ISSN 0104-8015 POLTICA & TRABALHO 91 Revista de Cincias Sociais o. n 23 outubro de 2005 - p.

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A ANARQUIA ORGANIZADA DAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO SETOR PBLICO: UMA ABORDAGEM LUZ DO MODELO GARBAGE CAN E DO POLICY ENVIRONMENT
talo Fittipaldi Introduo O problema da fragmentao das polticas pblicas em geral e de reforma na burocracia estatal em particular vem compondo a agenda de pesquisa da Cincia Poltica e dos estudos organizacionais, desde o perodo imediato do ps II Guerra Mundial. A busca de um novo paradigma para o aparato de Estado, decorrente da preocupao com a melhoria do desempenho das funes governamentais, tem provocado ondas recorrentes de reformas em diversos pases com distintas formaes e caractersticas scio-econmicas. Todavia, na mesma medida em que se implementam polticas pblicas de remodelagem da gesto do setor pblico, o fenmeno da falha seqencial 1 das reformas torna-se o resultado mais visvel de tais polticas. A questo a ser respondida pela teoria : por que as reformas na burocracia pblica falham? Abordagens desenvolvidas por autores de diferentes matizes destacam variveis explicativas as mais diversas para o fenmeno da fragmentao das polticas reformistas. Em trabalho recente, que contm um vasto levantamento bibliogrfico (Rezende, 2004) sobre as causa da falha seqencial das reformas, foi possvel identificar ao menos dezessete explicaes distintas para este fenmeno, com expressiva variedade de argumentos e mecanismos causais que, todavia, no focalizam a causalidade existente entre o ambiente da poltica pblica (policy environment) de reformas administrativas e seus impactos sobre o processo de tomada de deciso. Polticas pblicas no ocorrem no vcuo e o policy environment no qual esto inclusas se constitui em importante fator explicativo de sua performance. As abordagens centradas apenas no ambiente organizacional interno (Caiden, 1999) do uma grande contribuio para o entendimento de suas dinmicas, porm no destacam o impacto sobre as organizaes (polticas pblicas) do ambiente em que esto inseridas. Assim, objetivando adotar um modelo analtico que contemple a racionalidade limitada dos gestores pblicos e seu processo de tomada de deciso com o ambiente
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Sobre o problema da falha seqencial das reformas administrativas, ver Rezende, 2004.

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institucional das polticas pblicas e com isto explicar a propenso fragmentao das reformas administrativas no setor pblico ancora-se o argumento aqui desenvolvido no modelo garbage can, e na abordagem de policy environment. A juno desses modelos de anlise permite uma combinao de variveis explicativas que, acredita-se, eleva a capacidade de identificao das causas da falha seqencial. Desta forma, o artigo est estruturado em cinco partes, onde, alm desta seo introdutria, a seo 2 consiste na descrio do modelo garbage can e a seo 3 na apresentao das variveis ambientais e seus impactos na poltica de reformas. Por seu turno, na seo 4 desenvolvido o argumento da anarquia organizada para as reformas no setor pblico e, finalmente, na seo 5 so apresentadas as consideraes finais. O modelo garbage can A teoria clssica da administrao baseia suas premissas na racionalidade do homo economicus para explicar os mecanismos de tomada de deciso nas organizaes. Suas anlises da escolha organizacional assumem a existncia de metas bem definidas a serem atingidas ao longo do tempo, com o envolvimento participativo dos componentes das organizaes e solues geradas de acordo com o problema em pauta. Todavia, essa racionalidade organizacional no explica a existncia de organizaes em que a tomada de deciso no se dava nos moldes do tipo ideal preconizado pela teoria clssica. Os processos de escolhas coletivas no interior dessas organizaes produziam impactos na estrutura organizacional, resultando em um processo de produo de tomadas de deciso que fugia lgica prevista. A existncia de preferncias destoantes entre departamentos quanto a determinada escolha da deciso a ser tomada, o desconhecimento do processo global de gerao do produto da organizao e a inconsistncia na participao de seus componentes no processo decisrio aliados introduo de mecanismos de controle e coordenao, previstos pela terica clssica para a elevao da performance organizacional geravam um perfil anrquico nessas organizaes que no encontravam explicao na literatura tradicional. O mundo real esperava por um modelo. Surge ento o instigante artigo A garbage can model of organizational choice (Cohen, March & Olsen, 1972). Analisando o processo de tomada de deciso, os autores revelam a existncia de anarquias organizadas no interior das organizaes, em razo de trs propriedades gerais que lhes so intrnsecas: 1) preferncias dilemticas (problematics preferences); 2) falta de clareza nos processos organizacionais (unclear technology); 3) participao anrquica (fluid participation). A existncia dessas propriedades gera a predominncia de um comportamento ambguo quanto ao processo decisrio, pois funcionam como restrio racionalidade subjacente s escolhas de que dispe a

