O DEVER FUNDAMENTAL DE PAGAR IMPOSTOS COMO CONDIO DE POSSIBILIDADE PARA A IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS*

Felipe Barcarollo** RESUMO: Os custos para a implementao dos direitos fundamentais sociais requerem financiamento pblico, atravs da espcie tributria imposto. O imposto, no contexto do Estado Democrtico de Direito, representa requisito intransponvel, conditio sine qua non para a implementao, efetividade e concretizao das polticas pblicas, instrumentalizadas atravs dos servios pblicos. Palavras-chave: polticas pblicas - dever fundamental de pagar impostos - direitos fundamentais sociais. ABSTRACT: The costs of implementing fundamental social rights require public funding, through taxation. Tax, in the context of the Democratic Rule of Law, is an insurmountable requirement, conditio sine qua non, for implementation, effective use and execution of public policies instrumentalized through public services. Key-words: public policies - fundamental duty to pay taxes - fundamental social rights. SUMRIO: 1. Consideraes Iniciais. 2. O Dever Fundamental de Pagar Impostos como Condio de Possibilidade para a Implementao de Polticas Pblicas. 2.1. A Implementao dos Direitos Sociais no Contexto do Mnimo Existencial: O Perfil Liberal-Individualista do Direito Tributrio Ptrio. 2.2. O Estado Democrtico de Direito e os Custos dos Direitos Sociais: Compatibilizando a Prestao de Servios Pblicos com o Dever Fundamental de Pagar Impostos. 2.3 Estado de Impostos ou Estado de Taxas? 3. Consideraes Finais. Referncias Bibliogrficas.

* Artigo submetido em 1 mar. 2013 e aceito para publicao em 4 abr. 2013. **Advogado, Mestre em Direito Pblico pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos UNISINOS, PsGraduado em Direito Tributrio pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tributrios IBET, Coordenador da Procuradoria da UNISINOS.

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1 CONSIDERAES INICIAIS Os servios pblicos desempenham papel de fundamental relevo no contexto do Estado Democrtico de Direito, porquanto consistem em meios ou instrumentos para a viabilizao dos direitos sociais, os quais devem ser implementados para a concretizao do modelo de Estado preconizado pela Carta Constitucional brasileira de 1988. A promulgao da atual Carta Constitucional trouxe novos desafios Administrao Pblica, sobretudo pela vasta previso de direitos sociais, se comparado ao Texto Constitucional de 1969, vigente poca do regime autoritrio brasileiro. Do Estado Liberal ao Social, notveis e significativas foram as mudanas em prol do reconhecimento dos direitos sociais, atravs da previso, a ttulo exemplificativo, dos direitos sade, educao, segurana, afinal, dignidade da pessoa humana, consoante preconiza o artigo 1, III, da Carta Cidad de 1988. No entanto, com o advento da nova fase da globalizao, mormente pela competitividade internacional e pela volatilidade dos mercados, ocorrida na dcada de 90 do sculo XX, notveis foram as mudanas de perspectiva de atuao do Estado, que migrou da Administrao Pblica Burocrtica Gerencial, sob o fundamento de reordenar sua posio estratgica, transferindo iniciativa privada atividades ento executadas pelo Poder Pblico, para, afinal, definir a ao estatal como adstrita a determinadas tarefas. Neste contexto de desestatizao, em que os servios pblicos, dado o seu carter de no-exclusividade, foram outorgados iniciativa privada, uma srie de questionamentos so trazidos baila, a exemplo do papel do tributo na consecuo de polticas pblicas, diante da notria dificuldade de o Estado fazer frente s demandas sociais crescentes. A concretizao dos direitos sociais, atravs das polticas pblicas, torna-se possvel atravs dos meios ou instrumentos de que disponibiliza o Estado: os servios pblicos. Destarte, para a implementao de polticas pblicas, que garantam aos cidados os direitos sociais elencados na Carta Constitucional de 1988, necessrio se faz o financiamento estatal, atravs do papel/funo do imposto no contexto do Estado Democrtico de Direito brasileiro. Diante disto, o problema que busca enfrentar o presente artigo concerne crescente dificuldade financeira de o Estado Democrtico de Direito concretizar os direitos sociais atravs de polticas pblicas, instrumentalizadas pelos servios pblicos, sobretudo pela dimenso que o

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legislador constitucional outorgou aos direitos sociais inscritos na Carta Cidad de 1988 e pela invisibilidade no tocante aos deveres fundamentais, dentre os quais se destaca o dever fundamental de pagar impostos. Destarte, o objetivo central deste estudo concentra-se, pois, no dever fundamental de pagar impostos como requisito intransponvel para a implementao de polticas pblicas, com vistas concretizao da justia e da solidariedade sociais. Objetiva-se apresentar a espcie tributria imposto como condio de possibilidade ou fundamento suficiente para o enfrentamento das demandas sociais, diante das quais o Estado encontra-se paulatinamente incapacitado de oferecer resposta a contento populao. Procurar-se- investigar a funo do imposto, enquanto espcie tributria, no contexto do Estado Democrtico de Direito brasileiro, bem como os custos dos direitos sociais, mediante a defesa de um Estado de impostos. Busca-se afirmar o papel fundamental do imposto enquanto instrumento indispensvel para a concretizao do Estado Democrtico de Direito, sobretudo pela necessidade de financiamento das polticas pblicas viabilizadoras dos direitos fundamentais sociais em um contexto de amplas e profundas desigualdades, como ocorre no Brasil. Sustenta-se, ainda, o dever fundamental de pagar impostos no contexto de um Estado de impostos dada a sua finalidade extrafiscal e ubqua como mecanismo de (re)distribuio de rendas, que prima pela capacidade contributiva e possibilita a concretizao da justia e solidariedade sociais.

2 O DEVER FUNDAMENTAL DE PAGAR IMPOSTOS COMO CONDIO DE POSSIBILIDADE PARA A IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS Do tat Gendarme, em que predominava o absentesmo e o perfil negativo do Estado, a ntida separao entre sociedade civil e o Poder Pblico, a garantia das mais amplas liberdades de iniciativa individuais, a extrema limitao das funes estatais, que garantiam aos cidados to somente a ordem e a segurana sociais, sobreveio momento histrico caracterizado por grandes transformaes sob os mais variados aspectos, tais como o cultural, o econmico, o social e o internacional.1

GARCA-PELAYO, Manuel. Las transformaciones del Estado contemporneo. 2.ed. Madrid: Alianza Editorial, 1996, p. 13.

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O novo perodo inaugurado na histria do Estado trouxe uma conotao de justia e solidariedade sociais, a exemplo do Estado do Bem-Estar Social ou Welfare State, implantado nos pases europeus. Neste passo, se fazia necessria uma maior atuao do Estado, at ento dominado pelas foras do Liberalismo, em prol das necessidades coletivas, com vistas promoo do bem comum. O vis prestacional do Estado Social imprimiu a possibilidade de exigir-se a implementao dos direitos fundamentais sociais atravs do Poder Pblico, e no contra o mesmo. Por fora da Constituio Cidad de 1988, momento histrico para o Brasil psditadura, inaugurou-se um discurso de Estado voltado promoo do bem-estar social, implantando-se um Estado Democrtico de Direito, consoante dispe a Carta Magna, em seu artigo 1. Nesta perspectiva, os direitos sociais receberam tratamento diferenciado, no intuito de assegurar a concretizao destes direitos de interesse geral, tais como o bem-estar, a igualdade, a justia, a dignidade da pessoa humana, dentre outras diretrizes eleitas pelo legislador constituinte de 1988. As consequncias trazidas pela inaugurao, no mbito do Estado Social, do Estado Democrtico de Direito, determinaram uma srie de mutaes nos papis que at ento o Poder Pblico estava a desempenhar. Esta evoluo do Estado brasileiro, mormente na passagem do sculo XX ao sculo XXI, assim retratada por Ricardo Lobo Torres: Assiste-se, nesta virada do sculo XX para o XXI, passagem do modelo do Estado Social de Direito (ou Estado de Bem-estar Social, Estado da Sociedade Industrial, Estado Ps-Liberal, etc.) para o Estado Democrtico de Direito (ou Estado Subsidirio, Estado da Sociedade de Risco, Estado de Segurana, etc.), com a conseqente alterao da estrutura da fiscalidade, mxime daquela referente aos ingressos contraprestacionais, ou seja, dos tributos e preos pblicos exigidos como contrapartida pela entrega de prestaes de servio pblico essencial ou concedido.2 Do recm inaugurado Estado Social, cujo objetivo precpuo consistia em promover polticas pblicas aos cidados, no escopo de diminuir as desigualdades sociais e distribuir renda de forma mais equnime, verificou-se que o Estado rapidamente migrou, em virtude da desestatizao, para uma reforma econmica orientada para o mercado. No obstante a nova ordem poltica e social que se instaurou ps-1988, a partir de 1990, o recente Estado Democrtico de Direito recebia os influxos do complexo fenmeno da globalizao, situao que desencadeou uma srie de modificaes na estrutura organizacional do

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Poder Pblico, fato este que determinou a Reforma do Estado, implantando-se o modelo da Administrao Pblica Gerencial. Sob a gide desta nova formatao do Estado, talhada, no Brasil, atravs do Programa Nacional de Desestatizao Lei n. 9.491/97, uma srie de consequncias e reflexos puderam ser percebidos pelos cidados, sob os objetivos fundamentais de transferir iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo Poder Pblico, a reduo da dvida pblica, dentre outros aspectos apontados pela referida legislao de regncia. Diante de tais aspectos, sobretudo pelas novas perspectivas sinalizadas pela Reforma do Estado, mister se faz o cotejo entre o papel da tributao diante das tendncias da crescente poltica de desestatizao, situaes essas que vm a calhar na reestruturao da Administrao Pblica, sobretudo pela fixao dos limites referentes aos gastos pblicos.3 O presente estudo procura investigar o papel da tributao, sobretudo dos impostos, no financiamento das polticas pblicas; o perfil liberal-individualista do Direito Tributrio ptrio na conformao dos direitos sociais em mnimo existencial; a funo do tributo no Estado Democrtico de Direito, dentre outros aspectos atinentes temtica, que se encontram contemplados, fundamentalmente, nas obras de Jos Casalta Nabais, Juan Manuel Barquero Estevan e Ricardo Lobo Torres.4

2.1 A implementao dos direitos sociais no contexto do mnimo existencial: o perfil liberalindividualista do direito tributrio ptrio A histria do Estado a histria dos tributos ou, na esteira de Alberto Nogueira, o tributo o nervo da Repblica.5 Afinal, existe Estado, mesmo que em sua feio mnima, que no tribute os indivduos? Em recente estudo, sustenta Victor Uckmar: La storia dei popoli, le lotte politiche, il consenso dei cittadini, la buona amministrazione pubblica, lo sviluppo delleconomia, lassistenza sociale e pi di recente la globalizzazione, sono strettamente collegati al fatto fiscale.6

TORRES, Ricardo Lobo. A fiscalidade dos servios pblicos no estado da sociedade de risco. In: TRRES, Heleno Taveira (Coord.). Servios pblicos e direito tributrio. So Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 122. 3 ESTEVAN, Juan Manuel Barquero. La funcin del tributo en el estado social y democrtico de derecho. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2002, p. 9-10. 4 Para a investigao desta temtica, utiliza-se, especialmente, os autores acima referidos, mormente pelo nvel de abordagem sobre o tema em relevo. 5 NOGUEIRA, Alberto. Globalizao, regionalizaes e tributao: a nova matriz mundial. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 262. 6 UCKMAR, Victor. La giusta imposta. In: TRRES, Heleno Taveira. Tratado de direito constitucional tributrio: estudos em homenagem a Paulo de Barros Carvalho. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 3.

