Você está na página 1de 74

José Maurício Conti

DEDALUS - Acervo - FD
20400018607

20400018607

Federalismo Fiscal e
Fundos de Participação

m P .G I T O
I ■.t' ï :'7 .‘■TGITiT'RO
EG OU

200-1

r edito ra f - j .
Juarez de Oliveira
1. NOÇÕES FUNDAMENTAIS

1.1. Introdução

O objetivo desta tese & analisar os fundos de participação, figuras de


fundam ental im portância no contexto do federalism o fiscal brasileiro com o
instrum entos de m anutenção do equilíbrio federativo, c as diversas questões
a eles relacionadas.
D e início, far-se-á um a introdução com um a prévia visão acerca da
atividade financeira do Estado, a fim de que se justifique a necessidade de
sua existência, bem com o os desdobram entos que ela provoca. Ver-se-á
m ue o Estado tem de realizar um a atividade financeira para que possa atender
[às n e c e ssid a d e ip ú b lic a s, e a partir d aí surgem as diversas form as de orga­
nização do Estado, despontando com o a principal delas o E stado Federal.
f A m anutenção desta form a de organização do Estado exige um a distri-
/buição de com petências e de recursos que mais adequadam ente atendam
[os objetivos a serem alcançados, qual seja, a satisfação das necessidades
públicas com a m elhor relação custo-benefício, de m odo que os recursos
públicos sejam bem aproveitados.
Passa-sc então ao estudo deste tópico, o cham ado federalism o fiscal,
contexto dentro do qual se inserem as transferências im ergovernam entais,
sendo os fundos de participação, no ordenam ento jurídico nacional, a prin­
cipal form a pela qual estas transferências sc m aterializam .
A p a r tir d a í e s tu d a r-s e -ã o os fu n d o s de p a rtic ip a ç ã o e as d iv e r­
sa s q u e stõ e s a eles relacionadas.

1,2.0 Estado e a atividade financeira


y
A evolução histórica da vlrin-cm snriedarlc. que provoca o surgim ento
de diversas form as de organização das pessoas, leva à criação do E stado,
entidade destinada a gerir a vida desta sociedade e atender as necessidades
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

públicas, prom ovendo o bem com um . O E stado passa, desta forma, a orga­
nizar e, conseqüentem ente, interferir na vida de cada um a das pessoas.
A intervenção do Estado na vida social sem pre se mostrou necessá­
ria, havendo várias teorias que divergem quanto à sua extensão, forma e
intensidade. Existem teorias que defendem um a participação mínima, preva­
lecendo as atividades de iniciativa privada, e outras propondo um Estado
com predom ínio das atividades públicas, sugerindo um estado mais inter­
vencionista.
Independentem ente da teoria que se queira adotar, o fato é que, em
todas elas, bem com o na realidade da conform ação dos Estados m odernos
f existentes, há um a significativa intervenção do Estado nas atividades sociais
[_ e económ icas.
M esm o os E stados m odernos que adotam um a organização voltada ã
m enor interferência têm várias form as de atuação na econom ia, não só pela
prestação direta de vários serviços com o na fiscalização de atividades entre­
gues à iniciativa privada.
A im prescin d ib ilid ad e d esta intervenção é fato incontroverso, na
medida em que há vários fatores que exigem esta participação do Estado na
vida da sociedade.
É o caso, por exem plo, das cham adas "falhas de m ercado": situações
em que “as condições que asseguram o funcionam ento do m ercado não são
cum pridas e, conseqüentem ente, o sistem a de preços não sinaliza aos agen­
tes a quantidade ólim a a ser produzida” 1. N estes casos, o E stado deve
intervir para g arantir a produção de bens c/ou servjços não supridos natu­
ralm ente pelo m ercado.
É o que ocorre com os cham ados "bens p úblicos" (ou bens coletivos,
segundo parte dos estudiosos), que são bens cujo consum o é do tipo “ não
rival" (o consum o p o r qualquer indivíduo não reduz a quantidade disponí­
vel para outros indivíduos) c "não cx cludenle” (não é possível excluir
agentes que desejem consum ir o bem). Caso típico da segurança pública.
Na prestação deste tipo de serviço, não é possível fazer com que o uso por
parte de um beneficiário reduza a quantidade disponível para outro indiví­
duo. Tam bém não se pode prestar o serviço para alguns e excluir outros do
benefício, pois neste tipo de serviço o benefício é necessariam ente dado a
uma determ inada com unidade, sem que seja possível separar alguns para
serem beneficiados e outros não..

I. L o n g o e T r o s i e r , E c o n o m ia .,,, p. 29
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - J osé M a u r íc io C o n ti ^
H | |

São lamfaém falhas de m ercado os cham ados "m onopólios naturais":


determ inados tipos de bens que, pelas suas características, acabam sendo
fornecidos em situação de monopólio. E o caso, por exemplo, do saneamento
básico, serviço que, pela sua natureza, torna difícil o estabelecim ento de
concorrência.
Além das razões económ icas m encionadas, há outras, de caráter funda­
m entalm ente social.
A busca da Justiça Social induz a um a intervenção do Estado nas ativi­
dades da com unidade, haja vista que tem ele um a im portante função como
redislribuidor da renda. D eixar a distribuição dos recursos por conta das leis
naturais de mercado seguramente não leva a siLuações de justiça social, tornan­
do necessária a intervenção do E stado p ara ajustar estas circunstâncias,
Há ainda que se considerar existirem funções que necessariam ente
devem ser cum pridas pelo Estado, dada sua natureza de atividade pública,
sendo dever do E stado prestá-las, com o ocorre com o exem plo já citado da
segurança pública2. O Estado brasileiro faz constar expressam ente este dever
em sua C onstituição, consoante se pode v erificar do disposto no art. 144
("A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
é exercida para a preservação da ordem pública e da incolum idade das
pessoas e do patrim ônio (...)")■
D este modo, vem os desde logo várias razões que tornam im prescindí­
vel a atuação do E stado na sociedade, quer com o rpgulado^de-ati-vidades,
quer com o_pi£SiadarJÍe_seiyiç.as e fornecedor de. hens, ou ainda como
redisiribiiidor de riq uezas e prom otor de ju stiç a social.
E ste conjunto de atividades atribuídas ao E stado pela sociedade, que
“podem os denom inar dc necessidades públicas2, obriga o Estado a arreca­
dar recursos p ara fazer frente às despesas geradas por ocasião do cum pri­
m ento destas obrigações.
D aí surge a atividade financeira do E stado, com preendida como sen­
do o conjunto das atividades relacionadas à arrecadação, gerência c dis­
pêndio de recursos públicos'1.

2. V id e d e c l a r a ç ã o d e v o l o d o M in . A l i o m o r B a l e e i r o n o R E 7 7 , 9 4 0 - S P (in RTJ
6 9 / 9 0 2 , p. 9 1 1 ) .
3. N e c e s s i d a d e p ú b l i c a 6 " t u d o a q u i l o q u e i n c u m b e a o E s t a d o p re sta r, e m d e c o r '
rÉticia de u m a d e c i s ã o p o l í t i c a ” (In R c g i s d e O l i v e i r a . M tin m !,.., p. 15).
4 . " A t i v i d a d e f i n a n c e i r a é o c o n j u n t o d a s a ç õ e s d o E s t a d o p a r a n o b t e n ç ã o da
r e c e i t a c a r e a l i z a ç ã o d o s g a s t o s p a r a o a t e n d i m e n t o d a s n e c e s s i d a d e s p ú b lic a s ” ( R i c a r d o
L o b o T o r r e s . C u i w ..., p. 3),
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

O Estado deve ter formas pelas quais possa arrecadar recursos e, assim,
fazer frente a todos os gastos necessários para que cum pra as funções que
lhe são atribuídas p ela sociedade.
Assim é que verificam os, m odernam ente, existirem algum as maneiras
pelas quais isto é realizado. Pode o Estado, por exem plo, arrecadar recursos
realizando atividades próprias dos particulares, que atendem precipuam ente
aos interesses individuais dos cidadãos, obtendo as cham adas receitas
originárias.
Ou a in d a - e principalm ente ~ pela via da tributação. A impossibilidade
de se arrecadar recursos suficientes por outras vias, circunstância presente
na grande m aioria dos E stados existentes, torna necessária a atribuição, ao
E stado, do poder de tributar - ou seja, arrecadar recursos legítim a mas
co erciiiv am en te dos c id ad ão s, ex ig in d o -lh es q u e en treg u em quantias
em dinheiro nas situações previam ente estab elecid as pelo ordenam en­
to jurídico.
M as esta não é ainda a única questão a ser analisada no estudo acerca
da atuação do E stado na vida econôm ica.
Uma questão d e fundam ental im portância é sab er com o organizar o
E stado de m odo qu e atenda às necessidades públicas com a m elhor relação
cuslo-benefício, a fim de que possa oferecer aos m em bros da sociedade
bens e serviços que m elhor satisfaçam seus interesses com o m enor gasto
possível de recursos públicos.
' O fornecim ento de bens e serviços públicos apresenta peculiaridades
relativam ente aos aspectos alocativos que, com o se verá a seguir, levam à
form ação de um a estru tu ra descentralizada. A ssim , cad a tipo de necessida­
de pública será m elhor atendida se estabelecida u m aestru tu ra espacialm en-
te organizada, com diversas esferas de governo.
Isto levar-nos-á ao estu d o do federalism o, que será realizado no item
subseqüente, com destaque para o federalism o fiscal, quando serão abor­
dados os aspectos relacionados à organização da atividade financeira no
Estado Federal.

1 .3 .0 Federalismo

O jÊíieralism o, nas palavras de Sam paio Dória, é "a fórm ula histórico-
program ática de com posição política que perm ita harm onizar a coexistên­
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - J o sé M a u r I c io C osti

cia, sobre idêm ico território, de duas ou m ais ordens de poderes autôno­
mos, em suas respectivas esferas de com petência"5.
Um a visão do conceito de federação vem delineado com precisão e
síntese nas palavras de José N ilo de Castro: “A noção de Federação (latim:
foedus, e m , aliança, associação, ou pacto) vincula-se à idéia de união, de modo
perm anente, de dois ou mais Estados em um só, o E stado federal. Os Esta-
dos-M em bros ou federados conservam a sua autonom ia interna, debaixo,
l porém, d a autoridade central, a União ou E stado federal. E esta união é
[m aterializada na Constituição federal"1'.
Far-sc-d, a seguir, um a breve análise sobre os diversos aspectos rela­
cionados ao F ederalism o: formas, tipos, m odos de organização etc., para a
seguir iniciar-se o estudo específico do que mais interessa, que são as razões
íjustificad o ras e as form as de distribuição de recursos entre as unidades da
[Federação - o cham ado Federalism o Fiscal.
Em prim eiro lugar, cabe esclarecer o £ o n ccito de F.starin Fedem ),
R elativam ente aos tipos de Estado, a doutrina iá consagrou a existên-
cia de basicam ente duas espécies:
a) O E stado U nitário, que corresponde ao E stado em que a “descen­
tralização nele existente (administrativa, legislativa e/ou política) está à mercê
do poder central. Este, por decisão sua (em geral por form a de lei), pode
suprim ir essa descentralização, am pliá-la, restringi-la etc"’.
b) O E stado Federal, com posto por um a agregação de Estados-m em -
bros, estando esta estru tu ra delim itada constitucionalm ente, na qual se
asseguram .poderes autônom os a estas entidades, havendo um a participa­
ção delas no poder central por m eio de câm ara que os represente.—
E sta é a classificação sobre a qual tem sido estudada a organização
dos Estados quanto á distribuição espacial do poder. N o entanto, esta clas­
sificação dicotôm ica não se coaduna com o que se o b se rv a na conform ação
dos Estados m odernos, m ostrando-se insuficiente e im precisa.
É possível, por exem plo, reconhecer um a terceira figura, a Confedera­
ção, que, segundo os doutrinadores, vem a ser não uma m odalidade de
E stado Federai, mas sim um a união de E stados soberanos, na qual a auto­
ridade central basicam ente coordena as decisões a serem tomadas pelos

5. Sam paio Dtìria. D iscrim inação.... p.9.


6. C o n s id e ra ç õ e s.... p. 46.
1. F e r r e i r a F i l h o . C u rso ..., p. 49
E d i t o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

confederados. A característica fundam ental é a de que, na Confederação,


f os E stados C onfederados conservam sua soberania, e não apenas a auto-
j nom ia, com o ocorre com as en tid ad es d escen tralizad as (ou unidades
jsu b n acio n ais) nos Estados Federados. A agregação dos Estados C onfede­
rados, 110 entanto, tem força m enor, haja vista serem mais flexíveis as regras
que perm item a um Estado d esligar-se da união, ao passo que no F ederalis­
m o a indissolubilidade é característica fundam ental.
M ais recentem ente, têm -se desenvolvido ainda os grandes acordos
internacionais, que, para seu fiel cum prim ento, acabam exigindo um a perda
de parcela da soberania dos E stados. É o caso típico da C om unidade E co­
nôm ica Européia, que recentem ente im plantou a moeda única para seus
m em bros - o EU R O , c não hú com o se negar que a retirada dé um Estado do
poder de em itir e controlar sua própria m oeda seja um indício de perda de
parte da sua soberania. Paulo C asseb, em texto recente, identifica precisa­
m ente esta situação: “A U nião E uropéia está delineando o aparecim ento de
um novo tipo de form a de E stado, vez que a m esm a não sc enquadra com o
confederação, nem tão pouco com o federação, em bora ainda se aproxim e
m ais da prim eira (...) É bom frisar que a globalização não se identifica com
um autêntico federalism o, pois este encontra-se calcado no princípio da
subsidiariedade, pressupondo o fortalecim ento das sociedades inLermediá-
rias entre os indivíduos c o Estado, bem com o na autonom ia dos entes
políticos interm ediários, preservados de um poder central padronizador”*.
A lém destas figuras associadas e assem elhadas ao Estado Federal, há
ainda que se reconhecer a falta de precisão na classificação m encionada,
que divide os Estados em U nitários e Federais, pois, na realidade, o que se
observa é não existir uma distinção absolutam ente nítida entre Estado U nitá­
rio e E stado Federal, e nem m esm o entre as outras formas de organização
anteriorm em e citadas9. Isto porque, ao se analisarem os Estados dito U nitá­
rios, constata-se que estes, em especial os que têm uma grande extensão
territorial, tam bém , de algum a form a, estabelecem divisões territoriais de
poder, com m aior ou m enor grau de autonom ia relativam ente ao podercen-
r trai. E a observação dos E stados Federais m ostra que há diversos tipos e
\ form as pelas quais se organizam , existindo desde os Estados que conferem
^ elevado grau de autonom ia ás unidades subnacionais, até aqueles em que a

8, P a u l o C a s s e b . F erferttlisnw .,-. p. 8 7.
9. " A d o u t r i n a m o s t r a q u e n i o e x i s t e d e f i n i ç ã o u n i v e r s a l d o f e d e r a l i s m o , le n d o
c i n v i s t a n d i v e r s i d a d e d a s p r o p o s t a s f e d e r a t i v a s " { B a r a c h o , J o s é A . O . A fe d e n tç ü o .,..
p. 5 0 ) .
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - J o sè M a u r íc io C o m ti

/^autonom ia dos m em bros da Federação é reduzida. Sendo assim, muitas


vezes são por dem ais sutis as diferenças enlre um E stado U nitário descen­
tralizado e um E stado Federal em cuja organização se constate a pequena
autonom ia dos entes federados, im pedindo que se possa traçar umtç linha
divisória nítida entre estas form as de organização dos Estados.
Há estudiosos j á reconhecendo inclusive a figura do Estado Rcgio-
JLtd, um a organização interm ediária entre o Estado U nitário e o Estado Fede­
ral, na qual há a figura do E stado U nitário, mas com organizações adm inis­
trativas regionais às quais se reconhece algum grau de autonom ia. Incluem
nesta categoria, por exem plo, a E sp an h a10.
O que se constata nos E stados m odernos é um a infinidade de formas
de se auio-organizarem , cada um a com suas peculiaridades. O estudo deste
aspecto do conhecim ento hum ano leva, com o ocorre tam bém cm outras
áreas, a estabelecerem -se classificações, nas quais se procura agrupar ele­
m entos com características sem elhantes para facilitar a com preensão de
determ inado assunto. Assim ocorre com o estudo dos Estados c suas formas
dc organização, que levou à criação das figuras do E stado U nitário e do
Estado Federal. Há que se reconhecer, 110 entanto, que atualm ente esta
classificação não representa fielm ente as form as existentes de organização
do Estado. O qüe a realidade nos m ostra é que existem inúm eras formas de
organização e, relativam ente à distribuição territorial do poder, são vários
os graus de autonom ia concedidos às entidades que com põem cada um dos
Estados, e m uitas as form as de distribuição e verticalização do poder (Esia-
dos-m em bros, m unicípios, ayunM m entos, com unidades autônom as, regiões
m etropolitanas, m icrorregiões, sub-prefeituras etc.).
Um a com paração superficial dos diversos tipos dc Federação poderá
ser observada no item 2.3, no qual, ao se analisarem as várias formas de
■ discrim inação de rendas entre as esferas de governo, ler-sc-d uma noção
que perm ita dem onstrar o que foi acim a m encionado.
Em assim sendo, caberá á doutrina estabelecer outros critérios de
classificação dos Estados, relativam ente à Forma pela qual se organizam no
aspecto espacial.
Adm itindo-se que praticam ente todos os Estados m odernos têm algum
grau de descentralização, e cada um deles estabelece vários grnus de esfe­
ras adm inistrativas, o q u j.se m ostra m ais adequado ê classificar os Estados

101 M o a c i r d e S o u z a , D o E sia rio ..., p, 131: D a lla ri, E le m e n ii/í..., p. 215.


E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

segundo os graus de descentralização que estabelecem em sua organiza­


ção. Há que se estabelecer um critério m ais preciso sobre o conceito de
autonom ia, a fim de identificar o que se possa considerar um a unidade
subnacional, ou E stado-m em bro, ou ainda ente federado. C onsiderando-se
í com o unidade subnacional toda aquela que gozar de autonom ia adm inistra-
liva (capacidade de se auto-organizar), política (capacidade de eleger seus
^ próprios governantes) e financeira (capacidade de se auto-sustem ar), os
E sta d o s p o d e ria m s e r c la s s ific a d o s se g u n d o os n ív eis de u n id ad es
subnacionais que utilizam em sua organização.
N este sentido teríam os as seguintes categorias de Estados:
a) Estados de 1L’ grau. São os E stados em que há apenas um a esfera
adm inistrativa, sem qualquer tipo de descentralização. É de se adm itir que
seria cabível apenas nos casos de E stados com m ínim a extensão territorial,
como é o caso, por exemplo, do Vaticano, de M ônaco e outros casos análogos;
b) Estados de 2kl grau. São os Estados que estabelecem dois graus dc
descentralização. Há um a unidade superior, responsável pelos bens e servi­
ços de interesse de toda a com unidade, e outras entidades descentraliza­
das, responsáveis pelos bens e serviços de interesse regional;
c) Estados de 3o grau. São aqueles que estabelecem três graus de esfe­
ras adm inistrativas, cada um a responsável pelo fornecim ento de bens c
serviços em determ inada área de atuação, conform e delim itação estabelecida
pela Constituição, com o ocorre no B rasil;
d) Estados de 4“ grau e sucessivos. D enom inar-se-iam os Estados
conform e os diversos graus de esferas adm inistrativas criadas cm sua orga­
nização, na form a estabelecida p ela C onstituição. Teríam os, desta forma,
E stados de 4o grau, caso nele existissem quatro esferas adm inistrativas.
S eria de 4agrau, por exem plo, um E stado que se organizasse estabelecendo
a esfera adm inistrativa superior e central, a U nião, esferas adm inistrativas
regionais, com oE stados-m em bros, que por sua vez seriam subdivididos em
R egiões M etropolitanas, c estas subdivididas em M unicípios. A dm itindo-
se que a C onstituição trouxesse previsão de divisão dos M unicípios em
A dm inistrações Regionais, teríam os a figura de um E s p d o d e 5 '’grau. E não
6 hipótese desarrazoada, na m edida em que, se analisarm os o caso brasileiro,
verificam os que, objetivam ente, esta situação já pode ser observada em
cidades com o São Paulo. C onsiderando, no entanto, não estar esta figura
prevista constitucionalm ente, não se pode considerar com o integrante da
organização do Estado, sendo, por ora, apenas um a form a própria de orga­
nização a ser estabelecida por um M unicípio em particular. É de se ressaltar
que a C onstituição brasileira vigente prevê, em seu art. 25, § 3“, a possibili­
dade de criação de figuras com o a das regiões m etropolitanas e outras
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - J o sé M a u r íc io C o n t i

análogas (aglom erações urbanas, m icrorregiõcs) que podem signi Ficar a


inclusão de ouiros graus na organização territorial adm inistrativa, m ostran­
do assim o quanto são com plexas e diversificadas as possibilidades de
organização territorial do p o d er11.
E sta classificação tam bém não atenderá p recisam ente a todas as
circunstâncias, haja vista que h averá Estados com o m esm o grau, ou seja,
classi ficar-se-iam na m esm a categoria, mas que confiram graus diversos de
autonom ia para as várias esferas. Assim, é possível que dois Estados estabe­
leçam três graus de esferas administrativas; no entanto, a autonom ia conferida
a cada um a destas esferas seja diverso, um conferindo m aior autonom ia às
entidades descentralizadas, outro m enor. Deste modo, seriam Estados com
organizações diferentes e classificados em um a m esm a categoria.
N o entanto, em bora distorções com o esta possam ocorrer, esta classi­
ficação mostra-se mais adequada do que a atual, em que Estados com caracte­
rísticas bastante sem elhantes classificam -se em categorias diferentes. É o
caso, por exem plo, do B rasil e da Espanha, em que a organização de ambos
prevê esferas adm inistrativas bastante assem elhadas, sendo o Brasil clas­
sificado na categoria de E stado Federal e a E spanha sendo considerado um
E stado U nitário. Ou o caso dos E U A e da Suíça, am bos E stados que confe­
rem um grau elevado de autonom ia às entidades descentralizadas, e grande
parte dos estudiosos consideram os EU A com o sendo um Estado Federal e
a Suíça um a Confederação.
Esta form a de classificação, no entanto, tende a ser m ais eficaz para a
com preensão do federalism o e seguram ente adaptar-se-á com mais facilida­
de aos avanços da sociedade e suas form as de organização, bem com o aos
efeitos da globalização.
Nesta linha de pensam ento 6 interessante notar a referência que M oacir
de Souza faz às figuras do federalism o letradimensional c pem adim ensionalF
É im portante ressaltar, com o já m encionado anteriorm ente, serem prati-
f cam ente infinitas as possibilidades de os Estados se auto-organizarem com
I relação à divisão espacial do poder, dando origem a uma organização própria
\ para cada E stado hoje existente, organização esta que se altera contiaua-

1 I. A t í t u l o d e e x í m p l i f i c a ç n o , c a b e d c s l n c n r q u e jií h o u v e a c r i a ç ã o d e s t a s
f i g u r a s . O E s t a d o d e S ã o P a u l o , p o r m e i o d a L e i C o m p l e m e n t a r E s t a d u a l n. 8 7 0 , de
1 6.6.2000, c rio u a R eg ião M e tr o p o lita n a de C a m p in a s .
12. D o E s m d o p. 135 a 137.
;1 Ô ; E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

m ente, haja vista a dinâm ica das relações econôm icas, culturais e sociais a
que se sujeitam com o decorrer.do tem po.
Feitas estas considerações acerca das classificações dos Estados, e
justificadas as críticas a ejas endereçadas, há que sc avançar nos estudos
para o fim de se atingir o objeto central desta tese. Para isto, considerando-
se que a doutrina até agora existente uLiliza a figura do Estado Federal como
categoria de classificação dos tipos de Estado, e considerando estar o Brasil
nela incluído, figurando inclusive a Federação com o-cldusula.pétrea em nossa
C onstituição (C onstituição Federal, ari. 60, § 4", inciso I), passarem os ao
estudo da figura do E stado Federal.

