do capitalismo local, da construção civil e do mercado imobiliário.
O Programa Minha Casa, Minha Vida apareceu como uma das propostas para
enfrentar a crise internacional e teve como efeito prático enterrar de vez as dis-
cussões sobre um Plano Nacional de Habitação. Como aponta Rolnik,
“De pacote de salvamento de incorporadoras financeirizadas, o MCMV
transformou-se na política habitacional do país, baseada no modelo
único de promoção da casa própria, acessada via mercado e crédito hi-
potecário. Abortou-se, assim, a incipiente construção de uma política
habitacional diversificada, aderente às especificidades locais e sob con-
trole social, aposta dos movimentos sociais e dos militantes da reforma
urbana no início do governo Lula”329.
O programa tem diversos problemas em seus arranjos institucionais quan-
do se trata de articular política urbana e fundiária e política de habitação.
Mas não se pode dizer que sejam problemas despropositados. Ao invés disso,
trata-se de consequência da implementação de um modelo de política habi-
tacional de estímulo ao mercado, em detrimento de um modelo de planeja-
mento urbanístico-habitacional. Esta prevalência se amolda bem ao papel do
Estado no período neoliberal, ao qual cabe criar mercados onde não existem
e realizar a inclusão social de maneira pontual, por meio de compensações
sociais e da inclusão dos pobres no mercado de consumo (criação e ampliação
329 R. ROLNIK, Guerra dos Lugares, 2015, p. 309.
162
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
de mercados). Este modo de inclusão social visa a preservar e ampliar os espa-
ços de reprodução do capital.
Assim, no âmbito do PMCMV, identifica-se claramente a mercantilização
da questão habitacional. Um serviço público de acesso universal à habitação
não estava em questão e não poderia estar – o que interessa primordialmente à
política pública é otimizar a reprodução do capital. Mediante a comprovação da
ausência de recursos para pagar por uma habitação, se acessa o crédito e o sub-
sídio estatal focalizado. Os subsídios aparecem aí com caráter compensatório,
como resposta a carências pela via da inclusão dos pobres no mercado.
Apontou-se que uma das funções do Estado, para a doutrina neoliberal, é a
de criação de mercados nos casos em que tais mercados inexistem. No que se
refere à habitação para a população de baixa renda, o Estado brasileiro, com o
Programa Minha Casa, Minha Vida, desenvolveu justamente um programa de
criação de mercado para esta parcela da população, buscando a sua inserção nos
circuitos imobiliários formais, consolidando o projeto dos governos petistas de
inclusão social pelo consumo330.
Assim, não se está diante de um programa cuja finalidade seja a efetivação
universal de um direito social ou que se articule num conjunto de políticas
típicas de Welfare State. Ao contrário, o programa privilegia o aspecto macroe-
conômico e o desenvolvimento capitalista (com as marcas do desenvolvimento
periférico), consagrando a liberdade de circulação do capital como marca deste
desenvolvimento. Por outro lado, desestimula intervenções urbanas/urbanísti-
cas, consagrando a propriedade privada e a sua livre alienação.
O PMCMV reproduz a segregação espacial das cidades brasileiras, dando
eficiência capitalista ao modo tradicional de expansão destas cidades e de es-
peculação imobiliária – ocupação de periferias cada vez mais distantes, sem
infraestrutura, pelos trabalhadores de menor renda. O papel do direito e da
política é marcante neste processo, em especial pelos espaços de liberdade de
330 A inclusão social pelo consumo foi a marca do governo Lula. Uma interpretação sobre as possíveis
consequências deste modo de inclusão social é dada por G. BOULOS, De que Lado Você Está, 2015, p.
13, discutindo o modelo conciliatório e despolitizador do governo Lula, observa que “Uma ascensão
social pelo consumo cria consumidores, que pensam com a cabeça de consumidores. O discurso
individualista e meritocrático, que abomina a solidariedade, não é nenhum intruso aí. Por isso, não
surpreende tanto assim o forte discurso antipetista entre beneficiários do ProUni, diagnosticado
durante a campanha de 2014. A estratégia da conciliação foi despolitizadora e bloqueou a criação
de uma base social duradoura de defesa do projeto”. Neste sentido, uma ascensão social pelo
reconhecimento de direitos poderia ter criado cidadãos, mas não foi este o caso do período lulo-
163
Rafael Lessa V. de Sá Menezes Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais

mercado - espaços em que o direito incide apenas como regulador de processo, na propriedade privada e na renda patrimonial, num tipo de atuação desconec-
como esqueleto de políticas públicas de incentivo a mercados e como meio de tada da cartilha vigente sobre o papel do Estado.
contenção de propostas de planejamento urbanístico e de reivindicações de De qualquer modo, a concepção jurídica de direito à moradia não poderia
movimentos populares, as quais podem até ser garantidas em normas positivas, ser implementada universalmente no contexto da reprodução sociometabólica
mas que só podem ser efetivadas na medida em que permitam a reprodução do capital, em que as garantias jurídicas de direitos sociais devem servir, no
do sistema sociometabólico e o controle social. Ademais, o PMCMV é peça máximo, à subsistência básica dos trabalhadores mais pauperizados, é dizer, à
central no projeto petista de inclusão via mercado, consolidando o papel dos manutenção da separação entre trabalhador e meio de subsistência.
indivíduos como sujeitos de direito livres e proprietários não só de sua força O controle exclusivo do capitalismo, via Estado, sobre o conjunto dos fru-
de trabalho, mas de um bem que pode ser dado em garantia num mercado de tos do trabalho, determina a forma específica da política pública de habitação
crédito desenvolvido. vigente. Outras maneiras de realizar as necessidades habitacionais das pessoas
A conclusão inevitável é que o PMCMV não necessariamente implica numa e de evitar o uso especulativo da terra poderiam ser levadas adiante por meio
melhoria dos níveis de subsistência da população de baixa renda. Administrar de conquistas dos trabalhadores nos marcos do sistema sociometabólico do ca-
um financiamento de pelo menos dez anos, residindo em local periférico, em pital – mas as discussões sobre elas só podem se dar conforme estes marcos, no
geral sem infraestrutura social básica, deve levar ao agravamento da situação terreno da legalidade e das políticas públicas. No mesmo sentido em que obser-
individual. O desenvolvimento das regiões periféricas da cidade onde se encon- vou B. Edelman sobre os sindicatos, pode-se dizer que, também no campo da
tram estes imóveis, com a expansão de serviços sociais públicos, não será ime- habitação social, “a burguesia tentou – e, de certo modo conseguiu – negar às
diato. Os mecanismos de mercado continuarão a excluir a população de baixa massas qualquer palavra e qualquer existência fora da legalidade”331. Apenas a
renda, em especial quando se consolidar um mercado destes imóveis destinados superação deste sistema e do próprio direito à moradia permitiria falar em aces-
aos trabalhadores mais pauperizados. so do trabalhador à habitação sem a mediação da venda da força de trabalho.
Tanto o Projeto Moradia, que embasaria o Plano Nacional de Habitação,
como o PMCMV, mobilizam a linguagem da realização do direito à moradia
para a população de baixa renda. São políticas que seguem modelos com dife-
renças marcantes – o modelo do planejamento urbanístico-habitacional e o mo-
delo do estímulo ao mercado. A disputa entre aqueles modelos se dá nos marcos
do sistema sociometabólico do capital e, por isso, ambas podem mobilizar a lin-
guagem do direito à moradia. A diferença é que, para o modelo de estímulo ao
mercado, alinhado ao modelo capitalista neoliberal, os direitos sociais, dentre
eles o direito à moradia, devem ser tratados como instrumentos de controle do
acesso da classe trabalhadora aos meios de subsistência elementares; ou como
bens a serem distribuídos por meio de um mercado capitalista. O PMCMV
justamente permite o acesso à habitação via mercado e mantém o trabalhador
vinculado a um financiamento garantido por alienação fiduciária. Já o modelo
de planejamento urbanístico-habitacional exigiria profunda intervenção estatal

petista. De qualquer modo, esta é uma querela ainda interna à superestrutura política, não poderá
oferecer mais que “cidadania” e garantias de “direitos”. 331 B. EDELMAN, A legalização da classe operária, 2016, p. 111.

164 165
 Capítulo 4.
Direito à Moradia para Além
da Propriedade Privada?

“A barreira que a propriedade fundiária coloca entre o

trabalho e a terra é socialmente necessária para a per-
petuação do capitalismo”
(D. HARVEY, Os Limites do Capital)

A propriedade privada, na forma específica que ela assume no sistema capi-

talista de produção, determina o despojamento dos trabalhadores deste meio de
subsistência básico que é a habitação. Apesar de fisicamente poder haver uma
quantidade de imóveis suficiente para todos, as mediações jurídicas ajudam a
sustentar a escassez de imóveis para habitação. No meio destas mediações jurí-
dicas não se encontra apenas a propriedade privada e as políticas de aquisição
de casa própria. Também se encontra a renda da terra urbana e o aluguel, bem
como políticas públicas de proteção da posse, de acesso à moradia via “loca-
ções” públicas e de abrigamento de pessoas em situação de rua. São estas políti-
cas de acesso à habitação que vão para além da promoção da “casa própria” que
são abordadas a seguir.

4.1. Crítica da noção jurídica de segurança da posse

O acesso à habitação pode se dar de diversos modos, especificamente por
meio de apossamento, aluguel ou aquisição da propriedade privada de um
bem imóvel. Lúcio Kowarick já descrevia o variado fenômeno na década de
1970 no Brasil:

“É o aluguel de um cômodo de cortiço localizado em áreas deteriora-

das ou de uma casa de mínimas dimensões nas ‘periferias’ distantes da
cidade, ambas as soluções implicando em condições de habitabilidade
extremamente precárias e, no mais das vezes, em gastos de aluguéis que