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A garantia da boa convivncia em sociedade requer um mnimo de financiamento do Estado (Staatfinanzierung) atravs da imposio tributria, conditio sine qua non para o equilbrio das finanas pblicas e para o custeio dos direitos sociais. Alis, a ideia de Estado Social se confunde com a prpria necessidade de pagar tributos como meio atravs do qual podem ser concretizadas as polticas pblicas. Os escritos em Direito Tributrio, bem como o iderio que norteia a tributarstica ptria, no labora com a ideia de tributo, em especial do imposto, como meio de viabilizar a justia e a solidariedade sociais, fato esse que pode ser verificado pela intensa preocupao desta especfica rea do Direito Pblico com o denominado planejamento tributrio ou comportamento elisivo. No se faz necessrio empreender grande desforo intelectivo para perceber-se que, diante desta circunstncia, o Direito Tributrio debrua-se, enfaticamente, em prol do contribuinte, sinalizando condutas muitas vezes questionveis sob a tica da justia e da solidariedade sociais, no escopo de ver minorados os impactos fiscais sobre as suas atividades.7 Necessrio esclarecer-se que no est a se vedar ou criticar comportamentos elisivos, muitas vezes necessrios prpria mantena da empresa, faculdade que o prprio arcabouo tributrio disponibiliza aos contribuintes; conduta esta, portanto, que no se afigura contra legem. No obstante a legislao, em certas ocasies, permitir comportamentos elisivos ou a possibilidade da realizao do planejamento tributrio para determinado fato imponvel, o que causa estranheza que, do muito que se produz em terras brasileiras em matria tributria, analisa-se, perfunctoriamente, o papel do imposto na sociedade hodierna. Afinal, por que tributar? Para que(m) tributar diante deste estado de coisas no cenrio poltico brasileiro? Isto, de forma inequvoca, vem a acarretar certo repdio ao poder tributrio estatal, o que denota comportamento que subverte o real papel do tributo no Estado Democrtico de Direito inaugurado pela Constituio brasileira de 1988: o financiamento do Estado, mormente para a implementao de polticas pblicas, que visam o atendimento aos direitos sociais. Conforme leciona Andreas Joachim Krell, a prtica e efetividade/eficcia dos direitos fundamentais sociais, tendentes implementao de polticas pblicas pelo Estado,

NOGUEIRA, Alberto. Globalizao, regionalizaes e tributao: a nova matriz mundial. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 264-265. No tocante ao comportamento elisivo, destaca Alberto Nogueira que alguns empresrios chegam a cogitar da possibilidade de instalarem as sedes das empresas em navios, no meio do oceano, acaso o Estado queira interferir em seus negcios. No entanto, lapidarmente pondera: De uma forma ou de outra, mais dia, menos dia, a globalizao atingir a rea da tributao de forma diversa da atual, onde impera, absoluta, a regra diablica da sonegao sob os mais variados aspectos. O deslocamento da base impositiva das multinacionais, fenmeno equivalente a uma apatria tributria s avessas (ou seja, aqui o aptrida se beneficia com as delcias de um paraso fiscal), algo incompatvel com os mais elementares princpios de Justia e de convivncia humana. Trata-se, disso

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instrumentalizadas atravs dos servios pblicos, dependem de recursos pblicos disponveis.8 Da sustentar-se a necessidade de tributar como forma intransponvel de financiamento do Estado. cedio que o Estado, para implementar polticas pblicas adequadas aos cidados, necessita de financiamento pblico, tendo em vista que, de outra forma, no haveria suporte financeiro suficiente para alcanar aos cidados padres razoveis de segurana, sade, educao, saneamento, dentre outros direitos sociais. A questo que se pe em sede doutrinria, sobretudo pelo perfil liberal-individualista do Direito Tributrio brasileiro, a implementao dos direitos sociais em um contexto de mnimo existencial, situao retratada no Brasil por Ricardo Lobo Torres.9 Foi no contexto da Alemanha ps-guerra, com o advento da Lei Fundamental de Bonn, que surgiu o mnimo existencial ou social para a fruio de uma vida digna, que garanta ao cidado padres mnimos e razoveis de direitos sociais. Considerando-se que a Constituio brasileira de 1988 previu a concretizao dos direitos sociais atravs dos servios pblicos, tais como educao, sade e segurana, dentre outros, necessrio se faz que o Estado garanta a efetividade destas polticas pblicas aos indivduos, sob pena de transgredir o Texto Constitucional. Logo, a ideia do mnimo existencial que sustenta a doutrina brasileira advm do direito alemo, tendo em vista a Corte Constitucional alem assegurar o direito a um mnimo de existncia, corolrio do princpio da dignidade da pessoa humana, previsto no artigo 1, I, da Lei Fundamental de Bonn, na poca em que aquele pas vivia os efeitos da grande guerra mundial. Andreas Joachim Krell salienta que a jurisprudncia alem recepcionou a existncia do direito fundamental a um mnimo vital.10 A teoria do mnimo existencial, cuja funo consiste em atribuir ao cidado o exerccio do direito subjetivo contra o Estado nos casos de prestao de servios pblicos essenciais, que

estamos convictos, de mais uma das distores que usualmente perturbam a triunfante marcha dos homens na busca de uma ordem social justa. 8 KRELL, Andreas Joachim. Controle judicial dos servios pblicos bsicos na base dos direitos fundamentais sociais. In: SARLET, Ingo Wolfgang (Org.). A Constituio concretizada: construindo pontes com o pblico e o privado. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000, p. 29. 9 No tocante temtica em exame, ver, por todos: TORRES, Ricardo Lobo. A metamorfose dos direitos sociais em mnimo existencial. In: SARLET, Ingo Wolfgang (Org.). Direitos fundamentais sociais: estudos de direito constitucional, internacional e comparado. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 1-46; TORRES, Ricardo Lobo. A cidadania multidimensional na era dos direitos. In: TORRES, Ricardo Lobo (Org.). Teoria dos direitos fundamentais. 2.ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 243-342; TORRES, Ricardo Lobo. Os mnimos sociais, os direitos sociais e o oramento pblico. Revista Cincias Sociais. Rio de Janeiro: Central Universidade Gama Filho, 1997, p. 227-241. 10 KRELL, Andreas Joachim. Controle judicial dos servios pblicos bsicos na base dos direitos fundamentais sociais. In: SARLET, Ingo Wolfgang (Org.). A Constituio concretizada: construindo pontes com o pblico e o privado. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000, p. 42.

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garantam uma vida digna, no recebeu, na esteira de Crmen Lcia Antunes Rocha,11 o devido tratamento pela doutrina e jurisprudncia ptrias. A existncia do direito a um mnimo existencial tambm pode ser verificada na obra de Robert Alexy intitulada Teora de los Derechos Fundamentales, em que o jurista alemo destaca que existen, por lo menos, algunos derechos fundamentales a prestaciones fcticas positivas, por ejemplo, el derecho a un mnimo existencial [...].12 Foroso, a partir da perspectiva da teoria do mnimo existencial vigente no Brasil, utilizar, de forma preponderante, as lies de Ricardo Lobo Torres, porquanto este autor que desenvolve a idia da metamorfose dos direitos sociais em mnimo existencial no direito brasileiro. Eis as lies do eminente jurista: A jusfundamentalidade dos direitos sociais se reduz ao mnimo existencial, em seu duplo aspecto de proteo negativa contra a incidncia de tributos sobre os direitos sociais mnimos de todas as pessoas e de proteo positiva consubstanciada na entrega de prestaes estatais materiais em favor dos pobres. Os direitos sociais mximos devem ser obtidos na via do exerccio da cidadania reivindicatria e da prtica oramentria, a partir do processo democrtico. Esse o caminho que leva superao da tese do primado dos direitos sociais prestacionais (ou direitos a prestaes positivas do Estado, ou direitos de crdito droit crance ou Teilhaberechte) sobre os direitos da liberdade, que inviabilizou o Estado Social de Direito, e ao desfazimento da confuso entre direitos fundamentais e direitos sociais, que no permite a eficcia destes ltimos sequer na sua dimenso mnima.13 A transformao dos direitos sociais em mnimo existencial, nas lies de Ricardo Lobo Torres, significa a metamorfose dos direitos da justia em direitos da liberdade, o que vem a ratificar o postulado fundamental do Estado Liberal: a liberdade. Com esteio na filosofia de John Rawls, Ricardo Lobo Torres salienta que as necessidades bsicas (basic needs), isto , os mnimos sociais, integram o primeiro princpio da liberdade e por isso so fundamentos constitucionais e no se confundem com as questes de justia bsica (basic justice).14

ROCHA, Crmen Lcia Antunes. O princpio da dignidade da pessoa humana e a excluso social. Interesse Pblico, So Paulo, n. 4, out./dez. 1999, p. 38. 12 ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2001, p. 362. 13 TORRES, Ricardo Lobo. A metamorfose dos direitos sociais em mnimo existencial. In: SARLET, Ingo Wolfgang (Org.). Direitos fundamentais sociais: estudos de direito constitucional, internacional e comparado. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 1-2. 14 TORRES, Ricardo Lobo. A metamorfose dos direitos sociais em mnimo existencial. In: SARLET, Ingo Wolfgang (Org.). Direitos fundamentais sociais: estudos de direito constitucional, internacional e comparado. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 3.

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As condies de liberdade para a manifestao do mnimo existencial representam, para Ricardo Lobo Torres, a liberdade de expresso, ou seja, o exerccio da leitura e da escrita. Da concluir-se que a leitura e a escrita consistem em pressupostos para a doutrina do mnimo existencial. Afirma ainda o autor que sem o mnimo necessrio existncia cessa a possibilidade de sobrevivncia do homem e desaparecem as condies iniciais da liberdade.15 Manuel Garca-Pelayo busca traar os valores e os fins perseguidos pelo Estado Social, tergiversando do modelo instaurado no perodo do Liberalismo, em que havia a garantia mnima perfil negativo do Estado ou absentesmo estatal na consecuo de polticas pblicas, nestes termos: Si el Estado social significa un proceso de estructuracin de la sociedad por el Estado (correlativo a un proceso constante de estructuracin del Estado por la sociedad), hay que preguntarse sobre los valores y fines que los orientan. Los valores bsicos del Estado democrtico-liberal eran la libertad, la propiedad individual, la igualdad, la seguridad jurdica y la participacin de los cuidadanos en la formacin de la voluntad estatal a travs del sufragio. El Estado social democrtico y libre no slo no niega estos valores, sino que pretende hacerlos ms efectivos dndoles una base y un contenido material y partiendo del supuesto de que individuo y sociedad no son categoras aisladas y contradictorias, sino dos trminos en implicacin recproca de tal modo que no puede realizarse el uno sin el otro. As, no hay posibilidad de actualizar la libertad si su establecimiento y garantas formales no van acompaadas de unas condiciones existenciales mnimas que hagan posible su ejercicio real; mientras que en los siglos XVIII y XIX se pensaba que la libertad era una exigencia de la dignidad humana, ahora se piensa que la dignidad humana (materializada en supuestos socioeconmicos) es una condicin para el ejercicio de la libertad.16 Fator de destaque, que vem a representar a maior polmica gerada em torno da teoria do mnimo existencial, diz respeito aos limites da prestao de polticas pblicas pelo Estado, ou seja, o que efetivamente alberga o mnimo existencial. Tal problemtica revelada por Ricardo Lobo Torres no seguinte excerto: O problema mais difcil da temtica do mnimo existencial o da sua quantificao.17 Sustenta Ricardo Lobo Torres que a extenso do mnimo existencial em pases como o Brasil, que no possui sistema de segurana social smile aos padres europeus, maior.