1.3.1. O E sta d o F ed era i

1.3.1.1. O rigem e características

• O E stado Federal surgiu form alm ente com a Constituição dos Estados
l Unidos da Am érica, em 1787, na qual se form alizou a união de várias coleti­
vidades - no caso, treze colônias inglesas, que até então tinham existência
autônom a e independente.
A lgum as caractecLSLicas são intrínsecas à organização de um determ i­
nado Estado na form a federativa. Entre elas podem ser consideradas funda­
m entais as seguintes:
a) existência de, ao m enos, duas esferas de governo;
b) au to n o m ia das entidades d escentralizadas, que com preende as
autonom ias política, adm inistrativa e financeira:
c) organização do Estado expressa em um a Constituição;
d) repartição de com petências entre as entidades descentralizadas;
e) participação das entidades descentralizadas na form ação da vonta­
de nacional;
f) indissolubilidade
A seguir, serão analisadas estas características do E stado Federal

A existência dc duas esferas de governo


Este é, na verdade, o fundam ento da própria existência do Estado
Federal, que, com o já chegou a ser m encionado anteriorm ente, consiste na
união de coletividades sob um com ando único e soberano, m as que conser-
vam sua autonom ia, de m odo a terem uma capacidade de governar que só é
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - J o sé M a u r íc io C o n t i

lim itada pelas regras fixadas pelo poder soberano, quando, por meio da
C onstituição, estabeleceu a form a de organização daquela sociedade.
P ortanto, o E stado Federal supõe necessariam ente a convivência

Í
arm ônica de, ao m enos, duas esferas de governo, Um governo central,
om poderes sobre Lodo o território do E stado, e os governos das eniida-
cs descentralizadas, que se uniram na form ação do Estado Federal.
K» J £J jTtJ c/j
C abe aqui registrar a crítica já feita anLenormente quanto ã "quanti­
dade” de esferas de governo, pois, segundo a doutrina vigente, há “Estados
U nilários” e "E stados Federais", caso existam , respeclivam cnte, um a ou
duas esferas de governo. N o entanto, com o j á dem onstrado, m odernam ente

Í
há um a m ultiplicidade de form as de organização territorial do poder nos
Estados, com várias esferas, até m esm o nos Estados dito Unilários.
A ssim , é de se considerar com o característica fundamental do Estado
Federal a existência Ar . ao nm nnx. duas esferas de governo, No entanto,
esta característica, considerada isoladam ente, é insuficiente para determ i­
nar que um E stado seja ou não do tipo Federal. É im prescindível que se
considere presentes outras características, com o as que serão analisadas
posteriorm ente, a Fim de que se possa conclu ir estarm os ou não diante de
um Estado Federal.

Autonomia das entidades descentralizadas


Q uando diversas coletividades regionais se unem na form ação de um
único E stado, pressupõe-se a existência de um governo central, que exerça
fo poder soberano, ou seja, o poder m áxim o, acim a do qual não se adm ita
^existir qualquer outro. r, , :,yu,v^n.j
f As entidades descentralizadas, por sua vez, abdicam de um a parcela
de poder em favor do poder soberano, sem que com isto fiquem totalm ente
^subm etidas ao poder central, haja vista conservarem tam bém outra parcela
de poder, conform e as diretrizes estabelecidas pela Constituição, mantendo,
assim , a cham ada “autonom ia”, cujos principais desdobram entos (autono­
mia política, adm inistrativa e financeira) serão analisados a seguir.
H á tam bém neste ponto alguns aspectos críticos. Os conceitos de
soberania e autonom ia, por exem plo, são por dem ais controversos, não
sendo o caso de se aprofundar no tem a por fugir ao escopo deste trabalho,
registrando-se tão-som ente suas idéias básicas. Segundo José A fonso da
Silva, "A utonom ia envolve capacidade norm ativa sobre assuntos de compe-
ftência exclusiva da entidade autônom a. Para que um a entidade possa ser
^considerada autônom a é necessário, no m ínim o, a existência de governo
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

Ti próprio e existência de com petência exclusiva, conform e ensina Charles


\D u ra n d , que acrescente que governo próprio significa governo form ado
|sem interferência de outra entidade, isto é, governo proveniente de escolha
jda própria com unidade autônom a. C om petência exclusiva constitui-se de
|uma área de poder próprio, outorgado à entidade autônom a para desen­
v o lv im e n to de sua capacidade n o rm ativ a"13.
A análise dos Estados m odernos m ostra a dificuldade na separação
dos conceitos de autonom ia e soberania. H á organizações territoriais que
form alm ente se consideram "confederações", com o 6 o caso da Suíça. Assim
se auto-definem por estabelecerem que as entidades descentralizadas conser­
vam sua "soberania", e não apenas "autonom ia". N o entanto, a análise da
C onstituição da C onfederação Sufça dem onstra que, ao se reunirem , as
entidades descentralizadas estão, em vários aspectos, cedendo parcela de
poder em favor de um poder central, de m odo que fica difícil saber até que
ponto isto im porta em continuarem sendo entidades “soberanas” ou apenas
"au iônoin as” N.
f A globalização c o crescente increm ento nos acordos internacionais
I tam bém influenciam nesta questão. É o caso de se perguntar se abrir m ão de
| um instrum ento fundam ental para que um a nação se considere soberana,
i com o por exem plo ter o controle sobre sua p ró p ria m oeda, im porta ou não
'^em perda da soberan ia. D iversos E stados “so b eran o s" europeus estão
perdendo este poder diante da criação d a m oeda única pela C om unidade
Econôm ica Européi a.
^ D este m odo, esta característica - so berania ao poder central e auto­
nom ia às entidades descentralizadas —continua sendo intrínseca à organi­
zação de um E stado na form a federativa. N o entanto, tam bém não pode ser
•) analisada isoladam ente, devendo ser considerada no conjunto das dem ais
características do E stado em questão.
Q uanto à au tonom ia das unidades d escen tralizadas, esta engloba
vários aspectos, que podem ser sistem atizados em três categorias: a auto­
nom ia política, a autonom ia adm inistrativa e a autonom ia financeira.

13. P a r tic ip a ç ã o — . p. 3 2.
14. O art. 3° d a C o n s t i t u i ç ã o S u f ç a d i z q u e o s " C a n t õ e s " c o n s e r v a m s u a s o b e r a ­
n ia , n ã o e s t a n d o l i m i t a d o s p e l a C o n s t i t u i ç ã o : n o e n t a n t o , e s t a b e l e c e m f u n ç õ e s q u e
c n b c m a o p o d e r f e d e r a l , c o s " C h n r õ c s " p o d e m e x e r c e r a s ta re F n s q u e n ã o e s t e j a m
d e l e g a d a s a o p o d e r f e d e ra l. O a n . 2 4 , p o r e x e m p l o , e s t a b e l e c e u m a siírie d e c o m p e t ê n ­
c ia s l e g i s l a t i v a s p r õ p r i a s d a C o n f e d e r a ç ã o .
F e d e r a lis m o F i s c a l e F u n d o s de P a r t ic ip a ç ã o - J o sé M a u r íc io C o n ti g Q

a) A uto n o m ia politica
A autonom ia politica m anìfesta-se pela dem arcação, na Constituição,
dos poderes da entidade descentralizada. A autonom ia política pode ser
vista lato sensu, abrangendo inclusive os poderes de obter recursos e de
auto-organização. E stes dois últim os itens, no entanto, serão considerados
com o m anifestações da autonom ia financeira e da autonom ia adm inislrati-
íva, respectivam ente. Assim , podem os considerar a autonom ia política stridii
sensu com o a com petência para legislar, criando normas para determ inados
assuntos p reviam ente delim itados na C onstituição; a com petência para
participar nas decisões do Poder C entral, o que será visto a seguir por
ocasião da análise de um a das características do federalism o, que é a ju sta ­
m ente esta participação nas decisões do E stado; a delim itação de com pe­
tências privativas relativam ente à função de fornecim ento de bens e servi­
ços públicos; e a existência de órgãos próprios, com os quais exercerá as
funções que lhe foram d elim itadas„pííía C onstituição.
Josó A fonso da S ilva re _ jh ece esta característica: "R ealm ente, o
federalism o se caracteriza fundam entalm ente pela divisão do poder político
entre a com unidade centufl e as com unidades regionais, im portando numa
atribuição de autonom ia às entidades federativas. E ssa autonom ia fe d e ra ­
tiva com preende dois .elem entos básicos: a) existência de órgãos p ró p rio s;
b) existência d e u m m ínim o de com p etên cia p riva tiva . N estas, há que
incluir-se a outorgai de fontes tributárias próprias e capacidade de gerir os
próprios assunto s/trib u tário s e financeiros, que exatam ente servirão de
bases econôm icas da au to n o m ia"15. E m sentido sem elhante, em sua obra
j “C urso de D ireito C onstitucional P o sitiv o ” : "A autonom ia fe d e ra tiv a
I assenta-se cm dqfis elem entos básicos: a) na existência de órgãos governa-
j m entais p róprios, isto é, que não dependam dos órgãos federais quanto à
form a de seleção e investidura; b) na posse de com petências exclusivas, um
^m ínim o, ao m enos, que não seja ridiculam ente red u zido"15.
b) A utonom ia adm inistrativa
A autonom ia adm inistrativa m anifesta-se pela capacidade que a Cons­
tituição confere às entidades descentralizadas de se auto-organizarem , ou
seja, de estabelecerem os órgãos, m eios e form as pelas quais se encarrega­
rão de cum prir as tarefas que lhe foram atribuídas pela Constituição.

15. T rib u m s ..., p. 2.


16. C ii r. m ., ., p. 102.
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

C onsiderando que a Federação se com põe de um a união de enlidades


que representem parcelas do território do Estado, e que esta união, em bora
tenha resultado no estabelecim ento de um poder único e centralizado, tem
com o fundam ento a m anutenção de parte do poder nas unidades descen­
tralizadas, há que se delinear qual 6 esta parcela de poder a ser exercida por
estas entidades.
As entidades descentralizadas gozam , em um Estado Federal, de auto­
nom ia. Já se falou anteriorm ente sobre a dificuldade de conceituar autono­
m ia, bem com o na diferenciação com o conceito de soberania. N o entanto,
algum as características podem ser reconhecidas nesta figura jurídica.
Entre as características intrínsecas do poder autônom o está a capacida­
de de auto-organização de que devem ser dotadas as entidades autonom as.
r Estas entidades devem , por conseguinte, deter um a parcela de poder
( que lhes perm ita estabelecer, segundo seus próprios desígnios, a sua orga-
, nização interna, observadas apenas diretrizes genéricas oriundas do poder
^ cen tral, com órgãos governam entais próprios c respectivos servidores.
c) A utonom ia fin a n c e ira
A organização do E stado na form a federativa im porta na criação de
entidades autônom as, que, para cum prirem suas funções constitucional-
' m ente delim itadas, dependem de recursos próprios para tanto. Im prescindí­
vel, portanto, para a m anutenção desta form a de organização do Estado,
que se assegure ajm to nom ia fin anceira das enlidades que com põem a fede­
ração. D evem estas entidades, pois, dispor de fontes d e recursos próprias
e constitucionalm ente asseguradas.
A ssim é que, m odernam ente, tanto Estados-m em bros quanto M unicí-
f pios são dotados de fontes próprias de arrecadação, com o os tributos de
1 sua com petência, bem com o de fontes indiretas de arrecadação, garantidas
por norm a constitucional, com o é o caso das diversas form as de transferên­
cias constitucionais, entre as quais se encontram os Fundos de Participação.
j v A r^ 0
L ' À autonom ia Financeira é de fundam ental im portância. N ao e exagero
v1 dizer ser ela quem garante a sobrevivência da federação. Sem recursos para
se manter, as entidades federadas estão fadadas ao fracasso. N ão poderão
( exercer as funções que lhe com petem , e passarão a depender do podei
f central para financiar suas atividades, circunstância que aniquila todo e
’^ q u alq u er poder autônom o que se lhes atribua.
A doutrina é uníssona quanto a isto. N este sentido já se m anifes­
tou Sam paio Dória, fazendo referência ao modelo de federalismo americano:
F e d e r a lis m o F i s c a l e F u n d o s d e P a rtic ip a ç A o . - J o sé M a u r íc io C o n ti

"O poder político, distribuído pelas cam adas da federação, encontra seu
necessário em basam ento na sim ultânea atribuição de poder financeiro, sem
o qual de pouco vale: autonom ia na percepção, gestão e d isp è n d io das
rendas próprias. E ssa com petência financeira autônom a, conform e já obser­
vado, constilui-se em verdade no traço diferencial típico da prim eira federa­
ção m oderna, a dos E stados U nidos da A m érica” ' 1.
Na m esm a linha de raciocínio está o pensam ento de C arvalho Pinto,
f em sua clássica obra sobre a discrim inação de rendas: "Subtrair, portanto, a
lindependência financeira a um a unidade a que se queira atribuir efetiva
.autonom ia político-adm inistraliva, seria negar-lhe o elem ento substancial
^dessa própria autonom ia, assim com o o procedim ento inverso importaria
em outorgar-lhe condições de vida própria, extensivas ou rem arcantes desse
seu atributo. E sta sim ples reflexão põe em destaque a íntim a conexão exis­
tente entre o regim e discrim inatório c a respectiva organização estatal,
denunciando as conseqüências que a natureza daquele regim e pode trazer
à conceiluação do E stado, c dem onstrando, num sentido inverso, a força
im perativa que a fixação desse últim o tem na conform ação do sistem a
distributivo de rendas entre as suas unidades p o lític a s"1“. Reafirm a, mais
adiante: N um regim e federativo, isto é, onde, com o vim os, o poder se
exerce tam bém sob a form a das autonom ias locais, c onde estas autonom i­
as, pela própria natureza do sistem a, têm irrecusáveis garantias, - o sistem a
de percepção de rendas das várias unidades políticas deve assum ir, eviden­
tem ente, o caráter que m elhor se coadune com aquela prerrogativa local c
m elhor am pare estas garantias substanciais do regim e. Ora, a forma mais
segura de alcançar esse objetivo é aquela que proporciona recursos inde-
jpendentes a cada um a das un id ad es"[t>. (...) "A outorga de receitas distintas
Ja cada um a das unidades é, pois, um im perativo do regim e federativo, cuja
[subsistência estaria condenada num sistem a de franca concorrência tribù-
; tária”20. — -Vi*"-; W. 1'W .aiJTL-M

Cantizano ressalva ainda que "A autonom ia político-adm inistraliva c


a suficiência dé recursos form am um binom io indissociável. Um a não pode
existir sem a outra”21.

17. D ú r i a . D isc riim íitiçiiti..., p. I I .


18. D isc r im in a ç ã o ...,^ p , 16.
19. I d e m , p, 39,
2 0 . I d e m . p. 4 2 .
2 1 . O n o v a ..., p. [ I.
m E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

As entidades descentralizadas que, unidas, com põem a federação,


têm , necessariam ente, que d isp o r de recursos suficientes para se m anier. o
que im plica em . fontes de arrecadação o u e independam ria inie.rferênaia-dn
po d er central, constituindo esta um a característica fundam ental do Estado
Federal. Em geral, há, com o já m encionado, duas form as d e assegurar a
autonom ia financeira: a prim eira é a atribuição de com petência para a insti­
tuição de tributos; ouLra são as transferências intergovernam entais assegu­
radas peio texto constitucional, com cláusulas que assegurem o fiel cum pri­
m ento deste dispositivo.
As fontes de receitas atribuídas às entidades da F ederação, incluindo
a com p etên cia trib u tária e as tran sferên cias in terg o v ern am en tais, são
aspectos fundam entais - determ inantes a t é - d o federalism o. N ão se conce­
be a existência de entidades federadas sem que lhes sejam asseguradas
receitas que perm itam fazer frente às suas necessidades, e, por conseguin­
te, m anter sua autonom ia.
As transferências intergovernam entais serão objeto de estudo nos
capítulos subseqüentes, razão p ela qual fica feita, por ora, apenas esta
breve referência.

Organização do Estado expressa em uma Constituição


Tendo em vista que o fundam ento do E stado Federal consiste em
várias esferas dc governo coexistindo harm onicam enle, im prescindível se
torna um diplom a norm ativo que estabeleça as regras que darão ordem e
coesão a esse sistem a de organização da sociedade.
A ssim , o E stado Federal surge a partir do m om ento em que várias
coletividades se unem em torno de uma ordem juríd ica com um , consubstan­
ciadas neste docum ento ju ríd ico cham ado C onstituição.
D ifere a C onstituição de um sim ples T ratado, pois a C onstituição,
com o o próprio nom e sugere, constitui, cria, faz surgir uma determ inada
ordem jurídica, enquanto o T ratado apenas im porta em um acordo entre
Estados soberanos acerca de um ou m ais assunLos de interesse com um ,
sobre os quais estabelecem regras a serem por eles obedecidas.
E claro que um a análise m ais profunda das diferenças entre uma Cons­
tituição e um Tratado poderá levar a uma dificuldade em se estabelecer uma
linha divisória absolutam ente nítida, na m edida cm que toda vez que nações
soberanas form alizam determ inadas regras a serem observadas por ambos
estão se obrigando perante outras a realizar determ inados atos que, depen­
dendo do objeto do Tratado, podem im portar em perda de poder. Tratados
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s d e P a rtic ip a ç ã o - J o sé M a u r íc io C o n ti

que levaram à criação da C om unidade E conôm ica Européia, por exem plo,
com o já m encionado, im portaram na criação de um a m oeda única para os
diversos países signatários, o qu e indiscutivelm ente im portou em perda de
poder. D eterm inar a linha divisória entre o que vem a ser um Tratado, que
estabelece regras entre E stados soberanos, e o que é um a C onstituição,
docum ento que representa a vontade única de um a nação soberana, não é
tarefa das m ais sim ples. N ão constitui, outrossim , a m eta perseguida por
. este trabalho.

H á casos de países que são por m uitos considerados confederações,


com o é o já citado exem plo suíço, em que há um a C onstituição regendo a
vida de um a C onfederação, de m odo a ressaltar novam ente a falta de uma
especificação exala da distinção entre C onstituição e Tratado.
Feitas estas ressalvas, não se pode dispensar este requisito na co nfor­
m ação de um Estado F ederal, qual seja, a existência de um a Constituição, no
, sentido de um docum ento ju ríd ico que contenha os principais elem entos
caracierizadores da organização do E stado, com as regras delim itadoras do
poder central e das entidades descentralizadas.

Repartições de competências entre as entidades descentralizadas


U m a vez estabelecida a divisão territorial do poder, com a criação de
unidades responsáveis pelo exercício de parcela desse poder entre as diver­
sas pan es do território do Estado, há que se estabelecer quais serão as
funções a serem exercidas.pelas unidades federadas.

Com o j á visto anteriorm ente, e será analisado m ais profundam ente no


' item dedicado ao estudo do federalism o fiscal, a própria necessidade de
divisão territorial do poder advém deste interesse em tornar m ais eficiente a
provisão de bens e serviços públicos com a criação de esferas diferentes de
adm inistração.

D esta form a, a organização do E stado Federal im plica em estabele-


cerem -se as com petência-; p ró p ria s d e cnda.um a.das esferas de governo, a
fim de que se delim ite não só a parcela de poder que será exercida, como
tam bém as atribuições de cada um quanto ao fornecim ento de bens c servi­
ços públicos.

f Este item é bastante relevante, pois a divisão das com petências, alia­
da à repartição dos recursos entre as unidades que com põem a federação,
são o fator determ inante no equilíbrio federativo e consequente coexistên-
m >
E d it o r a J u a r e z d e O l jv e ír a

t
L e ia harm ônica entre eles, e, portanto, da própria m anutenção da federação,
f Sobre este aspecto convém ressaltar o alerta de C arvalho Pinto: "R eceita c
1 despesa ou, equivale dizer, discrim inação de rendas e distribuição de fun­
ções, constituem assim os dois term os de um a equação indispensável ao
equilíbrio das unidades do Estado. Q ualquer atuação num desses extremos,
^“sem a devida com pensação do outro, precipitaria o equilíbrio da balança.
| Q ualquer objetivo, pois, de alterar o sistem a discrim inatório de una país,
j traz, com o a mais elem entar exigência, um a prévia revisão da paralela distri-
L buição de encargos, deslocando dessa form a a tarefa para um terreno fran­
cam ente constituinte, com preensivo de toda estruturação política e co nsti­
tucional do país e cujo desconhecim ento ou abstração não seria adm issível
em qualquer trabalho criterioso e construtivo’’1-.

Participação das entidades descentralizadas na formação da vontade


nacional
N a organização do Estado Federal, a fim de que se preserve ao máximo
a coesão das unidades que o com põem , é fundam ental que sc assegure um
/" instrum ento de participação da vontade destas unidades na form ação da
[ vontade do todo, ou seja, na form ação da vontade do Estado.
Em geral, isto se faz por m eio de um órgão destinado a representar os
interesses destas unidades na form ação da vontade nacional, o que ocorre
por meio do Poder L egislativo Federal, órgão m áxim o responsável por este
desiderantm , N o nosso ordenam ento, o Senado F ed eral, um a das casas
que com põem o C ongresso N acional, consubstanciação do Poder L egisla­
tivo Federal, é o órgão representativo das unidades federadas, tendo como
função defender os interesses da federação, sendo indispensável na form a­
ção da vontade da nação.
Carlos Velloso cham a a atenção para este ponto: “Se o Estado Federal
constitui form a de descentralização do poder, certo é, entretanto, que so­
m ente isto não basta para caracterizá-lo. José A lfredo de O liveira Baracho,
dissertando a respeito do tem a, ensina que são dois os princípios básicos
do federalism o: o da autonom ia das coletividades territoriais distintas do
poder central, e o da participação dessas coletividades na vida dos órgãos
centrais”” .

2 2 . D is c r im in a ç ã o ..., p. 9 7 .
2 3 . E sta d o F e d e r a l..., p. 5.
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - J o sé M a u r íc io C o n ti

Indissolubilidade
a inrlidmlnbiUrtnflp £ pré-requisito do E stado Federal, haja visia que
este se define pela união indissolúvel de E stados federados, de m odo que,
‘em havendo p ossibilidade de separação de um a das entidades, perde-se
esta característica essencial do federalism o. E star-se-ia, por conseguinte,
'diante de outra figura, que não a de um E stado Federal. Esta união deve,
portanto, estar expressa na C onstituição do E stado, com o item insuscetível
de alteração. E o que ocorre na C onstituição brasileira, que prevê ser a
R epública Federativa do Brasil form ada pela união indissolúvel dos E sta­
dos e M unicípios e do D istrito Federal (art. 1L1) .

] ,3.1.2. C lassificações dos E stados Federais

U m a vez vista esta noção acerca do que vem a ser o E stado F ederal,
c quais sejam suas prin cip ais características, cabe agora esm iuçar este
conceito,
V er-sc-á a seguir diversas classificações que tornam mais nítidas as
várias características que individualizam o E stado Federal.
A doutrina reconhece a existência de diversos tipos de Estados F ed e­
rais. É im portante ser feita um a breve e prévia noção destas classificações,
a fim de que se possa m elhor com preender a form a adotada para o Estado
Federal brasileiro, e, conseqüentem ente, os m elhores cam inhos para que sc
organize a federação nacional, inclusive e principalm ente quanto ã forma de
distribuição dos recursos entre os seus com ponentes.