167
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
comprimem ainda mais o já minguado orçamento de consumo das fa-
mílias trabalhadoras. A solução de sobrevivência mais econômica, mas
também mais drástica, é a favela, para onde... são drenados os patamares
mais pobres da classe trabalhadora”332
O que determina a prevalência deste ou daquele modo de acesso à habita-
ção é o nível de desenvolvimento do capitalismo e de abrangência das relações
sociais baseadas na propriedade privada das coisas. Ao se discutir uma política
pública habitacional para a população de baixa renda, é comum se apontar que
a política pública não pode ser desenhada com base apenas em financiamento
habitacional, devendo prever formas de acesso variadas e proteção da posse.
Isto porque a população de baixa renda não pode fazer frente ao pagamento
de parcelas de financiamentos habitacionais. Aliás, não raro não podem nem
mesmo fazer frente ao pagamento de aluguéis. Daí a conclusão de que o Estado
deveria diversificar sua política habitacional e conferir proteção não só à pro-
priedade, mas também à posse.
A relatora da ONU para o direito à Moradia, Raquel Rolnik, se debruçou
sobre esta questão e buscou consolidar a noção de que habitar não tem neces-
sariamente relação com deter a propriedade privada de um bem imóvel. Para a
relatora, a solução para a questão do acesso à moradia digna deve ir para além
da proteção e promoção exclusivista do direito de propriedade, do acesso à “casa
própria”. Daí recorrer ao instituto de “segurança da posse” e recomendar a cria-
ção de parâmetros legais e institucionais para assegurar a segurança da posse
para várias formas de posse, incluindo a decorrente de locações333. O que se
busca, no fundo, é mais proteção jurídica à posse.
Este conceito de segurança da posse já era enunciado em 1976 na Conferên-
cia da ONU sobre assentamentos humanos – Habitat I, que ocorreu em Van-
couver, Canadá, especificamente no Plano de Ação de Vancouver334. Enquanto
332 L. KOWARICK, A espoliação Urbana, 1979, pp. 60-61.
333 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, Relatório da Relatora Especial para o Direito à Moradia
Adequada, 10 ago. 2012, A/67/286, disponível em http://www.ohchr.org/Documents /Issues/Housing
/A-67-286.pdf, acesso em 25 mar. 2016.
334 J. SCHELA, Security of Tenure through the Habitat Agenda, 1976–2016, P. 2, observa que “A seção C do
Plano de Ação de Vancouver (PAV), “Moradia, infraestrutura e serviços”, contém a Recomendação
C.8 ‘Construção pelo setor informal’, que conclama todos a ‘assegurar a segurança da posse da terra
para assentamentos não planejados, se for caso disso, ou, se necessário, fornecendo para o internamento
e reassentamento com oportunidade de emprego (Prioridade (i))”, tradução livre de “The VAP’s
168
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
conceito amparado na teoria dos direitos humanos, a segurança da posse parece
ter muito a oferecer aos mais pobres. Mas, quando se busca conferir proteção
jurídica à posse, a especificidade desta “proteção” deve ser explicitada: ela se
desenvolve apenas nos limites permitidos pelo sociometabolismo do capital.
Não à toa, o instituto vem sendo promovido há décadas pelo Banco Mundial,
pela FAO (Organização para Alimentação e Agricultura da ONU) e por outras
agências internacionais e a sua efetivação levada a cabo nestas instâncias está
mais relacionada às necessidades de expansão sustentada do sociometabolismo
do capital do que à realização de necessidades habitacionais.
Percebe-se que há diferenças marcantes no enfoque do conceito usado pelo
Banco Mundial e pela Relatora Especial para o Direito à Moradia da ONU.
Para Obeng-Odoom e Stiwell, agências como o Banco Mundial tratam a segu-
rança da posse como uma panaceia. Segundo os autores, evidências empíricas
mostram que a posse segura da terra é um significante elemento para contribuir
para o crescimento econômico e para a redução da pobreza335. Ocorre que o
Banco Mundial, já em 1989, equiparava a segurança da posse à titulação da
terra336, reduzindo drasticamente o seu alcance. Nesta perspectiva:
“a posse da terra informal e costumeira é tida como transitória e efême-
ra, normalmente tendendo para um modelo ocidental de posse formal
da terra. Consistente com essa postura, o Banco Mundial repassou a
quantidade considerável de dinheiro e assistência técnica para apoio
oferecido muitos países da África para obter segurança da posse da terra
por meio de titulação... Assim, para o Banco, a segurança da posse acon-
tece quando a titulação e a formalização curam o que tem sido referido
como ‘primitivismo cultural’ nas comunidades onde a posse “informal”
e comunitária prevalecem”337.
Section C. “Shelter, infrastructure and services” contains Recommendation C.8 “Construction by
the informal sector,” which calls for “ensuring security of land tenure for unplanned settlements,
where appropriate, or, if necessary, providing for relocation and resettlement with opportunity for
employment” (Priority (i)).”
335 Vide F. OBENG-ODOOM e F. STIWELL, Security of tenure in international development discourse, 2013.
336 Neste sentido, F. OBENG-ODOOM e F. STIWELL, Security of tenure in international development
discourse, 2013, mencionam o relatório “Land Tenure for Growth and Poverty Reduction” do Banco
Mundial, onde se equipara segurança da posse com direitos de propriedade.
337 Tradução livre de F. OBENG-ODOOM e F. STIWELL, Security of tenure in international development
discourse, 2013, p. 318.
169
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
Esta equiparação entre segurança da posse e titulação visa, no limite, a es-
timular o sistema de crédito e o desenvolvimento capitalista: se a posse do bem
imóvel é formalmente reconhecida pelo direito, é respaldada por um título de
propriedade, então o imóvel pode ser oferecido como garantia para um emprés-
timo, estimulando o desenvolvimento do mercado de crédito.
Um dos expoentes da ideia da titulação das terras dos pobres é o economista
peruano Hernando de Soto338, para quem a pobreza estaria relacionada à difi-
culdade dos mais pobres de acessar os meios adequados para “enriquecer”. A
promoção de soluções microempresariais e do genuíno empreendedorismo local
seriam as chaves para lidar com a pobreza urbana. De fato, Hernando de Soto
se tornou “internacionalmente conhecido ao defender que essa enorme popula-
ção de ex-camponeses e trabalhadores marginalizados é uma colmeia frenética
de protocapitalistas cobiçosos de direitos formais de propriedades e pelo espa-
ço competitivo não regulamentado”339. As suas ideias liberais para a superação
da pobreza consistiam na seguinte receita: “tirem do caminho o Estado (e os
sindicatos do setor formal), acrescentem microcrédito para microempresários
e títulos de posse da terra para invasores, depois deixem o mercado seguir seu
curso para produzir a transubstanciação da pobreza em capital” 340. Isto levou
“alguns burocratas de instituições financeiras de fomento a redefinir as favelas
como ‘sistemas de gerenciamento urbano estratégico de baixa renda’”341.
Em especial, o acesso ao crédito seria uma importante alavanca para superar
as dificuldades para “enriquecer”. Transformando a terra irregular em instru-
338 Entre suas principais obras está H. DE SOTO, El Otro Sendero – La Revolución Informal, 1986,
na qual o autor adota de uma perspectiva liberal e busca desenvolver propostas para os problemas
socioeconômicos dos países subdesenvolvidos. Sintomaticamente, dada a íntima relação entre a
superestrutura jurídica e a base econômica, prega que o desenvolvimento de instituições jurídicas
confiáveis e a aderência da economia informal ao direito é a melhor via para o desenvolvimento.
Assim, as principais soluções que oferece são a juridicização das relações econômicas informais já
existentes entre os mais pobres. Direitos de propriedade e responsabilidade e exigibilidade contratual
seriam o caminho para o desenvolvimento do capitalismo localmente.
339 M. DAVIS, Planeta Favela, 2006, p. 179, o trecho continua citando KRUECKEBERG, Donald,
The Lessos of Jonh Locke or Hernando de Soto: What if Your Dreams Come True, In Housing Policy
Debate, v. 15, n. 1, 2004, p. 2: “’Marx provavelmente ficaria chocado se descobrisse como, nos países
em desenvolvimento, parte tão grande da massa transbordante não consiste de proletários legais
oprimidos, mas de pequenos empresários extralegais oprimidos”.
340 M. DAVIS, Planeta Favela, 2006, p. 180.
341 Idem.
170
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
mento para a concessão de empréstimos a esta parcela da população, esta pode-
ria deixar a condição de pobreza. Diz o economista peruano que
“As casas dos pobres estão construídas sobre lotes com direitos de pro-
priedade inadequadamente definidos, a empresas não estão constituídas
com obrigações claras e as indústrias se ocultam onde os financistas e
investidores não podem vê-las. Sem direitos adequadamente documen-
tados, essas posses resultam em ativos difíceis de converter em capital,
não podem ser comercializadas fora dos estreitos círculos locais onde
as pessoas mantêm confiança mútua, não servem de garantia para um
empréstimo nem como participação em um investimento”342.
A titulação da terra facilitaria o acesso ao crédito porque os mais pobres,
então, teriam como oferecer seus imóveis como garantias às agências financei-
ras. Transformar a terra “irregular” em terra juridicamente regular seria a via
segura para o desenvolvimento capitalista343. É dizer, para o desenvolvimento
do sistema capitalista de produção importa menos a questão do acesso universal
à habitação do que os meios para buscar atingir esta finalidade – e os meios
são basicamente o estímulo econômico, o que se consegue conferindo titula-
ção jurídica aos imóveis, dando às pessoas a liberdade para participar de um
mercado imobiliário desenvolvido, do sistema de crédito e dos mecanismos de
acumulação por espoliação.
A possibilidade de tornar a terra num ativo financeiro seria a alavanca para
a ampliação do acesso ao crédito. E o acesso ao crédito é uma das portas para
a “liberdade, igualdade e Bentham”, para o desenvolvimento capitalista local e
para sua inserção no capitalismo global. Uma condição que acelera este proces-
so é que a terra esteja “cativa”, que não esteja livre: “Se a terra estivesse [...] à
livre disposição de todos, então estaria faltando um elemento principal para a
formação do capital. [...] Assim, a ‘produção’ do trabalho não remunerado de
outra pessoa se tornaria impossível e isso poria um fim definitivo à produção
342 H. DE SOTO, El Misterio Del Capital, Ciudad de Mexico, Diana, 2001, p. 32, apud R. ROLNIK,
Guerra dos Lugares, 2015, p. 195.
343 Segundo F. OBENG-ODOOM e F. STIWELL, Security of tenure in international development
discourse, 2013, p. 324, H. De Soto contrasta a escassez de sistemas de informações e de posse
da terra nos países desenvolvidos com a situação dos países desenvolvidos, onde cada parcela da
terra está formalmente documentada.
171
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
capitalista”344. Além disso, “quando o capital encontra situações em que a pro-
priedade da terra não existe, ele deve dar passos ativos para criá-la e desse modo
garantir a produção do trabalho assalariado”345.
O que deve ficar claro é o papel de alicerce estrutural da posse e da pro-
priedade fundiárias, tanto no surgimento do capitalismo, quanto nos processos
atuais de expansão e desenvolvimento – “a necessidade de negar o acesso do
trabalhador à terra como meio de produção não diminui de modo algum com
o avanço do capitalismo”346. O sistema jurídico corresponde aos imperativos de
reprodução e expansão do capital, calibrando o direito à moradia para que não
atrapalhe aquele avanço.
A partir dos anos 80, o Banco Mundial passa a promover políticas mas-
sivas de regularização fundiária na África e América Latina, buscando a re-
gularização jurídica de assentamentos informais com a concessão de títulos
de propriedade individuais a cada imóvel nestes assentamentos. Este processo
nada mais representou do que a busca pela homogeneização jurídica necessá-
ria à expansão do capital financeiro internacional. Assim, entre 1995 e 2014,
o Banco Mundial promoveu
“mais de quarenta projetos relacionados a regularização fundiária, ti-
tulação, registro imobiliário e/ou cadastro, apenas no meio urbano, em
países da América Latina – principalmente Peru e países da América
Central –, em antigos países socialistas da Ásia Central e dos Balcãs, e
em países do Sudeste e do Sul Asiático, como Tailândia, Filipinas, Sri
Lanka e Paquistão. Não por acaso, também, esses programas aparecem
‘empacotados’ como componentes de empréstimos de ajuste estrutural
(structural adjustment loans – SAL), posteriormente rebatizados como
empréstimos para políticas de desenvolvimento (development policy lo-
ans – DPL) ou como projetos de implementação de reformas de sistemas
financeiros e de mercados imobiliários”347.
344 K. MARX, Theories of Surplus Value, Londres, Lawrence and Wishart, parte 3, 1972, pp. 43-44, apud
D. HARVEY, Os Limites do Capital, 2013, p. 462.
345 D. HARVEY, Os Limites do Capital, 2013, p. 462.
346 Idem.
347 R. ROLNIK, Guerra dos Lugares, 2015, pp. 202-203.
172
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
A tese por trás da formalização jurídica da terra é que ela levará à forma-
lização de outras esferas da vida. Mas estes programas não tiveram o sucesso
esperado pelo Banco Mundial e por seus entusiastas348, embora continue a ser
implementado e haja avaliações no sentido de que ainda são insuficientes349. O
principal legado dos programas de titulação, certamente, é ter criado condições
para processos futuros de expansão dos mercados imobiliários e de crédito local,
interligando estes países subdesenvolvidos ao circuito capitalista global. A sua
principal utilidade é permitir a aquisição jurídica dos ativos territoriais locais.
Este é um dos pilares da financeirização global e da integração geográfica destes
assentamentos informais ao sistema capitalista mundial.
Apesar de o capitalismo ser extremamente maleável e mutável, adaptando
diferenças a sua forma própria de reprodução, a sua estrutura básica exige a
lógica da equivalência, a qual, por seu turno, exige um mínimo de estabilidade
nas estruturas de troca e um sistema jurídico que confira segurança a estas.
No mercado fundiário, a titulação da terra é o meio pelo qual esta estabili-
dade é obtida – se no Brasil ou no Peru há um sistema cartorial extremamente
burocrático de titulação da terra, isto é efeito de um mercado de terras subde-
senvolvido, não a causa deste subdesenvolvimento. A titulação da terra estabi-
liza o seu comércio numa escala ampliada, necessária tanto ao capitalismo local
em certo ponto de desenvolvimento, e ainda mais necessário ao expansionista
capitalismo global. Ela ocorrerá em larga escala de acordo com estas necessi-
dades sociometabólicas do capital, não como resultado automático da titulação
generalizada. As instituições de crédito demandam fortemente esta estabilidade
para expandir. O que fica claro é que a busca pela titulação de terras é um mo-
vimento no sentido de incluir nos grandes circuitos do mercado capitalista bens
imóveis que estão fora dele por não se subsumirem à lógica da equivalência.
Em 2000, a Declaração do Milênio, que adotou os Objetivos de Desen-
volvimento para o Milênio, referendou o ponto de vista do Banco Mun-
348 M. DAVIS, Planeta Favela, 2006, pp. 87-88, afirma que “As fastidiosas declarações oficiais sobre
‘capacitação’ e ‘boa governança’ evitam questões básicas da dívida e da desigualdade global e, em último
caso, não passam de jogos de linguagem que encobrem a ausência de macroestratégias para reduzir a
pobreza urbana. Talvez essa consciência culpada da lacuna entre promessa e necessidade explique parte
do fervor com que as ONGs e as instituições de empréstimo internacionais abraçaram as ideias de
Hernando de Soto, empresário peruano que se tornou o guru global do populismo neoliberal”.
349 R. ROLNIK, Guerra dos Lugares, 2015, pp. 218, menciona documento de revisão crítica em que se
prega que a titulação não é suficiente, por si só, para “destravar” o capital nestes locais.
173
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
dial 350. Os Objetivos do Milênio, como outras iniciativas de grande alcance
de combate à pobreza que não encontram resistências do capital – ao con-
trário – buscam criar e otimizar condições de reprodução do capital, o que
se faz por meio de uma reestruturação da pobreza, ou seja, da posição dos
pobres em estado tal que possam disponibilizar sua força de trabalho para
exploração produtiva pelo capital.
Neste sentido, o sétimo objetivo de desenvolvimento do milênio pratica-
mente reduz a questão da melhoria de vida nas favelas à segurança da pos-
se351. A questão ganha contornos dramáticos quando se atenta ao fato de que
no contexto de neoliberalização econômica a questão da moradia irregular se
mistura com o controle penal da pobreza, o meio mais eficiente para manter a
desigualdade extrema entre as classes dominantes e as classes trabalhadoras352.
As pessoas que vivem em favelas fazem parte do exército de mão de obra barata
e do exército de reserva das grandes cidades ao redor do mundo. A expansão do
capitalismo nestes espaços se dá na medida em que haja suficientes excedentes
produtivos para transformar estas pessoas em operários ou em trabalhadores do
setor de serviço, mantendo-se as populações sob controle militar353 e penal en-
quanto não aceitem as condições de vida disponíveis. O objetivo sétimo, assim,
serve para a criação das condições para a inserção destas pessoas nos mercados
formais de circulação.
A resistência à implementação destes programas de titulação de terras e
ao amesquinhamento do conceito de segurança da posse partiu de movimen-
tos sociais e de organismos de defesa dos direitos humanos – o mencionado
relatório da Relatora Especial da ONU para o Direito à Moradia se insere
neste contexto. Aponta-se que as perspectivas econômicas neoclássicas en-
fatizam a segurança da posse do ponto de vista dos proprietários, adotando a
premissa de que meros direitos formais de propriedade teriam impulsionado o
desenvolvimento dos países capitalistas centrais354. Esta premissa desprezaria
350 Idem.
351 Idem.
352 A respeito, vide A. DE GIORGI. A miséria governada através do sistema penal, 2006.
353 D. HARVEY, Cidades Rebeldes, 2015, p. 235, observa que, em razão de lutas de classes se darem
sempre com mais intensidade nas cidades, “o Estado capitalista se prepara continuamente para lutas
urbanas militarizadas como linha de frente da luta de classes nos próximos anos”.
354 F. OBENG-ODOOM e F. STIWELL, Security of tenure in international development discourse, 2013, p. 323.
174
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
os termos desiguais do comércio com as colônias/países subdesenvolvidos e
o papel centralizador e imperialista das principais economias mundiais no
processo de acumulação do capital355.
Mas esta resistência arrisca fortalecer o direito, ao invés de alterá-lo. Este
é um verdadeiro paradoxo das lutas sociais, já que o direito aí está para as-
segurar o despojamento da classe trabalhadora, não para superá-lo, objeti-
vo que estaria no horizonte de tais lutas sociais. Neste sentido, não se pode
defender maior juridicidade ao conceito de segurança da posse. Ao mesmo
tempo, movimentos de luta por moradia se veem premidos a, taticamente,
defender justamente mais direitos, mais garantias, mais segurança. Esta defesa
não poderá, jamais, ir para além da prevalência do direito de propriedade e
dos imperativos do capitalismo.
Mas movimentos sociais e organizações de direitos humanos têm recorrido
ao conceito de segurança da posse numa linha defensiva, sem ativar con-
tradições no sistema jurídico. Para eles, o conceito de segurança da posse
deveria se desvincular da ênfase na propriedade formal da terra, ligando-se
mais a uma perspectiva de garantia de que não haverá remoção arbitrária
ou, em caso de haver, que haverá uma justa indenização, paga previamente
à remoção356. A segurança da posse não deveria ser apenas decorrência da
propriedade privada formal. Obeng-Odoom e Stiwell apontam que o conceito
de segurança da posse deve ser multidimensional357, não se restringir à titu-
lação e à remoção de favelas. Porém, detalham pouco quais outras dimensões
o conceito deveria ter. Uma das poucas indicações dos autores diz respeito à
necessidade de taxação de toda propriedade, com o reinvestimento em bene-
fício dos mais pobres, o que acaba por remeter a questão à criação, via Estado,
de um aparato de segurança da posse.
355 Idem, p. 324, afirmam que “foi o acesso ao trabalho livre no Sul em desenvolvimento, as condições
desiguais de comércio e exploração massiva das colônias por matérias-primas que impulsionaram o
Ocidente para garantir sua liderança no processo de acumulação de capital” (tradução livre).
356 F. OBENG-ODOOM e F. STIWELL, Security of tenure in international development discourse, 2013, p. 325.
357 Idem, p. 328. Os autores apontam que “Em alguns casos, a ênfase na titulação da terra e na redução de
favelas levou a remoções dolorosas e errôneas. Levando estas questões em conta, a ortodoxia prevalente
não deveria ser aceita acriticamente, para que não acenda o cinismo e fomente a discórdia social.
Como a propriedade, a ‘posse segura’ precisa ser vista como um conceito multidimensional e deve ser
viabilizada por meio de um conjunto amplo de iniciativas políticas estratégicas” (tradução livre).
175
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
No contexto capitalista, a terra é uma mercadoria e, para Karl Polanyi358,
uma mercadoria fictícia, porque ela não é criada pelo trabalhador para ser leva-
da ao mercado, mas o seu caráter de mercadoria é criado por meio de específicas
e complexas relações sociais. Como foi visto anteriormente, em razão deste ca-
ráter da mercadoria terra, Obeng-Odoom e Stiwell entendem que a segurança
da posse seria assegurada de modo mais eficaz por meio de reforma agrária ou
urbana, e não por meio da extensão de direitos de propriedade ou de processos
de mercado: “a ênfase da política se desloca para a distribuição e para a equi-
dade, ao invés da eficiência alocativa tal como compreendida na perspectiva
neoclássica”359. O direito aí possuiria um claro papel indutor e transformador
das relações de propriedade. Este tipo de solução, porém, idealiza o direito e a
política e despreza seu papel na reprodução do sistema do capital.
No Brasil, por exemplo, a propriedade ostenta violento aparato legal e insti-
tucional para a sua proteção. Os que não habitam mediados pelo direito de pro-
priedade estão, em regra, na ilegalidade – “O mercado residencial legal no Brasil
atende perto de 30% da população. Ele deixa de fora, em muitas cidades, até
mesmo parte da classe média que ganha entre cinco e sete salários mínimos”360.
Neste contexto é que, mais do que a generalização da propriedade, com todos
os seus entraves legais e socioeconômicos, a proteção jurídica da posse aparece
como aparente solução.
Seguindo a linha de Obeng-Odoom e Stiwell, a relatora da ONU para o
direito à moradia realizou um forte questionamento ao absolutismo do sistema
da propriedade privada em seus relatórios. De fato, em um Relatório temático
da Relatora Especial para o direito à moradia adequada, em que trata da fi-
nanceirização da habitação361, Rolnik constatou que o paradigma dominante
nas políticas habitacionais é o financiamento para a obtenção da propriedade
358 Polanyi, Karl. The Great Transformation, New York: Octagon Books, 1944, apud F. OBENG-ODOOM
e F. STIWELL, Security of tenure in international development discourse, 2013, p. 325, que explicam
que “a característica distintiva de uma “mercadoria fictícia” é que sua provisão e distribuição está
embebida em relações sociais complexas” (tradução livre).