TORRES, Ricardo Lobo. A metamorfose dos direitos sociais em mnimo existencial. In: SARLET, Ingo Wolfgang (Org.). Direitos fundamentais sociais: estudos de direito constitucional, internacional e comparado. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 5. 16 GARCA-PELAYO, Manuel. Las transformaciones del Estado contemporneo. 2.ed. Madrid: Alianza Editorial, 1996, p. 26. 17 TORRES, Ricardo Lobo. A metamorfose dos direitos sociais em mnimo existencial. In: SARLET, Ingo Wolfgang (Org.). Direitos fundamentais sociais: estudos de direito constitucional, internacional e comparado. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 30.

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Consequncia lgica desta situao que nos pases em desenvolvimento, a interpretao conferida ao mnimo existencial possui forte tendncia ampliativa, ou seja, o tratamento dado aos cidados, no que toca aos direitos sociais, ampliado. Dando continuidade sua teoria, assim prossegue o estudioso: O problema da quantificao do mnimo existencial e a possibilidade tcnica de mensurao da qualidade de vida abrem o caminho para algumas questes candentes: a) o mnimo existencial vai deixando de exibir apenas a problemtica ligada a aspectos qualitativos da definio de interesses fundamentais ou de jusfundamentalidade para se deixar envolver tambm pelos aspectos quantitativos de uma qualidade de vida mensurvel; b) o Judicirio passa a examinar e controlar a face quantitativa do mnimo existencial, como ocorre com o limite inferior da tabela do IR, imune ao tributo, que comea a escapar da discricionariedade do Legislativo. Por tudo isso que se torna to problemtica a tenso entre qualidade e quantidade em tema de mnimo existencial. A doutrina sua fala em direitos sociais mnimos (kleinen Sozialrechte) e a americana adere expresso minimum protection. Mas cada dia mais difcil estremar o mnimo existencial, em sua regio perifrica, do mximo de utilidade (maximum welfare, Nutzenmaximierung), que princpio ligado idia de justia e aos direitos sociais. Os direitos sociais da cidadania que sobreexcedem os mnimos sociais devem se maximizar at o ponto em que no se prejudique o processo econmico nacional, no se comprometa a sade das finanas pblicas, no se violem direitos fundamentais nem se neutralizem as prestaes por conflitos internos.18 No obstante a manifestao diuturna da populao, no sentido de exigir a implementao de polticas pblicas, instrumentalizadas atravs dos servios pblicos, h quem sustente a hemorragia dos direitos sociais no contexto do Estado Democrtico de Direito brasileiro. Em ensaio intitulado A cidadania multidimensional na era dos direitos, Ricardo Lobo Torres, em tom lamentoso, vislumbra a desinterpretao dos mnimos sociais e da necessidade de maximizao dos direitos sociais, com o emburilhamento das garantias que os cercam.19 Para o mesmo autor, as promessas contidas no bojo do Texto Constitucional de 1988, e.g., o acesso universal sade, contemplado nos artigos 196 e seguintes, proclama, de forma demaggica, o carter gratuito e igualitrio na prestao de servios de sade, o que vem a gerar expectativas utpicas e inalcanveis aos cidados.20

TORRES, Ricardo Lobo. A metamorfose dos direitos sociais em mnimo existencial. In: SARLET, Ingo Wolfgang (Org.). Direitos fundamentais sociais: estudos de direito constitucional, internacional e comparado. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 32-33. 19 TORRES, Ricardo Lobo. A cidadania multidimensional na era dos direitos. In: TORRES, Ricardo Lobo (Org.). Teoria dos direitos fundamentais. 2.ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 287. 20 TORRES, Ricardo Lobo. A cidadania multidimensional na era dos direitos. In: TORRES, Ricardo Lobo (Org.). Teoria dos direitos fundamentais. 2.ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 287-288.

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Para Ingo Wolfgang Sarlet, a negativa de recursos materiais mnimos subsistncia ou a falta de recursos financeiros para a aplicao em prestaes pblicas, sobretudo para o direito sade, significa eximir-se da prestao do mais essencial direito social, seno vejamos: No nos parece absurda a observao de que negar ao indivduo os recursos materiais mnimos para manuteno de sua existncia (negando-lhe, por exemplo, uma penso adequada na velhice, quando j no possui condies de prover seu sustento) pode significar, em ltima anlise, conden-lo morte por inanio, por falta de atendimento mdico, etc.21 Andreas Joachim Krell leciona que a efetividade na prestao de servios pblicos bsicos e de assistncia social no Brasil no desembocaria em assistencialismo ou na relao de dependncia do cidado face s prestaes do Estado. Salienta o autor que os pretrios ptrios mostram fortes objees em formular mandamentos no escopo de direcionar os governos rumo adequada atividade prestacional de servios pblicos.22 Em que pese o Direito Tributrio ptrio laborar, maciamente, em prol da perspectiva liberal-individualista da tributao, despreocupado com o valor social e com a finalidade extrafiscal do imposto, a exemplo da explicitao da teoria do mnimo existencial de Ricardo Lobo Torres, de cariz eminentemente liberal, h voz em sentido contrrio na doutrina ptria, que lamenta a posio de Lobo Torres.23 Na esteira de Alberto Nogueira, o tema da tributao de extrema complexidade, mormente na nova ordem mundial, em que a crise se agudiza pelo fenmeno da globalizao. O autor chama a ateno para o novo direito tributrio que se coloca, em que devem ser incorporados os direitos sociais, dentre estes os mnimos sociais. Para a estruturao do novo direito tributrio, integrado ao Estado Democrtico de Direito, Alberto Nogueira entende que o princpio da capacidade contributiva tem papel essencial.24 A anlise da teoria do mnimo existencial de Ricardo Lobo Torres, de ntido vis liberal-individualista, limita-se prestao do mnimo que garanta aos cidados a subsistncia.

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 5.ed. rev. atual. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005, p. 352. 22 KRELL, Andreas Joachim. Controle judicial dos servios pblicos bsicos na base dos direitos fundamentais sociais. In: SARLET, Ingo Wolfgang (Org.). A Constituio concretizada: construindo pontes com o pblico e o privado. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000, p. 44. 23 NOGUEIRA, Alberto. Globalizao, regionalizaes e tributao: a nova matriz mundial. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 265-267. Nesta obra, o autor revela inconformismo com a tese do mnimo existencial, capitaneada no Brasil por Ricardo Lobo Torres. 24 NOGUEIRA, Alberto. Globalizao, regionalizaes e tributao: a nova matriz mundial. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 267-273.

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Nesta perspectiva, o mnimo existencial ou vital tem como valor primordial a liberdade, baliza fundamental do Estado Liberal, em que eram garantidos ao povo a ordem e a segurana estatais, assegurando-se o mximo de liberdade ao indivduo. No entanto, com o advento da Carta Constitucional brasileira de 1988, impregnou-se no Texto Supremo o Estado Democrtico de Direito, elevando ao patamar de direitos sociais uma srie de polticas pblicas, que a doutrina do mnimo existencial busca criticar e rotular de proclamao demaggica.25 A proteo constitucional do mnimo existencial envolve a implementao de servios pblicos, mecanismos atravs dos quais concretizam-se os direitos sociais encartados no Texto Fundamental de 1988. Em que pese Ricardo Lobo Torres salientar que o direito sade, enquanto direito social, tratado com liberdade normativa, podendo ter suas garantias aperfeioadas pelo poder regulamentar do Executivo,26 necessrio frisar-se que os direitos subjectivos a prestaes, mesmo quando no concretizados, existem para alm da lei por virtude da constituio, podendo ser invocados contra as omisses inconstitucionais do legislador.27 Outrossim, a garantia do mnimo existencial denota, como cedio, consequncias oramentrias, ou seja, prvio financiamento para a implementao de polticas pblicas. Logo, para custear os direitos sociais, necessrio se faz a arrecadao de impostos, enquanto espcie tributria no afetada a atividade estatal especfica, objetivando o custeio das despesas pblicas, conditio sine qua non para a concretizao dos direitos sociais. Para Ricardo Lobo Torres, estremam-se da problemtica do mnimo existencial os direitos econmicos (artigos 174 a 179 da Constituio brasileira de 1988) e os direitos sociais (artigos 6 e 7). Tais direitos distinguem-se dos fundamentais, na esteira do autor, porque dependem da concesso do legislador, carecendo de oponibilidade erga omnes. Destaca tambm que a emergncia dos direitos sociais no os metamorfoseou em autnticos direitos fundamentais.28 Para o autor, as normas constitucionais que versam sobre direitos econmicos e sociais cingem-se a

TORRES, Ricardo Lobo. A cidadania multidimensional na era dos direitos. In: TORRES, Ricardo Lobo (Org.). Teoria dos direitos fundamentais. 2.ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 287-288. 26 TORRES, Ricardo Lobo. Os mnimos sociais, os direitos sociais e o oramento pblico. Revista Cincias Sociais. Rio de Janeiro: Central Universidade Gama Filho, 1997, p. 232. 27 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador: contributo para a compreenso das normas constitucionais programticas. 2.ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2001, p. 371. 28 TORRES, Ricardo Lobo. Os mnimos sociais, os direitos sociais e o oramento pblico. Revista Cincias Sociais. Rio de Janeiro: Central Universidade Gama Filho, 1997, p. 233. Em sentido contrrio: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador: contributo para a compreenso das normas constitucionais programticas. 2.ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2001, p. 371.

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orientar o legislador e tm eficcia contida, sem qualquer efeito vinculante. Eis as consideraes de Ricardo Lobo Torres: As prestaes positivas para a proteo desses direitos implicam sempre despesa para o ente pblico, insuscetvel de ser imputada arrecadao de impostos ou, sem lei especfica, aos ingressos no-contraprestacionais. Por isso mesmo carecem de status constitucional, eis que a Constituio no se envolve com autorizaes de gastos pblicos, no se imiscui com problemas econmicos conjunturais nem procede discriminao das despesas e dos servios entre a Unio, os Estados e os municpios, assuntos reservados com exclusividade lei ordinria de cada qual das trs esferas de governo. Os direitos econmicos e sociais existem sob a reserva possvel ou da soberania oramentria do legislador.29 Logo, sustenta Ricardo Lobo Torres que os direitos sociais existem sob a reserva possvel,30 dependendo, para a concretizao destes direitos, do oramento que o Estado dispe para a prestao de polticas pblicas. Neste contexto, destaca-se o papel desempenhado pelo imposto como condio de possibilidade para a implementao do mnimo existencial. Afinal, quais os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil? Conforme estatui o artigo 3 da Carta Magna de 1988, consiste em objetivo fundamental do Estado brasileiro, dentre outros, a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, a erradicao da pobreza e da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e regionais. Para a garantia dos objetivos fundamentais do Estado brasileiro, o legislador constituinte de 1988, no Ttulo II Dos Direitos e Garantias Fundamentais, Captulo II Dos Direitos Sociais, elencou uma srie de direitos sociais (fundamentais, segundo exsurge do Ttulo II da Carta Constitucional de 1988), garantindo-se aos brasileiros, destarte, o mnimo existencial, ou seja, direitos sociais mnimos para a existncia de uma vida digna a todos. Para alm de o Texto Fundamental de 1988 prever uma srie de direitos fundamentais sociais, os quais podem ser reclamados por grande parcela da populao brasileira, dada a imensido de brasileiros que vivem margem da sociedade e de polticas pblicas de carter essencial, necessrio cotejar-se a previsibilidade dos referidos direitos com a imposio tributria,

TORRES, Ricardo Lobo. Os mnimos sociais, os direitos sociais e o oramento pblico. Revista Cincias Sociais. Rio de Janeiro: Central Universidade Gama Filho, 1997, p. 238. 30 No tocante relevncia dos direitos sociais prestacionais e o limite da reserva do possvel, ver, por todos: SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 5.ed. rev. atual. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005, p. 286-290. Acerca dos direitos fundamentais como direitos a prestaes e a reserva do possvel, ver: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador: contributo para a compreenso das normas constitucionais programticas. 2.ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2001, p. 364-365.