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organizao. Ou seja, em virtude dessas propriedades gerais, a tomada de deciso na organizao desprovida de uma racionalidade organizacional. Explicando o impacto dessas propriedades, e iniciando pelos problemas de preferncias (problematics preferences), os autores escrevem:
In the organization it is difficult to impute a set of preferences to the decision situation that satisfies the standard consistency requirements for a theory of choice. The organization operates on the basis of a variety of inconsistent and ill-defined preferences (Cohen, March & Olsen, 1972, p. 1).

Em outros termos, a falta de instrumentos que otimizem a tomada de deciso. A alocao de propostas nessas condies produz uma tomada de deciso sub-tima, reduzindo a adequabilidade da medida adotada s questes organizacionais. Haja vista que it can be described better as a loose collection of ideas than as a coherent structure; it discovers preferences through action more than it acts on basis of preferences. (op. cit.). Por seu turno, sobre a outra propriedade geral falta de clareza nos processos organizacionais (unclear technology) afirmam:
Although the organization manages to survive and even produce, its own processes are not understood by its members. It operates on the basis of simple trial-anderror procedures, the residual of learning from the accidents of past experience, and pragmatic inventions of necessity (op. cit.).

A existncia desse dficit de informao no interior da organizao gera polticas baseadas nos procedimentos de tentativa e erro para o enfrentamento de questes organizacionais. Sem o conhecimento de tais processos, aliado preferncia dos tomadores de deciso por suas polticas preferidas, a organizao vitimada na racionalidade das solues propostas aos seus problemas. E, finalmente, somese a isso a participao anrquica (fluid participation) onde participants vary in the amount of time and effort they devote different domains; involvement varies from one time to another. As a result, the boundaries of organization are uncertain and changing; the audiences and decision makers for any particular kind of choice change capricious (op. cit.). A combinao desses elementos no apenas restringe a racionalidade da ao no interior das organizaes, como desconecta problemas de solues, implicando tomadas de deciso que no acompanham o fluxo tradicional que segue a ordem: problemas seguidos de solues para estes. De fato, o garbage can model, em sua verso original (Cohen, March; Olsen, 1972), identifica quatro fluxos decorrentes da quebra da seqncia clssica problemas seguidos de solues. Esses fluxos (streams) so identificados como: problemas (problems); solues (solutions); oportunidades de

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escolhas (choices opportunities); participantes (participants). Os problemas so resultado de queda de performance, podendo decorrer de causas internas ou externas organizao. O aparecimento desse fluxo tem, portanto, causas variadas, e funcionam como gatilhos do processo de tomada de deciso. Por sua vez, as solues so geradas sem o diagnstico adequado dos problemas por que passa a organizao. Como uma linha de produo de idias, as solues so apresentadas durante o processo decisrio, na busca da identificao de algum problema que se encaixe a ela; ou seja, busca-se um problema para a soluo j pr-escolhida. As solues no utilizadas pela organizao so descartadas e jogadas na lata de lixo (garbage can). J o outro fluxo gerado pelas propriedades gerais - a oportunidade de escolha manifesta-se no instante em que os tomadores de deciso da organizao precisam apresentar uma soluo para certo problema, independentemente da adequao da organizao ao problema surgido. Ou seja, o fluxo de choices opportunities a ocasio para o grupo hierrquico responsvel pela tomada de deciso na organizao justificar sua existncia como tal. Dito de outra maneira, se a natureza desse grupo apresentar solues mediante a tomada de deciso, que o faa de qualquer maneira. Por fim, o fluxo de participantes o que se caracteriza pela irregularidade de seus componentes. O envolvimento dos integrantes da organizao no processo de tomada de deciso caminha na razo direta de suas preferncias pelas solues apresentadas (ou problemas que gostariam de tratar) e de suas demandas2 na organizao. A racionalidade prevista pela teoria clssica da escolha organizacional passa ao largo do processo de tomada de deciso em organizaes que apresentam o perfil de anarquias organizadas, decorrentes das propriedades gerais identificadas pelos autores. Pois, from this point of view, an organization is a collection of choices looking for problems, issues and feelings looking for decision situations in which they might be aired, solutions looking for issues to which they might be the answer, and decision making looking for work (Cohen, March & Olsen, 1972, p. 02). possvel resumir a lgica de funcionamento do modelo garbage can por meio da interao entre a (1) falta de diagnstico adequado (desconhecimento) dos problemas enfrentados pela organizao, (2) a necessidade da apresentao de alguma soluo para esses problemas e (3) as preferncias dos tomadores de deciso por algum tipo de soluo; da interao desses elementos surge a anarquia organizada. Todavia, o modelo garbage can no foi
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Tais demandas podem ir desde a perspectiva de ascenso na organizao at a simpatia pelo superior hierrquico. Ou seja, so questes muito abrangentes e de difcil estabelecimento de um padro comportamental para os integrantes do grupo que detm o direito da tomada de deciso.