359 F. OBENG-ODOOM e F. STIWELL, Security of tenure in international development discourse, 2013, p.
325 (tradução livre).
360 E. MARICATO, O impasse da política urbana no Brasil, 2014, p. 185.
361 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, ASSEMBLEIA GERAL, A/67/286, Special Rapporteur
on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, disponível em
http://direitoamoradia.org/wp-content/uploads/2012/09/A-67-286.pdf, acesso em 11 abr. 2015.
176
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
imobiliária. O relatório avalia os impactos das políticas de financiamento ha-
bitacional para pessoas pobres, concluindo que apenas mecanismos financeiros
não podem resolver o problema da moradia adequada para esta parcela da po-
pulação. A saída estaria em mudar o paradigma das políticas de moradia para
que tenham fundamento nos direitos humanos.
No relatório, se aponta que países desenvolvidos passaram a desenvolver no
final do século XIX programas de moradia para indivíduos ou casais, fornecen-
do a estes ajuda para aquisição de moradias ou as disponibilizando diretamente;
já nos países em desenvolvimento, a rápida urbanização foi desordenada e se deu
por meio da construção de bairros informais; por seu turno, os países de econo-
mia planificada aplicaram o modelo de construção planificada de moradias de
aluguel362. Mas no final dos anos 70 houve uma mudança radical nas políticas
habitacionais, sustentada pela doutrina econômica dominante, que pregava a
transferência das atividades sob controle do Estado para a iniciativa privada. O
foco passa a ser criar as condições, as instituições e a legislação adequadas para
sustentar o sistema de financiamento habitacional voltado a promover o acesso
à propriedade. Assim, continua a Relatora, passam a prevalecer os dogmas ne-
oliberais da confiança na propriedade e no livre mercado.
O relatório ainda aponta que o setor financeiro, as políticas de crédito e o
mercado imobiliário privado foram os principais mecanismos nos quais se bus-
cou soluções para o problema da moradia. Em muitos países houve a privatiza-
ção das moradias públicas, com a venda dos imóveis aos locatários e nas antigas
economias planificadas, houve privatização em massa das moradias públicas.
Esta tendência geral se relaciona com o “desenvolvimento” do próprio
capitalismo, cujos excedentes produtivos, que tomam a forma de capital fi-
nanceiro, constantemente buscam e criam mercados imobiliários. A relatora
coloca como uma das suas recomendações sobre este ponto a necessidade de
os Estados promoverem a mistura dos sistemas de posse, para além do foco
exclusivista na moradia como propriedade privada, incluindo um setor de mo-
radias públicas ou um regime de aluguéis regulado, o que evitaria a exclusão
social e a segregação363.
362 Idem, p. 3.
363 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, ASSEMBLEIA GERAL, A/67/286, Special Rapporteur
on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, disponível em http://
direitoamoradia.org/wp-content/uploads/2012/09/A-67-286.pdf, p. 23, acesso em 11 de abr. 2015.
177
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
O relatório faz um preciso diagnóstico do desenvolvimento do capitalismo
atual, porém, aponta apenas para soluções nos limites do direito e da políticas.
Isto decorre das próprias limitações institucionais da ONU. Estas limitações,
por si só, já explicitam a essência do direito a nível internacional. As soluções
possíveis de sugestão, neste âmbito, talvez pudessem amenizar a questão da es-
cassez da habitação, mas, definitivamente, o que decidirá isto serão os imperati-
vos da expansão do sistema do capital. Estando a proteção dos sistemas de posse
regulados pelo sistema jurídico, certamente cederá, quando for imperativo, em
ponderações com outros direitos, em especial, os direitos de propriedade rela-
cionados àquela expansão.
Tematizar na seara jurídica a segurança da posse incorpora limitações
importantes às lutas sociais. Isto porque o direito é especificamente capi-
talista e não pode oferecer soluções “fora” do sociometabolismo do capital.
Aquelas limitações deveriam ser superadas para levar as lutas a novo pata-
mar, em que pudessem forçar contradições do sistema sociometabólico do
capital, das quais poderão surgir propostas para que pilares deste sistema
sejam revolucionados.
A “segurança da posse”, portanto, enquanto noção jurídica, não solucionará
a questão da habitação, que está ligada à necessária liberação e despojamento
do trabalhador para a reprodução e expansão do capitalismo. No atual contex-
to de financeirização global, importa cada vez mais tornar a terra “cativa” por
meio de processos como os de acumulação por despossessão. Por mais proteção
que se busque pela via do aumento da densidade jurídica de um conceito como
segurança da posse, isto apenas aumentará a subordinação do conceito e, assim,
do discurso dos movimentos sociais e das organizações de direitos humanos, à
lógica do sociometabolismo do capital.
O que está por trás da busca por conferir à posse uma segurança próxima à
da propriedade é a mistificação da segurança jurídica, como se esta pudesse ser
conferida universalmente independentemente dos mecanismos de inclusão e
exclusão necessários à reprodução e expansão do capital.
Como deve ter ficado claro, a busca por uniformização ou homogeneização
das estruturas legais globais, de modo a permitir a expansão do capital em di-
versas partes do mundo, é que justifica as políticas de titulação com base em
propriedade privada. O Banco Mundial, reconhecendo a persistência da posse
consuetudinária, adota “o ponto de vista de que tais arranjos possessórios de-
veriam ser progressivamente formalizados por meio registro escrito, de levanta-
178
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
mento para definição dos exatos limites da propriedade e por estruturas jurídi-
cas ocidentais formais”. Porém, desde que não seja empecilho para a reprodução
e a expansão do capital, um conceito amplo de segurança da posse poderia ser
referendado pelo Banco Mundial364.
O aparato jurídico de proteção da posse se tornaria rapidamente funcional
ao mercado na medida em que se identificasse o sujeito de direito beneficiá-
rio dela. A diferença específica com relação à propriedade estaria apenas na
origem do “título” jurídico de proteção. A segurança da posse tenderia a faci-
litar a troca dos bens imóveis em medida similar à facilitação promovida pela
titulação da propriedade – aliás, nem é necessária esta proteção para que um
mercado de posses se desenvolva, como o demonstra o comércio de imóveis
já existente – independentemente de registro formal da propriedade – nas
periferias brasileira e peruana.
Assim, no contexto capitalista, a melhoria das condições de habitação
da população de baixa renda só poderia realizar-se em termos tais que não
gerasse empecilhos à reprodução do capital – o que significa que inovações,
inclusive jurídicas, devem ser sempre compatíveis com e adaptar-se ao o so-
ciometabolismo do capital. Este sociometabolismo determina que o valor de
troca do imóvel se sobreponha ao valor de uso da habitação; determina a for-
mação de um mercado imobiliário, no qual o imóvel aparece como produto,
como reserva de valor, como poupança e como investimento especulativo365,
364 Sobre as políticas do Banco Mundial, confirmando o caráter de sustentáculo que as políticas urbanas
possuem no capitalismo avançado, P. FIORI ARANTES, O Ajuste Urbano: as políticas do Banco
Mundial e do BID para as cidades, 2006, p.60, observa que “ao ajuste estrutural que se seguiu à crise
da dívida no Terceiro Mundo, no início dos anos 80 – e ainda persiste como um ajuste permanente
–, parece ter ocorrido um correspondente “ajuste urbano”. Em ambos os casos, o Banco Mundial e,
na América Latina, o BID, tiveram ação decisiva, em parceria com as elites e tecnocracias locais”.
Realmente, “os empréstimos do Banco Mundial e do BID – que aparecem aos gestores públicos
como “tábuas de salvação” em tempos de crise –, não são “neutros” e carregam consigo uma agenda
afirmativa: pretendem modelar um determinado padrão de uso do recurso público e de organização
do Estado. As duas instituições difundem políticas públicas que seguem critérios empresariais de
rentabilidade e um modelo de gestão estatal terceirizada, à mercê de um corpo técnico privado –
formado por gerenciadoras de projeto, fundações privadas, ONGs e inúmeros consultores. Seu objetivo
é transformar uma parcela dos governos locais nos países em desenvolvimento, especialmente os que
administram os territórios que dão suporte aos negócios transnacionais, em estruturas administrativas
treinadas para responder aos grandes interesses privados, ao mesmo tempo em que se desembaraçam
de qualquer compromisso com a democracia real”.
365 O relatório da Relatoria para o Direito à Moradia da ONU constata este ponto (http://direitoamoradia.
org/wp-content/uploads/2012/09/A-67-286.pdf, parágrafo 11, acesso em 11 de abr. 2015): a moradia
179
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
tudo enredado num sistema financeiro ávido por reproduzir-se ad infinitum;
determina que o acesso à habitação enquanto meio de subsistência se dará
apenas enquanto isto não atrapalhe a disponibilização da força de trabalho no
mercado, em troca de salário.
Daí porque continua atual a afirmação de Engels, já mencionada no primei-
ro capítulo deste trabalho, de que
“enquanto o modo de produção capitalista existir, será disparate pre-
tender resolver isoladamente a questão da habitação ou qualquer outra
questão social que diga respeito à sorte dos operários. A solução reside,
sim, na abolição do modo de produção capitalista, na apropriação pela
classe operária de todos os meios de vida e de trabalho.”366
A forma mercadoria e a equivalência necessária à circulação capturariam
sem pestanejar os diferentes tipos de posse que viessem a ser juridicamente
protegidas. Num contexto capitalista, os efeitos disto para a população de baixa
renda continuariam a ser devastadores. A taxação da propriedade e a desti-
nação para a construção de moradias públicas seriam medidas para aliviar ou
obstar temporariamente, mas não resolver, o fato de que a distribuição de ha-
bitações no capitalismo é estruturalmente excludente. A princípio, para evitar
aquela captura, os esquemas de segurança da posse deveriam prever também
mecanismos de proteção contra mecanismos típicos de espoliação capitalista.
Mas isto, obviamente, não tomará forma jurídica enquanto viger o sistema so-
ciometabólico do capital.
4.2. Renda da Terra e Acesso à Habitação Via Locação
A primeira forma habitacional massiva das classes trabalhadoras urbanas
brasileiras foi o cortiço. Villaça observa que:
“A principal forma de abrigo que a sociedade brasileira vai desenvolver
para alojar essas multidões é o cortiço. O cortiço é uma ‘solução’ de mer-
aparece como uma mercadoria, como um ativo financeiro e como uma estratégia de acumulação de
riqueza pelas famílias, deixando-se de lado aspectos sociais.
366 F. ENGELS. Para a Questão da Habitação, 1873, Segunda Seção, disponível em https://www.marxists.
or g/portugues/marx/1873/habita/cap02.htm.
180
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
cado, é uma moradia alugada, é um produto de iniciativa privada. Em
seus diversos tipos, foi a primeira forma física de habitação oferecida ao
‘homem livre’ brasileiro da mesma maneira que o aluguel foi a primeira
forma econômica.”367
O aluguel ou locação era e continua sendo uma das principais maneiras
para as classes trabalhadoras acessarem o meio de subsistência habitacional. Por
este meio, o trabalhador paga certa quantia ao senhorio (proprietário fundiário)
pelo uso temporário de um imóvel. Esta quantia é uma parte do salário do tra-
balhador e é uma renda para o senhorio.
O despojamento completo dos trabalhadores, incluindo o despojamento da
habitação, é um dos primeiros impulsos necessários para a liberação deles como
a servos da terra no feudalismo para se tornarem proletários. A falta de habita-
367 F. VILLAÇA, O que todo cidadão precisa saber sobre habitação, 1986, p. 14-15. Vale a transcrição
integral da continuação do trecho: “O cortiço descrito por Aluísio de Azevedo era típico, na época,
das grandes cidades do sul do Brasil. Eram várias casinhas especialmente construídas para aluguel,
com tanques de lavar roupa e instalações sanitárias de uso comum... Ameaçada pelo cortiço (foco de
epidemias) mas ao mesmo tempo necessitando dele, a burguesia deu início a uma série de medidas
ambíguas destinadas a regular sua convivência com ele. De um lado, a classe dominante precisava
de um discurso que lhe permitisse demolir os cortiços quando isso fosse necessário, e de outro,
precisava mantê-los e tolera-los, pois, necessitava deles para abrigar a população trabalhadora. Essa
população, convém lembrar, crescia vertiginosamente não só em São Paulo e Rio, mas em todas as
atuais metrópoles do país.
Dentre as medidas tomadas para dar a aparência de que os cortiços estavam sendo realmente
combatidos, destacam-se os Códigos Municipais de Posturas, que continham dispositivos
determinando a sua demolição ou o cerceamento de suas construções. A razão invocada é sempre a
saúde pública pois não eram raras as epidemias, das quais as de febre amarela no Rio de Janeiro, foram
apenas as mais famosas. Havia epidemias de varíola, de peste bubônica, de tifo e de cólera. A ameaça
que o cortiço, como a habitação operária em geral, representava para o valor dos imóveis burgueses,
não foi mencionada nunca, embora o ataque a essa ameaça esteja claro em alguns dispositivos legais
sobre aquelas habitações.
O Código de Posturas Municipais do Município de São Paulo de 1886, por exemplo, contém uma série
de dispositivos regulamentando os cortiços. Não só número e dimensões de cômodos, instalações
sanitárias, ventilação e insolação, mas também suas localizações. A construção de cortiços era
proibida ‘no perímetro do comércio’ e quando seus terrenos fossem contíguos a ‘casas de habitação’
deveriam ter no mínimo 15 metros de frente. Também no Rio de Janeiro, segundo Ribeiro e Peachman,
em 1889... a Postura Municipal determinava que no perímetro central da cidade ficavam proibidos
o estabelecimento e a construção de cortiços, casinhas e edificações acanhadas... Vê-se que estas
regulamentações nada tinham a ver com o combate a epidemia nem com a proteção da saúde pública,
mas sim com o afastamento dos cortiços das áreas onde as camadas de mais alta renda residiam,
circulavam e tinham seus imóveis mais nobres. A proteção dos valores imobiliários viria a ser nas
décadas subseqüentes, até os dias de hoje, uma das razões inconfessas de muitas leis urbanísticas nos
municípios brasileiros.”
181
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
ção aparece historicamente como necessária ao surgimento e à reprodução do
sociometabolismo do capital. Neste processo, a terra urbana “cativa” se torna
fonte de renda para seus proprietários. O trabalhador, despojado de tudo, paga
um preço, determinado pelo mercado imobiliário, para realizar sua necessida-
de habitacional. A existência da renda da terra urbana leva, inclusive, a um
aumento geral do preço da própria terra, que, num círculo vicioso, passa a ser
inacessível ao trabalhador, que precisa então recorrer ao aluguel, se necessário
nas condições mais degradantes.
A renda fundiária, como o crédito, também é uma forma de capital fictício.
Antes disso, ela aparece como um excedente sobre o lucro médio no específico
contexto capitalista. Esta especificidade foi apontada por Marx,
“onde, portanto, o capital ainda não submeteu a seu controle o trabalho
social, ou só o fez esporadicamente, não se pode sequer falar de renda no
sentido moderno, da renda como excedente sobre o lucro médio, ou seja,
sobre a participação proporcional de cada capital individual na mais-
-valia produzida pelo capital social global”368.
Este excedente é o “mistério” que a teoria da renda de Marx desvenda como
a parcela da mais-valia que os proprietários fundiários conseguem extrair para
si em razão de seu monopólio sobre certas quantidades de terra. A análise de
Marx se concentra na propriedade fundiária rural, mas esta mesma conclusão
se pode tirar sobre a propriedade fundiária urbana. Tomada neste sentido, nem
todo o preço do aluguel é renda, como se detalhará a seguir.
A apropriação da terra e o interesse alheio pelo seu uso conforma a renda.
Esta aparece então como uma forma econômica de apropriação direta ou indi-
reta do trabalho social. A apropriação direta ocorre sem etapas intermediárias
entre proprietário e arrendatário (o arrendatário produz na terra e paga dire-
tamente ao proprietário), de modo que a renda fundiária se assemelha aí com
a extração de mais-valia. O contrato de arrendamento se aproxima aqui do
contrato de trabalho e é o instrumento jurídico que assegura a exploração do
trabalho do arrendatário pelo proprietário fundiário. Já a apropriação indireta
ocorre quando o arrendatário não produz ele próprio riqueza, mas extrai mais-
-valia de terceiros, pagando o proprietário com parcela da mais-valia obtida.
368 K. MARX, O Capital – Livro III, 1988, p. 245.
182
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
Neste caso, a renda fundiária aparece plenamente como uso da propriedade
para assegurar participação na riqueza socialmente produzida.
No livro I do capital, Marx apontou a terra não cultivada como exemplo de
coisa que tem preço, apesar de não tem valor:
“Mas a forma-preço permite não apenas a possibilidade de uma incon-
gruência quantitativa entre grandeza de valor e preço, isto é, entre a
grandeza de valor e sua própria expressão monetária, mas pode abrigar
uma contradição qualitativa, de modo que o preço deixe absolutamente
de ser expressão de valor, embora o dinheiro não seja mais do que a
forma de valor das mercadorias. Assim, coisas que em si mesmas não são
mercadorias, como a consciência, a honra etc. podem ser compradas de
seus possuidores com dinheiro e, mediante seu preço, assumir a forma-
-mercadoria, de modo que uma coisa pode formalmente ter um preço
mesmo sem ter valor. A expressão do preço se torna aqui imaginária tal
como certas grandezas da matemática. Por outro lado, também a forma-
-preço imaginária – como o preço do solo não cultivado, que não tem
valor porque nele nenhum trabalho humano está objetivado –, abriga
uma relação efetiva de valor ou uma relação dela derivada.”369
Assim, mesmo a terra não cultivada pode ter um preço, e isto em razão das
específicas relações sociais que determinam esta forma-preço imaginária.
O valor pode surgir por meio do trabalho produtivo na terra. E deve-se con-
siderar que o a terra urbana pode também ser objeto de intervenção produtiva,
com a construção de prédios, fábricas, casas, lojas, estradas, enfim, de todo o
aparato urbano construído pelo trabalho humano. Para o proprietário fundiário
que realiza a construção de um prédio, uma parcela dos aluguéis aparece como
“um caso especial de juros sobre o capital fixo ou sobre o fundo de consumo”370.
Mas o aluguel em regra supera esta parcela, de modo que o restante aparece jus-
tamente como renda da terra, como uma forma-preço imaginária. Ora, pode-se
descrever o crédito como uma alma fantasmagórica fetichista, sendo o direito
a forma de manifestação desta alma. A sua substância, claro, é a base material
capitalista. Por meio do juro esta alma fantasmagórica se revela e aparece como
dinheiro, embora não exista valor algum ao qual possa se referir. O direito or-
369 K. MARX, O Capital – Livro I, 2013, p. 177.
370 D. HARVEY, Os Limites do Capital, 2013, p. 428.
183
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
ganiza os efeitos reais do crédito. Do mesmo modo, a renda fundiária é uma
alma fantasmagórica fetichista e o direito é a sua forma de manifestação. O
aluguel pago ao senhorio é a revelação desta alma fantasmagórica, que aparece
como propriedade privada que não é capital. A existência da renda fundiária é
fetichista porque o benefício retirado do bem excede aquele que decorreria do
juro decorrente de investimento do capital. Mas há um efeito real nas formas
fetichistas que é o de impulsionar, de algum modo, a produção e a circulação.
É a renda da terra o objeto de preocupação de Marx no capítulo 47 do Livro
3 d’O Capital: “de onde... após a distribuição de toda a mais-valia que há para
distribuir aparentemente já ocorrida, procede, então, a parte ainda excedente
dessa mais-valia que o capital investido na terra paga sob a forma de renda
fundiária ao proprietário da terra”371. Se a terra não cultivada e a terra urbana
não têm valor, como podem ser trocadas como mercadorias? Harvey tentou
destrinchar a questão com base em Marx:
“Marx insiste que os pagamentos de aluguel não são feitos à terra e que
as rendas não crescem do solo. Pagamentos desse tipo são feitos aos [rec-
tius] senhorios e seriam impossíveis sem a troca geral de mercadorias, a
plena monetização da economia e todas as armadilhas legais e jurídicas
da propriedade privada da terra. Mas ele também está consciente que
essa base legal nada decide e que toda a explicação da renda tem de
tornar compatível um pagamento feito ostensivamente à terra com uma
teoria do valor que se concentra no trabalho.”372
Para Harvey, Marx resistia a dar um lugar de destaque para fatos da distri-
buição, mas as relações de distribuição, como o juro, o crédito e a renda, podem
“ocupar papéis de coordenação estratégica dentro do modo de produção capita-
lista”. A renda, por exemplo, exerce uma função de coordenação “na alocação
da terra para usos e na moldagem da organização geográfica de modos que
371 K. MARX, O Capital – Livro III, 1988, p. 245.
372 D. HARVEY, Os Limites do Capital, 2013, p. 428. A tradução disponível em português da obra usa as
expressões “senhores feudais” ou “feudalista”, ao invés de “senhorios” ou “proprietários fundiários”,
para a palavra landlord. Obviamente, aquela tradução é completamente descabida no contexto em
questão, gerando imensa confusão, já que no período capitalista não se pode afirmar que haja relações
feudais senão como reminiscência histórica e os landlord, que extraem renda da terra no contexto
capitalista, não são senhores feudais, por mais resquícios de parasitismo nobiliárquico que existam nas
relações em que tomam parte.
184
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
refletem a competição e são receptíveis à acumulação”373. Com estas funções de
coordenação374 é que a renda da terra se torna possível e se legitima no contexto
sociometabólico do capital. Harvey afirma que
“A circulação do capital que rende juros nos mercados fundiários coor-
dena o uso da terra em relação à produção de mais-valor mais ou menos
da mesma maneira que ajuda a coordenar as alocações da força de traba-
lho e equalizar a taxa de lucro entre as diferentes linhas de produção em
geral. (...) a circulação do capital que rende juros promove atividades na
terra que visam seus mais elevados e melhores usos, não simplesmente
no presente, mas também prevendo a produção futura de mais-valor. Os
proprietários de terra que tratam a terra como um simples bem finan-
ceiro desempenham exatamente essa tarefa. Eles coagem o capital (por
meio de aumento das rendas, por exemplo) ou cooperam com ele para
garantir a criação de rendas fundiárias mais elevadas”375.
Este mesmo capital que rende juros não hesitará em promover atividades de
pilhagem e destruição para ampliar suas possibilidades de aplicação. Isto pode,
a depender do caso, levar a distorções especulativas376. De qualquer modo, esta
forma de capital buscará sempre novos horizontes onde possa gerar renda fundi-
ária e juro (este é o ganho sobre o capital efetivamente investido), promovendo,
por exemplo, titulação de terras onde haja apenas posse fundiária e haja espaço
para o desenvolvimento da oferta e da demanda de capital monetário. Em suma,