1-3.1.2.1. Tipos de Estado Federal conform e a form a pela quai se originaram

Identificam -sc basicam ente dois tipos de E stado Federal, conform e


sua origem:
a) O E stado Federal por agregação, que surge a partir da união d
estruturas pré-existentes, que se agregam e form am uma Federação, como
ocorreu, por exem plo, com os Estados U nidos e A lem anha14.
N este caso, o que se tem é um a série de com unidades, que até então
gozavam de soberania, e resolvem reunir-se form ando um outro Estado,
3 *

2 4 . M a n o e l G o n ç a l v e s F e r r e i r a Filli o, C u rso ..., p. 5 1.


E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

atribuindo a esLa figura o poder soberano, passando a viver sob um a única


ordem iuridica. conservando.cada um a delas a autonom ia, na Forma conven­
cionada na C onstituição que as organize.
b) O Estado Federal por segregação, oue surge a partir de um a estr
tura única, que estabelece divisões territoriais e se desm em bra em várias
outras unidades, concedendo-lhes autonom ia, com o é o caso do Brasil.
N este caso, há um a o rdem única, que, por razões diversas, resolve
prom over a descentralização territorial do poder, de m odo que um Estado
inicialm ente U nitário passa a ser Federal.

1.3.1.2.2. T ipos dc Estado Federal conform e o m odo pelo qual se organizam

Identificam -se basicam ente as seguintes categorias: : ha ■>? z


a) F ederalism o dual (ou dualista) ' ’ '“ ' u‘£
O Federalismo dualista é caracterizado pela repartição horizontal do
ooder. H á um a rígida separação entre o poder central e os estados federados,
f Sua característica fundam ental &"a de separar, radicalm ente, a com petência
| dos entes federativos, por m eio da atribuição a cada um deles de um a ‘área 1
[ própria, consistente em toda u m a ‘m atéria’ (do geral ao particular ou espe­
cífico), a ele privativa, a ele reservada, com exclusão absoluta da participa­
ção, no seu exercício, por parte de outro ente. D aí falar-se, a propósito de
tais com petências, em com petências ‘privativa s ’ ou ‘reservadas’"25.
No m esm o sentido é a lição de Paulo Casseb: “R ealm ente, ao poder
federal não é perm itida a penetração no cam po reservado à atuação dos
E stados-m em bros e vice-versa. E xiste, então, dois cam pos de poderes
exclusivos: um ao poder federal e outro ao poder estadual, cam pos estes
rigidam ente estipulados e que lim itam a esfera de ação desses poderes.
. Esse é o cham ado federalism o dual ou dualista que com porta um a rígida
separação entre o governo central e o local, tendo em vista que um atua
independentem ente do outro em seu cam po exclusivo"3ft.
H ã ainda referências a esta form a dc organização com a denom inação
de federalism o centrífugo27.

2 5 . M a n o e l G o n ç a l v e s F e r r e i r a F i l h o . O E stu d o ..., p. 7.
26 F e d e r a lis m o .., p, 9.
27. Velloso. Estada..., p. 8 .
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s d e P a rtic ip a ç ã o - J o s é M a u r íc io C o n t i

b) Federalism o por integração ou cooperativo,


O federalism o de integração ou cooperativo tem a característica de

[
“dividir um a m esm a ‘m atéria', em diferentes níveis, entre diversos enLcs
federativos. A ssim , um a m esm a 'm atéria' é atribuída concorrentem ente a
i entes federativos diversos, sem pre, porém , em níveis diferentes: g_um atri-
bui-se o estabelecim ento d e norm as g e r a i s ; n-m ura, das norm as particula­
res ou esp e c ífic a s (,..)”3Í. N e ste tip o d e fed eralism o , h á u m a m aio r
interpenetração entre as unidades da federação c o poder central.
M odernam ente, observa-se uma tendência dos E stados de estabele­
cerem esta form a de organização territorial do poder, não fixando duas esfe­
ras absolutam ente distintas, estanques c independentes, m as sim esferas
.que se interpenetrem , auxiliando-se m utuam ente c perm itindo m aior flexi­
bilização, não som ente no cam po da repartição de com petências, m as princi­
palm ente no que se refere à distribuição de recursos.
A ssim é que se desenvolveram as relações in tergo vernam en tais, hoje
presentes na maior parte dos E stados, as quais incluem o aspecto financeiro,
com o as transferências de re eursos^entre.as_unidades.da federação.
Schultze esquem atiza de m aneira didática estes tipos de federalism o,
dem onstrando que, de um lado, estão as alianças entre os Estados, como
ocorre com os T ratados e as C onfederações, direção na qual cam inha o
federalism o centrífugo, cujo objetivo suprem o é a independência e a diver­
sidade; de outro, está o E stado U nitário, direção para a qual cam inha o
federalism o centrípeto, cujo objetivo m aior é a integração e a igualdade das
condições de vida39.

1.3.2. O F ederalism o B rasileiro

1.3.2.1. E volução h istó rico-constitucional

D esde o descobrim ento até a prom ulgação da prim eira C onstituição,


em 1824, o que se observa no Brasil é um governo basicam ente centraliza­
do, vinculado a Portugal.
Pode-se adm itir com o sendo o início form al da história do federalismo
nacional a publicação da prim eira C onstituição, de 1824. O ari. 2" do texto

2 8 . M a n o e l G o n ç a l v e s F e r r e i r a F i l h o . O E s ta d o ..., p. 7.
2 9 . F e d e ra lis m o , p. 15.
m E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

previa: “O seu território é dividido em Províncias na form a em que atualm en­


te se acha, as quais poderão ser subdivididas com o pedir o bem do Estado”.
Em bora houvesse esia divisão do território em Províncias, o Governo
linha características bastante centralizadoras, não sendo possível conside­
rar existir, nesta época, um regim e do tipo federativo. -
! Efetivamente, o Brasil é constituído em República Federativa pela Consti-
| tuição de 1891, que. em seu art. 1", estabelece: “A N ação brasileira adota
' como forma de Governo, sob o regime representativo, a República Federativa,
proclam ada a 15 de novem bro de 1889, c constitui-se, por união perpétua e
indissolúvel das suas antigas Províncias, em E stados U nidos do Brasil"-^.
D esde então o B rasil m anteve-se com ò um a federação, havendo, no
entanto, diversas C o n stituições até o período atual que fizeram com que as
autonom ias dos E stados Federados fossem diferentes ao longo do tem po,
sendo possível reco n h ecer períodos em que a federação tinha caracterís­
ticas m ais centralizadoras, outras vezes m enos centralizadoras, com uma
autonom ia m ais significativa aos Estados-m em bros.
A C onstituição de 1934, com o anota Dallari'1' , em bora m antivesse a
organização federativa, teve tendências nitidam ente centralizadoras, com o
se pode notar da redação do art. 5°, no qual estão enum erados os atos de
com petência privativa da União, em extensa lista. E ainda aum entaram -se as
possibilidades de intervenção nos Estados, com parativam ente ao que havia
sido previsto na C onstituição de 1891.
!” Já a partir da C onstituição de 1946 com eçou-se a observar um crcsci-
! m ento da autonom ia dos Estados, principalm ente pelo increm ento de sua
I autonom ia financeira. A lém da com petência privativa para a instituição de
diversos im postos {art. 19), tinham tam bém participação na arrecadação de
im postos federais (an . 15, § - participação no im posto único sobre
com bustíveis e m inerais; art. 15, § 4 " - participação no im posto sobre a
renda). Passou-se a adotar, de m aneira mais clara, um federalism o do tipo
cooperativo, em contraposição ao federalism o dualista que marcou o início
do federalism o brasileiro.
Com a Emenda_Consüuicional4g. de 1965, houve um incremento ainda
m aior na distribuição das receitas tributárias e surgiram os Fundos de Parti-

30. C u m p re d esta c a r qu e houve, cm 15 d e n o v e m b r o d e 1 S 8 9 , p o r m e i o d o


D e c r e t o n. 1, a d e e h r a ç f l o d a R e p ú b l i c a F e d e r a t i v a d o B ra sil .
3 1 . O s E sta d a s..., p. 10.
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - J o sé M a u r íc io C o n ti

cipação (ari. 2 1 ), cujos recursos tiveram tendência crescente ao longo do


tempo, até culm inarem na form a atual.
f A C onstituição atualm ente vigente é a que confere maior autonom ia
[aos Estados-m em bros, especialm ente sob o aspecto financeiro, em bora,
com o verem os a seguir, não possa ser considerado um grau de autonom ia
tão significativo quanto ao que é encontrado em outros pafses,
[ N o aspecto federativo, a C onstituição prom ulgada em 5.10.88 trouxe
| com o novidade a inclusão dos M unicípios com o integrantes da Federação.
Em bora esta inclusão provoque a lg u m n jo lê m ic a no que se refere ás teorias
sobre o federalism o, há que se reconhecer/terem os M unicípios conquis­
tado, a partir de 1988, um m aior grau de [autonomia e um maior aporte
de recursos. ^ -U..4f' i

1.3.2.2. Situação atuai

C onsiderando as classificações anteriorm ente m encionadas, o Estado


Federal B rasileiro atual pode ser considerado, com relação à sua origem,
com o sendo um federalism o o or segregação. Sendo o Estado Federal brasi­
leiro do tipo federalism o por segregação, a prim eira e im portante característi­
ca que se nota é a autonom ia relativam ente peouena dos Estados-m em bros.
C onsoante se pode depreender do texto constitucional, os Estados-
membros, em bora m antenham os requisitos m ínim os exigíveis para um E sta­
do descentralizado, pois têm autonom ia financeira e razoável capacidade de
auto-organização, na m edida em que possuem fontes próprias de recursos,
com petências adm inistrativas e legislativas delim itadas pela C onstituição,
não têm efetivam ente um poder com parável ao de outras nações. Vê-se, por
, exem plo, que sua autonom ia no cam po legislativo é m ínim a, cabendo à
[ U nião legislar sob re a grande m aioria dos assuntos.
F inanceiram ente, o poder dos E stados-m em bros nunca foi grande,
sendo possível observar nas últim as décadas um aum ento na sua capacida­
de financeira, com o será m elhor analisado posteriorm ente.
A organização atual do Estado brasileiro vem delineada, basicamente,
nos arts. 18 a 3 1 . nos quais estão especificados os bens, a com petência
funcional e a com pecência.legislativa da U nião, Estados, D istrito Federal e
M unicípios. *
r A análise destes dispositivos m ostra o significativo poder da União e
[ o reduzido poder dos.Estados. Praticam ente estes têm as atribuições que se
C i Olili.;!
a E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

referem a seus interesses locais. N o Texto C onstitucional temos a previsão


expressa de que cabe aos Estados explorar o serviço de gás canalizado
(ari. 25, § 2"). A fora isto, podem instituir regiões m etropolitanas (art. 25,
§ 3U). No m ais, o que se encontra é um a com petência concorrente em m atéria
legislativa.
Já a U nião tem um a extensa lista de bens que lhe pertencem (art. 20),
um a ig u alm en te e x ten sa lista de co m p e tê n c ias fun cionais ex clu siv as
(art, 2 1 ) e um a vasta com petência exclüsiva em m atéria legislativa (art. 2 2 ).
N a parte de prestação de serviços, cabe aos Estados e M unicípios
um a com petência com um com a U nião p ara cuidar dos assuntos enum era­
dos no art. 23.
C um pre destacar que o federalism o brasileiro, relativam ente ao modo
pelo qual está organizado, tem algum as caracterfsticas_de.um Jcdcralism o
^dualista, na m edida em que estabelece cam pos específicos de atuação para
cada um a das entidades, delim itando a área de atuação da U nião, dos Esta-
dos-m em bros e dos M unicípios.
P o r outro lado, tam bém adota técnicas de um federalismo coo p cra-
• tivo, ao estabelecer cam pos de atuação concorrentes.
Portanto, vc-se que o m odelo brasileiro adota um sistem a misto, incor­
porando tanto técnicas próprias do federalism o dualista quanto técnicas
do federalism o cooperativo. É de se considerar predom inante, no entanto, o
aspecto cooperativo, que se vem observando de m odo cada vez m ais signi­
ficativo nos E stados m odernos, sendo esta um a tendência do fed era­
lism o atual.
r E neste ponto cabe destaque às transferências intergovernam entais
[ com o instrum entos do federalism o financeiro cooperativo, tem a que será
abordado oportunam ente.

1 .4 .0 federalismo fiscal

V istas as razões e justificativ as que levam a sociedade a organizar o .


E stado na form a federativa, há que se ingressar no estudo de um dos m ais
- se não o m ais - im portante aspecto do federalism o, que é o aspecto
Financeiro.
f O estudo da m aneira pela qual as esferas de governo se relacionam do
ponto de vista financeiro, que podem os denom inar de federalism o fiscal.
I engloba a análise da m aneira pela qual está organizado o Estado, qual é o
F e d e r a l i s m o F i s c a l e 'F u n d o s d e P a r t i c i p a ç ã o - J o s é M a u r íc io C o u t i

Í
tipo de federação adoiado, qual é o grau de autonom ia dos seus m em bros,
as incum bências que lhe são airibufdas e, fundam entalm ente, a forma pela
qual serão financiadas.

1.4.1. A necessidade d a o rganização do E sta d o n a fo r m a fe d e ra tiv a

f A lim itação espacial da incidência dos benefícios proporcionados pelo


I fornecim ento de bens e serviços é um fator determ inante na organização
l^dos Estados sob a form a federativa. C ertos bens e serviços, quando forne­
cidos, têm a capacidade de atingir um a am pla extensão territorial, de modo
que devem ser prestados por um a estrutura cuja organização abranja refe­
rido território. Veja-se o caso, por exem plo, da defesa nacional ou de gastos
com pesquisas científicas (quím icas, m ódicas, tecnológicas etc.). É m ínim a
a lim itação geográfica destes bens e serviços. Podem eles atingir extensões
territoriais vastas e até m esm o indeterm inadas. E são necessários. Logo,
alguém deverá fornecê-los.
O utros tipos de bens e serviços sofrem um a determ inada lim itação
territorial. Por exem plo, a construção de um a usina hidrelétrica destinada ao
fornecim ento energia poderá atingir m aio r ou m enor extensão territorial,
dependendo de sua capacidade; no entanto, haverá sem pre e necessaria­
m ente um a extensão territorial a que ficará limitada.
E há ainda bens e serviços que atingem pequenas áreas. C oleta de
lixo, corpo de bom beiros e ilum inação pública são exem plos que ilustram
esta hipótese.
D iante disto, já se pode observar a necessidade de esferas diferentes
de governo para prover as necessidades públicas. A lgum as deverão ser
sa tisfe ita s por níveis de ad m in istração que atuem em e sfera nacional,
outras por um a adm inistração organizada em nível regional, e outras por
ó rgãos locais.
Richard e Peggy M usgrave constatam estas circunstâncias” . Carlos
A lberto Longo e Roberto T roster tam bém o fazem: “A função alo cativ aé a
principal no que se refere ít eficácia do federalism o fiscal. O problema básico
é o fornecim ento de bens e serviços públicos de acordo com as preferen­
cias dos habitantes da região beneficiada e que os benefícios sejam por eles
r financiados. A lguns beps ou serviços públicos beneficiam a população de

32. F itu m ç u s P ú b lic a s. S 3 o P a u l o ; E D U S P , 19 8 0 , p. 5 3 2 .


E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

iodo o pais, coino a segurança nacional, a polílica exiem a frente a ouiros


países etc. E sses tipos de serviços devem ser da com petência da União.
rJá outros serviços com o a ilum inação pública c o serviço dc bom beiros
beneficiam diretam em e um a com unidade, sendo, portanto, bens ou servi­
ços públicos locais"” .
r Ou ira questão im portante refere-se às preferências pessoais dos resi-
j dentes. Por razões variadas, as pessoas têm necessidades e interesses dife-
[ rentes conform e o local em que se encontram , e isto leva no mais das vezes
a alterações na d em anda por serviços públicos, Um local seco, com pouca
cliuva, soliciia serviços de fornecim ento de água em proporções maiores
do que um local ú m id o , o nde a ág u a não ch eg a a ser um problem a
preocupante. O m esm o ocorre em sentido inverso. U m a área urbana com
alLo índice p lu v io m é tric o p ode d em andar, por exem plo, obras contra
enchentes, o que não ocorre em local árido. O uiros fatores de natureza
cultural tam bém podem influenciar neste aspecto.
Vê-se que um a adm in istração o rganizada.sotnem e.em nível nacional,
em áreas territoriais de grande extensão, terá dificuldade em captar estas
_djvcrsidades regionais, o que seguram ente im portará em m enor eficiência
no atendim ento das necessidades públicas.
Reconhece-se ainda que a descentralização adm inistrativa permite que
ocorra o fenôm eno do “voto com os pés", ou seja, adm itindo-se que os
indivíduos que apresentam preferências sem elhantes tendem a fixar resi­
dência nos locais em que a prestação de serviços existentes m elhor atende
às suas necessidades particulares, haverá deslocam entos que prom overão
a form ação de com unidades m elhor ajustadas a seus habitantes. Assim ,
nestas com unidades o atendim ento das necessidades públicas será m elhor
realizado, na m edida em que os integrantes têm interesses próxim os.
Por todas estas razões, é de se concluir que a natureza dos diversos
bens a serem fornecidos faz com que se torne m ais adequado o seu forneci­
m ento por esferas diferentes de governo, criando-se um a estrutura adm i­
nistrativa descentralizada, haja vista a existência de bens cujo fornecimento
deve se dar em uma am pla área e outros cujo fornecim ento deve se dar em
área mais restrita.
Com o sintetizam R ichard e Peggy M usgrave com precisão, “o fato da
incidência dos benefícios ser lim itada espacialm ente requer a existência de

33. E c o n o m i a , p. 23.
B358
gBBfln
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - J osé M a u r íc io C o .v n |

uma estrutura fiscal com posta por m últiplas unidades de prestação de ser­
viços, cada um a delas cobrindo uma região de um certo tam anho na qual a
o fena de um serviço específico é determ inada e financiada"3,1,
Esta é questão pacífica entre os estudiosos das finanças públicas,
com o se pode co n statar deste excerto: "A lim itação espacial da incidência
dos benefícios das despesas públicas requer, por razões de eficiência, uma
estrutura fiscal descentralizada, cabendo a cada governo jurisdições de
diferentes tam anhos, dentro das quais o nível e a com posição dos serviços
f públicos seriam determ inados e financiados. Então, uma justificativa econô­
m ica para o sistem a federal é baseada, essencialm ente, na capacidade que
unidades de governos descentralizados têm para m elhorar a alocação de
recursos do setor público, através da diversificação dos serviços públicos
'^de acordo com as preferências locais"-13.
N o m esm o sentido estão as palavras de Vera M artins Silva: “O federa­
lismo é um tipo de regim e político onde há várias instâncias governam en­
t a i s presentes. O federalism o fiscal é a form a com o essas instâncias se
organizam em term os de atribuições de encargos e receitas para a execução
I das funções governam entais, A ocorrência de diversos níveis de governo
dentro da estrutura do E stado varia conform e as peculiaridades de cada
país. Isso porque existem várias formas de federalism o, desde a clássica,
adotada nos E stados U nidos, com o m uitas outras que tam bém podem ser
cham adas de regim es federativos, incluindo-se o caso de um a confedera­
ção com o a Suíça. N este caso, o sentido de federalism o é bastante solto e
indica uma estrutura em que'a integração ocorre em um nível supranacional,
adotando-se um aparato m ínim o necessário ao bom funcionam ento do con­
junto, resguardando-se, contudo, boa parcela de autonom ia entre as unida-
íd e s. A existência de diversos níveis de governo é teoricam ente desejável
| para o desem penho eficiente da função alocativa no governo na medida em
] que, se as funções utilidade e renda são diferentes entre as localidades, deter­
minados bens ou serviços são mais eficientem ente ofertados por níveis
sub-nacionais, enquanto outros são relativam ente m elhor ofertados pelo
nível federal. É claro, também, que ao lado de questões de eficiência alocativa,
há tam bém critérios históricos e políticos que determ inam qual será a divi­
são de encargos e receitas públicos."3*.

j'
3 4 . F in a n ç a s ,.., p. 5 3 2 .
3 5 . L o n g o c T r o s i e r . E c o n o m ia ..., p . 148.
3 6 . O s M u n ic íp io s ..., p. 15.
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

H á teorias que chegam inclusive a estab elecer critérios destinados a


determ inar o tam anho ótim o de um a com unidade, avaliando as variáveis de
custo do serviço, tam anho da com unidade e nível de serviço, com o se pode
observar em M usgrave c M usgrave31. M enciono este dado por co nside­
rá-lo relevante sem , no entanto, aprofundar no tem a, a fim de não fugir ao
objeto central deste trabalho.

1.4.2. F u n d a m e n to s sócio-econôm icos d o fe d e ra lism o fis c a l

Os estudiosos de C iência das Finanças reconhecem alguns funda­


m entos que devem nortear a form ação do E stado Federal, fundam entos
estes denom inados por alguns com o sendo “princípios do federalism o fis­
cal". E ntre eles estão os seguintes3s: “

—> P rincípio do benefício

S egundo este princípio, os serviços públicos devem ser federais, es­


taduais ou m unicipais conform e o benefício p o r ele produzido atinja todo o
território nacional, ou apenas parte dele, em nível estadual ou m unicipal.
A ssim , serviços com o o da segurança nacional, por exem plo, são necessa­
riam ente federais, haja vista que o benefício decorrente da prestação deste
serviço se dá em toda a extensão do território nacional. Já serviços com o o
de coleta de lixo tendem a ser organizados em nível m unicipal, por benefici­
arem apenas determ inada coletividade.

'--^ P r in c íp io da com pensação fis c a l

f Segundo este princípio, devem ser criadas formas pelas quais sejam
1 atenuados determ inados desajustes que venham a ocorrer em função de
L circunstâncias peculiares a determ inados tipos de serviços, que geram as
cham adas "externalidades". Ou seja, pode ocorrer de determ inado integrante
da federação ser beneficiado - ou prejudicado - por um a atividade que
deva necessariam ente ser realizada em benefício de toda uma com unidade,
f Um m unicípio que esteja localizado em um a região em que se tenha um
f interesse de preservação am biental, por exem plo, poderá ficar sujeito a um a

3 7 . F in a n ç a s ..., p. 5 3 2 / 5 3 7 .
38, E s t a q u e s t ã o 6 s i s t e m a t i z a d a c o m p r e c i s ã o c m L o n g o c T r o s i c r ( .E ttin o ­
n n a .,., p. 14 8 ).
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - J o s é M a u r íc io Comi

^ série de lim itações de òrdcm legal que o im peça de ver instalados em seu
I território in d ú strias'e com ércio. N este caso, o M unicípio será fortem ente
i^prejudicado em sua receita, haja vista as restrições a que Fica sujeito e que
im pedem a existência em seu território de atividades que poderiam vir a
gerar receitas, e o benefício gerado —m anutenção do meio am biente sadio -
não atingirá som ente essa com unidade, m as sim toda uma região na qual
estão várias outras com unidades, que não são afetadas pela queda de recei­
ta, m as beneficiadas pela preservação do m eio am biente. Esta necessidade

I
de preservação do m eio am biente gera o que se pode denom inar em ciência
econôm ica de “externalidade negativa” , circunstância a ser com pensada de
algum a form a, sob pena de p rovocar injustiças sob o ponto de vista da
I distribuição de riquezas entre as unidades da federação, em prejuízo, portan­
to, da eqüidade federativa e, por conseguinte, do próprio espírito para o
' qual foi criada a federação - que é a de m elhorar a vida das pessoas de uma
determ inada sociedade, e não p rejudicar alguns em benefício de outros.