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requisito intransponvel para a manuteno do Estado e para a implementao de polticas pblicas. Enfim, qual a funo do imposto no contexto do Estado Democrtico de Direito? 2.2 O Estado Democrtico de Direito e os custos dos direitos sociais: compatibilizando a prestao de servios pblicos com o dever fundamental de pagar impostos O Estado Democrtico de Direito, instaurado na Repblica Federativa do Brasil com a promulgao da Constituio Cidad de 1988, inaugurou nova fase na vida poltica, econmica e sobretudo social do pas. Como intitula Paulo Bonavides, a Constituio o certificado da cidadania dos povos, o compromisso de seu futuro, o monumento da sua maioridade, a Carta de seus direitos, o compndio de suas liberdades, a garantia de sua proteo fundamental.31 A ruptura ocorrida entre a Constituio brasileira de 1969 e o Texto Fundamental de 1988 trouxe aos cidados brasileiros uma srie de direitos sociais at ento marginalizados. Menciona-se, neste nterim, que se inaugurou, ps-1988, um novo perodo na histria do Brasil, marcado pela primazia aos direitos sociais, no mbito do Estado Democrtico de Direito. A amplitude da Magna Carta brasileira de 1988 na previso de direitos fundamentais sociais carrega o pressuposto bsico da dignidade da pessoa humana, princpio fundante do nominado Estado Democrtico de Direito.32 A inaugurao deste novo perodo na histria do Brasil encontra-se no prtico da Carta Constitucional de 1988, que prev, em seu artigo 1, III, a dignidade da pessoa humana como fundamento da Repblica Federativa do Brasil. Considera tambm como objetivo fundamental, em seu artigo 3, III, a erradicao da pobreza e da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e regionais. Aps o extenso rol dos direitos e garantias fundamentais insculpidos no artigo 5, segue a dedicao de captulo especfico da Norma Fundamental, intitulado Dos Direitos Sociais, em que esto previstos como tais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia e a assistncia aos desamparados. No bastasse a extensa lista de direitos sociais previstos no intrito da Constituio brasileira de 1988, o legislador constituinte deu tratamento especfico Ordem Social, elencando a

BONAVIDES, Paulo. Do pas constitucional ao pas neocolonial: a derrubada da Constituio e a recolonizao pelo golpe de Estado institucional. 2.ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 58. 32 MORAIS, Jos Luis Bolzan de. De sonhos feitos, desfeitos e refeitos vivemos a globalizao. In: SARLET, Ingo Wolfgang (Org.). Direitos fundamentais sociais: estudos de direito constitucional, internacional e comparado. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 49.

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sade e a educao, dentre outros, como diretrizes de fundamental importncia para o gozo efetivo dos direitos fundamentais sociais. A temtica em relevo implementao de polticas pblicas, instrumentalizadas pelos servios pblicos enseja a efetividade dos direitos fundamentais sociais e o exerccio do poder de tributar do Estado, na esteira de Jos Souto Maior Borges: A dignidade da pessoa humana, com todas as suas implicaes axiolgicas (justia, segurana, direito habitao, sadia qualidade de vida, ao meio ambiente ecolgico equilibrado etc.), est caracterizada por amplssima conotao (aquilo que a dignidade mesma da pessoa humana normativamente significa) e denotao (as implicaes efectuais dessa dignidade da personalidade humana). E impossvel prefixar-lhe, i. , demarcar a priori o seu contedo normativo, as suas virtualidades de aplicao, a significao objetiva desse princpio fundamental. Os vnculos entre a tributao e os direitos humanos no se manifestam ao primeiro e superficial exame exegtico. Mas se ocultam nas dobras do ordenamento constitucional brasileiro, ao longo dos princpios e normas que o integram. Para identific-los, ser necessrio correlacionar, p. ex., as normas constitucionais que dispem sobre a seguridade social, instrumentada por contribuies (tributrias) que a custeiam (art. 195). O direito previdncia social est constitucionalmente posto a servio da dignidade de vida de todos os brasileiros e estrangeiros residentes no Pas. Sem o direito vida, nenhuma dignidade da existncia humana. Mostra-se ainda coerente a Constituio Federal quando probe a pena de morte (art. 5, XLVII). Direito vida e pena de morte so entre si incompatveis. A sade direito de todos e dever do Estado (art. 196). Idem, quanto aos direitos sociais: educao, sade, trabalho, lazer etc. (art. 6.). A casa o abrigo inviolvel do indivduo (art. 5., XI), expresso constitucional mais fortemente protegida contra o confisco tributrio (art. 5., XXII a XXIV, c/c o art. 150, IV). So praticamente inesgotveis as regras constitucionais preservadoras da dignidade da existncia humana e disciplinadoras das implicaes entre esse princpio fundamental e o exerccio do poder de tributar.33 Exsurge da Constituio Federal de 1988 cristalina preocupao com o tema dos direitos humanos e dos direitos fundamentais sociais, no escopo de garantir aos cidados uma qualidade de vida razovel, mediante a implementao de polticas pblicas realizadas pelo Estado na busca do bem-estar geral. Neste sentido so as consideraes que Ingo Wolfgang Sarlet tece acerca dos direitos prestacionais sociais, in litteris: J se assentou, neste contexto, que, enquanto os direitos de defesa se identificam por sua natureza preponderantemente negativa, tendo por objeto abstenes do Estado, no sentido de proteger o indivduo contra ingerncias na sua autonomia pessoal, os direitos sociais prestacionais (portanto, o que est em causa aqui precisamente a dimenso
BORGES, Jos Souto Maior. Direitos humanos e tributao. Revista Tributria e de Finanas Pblicas, So Paulo, n. 40, set./out. 2001, p. 189-190.
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positiva, que no exclui uma faceta de cunho negativo) tm por objeto precpuo conduta positiva do Estado (ou particulares destinatrios da norma), consistente numa prestao de natureza ftica. Enquanto a funo precpua dos direitos de defesa a de limitar o poder estatal, os direitos sociais (como direitos a prestaes) reclamam uma crescente posio ativa do Estado na esfera econmica e social. Diversamente dos direitos de defesa, mediante os quais se cuida de preservar e proteger determinada posio (conservao de uma situao existente), os direitos sociais de natureza positiva (prestacional) pressupem seja criada ou colocada disposio a prestao que constitui seu objeto, j que objetivam a realizao de igualdade material, no sentido de garantirem a participao do povo na distribuio pblica de bens materiais e imateriais.34 O Estado Democrtico de Direito representa, em verdade, um acrscimo em relao ao Estado Social, porquanto neste tem-se uma melhoria nas condies sociais de existncia. Naquele, o contedo extrapola o bem-estar social, atravs da efetivao de uma vida digna ao homem, buscando fomentar a participao pblica, trao marcante que vigora nos regimes democrticos. Portanto, o modelo de Estado instaurado no Brasil traz, para alm de um extenso rol de direitos fundamentais sociais, protetivos da dignidade da pessoa humana, a garantia da participao de todos os cidados na vida poltica e social da nao. O grande desafio que se coloca, dada a precariedade de enfrentamento pela doutrina ptria, e por ser temtica deveras angustiante, diz respeito ao dever fundamental de pagar impostos como condio de possibilidade para o implemento ou efetivao de polticas pblicas, decorrentes dos direitos elencados na Carta Constitucional brasileira de 1988. O Estado Democrtico de Direito brasileiro e seu sistema econmico capitalista utilizam a via impositiva como marco fundamental para o implemento de polticas pblicas, instrumentalizadas atravs dos servios pblicos. Na esteira de Liam Murphy e Thomas Nagel, os impostos so tambm o instrumento mais importante por meio do qual o sistema poltico pe em prtica uma determinada concepo de justia econmica ou distributiva.35 Nesta esteira, inequvoco o raciocnio que sinaliza ser a imposio tributria requisito indispensvel para a concretizao do Estado Democrtico de Direito inscrito na Constituio Federal brasileira de 1988, notadamente pelos direitos fundamentais sociais l insculpidos, que requerem prvio financiamento pblico para que a efetividade destes direitos reste implementada.

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 5.ed. rev. atual. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005, p. 284. 35 MURPHY, Liam; NAGEL, Thomas. O mito da propriedade. Traduo de Marcelo Brando Cipolla. So Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 5.

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A doutrina do Direito Tributrio brasileiro instila timidamente discusses do ponto de vista da justia tributria, no tocante relao tributo polticas pblicas. Neste sentido as lies de Murphy e Nagel: Quanto cada qual deve pagar? Para que deve ser usado o dinheiro? Quais produtos ou servios devem ser isentos de impostos ou dedutveis da base tributria? Quais so as desigualdades legtimas e admissveis na renda lquida da populao ou nos impostos pagos por pessoas diversas? So essas perguntas carregadas de implicaes morais e ardentemente disputadas acerca das obrigaes que temos uns para com os outros atravs das operaes fiscais do governo que rege a todos. Mas, embora esteja claro que essas questes tm alguma relao com a justia, elas no tm dado azo, do ponto de vista moral, a uma discusso to sofisticada quanto a que foi desencadeada por outras questes pblicas dotadas de uma dimenso moral questes acerca da liberdade de expresso, da pornografia, do aborto, da igualdade de proteo legal, da ao afirmativa, da regulamentao da conduta sexual, da liberdade religiosa, da eutansia e do suicdio assistido.36 Situaes como a hipertrofia do setor pblico, que reclam(ou)a reformas emergenciais, dada a incapacidade de prover, da maneira como a populao brasileira necessita, polticas pblicas adequadas, que supram as necessidades daqueles necessitados; o alto grau de incerteza acerca das consequncias advindas das polticas tributrias, trao marcante do sistema fiscal brasileiro; a alta carga tributria; a gesto perdulria dos recursos pblicos; a crise poltica brasileira e, por final, o dficit na prestao de servios pblicos essenciais, demonstram a relao ou vinculao direta existente entre a tributao e as polticas pblicas, estas merc da efetividade insculpida na Carta Constitucional brasileira de 1988. Perdura o desinteresse, o ocultamento ou a baixa densidade nas discusses acerca das dimenses ticas das estratgias de governo, para verificar-se a compatibilidade ou correspondncia entre a implementao de polticas pblicas e a tributao, sobretudo no contexto atual do Estado brasileiro, que sofre os reflexos da globalizao, da desestatizao dos servios pblicos, enfim, da Reforma do Estado. Para falar-se em direitos fundamentais sociais, j que as polticas pblicas so possveis de se materializarem pela via impositiva, h que se lembrar tambm dos deveres fundamentais, categoria que Jos Casalta Nabais ressalta em sua obra O Dever Fundamental de Pagar Impostos. Eis as consideraes que o jurista lusitano empreende no tocante ao esquecimento dos deveres fundamentais:

MURPHY, Liam; NAGEL, Thomas. O mito da propriedade. Traduo de Marcelo Brando Cipolla. So Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 5-6.