“a circulação ‘adequada’ do capital mediante o uso da terra e, por isso,
todo o processo de moldagem de uma organização espacial ‘apropriada’
das atividades (repletas de contradições) estão ajustados ao funciona-
mento dos mercados fundiários, que por sua vez se baseiam na capacida-
373 D. HARVEY, Os Limites do Capital, 2013, pp. 428-429.
374 Como observa M. FIX, São Paulo, Cidade Global, 2007, p. 135, descrevendo o avanço do mercado
imobiliário no bairro Vila Olímpia, em São Paulo, “Quanto mais livre for o capital portador de juros
para perambular pelos mercados de terra na busca de títulos para se apropriar da renda futura, melhor
ele pode assumir seu papel de coordenador (esse capital pode ter como substituto a securitização...).
Contudo, ao mesmo tempo, quanto mais aberto for o mercado de terras, mais imprudentemente o
capital pode procurar realizar suas expectativas excessivas por meio da pilhagem e da destruição das
condições de produção do espaço.”
375 D. HARVEY, Os Limites do Capital, 2013, p. 472.
376 Idem, p. 473.
185
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
de de se apropriar da renda. Como o capital que rende juros, a apropria-
ção da renda tem papéis positivos e negativos a desempenhar em relação
à acumulação. Suas funções de coordenação são adquiridas à custa de
permitir formas insanas de especulação da terra. Mas tal argumento é
dificilmente perceptível nos textos de Marx, e ele parece extremamente
relutante em admitir qualquer papel positivo para o [rectius] proprietário
fundiário no capitalismo”377.
Isto explica a manutenção da renda da terra no contexto capitalista. Mas a
teoria do valor de Marx se mantém de pé. Comprova-se isso pela constatação
de que o proprietário fundiário não detém o controle último da terra e da renda
no contexto capitalista. Aqui, são as condições da produção que determinam
em última instância a parcela de mais-valia – se alguma – que cabe aos pro-
prietários fundiários. Daí o papel destes proprietários, que pode ser considerado
secundário, mas não sem grande relevância para o sociometabolismo do capital.
A própria manutenção da propriedade fundiária especulativa no contexto
capitalista só se explica pela funcionalidade que ela pode cumprir neste contex-
to. Marx aponta as principais funcionalidades da apropriação da terra na parte
final do seguinte trecho, que começa com a clarificação sobre a natureza da
renda fundiária como componente da mais-valia:
“Lucro de capital (ganho empresarial mais juros) e renda fundiária não
são, portanto, nada mais que componentes específicos da mais-valia, ca-
tegorias em que esta é distinguida conforme ela recaia no capital ou na
propriedade fundiária, rubricas que, no entanto, não alteram nada em
sua essência. Somados, constituem o total da mais-valia social. O capi-
tal suga o mais-trabalho, que representa a mais-valia e o mais-produto,
diretamente dos trabalhadores. Pode, portanto, nesse sentido ser consi-
derado como produtor da mais-valia. A propriedade fundiária não tem
nada a ver com o real processo de produção. Seu papel se restringe a
fazer com que parte da mais-valia produzida passe do bolso do capital
para o seu próprio. O proprietário da terra desempenha, no entanto, um
papel no processo de produção capitalista não só pela pressão que ele
exerce sobre o capital, nem só porque a grande propriedade fundiária
é um pressuposto e uma condição da produção capitalista - visto que
constitui a expropriação das condições de trabalho do trabalhador -,
377 D. HARVEY, Os Limites do Capital, 2013, p. 429.
186
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
mas especialmente porque ele aparece como personificação de uma das
condições essenciais da produção.”378
Na dinâmica da luta entre a burguesia e os proprietários fundiários, por
um lado, o próprio preço da terra depende das “relações entre a acumulação
do capital e a oferta e a demanda de capital monetário”379 e, por outro lado,
“os preços da terra criam sinais aos quais os vários agentes econômicos podem
responder”380. A acumulação de capital e o desenvolvimento e expansão dos es-
paços socioeconômicos estão intimamente interligados. Daí a renda fundiária e
a propriedade privada serem necessárias para a sustentação e para a expansão381
do capitalismo, serem um dos alicerces deste sistema sociometabólico.
Aquele papel secundário não significa que os proprietários fundiários não
tenham um papel de grande relevância na “questão da habitação”. Ao contrá-
rio. A atividade destes proprietários determina o despojamento do trabalhador
de meios de produção e de subsistência. Marx observa que na comercialização
da terra está sempre presente a especulação e Harvey ressalta o exemplo de
que na “construção de casas em cidades que crescem rapidamente”, “o lucro da
construção é extremamente pequeno e ‘o lucro principal vem de elevar a renda
fundiária’, de modo que é ‘renda fundiária, e não a casa, que é o objeto real
da especulação imobiliária’”382. Ademais, é fato largamente observado que “o
valor criado na produção pode ser recuperado dos trabalhadores em benefício
da classe capitalista por aluguéis altos cobrados pelos proprietários”383. Ainda
mais, com o desenvolvimento do capitalismo, só sobreviverão os proprietários
378 K. MARX, O Capital – Livro III, 1988, p. 274.
379 D. HARVEY, Os Limites do Capital, 2013, p. 471.
380 Idem, p. 474.
381 Idem, p. 476, sobre esta expansão, observa que “a circulação do capital que rende juros em títulos
fundiários desempenha um papel análogo àquele do capital fictício em geral. Ela indica os caminhos
de localização para a futura acumulação e atua como um agente de força catalizadora que reorganiza
a configuração espacial da acumulação segundo os imperativos básicos da acumulação. O fato de isso
às vezes pressionar muito... ou em direções equivocadas... simplesmente estabelece que o mercado
fundiário necessariamente internaliza todas as contradições básicas fundamentais do modo de produção
capitalista. Por isso, impõe tais contradições ao próprio cenário físico do próprio capitalismo”.
382 D. HARVEY, Os Limites do Capital, 2013, p. 472, citando K. MARX, O Capital – Livro III, Nova York,
International Publishers, 1967, p.774-6 e K. MARX, O Capital – Livro II, Nova York, International
Publishers, 1967, p. 234.
383 D. HARVEY, Cidades Rebeldes, 2015, p. 232.
187
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
fundiários que tratarem a terra como um bem financeiro384. O interesse dos
proprietários fundiários na expansão urbana fica muito claro, assim como o seu
papel na criação da escassez de habitações.
A locação do uso de uma casa, um quarto ou uma cama para moradia é um
dos principais meios de acesso dos trabalhadores à habitação. A relação que aí
se estabelece está inteiramente na esfera da circulação. Não há trabalho algum
na relação contratual entre o locador e o locatário, daí se dizer que se está
diante de capital fictício. A teoria da renda fundiária de Marx esclarece que a
terra pode ter um preço, ser uma mercadoria e que o proprietário fundiário tem
um direito à participação nos frutos do trabalho – esta é a natureza da renda
fundiária. Mas apenas em razão das funções positivas acima indicadas é que
esta renda pode ser amparada pelo sistema jurídico capitalista.
Engels deixa claro que o ponto de partida da análise da estrutura social atual
deve ser a “pedra angular do modo de produção de capitalista”, que consiste em
que na compra, pelo capitalista, da “força de trabalho do trabalhador por seu
valor” e da extração de “muito mais do que o valor pago por ela, fazendo com
que o trabalhador trabalhe mais tempo do que o necessário para reposição do
preço pago pela força de trabalho”385. Neste sentido, para compreendermos a
renda, deve-se ter em mente que
“o mais-valor gerado dessa maneira é repartido entre todos os integran-
tes da classe dos capitalistas e proprietários de terras, bem como seus
servidores pagos, desde o papa e o imperador até o vigia noturno e abai-
xo dele. [...] o que se sabe aqui com certeza é isso: todos os que não
trabalham só podem viver dos restos desse mais-valor que fluem até eles
de uma maneira ou de outra”386.
Na locação, há uma “simples venda de mercadoria”, o locatário possui di-
nheiro (que adquiriu vendendo sua própria força de trabalho) ou crédito (ga-
rantido pela “venda iminente dessa força de trabalho”) e o paga ao locador pelo
384 D. HARVEY, Os Limites do Capital, 2013, p. 476, afirma que “A terra deve se tornar uma forma de
capital fictício e ser tratada como um campo aberto para a circulação de capital que rende juros.
Somente nestas condições a aparente contradição entre a lei do valor e a existência da renda sobre a
terra desaparece”.
385 F. ENGELS, Sobre a Questão da Moradia, 2015, p. 38.
386 F. ENGELS, Sobre a Questão da Moradia, 2015, pp. 38-39.
188
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
“uso temporário de uma moradia”387. A “posse fundiária” aparece aí como uma
mercadoria. Por meio do contrato civil de locação se opera a “transferência
de um valor já existente, previamente gerado”, de modo que “a soma total dos
valores possuídos em conjunto pelo locatário e pelo locador permanece sempre
a mesma”388, é dizer, não é gerado valor algum na operação. Trata-se de repar-
tição na esfera da circulação.
O proprietário fundiário detém a prerrogativa jurídica de extrair renda de
seu bem imóvel389. Mas o aluguel pago pelo trabalhador pela casa não é consti-
tuído apenas de renda: ele inclui uma série de elementos: [1] “os juros referentes
à construção da casa”; [2] a cobertura dos consertos e do [3] “montante médio
de dívidas ruins, aluguéis não pagos, [4] bem como os períodos ocasionais em
que a casa fica vazia”; [5] a amortização em parcelas anuais do “capital investido
numa casa perecível, que com o passar do tempo torna-se inabitável e sem va-
lor”; [6] e “os juros referentes ao aumento de valor do terreno em que se encon-
tra a casa”, a renda fundiária390. Relações econômicas específicas e a viabilidade
da extração de juros e renda pelo proprietário fundiário é que permitem que
juros e renda sejam pagos ao proprietário fundiário.
Por isso, a divisão legal de obrigações entre locatário e locador não tem im-
pacto decisivo no aluguel – ela nada decide – e eventual alteração não afetaria
sobremaneira o fluxo da parcela de mais-valia que cabe ao proprietário fundiá-
rio. A lei de locação brasileira divide detalhadamente as obrigações do locador
387 Idem, p. 41.
388 Idem, p. 41.
389 Deve-se atentar que Marx tratou da propriedade fundiária rural no livro III d’O Capital, mas que
suas conclusões sobre a transformação da propriedade fundiária para uma forma especificamente
capitalista, suprassumindo-se as figuras da renda e do proprietário fundiário ao novo contexto
socioeconômico, podem ser aplicadas para a propriedade fundiária urbana. A permanência da renda
neste contexto é explicada pela sua funcionalidade com a ordem sociometabólica posta, como detalha
D. HARVEY, Os Limites do Capital, 2013, p. 462: “A extração da renda dos camponeses por parte
dos [rectius] proprietários fundiários desempenha um papel vital no pressionamento dos camponeses
para separar pelo menos uma parte do seu produto em vez de eles próprios o consumirem. Mas para
a total dominação do capital sobre o trabalho ser conseguida, antes de tudo deve ser criada uma
força de trabalho assalariada, um proletariado sem terra. A acumulação primitiva fora da terra
produz trabalhadores assalariados. Uma forma definida de propriedade fundiária preenche esse papel
histórico e continua a preenche-lo, na medida em que a ampliação e o aprofundamento do capitalismo
no cenário mundial o requeiram”.
390 F. ENGELS, Sobre a Questão da Moradia, 2015, pp. 42-43.
189
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
e do locatário nos artigos 22 e 23391. Esta divisão visa apenas a otimizar a extra-
391 Art. 22. O locador é obrigado a: I - entregar ao locatário o imóvel alugado em estado de servir ao
uso a que se destina; II - garantir, durante o tempo da locação, o uso pacífico do imóvel locado; III
- manter, durante a locação, a forma e o destino do imóvel; IV - responder pelos vícios ou defeitos
anteriores à locação; V - fornecer ao locatário, caso este solicite, descrição minuciosa do estado do
imóvel, quando de sua entrega, com expressa referência aos eventuais defeitos existentes; VI - fornecer
ao locatário recibo discriminado das importâncias por este pagas, vedada a quitação genérica; VII -
pagar as taxas de administração imobiliária, se houver, e de intermediações, nestas compreendidas as
despesas necessárias à aferição da idoneidade do pretendente ou de seu fiador; VIII - pagar os impostos
e taxas, e ainda o prêmio de seguro complementar contra fogo, que incidam ou venham a incidir sobre
o imóvel, salvo disposição expressa em contrário no contrato; IX - exibir ao locatário, quando solicitado,
os comprovantes relativos às parcelas que estejam sendo exigidas; X - pagar as despesas extraordinárias
de condomínio. Parágrafo único. Por despesas extraordinárias de condomínio se entendem aquelas que
não se refiram aos gastos rotineiros de manutenção do edifício, especialmente: a) obras de reformas ou
acréscimos que interessem à estrutura integral do imóvel; b) pintura das fachadas, empenas, poços de
aeração e iluminação, bem como das esquadrias externas; c) obras destinadas a repor as condições de
habitabilidade do edifício; d) indenizações trabalhistas e previdenciárias pela dispensa de empregados,
ocorridas em data anterior ao início da locação; e) instalação de equipamento de segurança e de
incêndio, de telefonia, de intercomunicação, de esporte e de lazer; f) despesas de decoração e paisagismo
nas partes de uso comum; g) constituição de fundo de reserva.
Art. 23. O locatário é obrigado a: I - pagar pontualmente o aluguel e os encargos da locação, legal ou
contratualmente exigíveis, no prazo estipulado ou, em sua falta, até o sexto dia útil do mês seguinte ao
vencido, no imóvel locado, quando outro local não tiver sido indicado no contrato; II - servir - se do
imóvel para o uso convencionado ou presumido, compatível com a natureza deste e com o fim a que
se destina, devendo tratá-lo com o mesmo cuidado como se fosse seu; III - restituir o imóvel, finda a
locação, no estado em que o recebeu, salvo as deteriorações decorrentes do seu uso normal; IV - levar
imediatamente ao conhecimento do locador o surgimento de qualquer dano ou defeito cuja reparação
a este incumba, bem como as eventuais turbações de terceiros; V - realizar a imediata reparação dos
danos verificados no imóvel, ou nas suas instalações, provocadas por si, seus dependentes, familiares,
visitantes ou prepostos; VI - não modificar a forma interna ou externa do imóvel sem o consentimento
prévio e por escrito do locador; VII - entregar imediatamente ao locador os documentos de cobrança
de tributos e encargos condominiais, bem como qualquer intimação, multa ou exigência de autoridade
pública, ainda que dirigida a ele, locatário; VIII - pagar as despesas de telefone e de consumo de força,
luz e gás, água e esgoto; IX - permitir a vistoria do imóvel pelo locador ou por seu mandatário, mediante
combinação prévia de dia e hora, bem como admitir que seja o mesmo visitado e examinado por
terceiros, na hipótese prevista no art. 27; X - cumprir integralmente a convenção de condomínio e os
regulamentos internos; XI - pagar o prêmio do seguro de fiança; XII - pagar as despesas ordinárias de
condomínio. 1º Por despesas ordinárias de condomínio se entendem as necessárias à administração
respectiva, especialmente: a) salários, encargos trabalhistas, contribuições previdenciárias e sociais dos
empregados do condomínio; b) consumo de água e esgoto, gás, luz e força das áreas de uso comum;
c) limpeza, conservação e pintura das instalações e dependências de uso comum; d) manutenção e
conservação das instalações e equipamentos hidráulicos, elétricos, mecânicos e de segurança, de uso
comum; e) manutenção e conservação das instalações e equipamentos de uso comum destinados à
prática de esportes e lazer; f) manutenção e conservação de elevadores, porteiro eletrônico e antenas
coletivas; g) pequenos reparos nas dependências e instalações elétricas e hidráulicas de uso comum;
h) rateios de saldo devedor, salvo se referentes a período anterior ao início da locação; i) reposição do
fundo de reserva, total ou parcialmente utilizado no custeio ou complementação das despesas referidas
190
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
ção da renda da terra e dos juros, não tendo impacto decisivo sobre o montante
global destes. Assim, a abolição de quaisquer das obrigações do locador, por si
só, não tem o condão de afetar a repartição da mais-valia.
Da mesma forma, as políticas de controle de preço de aluguéis têm impactos
alocativos importantes para a habitação e para o consumo de bens e serviços
para os trabalhadores de baixa renda (menores gastos com aluguéis em razão
de controle de preços destes beneficiam os mais pobres, que podem consumir
mais outros bens e serviços). Porém, estas políticas não afetam a natureza dos
aluguéis e a participação dos proprietários fundiários na mais-valia extraída na
esfera produtiva. No Brasil, em que o capitalismo periférico impõe a competiti-
vidade das cidades392 para a atração de investimentos internacionais, parece in-
concebível que políticas de controle de preços do aluguel sejam implementadas
para incentivo do acesso de trabalhadores mais pobres a regiões mais centrais
das cidades. Estas políticas tendem a ser implantadas apenas onde haja condi-
ções tais que não atrapalhem a expansão e a acumulação do capital.
Diante destas considerações, deve-se concluir que apenas as condições
econômicas explicam a escassez de habitação e o direito não faz mais do que
organizar formalmente esta escassez. Imóveis vazios não são disponibilizados
para aluguel porque não há demanda suficiente para maior participação dos
proprietários fundiários na distribuição da mais-valia. O déficit habitacio-
nal, contrastado com imóveis vazios que não são sequer disponibilizados para
aluguel, decorre das próprias condições econômicas. A escassez econômica,
nas alíneas anteriores, salvo se referentes a período anterior ao início da locação. 2º O locatário fica
obrigado ao pagamento das despesas referidas no parágrafo anterior, desde que comprovadas a previsão
orçamentária e o rateio mensal, podendo exigir a qualquer tempo a comprovação das mesmas. 3º No
edifício constituído por unidades imobiliárias autônomas, de propriedade da mesma pessoa, os locatários
ficam obrigados ao pagamento das despesas referidas no § 1º deste artigo, desde que comprovadas.
392 Vide D. HARVEY, From Managerialism to Entrepreneurialism: The Transformation in Urban Governance
in Late Capitalism, 1989. Também, sobre o assunto, P. FIORI ARANTES, O Ajuste Urbano: as
políticas do Banco Mundial e do BID para as cidades, 2006, pp. 67-68, questiona “Afinal, como reduzir
consistentemente a pobreza em um quadro de competição entre cidades, redução das políticas sociais e
gestão empresarial dos serviços e das infra-estruturas? Ou, como as metas da Organização das Nações
Unidas para o novo milênio poderão ser cumpridas por países submetidos às determinações do Fundo
Monetário Internacional? O que se percebe nas políticas pro-poor das duas instituições, dos anos 90
para cá, é que foram capazes de alimentar um hábil marketing de responsabilidade social, enquanto
implementavam programas compensatórios e focalizados em substituição às políticas públicas de
caráter universal, as quais estavam sendo desmanchadas e privatizadas. Seu caráter substitutivo e
não complementar às redes universais (saúde, educação, assistência social, saneamento, etc.), como
alertou Laura Tavares, revela o verdadeiro objetivo de tais políticas”.
191
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
juridicamente organizada, existe apesar do excesso de imóveis vazios e sem
destinação para habitação.
O direito não poderia abolir “por decreto” a renda fundiária e o juro do
proprietário fundiário. Tampouco um decreto desta natureza poderia levar à
resolução da “questão da habitação”. Engels ironizada as propostas proudho-
nianas neste sentido, as quais acreditavam que abolir o juro do proprietário
fundiário levaria à disponibilização efetiva, pelos proprietários, de casas para os
trabalhadores sem-teto. Não se poderia resolver esta questão com a proibição
de extração de renda fundiária e juro de “uma única subespécie de capitalistas,
mais precisamente aqueles capitalistas que nem mesmo fazem compra direta da
força de trabalho e, portanto, não levam à produção de nenhum mais-valor”.
É dizer, a explicação daquela escassez não é a mera vontade ou ganância dos
proprietários fundiários, mas o sociometabolismo do capital que se fundamenta
na extração de mais-valia do trabalho.
Neste quadro, não há reforma jurídica da lei do inquilinato que possa re-
solver a questão do acesso à habitação digna para a população de baixa renda.
Apenas descuidando da compreensão sobre o papel do direito no contexto
atual é que se pode defender esta linha de raciocínio. No século XIX, Engels
ironizava o ponto de vista de Proudhon, a quem escapava a especificidade das
formas jurídica e política, escapava “toda e qualquer noção da conexão entre
as leis do Estado e as condições de produção da sociedade”, de modo que as
leis do Estado apareceriam “necessariamente como ordens puramente arbi-
trárias, que a qualquer momento podem também ser substituídas por ordens
diametralmente opostas”393.
4.3. Programas públicos de aluguel social e locação social
– a experiência recente da cidade de São Paulo
Como já observou Harvey, “a barreira que a [rectius] propriedade fundiária
coloca entre o trabalho e a terra é socialmente necessária para a perpetuação
do capitalismo”394, já que a propriedade fundiária funciona como uma barreira
393 F. ENGELS, Sobre a Questão da Moradia, 2015, p. 59.
394 D. HARVEY, Os Limites do Capital, 2013, p. 462, rectius, conforme D. HARVEY, The Limits to Capital,
1982, p. 343 e seguintes. A tradução disponível em português da obra usa a expressão “feudalismo”,
192
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
para o acesso do trabalhador aos meios de produção395 e subsistência, criando as
condições para sua liberdade especificamente capitalista. Assim, ao “possibilitar
a reprodução do trabalho assalariado, a apropriação da renda também se torna
possível” 396, nascendo então uma classe de proprietários fundiários em pleno
capitalismo. No tópico anterior se verificou as funções específica que estes de-
vem cumprir neste contexto.
Marx problematizou, em manuscritos não publicados em vida, que, para es-
tar satisfeita a condição de desapropriação e de liberdade da classe trabalhado-
ra, não necessariamente a propriedade deveria ser de um agente privado – ela
poderia ser propriedade do Estado, caso em que seria “propriedade comum da
classe burguesa, do capital”397. A razão que ele apontou para que tal não se
generalizasse é de natureza mais ideológica: um ataque do Estado à forma pro-
priedade fundiária poderia colocar em dúvida, para os agentes capitalistas em
geral, as intenções do Estado quanto à propriedade dos meios de produção398.
Mas estruturalmente, a função da propriedade fundiária e da renda como regu-
ao invés de “propriedade fundiária”, para a palavra landed property. Obviamente, aquela tradução
é completamente descabida no contexto em questão, gerando imensa confusão, já que no período
capitalista não se pode afirmar que haja relações feudalismo senão como reminiscência histórica e a
landed property, de onde é extraída renda da terra no contexto capitalista, estão em relações sociais
completamente diferentes das que estavam no período histórico do feudalismo, por mais resquícios
de parasitismo nobiliárquico que existam nas relações em que tomam parte. Daí a opção por uma