— ^ P rincípio da distribuição centralizada


A dm ite-se que o m ais adequado é co ncentrar a d istribuiç.ã_o_dcj:enda-
no governo ceniral, pois assim as m edidas redislribulivas ganham m aior
eficácia e eficiência. Assim, determ inados tributos que têm importante função
com o instrum entos de redistribuição de rendas, com o 6 o caso do im posto
de renda, devem ser de com petência da U nião.

1.4.3. O fe d e ra lism o com o in stru m e n to da ju s tiç a social inter-regional

N a já citada obra de R ich ard e Peggy M usgrave, deparam o-nos com a


seguinte indagação: “E m bora seja evidente que as m edidas redistributivas
m ais im portantes devam ser impIemeniE|das a nível nacional, cabe indagar
'se o governo federal deve se restringir aos ajustes redistributivos entre
indivíduos ricos e indivíduos pobres ou tam bém deve se preocupar com
ajustes entre com unidades ricas e com unidades pobres?”31*.
I
A resp o sta a esta questão leva à| reflexão sobre um dos aspectns
fu n d a m e n ta is do federalism o, que é a ,sua funcao com o insirum ento-dc
eqüidade inter-regional. Ora, um dos objetivos fundam entais do federalis­
mo fiscal é a m anutenção da eqüidade entre as regiões. D erivados próprios

3 9 . F in a n ç a s ..., p. 5 4 0 .
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

objetivos do Estado, que tem, entre suas principais funções, buscar sem pre
levar seus cidadãos em direção à igualdade. tzLiVL, TAF, JA y.ir '-55
Sem querer ingressar na árdua e possivelm ente infindável tarefa dc
extrair o exato conteúdo do princípio d a igualdade, é possível adm itir com o
segura a tese de que a igualdade deve ser buscada de form a a atenuar as
diferenças entre as pessoas, ainda que para isto seja necessário o tratam en­
to dèsigual entre elas. “A regra da igualdade não consiste senão em quinhoar
desigualm ente aos desiguais, na m edida em que se desigualam . N esta desi-
J gualdadersocial, proporcionada à desigualdade natural, é que se acha a
verdadeira lei da igualdade. O rn ais são desvarios da inveja, do orgulho e da
( loucura. T ratar com desigualdade a iguais, ou a desiguais com igualdade,
\ seria desigualdade flagrante, e não igualdade real. Os apetites hum anos
conceberam inverter a norm a universal d a crii çao, pretendendo, não dar a
cada um , na razão do que vale, m as atribuir o rrtesm o a todos, com o se todos
se equivalessem "''0. sel.vfsuc.vl fl1, f-'r'■'[ oov.*l.
N ada m ais razoável, na busca do cam inho que leve à Justiça Socialj do
que reconhecer ser aplicável esta noção da igualdade não apenas aos indi­
víduos com o tais, considerados isoladam ente, m as tam bém às com unida-
d e ^ n a qual vivem .
C om o bem ressalta L obo Torres, "existe certo consenso em torno da
necessidade de tratam ento desigual conform e as diferenças existentes en­
tre regiões, pelo que os benefícios m aiores para as áreas pobres ficam ple­
nam ente ju stificados". D estaca ainda o autor os diversos artigos da C ons­
tituição qu e determ inam a o bservância desta eqüidade entre regiõesJ |.
Em sentido sem elhante está o pensam ento de Sam paio D ória: “Neste,
f a redistribuição de rendas, succionadas pela aparelhagem arrecadadora fede-
t ral das regiões m ais afluentes e bom beadas, através dos canais da despesa
[ ou da m era transferência, para aquelas inaptas a gerá-las autonom am ente, é
Im p e rio sa norm a de política federativa. (...) Concedido que a U nião deva
a tu ar com o agente_de nivp.lam&nirt-de-ijms-rleKlgiialriadcs, quando m enos
por falta de outro elem ento catalisad o r ou fertilizador de forças adorm e­
cidas locais, põe-se a seguir o problem a do com o, quanto e onde se deve
program ar essa atuação, m atéria de definição casuística e contingente, que
refoge de nosso propósito básico de fixar a prem issa dessa intervenção. (...)
Historicam ente, o federalismo sem pre se inclinou a equilibraras descom pen­

4 0 , R u y B a r b o s a . O ra çã o tm x m o ço s, p. 32.
4 ] . C u r r o . , . , p. 9 2 .
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - J o sé M a u r íc io C o n ti

sações regionais do país, com o grau de intensidade das m edidas Finan­


ceiras próprias de cada um dos ciclos que atravessou, com o temos assina­
lado no decorrer desse trabalho"42.
O princípio da igualdade deve, por conseguinte, ser aplicado à organi­
zação do Estado na form a federativa, o que nos leva à conclusão de que
deve ser estendido aos com ponentes da Federação, a fim de que possa vir
a atingir sua m eta final, que é o cidadão.
s ^ T-v
Logo, é fundam ental que o E siaao se organize de form a a m anter
eqüidade entre seus m em bros, o que im porta na adoção de um a série dc
me.dj daj;j^dU üikuJiv.as,
Estas podem ocorrer por m eio da com petência própria para arrecada­
ção e de diversos sistem as de transferências. N o entanto, a medida m ais
com um e eficiente é estabelecer um sistem a de transferências intergoverna:
m entais que prom ova a red istribuição.das.ciquezas^arrecadadas, de m odo a
fazer com que as unidades da federação que m ais arrecadem rep.asse.tn. p.ar.te
dos recursos às unidades m enos favorecidas. Sem que se utilize som ente o
critério da arrecadação, e sim todos aqueles que prom ovam a Justiça Fiscal,
no sentido m ais am plo do term o. Pode a redistribuição basear-se, por exem ­
plo, no critério da necessidade, ou seja, receberiam recursos as unidades
que deles m ais necessitassem , ainda que pudessem por qualquer razão ter
um a arrecadação não inferior àquela da qual esteja recebendo o recurso, ou,
caso o recurso provenha do poder centra], venha a receber proporcional­
m ente m ais do que outra unidade com m enor arrecadação. É o que pode
ocorrer em face de diferenças naturais. U m a região desértica, que pouco
produzirá na agricultura, pode ter um a arrecadação razoável (produz petró­
leo, por exem plo), m as, m esm o assim, terá necessidade de um aporte m aior
de recursos para que se desenvolva satisfatoriam ente e m antenha um padrão
de vida adequado a seus habitantes,
A própria C om issão de R efom ta do M inistério da Fazenda, criada na
década de 60 para form ular propostas e realizar estudos destinados à elabo­
ração de um projeto para um a nova ordem constitucional, já reconhecia esta
situação; “(...) Se o produto da renda nacional se caracterizasse por sua
uniform idade no território, não haveria m aior problema. Ocorre, porém, que
é p.vtrnnrrtirprinmentp- rle.sianal a. prnHnçãn hn renrin nacional P resente­
m ente, a União procura co rrig ira falta de uniform idade, redistribuindo o que
arrecada através da presXaçãn-de^serviçns-nu rle auxílios financeiros. É um

42. Snm paio D ória. D iserim m iiçtla..., p. 157/160.


E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

procedim ento com preensível, que não deixa, entretanto, de envolver certa
concentração de deliberações, conflitante com a alm ejada autonom ia finan-
! ceira dos Estados e dos M unicípios. N ão liá no alegado escrúpulo de auto­
nom ia um idealism o forçado contra a realidade dos fatos. O que existe, na
afirmação que acabo de fazer, é 0 desejo de ver assegurada a descentralização
adm inistrativa, que se im põe em nosso País, em face da enorm e extensão
territorial e das m arcantes peculiaridades regionais
j A própria C onstituição brasileira vigente reconhece serem as transfe-
/ rências i n tergo vern a m e n ta is instrum entos de equilíbrio federativo ao estabe­
lecer, em seu art. 161, inciso II, que os Fundos de Participação têm como objcd-
vo "prom over o equilíbrio sócio-econôm ico entre estados e m unicípios".
Vemos, assim , a im portância que têm as transferências intergoverna-
m enlais com o instrum entos fundam entais do federalism o fiscal.

1.4.4. O fe d e ra lism o fis c a l e a com p lexid a d e n a distribuição de com pe­


tências fu n c io n a is

Um a das questões, que pode ser considerada a m ais com plexa na


organização dos E stados Federais, 6 a da repartição das com petências entre
o poder central e as diversas unidades subnacionais.
C onsiderando que a distribuição dos recursos pelos diversos m eca­
nism os anteriorm ente m encionados visa assegurar um equilíbrio federa­
tivo, tanto em relação às próprias entidades descentralizadas entre si, com o
tam bém na relação destas com o poder central, de form a a perm itir que cada
uma delas possa, com recursos disponíveis, realizar as atividades que lhe
foram atribuídas, 6 essencial estabelecer um a form a justa de distribuição de
responsabilid ad es.. Ltí]^ 4 : ; i' 1 |-,l;
_ Cl' lr.pf.'.ÍC ( pq s CVIo ^ J
t A form a ideal de distribuição de recursos esta íntim a e indissociavcl-
1 m ente ligada à m aneira pela qual sc faz a repartição das com petências no
) Estado Federal.
E m uito mais com plexa do que a sistem atização das form as de distri­
buição de recursos é■a sistem atização da repartição de com petências.
É justam ente neste item que se observa uma infindade de possibilidades,
resultando em que cada E stado m oderno hoje existente estabeleça uma
form a particular de repartição de com petências.

43. R efo rm a cia d is c r im in a ç ã o — , p, 7 6 / 7 7 .


F e d e r a lis m o F i s c a l e F u n d o s d e P a rtic ip a ç A o - JosÊ M a u r íc io C om

É extrem am ente difícil eslabelccerem -se padrões, pois o que se verifi­


ca na realidade 6 que cada um tem suas peculiaridades, em face de circuns­
tâncias diversas, com o questões culturais, econôm icas, políticas, geográ­
ficas, sociais etc, além dc um a m ultiplicidade de outros fatores, cada um
deles exercendo sua parcela de influencia na determ inação da formação do
Estado considerado. E estes fatores m odificam -se freqüentem ente, de modo
que as situações não são perenes, e sim m om entâneas, apresentando altera­
ções ao longo do tem po.
A com plexidade na distribuição dos recursos acom panha esta com ple­
xidade na form ação do E stado, haja visto que a distribuição dos recursos,
com o já m encionado, guarda estreito vínculo com a distribuição das atribui­
ções entre as unidades que com põem o Estado.
Só para que se lenha um a noção sobre a diversidade na form a de distri-
buição de serviços entre.as.unidades.dajfedcração em_um-Estado FcHcml,
com o é o caso do B rasil, veja-se com o se dá a distribuição, entre as unidades
da federação, da com petência para a prestação de um único serviço: a Justiça.
O Poder Judiciário, no Brasil, é organizado em nível federal e em nível
estadual. A divisão de tarefas dá-se por m atéria, de m odo que existe uma
Justiça Federal, m antida pela U nião, organizada em várias instâncias, a qual
m antém Juízos de prim eira instância em todas as unidades da federação e
órgãos de segunda instância com sede em regiões estabelecidas exclusiva­
m ente para fins da organização ju d iciária federal.
E sta Justiça Federal, por sua vez, subdivide-se em várias espécies,
conform e a m atéria de que cuidam . Tem os então a Justiça Federal Comum
(ou ordinária), a Justiça Federal Trabalhista, a Justiça Federal Eleitoral e a
Justiça Federal M ilitar. C ada um a delas tem sua própria organização, com
unidades de prim eira instância nas diversas unidades da federação e órgãos
de segunda instância em regiões estabelecidas conform e a organização
específica de cada um a delas.
Há ainda a Justiça E stadual, m antida pelos E stados-m em bros, com a
com petência delim itada pela Constituição Federal em face da matéria tratada.
Do exposto, vê-se que, conforme a matéria, a causa é submetida a julga­
mento em um a das Justiças especializadas, que pode ser a Justiça Federal
ou a Justiça Estadual.
j'
A Justiça Estadual, por sua vez, m antém órgãos de prim eira e segunda
instâncias, dentro dos limites de cada Esiado-mem bro. No entanto, as causas
julgadas pela Justiça Estadual em prim eira e segunda instâncias podem ser
1 E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

subm etidas a julgam ento, em grau de recurso, para um a terceira instância, e


serão rem etidas aos Tribunais Superiores, m antidos pela União - são, portan­
to, federais. Estes Tribunais Superiores Federais, m antidos pela União, rece­
bem, além das causas de sua com petência originária, os recursos oriundos
tanto da Justiça E stadual quanto da p rópria Justiça Federal.
M as o que realm ente dem onstra a com plexidade na organização dos
serviços é o funcionam ento da Justiça E leitoral. É uma Justiça Federal, ou
seja, m antida pela U nião. Boa parte de seu quadro funcional é próprio, de
m odo qüe a U nião m antém um corpo de funcionários vinculados à Justiça
Eleitoral que lhe prestam serviços. N o entanto, a Justiça Eleitoral não tem
quadro próprio de Juizes, sendo estos recrutados juntos aos quadros da
Justiça Estadual! Ou seja, ju izes da Justiça E stadual, m antida pelos E sta­
dos, exercem a função de Juizes E leitorais (que é um a Justiça Federal), e
atualm ente é p revista um a gratificação extra, paga pelos cofres da U nião,
aos Juízes E staduais que, cum ulativam ente (pois continuam sendo ju izes
estaduais em exercício), exerçam as funções de Juizes eleitorais, e tem seus
vencim entos regulares pagos pelos Estados-m em bros.
Este exem plo dá um a m ostra da m ultiplicidade de possibilidades e da
elevada com plexidade que envolve o assunto da repartição de atribuições,
entre o poder central e as unidades subnacionais.
A com plexidade aumenta ainda mais se forem analisados outros servi­
ços, em que não apenas se está levando em consideração o relacionam ento
entre as diversas esferas de governo, m as tam bém a questão da interpenetra­
ção entre o setor público e o setor privado, no qual, além das questões de
distribuição d e recursos ocorrida em nível intragovernam enial, está a da
distribuição dos recursos para setores da iniciativa privada que eventual
ou corriqueiram ente prestem serviços que tenham natureza pública, E o que
f ocorre, por exem plo, com a organização do serviço de assistência,à saúde
i1 no B rasil, em que há participação tanto da U nião, Estados e M unicípios,
| quanto da iniciativa privada, que pode receber transferências de recursos
; pela prestação destes serviços.
A distribuição das funções entre as diversas unidades federadas, e
entre estas e o poder central, é assunto que varia de Estado para Estado,
cada um estabelecendo as suas regras conform e as peculiaridades locais,
em face de todos os fatores que exercem influência, de modo que. neste
aspecto, não há uniform idade, não obstante este item, com o já m encionado,
esteja indissociavelm enle ligado à questão da distribuição dos recursos,
assunto que será aprofundado a partir do item seguinte, por direcionar-se
ao objeto central deste estudo.
2. A REPARTIÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS

2.1. As relações fiscais intergovernamcntais c os sistemas de discrim i­


nação de rendas

Já foram analisados no capítulo anterior as razões que levam ao fede­


ralism o, crian d o -sc E stad o s q u e se o rganizam estabelecendo divisões
territoriais do poder, E sta divisão territorial do poder im poria em repartição
de atribuições e, conseqüentemenLc, de receitas.
f As repartições de receitas consubstanciam um ponto crucial na orga-
| nização dos E stados sob a forma federativa, pois asseguram a independên-
I cia financeira das entidades que com põem a federação, verdadeiro alicerce
f da autonom ia destas entidades.
José Afonso da Silva ressalta este aspecto, notando ainda serem vários
os autores que têm o m esm o pensam ento: “A discrim inação de rendas inclui-
se no cam po da repartição de com petências. É, com o diz Pinto Ferreira,
elem ento nuclear do federalism o. Pensam ento que á apoiado tam bém por
C arvalho Pinto (“D iscrim inação de R endas", obra publicada com base na
Carta de 1937), por A liom ar Baleeiro, cm trabalho sobre a discrim inação de
rendas, publicado pelo Instituto de D ireito Financeiro. Já M anso Cabral, cm
trabalho escrito sobre o assunto, sustenta que a discrim inação de rendas hão
constitui técnica peculiar dos estados federais, havendo-a, também, nos esta-
l dos unitários. Em verdade, a discriminação constitucional de rendas é elemento
J básico do federalism o, constituindo-se, por natureza, terreno de repartição
de com petência entre as entidades federais autônom as. No Brasil, o M unicí­
pio aparece tam bém com o entidade autônom a com com petências próprias e,
por isso, é parte da técnica de discrim inação de rendas da C onstituição” “ .
N a m esm a lin h a d e racio cín io está o pensam ento de D agoberto
Cantizano: “A discrim inação de rendas no E stado Federal consiste, assim,

44. P a r tic ip a ç ã o ..., p. 8 3.


E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

na partilha da com petência tributária entre a U nião, os Es lados-m em bros e


os M unicípios - quando a estes se confere autonom ia - para que cada um,
agindo em órbita própria, assegure o equilíbrio e harm onia indispensáveis a
f esse tipo de Estado com posto, (...) A discrim inação de rendas é um im pera-
I tivo d a form a federativa de E stado, onde coexistem vários níveis de gover-
j no e a autonom ia estadual e m unicipal repousam , fundam entalm ente, na
^suficiência de recursos para o atendim ento de seus m ultiform es serviços’''15.
N este capítulo serão estudados os diversos aspectos relacionados ã
repartição das receitas tributárias, a fim de que se possa, no capítulo seguinte,
f aprofundar-se na principal form a de repartição de receitas atualm ente previs-
L ta no ordenam ento jurídico nacional, que são os Fundos de Participação.
Sendo a autonom ia financeira das entidades descentralizadas aspecto
fundam ental no regim e federativo, há que se criar um sistem a que assegure
í" esta autonom ia. D iversas são as form as pelas quais se pode organizar o
I E stado na form a federativa m antendo a autonom ia financeira das unidades
! federadas. , , , , 1.7 .,
f C o i l l p J-l /TM I) JÍI
Os principais m ecanism os são a repartição dast fontes de receita è a
repartição do produto da arrecadação. /
— A repartição das fo n te s de receita^ é mccajnismo por m eio do qual
festab c lece m -se previam ente regras que disiribueVn as diversas fontes de
1 receita entre o poder central e as unidades subnacionais. Estas regras podem
ser fixadas na própria C onstituição, com o ocorre no caso do B rasil, dando
origem ao que se pode denom inar de discrim inação rígida de rendas11.

45. O N ovo.,., p. 1 1.
46. Os vários am ores m encionam esle m ecanism o por expressões equivalentes,
com o se pode constatar na doutrina, em que se encontram as expressões “discrim inação
pela fome” (Sampaio Dória, Discriminação..., p. 19). ou “separação de fontes""íJÕse Atonso
T a _S ilv ã 7 Tributos..., p. 67/68).
47. José Afonso da Silva faz a distinção: "[A discrim inaçüoJÉ rígida, quando a
Constituição enumero exaustivamente todas as fontes de rendas para cada pessoa jurídica
de direito público interno, como se dá no sistema brasileiro. É flexível, quando apenas se
limita a atribuir alguns tributos a uma das entidades públicas, deixando larga margem ao
exercício do poder tribuianic concorrente ou cumulativo, como ocorre nos Estados Uni­
dos da A m írica do Norte. (Tributos.... p. 12/15). Cantizano tam bém faz referên­
cia à possibilidade de existirem discrim inações rígidas e flexíveis: “ A flexibilidade de
um siste m a d isc rim in ató rio de rendas c o n siste no fato de q u e as esferas político -
ad m in istraiiv as com poder im positivo não estão vinculadas, de m odo im perativo c
rígido, aos tributos constantes do Estatuto Básico ou da discrim inação consignada cm
legislação ordinária.(...). A discrim inação de rendas som ente pode m erecer a classifica
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - J o s é M a u r íc io C o r t i

E sia repartição das fornes de receita pode ser feita cstabelecendo-se


com petências privativas ou com petências com uns.
I A Constituição, no caso de um sistem a de discrim inação rígida, cria
forjtes de receita com a atribuição de com petência para a instituição de
tributos próprios ao poder central e a cada um a das entidades subnacionais,
f conform e previsto na organização do E stado considerado. A unidade, seja
| ela o poder central ou unidade sul/nacional, terá, por conseguinte, uma
j fonte própria de recursos, assegurada pelo ordenam ento ju ríd ico daquele
j_ Estado. C ada um a poderá instituir e cobrar os tributos a ela destinados,
arrecadando receitas e gozando da autonom ia financeira. É a repartição das
fontes de receita estabelecida p o r m eio de com petências privativas.
Pode ocorrer tam bém de os mesmos, tributos serem destinados conco-
m itantem ente às unidades federativas de grau diverso, criando-se um sisle-
ma de repartição de fontes de receita estabelecendo-se com petências comuns.
N este caso, tanto pode um m esm o tributo ser cobrado por unidades dife­
rentes - por exem plo, poder central e unidade subnacional - quanto se
atribuir com petência a um a unidade para instituir e cobrar um adicional pelo
tributo instituído e cobrado p o r outra unidade. E sta últim a hipótese tem
com o exem plo a tentativa m alsucedida da Constituição brasileira prom ulgada
em 1988, com a criação do adicional estadual sobre o im posto de renda.
As técnicas m encionadas não .excluem a possibilidade da existência
de sistemas mistos, em que há sim ultaneam ente competências privativas.com
tributos próprios para cada unidade da federação, e com petências com uns,
com outros tributos cobrados p o r m ais de um a unidade de grau diverso.
— out r a técnica de repartição de receitas é a repartição do produto da
arrecadação (ou d iscrim inação pelo prod u to , segundo Sam paio D ória4E).
f N este caso, a autonom ia financeira de uma unidade da federação é
assegurada não pela atribuição de fontes próprias de arrecadação, com o no
sistem a anteriorm ente m encionado, m as sim pela garantia de distribuição
de parte do produto arrecadado por um a determ inada unidade para outra
unidade. Em um sistem a de discrim inação rígida, a Constituição já estabelece
previam ente estas regras e os m ecanism os que asseguram sua fiel execução,
com o ocorre na C onstituição brasileira vigente.