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originalmente formulado para explicar reformas na estrutura organizacional estatal, porm a utilizao de sua lgica funcional ao ambiente de polticas pblicas de reformas administrativas se constitui, acredita-se, em um instrumento analtico robusto para explicar a fragmentao dessas reformas. Mas, a anarquia organizada descrita pelo modelo garbage can pode ser observada nas polticas de reforma? E quais variveis produziriam este padro de funcionamento nas polticas pblicas de reformas administrativas? O ambiente da poltica pblica ( policy environment ) das reformas administrativas So identificadas trs variveis do ambiente da poltica pblica que funcionam como geradoras da fragmentao dos programas de reformas em sociedades polirquicas. No se afirma aqui que apenas essas trs variveis so indutoras da fragmentao da poltica pblica das reformas administrativas, mas que elas que sero objetos de investigao. Essas variveis ambientais so aqui denominadas: a) assimetria de informao que incorrem em problemas de escolha tima, ou seja, a incapacidade de ordenar as preferncias dos burocratas quanto adoo de determinada poltica de reforma, sob condies de informao incompleta; b) proteo do oramento, que consiste no desconhecimento da natureza das organizaes burocrticas estatais e suas capacidades gerarem receita fora do oramento pblico; c) averso ao risco poltico e ciclos eleitorais, resultado da ao racional de grupos partidrios em valorizar seu ativo eleitoral e conservar a composio poltica que lhes possibilitou a vitria nas ltimas eleies. Ao se introduzir uma reforma cuja concluso de sua implementao suplante o limite temporal dos ciclos eleitorais, estes passam a funcionar como mecanismo fragmentador do processo de reforma. Nas linhas que se seguem, apresentamos as caractersticas de cada varivel ambiental e seu impacto na implementao das reformas administrativas. A assimetria de informao: a escolha sub-tima da poltica A tomada de deciso para escolha e implementao de determinada poltica pblica no se processa em um ambiente desprovido de interesses de grupos e

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assim de suas preferncias por polticas (Kreger, 1974; Olson, 1982). Grupos de burocratas esto mais propensos a patrocinar certas aes estatais que outros, assim como a implementao de uma policy pode ser planejada em diferentes vertentes (algumas at excludentes), com a preferncia dos burocratas distribuindose entre as vrias combinaes possveis de polticas. A razo para essa distribuio de preferncias o ganho (payoff) que cada grupo de formuladores teria com a escolha de sua poltica pblica, ou estratgia de implementao favorita. Como nos mercados econmicos, existe um leque de opes (polticas pblicas) disposio dos consumidores (burocratas) que vo compor sua cesta de consumo (processo decisrio) com o produto (poltica pblica) que maximize a satisfao particular dos formuladores. A combinao de distribuio de preferncias e de ao maximizadora por parte dos burocratas caracteriza a existncia de um mercado de polticas pblicas que, em razo do desconhecimento dos formuladores sobre o objeto da poltica em questo, caracterizado pela existncia de certo grau de assimetria de informao. Grau este que se torna mais agudo com a alternncia de grupos polticos (no exclusivamente de partidos polticos) no comando do Poder Executivo. O mercado de reformas no consegue estabelecer o princpio da transitividade para o processo decisrio quanto proposta de reforma administrativa que melhor se ajuste s necessidades da mquina pblica. Esse fato, na ausncia de instrumentos que provoquem uma alterao no clculo dos burocratas alterando assim sua funo utilidade resultar em custos de transao para a formulao (implementao) das reformas administrativas, em razo da disjuno entre a escolha da poltica e os resultados desejados. Afinal, s se obtm os resultados neoclssicos de mercados eficientes quando no h custos de transao (Coase, 1980 apud North, 1998, p. 7). A alocao sub-tima da poltica resulta em problemas de coordenao quanto tomada de deciso mais eficiente, eficaz e efetiva. A incapacidade de se estabelecer uma ordenao social de preferncias, em razo da assimetria de informao, cria barreiras adoo de um programa consistente com as mltiplas arenas de atuao do aparelho estatal. Ou seja, permeada por interesses diversos, a burocracia pblica gera polticas de reformas como solues para problemas que no se ajustam aos programas elaborados. Destarte, mantendo-se inalterado o clculo dos burocratas quanto sua funo utilidade (poltica favorita), o processo decisrio incorrer em disfunes implementadoras. Observa-se que a assimetria de informao se constitui uma importante varivel ambiental para a performance da ao estatal, pois ao desvincular a soluo materializada na poltica pblica dos problemas que se propunha a resolver, reduz o desempenho do Estado em ao. Em outras palavras, a assimetria de informao indutora da baixa performance da administrao pblica.