tradução historicamente mais precisa.
395 Neste caso, é comum exemplificar com a propriedade fundiária e na produção via cultivo da terra,
mas se poderia pensar também na terra urbana que poderia servir de suporte para a produção de
equipamentos urbanos.
396 D. HARVEY, Os Limites do Capital, 2013, p. 462.
397 K. MARX, Theories of Surplus Value, Londres, Lawrence and Wishart, parte 3, 1972, p. 44, apud D.
HARVEY, Os Limites do Capital, 2013, p. 463. A obra “Teorias da Mais-Valia - A História Crítica
do Pensamento Econômico (Livro IV de O Capital)” trata-se da sistematização, por Kautsky, dos
manuscritos de Marx para escrever O Capital, publicada em 1905.
398 K. MARX, Theories of Surplus Value, Londres, Lawrence and Wishart, parte 3, 1972, p. 104, apud
D. HARVEY, Os Limites do Capital, 2013, p. 463. Harvey ainda desenvolve o ponto para afirmar
que “por isso, a preservação, e até melhoria, da propriedade privada na terra desempenha uma
função ideológica e legitimadora para todas as formas de propriedade privada; daí, argumentariam
alguns, a importância de conferir privilégios de moradia (possessão de um meio de consumo) à classe
trabalhadora. Desse ponto de vista, podemos encarar a renda como um pagamento suplementar
permitido aos proprietários de terra para preservar a santidade e a inviolabilidade da propriedade
privada em geral”.
193
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
ladoras da alocação da terra aos usos no sistema do capital399 poderia ser cum-
prida tanto pelo Estado, como de fato este faz em dados contextos400, quanto
por agentes privados.
Caso o trabalhador não possa adquirir imediatamente um imóvel, tornar-
-se mutuário de valores para a aquisição deste imóvel. Se não puder emprestar
os valores de que necessita, pode acessar a habitação pagando aluguéis a um
senhorio. Mas e se esta opção também for inacessível ao trabalhador, como de
fato é para a população de baixa renda? Também aí o Estado pode aparecer com
soluções públicas para atender a estas parcelas da classe trabalhadora.
Na cidade de São Paulo, algumas experiências pontuais pretenderam for-
necer moradia a estes trabalhadores, mas até hoje não passaram justamente de
experiências sem aptidão alguma para generalizar-se e confrontar as formas da
circulação impostas pelo sociometabolismo do capital. No governo Marta Su-
plicy (2001-2004), foi criado o Programa de Locação Social, um serviço público
que consistia em disponibilização de moradias a pessoas de baixa renda – renda
menor que três salários mínimos – no centro da cidade:
“provocada pela pressão da luta popular, a prefeitura toma a iniciativa de
produzir habitação de interesse social no centro da cidade, com o muni-
cípio mantendo-se proprietário dos imóveis e alugando-os a baixo custo
para famílias de baixa renda. Inicia-se, assim, o Programa de Locação
Social como uma alternativa que visava garantir a inclusão habitacional
da população de baixa renda na região central, mantendo o trabalhador
próximo à infraestrutura urbana. O programa é dirigido a pessoas sós e
a famílias cuja renda seja de até três salários mínimos ou àqueles cuja
renda per capita familiar seja inferior a um salário mínimo. É prioritaria-
mente destinado à população que se encontra nas seguintes situações:
399 D. HARVEY, Os Limites do Capital, 2013, p. 473 afirma que “O mercado fundiário molda a alocação
do capital à terra e, desse modo, molda a estrutura geográfica da produção, da troca e do consumo, a
divisão técnica do trabalho no espaço, os espaços socioeconômicos da reprodução e assim por diante”.
400 Na seara habitacional, o exemplo clássico é Cingapura, em que 82% da população vive em imóveis
públicos, sendo considerado um caso de sucesso na questão da habitação para trabalhadores
pauperizados. O parque habitacional é financiado por descontos de 20% sobre o salário dos
trabalhadores do país. Vide, por exemplo, B. YUEN, Squatters no More: Singapore Social Housing,
In http://www.globalurban.org/GUDMag07Vol 3Iss1/Yuen.htm, acesso em 25 mar. 2016, em que se
aponta que “Enquanto os pobres em outros lugares são sem-teto, os 20% mais pobres dos agregados
familiares em Singapura têm igual acesso aos recursos de habitação, ainda que habitação pública, e
muitos são os proprietários” (tradução livre).
194
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
pessoas acima de 60 anos; pessoas em situação de rua; pessoas com defi-
ciência; e moradores em áreas de risco e de insalubridade.
A experiência paulista foi a primeira do país e, até o momento, se man-
tém como único parque público de habitação popular. Para o Programa
de Locação Social foram construídos ou reformados prédios na região
central, viabilizando cinco empreendimentos e um total de 853 unida-
des habitacionais. No entanto, lamentavelmente, a prefeitura não desen-
volveu um trabalho social sistemático para inserção social dos morado-
res, conforme estabelecido na Resolução do Programa, e a gestão ficou
bastante limitada ao patrimônio. Esse abandono gerou muitos problemas
às famílias, aos empreendimentos e ao próprio programa”401.
Neste modelo, o Município é proprietário dos imóveis e os aluga a famílias
de baixa renda, conforme as possibilidades de pagamento destas. Trata-se da
única experiência brasileira que começou a constituir um parque público de ha-
bitação social. No entanto, o programa não adquiriu escala para atender sequer
o restrito público alvo inicial, em especial as mais pauperizadas na população
de baixa renda: “pessoas acima de 60 anos; pessoas em situação de rua; pessoas
com deficiência; e moradores em áreas de risco e de insalubridade”.
O programa foi regulamentado pela Resolução CFMH n.º 23 de 2002 e pela
Instrução Normativa 01/2003 da Secretaria Municipal de Habitação. Consi-
derando que a própria Exposição de motivos daquela resolução supunha uma
demanda de 600 mil moradias402, a experiência foi definitivamente pontual e
residual: apenas 853 unidades habitacionais foram viabilizadas, num total de 6
empreendimentos entregues ao longo de várias gestões municipais: Parque dos
Gatos e Olarias entregues em 2004; Vila dos Idosos em 2007; Asdrúbal Nasci-
mento e Senador Feijó, em 2009; e o Palacete dos Artistas, em 2014.
401 L. KOHARA, F. COMARU e M. C. FERRO, Pela retomada dos programas de locação social, disponível
em https://observasp.wordpress.com/2015/04/22/pela-retomada-dos-programas-de-locacao-social/,
acesso em 24 mar. 2016.
402 Lê-se na exposição de motivos (disponível em http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias /
upload/RESOLUCAOCFMH23_1252610964.pdf, acesso em 24 mar. 2016) que “Nos setores de baixa
renda, há uma demanda de aproximadamente 600 mil pessoas, conforme estimativa da FIPE, em
1994, que vivem em cortiços, isto é, fora do mercado formal, em péssimas condições de habitabilidade
e submetidas a explorações nos valores dos aluguéis. Os encortiçados submetem-se às condições dos
cortiços devido à falta de ofertas de moradias para locação acessível a sua renda e, também, porque
muitos, por trabalharem no mercado informal, não possuem comprovação de renda... Além disso, a
pesquisa realizada pela FIPE em 2000, identificou aproximadamente 9.000 pessoas vivendo nas ruas
195
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
O programa locação social impunha a necessidade de “Reavaliar, direta ou
indiretamente, a cada (24) vinte e quatro meses, a situação sócio-econômica
dos beneficiários, assegurando a adequação do subsídio concedido às necessi-
dades dos beneficiários” (Instrução Normativa 01/2003 SEHAB, artigo 2º, g).
Isto se explica pela própria natureza deste programa, tido como de atendimento
habitacional provisório – a estruturação familiar que seria facilitada pelo supri-
mento de moradia deveria permitir à família, subsequentemente, acessar um
programa para atendimento habitacional definitivo, em regra, um financiamen-
to habitacional para a aquisição da “casa própria”. Isto demonstra já demonstra
uma fragilidade inicial do programa locação social.
Um outro programa403, denominado “Parceria Social” (disciplinado pela
Resolução CMH n.º 31/2007 e Instrução Normativa SEHAB 02/2009), insti-
tuído no governo Gilberto Kassab (2006-2009; 2009-2013), muda a natureza
da intervenção pública – ao invés de um parque público de habitações, o Es-
tado fornece diretamente valores monetários aos beneficiários para que estes
paguem aluguéis no mercado privado. Assume, assim, a natureza de programa
de transferência de renda.
O critério básico de elegibilidade define como beneficiários famílias com
renda de 1 a 3 salários mínimos. Isto significa que indivíduos e famílias em
situação de extrema vulnerabilidade econômica, auferindo menos de 1 salário
mínimo mensal, não poderia ser beneficiário do programa público de atendi-
mento habitacional provisório. A estas pessoas restaria a assistência social.
Há, portanto, uma restrição clara do público alvo em relação ao programa
anterior, que não estabelecia renda mínima para acesso. No programa “par-
da cidade de São Paulo”. Ainda que se leve em conta a contagem da Fundação João Pinheiro, de
2010, que apontava déficit habitacional de cerca de 210 mil unidades na cidade de São Paulo (http://
www.fjp.mg.gov.br/index.php/docman/cei/deficit-habitacional/216-deficit-habitacional-municipal-
no-brasil-2010/file, acesso em 24 mar. 2016), o número de unidades disponibilizadas no programa
ainda é residual.
403 Houve, ainda, outros programas de atendimento habitacional provisório ainda mais residuais, cabendo
mencionar o aluguel social, também conhecido como auxílio-aluguel, que não está regulamentado
formalmente, sendo concedido a partir de análises de conveniência e oportunidade pela Prefeitura,
normalmente em casos de grande comoção pública; o Programa Bolsa Aluguel (disciplinado pela
Resolução do Conselho Municipal de Habitação nº 04/2004 e pela Instrução Normativa SEHAB
01/2004), anterior ao programa parceria social, pretendia fornecer subsídio para aluguel a famílias
com renda de 1 a 10 salários mínimos; e a Verba de Atendimento Habitacional (VAH), disciplinado
pela Portaria 138/06, que visa a atender famílias provenientes de favelas, loteamentos irregulares e
cortiços em processo de urbanização, ou de regiões de risco.
196
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
ceria social”, além de auferir de 1 a 3 salários mínimos, as famílias deveriam
se enquadrar em algum outro critério de elegibilidade previsto na Instrução
Normativa SEHAB 02/2009404.
Neste novo programa, o Estado paga o valor de R$ 300 reais por mês ao
beneficiário, pelo prazo máximo de 30 meses. Este valor é declaradamente um
“auxílio” para ajudar a complementar o valor dos aluguéis normalmente cobra-
dos na cidade. Mas além do pagamento em dinheiro, o programa exige contra-
partidas das famílias, como a obrigação de todos os membros da família maiores
de 18 (dezoito) anos providenciar documentação pessoal completa: CPF, RG,
Título de Eleitor, Certificado de Reservista; a obrigação de frequência em aula
dos filhos em idade escolar; a obrigação de manter a vacinação em dia; a obri-
gação de mulheres grávidas de realizar pré-natal; a obrigação de fazer depósitos
em sua caderneta de poupança, a fim de criar uma reserva monetária.
Em 2015, entrou em vigor a Portaria n.º 131 da Secretaria Municipal de
Habitação, a qual tem como objetivos “estabelecer alternativas de atendimen-
to habitacional provisório, fixar os valores limites e regulamentar as con-
dições e os procedimentos para a sua concessão e manutenção”. Por meio
deste programa de aluguel social a Prefeitura paga R$ 400,00 para auxiliar no
pagamento de aluguéis.
Em seu artigo 1º, parágrafo 1º, a portaria estabelece que o atendimento ha-
bitacional provisório é “a concessão de benefício financeiro complementar à
renda familiar, com a finalidade de auxiliar à família na cobertura das despesas
com moradia”. O auxílio que a portaria estabelece é uma forma de atendimento
habitacional provisório.
A portaria elenca como beneficiários do auxílio moradia famílias que se
enquadrem em situação de extrema vulnerabilidade, que necessitem de comple-
mentação financeira para cobrir despesas habitacionais, elencando rol taxativo
das situações passíveis de atendimento: famílias “que se enquadre nos limites de
404 a) pessoas em situação de rua atendidas na rede de proteção social especial, conveniadas com a
SMADS; b) idosos com atividade remunerada, aposentadoria ou benefício de prestação continuada;
c) mulheres e/ou famílias com filhos em situação de rua e/ou vítimas de violência; d) pessoas sós
em situação de rua e em processo de trajetória de inclusão social; e) famílias com filhos crianças e
adolescentes abrigados ou em vias de abrigamento; f) aos moradores em áreas de risco; g) às pessoas
ou às famílias em alojamentos provisórios; h) às pessoas ou às famílias em áreas desapropriadas pela
Prefeitura do Município de São Paulo; i) famílias desalojadas por obras públicas. Caberá ao Secretário
de Habitação definir, diretamente ou pela Superintendência de Habitação Popular-HABI, quais serão
as áreas de intervenção cujos ocupantes serão beneficiados pelo Programa.
197
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
renda previstos no artigo 8º [até 4 membros, 2.400 reais; 5 ou mais membros,
500 reais per capita] e que se encontre em alguma das seguintes situações: a)
família com titulares idosos ou com idosos na composição familiar, com ren-
da insuficiente ou sem condições de trabalho, observados os demais critérios
previstos nesta Portaria; b) família com pessoas portadoras de deficiência ou
com doenças crônicas graves; c) família sob a chefia de mulher em situação de
violência doméstica; d) família com menor(es) em situação de desacolhimento”
(artigo 2º, par. 3º, a).
Assim, a Prefeitura de São Paulo mantém, de forma absolutamente pre-
cária e residual, uma miríade de programas de acesso à moradia que envolvem,
por um lado, um pequeno parque público de habitações em que as famílias re-
sidentes pagam aluguel ao governo, não em valores de mercado, mas de acordo
com a capacidade de pagamento de cada família e, por outro lado, o forneci-
mento direto de dinheiro a famílias de baixa renda para subsidiar o pagamento
de aluguéis no mercado imobiliário privado.
Nenhum destes programas se apoia no acesso à propriedade privada, porém,
o alcance de todos é absolutamente restringido no contexto do sociometabolis-
mo do capital pelos imperativos da propriedade fundiária urbana.
Realmente, os programas de primeiro tipo (“aluguel social”), que fornecem
dinheiro para pagamento de aluguéis de imóveis para moradia, funcionam
como programas de transferência de renda, com destinação específica dos va-
lores pagos para dado bem de subsistência. Não há dados oficiais disponíveis
para a cidade de São Paulo, mas estima-se que cerca de 30 mil pessoas estejam
recebendo atualmente benefícios do tipo “aluguel social”. Como política de sub-
sídio para auxílio a pessoas em dificuldades financeiras, ela estimula a inserção
destas pessoas no mercado de aluguéis, estimulando, portanto, o setor privado
de locações. Assim, tem características marcadamente neoliberais de estímulo
de criação de mercados e de disciplinamento dos trabalhadores por meio da
concessão condicionada de benefício social.
Um dos argumentos frequentemente usados contra programas de aluguel so-
cial é o de que os subsídios gerariam inflação do preço do aluguel. Realmente, o
mero acréscimo de dinheiro no mercado de aluguel pode ter efeito inflacionário.
Porém, este efeito poderia ser imediatamente superado pela disponibilização de
imóveis que antes estavam fora do mercado. Isto poderia ocorrer realmente ocor-
rer na cidade de São Paulo, já que há grande estoque de imóveis vazios na cidade.
Muitos destes imóveis estão vazios especulativamente (os proprietários deixam o
198
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
imóvel sem uso aguardando valorização decorrente de investimentos públicos ou
privados na região, ou aguardando a viabilidade de alugar por preços que cubram
juros e renda), alguns sequer seriam disponibilizados para aluguel (mesmo porque
não há legislação que os obrigue a tanto, muito menos políticas efetivas que impe-
çam o uso especulativo da propriedade urbana, como já apontado anteriormente
neste trabalho). Porém, outros poderiam entrar no mercado assim que os proprie-
tários entenderem que é vantajoso alugar pelos preços de mercado, considerando
o nível de retorno monetário (que inclua os juros sobre o capital investido e a ren-
da) possível. Trata-se de equação econômica que não é simples de resolver dadas
outras variáveis possíveis, como o nível geral de salários.
Já o Programa Locação Social funciona pelo fornecimento direto de mora-
dia pelo Estado mediante remuneração paga de acordo com a capacidade do
locatário. Caso os custos de manutenção sejam maiores que os valores pagos
pelo conjunto dos locatários, um fundo público é mobilizado para fazer frente
a tais custos. Neste programa, o Estado aparece como proprietário do parque
habitacional e o fundo público subsidia os trabalhadores que não podem fazer
frente aos custos de mercado de manutenção dos imóveis. Não há juros ou ren-
da no preço do aluguel, mas custos administrativos cobertos pelo pagamento de
impostos – portanto, pela parcela da mais-valia destinada ao Estado. Na cidade
de São Paulo, como visto, o programa é residual – apenas 853 famílias são bene-
ficiadas pelo programa. Fosse o programa realizado em escala, certamente teria
efeitos no mercado imobiliário privado, rebaixando o valor do aluguel neste,
mas possivelmente aumentando especulativamente o valor da terra com a mo-
bilização de fundos públicos para a aquisição do parque habitacional.
Pode-se fazer um paralelo entre a locação social e “vila operária”: nesta o
capitalista fornece moradia, naquela outra, o Estado. Engels, analisando a situ-
ação da Inglaterra, onde os grandes fabricantes rurais “há muito reconheceram
que a instalação de moradias para trabalhadores é não só uma necessidade e
parte da própria planta da fábrica, mas também muito rentável...”, constata que
“Os trabalhadores, porém, em vez de se sentirem gratos aos capitalistas filan-
trópicos, desde sempre fizeram sérias objeções a esse ‘sistema de cottage’”. Isto
“Não só porque têm de pagar preços monopolizados pelas casas, visto que o
dono da fábrica não tem concorrentes, mas também porque, a cada greve, eles
ficam desabrigados”405. No caso da locação social, igualmente, parece muito
405 F. ENGELS, Sobre a Questão da Moradia, 2015, p. 83.
199
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
rentável para os capitalistas que o Estado forneça moradia de acordo com a
capacidade de pagamento do trabalhador – isto deveria permitir, desde logo, o
rebaixamento dos salários deste, que poderia ser compensado com aumento da
participação estatal na mais-valia, tendo em vista a necessidade de manutenção
do programa habitacional. Como no caso do fornecimento de moradia pelos
próprios capitalistas, “todo e qualquer investimento de capital que satisfaça uma
necessidade é rentável quando gerido de maneira racional” 406. Mas então, isto
vale para ambas, “por que, apesar disso, perdura a escassez de moradia?”407. A
exclusão habitacional se evidencia pelo fato de que a taxa de imóveis vagos é
superior à demanda por moradia408. A falta de habitação é uma imposição do
lado da oferta de imóveis e é aí protegida juridicamente409. Para a cidade de São
Paulo, de acordo com os dados da prefeitura municipal, atualmente o déficit
habitacional é de 230 mil moradias, e 89 mil famílias vivem em condições pre-
cárias410. O número de imóveis vazios contados em São Paulo pelo último Censo
do IBGE era de 290.000411.
Tratando do “auxílio do Estado” para a realização da necessidade básica ha-
bitacional dos trabalhadores, Engels analisa as propostas de Emil Sax (“As Con-
dições de Moradia das Classes Trabalhadoras e Sua Reforma”, Viena, 1869);
para este, o Estado, primeiro, deveria erradicar toda legislação que pudesse pro-
mover a escassez de moradia; segundo, deveria realizar inspeções sanitárias e
vistorias arquitetônicas nas moradias disponibilizadas aos trabalhadores; tercei-
ro, o Estado deveria remediar ativamente a escassez de moradia existentes. Nos
interessa, neste ponto, esta última solução. Afirma Engels:
406 F. ENGELS, Sobre a Questão da Moradia, 2015, pp. 89-90.
407 Idem.
408 http://www.brasil.gov.br/governo/2010/12/numero-de-casas-vazias-supera-deficit-habitacional-d
o-pais-indica-censo-2010, acesso em 26 mar. 2016.
409 V. I. LENIN, O Estado e a Revolução, 1918, disponível em https://www.marxists.org/portugues /
lenin/1917/08/estadoerevolucao/, acesso em 02/04/2016, observava que “Uma coisa é, incontestável:
é que atualmente, nas grandes cidades, há imóveis bastantes para satisfazer as necessidades reais de
todos, sob a condição de serem utilizados racionalmente” e entendia que a única forma de se proceder
a esta utilização racional era “expropriar os proprietários atuais e de instalar em seus imóveis os
trabalhadores sem habitação ou vivendo atualmente em habitações superlotadas”.
410 http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2015/10/1692792-cobranca-em-ocupacoes-de-sem-tet
o-divide-urbanistas-e-movimentos.shtml, acesso em 26 mar. 2016.
411 http://www.estadao.com.br/noticias/geral,sao-paulo-tem-290-mil-imoveis-sem-moradores-diz-
ibge,650598, acesso em 26 mar. 2016.
200
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
“Está claro como a luz do sol que o Estado atual não pode nem quer
remediar o flagelo da falta de moradias. O Estado nada mais é que a
totalidade do poder organizado das classes possuidoras, dos proprietários
de terras e dos capitalistas em confronto com as classes espoliadas, os
agricultores e os trabalhadores. O que não quererem os capitalistas indi-
viduais (e são só eles que estão em questão aqui, dado que, nesse assun-
to, o proprietário de terras também aparece, em primeira linha, em sua
qualidade de capitalista) tampouco quer o seu Estado. Portanto, embora
individualmente o capitalista lamente a escassez de moradia, dificilmen-
te mexerá um dedo para dissimular mesmo que superficialmente suas
consequências mais terríveis, e o capitalistas global, o Estado, também
não fará mais do que isso”412.
A escassez de moradia perdura, apesar de estarem à mão diversas “soluções
racionais” para ela, porque esta é uma necessidade do sociometabolismo do
capital. No quadro traçado por Engels, ainda absolutamente atual, nada es-
panta que no Brasil a habitação não seja tratada como um serviço público,
mas como um problema a ser resolvido por mecanismos de mercado; que o uso
especulativo da terra não tenha a menor sanção jurídica; e que os programas
de aluguel social e locação social existentes não interfiram efetivamente nos
mercados imobiliários.
Programas de aluguel social e de locação social como os desenvolvidos em
São Paulo, sem relação com medidas urbanísticas que evitem o uso especu-
lativo dos imóveis e da terra urbana, têm como efeito estimular os mercados
imobiliários e fornecer paliativos à questão da falta de habitações. Dadas as
políticas públicas habitacionais realmente existentes (basicamente o Progra-
ma Minha Casa, Minha Vida e estas políticas) e os programas esparsos de alu-
guel social e locação social, acrescendo-se uma lei do inquilinato ao melhor
gosto dos proprietários fundiários e uma legislação urbanística implementada
apenas naquilo em que possa estimular o livre mercado, explicita-se a ideolo-
gia sobre o direito à moradia para a população de baixa renda. A generalizada
escassez de habitação é necessária ao sociometabolismo do capital, explicita o
despojamento dos trabalhadores de suas condições de produção e subsistên-
cia, tudo amparado pelo direito.
412 F. ENGELS, Sobre a Questão da Habitação, 2015, pp. 99-100.
201
 Capítulo 5.
Pessoas em Situação de Rua e
a Questão da Habitação