çâo de rígida, se a Constituição do Estado ou as suas leis ordinárias delimilarem. de modo


preciso c sistemático, os tributos da com petência específica dc cada ama das unidades
p olltico-adm inisiratívas que o integram ." (O nova.... p. 15).
48. D iscrim inação..., p. 19.
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

f Esta repartição do produto da arrecadação, por sua vez, pode ocorrer


! pela panicipação na arrecadação de determ inado rrihmn ou pe!a participa-
I ção em fundos. /
^ 1, parcicipaçã/) na arrecadação de um tributo, tam bém cham ada de
participação direta na a rrecadação, existe quando se estabelece que parte
do tributo arrecatjíído por um a unidade federativa pertence a outra unidade.
A ssim , determ inada unidade que tem com peiência para ms.tiiuir-umiri.huto.
ao fazê-lo, deverá destinar parte do valor arrecadado, a outra unidade. Tem-se
>' com o exèm plo desta hipótese, dentre outros, o im posto brasileiro sobre a
) propriedade territorial rural, cuja com petência pertence à U nião (Constilui-
i ção Federal, art. 153, VI), m as cinqüenta por cento do produto da arrecada­
ção é obrigatoriam ente destinado aos M unicípios onde o im óvel se localiza
; (Constituiçap Federal, art. 158,111).
Com a\tarticipação em fu n d o s dá-se a cham ada participação indire-
j*ta na arrecadação. E sta participação ocorre quando parcelas de um ou m ais
' tributos são destinadas à form ação de fundos, e posteriorm ente os recursos
I que com põem os fundos são distribuídos aos beneficiários, segundo crité-
i rios previam ente definidos. É um sistem a adotado tam bém pela C onstitui­
ção brasileira, que prevê a existência dos Fundos de Participação dos E sta­
dos e D istrito Federal e dos M unicípios e os Fundos de Financiam ento das
Regiões N orte, N ordeste e C entro-O este (C onstituição Federal, art. 1 5 9 .1),
dentre outros.
C onform e a técnica utilizada para garantir a autonom ia financeira das
unidades federadas, os E stados podem adotar, segundo a classificação de
N icolò P o llari^, um sistem a independente (as entidades territoriais locais
financiam -se por recursos próprios), um sistem a dependente (as únicas
entradas são constituídas de transferências de níveis superiores) ou um
sistem a m isto (há entradas autônom as e oriundas de outros governos supe­
riores). A m aior pnrie dos Rstarins. entre os quais se inclui o Brasil, adota o
sistem a m isto , assegurando às unidades federadas receitas provenientes
de tributos exclusivos, bem com o de transferências de arrecadação de tribu­
tos alheios. A C o n stitu ição brasileira prevê tributos próprios à U nião
(arts. 153 e 154), aos Estados e D istrito Federal (art. 155) e aos M unicípios
(art. 156). Prevê ainda participações na arrecadação de tributos alheios
(arts. 157 c 158) e participações em fundos (art. 159, principalm ente).

49. Scienzti..., p. 373,


F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a r tic ip a ç ã o - J osé M a u r íc io C o n ti

2.2. As transferências intergovernamcntais

C om o sc pode co nstatar do que já foi visio anteriorm ente, há várias


formas de se assegurar a autonom ia financeira das unidades que compõem
a federação.
T
,
_ ^ fi.s jTJ n[-Lc VJ-
., ■ U U,,'■ . Irl 3
Dentre elas, as transferências iniergovernam eiuais representam papel
fundam ental, quer sob a form a de participação d ire la na arrecadação, quer
sob a form a de p articip ação por m eio de fundos.
Há vários aspectos relevantes das transferências intergovernam enlais
que justificam o estudo do tema.
As transferências intergovernam cntais podem ser anw m áiicas (ou
obtigûLariûf), quando estejam previstas no ordenam ento jurídico de deter­
m inado Estado de form a que devam ser operacionalizadas por ocasião do
recebim ento dos recursos, independentem ente de decisões de autoridades.
E o que ocorre, por exem plo, com diversas transferências constitucionais
brasileiras (arts. 157 a 159),
Podem ser, por outro lado, discricionárias (ou voluntárias), quando
" a transferências dos recursos de uma unidade para outra dependam de deci­
são de autoridade, vinculadas a critérios não rígidos, que podem sc alicrar
conform e as circunstâncias. Este últim o sistem a c o que predom ina nos
Estados Unidos, com os cham ados granis. Existem tam bém no ordenamento
ju ríd ico brasileiro, que prevê a possibilidade de subvenções orçam entárias
de várias espécies. É de se adm itir ainda a ocorrência de um sistema misto,
cm que a transferência sc opera em duas etapas, com critérios diversos: há
a transferência autom ática c obrigatória do recurso da unidade a um.dctermi-
nado fundo, que, por sua vez, discricionariamenLe, repassa os valores recebi­
dos para as ouu-as unidades, seguindo determinações que podem variar confor-
' me as circunstâncias. No B rasil, os Fundos de Financiam em o das Regiões
N orte, N ordeste e C entro-O este têm sua receita fundada em transferências
autom áticas previstas constitucionalm ente (art. 159, I, c). A distribuição
destes valores, por sua vez, é feita com base em program as de financiamento,
ao setor produtivo, a serem previamente analisados e aprovados pelos órgãos
^com petentes. A ssim , parte da arrecadação dos im postos federais sobre a
renda e sobre produtos industrializados é transferida auLomaiicnmente ao
m encionado fundo, e, discricionariam enie, os valores são repassados às
unidades beneficiárias.
—(- Levando-se em consideração o destino dos recursos, as transferên­
cias podem scr não vinculadü s o v iacondicionadas), quando são destina-
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

idas às unidades beneficiárias para que eslas os recebam com autonom ia


[para adm inistrá-los. É o que o co n e, no B rasil, com as transferências oriun­
das dos Fundos de Participação dos Estados e D istrito Federal e dos M uni­
cípios, cm que as unidades beneficiadas têm autonom ia para decidir sobre
a utilização do valor recebido. A inda segundo o m esm o critério, as transfe-
"rências podem ser vinculadas (ou condicionadas), quando o repasse dos
1 ! recursos só pode ser realizado com destinação específica, devendo a unida­
de beneficiária utilizar o valor recebido p ara um a finalidade previam ente
determ inada. E o caso dos já citados Fundos de Financiam ento das Regiões
j^fJorte,"N ordeste e C cntro-O este, em que a liberação dos recursos é vincula-
.jiv.fda a projetos de financiam ento do setor produtivo das referidas regiões.
. . J
1[" ' C o m relação às unidades envolvidas nas transferências, podemos cons­
tatar a existência de transferências entre unidades de grau diverso (coo p e­
ração vertical) e entre unidades de m esm o grau (cooperação h o rizon­
tal)*0, Esta co operação financeira entre as unidades da federação constitui
uma das pedras angulares do m oderno federalism o11.
| A m aior parte dos Estados Federais adota sistemas de cooperação verti-
| cal, com transferências de recursos oriundos do poder central para as unida-
I des subnacionais, ou vice-versa, em bora a prim eira hipótese seja muito mais
freqüente. As principais transferências constitucionais brasileiras, previstas
nos arts. 157 a 159, são exem plos de cooperação vertical entre as unidades
federadas, com recursos repassados da U nião para E stados e M unicípios.
M as há sistem as de cooperação horizontal, em que unidades dc mesmo
grau estabelecem sistem as dc transferências entre si, com a finalidade de
m elhor equacionar a distribuição ideal dos recursos de m odo a assegurar
uniform idade entre as unidades federadas. É o que ocorre na A lem anha,

50, É o que reconhece J o s í Afonso da Silva: “ Para concluir essas considcraçQcs


gerais, podemos dizer que a cooperação financeira no Eslado Federal pode ser: I - Vertical,
que se processa enire unidades de níveis diferentes: a) de baixo ptirit cima', ajuda de
Esiados à União ou de M unicípios ao Estado; assim foram as contribuições m atricula­
res no im p írio A lem ão a que jd nos referim os; hoje, com a tendência centralizadora
nos Esiados Federais, perdeu aplicação esse tipo de auxílio, c scrd de prStica difícil de
ocorrer; b) de cima para baixtr. ajuda da União aos Estados ou distribuição de receitas da
União aos Eslados, c ajuda dos Estados aos Municípios ou participação destes na receita
daqueles; á o que ocorre atualm ente na prdiica do cooperativo federativo, com o assi­
nalam os acim a; II - H a iiio n ia t, con sisten te nas tran sferê n cias en tre entidades do
m esmo nível: auxílios dc E slados-m em bros ou M unicípios fortes respectivam ente a
outros Eslados-m em bros ou M unicípios.” {Tributos,.., p. 21).
51. A naslopoulos. Les axpeclx.... p, 221.
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - J osé M a u r íc io C om

que prevê sistem as de com pensação financeira entre os Estados (Länder).


Segundo dispõe o art. 107, item 2, "A lei deve assegurar que as diferentes
capacidades financeiras dos 'L än d er' sejam adequadam ente compensadas;
para esse efeito deve tom ar-se em consideração as capacidades e neces­
sidades financeiras dos m unicípios (associações de m unicípios). Essa lei
deve determ inar os pressupostos para as pretensões de compensação dos
'L änder' que a ela tenham direito e para os deveres de com pensação dos
'L än d er' a ela obrigados, assim com o os critérios para o m ontante das pres­
tações de com pensação",
É relevante ressaltar que todas estas form as de transferências intergo-
vernam entais não são exclusivas, ou seja, é possível que se adotem várias
delas sim ultaneam ente. N o caso brasileiro, por exem plo, atualm ente são
utilizadas várias destas técnicas.

2.3. Dados comparativos internacionais dos sistemas de repartição de recei­


tas e de transferências intergovernamentais

A análise dos sistem as adotados pelos diversos Estados é de grande


valia para a com preensão do objeto de estudo do presente trabalho. A seguir
foram selecionados alguns países, e neles foram analisados aspectos de sua
form a de organização, havendo tanto E stados U nitários quanto Estados
Federados. O objetivo básico é o de conhecer as form as adotadas dc transfe­
rências intergovernam entais, e 6 curioso observar que em determ inados paí­
ses os sistem as adotados em m uito se aproxim am , em bora "a form a de orga-
i nização territorial do poder seja diversa, com o é o caso do Brasil (Estado
1 Federal) e da E spanha (E stado U nitário).
D ada a diversidade entre as form as de organização dos Estados, haja
vista que se pode constatar sem dificuldade que cada um adota uma orga­
nização própria —c não seria exagero dizer, ú n ica-, os sistemas de repartição
de receitas e transferências intergovernam entais são, no mais das vezes,
extrem am ente com plexos e dotados de peculiaridades que impedem seja
feito um estudo m inucioso a respeito de cada um deles, até m esm o em face
da dificuldade de se obterem inform ações precisas e sistem atizadas. An war
Shah, um dos estudiosos m ais dedicados a este assunto, reconhece isto:
"Except from Brazil and Mexico, information on state-local transfers is scanty
and not suited to detailed analysis"-'3.

52. The reform .... p. 38.


ü E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

<Jn
O que se preiende realizar a seguir é, tão-som ente, um a análise gené­
rica a resp eito dos sistem as de repartições d trre c e itas e transferências
intergovernam cntais em alguns países, a fim de ilustrar csia tese com outras
experiências para que se possa am pliar o conhecim ento acerca do tema
abordado, sem que isto im porte, contudo, em uma análise acurada deste
assunto em cada Estado estudado.

2.3.1. F ederações A m erica n a s: E U A , C ànadá, M éxico e A rg e n tin a

2.3.1.1. E s lados U nidos da A m érica

A pioneira Federação am ericana adota um sistem a com plexo de repar­


tição de receitas e transferências entre as unidades subnacionais. H á um
.governo central, e unidades estaduais (cinqüenta Estados e o D istrito F ed e­
ral). Os Estados que com põem a Federação am ericana, por sua vez, adotam
várias formas de subdivisão territorial do poder e de distribuição de tarefas,
existindo, segundo anotam R icbard e Peggy M usgrave13, cerca de 80.000
unidades entre cidades, condados, distritos escolares e outros distritos dedi­
cados à prestação de serviços especiais (precisam ente 83.186, segundo
Stotsky e Sunley54). H á.significativa autonom ia adm inistrativa das entidades
descentralizadas, resultando em uma variação quanto à organização estru-
tu ral em cada uma delas. Richard e Peggy Musgrave registram serem os conda­
dos entidades de m aior im portância no sul do país; há muitos distritos esco­
lares em South D akota, Texas e N ebraska, e os distritos (subdivisões adm i­
nistrativas dos condados) têm m aior im portância nos Estados do nordeste.
R elativ am en te ao asp ecto finan ceiro , a au to n o m ia das unidades
■ subnacionais tam bém c significativa. Há tanto a separação das fonte de
receitas, com tributos próprios para o governo federal, Estados e governos
locais, com o repartição do produto da arrecadação, com transferências
intergovernam entais autom áticas (revenue sharing arrangem ents) e diver-
_sas form as de transferências voluntárias. N o sistem a de repartição de recei­
tas e de atribuições, a diversidade tam bém é muito grande. Stotsky e Sunley
/ registram que em alguns Estados, com o N ew H am pshire, por exem plo, os
I gastos dos governos locais representam a m aior p an e das despesas, en-
\ quanto em outros, com o o H aw aii, são a m enor parLeíS.
n— n t c m ip n B C ' í/.j | L / ^ iV 0 Ç <-L-< ' ‘ i" ' ^

53. F inanças..., ]). 553 e 55fi.


54. U nited..., p. 359.
5 5 . U n ite d ,.., p, 3 5 9 ,
ma
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - J o sè M a u r íc io C o n t i

O sistem a do federalism o fiscal desenvolvido nos Estados Unidos


^tem características m ais flexíveis, que se alteram ao longo do tempo. As prin-
j cipais participações na arrecadação de outras entidades se dão por meio
! dos granis, transferências que se assem elham às subvenções brasileiras,
\caracterizan d o -se por serem , em geral, condicionais e não autom áticas.
Existem, por exem plo, os project grants, transferências com destinação
específica do recurso para um objetivo definido; os cntegorical grants,
tam bém destinadas a projetos específicos voltados ao desenvolvim ento,
dentre ouiras transferências, Há tam bém transferências incondicionadas,
com o os block granis.
É m uito freqüente o uso, nos EU A , do cham ado grant-in-aid, que é
um tipo de transferência do governo federal para os Estados, a fim de que
estes m antenham d eterm inados serviços segundo padrões fixados pelo
governo federai, 0 governo federal estabelece program as de auxílio finan­
ceiro aos estados federados cm áreas específicas (educação, saúde, hospi­
tais etc.), oferecendo os recursos para que estes realizem as atividades
previstas no program a51'.
N o que tange à participação dos M unicípios e outras entidades descen­
tralizadas na arrecadação dos E stados, a diferença é m uito grande de E sta­
do para Estado, não sendo possível reconhecer um a uniform idade neste
aspecto. Sõ para se ter um exem plo, cabe registrar que “nos Estados Unidos
há ‘distritos especiais’ com independência fiscal e adm inistrativa para contro­
le de sangue, irrigação, proteção contra incêndios e água em vários gover­
nos locais"57.

2.3.J.2. C anadá

O C anadá é um a federação que se constituiu inicialm ente pela união


de quatro Províncias58, havendo hoje outras que também compõem a federa­
ção canadense (Newfoundland, Princc Edward Island, Manitoba, Saskatchewan,
A lberta e B ritish C olum bia). ALualmente são dez Províncias e dois territó­
rios, registrando-se, segundo K relove, cerca de cinco mil governos locais5'7.

56, Torquato Jardim . A specton.... p. 74.


57. Ciirsii tie RelapBes .Fiscois..., ESAP, aposliln Pane I, texto do Bird, Ebel e
W allich, p. 25.
5S- C on siilu iio n Act, a n . 5: "C anada shall be divided im o Four Provinces,
named Ontario. Quebec. Nova Scotia and New Brunsw ick”,
59. Cunttda, p. 201,
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

O sistem a federativo canadense é bastante descentralizado: em 1988,


59% do total dos gastos foram realizados na esfera regional c local. Sistem a
bancário e financeiro, com ércio, aviação, femovias, relações exteriores, defesa
e seguro contra desem prego são de responsabilidade do governo federal.
Pensões, im igração, agricultura e indústria são de responsabilidade com um
do governo federal e das Provfncias. Já educação, saúde, polícia, recursos
naturais e rodovias são de responsabilidade exclusiva das Províncias™.
As transferências intergovernam entais no C anadá tam bém têm papel
extrem am ente relevante, havendo não só transferências do governo federal
para os' estados-m em bros (Províncias), com o tam bém destas para os gover­
nos locais. O sistem a de transferências de recursos para as Províncias inclui
basicam ente os seguintes tipos de transferências:
a) C anada H ealth and Social Transfer. É um a transferência que ocorre
de suas form as: em dinheiro, ou por "transferências tributárias". Estas últi­
m as se dão pela redução, por parte do governo federal, de seus tributos,
perm itindo que as Províncias aum entem os delas. Isto leva a uma redução
na arrecadação federal e a um aum ento na arrecadação estadual, sem eleva­
ção d a carga tributária dos contribuintes. E sta m odalidade de transferência
é destinada a gastos com saúde, educação sup erio r e program as de assistên­
cia social. Os recursos são fornecidos de m odo a perm itir uma liberdade de
alocação conform e as prioridades locais. A fixação dos valores é feita por
meio de um a fórm ula prevista na legislação federal.
b) E qualization transfers. São transferências destinadas às Provín­
cias para o fim de perm itir que estas m antenham a prestação de serviços em
níveis adequados sem que para isLo tenham que alterar a carga tributária.
Os valores são tam bém estabelecidos segundo fórm ula prevista em lei fede­
ral. A baixo há m ais detalhes a respeito destas transferências, que integram
o program a de equalização fiscal horizontal previsto na C onstituição.
c) Territorial Form ula F inancing (TFF): T rata-se de transferência
destinada aos governos dos territórios do N orte, a Fim de que estes possam
m anter os serviços públicos. Tam bém têm seus valores Fixados segundo
fórm ula estabelecida em lei federal.
A lém destas, existem outras m odalidades de transferências vincula­
das a program as específicos, tais com o infra-estrutura, transportes, educa­
ção etc.
Há um sistem a, previsto inclusive na Constituição, de transferências
intergovernam entais destinadas a m anter uma distribuição eqüiiativa dos

60, Shah. The r e f o r m . , p. 49.


F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - J o sé M a u r íc io C o u r t B ]

recursos entre as unidades da federação ( f i s c a l e q u a l i z a i i o n p r o g r a m ):


“P arliam en ian d the G overnm ent, o f C anada ave comi ited to th e principie of
m aking equalization paym ents to ensure thal provincial governm em s have
sufficient revenues to provide reasonably com parable leveis o f laxation"
(C onstituiion Act, art. 36, item 2 ).
Este sistem a utiliza um a fórm ula m atem ática que leva cm consideração
as receitas obtidas pelas Provfncias, a base fiscal destas Províncias, e, cm
cinco Províncias, tidas com o Províncias-padrão, são utilizados dados de
receita fiscal e população. Sobre estes dados aplica-se a fórm ula m atem áti­
ca e obtém -se um resultado que leva a um a redistribuição de recursos entre
as Províncias, a fim de m anter um a m enor disparidade entre elas na equação
receita arrecadada/atribuições. Q uando a capacidade fiscal de uma Provín­
cia apresenta declínio relativo com parativam ente à m édia estabelecida, auto­
m aticam ente aum entam as transferências de recursos para esta P rovíncia61.

2 3 .1 .3 . M éxico

O M éxico adota um regim e federativo, com três níveis de governo -


nacional (federal), regional (estadual) e local (m unicipal)6:.
A autonom ia financeira das unidades que com põem a federação m exi­
cana é assegurada por um sistem a m isto, com atribuição de com petência
para a arrecadação de tributos próprios e participações diretas e indiretas
na arrecadação de tributos alheios. Há um a lei especifica destinada a regu­
lar as relações fiscais intergovernam entais, a "Ley de Coordinación Fiscal",

61. M artin. F ederal..., p. 10.


62. Constituição Federal M exicana: "A n ic u ia 40.- Es voluntad del pueblo m exi­
cano constiiuirse cn una República representativa, dem ocrática, federal, com pucsta de
E stados libres y soberanos cn todo lo concerniente a su rígim en interior; pero unidos
en una Fcdcracidn estableeida scgún los princípios dc esta ley fundam ental. A rik u lti
43. - Las partes integrantes de la Fcderacitín son los Estados dc A guascalienies, Baja
C alifornia, B aja C alifornia Sur, C am peche, C oafiuila, C olim a, C hiapas, Chihuahua,
Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco. M íxico, M ichoacán, Moreíos, Nayarit,
N uevo L eon, O axaca, Puebla, Q u c réia ro , Q uintana R oo, San L uis PolosI, Sinaloa,
S onora, T abasco, T nm aulipos, T laxcnla, V eracruz, Yucatán, Z acatecas y el D istrito
Federal. A rlk u lo 44.- La Ciudad de M éxico es el Distrito Federal, sede de los poderes dc
la Unión y capital de los Estados Unidos M exicanos. Se com pondrá del territorio que
actualm ente [iene, y en cl caso de qne los Poderes Federates se trnsladcn a oiro lugar,
se erigirá cn Estado del Valle dc M éxico, con los limites y cXlensiún que le asigne el
C ongreso G eneral".
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

Entre os principais tributos de com petência federal estão os im postos


que incidem sobre a renda das em presas, a renda das pessoas físicas, os
ativos das em presas, o valor adicionado, exportação de petróleo, produtos
e serviços, autom óveis novos, propriedade e uso de veículos e im portação.
H á participação das unidades subnacionais nos im postos sobre a renda,
valor adicionado, exportação de petróleo, im portação, autom óveis novos e
propriedade e uso de veículos. Os governos estaduais ficam, basicam ente,
com os im postos sobre autom óveis com mais de dez anos de uso, educa­
ção, uso.de propriedades territoriais, im postos indiretos sobre produção e
com ércio e taxas de serviços públicos. Os M unicípios tributam a proprieda­
de im óvel, serviço de fornecim ento de água e serviços públicos locais di­
versos™.
A participação indireta na arrecadação dá-se fundam entalm ente por
m eio do Fundo G eral de Participações e do Fundo de Fom ento M unicipal.
Estes fundos têm seus recursos distribuídos por m eio de sofisticadas fórm u­
las que levam em consideração, inclusive, aspectos de esforço fiscal. Uma
análise m ais detalhada será realizada posteriorm ente, quando far-se-á um
estudo com parativo dos fundos m exicanos com os fundos brasileiros de
participação dos E stados e D istrito Federal e dos M unicípios (item 3.4).

2.3.1.4. A rgentina

A A rgentina adota um regim e federativo, com um G overno Federal c


uma divisão territorial do poder em Províncias, que podem exercer todos os
poderes que não estejam atribuídos ao G overno Federal pela C onstituição.
As Províncias são dotadas de autonom ia adm inistrativa, tendo suas próprias
instituições e órgãos, bem com o autonom ia política, pois elegem seus gover­
n a d o r e s e l e g i s l a d o r e s ( a r t. 1 2 1 ). A c id a d e d e B u e n o s A ira d a
um território autônom o. O art. 123 estabelece que “C ada província diciasu
propia constitución, conform e a lo dispuesto por cl a n . 5" asegurando la
auto n o m ia m unicipal y reg lan d o su alcance y co n ten id o en e! orden
institucional, político, adm inistrativo, económ ico y financiero” .
H á três níveis de governo: o federal, o regional (províncias) e o local
(municípios). Schw artz registra a existência de 23 províncias, além da cidade
de Buenos A ires, e 1110 municípios™.

63. A niíiívo-H uuna. M exico, p, 572.


64. A rgentino, p. 388.
g m
F e d e r a lis m o F i s c a l e F u n d o s d e P a rtic ip a ç A q - J o sé M a u r íc io C o ta t

R elativam ente á repartição dc receitas, a A rgentina adoia também o


sistem a m islo, com as P rovíncias sendo dotadas de com petência tributária
pròpria e participação na arrecadação de outras entidades. O governo Federal,
basicam ente, Fica com o imposLo de renda, o im posto sobre o valor adiciona­
do, os im postos seletivos sobre m ercadorias ( e x c ise ta x e s ), impostos sobre o
com ércio exterior, im posto sobre com bustíveis líquidos e sobre energia,
im posto sobre bens pessoais e contribuições para a seguridade social. Já as
províncias e m unicípios arrecadam , principalmente, im postos sobre veículos,
os pedágios e os p r o v in c ia l tu r n o v e r taxes™.
A cidade de B uenos A ires tem sistem a tributário próprio, conform e
prevê o arL. 51 da "C onstitución de la ciudad autónom a de Buenos Aires".
Há um C ódigo Fiscal para B uenos A ires (Res. 294/96) prevendo as regras
para cobrança de tributos, e conferindo com petência para a instituição do
im pu esto in n iobiliarío, im p u esto so b r e in g reso s b ru to s, in iptiesto a lo s a u to m o ­
to res, im p itesto d e s e llo s e as taxas sobre serviços administrativos e judiciais.