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Expresso superlativa desse desprezo pelos deveres fundamentais -nos fornecida pela Grundgesetz da Repblica Federal da Alemanha que, ao no empregar uma nica vez sequer ao longo de todo o seu texto o termo dever fundamental, revela alguma peculiaridade e mesmo um evidente radicalismo bem compreensvel nesse tempus aedificandi, em que, reagindo contra o nacional-socialismo e vindicando bem o carcter provisrio e transitrio da Lei Fundamental, se regressou ao entendimento da poca das declaraes revolucionrias de direitos do homem e do cidado, que no conheciam outros deveres seno os correlativos dos direitos que acompanharam o homem na sua passagem do estado de natureza para o estado civil. Na verdade e ao contrrio, por um lado, do que estabelecia a Constituio de Weimar e do que j ento dispunham diversas constituies dos Lnder e, por outro, do que prev a generalidade das constituies do seu gnero (designadamente as outras constituies h pouco referidas), a Lei Fundamental no conhece qualquer captulo, ttulo ou parte subordinada epgrafe direitos e deveres fundamentais, mas to s um captulo (rectius, uma diviso sem qualificao) intitulado direitos fundamentais.37 No mbito do Estado Democrtico de Direito impe-se questionar: como compatibilizar o gozo efetivo das polticas pblicas sem o prvio financiamento do Estado, atravs da tributao via impostos? Dentre os deveres fundamentais, consoante leciona Jos Casalta Nabais, a exemplo do dever de voto, situa-se o dever de pagar impostos.38 Nos tempos atuais, corriqueiramente, reclama-se pela efetividade dos direitos fundamentais. De outra banda, ocultam-se os deveres fundamentais dos cidados e a responsabilidade pelos custos que materializam os referidos direitos. Afinal, como implementar somente direitos sem os correspectivos deveres? Em ensaio publicado acerca da face oculta dos direitos fundamentais, Jos Casalta Nabais destaca que o esquecimento dos deveres fundamentais deve-se conjuntura poltica, social e cultural que se emoldurou aps a Segunda Guerra Mundial, dada a necessidade de exorcizar o passado dominado pelo Liberalismo, em que se dava primazia aos deveres. Destaca que tal episdio da histria ocorre a partir dos anos 20 do sculo XX, mais precisamente nos finais dos anos quarenta em Itlia e na ento Repblica Federal da Alemanha, depois nos anos setenta na Grcia, Portugal e Espanha e j nos anos oitenta no Brasil.39

NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos: contributo para a compreenso constitucional do estado fiscal contemporneo. Coimbra: Almedina, 2004, p. 18-19. 38 NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos: contributo para a compreenso constitucional do estado fiscal contemporneo. Coimbra: Almedina, 2004, p. 20. 39 NABAIS, Jos Casalta. A face oculta dos direitos fundamentais: os deveres e os custos dos direitos. Disponvel em: http://www.agu.gov.br/Publicacoes/ Artigos/05042002JoseCasaltaAface ocultadireitos_01.pdf. Acesso em: 14 nov. 2005, 11h30min.

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Surge, pois, premissa de grande relevncia para o estudo em foco, que reclama um (re)pensar: direitos e deveres fundamentais devem ser alados ao mesmo patamar, ou seja, preciso que se confira a mesma importncia tanto aos direitos quanto aos deveres fundamentais. Nesta ordem de ideias, por que reclamar o implemento de direitos fundamentais sociais se no h o sinalagma com os deveres fundamentais?40 Jos Casalta Nabais compara a relao direito-dever fundamental como um direito boomerang, ou seja, eles so, por um lado, direitos e, por outro lado, deveres para o respectivo titular activo, ou seja, direitos que, de algum modo, acabam por se voltar contra os prprios titulares.41 O esquecimento dos deveres fundamentais, sem os quais no se efetivam ou concretizam direitos, consiste em assunto que no tem despertado a ateno da doutrina. Da mesma forma como na relao tributo implemento de polticas pblicas predomina a baixa densidade de debates ou o ocultamento da doutrina e da jurisprudncia, no tocante aos deveres fundamentais verifica-se o mesmo silncio. Por que exacerbar direitos sem ressaltar, na via contrria, os deveres dos cidados? Cumpre mencionar que no se est a defender a minorao dos direitos fundamentais sociais, arduamente conquistados pelo povo brasileiro, condio indispensvel para a instaurao do bemestar geral e para uma distribuio mais igualitria de renda. Mas por que no se inflamam os debates acerca dos deveres fundamentais, mormente do dever fundamental de pagar impostos? Os debates que circundam os direitos fundamentais sociais e a implementao de polticas pblicas, de um lado, e o esquecimento dos deveres fundamentais, de outro, rumam ao ponto nevrlgico que atinge o cerne do Estado hodierno: a crise fiscal, que revela o descompasso entre receitas e despesas pblicas. A problemtica do esquecimento dos deveres fundamentais, da escassez de tratamento dos mesmos ou da assinalagmaticidade entre o estudo dos direitos e deveres fundamentais, na esteira de Jos Casalta Nabais, verificvel na generalidade dos pases, porquanto o tratamento dos deveres fundamentais est longe de ser equiparado ao dos direitos fundamentais. Afirma que, para alm de os deveres fundamentais carecerem de uma regulamentao, os mesmos no dispem de um regime constitucional(mente traado) minimamente parecido com o previsto para os direitos

NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos: contributo para a compreenso constitucional do estado fiscal contemporneo. Coimbra: Almedina, 2004, p. 80. 41 NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos: contributo para a compreenso constitucional do estado fiscal contemporneo. Coimbra: Almedina, 2004, p. 53.

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(maxime, para os direitos fundamentais em sentido estrito ou os, entre ns, direitos, liberdades e garantias).42

designados

Os deveres fundamentais encontram-se consagrados na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789, a saber: o dever de obedincia (art. 7), o dever de pagar impostos (art. 13) e o dever de suportar a privao da propriedade em caso de expropriao por utilidade pblica (art. 17). A previso dos direitos fundamentais extravasa os clssicos direitos de liberdade e passa a integrar os direitos a prestaes sociais, os direitos ecolgicos e os direitos de participao poltica, sobretudo com o advento do Estado Democrtico de Direito. Nesta senda, Jos Casalta Nabais destaca a importncia na convocao de deveres fundamentais frente aos direitos que a coletividade exige do Poder Pblico: Ora, todos estes direitos, se por um lado, como direitos que so, exprimem exigncias do indivduo face ao estado, assim alargando e densificando a esfera jurdica fundamental do cidado, por outro lado, tambm limitam de algum modo essa mesma esfera atravs da convocao de deveres que lhes andam associados ou coligados.43 Jos Luis Bolzan de Morais destaca que o grmen da crise fiscal do Estado remonta aos anos de 1970, poca em que houve um aumento das demandas perante o Estado, aliado depresso econmica mundial crise da matriz energtica fatos estes que trouxeram impactos inexorveis s naes. Neste contexto, houve a diminuio da capacidade da populao em suportar suas despesas, com a consequente transferncia deste nus ao Estado, situao em que houve notvel aumento das despesas pblicas. Neste estado de coisas, ocorreu a majorao do dficit pblico, porquanto o jogo de tenses sociais sugere uma menor incidncia tributria, o que significa menor arrecadao aos cofres pblicos, maior necessidade da populao no que toca s prestaes pblicas, acirrando-se, por final, o crculo vicioso entre a crise econmica, a debilidade pblica e as necessidades sociais.44 O carter fundamental da incidncia de impostos sobre as atividades tributveis consiste, na esteira de Juan Manuel Barquero Estevan, em instrumento indispensvel do Estado, que dele necessita para o adequado desempenho de suas funes. Por expressa disposio constitucional, trata-se o imposto de instrumental financeiro por excelncia, fonte maior de

NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos: contributo para a compreenso constitucional do estado fiscal contemporneo. Coimbra: Almedina, 2004, p. 23. 43 NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos: contributo para a compreenso constitucional do estado fiscal contemporneo. Coimbra: Almedina, 2004, p. 18-19. 44 MORAIS, Jos Luis Bolzan de. As crises do estado e da constituio e a transformao espacial dos direitos humanos. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002. p. 41-42.

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ingressos/receitas ao Estado, incluindo-se a totalidade ou o restante das exaes incidentes sobre as atividades (taxas, contribuies, etc.). Eis as lies do referido autor: [...] puede afirmarse que la idea de fondo de esa teora del Estado fiscal es o al menos ha sido generalmente compartida en buena parte de los pases que han acogido sistemas de Estado de bienestar o Estado social, en los que se ha venido considerando el impuesto como el instrumento ms adecuado para la financiacin de las tareas pblicas y como vehculo de intervencin y redistribucin.45 Num Estado Democrtico de Direito, ressalta Jos Casalta Nabais, encontram-se basicamente trs modalidades de custos lato sensu que necessitam de suporte, a saber: os custos atinentes prpria existncia e sobrevivncia do Estado, materializados pelo dever de defesa da ptria; o dever de votar e, enfim, os custos stricto sensu ou custos financeiros pblicos, que necessitam de concretizao mediante o dever de pagar impostos. E assim destaca Nabais, no sentido de que todos os direitos tm custos pblicos: [...] os direitos, todos os direitos, porque no so ddiva divina nem frutos da natureza, porque no so auto-realizveis nem podem ser realisticamente protegidos num estado falido ou incapacitado, implicam a cooperao social e a responsabilidade individual. Da que a melhor abordagem para os direitos seja v-los como liberdades privadas com custos pblicos. Na verdade, todos os direitos tm custos comunitrios, ou seja, custos financeiros pblicos. Tm portanto custos pblicos no s os modernos direitos sociais, aos quais toda a gente facilmente aponta esses custos, mas tambm custos pblicos os clssicos direitos e liberdades, em relao aos quais, por via de regra, tais custos tendem a ficar na sombra ou mesmo no esquecimento. Por conseguinte, no h direitos de borla, apresentando-se todos eles como bens pblicos em sentido estrito. No tem, por isso, o menor suporte a ideia, assente numa fico de pendor libertrio ou anarquista, de que a realizao e proteco dos assim chamados direitos negativos, polarizados no direito de propriedade e na liberdade contratual, teriam apenas custos privados, sendo assim imunes a custos comunitrios.46 Jos Casalta Nabais tambm destaca que os deveres fundamentais se fazem necessrios pelas posies jurdicas passivas (carter passivo) ou pela situao de dependncia dos indivduos perante o Estado, justificando-se, destarte, o dever de pagar impostos como fruto da atuao do Estado, que implementa polticas pblicas mediante instrumental que possui chancela constitucional: os servios pblicos.