“Numa palavra, censurais-nos por querermos supri-

mir a vossa propriedade. Certamente, é isso mesmo
que queremos.
A partir do momento em que o trabalho já não possa
ser transformado em capital, em dinheiro, em renda,
em suma, num poder social monopolizável, i. é, a partir
do momento em que a propriedade pessoal já não pos-
sa converter-se em propriedade burguesa, a partir desse
momento declarais que a pessoa é suprimida.
Concedeis, por conseguinte, que por pessoa não enten-
deis mais ninguém a não ser o burguês, o proprietário
burguês. E esta pessoa tem certamente de ser suprimida.
(...)
Para o lugar da velha sociedade burguesa com as suas
classes e oposições de classes entra uma associação em
que o livre desenvolvimento de cada um é a condição
para o livre desenvolvimento de todos.”
(Karl Marx e Friedrich Engels, Manifesto do Partido
Comunista)

5.1. Sobre as pessoas em situação de rua

Na análise da situação habitacional das pessoas em situação de rua é que
se explicita com mais agudeza como a “exclusão habitacional” é inerente ao
funcionamento do capitalismo e, portanto, do sistema jurídico. Os problemas
desta parcela da população de baixa renda, as pessoas em situação de rua, são

203
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
capturados por uma gramática jurídica específica. Como tende a ocorrer com
os direitos sociais, fora desta gramática não há meios de expressão para tais pro-
blemas. Bom, claro, resta ainda a luta política. Mas nesta seara também há uma
gramática restrita, também há campos de luta determinados, em especial pelas
instituições representativas e partidárias – e, no caso das pessoas em situação de
rua, os meios de representação política são absolutamente precários.
Pessoas em situação de rua é um fenômeno praticamente universal nas gran-
des cidades do sistema socioeconômico capitalista. No século XIX, ao analisar a
situação das classes trabalhadoras na Inglaterra, Engels já verificava que
“No fim das contas, porém, os que dispõem de todo modo de um teto são
mais felizes que aqueles que não o têm: todas as manhãs, em Londres, 50
mil pessoas acordam sem a menor ideia de onde repousarão a cabeça na
noite seguinte. Dessas 50 mil pessoas, afortunadas são aquelas que con-
seguem 1 ou 2 pence para pagar um abrigo nos albergues noturnos (lod-
ging-houses) que, numerosos, existem em todas as grandes cidades. Mas
que abrigo! Os alojamentos estão cheios de camas, de alto a baixo: num
quarto, quatro, cinco e seis camas, quantas caibam e, em cada cama,
empilham-se quatro, cinco e seis pessoas, também quantos caibam, -
sadias e doentes, velhos e jovens, homens e mulheres, sóbrios e bêbados,
todos misturados. Naturalmente, discutem, agridem-se, ferem-se e, se
chegam a algum acordo, pior ainda: planejam roubos e entregam-se a
práticas cuja bestialidade nossa língua humanizada se recusa a descrever.
E quanto àqueles que nem esse tipo de alojamento podem pagar? Pois
bem: dormem em qualquer lugar, nas esquinas, sob uma arcada, num
canto qualquer onde a polícia ou os proprietários os deixem descansar
tranquilos; alguns se acomodam em asilos construídos aqui e acolá pela
beneficência privada, outros nos bancos dos jardins, quase sob as janelas
da rainha Vitória.”413.
Nada disso foi inventado pelo socialista alemão, sendo realidade notória,
publicada e noticiada na época – citando o The Times, de 12 out. 1843,
continua Engels:
“... Mas é assustador que, no próprio recinto da riqueza, da alegria e da
elegância, junto à grandeza real de St. James, nas proximidades do es-
413 F. ENGELS. A Condição da Classe Trabalhadora na Inglaterra, 2008, p. 75.
204
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
plêndido palácio de Bayswater, onde se encontram o velho e o novo bair-
ros aristocráticos, numa área da cidade onde o requinte da arquitetura
moderna prudentemente impediu que se construísse qualquer moradia
para a pobreza, numa área que parece consagrada ao desfrute da riqueza,
é assustador que exatamente aí venham instalar-se a fome e a miséria,
a doença e o vício, com todo o seu cortejo de horrores, destruindo um
corpo atrás de outro, uma alma atrás de outra! (...) Que todos reflitam e
compreendam, não para construir teorias, mas para agir. Sabe Deus que
atualmente há muito que fazer ali!”414
A atualidade do noticiário é espantosa. O autor continua com a descrição da
superlotação e da falta de vagas nos albergues:
“Já mencionei os albergues para os desabrigados – a que ponto estão
lotados, mostram-nos dois exemplos. Um Refuge of houseless [Refúgio
para desabrigados], recentemente construído na Upper Ogle Street e que
pode abrigar trezentas pessoas por noite, acolheu, de sua abertura em 27
de janeiro até 17 de março de 1844, por uma noite ou mais, 2.740 pessoas
– e, embora o tempo se tornasse menos inclemente, o número dos que
demandam hospitalidade aumentou consideravelmente aí, tanto como
nos albergues da Whitecross Street e de Wapping, e todas as noites uma
multidão de desabrigados não podia ser atendida por falta de espaço. Um
outro, o albergue central de Playhouse Yard, que dispõe de 460 camas,
abrigou nos três primeiros meses de 1844 um total de 6.681 pessoas,
distribuindo 96.141 rações de pão. Contudo, seu comitê diretor declarou
que o estabelecimento só se mostrou de algum modo suficiente em rela-
ção à demanda quando foi aberto um outro albergue na região leste”415.
Estas longas citações são necessárias para fins de contraste com a situação
atual das classes trabalhadoras sem teto e em situação de rua. Praticamente,
não há contraste algum. A situação da assistência social a estas pessoas hodier-
namente não se distancia do relato de Engels, exceto talvez pela escala mundial
da desigualdade e do modelo de atendimento aos excluídos em sociedades que
funcionam segundo o sistema sociometabólico do capital416.
414 F. ENGELS. A Condição da Classe Trabalhadora na Inglaterra, 2008, p. 75.
415 Idem, p. 76.
416 Há grande dificuldade em calcular a quantidade global de pessoas em situação de rua, a começar pelas
diferentes metodologias utilizadas nos diversos países para a contagem, além da própria divergência
205
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
Em São Paulo, o número de pessoas em situação de rua contadas no censo
da população em situação de rua417 de 2011 era de 14.478, sendo que destas,
7.713 foram contadas em albergues418 ou centros de acolhida. Já em 2015,
o número sobe para 15.905, sendo 8.570 acolhidos419. Os principais motivos
para que nem todas as pessoas em situação de rua passem a noite nestes cen-
tros de acolhida municipais se relacionam à precariedade do atendimento,
com quartos coletivos, sem qualquer resguardo da intimidade das pessoas; às
regras rígidas dos albergue, nem sempre compatíveis com casos individuais
(por exemplo, o horário de entrada às 17hs é incompatível com o horário de
trabalho de pessoas em situação de rua que trabalham em horários variados) e
por vezes arbitrárias; ao não acolhimento de famílias (os albergues são mascu-
linos ou femininos, no máximo aceitando crianças nestes últimos, numa cari-
cata discriminação de gênero); além da própria ausência de vagas (se todas as
15.905 pessoas fossem aos albergues, simplesmente cerca de 7.000 teriam que
se contentar com o sereno das ruas).
Enquanto os albergues são objeto das políticas de assistência social, questões
relacionadas a atendimento habitacional são objeto de políticas completamente
apartadas destas. Já foi apontado: o atendimento habitacional para a popula-
ção de baixa renda é tratado em regra como uma via para a aquisição de uma
mercadoria por quem, pelas regras vigentes no mercado comum de moradia,
sobre a definição de quem seja uma pessoa em situação de rua ou desabrigada, para não falar do
negacionismo sobre o problema por parte de alguns governos. A ONU estima em 100 milhões o
número de pessoas em situação de rua, uma estimativa considerada conservadora. Em 2005, um
relatório (E/CN.4/2005/48, 3 March 2005, COMMISSION ON HUMAN RIGHTS, Sixty-first
session) do Relator para o Direito à Moradia Adequada da ONU, Miloon Kothari, se debruçou sobre
as questões relacionadas à população em situação de rua. Segundo o Relator, as causas para a situação
de rua são diversas, como a falta de habitação a preços acessíveis (aqui deve-se pensar tanto em
compra e venda, como em aluguel de imóveis para habitação), a especulação em habitação e terra
para fins de investimento, a privatização dos serviços à comunidade, os conflitos étnicos armados
e a rápida e má planejada urbanização. O relator constata a abrangência mundial do problema e a
necessidade de uma abordagem para o problema que combine direitos humanos e direito humanitário.
417 http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/assistencia_social/arquivos/Cops/Mo
nitoramento/censo2011.pdf, acesso em 20 de abr. de 2015.
418 Chamados em São Paulo de Centros de Acolhida para a população em situação de rua; referidos
no Decreto da Política Nacional para a População em Situação de Rua (Decreto 7053/2009) como
serviço de acolhimento temporário.
419 http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/assistencia_social/observatorio_social
/2015/censo/FIPE_smads_CENSO_2015_coletivafinal.pdf, acesso em 20 abr. 2015.
206
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
não teria condições de adquiri-la integralmente com a renda que aufere. Daí
o governo manter políticas de subsídios públicos para a aquisição proprietária.
Como foi visto neste trabalho, o principal programa governamental dos últimos
anos, o Programa Minha Casa, Minha Vida, tem como foco o subsídio finan-
ceiro à habitação, com claras finalidades macroeconômicas e baixa efetividade
na solução do direito à moradia para a população de baixa renda – em especial,
para as pessoas em situação de rua, para quem o programa não chega. Este pro-
grama em pouco altera a exclusão habitacional estrutural.
Uma coisa é comum a todas as políticas habitacionais: elas não têm como
público alvo pessoas das faixas de renda mais baixas, com rendimentos instáveis
no tempo ou sem renda e, particularmente, não se dirigem a pessoas em situa-
ção de rua420. Isto ocorre porque estas políticas são pautadas pela propriedade
privada e pelo mercado de crédito (público ou privado). No Brasil, o Estado
fornece ao trabalhador subsídios para adquirir a mercadoria habitação e se tor-
nar proprietário dela. Não são raros os casos em que a instabilidade da vida da
população de baixa renda leva à necessidade de alienar421 o bem adquirido para
satisfazer outras necessidades, retornando ao aluguel ou à condição de sem-teto.
420 Uma notícia de que um “morador de rua” foi contemplado no Rio de Janeiro pelo programa Minha
Casa, Minha Via (entre 15 que foram inscritos por uma assistente social no programa) apenas serve
para demonstrar a casualidade e excepcionalidade do acontecimento, quanto ao qual inexiste qualquer
política pública sistemática de atendimento: “Primeiro morador de rua do RJ contemplado pelo ‘Minha
Casa, Minha Vida’ vai se mudar para apartamento. Sebastião Luiz da Silva, de 39 anos, está dando
adeus às duas décadas que passou como morador de rua. Ele foi contemplado pelo programa Minha
Casa, Minha Vida, do governo federal, e agora terá um endereço fixo no bairro Santa Cruz, no Rio
de Janeiro. A inscrição foi feita pela assistente social Patrícia Cristina Santana, do Centro Municipal
Especializado em Atendimento à População de Rua (Centro Pop) José Saramago, da Secretaria
municipal de Assistência Social. Ele foi o primeiro morador de rua a ser sorteado no estado. Outros
catorze também estão inscritos no programa. Tiãozinho, como é conhecido, foi conhecer na sexta-
feira (8) o apartamento onde vai morar, com dois quartos, sala, cozinha e banheiro no condomínio
de 25 prédios, com salão de festas, além de quadras, jardins, horta e um parque. Ele recebe R$ 60
do Bolsa Família, dos quais vai retirar R$ 25 por mês pelo apartamento. Além disso, ganha R$ 100
mensais como ajudante em uma barraca no centro da cidade. ‘Estou muito feliz. Vou ter minha casa e
poder assistir ao jogo do Flamengo no sofá. E vou tomar banho quente. Sou abençoado’, afirmou em
entrevista à imprensa”, in http://www.revistaforum.com.br/blog/2015/05/primeiro-morador-de-rua-
contemplado-pelo-minha-casa-minha-vida-vai-se-mudar-para-apartamento/, acesso em 14 jun. 2015.
421 Isto para não falar das alienações especulativas, pelas quais algumas pessoas se aproveitam dos
subsídios estatais e da falta de fiscalização de empresas como CDHU e Cohab para especular sobre
imóveis destinados ao atendimento habitacional da população de baixa renda, o que impacta o acesso
– ou, especialmente, a falta de acesso - desta população à moradia.
207
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
Caso não tenha renda suficiente para um aluguel, nem apoio familiar ou social,
habitar nas ruas será a única saída.
A relatora da ONU para o direito à moradia entre 2008 e 2013, Raquel Rol-
nik, já observou que o mercado habitacional, submetido à lógica financeira, não
conduziu a soluções de moradia adequada para os mais pobres422. Ainda mais,
políticas financeiras habitacionais levaram ao aumento das desigualdades na
questão da habitação, “aumentando a insegurança da posse, localizações ruins
e baixa habitabilidade, segregação social e, por vezes, aumento da população em
situação de rua”423.
Esta tendência já vinha sendo observada pelo anterior relator para o direito
à moradia, Miloon Kothari, que observava que cidades em países em desenvol-
vimento que atraiam com sucesso um fluxo de capital privado normalmente
enfrentavam rápido crescimento sem aumento na oferta de moradia adequada,
resultando em um aumento do número de pobres que residem em assentamen-
tos precários e em situação de rua, sem segurança ou serviços públicos. Isto
aconteceria porque a forma atual de “globalização” estaria reforçando a arma-
dilha da pobreza internacional424, produzindo mão de obra barata para o capital
– como foi visto ao longo deste trabalho, esta é uma faceta da acumulação e dos
processos de espoliação e despossessão.
Já a relatora atual para o direito à moradia, Leilani Farha, tem dado foco es-
pecial às pessoas em situação de rua, conclamando os países a acabarem com o
problema até 2030425. Porém, a dura realidade é que não haverá solução, exceto
se houver mudanças estruturais no sociometabolismo do capital.
422 Relatório Temático sobre direito à moradia adequada, A/67/286, http://direitoamoradia.org/wp-
content /uploads/2012/09/A-67-286.pdf, parágrafo 68.
423 Idem.
424 Relatório sobre moradia adequada como componente do direito a um padrão de vida adequado, E/
CN.4/ 2005/48, disponível em http://direitoamoradia.org/wp-content/uploads/2014/07/Report_Ho
melessness_2005_EN.pdf, acesso em 20 de abr. de 2015.
425 Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate
standard of living, and on the right to non-discrimination in this context, A/HRC/31/54, disponível
em http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=A/HRC/31/54&Lang=E, acesso em 26
mai. 2016. A relatora frisou em texto sobre o relatório (Homelessness is not just about housing -
it’s a human rights failure, disponível em http://citiscope.org/habitatIII/commentary/2016/02/
homelessness-not-just-about-housing-its-human-rights-failure#sthash.XpwKIOZZ.dpuf, acesso em
27 mai. 2016, ) que há não só homens, mas também mulheres, crianças, famílias inteiras em situação
de rua, uma realidade que foi explicitada em informe dirigido à relatora pelo Núcleo de Cidadania
e Direitos Humanos da Defensoria Pública de São Paulo (vide http://www.ohchr.org/Documents/
208
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
Como deve ter ficado claro ao longo deste trabalho, são antes a lei do valor
e a institucionalidade jurídica, mais do que a disponibilidade de espaços habitá-
veis, que são decisivas para a “escassez” de imóveis, para impedir o acesso à ha-
bitação para aqueles que não possam pagar. O direito, por meio dos instrumen-
tos de política urbana, não interfere ou interfere muito pouco na quantidade de
imóveis vazios. Isto impactará não apenas o setor habitacional strictu sensu, mas
também as habitações destinadas às pessoas em situação de rua pela assistência
social. Cria-se, então, um atendimento precário, tão próximo quanto possível
do atendimento prestado no sistema penitenciário426, para a população excluída
por completo do acesso à habitação427.
O heterogêneo agrupamento social que não tem mínimas condições de ad-
quirir a mercadoria moradia, que nem mesmo se enquadra em critérios de renda
de qualquer programa estatal de moradia e que por diversas razões usa ruas e/
ou equipamentos públicos de assistência social para pernoitar forma a chamada
população em situação de rua – também chamados “moradores de rua”. Na
Issues/Housing/Homelessness/NHRI/13112015-Public_Defender _of_Sao_Paulo_Brazil.doc, de onde
a relatora extrai expressamente que, apesar de haver vultuosos investimentos em habitação, inclusive
com subsídios aos mais pobres, continua a haver pessoas sem teto e em situação de rua, sendo que o
Estado tem falhado na regulamentação do mercado imobiliário, permitindo a existência de pessoas
em situação de rua). Também mencionou a relatora que as pessoas em situação de rua sofrem de
discriminação, estigmatização e criminalização. Outrossim, frisou que as pessoas em situação de rua
não têm acesso a necessidades básicas como água e saneamento básico e fez um reconhecimento
essencial: “Leis e políticas criam as pessoas em situação de rua e, então, as penalizam por estarem em
situação de rua”. Diante destes e de outros fatores apontados, a relatora exorta os países a focarem
não só nas circunstâncias individuais que levam à situação de rua mas também nas causas estruturais
que levam a esta situação. Diz que uma abordagem de direitos humanos é um bom ponto de partida
- formula, assim, o conceito da pessoa em situação de rua como sendo a falha na implementação do
direito à moradia. Diz que algumas das raízes destes problemas são o abandono, pelos Estados, de suas
obrigações de proteção social; e a falha dos mesmos em regular o mercado imobiliário. Ela então, por
fim, conclama os Estados a acabarem com o problema de pessoas viverem nas ruas até 2030 (prazo
que coincide com o das Metas de Desenvolvimento Sustentável de acabar com a pobreza e fornecer
moradia digna para todos). Fecha o texto dizendo que construir casas é parte de qualquer estratégia
para dar um teto a todos, mas apenas uma reposta de direitos humanos poderá ser satisfatória
para um problema que é de violação de direitos humanos. Vê-se, assim, que se mantêm nos limites
institucionais dos direitos humanos.
426 Muitos egressos do sistema prisional realmente acabam em situação de rua, ganham aí a liberdade
plena para vender sua força de trabalho.
427 Não à toa, autores como D. GARLAND, A Cultura do Controle, 2008, e A. DE GIORGI. A miséria
governada através do sistema penal, 2006, enxergam uma correlação entre a expansão do sistema penal e
a retração das políticas sociais, o que será objeto de aprofundamento no desenvolvimento deste trabalho.
209
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
mesma medida em que protege a propriedade privada, o direito evita que ela
seja acessada sem as mediações jurídicas impostas pela lei do valor.
5.2. Entre Habitação e Assistência Social
Juridicamente, a assistência social define-se como “política de Estado”,
como “direito social”, “sob o princípio da universalidade do acesso, com a
finalidade de inserir a população no sistema de bem-estar brasileiro”428. A
assistência social reconhece institucionalmente a “legitimidade das demandas
de seus beneficiários e usuários”429. A assistência social conforma o terreno
jurídico dentro do qual são definidas demandas sociais atendidas sem contra-
partida pela seguridade social430. Trata-se do terreno jurídico que lida com as
mais graves “exclusões sociais”.
A locução “exclusão social” é usada nos mais diversos sentidos, mas basica-
mente poderia ser definida para as finalidades deste trabalho como a exclusão
de certas parcelas da população dos benefícios materiais do desenvolvimento
econômico e dos serviços públicos estatais. O ponto de partida para a apreensão
do fenômeno da exclusão social, conforme R. Coutinho, deve ser o “processo
que estabelece a base constitutiva do próprio capitalismo, que Marx denomina
expropriação dos trabalhadores diretos”431. É o próprio processo de produção
capitalista que cria o excedente populacional e reproduz o pauperismo432. Deste
processo decorre os correlativos processos de espoliação urbana, que dão sus-
tentáculo à expropriação direta dos trabalhadores.
Grosso modo, a classe trabalhadora são os despossuídos, aqueles que estão
despojados dos meios de sobrevivência e de produção e que, para adquiri-
-lo, precisam vender sua força de trabalho em troca de um salário (e aqui a
conceituação não excetua os trabalhadores que mantêm alto padrão de vida
e salários elevados – aquele padrão de vida só pode ser sustentado pela venda
428 C. SIMÕES, Curso de Direito do Serviço Social, 2014, p. 186.
429 Idem.
430 No Brasil, a seguridade social é definida como o “conjunto integrado de ações de iniciativa dos
Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social” (artigo 196 da CF).
431 R. COUTINHO. A Mitologia da Cidade Sustentável no Capitalismo, 2011, p. 27.
432 R. COUTINHO. A Mitologia da Cidade Sustentável no Capitalismo, 2011, p. 29.
210
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
da sua força de trabalho). Mas a classe trabalhadora é não apenas o conjunto
das pessoas exploradas diretamente no processo produtivo capitalista, envol-
vendo também os desempregados433 e subempregados, uma vez que formam
a superpopulação relativa ou o exército industrial de reserva essencial para o
capitalismo. Estes trabalhadores estão incluídos no sistema sociometabólico
do capital por esta função que nele cumprem. À aparente “exclusão social”
corresponde a inclusão econômica funcional.
Marx já dividia o “sedimento mais baixo da superpopulação relativa” em: a)
os aptos para o trabalho, cujo número “engrossa a cada crise e diminui a cada
retomada dos negócios”; b) “os órfãos e os filhos de indigentes”, que “são can-
didatos ao exército industrial de reserva e, em épocas de grande prosperidade,
como, por exemplo, em 1860, são rápida e massivamente alistados no exército
ativo de trabalhadores”; e c) os “degradados, maltrapilhos, incapacitados para
o trabalho”, em suma, os inaptos para o trabalho, o “peso morto do exército
industrial de reserva”. Estas pessoas são as que dependem da previdência e da
assistência social (ou, na ausência destas, da beneficência privada), são as que
“sucumbem por sua imobilidade, causada pela divisão do trabalho”, as que “ul-
trapassam a idade normal de um trabalhador” e as que são “vítimas da indús-
tria – aleijados, doentes, viúvas etc. –, cujo número aumenta com a maquinaria
perigosa, a mineração, as fábricas químicas etc”434. Marx mesmo é quem apon-
tava como esta superpopulação relativa se inclui no sistema sociometabólico do
capital, in verbis: “sua produção [do pauperismo] está incluída na produção da
superpopulação relativa, sua necessidade na necessidade dela, e juntos eles for-
mam uma condição de existência da produção capitalista e do desenvolvimento
da riqueza. O pauperismo pertence aos faux frais [às rubricas das despesas adi-
cionais, necessariamente mínimas, para o modo de produção capitalista]”435.
Aquilo que se convencionou chamar de “precariado”, a parcela da classe
trabalhadora que enfrenta condições cada vez mais precárias de trabalho, não
433 Sobre estes, D. HARVEY, Cidades Rebeldes, 2015, p. 236, observa, inclusive, seu importante papel
nas lutas sociais, apontando que “Quando olhadas mais de perto, a maioria das lutas travadas por
trabalhadores fabris demonstra ter uma base muito mais ampla”, questionando “que sucesso teriam
tido as ocupações grevistas de Flint, de 1937, não fossem as massas de desempregados e as organizações
comunitárias diante dos portões, oferecendo apoio moral e material infalível aos grevistas”.
434 K. MARX, O Capital – Livro I, 2013, p. 974.
435 Idem.
211
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
se destaca conceitualmente do conceito de classe trabalhadora aqui adotado436.
Ao contrário, faz parte da classe trabalhadora437, a classe que precisa vender sua
força de trabalho para assegurar sua própria subsistência. O que diferencia esta
parcela do operariado do operário tradicional, com estabilidade trabalhista e
diversos direitos assegurados pelo Estado, é a densificação de exclusões sociais,
a começar pelas exclusões da própria segurança do emprego e dos direitos tra-
balhistas, exclusões estas características da “globalização neoliberal”.
Já se deixou claro neste trabalho que estas parcelas das classes trabalhadoras
têm uma importância crucial quando se pensa nas perspectivas atuais das lutas
sociais. A respeito, Harvey aponta que
“o conceito de trabalho precisa passar de uma definição restrita às mo-
dalidades industriais para o terreno mais amplo do trabalho vinculado
à produção e reprodução de uma vida cotidiana cada vez mais urbani-
zada. As distinções entre lutas de base trabalhista e base comunitária
começam a se diluir, assim como a ideia de que classe e trabalho são
definidos em lugar de produção isolado do lugar de reprodução social
da habitação. (...) essa concepção revitalizada de proletariado inclui e
acolhe os setores informais, hoje abundantes, que se caracterizam pelo
trabalho temporário, inseguro e desorganizado. (...) A política desses
grupos desorganizados foi frequentemente e equivocadamente menos-
prezada pela esquerda convencional como ‘ralé urbana’ (ou, de maneira
ainda mais infeliz, como ‘lumpemproletariado’, na tradição marxista),
tanto que para que fosse temida ou para que fosse incluída. É imperativo
que esses segmentos da população sejam agora acolhidos como cruciais
para a política anticapitalista, em vez de excluídos”438.
Daí que se poderia conceber uma proposta jurídica para perturbar a quie-
tude jurídica e que tivesse relação com as demandas das pessoas em situação
de rua. A população de rua é multifacetada e não existe uma causa única para
cada pessoa estar na rua. De fato, de acordo com a Pesquisa Nacional sobre a
436 Em sentido contrário, autores e obras como G. STANDING. The Precariat – The New Dangerous Class,
2011 e R. CASTEL. From Manual Workers to Wage Laborers: Transformation of the Social Question,
2003, entendem que o proletariado seria uma nova classe social, distinta da classe trabalhadora.
437 Neste sentido, vide R. BRAGA. A política do precariado. Do Populismo à Hegemonia Lulista, 2012.
438 D. HARVEY, Cidades Rebeldes, 2015, pp. 248-250.
212
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
População em Situação de Rua (2008)439, os principais motivos para as pessoas
estarem nesta situação dizem respeito a problemas relacionados ao uso pro-
blemático de drogas (35,5%); desemprego (29,8%) e desavenças com pai/mãe/
irmãos (29,1%), sendo que 71,3% dos entrevistados citaram ao menos um desses
três motivos, que podem estar correlacionados440. Os dois primeiros motivos se
relacionam mais diretamente à impossibilidade de acessar a habitação em razão
de ausência de fonte de renda; o terceiro motivo também pode estar relacionado
a isto, mas há também um elemento de impossibilidade de acesso ao patrimônio
familiar que torna o problema menos diretamente econômico, mas também
com impactos no sistema sociometabólico do capital.
Muitas pessoas em situação de rua sofrem com problemas de saúde me-
tal, algo que pode escapar a uma pesquisa nos moldes da Pesquisa Nacional
sobre a População em Situação de Rua, que se baseia em entrevista com
estas pessoas. Apenas 6,1% das pessoas citaram ter problema psiquiátrico/
mental. Deve-se observar que os locais de onde as pessoas que estão em
situação de rua proveem dificilmente há serviços públicos adequados para
tratamento destes problemas441.
De qualquer modo, estas pessoas fazem parte daquele “sedimento mais bai-
xo da superpopulação relativa” a que se referia Marx, são vítimas de múltiplas
exclusões sociais decorrentes do sociometabolismo do capital e eventualmente
têm trabalho precário disponível para si.
Importante dado da mencionada pesquisa diz respeito ao trabalho, demons-
trando que se trata realmente de trabalhadores precarizados e contradizendo a
comum associação entre pessoas em situação de rua e mendicância:
“•A população em situação de rua é composta, em grande parte, por
trabalhadores: 70,9% exercem alguma atividade remunerada.
• Dessas atividades destacam-se: catador de materiais recicláveis
(27,5%), flanelinha (14,1%), construção civil (6,3%), limpeza (4,2%) e
carregador/estivador (3,1%)”
439 Disponível em http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/Repositorio/31/Documentos/sum%C3% A1rio_
exe cutivo_pop_rua_pesq_censo_MDS.pdf, acesso em 12 dez. 2015.
440 Idem.
441 Realmente, a reforma psiquiátrica buscada pela Lei 10.216/2010 não foi acompanhada de uma política
consistente para a implementação da Rede de Atenção Psicossocial.
213
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
• Apenas 15,7% das pessoas pedem dinheiro como principal meio para
a sobrevivência. Esses dados são importantes para desmistificar o fato de
que a população em situação de rua é composta por “mendigos” e “pe-
dintes”. Aqueles que pedem dinheiro para sobreviver constituem minoria.
• Desse modo, a maioria tem profissão: 58,6% dos entrevistados afirma-
ram ter alguma profissão.
• Entre as profissões mais citadas destacam-se aquelas ligadas à cons-
trução civil (27,2%), ao comércio (4,4%), ao trabalho doméstico (4,4%)
e à mecânica (4,1%).
• Contudo, a maior parte dos trabalhos realizados situa-se na cha-
mada economia informal: apenas 1,9% dos entrevistados afirmaram
estar trabalhando atual mente com carteira assinada. Essa não é uma
situação ocasional. 47,7% dos entrevistados nunca trabalharam com
carteira assinada.
• Entre aqueles que afirmaram já ter trabalhado alguma vez na vida com
carteira assinada, a maior parte respondeu que isso ocorreu há muito
tempo (50% há mais de cinco anos; 22,9% de dois a cinco anos).”442
As pessoas em situação de rua cumprem uma função no sistema sociometa-
bólico do capital: rebaixar os salários em geral, em razão de não estar abarcado
no preço da força de trabalho a necessidade de gastos habitacionais (aluguel,
prestação ou outros gastos relacionados). Eventuais custos são, no melhor dos
casos, cobertos pelo Estado, com a criação das moradias coletivas chamadas
albergues ou centros de acolhida. E grande parte das pessoas em situação de
rua pernoita na rua, em geral realizando todas as necessidades fisiológicas e de
reprodução da vida diária também na rua ou em equipamentos públicos precá-
rios, como, por exemplo, banheiros públicos em metrôs ou estações de ônibus.
Assim, o custo deste aspecto da subsistência é zero para o empregador, que
pode rebaixar proporcionalmente o salário pago ao trabalhador, com impacto
na massa salarial geral tanto maior, quanto maior seja a quantidade de pessoas
em situação de rua.
Um dado não mencionado na pesquisa e que deveria ter constado diz
respeito ao número de desempregados – segundo critérios do IBGE, pessoas
desempregadas ou desocupadas são aquelas que não estavam trabalhando,
442 Idem.
214
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
mas que estavam disponíveis para trabalhar e tomaram alguma providência
para conseguir trabalho nos trinta dias anteriores à pesquisa. Com isso se
poderia ter uma melhor ideia da composição do grupo que declara não exer-
cer atividade remunerada.
No que tange ao abrigamento, a Pesquisa referida constatou que a maioria
destas pessoas dorme na rua (69,6%), enquanto expressiva minoria (22,1%) cos-
tuma dormir em albergues ou outras instituições beneficentes. Uma minoria
alterna entre albergues e rua (8,3%)443.
“Pessoas em situação de rua” nada mais são do que pessoas despojadas de um
teto, despojadas de habitação, este meio de subsistência básico. Mas o direito
cinde as necessidades habitacionais: para uns, albergues gratuitos, porém, tão
parecidos quanto possam ser com prisões; para outros, financiamento imobili-
ário; com sorte, políticas públicas habitacionais intermediárias, como aluguel
e locação social. Deste modo o direito e a política têm elaborado a questão da
habitação: pessoas em situação de rua são destinatárias da assistência social e
se considera que há não tanto uma questão de moradia adequada colocada, no
máximo há uma questão de abrigamento destas pessoas; a habitação é objeto
das políticas habitacionais gerais, que assumem finalidades econômicas amplas,
viabilizando o acesso a “moradia” a trabalhadores por meio de financiamento
acessível, o que exclui os trabalhadores mais pauperizados. A articulação entre
políticas de assistência social e políticas de habitação é praticamente inexis-
tente. É dizer, as políticas de assistência social dificilmente estão relacionadas
com políticas de habitação popular. As lutas sociais são, em regra, igualmente
cindidas. Movimentos sociais de sem-teto têm em geral pautas de luta que in-
cluem o fornecimento de moradia subsidiada pelo Estado, mas ainda com al-
guma contraprestação paga pelos beneficiários. Já os movimentos de população
em situação de rua pouco adentram em questões relativas a fornecimento de
moradia adequada pelo Estado – em geral, as lutas estão menos avançadas e as
reivindicações são para que os abrigos coletivos ofereçam o mínimo de digni-
dade humana – e este mínimo é tão rebaixado quanto possa ser num contexto
443 Idem. Lê-se na Pesquisa que: “Entre aqueles que manifestaram preferência por dormir em albergue,
69,3% apontaram a violência como o principal motivo da não preferência por dormir na rua. O
segundo principal motivo foi o desconforto (45,2%). Entre aqueles que manifestaram preferência por
dormir na rua, 44,3% apontaram a falta de liberdade como o principal motivo da não preferência por
dormir em albergue. O segundo principal motivo foi o horário (27,1%) e o terceiro a proibição do uso
de álcool e drogas (21,4%), ambos igualmente relacionados com a falta de liberdade.”
215
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
de controle social e penal da pobreza como o atual. Ambas, lutas por políticas
públicas ou por garantia e efetividade de direitos, restritas a disputas no interior
do sistema jurídico.
A desconexão444 das políticas de moradia e de assistência social também