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A dependncia do oramento A natureza das organizaes importa para uma implementao exitosa de programas de reformas administrativas. Tal fato deriva dos incentivos diferenciados cooperao por parte das agncias, decorrentes de sua arena de atuao. Mas, onde se materializa o diferencial de incentivos e quais suas conseqncias para a cooperao (no-cooperao) com reformas administrativas? Em boa medida a resposta para esta pergunta est na relao de cada agncia governamental com o oramento pblico. A atuao em diferentes arenas de polticas pblicas (Lowi, 1964) exige aportes de recursos que apresentaro padres distintos conforme a policy gerada pelas agncias em cada arena. Assim, o volume de recursos destinados a rgos do governo encarregados da produo de uma poltica pblica de regulao diferencia-se do volume de recursos destinados a agncias de governo imbudas da gerao de polticas pblicas distributivas. O gasto do governo para a operacionalizao de um rgo que regula as tarifas de nibus urbanos, por exemplo, difere daqueles destinados a agncias encarregadas da sade pblica.3 Essa constatao, aparentemente bvia, traz no seu bojo uma questo menos perceptvel. Como oramentos distintos4 podem ser descentralizados uniformemente? Afinal, a fonte de receitas das diversas agncias de governo s a mesma quando o processo de elaborao desses oramentos centralizado. Porm, ao se transferir para setores governamentais a capacidade de elaborao de seus oramentos, como no modelo de reforma gerencial (Ferlie et al., 1999), caberia uma pergunta: de onde vir a receita? Considerando que a natureza organizacional das agncias de governo difere em razo do seu locus de atuao, infere-se que a atividade-fim dessas agncias tem capacidade distinta de gerao de auto-receita.5 Foge ao escopo deste trabalho a apresentao de modelos de captao de recursos para essas instituies, todavia pertinente uma anlise da natureza das receitas dos rgos pblicos com as conseqncias decorrentes de seu diferencial. Certas agncias no apresentam caractersticas para captar recursos no mercado em funo da poltica pblica que geram. Ao passo que outras agncias poderiam ter suas receitas elevadas pela captao prpria de recursos materiais, efetivando-se como uma loosely coupled organization.

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importante considerar que mesmo uma agncia de perfil distributivo tem instrumentos de regulao da sua atividade fim. Entretanto, considera-se, aqui, que sua participao no oramento pblico decorrente da sua natureza funcional. Aqui, o oramento do governo a composio dos oramentos de suas diversas agncias. Entende-se por auto-receita os recursos financeiros captados por uma agncia de governo sem a dotao oramentria pblica.