ESTEVAN, Juan Manuel Barquero. La funcin del tributo en el estado social y democrtico de derecho. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2002, p. 30. 46 NABAIS, Jos Casalta. A face oculta dos direitos fundamentais: os deveres e os custos dos direitos. Disponvel em: http://www.agu.gov.br/Publicacoes/ Artigos/05042002JoseCasaltaAface ocultadireitos_01.pdf. Acesso em: 14 nov. 2005, 11h30min.

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Os custos dos direitos sociais necessitam de financiamento pblico, notadamente em se tratando de despesas que visam a consecuo e a implementao de polticas pblicas essenciais populao. Neste diapaso, foroso mencionar-se que o gozo dos direitos fundamentais sociais, para que os cidados desfrutem da mais ampla esfera de direitos e liberdades, no se concretiza mediante custos sociais passveis de individualizao, ou seja, mediante tributao referente atividade estatal especfica, mas sim atravs de impostos,47 que desguam no financiamento de custos gerais inerentes efetividade dos direitos sociais, realizao, promoo e proteo dos indivduos. Neste passo, importa mencionar que os custos dos direitos sociais necessitam prvio financiamento pblico via instituio de impostos, enquanto espcie tributria. Estes, por sua vez, pelo fato de no possurem afetao, por expressa disposio legal, a atividade estatal especfica, so destinados captao de riqueza para o tesouro pblico, no havendo correspondncia ou equivalncia entre o imposto recolhido pelo Errio e a vantagem que o Estado oferta ao sujeito passivo da obrigao tributria. Neste sentido, Alfredo Augusto Becker assinala que a lei (direito positivo) o nico instrumento criado pela atividade artstica do homem que at hoje se mostrou eficaz e capaz de, nas mos do Estado, promover e manter o Bem Comum.48 Assim, o imposto, desde que institudo por lei e constitudo de forma hgida, o instrumental tributrio por excelncia que objetiva, atravs de recursos carreados ao Errio, a satisfao dos direitos fundamentais sociais. A falta de sensibilidade dos cidados no tocante no afetao do imposto, como espcie tributria, a atividade estatal especfica, porquanto no h prvia cincia acerca da destinao que o tributo (imposto) ir tomar aps adentrar os cofres pblicos, traz questionamentos populao: para que recolher impostos se os recursos no sero aplicados diretamente a algum fim especfico? Em que pese haver, no senso comum, perguntas desta natureza, atpicas ao tecnicismo tributrio, preciso que se atente para uma avaliao normativa da poltica tributria, ou seja, o papel do imposto na concretizao do Estado Democrtico de Direito brasileiro, instaurado ps1988. Para Liam Murphy e Thomas Nagel: Quando nos posicionamos contra ou a favor de uma reduo nos impostos, no pensamos somente nos efeitos dessa reduo sobre a renda que teremos disposio, mas tambm em suas conseqncias sociais e econmicas mais amplas. [...]

NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Curso de direito tributrio. 15.ed. atual. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 159. Ver tambm: BALEEIRO, Aliomar. Direito tributrio brasileiro. 11.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 197. 48 BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributrio. 3.ed. So Paulo: Lejus, 2002, p. 214.

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Os impostos tm de ser avaliados como um elemento do sistema geral de direitos de propriedade que eles mesmos ajudam a criar. A justia ou injustia na tributao no pode ser outra coisa seno a justia ou injustia no sistema de direitos e concesses proprietrias que resultam de um determinado regime tributrio.49 Outra distino que se faz necessria na temtica em exame aquela pertinente aos impostos diretos e os indiretos. Para os impostos diretos, possvel graduar-se diretamente a soma devida pelo contribuinte, em conformidade com a sua capacidade contributiva, a exemplo do imposto incidente sobre a renda (IR). J os impostos indiretos, diversamente, trazem o nus tributrio a evento jurdico que no mensura a capacidade contributiva do cidado, e.g., o imposto sobre a circulao de mercadorias e servios (ICMS), o imposto de importao (II) e o imposto sobre produtos industrializados (IPI), dentre outros. Refere Jos Casalta Nabais que os impostos diretos so facilmente sentidos. J os indiretos, dada a anestesia fiscal, no so percebidos pelos indivduos. No que concerne anestesia fiscal, importante a contribuio de Padre Antnio Vieira, referida por Nabais, in verbis: A costa de que se havia de formar Eva, tirou-a Deus a Ado dormindo e no acordado, para mostrar quo dificultosamente se tira aos homens, e com que suavidade se deve tirar, ainda o que para seu proveito. Da criao e fbrica de Eva dependia no menos que a conservao e propagao do gnero humano; mas repugnam tanto os homens a deixar arrancar de si aquilo que se lhes tem convertido em carne e sangue, ainda que seja para bem de sua casa e de seus filhos, que por isso traou Deus tirar a costa de Ado, no acordado, seno dormindo; adormeceu-lhe os sentidos, para lhe escusar o sentimento. Com tanta suavidade como isto, se h-de tirar aos homens o que necessrio para sua conservao. Se necessrio para a conservao da Ptria, tire-se a carne, tire-se o sangue, tirem-se os ossos, que assim razo que seja; mas tire-se com tal modo, com tal indstria, com tal suavidade, que os homens no o sintam, nem quase o vejam. Deus tirou a costa a Ado, mas ele no viu nem sentiu; e se o soube, foi por revelao. Assim aconteceu aos bem governados vassalos do imperador Teodorico, dos quais por grande glria sua dizia ele: Sentimus auctas illationes, vos addita tributa nescitis: Eu sei que h tributos, porque vejo as minhas rendas acrescentadas; vs no sabeis se os h, porque no sentis as vossas diminudas [...].50 Os direitos fundamentais sociais e o dever fundamental de pagar impostos devem coexistir, ou seja, para a realizao do Estado Democrtico de Direito, preciso que haja reciprocidade entre direitos e deveres fundamentais, porquanto o financiamento das polticas

MURPHY, Liam; NAGEL, Thomas. O mito da propriedade. Traduo de Marcelo Brando Cipolla. So Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 10-11. 50 NABAIS, Jos Casalta. A face oculta dos direitos fundamentais: os deveres e os custos dos direitos. Disponvel em: http://www.agu.gov.br/Publicacoes/ Artigos/05042002JoseCasaltaAface ocultadireitos_01.pdf. Acesso em: 14 nov. 2005, 11h30min, p. 13.

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pblicas deve obter-se, fundamentalmente, atravs de impostos. Por final, assevera Jos Casalta Nabais: [...] os deveres fundamentais outra coisa no so, ao fim e ao cabo, seno direitos a uma repartio universal ou geral dos encargos comunitrios, dos encargos que a existncia e funcionamento da comunidade estadual implicam. Direitos esses que, para no serem meros privilgios, tm de possuir a nota ou a caracterstica da universalidade.51 As necessidades financeiras crescentes do Estado no podem prescindir do imposto como instrumento central de sustentabilidade do imenso gasto ou custo social, prprio dos regimes sociais e democrticos de Direito. Em obra dedicada teoria pura da imposio, Anbal Almeida acentua ser necessrio que haja entre os cidados o dever cvico de contribuir para o financiamento das despesas pblicas como um dever fundamental, nestes termos: Da perspectiva da administrao fiscal da iluso financeira (e das suas alegadas <<vantagens>>, claro que para o fisco....), para recorrer expresso epnima de um livro de um autor usualmente tido por <<infra-marginal>> e actualmente ressuscitado, A. Puviani , o IRS que, actualmente, cumpre, por excelncia, de modo universal, a referida figura do imposto progressivo por escales no domnio crucial dos impostos directos, assustar observadores irreflectidos (como se observou), mas irracionalmente (como se viu). Da perspectiva cvica , no entanto, uma realizao quase perfeita do ideal dos mais consequentes dos promotores do estado de direito, que concebiam o dever cvico de contribuir para o financiamento das despesas pblicas como um dever fundamental a exercer esclarecidamente, de olhos bem abertos nunca <<iludidos>> e, muito menos, <<anestesiados>> por um fisco insacivel, nvio e nocturno, manhoso e videirinho , com clara conscincia das decises polticas quantificadas (como que <<materializadas>>) em receitas e despesas pblicas patentes, e dos critrios que devam presidir a essas decises, o que, logicamente, exigiria a unicidade da imposio sob essa mesma espcie, leal e escancarada, to acessvel e discutvel como escorreita e racional. Mas, como vimos extensamente, a multiplicidade fiscal, decerto labirntica, a que chgamos hoje parece quase irredutvel, e o remdio sofr-la como fatalidade, segundo o dito bem conhecido e j idoso de Benjamin Franklin sobe ambas as fatalidades (a morte e os impostos). Resta, porm, ainda e sempre, o exerccio de uma cidadania que pressupe conhecimento e pensamento problemtico, sob todos os ngulos, mais ou menos visveis, da <<matria fiscal>>. 52 O arcabouo tributrio, desde que pautado por polticas adequadas, consiste em importante e insubstituvel sustentculo do Estado, sobretudo para a efetividade dos direitos

NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos: contributo para a compreenso constitucional do estado fiscal contemporneo. Coimbra: Almedina, 2004, p. 139.

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fundamentais sociais, no escopo de minorar as desigualdades, objetivando distribuir renda de forma mais equnime. Na esteira de Juan Manuel Barquero Estevan, la financiacin por medio de tributos debe constituir una pieza bsica, en trminos cuantitativos, en la financiacin del Estado.53 Afinal, qual a espcie tributria que garante maior justia e solidariedade sociais no contexto do Estado Democrtico de Direito? Seriam os impostos, que no possuem afetao a atividade estatal especfica, ou as taxas, que se caracterizam pela utilizao, efetiva ou potencial, de servio pblico especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua disposio?