O sistem a de participação na arrecadação de tributos alheios na Argen­


tina é denom inado dc “coparlicipación tributaria” . O principal dispositivo
constitucional neste sentido está no art. 75, inciso 2, com a redação que lhe
foi dada pela reform a constitucional de 1994, que é a seguinte: “Una ley
convênio, sobre la base de acuerdos entre Ia N ación y las províncias, insti­
tuirá regím enes de coparlicipación dc estas conlribuciones, garanlizando la
autom aiicidad en Ia rem isión de los fondos. L a distribución entre la Nación,
las províncias y la ciudad de B uenos A ires y entre éstas, se efectuará en
relación directa a las com petências, servicios y funciones de cada una de
ellas contem plando critérios objetivos de reparto; sera equitativa, solidaria
y dará prioridad ao logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de
vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. La ley convê­
nio tendrá com o C âm ara de origem cl Senado y deberá ser sancionada com
la m aioria absoluta de Ia totalidad de los m iem bros d ec ad a Câmara, nopodrá
ser m odificada unilateralm ente ni reglam eniada y será aprobada por las
províncias. No habrá transferencia de com petências, servicios o funciones
sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley dei Congreso
cuando correspondiere y por la província interesada o la ciudad de Buenos
Aires en su caso".
Shah registra participações diretas na arrecadação de tributos federais,
recebendo as províncias parte da arrecadação dos im postos sobre o valor

65. Schwartz. Argentimi, p. 397.


E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

adicionado, sobre a renda, sobre bens pessoais, sobre com bustíveis líquidos
c im postos seletivos, segundo critérios que levam em consideração a popu­
lação, desenvolvim ento e a densidade populacional™.
A participação indireta, por m eio de fundos, m encionada no Texto
C onstitucional, garante um a transferência autom ática dos recursos, que é
realizada diariam ente, nos term os do art. 6 " da lei 23.548™. R egistre-se a
ex istên cia do Fundo d e D esen v o lv im en to de R o d o v ias, F undo para a
Seguridade Social, F undo de D esenvolvim ento R egional, Fundo Especial
para E letrificação do Interior, Fundo de H abitação N acional e Fundo de
D esenvolvim ento Energético™.
O detalham ento do com plexo sistem a de repartição d e receitas tributá­
rias e co-participação na arrecadação argentino pode ser visto no quadro
reproduzido por Schwartz™.

2.3.2. F ederação da O ceania: A u strá lia

Á A ustrália adota o regim e federativo, sendo seu território dividido


em Estados, também denom inados de Territórios (New South Wales, Victoria,
Q ueensland, W estern A ustralia, South A ustralia, T asm ania, A ustralian
Capital Territory e N orthern Territory).
N a A ustrália, a adm inistração dos tributos é feita basicam ente pelo
governo federal, que é responsável por defesa, im igração, relações exter­
nas, seguridade social e política de em prego. Os T erritórios, por sua vez,
ficam responsáveis pela educação, saúde, assistência social, transporte,
ferrovias, energia e fornecim ento de água™. Segundo C raig, o governo fe­
deral arrecada aproxim adam ente 70% de toda a receita pública, m as respon-
sabiliza-sc por aproxim adam ente 50% das despesas71, causando uma dife­
rença, usualm ente conhecida na doutrina por vertical gap. N este sistem a,
as transferências de recursos, principalm ente do governo central para os
Estados, tornam -se fundam entais para a m anutenção do equilíbrio federativo
australiano.

GG. The reform ..., p. 61.


67 . R o s s n ii. T ra ta d o ..., p . 2 5 7 .
68. Shnh. The reform ..., p. 71.
69. Argentimi, p. 400.
70. Shah. The reform ..., p. 48.
71. Australie, p. 175.
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s d e P a rtic ip a ç ã o - J osé M a u r íc io C o m E

As relações fiscais iniergovernam entais dão-se basicam enie por meio


das F inancial A ssistance G rants (FAGs) que o governo central (Common­
wealth) distribui aos Territórios. M as há um a série dc outras formas de
transferências financeiras iniergovernam entais, entre as quais destacam-se
a Special R evenue A ssisiance (SRA ), que corresponde a auxflios transitó­
rios (transitional alio w a n ces) e necessidades fiscais especiais (special
fis c a l needs)\ e os N ational C om petition Paym ents (N CP), recursos transfe­
ridos por m eio de acordos firm ados com os E stad o s7-.
Estes auxflios financeiros prestados pela C om m onw ealth aos Estados
são em grande parte efetuado com base nos princípios dn “equalização
fiscal horizontal" (horizontal fis c a l equalization), segundo regras fixadas
pela Com m onw ealth Grants Com ission (CG C). A CGC usa, para fixar estes
valores, um a com plexa m etodologia que leva em consideração basicam ente
as diferenças na capacidade dos T erritórios p ara obtenção de recursos,
m edidas p e r capita, bem com o nas necessidades, identificadas e quantifi­
cadas p e r capita, q u e cada Território precisa para m anter os serviços públi­
cos no m esm o padrão dc qualidade. As m etodologias utilizadas pela CGC
são revisadas a cada cinco anos, a fim de se m anterem adequadas ao longo
do tem po, adaptando-se às m odificações o corridas” . An war Shah especifi­
ca algum as destas fórm ulas de transferência” .

2.3.3. F ederação E u ro p éia : A le m a n h a

A Alem anha é um país cuja organização, em termos de divisão territorial


de poder, é do tipo federal, conform e previsto expressam ente Lei Funda­
mental A lem ã” .
A Federação alem ã se constitui pela união de regiões denom inadas
"L änder", cuja tradução m ais aproxim ada seria o equivalente a “Eslados-
m em bros", não obstante exista algum a polêm ica com relação a este assun­
to, razão pela qual com um em e a expressão é m antida no original, sem tradu­
ção” . Existem dezesseis “Länder" atualm ente: Baden- W ürtienberg, Estado

72. C osiello. F ederal.... p. 30/31.


73. C osiello. F ederal..,, p. 17/IS.
74. The reform ..., p. 4*8/49,
75. Art. 20, icem l: “ A República Federal da A lem anha i um E siado federal
dem ocrático c social".
76. R ogeiro. A Lei F undam ental.... p. 59.
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

Livre da Baviera, Berlim, Brandemburgo, Cidade Hanscática Livre de Bremern,


Cidade Livre e Hanseálíca de Hamburgo, H essen, M ecklemburgo-Pomerânin
Ocidental, Baixa Saxônia, R enâniado N one-W estfália, Renânia-Palatinado,
Sarrc, Estado Livre da Saxônia, Saxônia-A nhalt, Schleswig-Holstein e Esta­
do Livre da T unngia. Há ainda as divisões em “K reise” (distritos) e M unicí­
pios, que tam bém gozam de autonom ia política, adm inistrativa e financeira
(art. 28 da Lei Fundam ental).

R elativam ente à divisão das atribuições e com petência legislativa, o


governo federal responsabiliza-se pela defesa, relações exteriores, m oedas,
im igração, ferrovias, transporte aéreo e serviço postal. H áam h iiiçãaco n co r-

civil, penal, comércio, indústria, sistema bancário e de seguros, relações traba­


lhistas, rodovias, navegação, coleta de lixo e com bate à poluição. Os "Länder"
ficam basicam ente com educação e cultura77. A autonom ia dos M unicípios
dá aos cidadãos o direito de eleger seus próprios governantes; a autonom ia
adm inistrativa "com preende principalm ente o transporte coletivo na área
m unicipal, a construção de estradas vicinais, o abastecim ento de eletricida­
de, água e^gás, serviço de esgoto, o planejam ento urbano, a construção e
m anutenção de escolas, teatros, m useus, hospitais, estádios e p iscinas"5".
Relativ am e n te à autonorp ia financeira, os M unicípios têm com petência pn ra
_arrecadar_tributos p róprios, com o o im posto im obiliário e o im posto indus­
trial, bem com o im postos sobre consum o e despesas. R ecebem , além disto,
diversos tipos de transferências.

1 A A lem anha adota claram ente um sistem a de federalism o cooperali-


j_ vo, com auxílio m útuo entre as entidades descentralizadas.
O art. 104 regula a distribuição das despesas entre a Federação e os
L ander , estabelecendo, com o regra, que cada um assume separadam ente
as despesas que resultem do exercício de suas funções. Há, no entanto,
formas de com pensação e redistribuição de recursos, com o no caso em que
os L änder aluam por delegação da Federação (Lei Fundam ental, art. 104,
item 2 ), ou nos casos em que são concedidas ajudas financeiras para inves­
timentos relevantes (idem . art. 104, item 4 ).
jQua nto_à_nspar tiç ã 0 de receitas, a A lem anha adota também um s i s ^
jna_nuslo, com previsão de recursps próprios,para as entidades descentra­
lizadas jrorrniüojiiuributo&e-xelusivos-íLei Fundamental, an. 106, itens 1 e 2 ),

77. Shah. The reform..., p. 50; Kapler, P erß l du A le,m m hu. p. 182.
78. Kapier. P erfil du A iem unhu..., p. 184.
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a r tic ip a ç ã o - J o sé M a u r Io o C o n ti

.o (idem , a n . 10ö, iiens 3 a S) e p a n ici pa-


p a llic i
ções indiretas, estabelecidas pela divisão do bolo tribuiário arrecadado,
segundo critérios pré-estabelecidos (idem , art. 107).
Estas repartições existem tanto com relação aos “L änder”, com o tam ­
bém para os M unicípios, que, em bora n ã o integrem a Jad ciação , são dota­
dos de autonom ia Financeira, com o já m encionado, tendo direito a arrecada-
1 ção de recursos por meio de tributos próprios c participações cm receitas de
[outras entidades™. É sem elhante ao que ocorre no caso brasileiro, em que
os M unicípios inclusive constam form alm ente do Texto Constitucional como
integrantes da federação, não obstante seja controvertida esta característi­
ca, na m edida em que eles não preenchem um dos requisitos fundam entais
do' sistem a federativo, que é a participação na adm inistração federal por
m eio de representantes.
N a A lem anha cumpre destacar a existência de um sistema de "com pen­
sação financeira” , cuja finalidade é evitar que as diferenças quanto ã capa­
cidade Financeira das entidades descentralizadas leve ã falta de uniform ida­
de nas condições de vida dos cidadãos. L äufer m enciona que "a política
Ldos estados com finanças fracas tam bém deve orientar-se pelo princípio
constiLucional da ‘uniform idade das condições de v id a’. O s seus cidadãos
têm a m esm a pretensão dc direito de que o poder público providencie para
eles os m esm os serviços e benefícios que cabem aos cidadãos dos estados
ricos” . E ste sistem a de com pensação financeira, ainda segundo Läufer, se
dá por três m ecanism os: a) a com pensação financeira horizontal a partir dc
recursos dos estados; b) as rem essas com plem entares a partir de recursos
da federação; c) as prestações com pensatórias da federação’'0.
0 art. 107, item 2, da Lei Fundam ental Alem ã regula esla com pensação
financeira horizontal nos seguintes term os: “A J e j jtev e.asseg u rar.q u e-as
d ife re n tes capacidndes__fijwnç.eiras--dQS-.‘L ânder2 -sejam adequada mente
com pensadas; para esse efeito deve lom ar-se em consideração as capaci­
dades e~necessid ades financeiras dos m unicípios (associações de m unicí­
pios). E ssa lei deve d eterm in ar os pressupostos para as pretensões de
com pensação dos ’L änder’ que a ela tenham direito c para os deveres de
com pensação dos ’L än d er’ a ela obrigados, assim com o os critérios para o
m ontante das prestações de com pensação .

79. Läufer. O o r d e iu u n íiiro ..., p. 156.


80. O «rrfenfi»ien/o...p P- *57.
■ E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

O m esm o arLigo, no parágrafo seguinie, estabelece regras que prevêem


as cham adas "rem essas com plem entares": “E ssa lei pode igualm ente deter­
m inar que a Federação conceda, dos seus recursos, aos ‘L änder’ de cap aci­
dade financeira reduzida subvenções para a cobertura com plem entar das
suas necessidades Financeiras gerais (suhve.nçnes-eoiriplprnpnt^^ i ; ) 11
A lém disto, existem ainda as cham adas “prestações com nensaidrim :
ila-iedcração ", nos term os do art. 106, item S, da Lei Fundam ental: “Se a
Federação criar em determ inados 'L ä n d e r 1 ou m unicípios (associações de
m unicípios) instituições especiais que originem para esses ‘L änder’ ou m uni­
cípios (associações de municípios) diretamente despesas adicionais ou receitas
dim inuídas (encargos especiais), a F ed eração concede a com pensação
necessária, se e na m edida em que não se possa exigir dos ‘L än d er’ ou
m unicípios (associações de m unicípios) que assum am esses encargos espe­
ciais. N a com pensação serão tom ados em conta os pagam entos dc indeni­
zações de terceiros c as vantagens financeiras que resultem , para esses
’L än d er’ ou m unicípios (associações de m unicípios), com o conseqüência
da criação das instituições". Estas prestações com pensatórias, com o se
pode observar, são valores devidos quando as entidades descentralizadas
assum em encargos especiais originados por instituições da Federação.
O sistem a de cooperação financeira horizontal da federação alem ã á
realizado segundo fórm ulas que levam cm consideração, fundam entalm ente,
a capacidade fiscal, as necessidades fiscais e a densidade populacional
(é um a operação cm três etapas. A form a de cálculo e as fórm ulas utilizadas
podem ser encontradas em Shah, The reform ..., pp. 51/52).

2.3.4. E sta d o s U nitários E u ro p eu s: E sp a n h a , Itália c P ortugal

2.3.4.J. E spanha

A C onstituição espanhola não especifica tratar-se de um Estado F ede­


ral, O art. 2t’d izq u e"L aC o n siitu ció n sc fundam enta en laindisoluble unidad
de la N ación espanola, patria com ún e in d ivisible de todos los espaiioles, y
rcconoce y garantiza el derecho a Ia autonomia de las nacionalidades y regiones
que la integran y la solidariedad entre todas cilas” . Vê-se pois, tratar-se, em

t
princípio, de um Estado Unitário, mas que prevê a existência e assegura a
autonom ia de entidades regionais. D aí muitos classificarem a Espanha como
sendo um a outra categoria de Estado, o cham ado Estado Regional81.

E l. M oacyr de Souza. Do Estado unitário..., p. 13!.


F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - J osé M a u r I c io Comi 53

A organização territorial do E stado na E spanha prevê a existência de


vários graus de unidades descentralizadas. D iz o art. 137 que ‘'El Estado se
organiza territorialm ente en m unicípios, en províncias y en las C om unida­
des A utónom as que se conslituyan. Todas estas entidades gozan de auto­
nom ia para la gestión de sus respectivos intereses".
A os m unicípios é assegurada auto n o m ia e personalidade ju ríd ica
(C onstituição, art. 140), o m esm o o correndo com as províncias (idern,
art. 141). As «Com unidades A utónom as», constituídas pela união de provín­
cias lim ítrofes que tenham características históricas, culturais e econôm icas
com uns (idem , art. 143) tam bém têm sua autonom ia prevista na C onsti­
tuição, nos term os do art. 147.
í A au to n o m ia fin an ceira das en tid ad es d escen tralizad as encontra
I respaldo constitucional em vários dispositivos. O art. 142 prevê que "Las
Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeno
d elas funciones q u e la le y atrib u ealas Corporaciones respectivas y se nutrirán
fundam entalm ente de tributos proprios y de p articipación_e_n_loS-del.Estado
y de las Com unidades A utónom as. E o arí. 156 estabelece que “Las Com uni­
dades A utónom as gozarán de autonom ia financiera para el desarrollo y
ejecución de sus com petências com arreglo a los princípios de coordinación
com la H acienda estatal y de solidaridad entre todos los espanoles”.
C onstata-se que o sistem a adotado pela E spanha para assegurar a
autonom ia financeira das entidades descentralizadas é do tipo m isto , ou
seja, prevê tanto recursos próprios p ara as unidades subnacionais quanto
participações em arrecadação alheia.
N o que tange à participação na arrecadação de outras unidades, o
sistem a espanhol se assem elha ao brasileiro, prevendo tanto participações
diretas na arrecadação quanto participações.indiretas. "
Os arts. 157 e 158 da C onstituição espanhola tratam dos recursos das
"C om unidades A utónom as" e prevêem participação em impostos do E sta­
do (governo nacional), bem com o possibilidade de instituírem seus próprios
im postos, taxas e contribuições especiais, além das receitas originárias e
em préstim os. N o art. 157, c, está a previsão de transferências do “fondo de
com pensación interterritorial", bem com o de subvenções orçam entárias.
O “fondo de com pensación interterritorial" tem a finalidade de corrigir
desequilíbrios econôm icos entre as diversas unidades subnacionais, sen­
do as transferências destinadas às províncias e “C om unidades A utónom as”
para despesas de investim ento. Tem um a natureza sem elhante aos sistem as
de cooperação horizontal do tipo "fundos de equalização fiscal" que podem
ser encontrados em outros países, com o C anadá, A lem anha e Austrália.
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

A participação das "C om unidades A utónom as" na arrecadação do


Estado é sintetizada com precisão por Q ueralt e outros na obra “Curso de
D erecho Financiero y Tributário": "Porcentaje de participación de las Comu­
n idades A utónom as en los ingresos dei Estado. D e acuerdo com los arts.
157 y 158 de la C onstitución, la L O FC A prevé que las C om unidades
A utónom as dispondrán de um porcentaje de participación en la rccaudación
de los im pueslos estalales no cedidos, que se negociará de acuerdo com
determ inados índices: a) coeficiente de población; b) coeficiente de esfuerzo
fiscal clel IR PF; c) cam idad equivalente a la aportación proporcional que
corresponda a la C om unidad AuLónoma por los servicios y cargas generales
que el Estado continue asum iendo com o propias; d) la relación inversa de la
renta real por habitante de la C om unidad A utónom a respecto a la dcl resto
de Espana, y e) otros critérios que se estim en procedentes, entre los que se
valorarán la relación entre los índices de déficit en servicios sociales e infra-
estrueturas que afecten al territorio de la C om unidad A utónom a y a] con­
ju n to dcl E stado y la relación entre los costes por habitante de los servicios
sociales y adm inistrativos transferidos para el territorio de la Com unidad
A utónom a y para el conjunto dei E stado”93.
Interessa-nos particularm ente, p ara o desenvolvim ento do presente
trabalho, os recursos obtidos por m eio da participação ná arrecadação de
outras entidades. A «Ley de las H aciendas Locales» m encionada traz dispo­
sições acerca destas participações.
Os an s. 112 a 124 tratam da participação dos M unicípios nos tributos
do Estado (no caso, o equivalente brasileiro da União) e estabeleceram uma
fórm ula válida para o qüinqüênio 1989-1993, em que a distribuição dos recur­
sos obedece a um a fórm ula na qual a participação dos M unicípios nos
tributos federais em cada ano é proporcional à porcentagem de participação
geral dos m unicípios, aos ingressos de recursos nos cofres públicos e a um-
índice de evolução. Este índice de evolução leva em consideração o quocien­
te de ingressos do E stado (governo nacional) no ano em que se pretende
fazer a distribuição e os ingressos do exercício de 1989.
O are-, 115 do m esmo diplom a legal estabelece as regras para a participa­
ção dos M unicípios nos tributos nacionais. A repartição faz-se de forma.di fe­
re nte para os municípios de Madrid e Barcelona, que têm uma participação espe­
cífica, e aos demais municípios aplicam -se fórmulas que levam em considera­
ção o número de habitantes e um índice de esforço fiscal. Uma pequena parcela

82. Querali e ouim s. Curso.... p. 249.


F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s d e P a rtic ip a ç ã o - J osé M a u k Ic i o C o n ti

(5% ) dislribui-se lendo em vjsia o núm ero de unidades escolares de ensino


básico, p ré-esco lare especial m antidas pelo Poder Público local*'5.
Os arls, 125 a 127 da lei já referida cuidam da participação das Provín­
cias nos iributos nacionais, havendo tam bém um a regra específica para o
qüinqüênio 1989-1993 (an . 125). O ari. 126 estabelece as regras para esta
participação, que levam em consideração, basicam ente, o núm ero de habi­
tantes da Província, a respectiva superfície, o núm ero de habitantes dos
M unicípios com m enos de 20.000 habiLames em relação ao total de habitan-
^ tes da Província e o inverso da renda p e r c a p i i a M. Vê-se que estas regras de

83. A ri. 115. I. El im pone de la panicipación dc los Municípios en los Tribu


de! E stado se d istribuirá anualm ente entre éstos conform e dispongali las respectivas
Leycs de Prcsupucslos Gencrules dei Estado, dc conform idad con las siguicnlcs regias;
A) A los Municipios de M adrid y Barcelona se les asignard una cantidad igual a la
que resulte de aplicar a su panicip ació n cn ei aito cn que entre cn vigor esta Lcy d
índice dc cvolución que prevalezca, scgün lo previsto cn cl artículo 114 anterior.
B) El resto dc la panicipación dc los M unicipios una vez detraídos los importes
c o rre spondientes al npanado A) precedente se distribuirá entre todos los M unicipios
excepto Madrid y B arcelona, con arreglo a los siguicnlcs critérios:
a) El 70 p o r 100 cn fu nciún dei n úm ero de h a b ita n te s de d e rec h o de c
M unicipio, scgún cl últim o Pndrón M unicipal oficialm ente aprobado, ponderado por
los siguicnlcs coeficientes m ultiplicadores scgún estratos de poblaciún:
■Grupo Núm ero de habitantes C oeficientes
1 De m ás d e 500.000 1,65
2 De 100.001 a 500 .0 0 0 1,50
3 Dc 20,001 n 100.000 1,30
4 ■ De 5.001 a 20.000 1,15
5 . Que no exceda de 5.000 1,00
b) El 25 por 100 en funciún del num ero dc habitantes de derecho. ponderado
scgún cl esfucrzo fiscal m edio de cad a M unicipio en el ejercicio anterior al que se
refiere la panicipación cn ingresos.
A estos efeetos se entenderá por esfucrzo fiscal medio de cada M unicipio el que
para cada e je rc ic io determ inen las L eycs de Prcsupucslos G enerales dei E stado en
fiinción de la aplicaciún que por los M unicipios, se haga de los tributos contcnidos cn
la presente Ley y de otros parâm etros deducidos de daios corrcspotidientcs a tributos
dei E stado que afectca a los distintos M unicipios.
c) El 5 por 100 restante, cn funciún del número de unidades escolares dc Educaciún
G eneral B ásica, P re e sca ln r y E sp e cial, e x iste n te s cn C entros p úblicos cn que los
inm ucblcs pertenezean a los M unicipios o cn atenciún a los gastos de conscrvación y
m nn ien im ien to que deben c o rre r a cargo de los m ism os. A tal fia se tom nrán en
considerqpión las unidades escolares en funcionamiento al final del ejercicio anterior al
que la parlicipaciún se refiera.
84. A rt. 126. I. El im pone dc lo Panicipación de las Provincias en los Tribut
del E stado se d istribuirà cntre las m ism ns conform e se cstablczca por las Lcycs dc
Prcsupuestos Generales del Estado sobre la base dc los siguicnlcs critérios:
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

t distribuição dos recursos assem elham -se ao equivalente brasileiro, o Fundo


[d e Participação dos E stados e D istrito Federal.
Além das participações obrigatórias na arrecadação de outras entida­
des, o sistem a espanhol tam bém prevê a existência das participações volun­
tárias, por m eio de transferências condicionadas, previstas no art. 128, desti­
nadas a financiar planos provinciais de cooperação em obras e serviços de
com petência municipal.