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Essa capacidade diferenciada de autofinanciamento se traduzir no grau de vinculao ao oramento governamental que cada setor do governo possui. Ou seja, existir, para determinadas agncias, uma dependncia oramentria (budget dependence) derivada de sua natureza organizacional. Os diferentes graus de dependncia oramentria implicaro em quo cooperativa a agncia ser com um programa de reforma administrativa de cunho gerencial (descentralizador). Enquanto para alguns rgos a perda da proteo oramentria refora sua performance, para outros, o desaparecimento dessa proteo poder significar o fim de sua existncia como agncia de governo. Entendido que a natureza organizacional das agncias estabelece o grau de sua vinculao ao oramento, possvel afirmar que a proteo dada pelo aporte pblico de recursos a determinadas agncias de governo define o padro de cooperao dessas agncias com as reformas administrativas. Os incentivos cooperao para a descentralizao administrativo-financeira de um rgo pblico funcionam favoravelmente a essa mudana institucional, medida que a agncia governamental objeto da reforma - pode abrir mo da proteo financeira advinda do oramento estatal. Os interesses de grupos relacionados com as diferentes agncias de governo extraem suas rendas da transferncia oramentria repassada para elas. Estancar essa transferncia condenar alguns rgos governamentais inanio financeira e, posteriormente, perda de prestgio e poder e at extino. Assim, o oramento a garantia de sobrevivncia dessas agncias e dos grupos que nelas operam, pois, a introduo de reformas orientadas para o mercado pode significar a reduo (inexistncia) de aporte de recursos para essas organizaes pblicas. Por outro lado, o fato de algumas agncias governamentais estarem situadas na arena distributiva de polticas pblicas permite que alguns de seus departamentos voltem-se para os resultados (output), por se constiturem instrumentos de execuo de programas governamentais de carter universalistas. Ou seja, na ponta do servio pblico prestado ao cidado justifica-se a administrao por resultados sem a capacidade de auto-receita, haja vista que se trata de elevao de performance do servio pblico no seu objetivo-fim. Trata-se, portanto, de uma situao especfica, que no invalida a aplicao do conceito de proteo do oramento para a burocracia pblica. A averso ao risco poltico e ciclos eleitorais A repulsa de grupos partidrios desvalorizao de seu capital poltico ocorre em dois nveis: a) na relao com o eleitor; b) na relao com correligionrios. O primeiro caso descrito pela literatura como o fenmeno dos ciclos econmicos eleitorais. com o clssico artigo de Nordhaus (1975)

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The political business cycle , sobre o comportamento da poltica econmica dos governos dos pases integrantes da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) quando de seus processos eleitorais, que a literatura incorpora a varivel periodicidade eleitoral (ciclos eleitorais) ao clculo de produo de polticas pblicas. Nordhaus identifica regularidades entre a adoo de polticas macroeconmicas expansionistas ao aproximar-se o perodo eleitoral e a reverso delas quando da passagem desse perodo, voltando o processo a repetir-se com a chegada de outra fase eleitoral. Ou seja, para promover uma reduo do desemprego em perodo prximo s eleies, o governo adota medidas de poltica que permitam a expanso da atividade econmica, reduzindo o desemprego e transformando esse fato em ativo poltico valorizado na fase eleitoral. Passadas as eleies, com o grupo governante mantido no poder, novas medidas de poltica econmica so adotadas; agora para reduzir a inflao que se elevou com a adoo de estmulos expanso do emprego. Todavia, nessa fase de contrao da economia, no h eleio prxima e o ativo poltico do partido no poder no se deprecia junto ao eleitorado, pois quando a outra eleio chegar, a memria (e a desinformao sobre o fato) do eleitor no ter identificado tal manobra6. J no tocante averso ao risco poltico no relacionamento com correligionrios, fenmeno especfico de grupos partidrios que detm o poder, a periodicidade eleitoral (ciclos eleitorais) promove uma composio das foras polticas no interior da burocracia, com vistas manuteno do poder e da valorizao do ativo poltico ao qual esto vinculadas. Mesmo com grandes possibilidades de vitria no prximo pleito, o arranjo poltico no interior da burocracia no deixa de ocorrer, pois certos grupos contemplados em um primeiro mandato cedero espaos para os preteridos anteriormente, como mecanismo de rateio das funes burocrticas entre partidrios. Esse acordo tcito entre os grupos de correligionrios, quando da proximidade de uma eleio, funciona como fator limitador da ao estatal reformadora. Para evitar choques de interesses, por conseguinte, fissuras na coligao, evita-se a implementao de polticas pblicas que produzam fortes reaes no interior da burocracia estatal e assim dificulte a consolidao do referido acordo. A recomposio ou redistribuio de recursos polticos entre os grupos de interesses que lotearam a burocracia pblica ocorre, inexoravelmente, pelo fato de haver uma eleio a ser realizada, no importando a probabilidade de vitria do grupo poltico situacionista. Afinal, os ciclos eleitorais tambm funcionam como mecanismo de redistribuio de poder no interior do grupo poltico governista.
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Para uma boa exposio sobre os diferentes modelos de ciclos poltico-econmicos, ver Borsani (2003). Para uma crtica especfica ao modelo oportunista descrito por Nordhaus, ver Wittman (1999).