2.3 Estado de impostos ou Estado de taxas? A grande polmica que se estabelece no tocante tributao e a implementao de polticas pblicas diz respeito impossibilidade de mensurao do gozo dos direitos sociais frente imposio tributria.54 Tal situao conhecida pela doutrina como o princpio da equivalncia, do benefcio ou da contraprestao. A efetividade e realizao do Estado Democrtico de Direito importa na deverosidade social,
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categoria que Jos Casalta Nabais trata pelo dever fundamental de pagar impostos como Afinal, o financiamento dos gastos pblicos deve estar fundado com base em ingressos

requisito intransponvel para o suporte dos custos sociais. tributrios impositivos impostos observado o princpio da capacidade contributiva, ou atravs da idia de equivalncia, benefcio ou contraprestao, mediante a cobrana de taxas, contribuies ou preos pblicos? Eis a questo que se coloca: devem os custos dos direitos sociais serem objeto de socializao (financiamento coletivo) ou as referidas despesas devem ser assumidas de forma individual, conforme se apresentar a necessidade de cada cidado? Neste sentido, Cludio Sacchetto aponta: Se a exigncia se dirige a sujeitos socialmente frgeis, ofende-se no s o mnimo vital, a Existenzminimum mas tambm a funo social da propriedade porque, neste caso, ela
ALMEIDA, Anbal. Teoria pura da imposio. Coimbra: Almedina, 2000, p. 75-76. ESTEVAN, Juan Manuel Barquero. La funcin del tributo en el estado social y democrtico de derecho. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2002, p. 59. 54 NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos: contributo para a compreenso constitucional do estado fiscal contemporneo. Coimbra: Almedina, 2004, p. 185. 55 NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos: contributo para a compreenso constitucional do estado fiscal contemporneo. Coimbra: Almedina, 2004, p. 90.
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cumpre uma funo social de sobrevivncia. [...] nem sempre tem sentido tirar com a cobrana para depois redistribuir, se os destinatrios so aproximadamente as mesmas pessoas de quem se tirou: em outros termos, torna-se conveniente deixar com eles os recursos necessrios e algo a mais, absolutamente no tribut-los. Um tipo de imposto negativo, que se traduz em equidade, mas tambm em eficincia.56 Destaca Juan Manuel Barquero Estevan que existem propostas de financiamento do Estado mediante tributos causais, os quais deveriam custear a totalidade das tarefas estatais. Neste contexto, um reduzido nmero de tarefas seriam financiadas via impostos, tais como as prestaes administrativas gerais (polcia).57 Segundo esta proposta, o sistema de financiamento seria baseado no princpio da contraprestao ou equivalncia, ou seja, tributa-se aquilo que o cidado realmente for usufruir, diferentemente da lgica do imposto, que objetiva carrear recursos aos cofres pblicos, no havendo afetao da exao a atividade estatal especfica, no intuito de (re)distribuir renda e minorar as desigualdades sociais. As taxas, em conformidade com o artigo 77 do Cdigo Tributrio Nacional, tm como fato gerador o exerccio regular do poder de polcia ou a utilizao, efetiva ou potencial, de servio pblico especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua disposio. Assim, entende-se que a taxa, como espcie tributria, consiste em prestao afetada a um ato de fruio, aproveitamento ou uso de atividade estatal, em ntido carter de contraprestao ou equivalncia. O exemplo mais presente do pagamento de taxas pela utilizao especfica de servio pblico no mbito europeu o caso das autopistas. Tendo em vista o fluxo exacerbado em algumas rodovias europeias, sobretudo na Espanha, o Poder Pblico local houve por instituir a espcie tributria taxa, objetivando evitar o congestionamento destas vias em momentos de grande fluxo. Tal situao retratada por Jos Andrs Rozas Valds, quando ressalta que la provisin de autopistas en nuestro caso, a partir de un supuesto real, el del Pas Vasco, que es un buen ejemplo del difcil equilibrio que entre lo pblico y lo privado caracteriza este orden de cosas.58 A contraprestao pela utilizao das autopistas, na esteira de Juan Manuel Barquero Estevan, deve ser instituda pela via das taxas, nos seguintes termos: En realidad, en tal caso, la contraprestacin por el uso se integra en un concepto ms amplio, que es la contraprestacin por la posibilidad de uso de una determinada instalacin o servicio, con independencia de su uso efectivo. Las contribuciones
SACCHETTO, Cludio. O dever de solidariedade no direito italiano: o ordenamento italiano. In: GODOI, Marciano Seabra de; GRECO, Marco Aurlio (Coord.). Solidariedade social e tributao. So Paulo: Dialtica, 2005, p. 32. 57 ESTEVAN, Juan Manuel Barquero. La funcin del tributo en el estado social y democrtico de derecho. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2002, p. 89. 58 VALDS, Jos Andrs Rozas. Una aproximacin a la financiacin de autopistas, desde la experiencia espaola. In: TRRES, Heleno Taveira (Coord.). Servios pblicos e direito tributrio. So Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 565.
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especiales seran precios de opcin, pagos exigidos por la autorizacin bsica para el uso de una instalacin o servicio, con independencia de su uso efectivo. Volviendo al ejemplo de las autopistas, su financiacin a travs de contribuciones especiales implicara que los ciudadanos adquiriran una autorizacin bsica para su utilizacin en virtud del pago de la contribucin. Para el caso de sobrecarga se debera abonar adems una tasa, pero en caso de ausencia de sobrecarga los sujetos que hibieran abonado la contribucin disfrutaran del uso de la autopista sin necesidad de satisfacer tasa alguna. En este esquema terico, las contribuciones especiales deben servir para cubrir los costes fijos de las instalaciones, costes que se imputan a la mera disponibilidad para el uso, y que son independientes de la medida del uso efectivo.59 No mbito do Direito Tributrio Ambiental tambm discute-se a melhor espcie tributria aplicvel ecotributao. Ricardo Lobo Torres salienta que o princpio do poluidorpagador60 orienta-se no sentido de que os potenciais poluidores devem custear as despesas estatais concernentes precauo e preveno de riscos ao meio ambiente. J o princpio do consumidorpagador61 aponta que o indivduo que usufruir dos bens de consumo comum do povo deve pagar por eles. Em que pese as discusses instauradas acerca da melhor espcie tributria aplicvel impostos ou taxas cumpre esclarecer que o imposto desempenha papel extrafiscal no Estado Democrtico de Direito, porquanto possui natureza nitidamente (re)distributiva, ou seja, angaria recursos aos cofres estatais para implementar os direitos fundamentais sociais inscritos na Magna Carta brasileira de 1988. O imposto exerce papel fundamental na realizao do Estado (Social e) Democrtico de Direito, porquanto atua como equalizador das desigualdades sociais, redistribui renda e proporciona o bem-estar geral. Ademais, acaso implementado o Estado de taxas, o princpio do benefcio que lhe inerente acarretaria um problema fundamental, na esteira de Liam Murphy e Thomas Nagel: Mas o princpio do benefcio tem um problema ainda mais fundamental: quer nos recomende a tributao proporcional, quer no, ele no pode nos dizer nada acerca de quais devem ser as alquotas, pois nada nos diz acerca de qual o nvel adequado de gastos do governo. Toma os gastos como dados e distribui os impostos

ESTEVAN, Juan Manuel Barquero. La funcin del tributo en el estado social y democrtico de derecho. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2002, p. 90-91. 60 TORRES, Ricardo Lobo. Valores e princpios no direito tributrio ambiental. In: TRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 27-28. 61 TORRES, Ricardo Lobo. Valores e princpios no direito tributrio ambiental. In: TRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 28. A defesa da espcie tributria taxa tambm pode ser verificada em: TABOADA, Carlos Palao. El principio quien contamina paga y el principio de capacidad econmica. In: TRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 81. No sentido do cabimento de taxas e, em especial, das contribuies de interveno no domnio econmico, verificar: TRRES, Heleno Taveira. Da relao entre competncias constitucionais tributria e ambiental os limites dos chamados tributos ambientais. In: TRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 136.

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proporcionalmente aos benefcios resultantes. Esse um exemplo daquilo que chamamos de miopia.62 O cerne da problemtica de financiamento do Estado, que requer a instituio de impostos, vai de encontro ao princpio do benefcio ou da equivalncia, tpico de um Estado de taxas. A caracterstica predominante de um Estado de taxas a reduo dos direitos sociais, o que vem a traduzir a ideia de um Estado Mnimo, iderio tpico do Liberalismo. O Estado de impostos entendido, muitas vezes, de forma errnea, eis que as prestaes pblicas que a populao desfruta sem contraprestao direta so vistas como gratuitas, fato este que leva a uma fruio irresponsvel das mesmas. Neste sentido destaca Juan Manuel Barquero Estevan: [...] el impuesto se percibe como ingreso sin contraprestacin, como una especie de pago a fondo perdido, lo que promueve los comportamientos elusorios de todo orden. La motivacin de los responsables pblicos se ve igualmente afectada, dado que el control de los ciudadanos pueden ejercer en un Estado de impuestos es siempre menor que en un Estado de tasas. [...] Los ciudadanos carecen de la posibilidad de establecer una comparacin de costesbeneficios con las concretas prestaciones recibidas de un ente pblico [...].63 Portanto, pode-se concluir que um Estado de impostos envida esforos no tocante implementao dos direitos sociais (a concretizao destes direitos demanda custos sociais). Contrariamente, em um Estado de taxas vige o princpio do benefcio ou equivalncia, em ntido carter de contraprestao. O montante arrecadado pelo Errio em um Estado de impostos tem por objetivo a implementao de polticas pblicas, no escopo de melhor (re)distribuir renda, diminuir as desigualdades sociais e proporcionar o bem-estar queles do povo necessitados, que no podem suportar o pagamento de taxas para o gozo dos direitos sociais. Neste quadrante, exera-se o seguinte raciocnio: em um Estado de taxas, quem pode suportar a tributao (pagamento de taxas) no necessita de prestaes pblicas efetivas (direitos sociais), ao passo que os cidados que mais necessitam do Estado no podem arcar com a tributao atravs das taxas.64

MURPHY, Liam; NAGEL, Thomas. O mito da propriedade. Traduo de Marcelo Brando Cipolla. So Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 26. 63 ESTEVAN, Juan Manuel Barquero. La funcin del tributo en el estado social y democrtico de derecho. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2002, p. 98. 64 ESTEVAN, Juan Manuel Barquero. La funcin del tributo en el estado social y democrtico de derecho. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2002, p. 117-118.

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Destarte, aquele que no suporta financeiramente a tributao, em um Estado de taxas, no pode esperar que outrem arque com o pagamento do tributo. Isto denota, por conseguinte, que em um Estado de taxas ocorre, expressamente, uma renncia a prestaes pblicas positivas, o que significa um retrocesso ao modelo de Estado instaurado em grande parcela das Constituies contemporneas, sobretudo naquelas em que vigoram regimes sociais e democrticos de Direito. Desta forma, verifica-se que o imposto a espcie tributria adequada para o financiamento do Estado (Social e) Democrtico de Direito. Em que pese esta afirmao, destaca Juan Manuel Barquero Estevan que existe certa resistncia ao pagamento de tributos que no prevem contraprestao: La resistencia a los tributos sin contraprestacin es tan intensa, como consecuencia de la altura de la cuota impositiva global, que si no produce ese cambio, habr importantes tareas estatales que comenzarn a verse progresivamente perjudicadas. En concreto, se pone seriamente en peligro el mantenimiento de la inversin pblica en infraestructuras. La globalizacin y la competencia impositiva entre Estados har ms acuciante este problema.65 Como implementar, por exemplo, sade, educao e segurana aos cidados menos abastados aplicando-se o princpio do benefcio ou da contraprestao? Seria possvel a efetividade dos direitos fundamentais sociais, inscritos na Constituio Cidad brasileira de 1988, no contexto de um Estado de taxas? Garantir-se-ia de que forma a manuteno de servios pblicos essenciais queles indivduos que se situam em condies financeiras desprivilegiadas, que no revelam capacidade contributiva? A contraprestao pelos direitos sociais, tpica de um Estado de taxas, romperia com o iderio de redistribuio de renda e de diminuio das desigualdades sociais. Enfim, tal modelo de Estado viria a debelar os direitos fundamentais sociais arduamente conquistados pelos cidados nas Cartas Constitucionais hodiernas, a exemplo do Texto Fundamental brasileiro de 1988. Caracterstica fundamental de um Estado que objetiva a justia e a solidariedade sociais, insuscetvel de verificao em um Estado de taxas, o princpio da capacidade contributiva, em que predomina a contribuio de cada indivduo para as despesas da coletividade em razo de sua fora econmica, ideal de justia distributiva formulada na longnqua histria da civilizao. Em ltima

ESTEVAN, Juan Manuel Barquero. La funcin del tributo en el estado social y democrtico de derecho. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2002, p. 101.