2.3.4.2. Itália

A Itália, segundo a m aior parte dos estudiosos, inclui-se tam bém na


categoria dos E stados U nitários. M as a C onstituição italiana reconhece a
autonom ia das entidades loçai.s, O art. 5o prevê: “L a Repubblica,"una e iiidi-
t visibile riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono
dallo Stato il più am pio decentram ento amministrativo; adegua i principi ed i
metodi della sua legislazione alle esigenze dev'autonom ia e d e l d e c n n tr a m a n in “ .
A Itália é basicam ente dividida em R egiões, havendo contudo outras
entidades subnacionais. O tftulo V da Constituição italiana (arts. 114 a 133)
trata da divisão.territoria! do poder, e prevê, além do governo centra], a
ex istên cia de regiões (reg io n i), pro v ín cias (p r o v in d e ) e com unidades
(com uni) - identificam -se, por conseguinte, quatro níveis de governo"5.
As regiões são entes autônom os com poderes próprios e funções delim ita­
das pela Constituição (art. 115). São, segundo Em iliani, vinte regiões, noven­
ta e nove províncias e aproxim adam ente 8100 m unicípios, além de 2 1 2 uni-
fd a d e s locais de saúde. As regiões têm autonom ia legislativa em algum as
[m a té ria s; já as províncias e m unicípios não têm autonom ia legislativa"'1.

A) El número de habitâm es de dcrccho de In respectiva Provincia o (sin, scgún


los úliim os Padroacs M unicipales oficialm ente aprobados.
B) L a superfície.
C) N úm ero de h a b ita n te s de d crccho de los M unicípios m enores de 20.000
habitanies cn relaeiún al total de habitantes de la Província o Isla.
D) La inversa de la renta per cípiia.
E ) Otros critérios que sc estim en procedentes.
2. En ningún caso, las Províncias c Islas p a d rin percibir por esta distribución,
singularmente considerados, caniidnd inferior a Ia que por todos los conceptos hubieran
percibido como participaciún ordinaria y extraordinaria en las ingresos dei Estado en
el ejcrcicïo cn que entre cn vigor In presente Lcy.
85. “Art. 113. La R epubblica si rip a n e in R egioni, Provincie e C om uni".
86. ìm ìy, p. 251.
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s d e P a rtic ip a ç ã o - José M a u r íc io C o n ti

A autonom ia financeira das regiões é asseg u rad a pela C onstituição,


conform e disposição expressa do ari. 119. É adotado um sistem a m isto, com
irihntos próprios e participação na arrecadação dos tributos do poder cen-
tral (Siaio)11.
Convém destacar que o texto da Constituição italiana (an. 119) consa­
gra expressam ente o princípio da coordenação financeira, ressaltando um
aspecto próprio dos E stados Federados: o federalism o cooperativo.

O regulam ento dos entes autônom os locais9" especifica as fontes de


receitadas entidades descentralizadas, consagrando a existência de um siste­
ma misto, ao assegurar que a autonomia_finan cg i r a é.baseada.em .receitas.
próprias e tra n sfe rid a s".
O art. 54, item 4, do referido diplom a legal enum era as receitas que
com põem as finanças das com unidades c províncias, que são as seguintes:
a) im postos próprios; b) adicionais c participações em im postos federais e
regionais; c) taxas e outros valores cobrados pela prestação de serviços
públicos; d) transferências federais; e) transferências regionais; fj outras
entradas, incluídas as de natureza patrim onial; g) resultados de investim en­
tos; e h) entradas diversas.
f N o entanto, há que se reconhecer ser o sistem a de repartição de rccei-
I tas italiano bastante com plexo, realizado sob várias form as. Há, com o já
dem onstrado, tributos próprios para as unidades subnacionais, participa-
| ção na arrecadação alheia, transferências autom áticas, transferências condi-
j cionadas e em préstim os. A lém disto, há serviços públicos prestados por
! unidades autônom as, com o é o caso da saúde, em que existem as cham adas
J unidades locais de saúde, dotadas de recursos próprios para prestação
, destes serviços.

87. A rt. 119. Le regioni hanno autonom ia finanziaria nelle form e c nei limili
stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano coni la finanza dello Staio, delle
Provincie e dei C om uni. Alle Regioni sono am bitili iribuli propri e quote di tributi
erariali, in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie as adempiere le loro
funzioni normali. Per provvedere a scopi determinati, c particolarmente per valorizzare
il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole Regioni contributi spcciali.
La Regione hd uni proprio d e m a n io e patrim onio, secondo le m odalità stabilite com
legge della Repubblica.
88. O rdinam ento delle autonom ie lucali. L. 8 giugno 1990, n, 142.
89. A n . 54, 2: "Ai comuni c alle provincic la legge riconosce, nclfam bito della
finanza pubblica, auionomia finanziaria fondata su certezza di risorse proprie e iransferite".
II E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

C um pre destacar, em bora não seja fundam ental sua im portância nas
finanças das unidades subnacionais, a existência de participações indiretas
..na arrecadação por m eio de fundos. H á o cham ado Fundo Com um , cuja
receita provém basicam ente de im postos sobre com bustíveis e tem caráter
altam ente redistributivo, sendo a participação no fundo determ inada coiri
base em critérios que levam em consideração a população, a área territorial,
o índice de im igração, o índice de desem prego e o inverso da renda p e r
capita™. E xiste tam bém o Fundo para o D esenvolvim ento de Projetos R egio­
nais, cujo s recursos d estinam -se ào financiam ento de projetos para as
reg iõ es'm en o s favorecidas. Segundo E m iliani (e outros), a m aior parte -
60% - vai para as regiões do sudeste. O s M unicípios têm ainda participa­
r ão em um fundo deeq u alização ^ u j a finalidade é com pensar a diferença de
arrecadação local entre eles.

2.3.4.3. P ortugal

P ortugal é um Estado U nitário, conform e disposição expressa dc sua


C onstituição (ari. 6 °, item l ) 91. R econhece, ouirossim , autonom ia às regiões
dos arquipélagos de M adeira e A çores (an . 6 o, item 2 e art. 225).
E há a divisão territorial do poder em autarquias locais, que podem ser
freguesias, m unicípios e regiões adm inistrativas (arts. 235 e 236), as quais
são dotadas de autonom ia política, adm inistrativa e financeira, na m edida
em que possuem , respectivam ente, órgãos representativos (arts. 235, item
2; 237; 239), poder regulam entar {art. 241), quadro de pessoal (art. 243), bem
com o patrim ônio e finanças próprios92.
N o q u e tange à participação na arrecadação de outras pessoas, P ortu­
gal tam bém tem sistem as de repartição de receitas, conform e previsto

90. E m iliani e om ros. Italy, p. 267.


91. Diz o nn. 6o, item I: "O Estado 6 unitário e respeita na sua organização c
funcionam ento o regim e autonôm ico in su la r c os princípios da su bsidiariedade, da
a utonom ia das autarq u ias locais e da d e sc en traliza çã o d em ocrática da a d m in istra ­
ção publica” .
92. A rl. 238 (Patrim ónio c finanças locais): "As autarquias locais têm patrim ô­
nio c finanças próprios. 1, O regime das finanças locais será estabelecido em lei e visará
a ju sta repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessária
correção dc desigualdades enire autarquias do mesmo grau, 2, As receitas próprias das
autarquias locais incluem obrigatoriam ente as provenientes da gestão do seu patrim ó­
nio e as cobradas pela uiilização dos seus serviços".
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s d e P a rtic ip a ç ã o - José M a u r íc io Cosrn

expressam ente no arl. 254Vi. A repartição de receitas tributárias pode ocor­


rer pela participação direta, ou ainda pela participação indireta, por meio de
fundos. Os M u n ic íp io s têm p a rtic ip a ç ã o no F u n do G eral M u n icip al
(FG M ), no Fundo de Coesão M unicipal (FCM ) e no Fundo de Equilíbrio
Financeiro (FEF).
A distribuição de recursos no F E F é feita com base cm índices que
levam em consideração os seguintes itens: 1 ) população residente +■"dorm i­
das” ; 2) área e am plitude allim éirica; e 3) índice de com pensação fiscal.
Estes índices são publicados anualm ente pela D irecção Geral da A dm inis­
tração A utárquica.

2.3.5. E sta d o U nitário A m erica n o : C olôm bia

A C olôm bia é um E stado U nitário, mas estabelece uma série de divi­


sões adm inistrativas de seu território que gozam de autonom ia. Sua C ons­
tituição a define com o um a R epública U nitária D escentralizada (C onstitui­
ção Colom biana: "A rtículo 1, C olom bia es un Estado social de derecho,
organizado en form a de República unitaria, descentralizada, com autonom ia
de sus entidades territorialcs, dem ocrática, participativa y pluralista, funda­
da en cl respeto de la dignidad hum ana, en ei trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en Ia prevalência dei interés general").
O território colom biando tem basicam ente três níveis de governo: o
centrai, o regional (departam entos, distritos), e o local (m unicípios), existin­
do tam bém os territórios indígenas. É possível, ainda, m ediante lei, criarem -
se regiões e províncias (Constituição, art. 286). Estas «entidades territoriais»
(para utilizar a expressão da própria C onstituição C olom biana) gozam de
autonom ia para a adm inistração de seus interesses, que com preendem a
com petência para exercer seu próprio governo, adm inistrar os recursos que
lhe pertencem e criar os tributos necessários ao cum prim ento de suas fun­
ções, além de terem direito a participação na arrecadação de tributos nacio­
nais (C onstituição, art. 287),
A repartição de receitas tributárias na C olôm bia é feita pelo sistem a
m isto, em que as entidades têm Iributos próprios e tam bém participação na

93. A n. 234 (Participação nas receitas dos im postos directos): "Os m unicíp
participam , por direito próprio e nos term os definidos pela lei, nas receitas provenien­
tes dos im postos directos".
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

arrecadação de tributos alheios. O governo central fica com a m aior parte,


sendo responsável pelos principais im postos: sobre a renda, valor adicio­
nado e com ércio. Os departam entos utilizam -se basicam ente dos im postos
seletivos sobre m ercadorias (excise taxes) e sobre veículos autom otores.
Os M unicípios arrecadam im postos sobre indústria c com ércio e sobre a
propriedade de bens im óveis” .
A Colôm bia tem um interessante sistem a de participação indireta na
arrecadação, que ju stifica sua escolha com o país a ser analisado, haja vista
a relativa sem elhança deste sistem a com os fundos de participação previs­
tos no ordenam ento ju ríd ic o brasileiro.
T rata-se de um a espécie de fundo denom inado de “situado fiscal",
previsto no art. 356 da C onstituição. É constituído por receitas oriundas de
participações percentuais na arrecadação nacional. Os recursos são d istri­
buídos aos departam entos, ao distrito da Capital e aos distritos especiais
para que, por meio dos m unicípios, sejam realizados determ inados serviços
públicos. Os recursos do “situado fiscal” Lêm deslinação específica para os
serviços de educação pré-escolar, prim ária, secundária e m édia e para a
saúde. O art. 356 estabelece um percentual de 15% (quinze po r cento) para
ser distribuído em partes iguais entre os departam entos, o distrito da capital
c os distritos especiais. O restante do valor que com põe o "situado fiscal"
é distribuído segundo critérios que levam em consideração o esforço fiscal,
o núm ero de usuários efetivos e potenciais dos serviços a que se destina e
a eficiência adm inistrativa da entidade territorial. O percentual utilizado para
a distribuição dos recursos pode ser alterado por lei a cada cinco anos.
Há ainda a participação dos m unicípios na arrecadação nacional, em
percentual fixado por lei, devendo a distribuição dos recursos ser efetuada
com base em critérios que levam em consideração o núm ero de habitan-
Les com necessidades básicas insatisfeitas, o níve! relativo de pobreza, a
população total, a eficiência fiscal e adm inistrativa e a dem onsiração de
progresso na qualidade de vida.
O utra form a de repartição de receitas dá-se por meio do Fundo N acio­
nal de Royalties, cuja finalidade é propiciar recursos oriundos dos royalties
de recursos naturais para as regiões produtoras, com a finalidade de realiza­
ção de investim entos.

94. A hm ad. C olom bia, p. 460/462.


F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - J o sé M a u r íc io C o n ti H s

A lei que regula o "situado fiscal" e a participação dos m unicípios na


arrecadação nacional é a "Ley n. 60, de agosto 12 de 1993” . Os detalhes por
ela especificados serão analisados em m aior profundidade posteriorm ente
(item 3.4), quando será feito um estudo com parativo dos fundos de partici­
pação brasileiros com institutos equivalentes de outros países.

2.4. A repartição de receitas tributárias e as transferências intergover-


na mentais no Brasil

2.4.1. E volução histórica

Na C onstituição Política do Im pério, de 25 de m arço d c j.8 2 4 , o Brasil


era um Estado U nitário M onárquico, e não havia cliscrim inação.dejcndas
para as entidades adm inistrativas descentralizadas, com o as províncias e
as com unas.
D agoberto C antizano registra ser o início da evolução do sistem a de
repartição de receitas tributárias no B rasil a edição do A to A dicional de 12
de agosto de 1834” , q u e outorgou às A ssem bléias Provinciais com petência
para legislarem sobre a decretação e arrecadação de tributos3'’.
A C onstituição de 24 de fevereiro de 1891 instituiu a R epública dos
Estados U nidos do B rasil, organizando territorialm ente o Estado na form a
federativa. A autonom ia das entidades federadas, no caso os Estados-m em -
bros, passa a ser elem ento indispensável à m anutenção desta form a de
organização do poder. Surgem as prim eiras form as expressas de repartição
de receitas tributárias. O art. 6 o da Constituição atribui com petência à União
para instituir vários tributos (im posto de im portação e congêneres, taxas de
selo, contribuições postais), e aos Estados tam bém se conferiu com petên­
cia tributária exclusiva (im postos sobre a exportação, sobre a propriedade
territorial e sobre a transm issão de propriedade - art. 7“). Poderiam ainda,
tanto U nião quanto E stados, criar outras fontes de receita (art. 12).

95. A n. 10. Com pete i s m csmns A ssem bléias legislar; 5°) Sobre a fixação das
despesas m unicipais c provinciais, e os im postos pura cias necessários, contanio que
csies não prejudiquem as iyrposiçoes gorais do Estado. As Câmaras poderão propor os
meios dc ocorrer ás despesas dos seus M unicípios. 6°) Sobre a repartição da contribui­
ção direta pelos Municípios da Província, e sobre a fiscalização do emprego das rendas
públicas provinciais c m unicipais, c das contas dc sua receita c despesa.
96. O Novo p. 18.
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

A C onstituição de 1934 trouxe com o inovação a outorga de com pe­


tência tributária aos M unicípios, de m odo que não só a U nião e os Estados,
m as tam bém os M unicípios passaram a ter receitas próprias oriundas de
tributos exclusivos. N este período, cabia à U nião os im postos sobre im por­
tação, sobre consum o de m ercadorias, sobre a renda, sobre a transferência
de fundos p ara o exterior e sobre atos praticados pelo G overno, além de
taxas sobre serviços diversos (art. 6 "); os Estados Ficavam com os im postos
sobre a propriedade territorial rural, a transm issão de propriedade causa
nioriis, a transm issão de propriedade im obiliária inter vivos, consum o 1de
com bustíveis, vendas e consignações, exportação de m ercadorias, indús­
trias e profissões e atos emanados de seu Governo, além de taxas sobre servi­
ços diversos (art. 8 "'). Os M unicípios, por su a vez, passaram a ter o direito
de cobrar o im posto de licenças, o im posto sobre a propriedade predial e
territorial urbana, e os im postos sobre diversões públicas e cedular sobre a
renda dc im óveis rurais, além das taxas por serviços m unicipais (art. 13,
§ 2 D). M anteve-se a com petência residual concorrente entre U nião e E sta­
dos (art, 10, VII),
Na Constituição de 1934 aparecem também as transferências intergover-
nam entais autom áticas, de m odo que, além das fontes próprias dé receiLa,
há tam bém a participação na receito alheia, identificando-se assim, desde
esta época, a adoção de um sistem a misto de repartição de receitas. O art. 8 ",
§ 2 °, estabelecia que “o im posto de indústrias e profissões será lançado peto
Estado e arrecadado por este c pelo M unicípio em partes iguais”. O art. 1 0 ,
parágrafo único, determ inava ainda que os im postos criados no exercício
da com petência residual, pela U nião ou pelos Estados, teriam sua arrecada­
ção partilhada entre as três esferas de governo (“A arrecadação dos im pos­
tos a que se refere o núm ero VII será feita pelos Estados, que entregarão,
dentro do prim eiro trim estre do exercício seguinte, trinta por cento à União,
e vinte por cento aos M unicípios de onde tenham provindo. Se o Estado
faltar ao pagam ento das colas devidas à U nião ou aos M unicípios, o lança­
m ento e a arrecadação passarão a ser feitos pelo G overno federal, que
atribuirá, nesse caso, trinta por cento ao E stado e vinte por cento aos
M unicípios”).
Houve poucas alterações com a prom ulgação da Constituição de 1937.
M anteve-se o sistem a m isto de repartição de receitas, com tributos exclusi­
vos para as três esferas de governo e transferências intergovernam entais.
O art. 20 do novo Texto, ao tratar dos im postos de com petência da União,
praticam ente reproduz o art. 6 " da C onstituição anterior e o art. 23 também
se assem elha ao art. 8 “ da C onstituição de 1934, notando-se som ente a
RKjfl
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a r tic ip a ç ã o - J o sé M a u r íc io C o n ti g y j f i

exclusão da com petência dos Estados para a instituição do im posto sobre


consum o de com bustíveis. Os M unicípios é que registram um a perda mais
significativa, haja vista que deixaram de ter com petência para cobrar o
im posto cedular sobre a renda de im óveis rurais (art. 28):
O D ecreto-lei n. 1.202, de 8 de abril de 1939, ao tratar sobre a adm inis­
tração dos E stados c dos M unicípios, em seu art. 23 tratou dos im postos
estaduais, reproduzindo o texto do art. 23 da Constituição de 1937; e o art, 24
do referido D ecreto-lei, ao Lratar dos im postos m unicipais, reproduz o lexLo
do art. 28 da C onstituição então vigente. A Lei C onstitucional n. 3, de 18 de
setem bro de 1940, deu nova redação a artigos referentes ao sistem a tributá­
rio, sem contudo prom over m udanças significativas.
A Lei C onstitucional n. 4, de 20 de setem bro de 1940, atribuiu com pe­
tência à U nião para instituir o im posto único sobre com bustíveis e determ i­
nou a repartição do produto arrecadado. A redação dada ao parágrafo único
do art. 20 da C onstituição de 1937, ao sc referir a este tributo, estabelecia
que "da sua arrecadação caberá aos E stados e M unicípios um a cota-parte
proporcional ao consum o nos respectivos territórios, a qual será aplicada
na conservação e no desenvolvim ento das suas redes rodoviárias". Essa
norm a m arca o início do federalism o cooperativo no Brasil, segundo José
Afonso da Silva91.
Já a C onstituição de 1946, que m anteve o sistem a misto, com tributos
exclusivos p ara as três esferas de governo, trouxe increm ento no sisLema dc
transferências intergovernam emais. O art. 15 enum erou os tributos de com pe­
tência da União, que se mantiveram praticam ente os m esm os, com o acrésci­
mo do im posto único sobre combustíveis, minerais e energia elétrica. Os Esta­
dos tinham sua com petência tributária exp licitad a no art. 19, praticam ente
sem alterações. O m esm o ocorreu com os M unicípios, cuja com petência
para instituição de tributos vinha definida no art. 29 da Constituição.
N o entanto, houve significativas m odificações no que tange às partici­
pações na arrecadação alheia. O im posto único previsto no art. 15, III, inci-

97. "E ssa co operação financeira enire as entidades autônom as dn Federaç


cham ada federalism o cooperativo, integra a fisionom ia do federalism o com em porã-
neo. E la só com eçou a desenvolver-se, em term os constitucionais, entre nós, a partir
da Constituição <le 1934 tari, 9°), mas foi a Carta de 1937 que inaugurou a prática da
participação na reeeita. de rtibutos (Lei Constitucional n, 4/40), A Constituição de 1946
am pliou a técn ica de cooperação financeira, que a C on stitu ição de 1967 procurou
racionalizar. Essas experiências são acolhidas pela C onstituição de 1988 com expan­
são e ap erfeiçoam ento" (Crn-.w,... p. 664).
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

dente sobre com bustíveis, m inerais e energia elétrica, cobrado pela União,
tinha o pro d u to de sua arrecadação d istribuído nos term os do § 2" do refe­
rido dispositivo legal, que determ inava a entrega de, no mínim o, 60% do
valor arrecadado aos Estados, D istrito Federal e M unicípios, proporcional­
m ente à sua superfície, população, consum o e produção. O art. 2 0 dispunha
tam bém que "quando a arrecadação estadual de impostos, salvo a do im posto
de exportação, exceder, em M unicípio que não seja o da capital, o total das
rendas locais de qualquer natureza, o E stado dar-Ihe-á anualm ente trinta
por cento do excesso arrecadado” . E o § 4" do art. 15 estabelecia que 10%
do valor arrecadado pela U nião com o im posto sobre a renda seria distribu*
ído aos M unicípios (excluídas as capitais), em partes iguais, com a obriga­
ção de se aplicar ao m enos m etade da im portância em benefícios de ordem
rural. O bserve-se, neste últim o caso, ter sido estabelecida uma transferên­
cia do tipo autom ática, obrigatória c parcialm ente condicionada, haja vista
a vinculação de parte do valor transferido para um a finalidade previam ente
determ inada. N a Constituição de 1946 há basicam ente participações diretas
na arrecadação, não obstante a divisão dos 1 0 % arrecadados com o im posto
sobre a renda posse ser considerado o em brião dos atuais Fundos de Participa­
ção dos M unicípios, que são form as de participação indireta na arrecadação.
A partir da C onstituição de 1946, houve m uitas alterações no sistem a
de repartição de receitas tributárias prom ovidas por m odificações parciais
do Texto C onstitucional, até que se chegasse à form a atual.
A E m enda C onstitucional n. 5, de 1961, alterou alguns parágrafos do
art. 15 do Texto então vigente, m odificando as participações na arrecadação
alheia. A própria em enta especificava sua função: "Institui nova discrim i­
nação de rendas em favor dos M unicípios brasileiros”. A nova redação do
§ 4" do art. 15 estabeleceu que a U nião entregaria aos M unicípios 10% do
valor arrecadado com o im posto sobre consum o de m ercadorias, devendo-
se fazer a distribuição em partes iguais. E a nova redação do § 5" do art. 15
determ inava à U nião que entregasse 15% (quinze p o r cento) do total arreca­
dado com o im posto sobre a renda para os M unicípios, em partes iguais -
aum entando, portanto, em 5% (cinco por cento) a participação prevista
anteriorm ente.
M odificou ainda a distribuição das com petências tributárias, atribuin­
do aos M unicípios a com petência para a instituição do im posto territorial
rural e do im posto sobre a transm issão da propriedade im obiliária inter
vivos (nova redação do art. 29), que anteriorm ente pertenciam aos Estados.
A Em enda C onstitucional n. 10, de 9 de novem bro de 1964, atribuiu à
U nião com petência para instituir o im posto territorial rural (acrescentando o
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - José M a u r I c io Com H jj

inciso V II ao art. 15), determ inando que o produto da arrecadação fosse


entregue aos M unicípios onde estivessem localizados os imóveis (m ediante
inclusão do § 9o ao art. 15).
M odificações im portantes foram introduzidas pela Em enda C onstitu­
cional n. 18, de 1“ de dezem bro de 1965, que teve basicam ente a função dc
reform ular todo o sistem a tributário então vigente. Foi redefinida a reparti­
ção de com petências tributárias e participações na arrecadação, resultando
desta em enda o resum o que segue. U nião, Estados, D istrito Federal c M uni­
cípios tinham com petência com um p ara instituir taxas e contribuição de
m elhoria (an . 18 e 19). A U nião ficou com os im postos sobre im portação e
exportação (art, 7o, I e II); propriedade territorial rural, renda c proventos de
qualquer natureza (art. 8 ", I e II); produtos industrializados (art: 1 1 ); opera­
ções financeiras e serviços de transporte e com unicações (art. 14, I e II); os
im postos especiais sobre com bustíveis, energia elétrica e m inerais (art. 16),
além de poder instituir impostos extraordinários (an. 17). Aos Estados cabiam
os im postos sobre transm issão de bens im óveis (art. 9") c operações relati­
vas íl circulação de m ercadorias (art. 12). A os M unicípios foram destinados
os im postos sobre a propriedade predial e territorial urbana (art. 1 0 ), parte
do im posto sobre operações relativas à circulação de m ercadorias (art. 13),
e o im posto sobre serviços de qualquer n atureza (art. 15).
R elativam ente às transferências intergovernam entais, a grande novi­
dade da Em enda C onstitucional n. 18/65 foi a criação dos Fundos de Parti­
cipação, introduzindo no federalism o fiscal brasileiro o sistem a de partici­
pação indireta na arrecadação.
O art. 2 0 tratou de participações diretas na arrecadação, prevendo que
caberia aos M unicípios onde se localizassem os im óveis o produto da arreca­
dação do im posto federal sobre a p ropriedade territorial rural (inciso I).
Os E stados e M unicípios tinham ainda direito ao produto da arrecadação,
na fonte, do im posto federal incidente sobre a re n d a d a s obrigações de sua
dívida pública e sobre os proventos dos seus servidores e dos dc suas autar­
quias (inciso II). O art, 22 estabelecia que “os Estados e M unicípios que
celebrem com a U nião convênios destinados a assegurar am pla e eficiente
coordenação dos respectivos program as de investim entos e serviços públi­
cos, especialm ente no cam po da política tributária, poderão participar de
até 1 0 % (dez por cento) da arrecadação efetuada, nos respectivos territórios,
proveniente do im posto jc fe rid o no art. 8 '*, n. II [sobre a renda e proventos
de qualquer natureza] incidente sobre o rendim ento das pessoas físicas, e
no an . 11 [im posto sobre produtos industrializadosj, excluído o incidente
sobre fum o e bebidas alcoólicas”:
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