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Desse modo, a produo de polticas pblicas caminha na direo sinalizada pelas urnas, pois se objetiva a vitria na prxima eleio (reduo do risco poltico). Em outros termos, o eleitor controla o governo (burocracia) pelo desempenho (incumbent performance) deste para com o cidado (Ferejohn, 1986). O garbage can e as variveis ambientais da poltica de reforma administrativa: agregando o argumento A etapa seguinte para a montagem do instrumento de anlise do problema de fragmentao das polticas de reforma administrativa a agregao da lgica do garbage can ao ambiente da poltica pblica (policy environment) de onde provm tais reformas. A lgica subjacente entre a propriedade geral do modelo garbage can e as variveis ambientais mencionadas na seo anterior pode ser estabelecida como se segue. Os problemas de preferncias identificados por Cohen, March & Olsen so resultado das escolhas sub-timas por parte dos tomadores de deciso sob informaes incompletas quanto proposta mais adequada ao problema da organizao. Ou seja, a assimetria de informao conduz inadequao da estratgia utilizada para melhoria da performance organizacional, semelhantemente ao que ocorre na administrao pblica quando a agregao de preferncias sub-tima dos burocratas quanto estratgia de implementao de determinada poltica pblica cria uma disjuno entre a poltica per se, seus objetivos e sua execuo. J a falta de clareza dos processos organizacionais na gerao de seu produto consiste na incapacidade de se unificar os diferentes inputs de distintos departamentos da organizao. No possvel aglutinar as diferentes arenas de polticas sob uma mesma coordenao de processos, o que implica padres de funcionamento diferenciados entre os departamentos. Identifica-se, aqui, que a natureza desses departamentos importa para a tomada de deciso, equivalendo ao desconhecimento prvio dos policy-makers da natureza das organizaes pblicas a serem reformadas. Se os processos na gerao do output da organizao no so claros (conhecidos) aos administradores da mesma, como descrito no garbage can, tambm no so as diversas estruturas organizacionais das agncias de governo na gerao de bens pblicos, tratando-se, assim, do mesmo fenmeno verificado na proteo do oramento. Finalmente, a lgica da participao anrquica equivale averso ao risco poltico, pois, como aquela, arregimenta participantes apenas dentre os que simpatizam com a tomada de deciso gerada. Com vistas ao prximo pleito, os formuladores de poltica comportam-se como os membros da organizao do garbage can, oscilando entre as diversas preferncias dos participantes (burocratas) sobre propostas (problemas e solues) apresentadas na campanha eleitoral e mantenedora da coalizo governista. Como

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o Estado no um monlito, os burocratas precisam apresentar solues para problemas existentes (na forma de poltica pblica), implementando polticas de sua preferncia e descartando aquelas que possam gerar riscos para o desempenho do grupo poltico ao qual pertencem, tendo em mente o prximo pleito. A interao das variveis ambientais com a lgica do garbage can resulta em disfunes de implementao que incorrem no fenmeno da falha seqencial das reformas administrativas. Assim como no modelo organizacional de racionalidade limitada, a abordagem das variveis ambientais tambm vislumbra a existncia de uma racionalidade restrita na gerao de solues para o problema da baixa performance da administrao pblica. A implementao de um programa de reformas administrativas, em geral, no resultado de um diagnstico preciso da natureza das agncias governamentais, nem a escolha da proposta reformista baseia-se em um best account. Na verdade, os programas de reformas so solues que buscam problemas gerados na mquina pblica, no importando quo adequadas essas solues apresentam-se para tais problemas. Problemas, solues e tomada de deciso: a anarquia organizada Quando um grupo poltico chega ao poder via processo eleitoral, as informaes sobre o funcionamento da mquina administrativa no so facilmente disponibilizadas a esse grupo num momento inicial, gerando um dficit de informaes gerenciais expressivo. Com vistas reduo dessa assimetria informacional e tentativa de implementao de polticas pblicas de elevao da performance estatal so institudos alguns programas com o objetivo dentre outros de captar informaes. No paradigma da reforma administrativa gerencial, por exemplo, o instrumento de captao de informaes utilizado o contrato de gesto, haja vista que esses contratos fixam metas de desempenho para os rgos pblicos, e o acompanhamento dessas metas uma forma de se obter informaes antes desconhecidas pelos novos gestores. Ou seja, a propagao dos contratos de gesto (ou de algum modelo similar) o meio de se tomar conhecimento da estrutura operacional da administrao pblica e seus pontos de baixo desempenho, tentando no entrar em choques significativos com grupos de resistncia reduo desse dficit informacional. Todavia, a natureza organizacional de cada agncia do governo funciona como barreira a essa proliferao, haja vista que os contratos de gesto ao menos em sua verso inicial elaborada pelos tericos da nova administrao pblica7 partem do princpio de uniformidade do aparato estatal, ignorando a relao de cada agncia com o oramento pblico. Isso implica baixa cooperao para a implementao das chamadas organizaes orientadas pela performance por parte de rgos pblicos com alto grau de dependncia do oramento.
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Ver (Ferlie at al., 1999) e Trosa (2001).