demonstra o quanto soluções de mercado podem ser excludentes. Isto porque,
como apontado, a maioria das pessoas em situação de rua têm renda, mas tal
renda não é jamais suficiente para enquadramento nas faixas de renda de aten-
dimento habitacional. Não é à toa que as faixas de renda contempladas por
programas habitacionais sejam de 1 a 3 salários mínimos, excluindo sempre
as famílias que auferem de 0 a 1 salário mínimo. Sem contraprestação não há
acesso à moradia, o único serviço disponibilizado pelo Estado, se tanto, é a
assistência social.
Mesmo quando pessoas em situação de rua possuem renda decorrente da
assistência social, como o BPC (benefício de prestação continuada445), inexiste
fluxo de atendimento que as leve a ter atendimento habitacional. O preço da
moradia (aluguel ou prestação de compra e venda) é um dos maiores empe-
cilhos para que este tipo de política seja viabilizado e, como visto ao longo
deste trabalho, o Estado não lança mão de quaisquer instrumentos de política
urbana para o fim de reprimir o uso especulativo de moradias e a quantidade
de imóveis vazios. É dizer, na essência, não são o desemprego e os problemas de
444 Em São Paulo, isto se dá apesar da Lei Municipal nº 15.913, de 16/12/13, que institui o Programa
de Atendimento à População em Situação de Rua integrado com os benefícios de atendimento
habitacional e de saúde, que em seu Art. 2º dispõe: “O Programa de Atendimento à População
em Situação de Rua será executado de forma descentralizada e articulada entre as secretarias de
Assistência Social, Saúde, Empreendedorismo e Habitação do Município de São Paulo”. Também se lê
no Art. 5º que “São diretrizes do Programa: II - inclusão prioritária da população em situação de rua
em atendimento habitacional temporário e definitivo.” A garantia jurídica não serviu para avançar na
satisfação das necessidades desta parcela da população de baixa renda.
445 “Vide em http://mds.gov.br/assuntos/assistencia-social/beneficios-assistenciais/bpc, acesso em 26 mai.
2016, detalhamento sobre o Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC): “é um
benefício individual, não vitalício e intransferível. Instituído pela Constituição Federal de 1988, ele
garante a transferência de 1 (um) salário mínimo à pessoa idosa, com 65 (sessenta e cinco) anos ou
mais, e à pessoa com deficiência de qualquer idade, que comprovem não possuir meios de se sustentar
ou de ser sustentado pela família.
Para ter direito ao benefício, o solicitante precisa comprovar que a renda mensal por pessoa da família
é inferior a ¼ (um quarto) do salário mínimo (Como calcular a renda per capita familiar). As pessoas
com deficiência também precisam passar por avaliação médica e social realizadas por profissionais do
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). É importante esclarecer que o benefício não pode ser
concedido ao cidadão que recebe qualquer benefício previdenciário público ou privado.”
216
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
saúde mental as principais explicações para o grande número de pessoas que se
encontram em situação de rua, mas a ausência estrutural de políticas que en-
frentem a questão numa perspectiva de implementação de habitação adequada
e de organização do uso da terra urbana na cidade.
Os Estados Unidos da América são o Estado central do capitalismo mundial,
tendo sempre convivido com índices de desigualdade muito maiores do que
os demais países ditos de capitalismo desenvolvido (por exemplo, Alemanha,
França, Japão, Canadá e Austrália). Em razão disso, vale atentar para algumas
das políticas voltadas à população em situação de rua deste país. O abismo ha-
bitacional aumentou nas últimas décadas nos Estados Unidos, como em todo
país que adotou políticas neoliberais (retirando direitos sociais conquistados
anteriormente pelas classes trabalhadoras), as quais viabilizam a acumulação
mais intensiva de riqueza pelas classes capitalistas e, com isso, a escassez de
moradias a preços acessíveis (para aluguel e para compra e venda). As políticas
neoliberais envolvem cortes de investimentos em habitação social e enfraqueci-
mento das leis de regulação do aluguel. Nos EUA, este processo levou à perda
de milhares de habitações que poderiam ser consideradas de baixo custo446.
Importante anotar que nos EUA cerca de 800.000 pessoas por dia se en-
contram em situação de rua447. Isto corresponde a cerca de 0,267 por cento
da população norte-americana. A questão que cabe aqui esclarecer é por que
a potência capitalista mundial não consegue resolver a questão habitacional
desta pequena parcela pauperizada da classe trabalhadora. Deve-se observar
que há uma flutuação nesta parcela de pessoas que se encontram em situação
de rua: muitas pessoas conseguem sair desta situação, mas muitas outras que
nunca estiveram nela, experimentam esta nova situação de despojamento. Com
isso, alguns cálculos apontam entre 2,3 e 3,5 milhões o total de pessoas que
chegaram a estar em situação de rua em um ano – o que representa 1 em cada
10 trabalhadores pobres dos EUA448.
A organização de advocacy “Coalition for the Homeless”, indica que “nos úl-
timos anos, a falta de moradia em Nova York atingiu os níveis mais altos desde
446 Vide, a respeito, http://www.coalitionforthehomeless.org/ending-homelessness/proven-solutions,
acesso em 20 abr. 2015.
447 M. R. BURT, What will it take to end homeless?, 2001, disponível em http://citeseerx.ist.psu.edu/
viewdoc/summary?doi=10.1.1.368.8652, acesso em 25 nov. 2015, p. 1.
448 Idem, p. 1.
217
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
a Grande Depressão da década de 1930”449. A cidade contabilizou, em outubro
de 2014, 59.246 pessoas desabrigadas – um aumento de 91% com relação ao ano
de 2002. Ao longo de 2013, mais de 111 mil pessoas desabrigadas passaram pelo
sistema de abrigo municipal.
Desde a década de 1970, dois fatores básicos parecem ter incrementado dras-
ticamente o número de pessoas em situação de rua em Nova York: a diminuição
do número de moradias baratas para os pobres, em especial a grande diminui-
ção das habitações de um cômodo (single-room houses), que incluem albergues
coletivos com banheiro e cozinha compartilhados; e as mudanças nas políticas
de saúde mental que envolveram o aumento de tratamentos ambulatoriais e de
uso de medicamentos psicotrópicos, mas sem que tenha havido a criação de
uma rede de assistência às pessoas desinstitucionalizadas450.
Em Nova York, tentou-se resolver a questão da falta de abrigos por meio de
uma ação judicial coletiva. Callahan v. Carey estabeleceu o direito ao abriga-
mento para pessoas em situação de rua na cidade. A ação foi jugada procedente
em 1979 e, então, seu cumprimento se tornou o desafio das autoridades públi-
cas. Após dois anos de negociação, foi editado na cidade o decreto Callahan (o
nome do decreto é uma homenagem a Robert Callaham, o primeiro autor da
449 http://www.coalitionforthehomeless.org/the-catastrophe-of-homelessness/facts-about-homele ssness,
acesso em 20 abr. 2015.
450 http://www.coalitionforthehomeless.org/the-catastrophe-of-homelessness/why-are-so-many-peo
ple-homeless/, acesso em 20 abr. 2015. Segundo dados mencionados pela organização, o “número
de unidades de um só cômodo caiu de cerca de 129.000 em 1960 para apenas 25 mil em 1978”.
“Entre 1965 e 1979 por si só, o número de pacientes residentes no Estado centros psiquiátricos caiu de
85.000 a 27.000 pacientes, uma redução de 68 por cento”. Interessante notar, quanto às diminuição do
número de unidades de um só cômodo, o papel da legislação urbanística, a qual pode apontar para um
processo de gentrificação guiado pela lei: “O mercado de moradias de um cômodo tornou-se cada vez
mais regulado, e, em 1955, mudanças nos códigos de habitação essencialmente proibiram a conversão
ou construção de novas habitações de um cômodo... Na década de 1970 o declínio do mercado de
habitações de um cômodo acelerou com a um ritmo tremendo devido à conversão e à demolição...
As alterações na política fiscal da propriedade tiveram um papel decisivo nas perdas do mercado das
habitações de um cômodo... em 1985, em resposta à enorme perda do estoque de habitações de um
cômodo e da crescente população de rua, a cidade estabeleceu uma moratória temporária (depois
anulada pelos tribunais estaduais) em todas as conversões destas habitações, depois estabelecendo
procedimentos mais restritivas para a conversão de habitações de um cômodo. No entanto, a maioria
das habitações de um cômodo da cidade de Nova York já havia sido perdida, e continuou a diminuir
ao longo dos anos 1980 e 1990”. Complementam os dados ainda afirmando que “Há evidências de
que o declínio da habitação de quarto individual persistiu através da década de 1990. De 1991 a 1993,
por si só, de acordo com um estudo, houve uma redução de 18 por cento no número de quartos único
unidades habitacionais em New York City.”
218
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
ação, pessoa que vivia em situação de rua e acabou morrendo enquanto dormia
nas ruas de Manhatan).
Outros dois casos judiciais importantes representaram conquistas jurídicas
adicionais na temática do direito ao abrigamento em Nova York: Eldredge v.
Koch (1983), estabeleceu o direito ao abrigamento para mulheres em situação
de rua e McCain v. Koch (1983) estabeleceu o direito ao abrigamento para
famílias com crianças. Foram necessárias ações específicas para se buscar a efe-
tivação para grupos específicos. Ainda assim, nada feito. Nada mais caracterís-
tico ao direito e aos obstáculos necessários do sociometabolismo do capital que
ela viabiliza: num sistema da “common law”451, o judiciário garante e reconhece
o direto, mas não há como efetivá-lo.
Como já apontado, são diversos os fatores que levam alguém a estar em si-
tuação de rua e o mero fornecimento de um imóvel ou cômodo para habitação
pode não alterar em nada a permanência da pessoa na rua. Em regra, serão
necessárias ações de assistência social continuadas. Mas então, por que não
fazê-lo? Algumas abordagens pretendem justamente o fornecimento imediato
de moradia para pessoas em situação de rua, isto é, o fornecimento de moradia
sem condições prévias, para que então, após o embasamento territorial da pes-
soa, esta possa se inseri na comunidade com assistência social452. Ora, se o que
se busca é a inserção da pessoa na comunidade, então, deve-se inseri-las desde
logo, sem necessidade de um “preparo” em instituições de abrigamento453, nas
quais a socialização tem características completamente distintas da que ocorre
em comunidade e com habitação própria.
Divide-se as políticas baseadas em moradia para a população de rua nos
EUA em basicamente de três tipos: a) Programas habitacionais federais de as-
sistência – os dois maiores são o programa de habitação pública e o programa
de vale habitação, conhecido como Vales de Escolha de Habitação (Housing
451 Sistema jurídico mais comum nos países anglo-saxões, baseado mais em precedentes judiciais que na
lei, contrapondo-se ao sistema romano-germânico, mais comum na Europa continental, baseado mais
na lei que em precedentes/jurisprudência.
452 http://www.housingrights.org.uk/news/housing-first-because-learning-swim-much-easier-water, para
quem “aprender a nadar é mais fácil na água” acesso em 20 abr. 2015.
453 http://www.coalitionforthehomeless.org/ending-homelessness/proven-solutions, acesso em 21 abr.
2015, aponta que este tipo de política de fornecimento de moradia seria menos custoso do que
políticas de abrigamento, de assistência institucional, mas não há dados suficientes disponíveis para
esta conclusão.
219
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
Choice Vouchers ou Section 8 Vouchers). Estes vales permitem que famílias
de baixa renda possam alugar habitações modestas a preço de mercado, por
escolha própria, recebendo um subsídio flexível ao longo do tempo, ajustável à
renda da família454; b) Habitação de apoio permanente: este modelo combina
assistência para habitação a preços acessíveis com serviços de apoio a indiví-
duos com problemas de saúde mental, HIV/AIDS ou outros sérios problemas
de saúde, tendo sido inicialmente desenvolvido em Nova York455; c) Programa
“Casa Primeiro” (“housing first”): trata-se de outro programa desenvolvido em
Nova York, baseado na ideia de fornecimento imediato uma moradia a pessoas
em situação de rua, ao invés de incluí-las em programas “progressivos” nos quais
apenas a última etapa é uma moradia. É voltado para pessoas que estão há
muito em situação de rua, normalmente com problemas de saúde mental, abuso
de drogas e outros sérios problemas de saúde, fornecendo-se moradia imediata-
mente, em conjunto com serviços assistenciais456.
O programa Casa primeiro457 é um programa de redução de danos direcio-
nado especialmente para a população em situação de rua com problemas de
saúde mental e, em sua origem, se contrapõe à abordagem do tipo “tratamento
454 Idem, lendo-se aí que “estudos mostram que habitações públicas e os vales habitação federais são
altamente bem sucedidos na redução do número de famílias em situação de rua e no assegurar que
estas famílias fiquem estáveis habitacionalmente, fora do sistema de abrigamento”. Certamente, no
sistema de abrigamento a autonomia destas famílias é muito menor do que no sistema de subsídios
para aluguel ou no sistema de moradias públicas.
455 Idem. Segundo a Organização, “Numerosos estudos têm mostrado que a habitação de apoio
permanente custa menos do que outras formas de cuidados emergenciais e institucionais. O marco
destes programas é o ‘Acordo de New York/New York’, Cidade-Estado, de 1990, que foi renovado
por duas vezes, e é o principal exemplo de uma iniciativa de habitação de apoio permanente que
conseguiu reduzir a falta de moradia em Nova York e economizou dólares dos contribuintes que
teriam sido gastos em abrigos e hospitalizações dispendiosos.”
456 Idem. “Os estudos mostram que a maioria das pessoas em situação de rua pessoas de longa data que
mudaram para os apartamentos do “habitação primeiro” tiveram melhorias significativas em seus
problemas de saúde e permanecem alojados de forma estável. Como no caso da habitação de apoio
permanente, a abordagem do ‘habitação primeiro’ é muito menos dispendiosa do que a cuidados de
emergência e institucionais, tais como abrigos, hospitais e estabelecimentos prisionais.”
457 O modelo do programa foi desenvolvido pela organização Pathways to Housing, apoiado em estudos
como P. RIDGEWAY, A. M. ZIPPLE, The paradigm shift in residential services: From the linear
continuum to supported housing approaches. Psychosocial Rehabilitation Journal, 1990, 13, 11-31, e P.
J. CARLING, Major mental illness, housing, and supports: The promise of community integration.
American Psychologist, 1990, 45, 969-975.
220
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
primeiro”458, pelo qual as pessoas receberiam tratamento de saúde e seriam pro-
gressivamente incluídas em equipamentos de acolhida, até estarem “aptas” a
uma habitação independente. Este tipo de programa, como os outros, é comple-
tamente inapto a realizar a finalidade política última de acabar com a existência
de pessoas em situação de rua. No contexto em que se desenvolve, aparece
como mais um produto da governança neoliberal da pobreza459. Segundo Hen-
nigan, que examinou a prática do “housing first” em Phoenix, Arizona, este
programa é operado como um programa de reabilitação que reproduz estigma-
tização, atuando em conjunto com lei higienistas para remover a população em
situação de rua das áreas gentrificadas da cidade460. Os potenciais do “housing
first” para reabilitar e criar indivíduos autossuficientes estariam severamente
limitados pela neoliberalização do Estado social461. Estes elementos que impe-
dem a realização de programas como o “housing first”, na verdade, são parte
das limitações impostas no sistema sociometabólico do capital à provisão das
necessidades de subsistência da classe trabalhadora ou, olhada a questão pelo
ângulo do direito, à realização de direitos sociais como o direito à moradia.
A “Coalition for the Homeless” parece bem otimista quanto às possibilida-
des de acabar com pessoas morando nas ruas por meio de políticas de habitação:
“podemos acabar com a crise de pessoas em situação de rua. Por meio
de estabilização das pessoas em abrigos, movendo-as para moradias per-
manentes e implementando programas de assistência para mantê-las em
458 D. K. PADGETT, L. GULCUR e S. TSEMBERIS, Housing First Services for People Who Are
Homeless With Co-Occurring Serious Mental Illness and Substance Abuse, 2006, p. 74, apontam (em
tradução livre) “Há dois paradigmas contrastantes de serviços para as pessoas que estão desabrigadas
com doença grave mental, um é o tradicional continuum de cuidados e tratamento primeiro e o
outro um movimento voltado ao consumidor (habitação primeiro) que ganhou impulso nos últimos
anos... Programas de habitação primeiro colocam a habitação estável como a primeira e máxima
prioridade vis-à-vis a abstinência do uso de substâncias e / ou abuso, assim praticando uma abordagem
de redução de danos. Os programas de “tratamento primeiro” invertem esta sequência e requerem
desintoxicação e sobriedade antes de dar acesso a serviços de habitação independente”.
459 B. R. HENNIGAN, House Broken: The Functions and Contradictions of ‘Housing First’, 2013.
460 Idem, p. 2.
461 Idem, afirmando o autor que “Even still, housing first functions to cheaply hide the most visible
victims of capitalist contradiction and neoliberal policy to facilitate capital accumulation across
metropolitan Phoenix.”
221
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
suas casas, nós podemos não apenas reduzir, mas eliminar a situação de
rua de pessoas em Nova York”462.
Este otimismo enunciativo é compreensível para uma organização de advo-
cacy. Porém, as soluções apresentadas esbarram no sistema sociometabólico do
capital e não têm o condão de superar os imperativos impostos por este. A ques-
tão que deve ser respondida é: por que nos Estados Unidos da América, o país
central do capitalismo mundial, é incapaz de acabar com a situação de rua de
milhares, talvez milhões de pessoas (algumas estimativas falam de 2,5 milhões
de pessoas em situação de rua nos EUA)? De outro modo, por que programas
de habitação pública, de subsídios para compra ou para aluguel, programas de
fornecimento de habitação para população em situação de rua combinados com
assistência social, por que todos estes programas combinados não conseguem
efetivar o direito à moradia? Estas questões podem ser respondidas por meio da
tese desenvolvida neste trabalho.
5.3. Acesso à Habitação pela População em
Situação de Rua?
Todos os limites juridicamente impostos463, moldados de acordo com as ne-
cessidades do sistema sociometabólico do capital, impedem o acesso à habitação
adequada para a população de baixa renda - em específico, às pessoas em situa-
ção de rua. O “nó da terra”464, na verdade, reflete o nó da acumulação capitalis-
ta que se destina a garantir a reprodução do capital. Para os trabalhadores mais
pauperizados, o preço da moradia (aluguel ou prestações de um financiamento
462 http://www.coalitionforthehomeless.org/ending-homelessness/proven-solutions, acesso em 21 abr. 2015.
463 Estes limites jurídicos são a expressão superestrutural dos limites do sistema do capital como um todo,
cuja “tendência universalizante... não pode jamais alcançar a fruição real dentro de seu próprio quadro,
uma vez que o capital tem de declarar as barreiras que não consegue transpor – a saber, suas próprias
limitações estruturais – como sendo ‘o limite sagrado’ de toda a produção, Ao mesmo tempo, o que
deveria ser reconhecido e respeitado como uma determinação objetiva, vitalmente importante – a
natureza em toda a sua complexidade como o ‘corpo real dos homens’ – é totalmente menosprezado na
subjugação, degradação e destruição sistemática da natureza já que os interesses da expansão contínua
do capital devem prevalecer até sobre as mais elementares condições da vida humana, que estão
diretamente enraizadas na natureza” (I. MÉSZÁROS, Filosofia, Ideologia e Ciência Social, 2008, p. 154).
464 Expressão usada por urbanistas para se referir ao emaranhado jurídico que, no limite, protege a
propriedade privada. Vide, por exemplo, E. MARICATO, A Terra é um Nó na Sociedade Brasileira, 2001.
222
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
imobiliário) é uma barreira intransponível. Este é o resultado da prevalência
dos mecanismos de mercado e de certa faceta da legislação urbanística inapta
a reprimir o uso especulativo de moradias e de imóveis vazios. Prevalência e
inaptidão que são estruturais e necessárias à reprodução do capital.
A única solução viável para a moradia adequada para a população em situ-
ação de rua é uma política de fornecimento universal de habitação sem con-
trapartida financeira. Tal exigiria a construção de imóveis públicos, em quan-
tidade correspondente à quantidade de pessoas em situação de rua, que seriam
disponibilizados sem contraprestação a estas pessoas e, sucessivamente, a outras
parcelas da população de baixa renda que não pudessem pagar por habitação
digna. Esta última solução seria necessária em razão da inevitável procura por
vagas nestes imóveis públicos por outras parcelas da população de baixa renda.
As moradias não poderiam ser objeto de comercialização. O fornecimento de
tantas habitações quanto necessárias implicaria no paulatino desfazimento do
mercado imobiliário e na eliminação de algumas das principais bases de acu-
mulação do capital, como o uso do espaço e de imóveis como reserva de valor,
a renda fundiária urbana e o sistema de crédito habitacional.
Esta solução não pode ser imediata? Não há problemas. Enquanto não há
imóveis públicos em número suficiente para atender a toda a população em
situação de rua, a repressão ao uso especulativo de moradias mediante legis-
lação e fiscalização por órgãos próprios seria a saída mais adequada. Nenhum
imóvel vazio, ninguém dormindo nas ruas. O direito à moradia vigente se
efetivando universalmente. Imóveis não poderiam ficar vazios, desabitados ou
sem uso por mais de dois meses. Ocorrendo isto, aplica-se multa progressiva
(com natureza jurídica de sanção) ao proprietário ou possuidor pelo não uso
do imóvel para que providencie uso para moradia ou comercial – e os fundos
advindos de tais multas poderiam até mesmo servir para construção de habi-
tação popular e incentivo a políticas públicas e mecanismos de repressão ao
uso especulativo de moradias.
Isto, inicialmente, estimulará proprietários a abaixar o valor do aluguel; de-
pois, rebaixará o valor de compra e venda, em razão de muitos proprietários
não poderem manter os imóveis vazios. Em caso de imóveis vazios por dois
anos, o mesmo sofreria um processo de desapropriação para que fosse transfor-
mado em imóvel público. O valor da desapropriação não seria o valor de mer-
cado, mas deveria ser ponderado de acordo com o histórico de cumprimento
da função social do imóvel em específico, levando-se em conta que a função
223
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
social engloba, primeiramente, a necessidade de o imóvel ter um uso, donde
um imóvel sem uso necessariamente deve ter a desapropriação facilitada para
fins de reforma urbana. No caso de jamais ter cumprido sua função social, seria
possível a expropriação do imóvel, Tais medidas evitariam, por exemplo, que
imóveis em regiões centrais, servidas de todas as benesses urbanísticas públi-
cas, permanecessem vazios, como sói ocorrer no mercado imobiliário capitalista
“desenvolvido”. Com isto a legislação forçaria o valor de troca a se submeter ao
valor de uso. Por este caminho seria viável falar em prioridade da satisfação das
necessidades habitacionais.
A superação (aufgehoben) da apropriação privada dos excedentes social-
mente produzidos é um processo complexo e multifacetado. Com medidas ju-
rídicas como as aqui apontadas, haveria complicações para a reprodução do
capital na medida em que o sistema de crédito e todo uso especulativo de mora-
dias seriam duramente atingidos. Seriam também obviamente devastadores os
impactos econômicos nas transferências de excesso de capitais entre os circui-
tos primário, secundário e terciário da economia465. A capacidade de adaptação
do capital a novas realidades talvez pudesse contornar tal situação e manter a
acumulação e a expansão do capital por outros meios. Haveria diminuição dos
níveis de desigualdade social e de exclusão social, ao menos porque as neces-
sidade habitacionais estariam satisfeitas. Mas é improvável que uma mudança
neste patamar chegue a ser realizada sem grandes confrontos.
O olhar precisa levantar-se para além do direito. A legislação não tem a
função pressuposta nas propostas acima e, talhada a esta maneira, só poderia
ser uma legislação evanescente. Propostas com tal conteúdo não podem ser for-
muladas senão como propostas de transformação social radical – como propos-
tas, portanto, que vão para além do direito. Tais propostas não podem aparecer
senão como utopia concreta466.
465 D. HARVEY, The Urbanization of Capital, 1985, explica que crises de sobreacumulação do capitalismo
são, não raro, transitoriamente resolvidas pela transferência de capital através dos circuitos
primário, secundário e terciário. Estes são definidos, grosso modo, assim: o circuito primário é o
circuito da produção de mercadorias em sentido estrito, na qual se produz valor e mais-valor por
meio do trabalho. O circuito secundário está relacionado à expansão de infraestrutura, do ambiente
construído, inclusive à construção de habitações. Já o circuito terciário engloba investimentos em
ciência e tecnologia e os gastos sociais.
466 Mais ou menos no sentido já apontado por A. L. MASCARO. Utopia e Direito – Ernst Bloch e a
Ontologia Jurídica da Utopia, 2008, p. 193 e seguintes, lendo Ernst Bloch, que “deu à utopia uma
posição de liderança na política de transformação dos tempos. Para além da vergonha e da proibição
224
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
Medidas jurídicas não podem, por si só, levar ao revolucionamento do siste-
ma sociometabólico do capital. Acabar “por decreto” com o valor de troca dos
bens imóveis não levará à suprassunção do sistema do capital e à satisfação das
necessidades habitacionais de todos os trabalhadores. Tampouco se pode cair
em argumentos esquemáticos do tipo “a questão é política” ou “basta a apro-
priação dos meios de produção pelos produtores diretos”. A questão do revolu-
cionamento social passa pela superação da base e do direito e da política que
sobre ela se levanta – é, portanto, uma questão de amplo alcance.
As propostas “jurídicas” aqui sugeridas só teriam consequência em meio a
intensas lutas sociais que elas refletiriam e fomentariam. A Comuna de Paris
é uma exemplo de vaga revolucionária muitas vezes relembrado por David
Harvey, que a interpreta como envolvendo importantes elementos de “direito
à cidade”, mas justamente num sentido de ruptura com o sistema jurídico.
Observa o autor:
“Se os participantes da Comuna de Paris reivindicavam seu direito a
uma cidade que haviam ajudado coletivamente a produzir, então por
que a expressão ‘o direito à cidade’ não poderia se tornar uma palavra
de ordem para mobilizar a luta anticapitalista? Como de início obser-
vei, o direito à cidade é um significante vazio repleto de possibilidades
imanentes, mas não transcendentes. Isso não significa que seja irrele-
vante ou politicamente impotente. Tudo depende de quem conferirá ao
significante um significado imanente revolucionário, em oposição ao
significado reformista (...) Da mesma forma que Marx descreveu as res-
trições à jornada de trabalho como um primeiro passo de uma trajetória
revolucionária, reivindicar o direito de todos a viver em uma casa e um
ambiente decentes pode ser visto como um primeiro passo de um movi-
mento revolucionário mais abrangente”467.
da imaginação do futuro, correntes até então na filosofia por conta da desconfiança do progresso
ou das idealizações totalitaristas, Bloch aponta ao fato ontológico de que o ser, sempre, ainda não
é. A natureza está aberta ao novo. A história, pela fome e pela incompletude, aponta para sua
transformação. A práxis urge a efetivação da possibilidade. Assim, ultrapassa-se o velho utopismo
do não-lugar dos sonhos vãos: trata-se, em Bloch, da utopia concreta”. Ainda, MASCARO observa
que, para Bloch, “a plenitude da justiça é o perecimento final do direito [forma jurídica]” e “o ser-
ainda-não jurídico é a extinção do direito, a sua superação numa sociedade socialista... que tenha por
teto não institutos jurídicos, mas sim os princípios jurídicos da dignidade e da solidariedade. O tema
de Bloch não é o da maior parte dos juristas. O tema de Bloch é o fim da dominação dos juristas...”
467 D. HARVEY, Cidades Rebeldes, 2015, pp. 244-245.
225
Rafael Lessa V. de Sá Menezes
Apenas em contextos de transformação social radical se poderia chegar a
questionar consequentemente alguns dos mais importantes fundamentos da
reprodução do capital, por mais supérfluos e destrutivos que estejam sendo
aos próprios pressupostos materiais desta reprodução 468. As medidas jurídi-
cas aqui propostas só poderiam ser realmente implementadas num contexto
em que a superação do sociometabolismo do capital estivesse em curso e,
então, apareceriam como sistema jurídico evanescente, como superação do
próprio direito.
Ora, o neoliberalismo e suas políticas de controle social são um capítulo
central da luta de classes, apontando para um cerco de classe por meio do qual
se cria a hipermobilidade da força de trabalho e o estrito controle dos seres
humanos excedentes, em direção à dominância completa do capital fixo e do
sistema sociometabólico do capital. As estruturas estatais de seguridade social,
de garantias de direitos, de habitação social, etc, tendem a ser capturadas por
este projeto de neoliberalização econômica, criminalizando paulatinamente e
ao máximo quaisquer lutas sociais que se coloquem contra o avanço do capital.
Enquanto a serviço do capital, os trabalhadores recebem em troca o salário;
quando descartados até mesmo dos trabalhos mais precários e instáveis, o Es-
tado disponibiliza meios para controle e para a estrita subsistência destes traba-
lhadores, agora como parte de um exército industrial de reserva cada vez mais
ampliado. O capital, para assegurar a sua mais desenvolta reprodução, busca
o desmonte de prestações de direito social que estimulem o acesso a meios de
subsistência sem necessidade de vender a força de trabalho aos capitalistas. Do
ponto de vista político, ademais, se evita que o contexto de Estado social acu-
mule conquistas para as classes trabalhadoras.
A tematização desde logo de propostas como a aqui apresentada poderia
somar no rompimento do cerco neoliberal? Posto de outro modo, propostas de
468 Deve-se lembrar aqui a reflexão de I. MÉSZÁROS, Filosofia, Ideologia e Ciência Social, 2008, pp.
150 e seguintes, para quem “do mesmo modo como a necessidade natural original é historicamente
deslocada e se torna uma coerção supérflua e intolerável, do ponto de vista tanto do indivíduo como
do metabolismo social em geral, também o ‘luxo’ anterior, supérfluo e geralmente inalcançável, se
torna vitalmente necessário, mas não apenas do ponto de vista de indivíduos isolados, mas sobretudo
com relação à reprodução continuada das condições recém criadas da vida social como tal, pois,
através do avanço das forças produtivas, o estritamente natural recua progressivamente e um novo
conjunto de determinações toma seu lugar. Como consequência, a remoção dos ‘luxos’ recém-
adquiridos e estruturalmente incorporados (difundidos, generalizados) da organização de produção
existente, acarretaria o colapso de todo o sistema de produção”.
226
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
políticas de habitação com viés anticapitalistas colocariam, ao menos, em xe-
que o cerco neoliberal, atingindo alguns importantes pilares do sistema socio-
metabólico do capital? Certamente a resposta é sim, mas deve-se atentar que a
pura tematização jurídica não pode guiar processos consistentes de resistência
e transformação. Lutar pela implementação das propostas em questão levaria
a uma conflituosa separação entre habitação pública e habitação de mercado,
mas a expansão daquela, que seria viabilizada pelo controle da habitabilidade
dos imóveis e do preço da terra urbana, tenderia a colocar fim nos processos de
acumulação por despossessão que ocorrem com imóveis urbanos que servem à
moradia. Sem avançar para a discussão mais ampla sobre o sistema de crédito
como um todo, sobre o pressuposto da propriedade privada e sobre satisfação
das necessidades habitacionais dos trabalhadores, qualquer processo de trans-
formação se esgotaria e seria absorvido pelo sociometabolismo do capital.
Na atualidade, a dureza dos fatos é esta: o espaço para avanços é diminuto e
a luta social está longe de avançar o suficiente para propostas consistentes que
desestabilizem a quietude jurídica. O direito captura a realidade da exclusão
habitacional para preservar as necessidades do sociometabolismo do capital,
dentre elas, a manutenção de exércitos de reserva, a absorção seletiva de traba-
lhadores pelo mercado de trabalho de acordo com a qualificação e o grau de de-
senvolvimento das forças produtivas, um atendimento socioassistencial residual
(faux frais), a manutenção do despojamento dos trabalhadores e a acumulação
por despossessão, etc. Trata-se da captura da linguagem e da gramática de ex-
pressão dos conflitos sociais.
Para a resolução de “conflitos”, não apenas o terreno jurídico é imposto pelo
sociometabolismo do capital, também as armas para a luta são impostas por ele:
garantias legais, constitucionais e até internacionais, ponderação de direitos,
efetividade jurídica, direito à moradia, moradia digna, etc. O direito captura as
necessidades sociais e as transforma em direitos humanos. Esta é a astúcia do
direito: servir como instrumento de captura, de formalização, de controle das
demandas sociais. O direito faz isso tanto quanto a política469: o terreno imposto
pela política é o da política parlamentar e partidária, o da democracia representa-
tiva e formal, com mediações oficiais, institucionais, atreladas a um modo de apa-
469 E não é raro que as melhores intenções jurídicas e políticas se deparem com processos de ironia
objetiva, “desses que convertem as melhores intenções no seu avesso, realizando, não por desvio, mas
por finalidade interna, o contrário do que prometiam”, como aponta O. ARANTES, Uma estratégia
227
Rafael Lessa V. de Sá Menezes