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anlise, a capacidade contributiva aferida mediante a relao que se estabelece entre a riqueza de um indivduo e a carga tributria por ele suportada.66 Sustentar um Estado de taxas consiste em negar o direito educao, dentre outros direitos fundamentais sociais, ao cidado que no disponha de numerrio suficiente para contraprestar o benefcio auferido, situao esta que vem a transgredir o princpio da capacidade contributiva (dentre outros), diretriz de capital importncia para um sistema tributrio cuja filosofia insira-se em um contexto de justia e solidariedade sociais. E Juan Manuel Barquero Estevan lana o seguinte questionamento: Es razonable o, mejor, es acorde com los principios que estn en la base de nuestro Estado social descargar sobre las familias de personas con necesidades educativas y asistenciales especiales el coste de esas necesidades?67 Desta forma, a predominncia de impostos a forma mais justa de (re)distribuio de renda e de equilbrio social, porquanto consentnea com o princpio da capacidade contributiva e com o iderio de justia distributiva. Cludio Sacchetto68 salienta que a crise do princpio da capacidade contributiva deve-se crise do princpio da solidariedade, sua matriz poltico-ideolgica. A ideia que predomina de que os direitos dos indivduos e os deveres de solidariedade so antagnicos, isto , o indivduo realiza os seus direitos sem vincular-se aos deveres de solidariedade social. neste sentido que reside o fim extrafiscal e o carter ubquo da espcie tributria imposto: para alm de cumprir sua funo estritamente fiscal arrecadao tributria aos cofres do Errio como condio de possibilidade para a implementao de polticas pblicas, instrumentalizadas atravs dos servios pblicos atua tambm como mecanismo que visa (re)distribuir renda e riqueza, minorando-se, assim, as desigualdades sociais, o que significa dizer que um Estado de impostos aproxima-se mais, se comparado a um Estado de taxas, dos ideais de justia e solidariedade sociais. Afinal, a solidariedade, antes de ser um dever/direito, um valor. Logo, o fundamento para a instituio de impostos nos Estados (Sociais e) Democrticos de Direito o dever de financiamento das necessidades coletivas, em ntida poltica tributria conforme aos ditames da capacidade contributiva e do interesse social, em cumprimento ao carter extrafiscal e ubquo do imposto.

BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributrio. 3.ed. So Paulo: Lejus, 2002, p. 496. ESTEVAN, Juan Manuel Barquero. La funcin del tributo en el estado social y democrtico de derecho. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2002, p. 105. 68 SACCHETTO, Cludio. O dever de solidariedade no direito italiano: o ordenamento italiano. In: GODOI, Marciano Seabra de; GRECO, Marco Aurlio (Coord.). Solidariedade social e tributao. So Paulo: Dialtica, 2005, p.10.
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A debilidade fundamental69 do imposto reside no fato de o cidado no vislumbrar, em sua instituio, qualquer sorte de benefcio passvel de ser individualizado, associando-se a este fator o sacrifcio econmico experimentado ao efetuar-se o pagamento da referida exao. Contrariamente insensibilidade dos indivduos quanto ao real carter da espcie tributria imposto, cumpre esclarecer que a arrecadao de impostos destina-se, consoante j ressaltado, a financiar as tarefas estatais ou a prestao de polticas pblicas, afigurando-se indispensvel a manuteno desta espcie tributria para a promoo e realizao do Estado (Social e) Democrtico de Direito. Outro aspecto importante para a instituio de impostos como mecanismo de financiamento geral, j que no afetado a atividade estatal especfica, concerne mobilidade e independncia que a referida espcie tributria traz para o financiamento das tarefas pblicas, situao que no se verifica nas taxas, cujo fato gerador tem supedneo na utilizao, efetiva ou potencial, de servio pblico especfico e divisvel. Desta forma, o imposto presta-se a que o Poder Pblico disponha livremente do numerrio arrecadado, aplicando-o em reas em que haja prioridade de investimentos estatais em prol da sociedade. O financiamento do Estado atravs de impostos d suporte a um sistema tributrio mais justo e solidrio, que prima pela capacidade contributiva, em que aos cidados necessitados possibilitado o acesso s polticas pblicas independentemente de qualquer sorte de contraprestao. Alis, no contexto de um Estado de taxas, no h que se falar em direitos sociais e, por conseguinte, em polticas pblicas, dado o ntido vis contraprestacional que permeia este modelo de Estado. nesta perspectiva que reside o dever fundamental de pagar impostos, requisito intransponvel para a manuteno do Estado Democrtico de Direito, balizado pela justia e solidariedade sociais.

3 CONSIDERAES FINAIS No contexto de um Estado (Social e) Democrtico de Direito, a teor do que se encontra preconizado na Carta Constitucional brasileira de 1988, a temtica dos servios pblicos ocupa lugar de destaque, sobretudo pelo relevo que o legislador constituinte confere aos direitos sociais.

ESTEVAN, Juan Manuel Barquero. La funcin del tributo en el estado social y democrtico de derecho. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2002, p. 109.

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Em um Estado Democrtico de Direito, em que se prevem a realizao de direitos e garantias fundamentais, e.g., os direitos sociais educao e sade, as polticas pblicas, instrumentalizadas pelos servios pblicos, confundem-se com a prpria ideia de Estado. Afinal, da essncia do modelo de Estado inscrito na Constituio brasileira de 1988 a prestao de polticas pblicas, no claro intuito de constituir uma sociedade livre e solidria, com vistas a reduzir as desigualdades sociais. A passagem do Estado Liberal ao Social incorporou ordem jurdica uma srie de direitos at ento desconhecidos, que sofreram modificaes em grau, intensidade e sentido. Nesta perspectiva, o Estado Mnimo conferia aos indivduos a proteo da liberdade individual, da segurana e da ordem sociais. Com o advento do Estado Social, o Poder Pblico, em ntido carter prestacional e interventivo, houve por concretizar uma srie de polticas pblicas, objetivando, destarte, a realizao dos direitos sociais, atuando pr-sociedade, no escopo de minorar as desigualdades e proporcionar um ambiente de justia e solidariedade sociais. No Brasil, pas que ostenta grandes desigualdades nas mais vastas esferas da sociedade, os servios pblicos, enquanto mecanismos que viabilizam a implementao de polticas pblicas, exercem papel de fundamental relevo para a concretizao do Estado Democrtico de Direito, sobretudo pela extensa nomeada de direitos sociais esgrimidos pelo legislador constituinte. Nesta ordem de ideias, imperioso traar, tpica e sistematicamente, as consideraes finais do presente estudo. Eis as seguintes constataes: 1) O Estado Mnimo, tpico do perodo histrico do liberalismo, limitou os papis do Poder Pblico garantia da liberdade, da segurana e da ordem sociais. J com o advento do Estado Social, houve alterao significativa no seio do Estado, porquanto este, a partir do reconhecimento dos direitos sociais, passou a realizar polticas pblicas em prol da sociedade. 2) A transio ocorrida do Estado Liberal ao Social significa que o Poder Pblico deixa de ser apenas o poder soberano para ser o principal responsvel pelo direito vida, mediante a concretizao de polticas pblicas. Agrega-se a este status quo o fato de a sociedade hodierna exigir um maior empenho do Estado na prestao de polticas pblicas. 3) Para a implementao de polticas pblicas no Estado Democrtico de Direito, necessrio se faz o financiamento do Estado atravs da imposio tributria, requisito indispensvel para o equilbrio das finanas pblicas e para o custeio dos direitos sociais. 4) Os direitos fundamentais sociais inscritos na Carta Cidad brasileira de 1988 vo de encontro teoria do mnimo existencial de Ricardo Lobo Torres, que sustenta a limitao dos

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direitos sociais aqum do querer do legislador constitucional. Para o renomado tributarista, por exemplo, proclama-se, de forma demaggica, o acesso universal sade. 5) Para Alberto Nogueira, a defesa do mnimo existencial de Ricardo Lobo Torres causa estranheza, mormente para o novo direito tributrio que se coloca, em que devem ser incorporados os direitos sociais, dentre os quais os mnimos sociais ou existenciais. 6) Contrariamente ao sustentado pela teoria do mnimo existencial de Ricardo Lobo Torres, com a vigncia da Carta Constitucional de 1988 impregnou-se no Brasil o Estado Democrtico de Direito, elevando-se ao patamar de direitos sociais uma srie de polticas pblicas que vo de encontro defesa do mnimo existencial sob o enfoque liberal-individualista. 7) Os debates que circundam os direitos fundamentais sociais e a implementao de polticas pblicas, de um lado, e o esquecimento dos deveres fundamentais, dentre os quais destacase o de pagar impostos, rumam ao ponto nevrlgico que atinge o cerne do Estado hodierno e a sua crise: as consequncias oramentrias que norteiam as polticas pblicas e o financiamento pblico. Predomina, assim, a assinalagmaticidade entre direitos e deveres fundamentais, porquanto o tratamento dos deveres est longe de ser equiparado aos direitos. 8) O grande desafio que se coloca, no mbito do Estado Democrtico de Direito, o dever fundamental de pagar impostos como condio de possibilidade para a implementao de polticas pblicas. 9) Os custos dos direitos sociais no podem prescindir do imposto como instrumento central de sustentabilidade do Estado. Assim, o financiamento do Estado por meio de tributos, em especial dos impostos, observado o princpio da capacidade contributiva, consiste em pea chave para a concretizao do Estado Democrtico de Direito. 10) O imposto desempenha papel extrafiscal e ubquo no Estado Democrtico de Direito, porquanto possui natureza nitidamente (re)distributiva, ou seja, destina-se a angariar recursos aos cofres estatais para implementar os direitos sociais, no intuito de minorar as desigualdades e promover a justia e a solidariedade sociais. 11) O Estado de impostos envida esforos no tocante implementao de polticas pblicas, visando a concretizao dos direitos sociais. Contrariamente, no contexto de um Estado de taxas vige o princpio do benefcio ou da equivalncia, em ntido carter contraprestacional. 12) Em um Estado de taxas, quem suporta a tributao (taxas) no necessita se abrigar das polticas pblicas, ao passo que os cidados que mais necessitam do Estado no podem arcar com este nus tributrio. Esta situao, nitidamente, vem a agravar as desigualdades sociais e romper com o vis social e democrtico vigente nos estatutos constitucionais hodiernos.

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13) A migrao de um Estado de impostos a um Estado de taxas significaria reduzir o papel do Estado na promoo e na implementao de polticas pblicas, porquanto os tributos causais (taxas) no ensejam o financiamento das funes (re)distributivas do Estado, mas sim o carter contraprestacional ou da equivalncia, ou seja, paga-se o tributo (taxa) pela tarefa que, efetivamente, o cidado for usufruir do Poder Pblico. Por derradeiro, o financiamento do Estado atravs de impostos d suporte a um sistema tributrio mais justo e equnime, que prima pela capacidade contributiva e pela (re)distribuio de renda, proporcionando aos cidados necessitados o acesso s polticas pblicas, instrumentalizadas pelos servios pblicos, independentemente de qualquer contraprestao pelos direitos sociais experimentados. Da concluir-se que os direitos no so ddiva divina nem frutos da natureza; necessitam, pois, de cooperao social, aqui representada pelo dever fundamental de pagar impostos. Parafraseando Ronald Dworkin e Jos Casalta Nabais, levemos a srio os deveres fundamentais e os custos oramentrios de todos os direitos fundamentais, para que reste concretizada a justia e a solidariedade sociais no contexto do Estado Democrtico de Direito.

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