A participação indireta na arrecadação aparece no art. 21 da Em enda


C onstitucional n. 18/65. R eferido dispositivo previu que, do produto da
arrecadação dos im postos sobre a renda e sobre produtos industrializados,
80% (oitenta por cento) ficariam com a U nião, e os outros 20% (vinte por
cento) seriam distribuídos aos Fundos de Participação dos Estados e D istri­
to Federal e dos M unicípios, na proporção de 10% (dez por cento) para
cada fundo. O utra participação indireta era prevista para os impostos espe­
ciais da U nião, que tam bém tinham sua receita repartida: do total arrecada­
do, 60% (sessenta por cento) do que incidisse sobre operações relativas a
com bustíveis, lubrificantes e energia elétrica, e 90% (noventa p o rcento) do
que incidisse sobre operações relativas a m inerais, seriam distribuídos aos
Estados, D istrito Federal e M unicípios, na form a regulada por resolução do
Senado, proporcionalm ente à respectiva superfície e ã produção e ao consu­
mo, nos respectivos territórios, dos produtos tributados.
Em 1967 sobreveio outra C onstituição, prom ulgada em 24 de janeiro.
Surgem novas alterações, mas sem m udar significativam ente a estrutura
então existente. A com petência tributária da U nião, Estados, D istrito F ede­
ral e M unicípios m anteve-se praticam ente inalterada. N as participações em
arrecadações alheias é que se notam algum as m odificações. O art. 24, § 7o,
previu que 20% (vinte por cento) do que os E stados anecadarem com o
im posto sobre operações relativas à circulação de m ercadorias seriam desti­
nados aos M unicípios. E o art. 28, ao tratar da distribuição dos recursos
obtidos com os im postos especiais da U nião, determ inava que seriam distri­
buídos aos Estados, D istrito Federal e M unicípios 40% (quarenta por cen­
to) do im posto incidente sobre com bustíveis, 60% (sessenta por cento) do
im posto sobre energia elétrica e 90% (noventa por cento) do im posto sobre
m inerais. O parágrafo único do referido dispositivo legal criou algum as
regras para a redistribuição destes valores, determ inando que, no caso dos
im postos sobre com bustíveis e energia elétrica, fossem utilizados com o
critérios de rateio a superfície, população, produção e consum o, estabele­
cendo ainda um a cota com pensatória para áreas inundadas pelos reserva­
tórios, com os recursos do im posto sobre energia elétrica. E o rateio do
im posto sobre m inerais deveria ser feito proporcionalm ente à produção do
respectivo m ineral.
Já em 1968, com o Ato Com plem entar 40, de 30 de dezembro (ratificado
pelo art. 3“ do Ato Institucional n. 6 , de 1‘\1 2 .6 9 ), m odificou-se parte do
Texto C onstitucional recém -publicado. R etirou-se dos Estados a possibili­
dade de tributarem as operações de circulação de m ercadorias que se refe­
rissem a com bustíveis, com a supressão de parte do texto do art. 24, II, da
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - J o s é M a u r íc io C o n t i 0 3

C onstituição então vigente. M as o item que cum pre destacar é justam ente o
fato de ter sido instituída nova form a de repartição das receitas que consti­
tuíam os Fundos de Participação. D eu-se nova redação ao art. 26 da C onsti­
tuição, estabelecendo-se que, do produto d a arrecadação dos im postos
sobre a re n d a e sobre produtos industrializados, 1 2 % (doze porcento) distri­
buir-se-ia da seguinte fonna: a) 5% (cinco p o rcen to ) ao Fundo de Participa­
ção dos Estados, do D istrito Federal e dos M unicípios; b) 5% (cinco por
cento) ao F undo de Participação dos M unicípios; e c) 2% (dois por cento)
a F undo E special. H ouve, pois, uma redução do repasse aos fundos de
participação e a criação do Fundo Especial.
A C onstituição de 1967 foi, pouco depois, novam ente alterada com a
prom ulgação da Em enda Constitucional n. I ,d e 17 de outubro de 1969, sem
contudo prom over m udanças significativas na ordem então vigente, relati­
vam ente ao aspecto da repartição dc receitas.
A Em enda C onstitucional n, 5, de 28 de ju n h o dc 1975, alterou os
percentuais de receitas destinadas à form ação dos Tundos de participação.
Estes valores foram posteriorm ente alterados com a Em enda C onstitucional
n. 17, de 12 de dezem bro de 1980, e novam ente m odificados pela E m enda
Constitucional n. 23, de 1983, e Em enda Constitucional n. 27, dc 28 de novem­
bro de 1985. Este assunto será desenvolvido em mais detalhes posterior­
m ente, quando se tratar da evolução histórica dos referidos fundos.
N o que tange à participação direta na arrecadação, a C onstituição de
1967, com a redação que lhe foi dada pela E m enda n. 1, dc 1969, veio a ser
alterada pela E m enda Constitucional n. 17, de 1980, que, dando nova red a­
ção ao § 9o do art. 23, estabeleceu que as parcelas recebidas pelos M unicí­
pios em função da participação no im posto sobre operações relativas a
circulação de m ercadorias seriam creditadas levando-se em consideração o
valor adicionado nas operações realizadas nos respectivos territórios. E o § 10
do m esm o artigo deLerminou que 50% (cinqüenta por cento) do produto da
arrecadação do im posto estadual sobre a transm issão da propriedade imóvel
seria destinado ao M unicípio onde estivesse localizado o imóvel objeto da
transm issão.
A E m enda C onstitucional n, 23, de I" de dezem bro dc 1983, relativa­
m ente ã participação direta na arrecadação, aum entou o percentual dc distri­
buição dos recursos do im posto único da U nião sobre com bustíveis e ener­
gia elétrica, passando de' 40 (quarenta) para 60% (sessenta por cento) do
valor arrecadado; determ inou ainda que, do total da transferência, 2/3 (dois
terços) seriam destinados aos E stados, D istrito Federal e Territórios, e 1/3
(um terço) aos M unicípios.
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

Os Estados e Distrito Federal, com a Em enda C onstitucional 27, de 28


de novem bro de 1985, foram contem plados com a com petência para instituí­
rem o im posto sobre a propriedade de veículos autom otores, devendo repar­
tir 50% (cinqüenta por cento) do valor arrecadado com o M unicípio no qual
o veículo foi licenciado. A m esm a E m enda determ inou que 70% (setenta por
cento) da arrecadação com o imposLo federal sobre transportes deveria ser
repartida, ficando os Estados, D istrito Federal e Territórios com 50% (cin­
qüenta por cento) e os M unicípios com 20% (vinte por cento).
Este é o quadro da evolução histórica da repartição de receitas no Brasil
até a prom ulgação da C onstituição de 1988, atualm ente vigente. A seguir
far-se-á um estudo sobre a situação atual, e as alterações advindas após a
prom ulgação da C onstituição de 1988 serão m encionadas no item seguinte.

2.4.2. Situ a çã o atual

O sistem a hoje vigente de repartição dc receitas tributárias no Brasil


prevê, além dos tributos exclusivos p ara cada um a das esferas dc governo,
os dois tipos dc participação na arrecadação: direta e indireta. A dota, por
conseguinte, o sistem a m isto, acolhido na m aioria dos Estados m odernos.
Todas as três esferas de governo (U nião, Estados e D istrito Federal,
bem com o M unicípios) têm com petência com um para instituir taxas c contri­
buições de m elhoria (C onstituição Federal, art. 145, II e III).
A C onstituição atribui com petência à U nião para instituir im postos
sobre: im portação, exportação, renda, produtos industrializados, operações
financeiras e propriedade territorial rural (C onstituição Federal, art. 153).
Pode ainda instituir o im posto sobre grandes fortunas, em bora esta com pe­
tência não tenha sido exercida até hoje. C abem ainda à U nião os im postos
extraordinários (idem, art. 154, II) e a com petência residual para instituir
outros im postos não previstos (idem , art. 1 5 4 ,1). A lém disto, a U nião ficou
com a faculdade de instituir em préstim os com pulsórios (idem, art. 148) e as
contribuições em geral (idem , art. 149). A União teve ainda com petência
tem porária para instituir o im posto sobre m ovim entação ou transm issão de
valores e de créditos e direitos de natureza financeira, o cham ado IPM F
(E m enda Constitucional n. 3, de 17.3.193, art. 2“).
Os Estados e D istrito Federa! têm com petência para instituir os im pos­
tos sobre transm issão causa m o r tis e doação, sobre operações relativas à
circulação de m ercadorias c serviços dc transporte e com unicação e sobre
a propriedade de veículos autom otores (C onstituição Federal,-art. 155).
F e d e r a lis m o F is c a l e F u n d o s d e P a rtic ip a ç A o - J o s é M a u r íc io Com ®

Podem tam bém instituir contribuições sobre o salário de seus servidores


destinadas a custear sistem as próprios de previdência e assistência social
(idem , art. 149, parágrafo único). D e 1988 a 1993 os Eslados e Distrito Fede­
ral puderam instiLuir o adicional sobre o im posto de renda.
Os M unicípios, por sua vez, podem instituir im postos que incidem
sobre a propriedade predial e territorial urbana, a transm issão inter vivos
de bens im óveis e os serviços de qualquer natureza (C onstituição Federal,
art. 156), além das contribuições destinadas à previdência e assistência
social de seus servidores (idem , art. 149, parágrafo único). D urante certo
período (1988 a 1993) os M unicípios tiveram com petência para instituir o
im posto sobre vendas a varejo de com bustíveis.
Estas são basicamente as com petências próprias de cada um a das esferas
de governo. Ver-sc-á a seguir o sistem a de participação na arrecadação alheia.
A participação direta vem regulada basicam ente nos art. 157 e 158 da
Constituição. O art. 157 tráta da participação direta dos E stados e D istrito
Federal na arrecadação da U nião e o art. 158 tra ta d a participação direta dos
M unicípios nas arrecadações da U nião e dos Eslados.
Segundo dispõe oarl. 157, pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:
a) o produto da arrecadação do im posto da U nião sobre a renda e
proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendim entos que
retidos, a qualquer título, por eles, suas autarquias c pelas fundações que
instituírem e mantiverem ;
b) vinte por cento do produto da arrecadação do im posto que a União
instituir no exercício da com petência residual.
Além disto, há tam bém a participação prevista no art. 153, § 5", I, de
30% (trinta por cento) do IO F incidente sobre operações coni ouro.
Participam ainda os E stados em 10% (dez por cento) da arrecadação
do IPI, proporcionalm ente ao valor das respectivas exportações de produtos
industrializados.
Estas são as principais form as de participação direta dos Eslados e
D istrito Federal na arrecadação.
Os M unicípios, com o já anteriorm ente mencionado, também têm parti­
cipação direta na arrecadação das outras pessoas políticas, conform e esta­
belece o art. 158 da C onstituição, Os M unicípios Ficam com:
a) o produto da arrecadação do IR fonte sobre os rendimentos que ele
suas fundações e autarquias, na condição de substitutos tributários, retêm
(art. 1 58,1, da Constituição);
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

b) 50% (cinqüenta por cem o) do ITR relativo aos im óveis neles situa­
dos (ari. 158, II, da C onstituição);
c) 50% (cinqüenta p o rc e n to ) do IPVA relativo aos veículos licencia­
dos em seus territórios (art. 158, III, da C onstituição);
d) 25% (vinte e cinco por cento) do IC M S, repartido conform e as
regras do art. 158, IV e § único, da Constituição;
c) 25% (vinte e cinco por cento) dos recursos que os Estados receb
rem da U nião a título de participação na arrecadação do IPI (10% propor­
cional às exportações de produtos industrializados);
f) 70% (setenta por cento) do IO F incidente sobre operações com
ouro (art. 153, § 5o, II, da Constituição).
Prevê tam bém a C onstituição diversas form as de participação indi­
reta. As participações indiretas ocorrem por m eio da criação de fundos.
Há vários fundos previstos expressam ente na C onstituição Federal e,
além destes, inúm eros outros criados pela legislação infraconstitucional.
O art. 165, § 9o, da Constituição, atribui à lei com plem entar competência para
"estabelecer norm as de gestão financeira e patrim onial da adm inistração
direta e indireta, bem com o condições para a instituição e funcionam ento de
fundos” . E sta lei com plem entar não chegou a ser editada posteriorm ente à
prom ulgação da C onstituição de 1988, de m odo que atualm ente seguem -se
as norm as da Lei n. 4.320/64 no tocante a este assunto, haja vista que os
dispositivos em questão (arts. 71 a 74) foram recepcionados.
Sendo o objeto central deste trabalho o estudo dos Fundos de P arti­
cipação dos Estados, D istrito Federal e dos M unicípios, apenas será feita
breve referência a outros fundos previstos na C onstituição, e não serão
analisados os fundos criados por legislação infraconstitucional.
( N o ordenam ento ju ríd ico vigente no B rasil, a participação indireta
I constitucionalm ente prevista vem basicam ente delineada no art. 159, que
j prevê os dois principais fundos: O Fundo de Participação dos Estados e
^ D istrito Federal e o F undo de Participação dos M unicípios.
A lém destes, há ainda os Fundos C onstitucionais de Financiam ento
do Norte (FNO), N ordeste (FN E) e Centro-O estc (FCO), bem com o o Fundo
de M anutenção e D esenvolvim ento do Ensino Fundam ental e de V aloriza-’
ção do M agistério (F U N D E F), Fundo de Saúde, F undo de Combate, c
E rradicação da Pobreza, além de outros. C onstatam -sc tam bém alterações
de caráter provisório na repartição de receitas previstas no Fundo de E sta­
bilização Fiscal. A lgum as vezes a participação na arrecadação do IPI vem
m encionada com a denom inação de Fundo de C om pensação pela E xporta­
ção de Produtos Industrializados.
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - J osê M a u r íc io Cot,t i

1 Os F undos C onstitucionais de Financiam ento do Norte, Nordeste e


C cntro-O esle têm por objetivo contribuir para o desenvolvim ento econômi-
|^co c social das respectivas regiões, por m eio das instituições financeiras
federais de caráter regional, m ediante a execução de program as de tjnan-
ciam ento aos setores produtivos, em consonância com os respectivos planos
regionais de desenvolvim ento (Lei n. 7.327/S9, an, 2o),
N o caso da região Nordeste, o Fundo Constitucional de Financiamento
do N ordeste inclui a finalidade específica de financiar, cm condições com pa­
tíveis com as peculiaridades da área, atividades econôm icas do semi-árido,
às quais d estinará m etade dos recursos ingressados nos term os do arl. 159,
inciso I, alínea c, da C onstituição Federal (Lei n. 7.827/89, art. 2o, g 2“).
São beneficiários dos recursos dos Fundos Constitucionais de Financia­
mento do Norte, Nordeste e Cenlro-Oeste os produtores e empresas, pessoas
físicas ejurídicas, além das cooperativas de produção que desenvolvam ativida­
des produtivas nos setores agropecuário, m ineral, industrial e agroindustrial
das regiões N orte, N ordeste e C entro-O este (Lei n. 7.827/89, art. 4°).
Para efeito de aplicação dos recursos entende-se por (Lei n. 7,827/89,
an. 5o):
I - N orte, a região com preendida pelos E stados do Acre, Amazonas,
Amapá, Pará, R oraim a, R ondônia e Tocantins;
II - N ordeste, a região abrangida pelos Estados do M aranhão, Piauí,
Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia,
além da parte do E stado de M inas Gerais incluída na árcà de atuação da
SUDENE;
III - C entro-O este, a região de abrangência dos Estados de M ato Gros­
so, M ato G rosso do Sul, G oiás e D istrito Federal;
IV - sem i-árido, a região inserida na área de atuação da Superinten­
dência de D esenvolvim ento do N ordeste - SU D EN E, com precipitação
pluviom étrica m édia anual igual ou inferior a SOOmm (oitocentos m ilím e­
tros), definida em portaria daquela A utarquia.
Constituem fontes de recursos dos Fundos Constitucionais de Finan­
ciam ento do N orte, N ordeste e Centro-O este (Lei n. 7.827/89, art. 6 °):
I - 3% (três por cento) do produto da arrecadação do imposto sobre
renda e proventos de qualquer natureza e do im posto sobre produtos in­
dustrializados, entregues pela U nião, na fo rm ad o art. 159, incisoI, alínea c,
da C onstituição Federal, distribuídos da seguinte forma:
a) 0,6% (seis décim os por cento) para o Fundo Constitucional d
Financiam ento do N orte;
E d it o r a J u a r e z d e O l iv e ir a

b) 1,8% (um inieiro e oito décim os por cento) para o Fundo C onstitu­
cional de Financiam ento do N ordeste;
c) 0,6% (seis décim os por cento) para o Fundo C onstitucional de
Financiam ento do C entro-O este.
II - os retornos e resultados de suas aplicações;
III - o resultado da rem uneração dos recursos m om entaneam ente não
aplicados, calculado com base cm indexador oficial;
IV - contribuições, doações, financiam entos e recursos dc outras
origens,'concedidos por entidades de direito público ou privado, nacionais
ou estrangeiras;
V - dotações orçam entárias ou outros recursos previstos em lei.
A Em enda Constitucional n. 14, de 21 de agosto de 1996, em seu art. 5",
criou o Fundo de M anutenção e D esenvolvim ento do Ensino Fundam ental
e de Valorização do M agistério (FU N D EF),
O ari. 60 do A to das D isposições C onstitucionais T ransitórias da
C onstituição prom ulgada em 1988 dispunha que o Poder Público deveria
utilizar pelo m enos 50% (cinqüenta p o r cento) dos recursos obtidos com a
deslinação obrigatória m ínim a para a educação (prevista no art. 212 da C ons­
tituição Federal, que é de 18% para E stados e D istrito Federal e 25% para
M unicípios) na finalidade de elim inar o analfabelism oe universalizar o ensi­
no fundam ental. A E m enda C onstitucional n. 14/96, retro referida, alterou a
redação do dispositivo constitucional aum entando para 60% (sessenta por
cento) o percentual com destinação pré-determ inada e especificou que os
recursos devem ser destinados “à m anutenção e ao desenvolvim ento do
ensino fundam ental, com o objetivo de assegurar a universalização de seu
atendim ento c a rem uneração condigna do m agistério". A distribuição das
responsabilidades e recursos é feita m ediante a criação, no âm bito de cada
Estado c do D istrito Federal, do FUNDEF, cujas receitas constituem -se por,
pelo m enos, 15% (quinze por cento) da arrecadação obtida na form a dos
arts. 155, II (ICM S), 158, IV (participação dos M unicípios de 25% (vinte e
cinco p o rc e n to ) na arrecadação do IC M S), 1 5 9 ,1, n e i (Fundos de ParLici-
pação dos Eslados, D istrito Federal c M unicípios) e 159, II (participação
esladual no IPI). A distribuição dos recursos do FU N D E F é feita propor­
cionalm ente ao núm ero de alunos nas respectivas redes de ensino funda­
m ental (ADCT, ari. 60, § 2", com a nova redação da EC n. 14/96).
O Fundo de E stabilização Fiscal (FE F) teve caráter provisório, com
validade até o final dc 1999, razão pela qual apenas se faz breve referência.
Está previsto na Em enda C onstitucional n. 17, de 2 de novem bro de 1997,
que alterou redação dos arts. 71 e 72 do A to das D isposições C onstilucio-
F e d e k a lis m o F i s c a l e F u n d o s d e P a r tic ip a ç ã o - J o sé M a u r íc io C o n t i

nais Transitórias da Constituição de i 988. Tem a finalidade de ajustar momen-


taneam enle as contas públicas federais, m ediante, principalm ente, redução
do repasse de verbas a Estados c M unicípios. A receita do FEF provém de
recursos do im posto de renda retido na fonte, do IOF, da contribuição social
sobre o lucro, do PIS/PASEP, além de outras.
A Em enda Constitucional n. 29, de 13 de setembro de 2000, em seu art. 7"
acrescentou o art. 77 ao A to das D isposições Constitucionais Transitórias,
criando o Fundo de Saúde.
A Em enda Constitucional n. 31, de 14 de dezem bro de 2000, acrescen­
tou os arts. 79 a 83 ao A to das D isposições C onstitucionais T ransitórias,
criando o F undo de Com bate e E rradicação da Pobreza.
C um pre destacar ainda que, além do sistem a de transferências intergo-
vernam entais de natureza com pulsória, com o as que foram anteriorm ente
analisadas, quer sob a sua form a direta, quer sob a sua forma indireta, há
diversas form as dc transferências v o lu n táiias-co m o é o caso das subven­
ções, por exem plo. As subvenções são transferências destinadas a cobrir
rdespesas de determ inadas entidades, e devem ser previstas na lei orçam en-
, lária. Estão basicam ente reguladas no art. 12 da Lei n. 4.320/(34.