recer e de responsabilizar-se especificamente político e jurídico. A política impõe

seus limites à luta e distribui as armas de acordo com as necessidades do avanço
Conclusões
do sociometabolismo do capital. O progressismo jurídico e político é levado a lutar
num terreno discursivo específico. Não é permitido ir além dele. A especificidade
está justamente em serem superestruturas historicamente necessárias.
Buscou-se neste livro descrever os limites do direito à moradia e das polí-
À pergunta da abertura deste capítulo sobre se haveria meios jurídicos pelos
ticas habitacionais. Tais direito e políticas não dão conta das necessidades de
quais seria possível alterar os alicerces do sistema sociometabólico do capital,
moradia da população de baixa renda. Ao contrário, o sistema jurídico tem
deve-se responder: sim, especificamente, a efetivação universal do direito à mo-
sido mais eficaz em proteger a acumulação e a rentabilização imobiliárias. Pre-
radia, independentemente de contrapartida financeira. Esta proposta não seria
valece o direito à propriedade privada sobre o direito à moradia. As políticas
comportada pelo sistema jurídico e, tomasse alguma roupagem jurídica, só po-
habitacionais produzem casas para o mercado, não para solucionar a exclusão
deria ser direito evanescente.
habitacional. Daí que o déficit habitacional no Brasil, que é de cerca de 5,8
Este capítulo e os dois anteriores examinaram o modo como políticas de
milhões de moradias, tenha a mesma magnitude da quantidade de imóveis
direito à moradia supostamente atendem às necessidades reais de moradia
vazios (6,07 milhões).
da população de baixa renda. Ficou claro que, no sistema sociometabólico
Ao consagrar o direito à moradia, o sistema jurídico não protege senão abs-
do capital, a manutenção da classe trabalhadora num nível de subsistência é
tratamente o acesso de todos à habitação. O manejo da tecnologia jurídica pelas
estruturante e que daí decorrem limitações às “políticas habitacionais” e de
classes e instituições capitalistas se dá, no limite, observando as necessidades
direito social à habitação. Se se concebe a resolução da “questão da habita-
de reprodução do próprio sistema sociometabólico do capital. Até por isso, a
ção” como fornecimento universal de habitação digna, esta se opõe aos impe-
manutenção do “emaranhado jurídico” ou do “nó do direito” é conveniente e
rativos próprios daquele sistema sociometabólico. O discurso do “combate ao
funcional à dominação de classe. O direito determina de antemão a classe a
déficit habitacional” aparece como ideologia, como falseamento, como em-
quem aproveita as disputas jurídicas e determina a incontornável ineficácia do
buste. A questão da satisfação das necessidades habitacionais da população
direito à habitação470.
de baixa renda não pode realizar-se senão rompendo uma série de mediações
Por outro lado, as necessidades habitacionais da população de baixa renda
que sustentam a circulação e a produção existentes, como a renda da terra e
apenas se efetivam nos limites impostos pelo contexto capitalista. Neste con-
o sistema de crédito. Neste contexto, as políticas públicas de habitação e de
texto, as relações sociais são pautadas pelo despojamento do trabalhador dos
assistência social só podem existir para manter o despojamento, os níveis de
seus meios de subsistência, os quais só poderão ser adquiridos no mercado após
subsistência e o exército industrial de reserva.
a venda da força de trabalho contra o pagamento de salário. Daí não ser o esco-
po do direito satisfazer amplamente esta que é uma das necessidades humanas
Fatal, 2013, p. 11, falando sobre o estudo da arquitetura, cuja conclusão será, pp. 67-68, que “a singular
mais básicas, a necessidade habitacional. Pode ser que haja bens materiais sufi-
comédia ideológica a que estamos assistindo” mostra “de um lado, urbanistas e arquitetos – na cientes, mas eles não chegarão aos que deles necessitam.
maioria dos casos, de clara ascendência progressista – projetando em termos gerenciais acintosamente
explícitos, aliás apresentados como garantia da consistência do projeto, o que paradoxalmente lhe
acrescenta um charme complementar. De outro, o espetáculo surrealista oferecido por empresários e 470 F. R. BATISTA. Crítica da Tecnologia dos Direitos Sociais, 2013, p. 214, observa, sobre o problema da
banqueiros enaltecendo, como nos bons tempos do contextualismo que se imaginava sinceramente individualização e da judicialização dos direitos sociais, que “o problema, é óbvio, não é de imperfeição
dissidente, o ‘pulsar de cada rua, praça ou fragmento urbano’. (...) Para encurtar: deu-se o que estamos dos mecanismos processuais, pelo que não adianta desperdiçar anos de trabalho e páginas e mais
vendo, algo como um pensamento único das cidades – em que se casam o interesse econômico da páginas de texto tentando aprimorar os instrumentos existentes para a implementação supraindividual
cultura e as alegações culturais do comando econômico- que ronda as cidades em competição pelo dos direitos. Repito, ainda uma vez, porque constitui o núcleo do trabalho: o problema é de forma. É a
financiamento escasso no sistema mundial, e por isso mesmo compartilhado à revelia das preferências forma jurídica que determina a insuperável ineficácia dos mecanismos processuais de implementação
político-ideológicas dos administradores de turno.” transindividual dos direitos sociais”.

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Rafael Lessa V. de Sá Menezes
A crítica jurídica reinsere o direito à moradia no seu contexto e busca as
determinações que engendraram este objeto, bem como as suas possíveis trans-
formações. Estas transformações, pensadas para além da estrutura social dada,
pensadas como revolução social, como superação (aufgehoben), só podem ser
vislumbradas a partir das próprias lutas sociais, cuja expressão mais radical no
direito é a luta contra a forma da equivalência. O horizonte de luta contra a
forma da equivalência é o elo entre a perspectiva de longo alcance (a revolução
social) e a de alcance mais restrito (a luta por direitos ou a luta política) das lutas
sociais. E este horizonte continua a existir, por mais confusão ideológica que
haja, em razão da permanência da exploração capitalista e, portanto, das contra-
dições sociais basilares a esta exploração. A crítica jurídica busca, portanto, para
além de explicitar os limites de todas as garantias jurídicas e políticas públicas,
desvendar se tais contradições têm alguma expressão no próprio direito.
Demandas de direito à moradia revelam necessidades básicas das classes tra-
balhadoras. Quando consagradas como garantia, como direito legislado, estas de-
mandas podem aparecer no sistema jurídico como reflexo das lutas sociais – um
reflexo, vale dizer, distorcido pela própria forma jurídica. O lado ativo do direito
à moradia é a faceta que expressa aquelas demandas das classes trabalhadoras,
imprimindo uma tensão no conteúdo jurídico e uma forma incompatível com o
direito. Estas tensão e incompatibilidade são o combustível das lutas sociais e das
propostas na seara jurídica que buscam ativar contradições reais. Mas a forma
jurídica terminará, no limite, por esmagar estas demandas, a não ser que seja ela
própria superada na dinâmica das contradições sociais – o transbordamento dos
“direitos sociais” acabaria, então, por afogar a própria forma jurídica.
Verificou-se neste livro os instrumentos jurídicos nacionais e internacionais
que garantem amplamente o direito à moradia, as instituições voltadas a sua
realização, a principiologia que retira o caráter absoluto da propriedade privada
com sua promessa de reprimir o uso especulativo da terra e da moradia. Apon-
tou-se que, para uma perspectiva garantista dos direitos sociais, estão disponí-
veis sanções constitucionais e legais ao descumprimento da função social da
propriedade; instrumentos urbanísticos repressivos e diretivos e investimentos
públicos redistributivos; tudo isto para promoção de habitação social, que deve
ser entendida nos termos da definição ampla do Comentário n. 4 do Comitê
dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, sobre o direito a uma habitação
condigna. Mas, no fundo, estes mecanismos revelam como as contradições so-
ciais são capturadas pelo direito e mantidas sob controle na forma de conflitos
230
Crítica do Direito à Moradia e das Políticas Habitacionais
jurídicos. Direitos sociais como o direito à moradia não satisfazem as necessi-
dades sociais dos trabalhadores, antes, as consolidam e estabelecem uma arena
própria para a discussão destas necessidades, a arena jurídica. A concomitante
garantia e ineficácia do direito à moradia são inerentes ao direito e sustentam
seus “conflitos” e seus mecanismos de “resolução de conflitos”.
Na produção habitacional brasileira, o direito à moradia tem se realizado
apenas sob os pressupostos da propriedade privada, do valor de troca e da re-
produção do capital. Políticas públicas habitacionais se justificam pela busca da
realização do direito à moradia. A ineficácia deste direito é o alimento daquelas
políticas. Aparece mais um terreno de luta jurídica: as políticas públicas para
implementação de direitos. Mais um terreno para “resolução de conflitos”. O
Programa Minha Casa, Minha Vida, principal programa de combate ao “déficit
habitacional”, mantém vivo o despojamento do trabalhador como um “conflito
jurídico” em vias de resolução pela construção massiva de casas. Por trás da
finalidade anunciada, a realidade de uma eficiente política pública para inves-
timento de excedentes de capital e de incentivo ao mercado imobiliário e de
construção civil, bem como para inclusão da população de baixa renda nos
circuitos do crédito e da propriedade privada, bem de acordo com os desígnios
do período neoliberal.
Alguns não conseguem habitação por esta via. O direito então disponibiliza
outros meios engenhosos para a realização das necessidades habitacionais: o
aluguel, que assegura a remuneração da propriedade da terra (neste caso, o
proprietário pode ser até mesmo o Estado, em programas de locação social);
o aluguel social, pelo qual o Estado redistribui renda e estimula mercados de
aluguéis; o abrigamento coletivo, destinado, no fundo, a “armazenar” grandes
quantidades de pessoas excluídas dos circuitos formais da riqueza social. E sem-
pre há pessoas habitando “livremente” as ruas e viadutos das grandes cidades.
Tudo isto alimenta o próprio sociometabolismo do capital pela manutenção es-
trutural do despojamento do trabalhador de seus meios de subsistência.
Em suma, o sistema jurídico restringe incontornavelmente os direitos sociais.
Mas lutas sociais para realizar as necessidades prementes dos trabalhadores são
também incontornáveis. A captura das demandas sociais para a seara jurídica
tem se mostrado uma estratégia bem-sucedida: os conflitos são domesticados
pelo direito, as disputas se dão no terreno jurídico, com as armas jurídicas. As
contradições das lutas sociais, assim, se refletem no direito e nestes reflexos
se lê uma expressão específica de tais contradições, uma expressão distorci-
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Rafael Lessa V. de Sá Menezes
da e apaziguada destas contradições. Aquilo que transborda da forma jurídica,
aquilo que não é bem expresso no direito, será invariavelmente repelido. As
pessoas em situação de rua são exemplo claro das restrições discursivas e prá-
ticas impostas pelo direito. Diante de todas as necessidades que estas pessoas
socialmente vivenciam, o direito e as políticas públicas analisam, recortam, en-
quadram cada necessidade num ramo específico.
Mas haveria meios jurídicos pelos quais seria possível atingir os alicerces
do sistema sociometabólico do capital? A tese aqui desenvolvida é de que uma
política habitacional para pessoas em situação de rua que contemplasse o forne-
cimento universal de habitação adequada, sem contrapartida financeira algu-
ma, seria um meio que atingiria os alicerces da renda e do crédito, bem como,
parcialmente, o alicerce da produção. As formas fictícias da renda e do crédito
que impulsionam a circulação e o investimento produtivo, assim como o des-
pojamento dos trabalhadores de seus meios de subsistência que impulsiona a
livre venda da força de trabalho seriam atingidas. Uma política habitacional
deste tipo desestabiliza a ideologia jurídica. Ela não é comportada pelo direito,
nem pelas políticas públicas. A luta jurídica por direito à moradia apenas verá
este horizonte como utopia, como superação do estado atual de coisas, como
superação do próprio “direito à moradia”.
Desfazer o “nó da terra” pressupõe desfazer o “nó da acumulação capitalista”
na seara da habitação. Subsistência do trabalhador, salário, sistema de crédito,
contexto de financeirização, cidades globais, segregação e controle social – to-
dos estes aspectos, e outros, estão enredados neste nó. A solução do forneci-
mento de habitação, sem contrapartida, à população em situação de rua, levaria
a novas demandas sociais para a expansão desta medida para toda a população
de baixa renda e, depois, para os trabalhadores em geral, abalando o pressupos-
to do despojamento destes dos seus meios de subsistência.
Esta proposta para satisfação de necessidades habitacionais de pessoas em
situação de rua atinge as margens, os limites do direito e só poderia levar a
contradições irremediáveis caso fosse completamente implantada. Por isso, só
pode ser formulada como um direito evanescente. É possível que as lutas sociais
continuem a avançar com propostas jurídicas ou políticas, que podem retardar
o ritmo da acumulação capitalista, da degradação ambiental e brecar o atual
cerco do capitalismo neoliberal global às classes trabalhadoras. Mas o grande
desafio que se coloca é justamente o de escapar do terreno da luta jurídica para,
enfim, colocar em xeque todos os alicerces do sociometabolismo do capital.
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