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Por seu turno, a aproximao do pleito eleitoral seguinte impele o grupo poltico no poder a voltar mais incisivamente sua ateno para a valorizao de seu ativo poltico junto ao eleitor e aos seus correligionrios. Isso no apenas restringir a adoo de certas polticas pblicas de captura de informaes, como promove uma recomposio poltica entre os grupos de interesses no interior da burocracia visando manuteno do comando nos cargos do Executivo. Chama-se a ateno do leitor, neste ponto, para o incio da legislatura do grupo poltico vencedor das eleies. A magnitude da assimetria de informao com o qual se depara ao assumir o governo no permite um diagnstico mais preciso da mquina administrativa, o que implica em elevado grau de ambigidade de qualquer instrumento de poltica com vistas a reformar a estrutura organizacional da burocracia pblica. A desarticulao entre meios e fins das polticas de reformas decorrentes do impacto das variveis ambientais sobre estes programas conduzem a um padro anrquico de implementao de tais polticas que, todavia, est envolto em elevado grau de institucionalizao, caracterizando a execuo desta poltica pblica como uma anarquia organizada. Em decorrncia dessa ambigidade, pem-se em marcha os mecanismos que impelem a reforma pretendida falha. O grfico 4.1 descreve a trajetria de fragmentao da poltica pblica de reformas administrativas no tempo, destacando o efeito de reduo da performance desta policy em razo das variveis ambientais que atuam como mecanismos de produo do dficit de efetividade. Tal fragmentao est representada pelo deslocamento do ponto a ao ponto b na curva R, onde a ao em seqncia das variveis ambientais da poltica de reforma gera tal dficit. Assim, quanto maior o efeito das variveis ambientais do modelo, menor ser a capacidade de implementao do programa de reforma administrativa.
G r f i c o 4 .1 C u r v a d e E fe ti v id a d e d a s P o l t i c a s d e R e fo r m a s

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Consideraes finais A tomada de deciso por uma poltica pblica em um ambiente imerso por informao incompleta conduz seus formuladores a escolher a estratgia de implementao que melhor lhe aprouver em razo de sua funo utilidade. A medida a ser implementada ser aquela pertencente aos burocratas de maior influncia, no importando quo adequada seja tal estratgia de implementao vis--vis os objetivos planejados. Este padro de execuo de polticas em geral e de reformas administrativas em particular, dentre outros fatores, ignora a natureza das agncias governamentais e suas relaes de dependncia oramentria que, aliados averso ao risco poltico que permeia as coalizes governistas em razo dos ciclos eleitorais, produz um elevado grau de ambigidade na implementao das reformas administrativas no setor pblico, conduzindo-as falha seqencial. A ao das variveis ambientais aqui identificadas funciona como mecanismo de fragmentao da poltica de mudana institucional da burocracia pblica, gerando um hiato entre execuo e objetivos das reformas administrativas que, em geral, so implementadas sob um padro executor caracterizado como de uma anarquia organizada, reproduzindo a lgica do modelo garbage can original, no setor pblico. Apenas com a eliminao das assimetrias de informao quanto gesto pblica possvel reduzir a propenso falha das polticas de reformas administrativas.

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Recebido para apreciao: maio de 2005 Aprovado para publicao: julho de 2005