Direito Informao: situao legal

e desafios
Marco Cepik
1
Professor do Departamento de Cincia Poltica da UFMG
Pesquisador associado do Grupo de Estudos Estratgicos (GEE) da UFRJ
reas de interesse: Informao e governo, Relaes internacionais, Sistema de
inteligncia
PALAVRAS-CHAVE
Direito informao Cidadania - Sistemas de inteligncia
RESUMO
O artigo analisa a centralidade da informao para a constituio da
cidadania no mundo contemporneo. O ponto de partida do argu-
mento a reflexo sobre a desigualdade social e o papel dos direitos
e dos provimentos de alternativas associados concretizao desses
direitos como eixos do conflito sobre cidadania. Em seguida, discu-
te-se o problema do chamado direito informao, principalmente
sob dois aspectos: 1. a situao internacional do reconhecimento le-
gal sobre a existncia de um direito dos cidados informao go-
vernamental. 2. os diversos componentes civis, polticos e sociais
desse direito informao, que lhe conferem centralidade nos deba-
tes sobre cidadania hoje. Finalmente, o artigo analisa a precria in-
corporao do direito informao na agenda brasileira e os desafios
legais, polticos e sociais que se colocam para a plena
institucionalizao do direito informao no Brasil.
1. INTRODUO
Um dos principais fundamentos da transparncia dos atos governamentais a
garantia de acesso dos cidados s informaes coletadas, produzidas e armaze-
nadas pelas diversas agncias estatais. Por garantia, entende-se aqui no apenas o
reconhecimento de uma prerrogativa, mas tambm o provimento de meios e con-
dies para a efetivao desse acesso. As duas dimenses, na medida em que se
realizam socialmente, conformam o chamado direito informao, tema deste
1
E-mail: mcepik@fafich.ufmg.br.
artigo.
2
O argumento apresentado da seguinte forma: a seo dois trata breve-
mente das desigualdades que marcam a cidadania contempornea e das dificulda-
des inerentes afirmao de novos direitos; a seo trs destaca o crescimento do
nmero de pases que reconhecem legalmente o direito informao; a quarta
seo discute o status desse direito informao na teoria da cidadania. Final-
mente, na ltima seo conclui-se apresentando criticamente a situao legal do
direito informao no Brasil, tanto no plano constitucional como no mbito das
regulaes infraconstitucionais existentes.
2. CIDADANIA E DESIGUALDADE: DAS PRERROGATIVAS AOS
PROVIMENTOS
O locus da cidadania moderna o estado soberano de base territorial. A criao
de unidades poltico-sociais mais amplas generalizou a idia greco-romana de
cidadania, tornando os direitos civis e a participao cvica elementos constituin-
tes de seu contrato social. A noo corrente de cidadania descreve os direitos (a
dimenso civil) e as obrigaes (a dimenso cvica) dos indivduos que partici-
pam de uma unidade social, no caso moderno as sociedades nacionais e os estados
territoriais. Os direitos da cidadania so prerrogativas no exerccio de papis soci-
ais reais, tais como o direito de candidatar-se ao governo ou de receber uma pen-
so para a velhice. A isonomia e a igualdade de participao redundam em obriga-
es tambm gerais e pblicas. Estas podem incluir o respeito s leis, o pagamen-
to de impostos ou a doao de algum tempo para a comunidade (na forma de
servio militar ou trabalho comunitrio). Todos os cidados so iguais perante a
lei e devem ter o mesmo acesso aos direitos e obrigaes compatveis. Porm, no
existe um princpio universal que determine direitos e deveres inalienveis da
cidadania em geral.
Desde o ponto de vista do indivduo-cidado, o problema maior com as obri-
gaes, o que remete autoridade pblica. Embora algumas obrigaes sejam
bvias (respeitar a lei), outras so discutveis (pagar impostos, votar obrigatoria-
mente, prestar servio militar e/ou civil) e algumas outras ainda (trabalhar para
sustentar a casa, falar bem a lngua predominante do pas, etc.) evidentemente
confundem contrato social vlido para todos os membros com contrato privado.
Para Ralf Dahrendorf (1992), a meta a ser perseguida a da minimizao das
obrigaes e da maximizao dos direitos, num contexto constitucional de
domesticao do poder, de forma que todos possam fruir da cidadania como uma
das bases principais de suas chances de vida.
2
Uma verso anterior dos argumentos aqui apresentados foi elaborada em 1995 como trabalho de curso
para a disciplina sobre Direitos Civis no Brasil, ministrada pelo professor Jos Murilo de Carvalho
no programa de doutorado em Cincia Poltica do IUPERJ. Partes daquele trabalho aparecem cita-
das de forma um tanto indireta em JARDIM (1999).
Mas a cidadania no se resume a um conjunto de direitos e deveres. Como
lembra Jos Murilo de Carvalho, cidadania es tambin la sensacin de pertenecer
a una comunidad, de participar de valores comunes, de una historia comn, de
experiencias comunes. (...) Identidad nacional y ciudadana, sin confundirse, se
refuerzan mutuamente (1995:11). A questo de se pertencer ou no a uma coleti-
vidade de direitos e deveres aparece como um tema central do desenvolvimento
conflitivo da cidadania, desdobrando-se em pelo menos duas dimenses, uma la-
teral (ou nacional) e outra vertical (ou social). Ambas figuram dentre as principais
matrizes de conflito no mundo moderno e contemporneo. Na sua dimenso ver-
tical, esse conflito em torno das prerrogativas associadas condio de cidado
traduziu-se naquela corroso das desigualdades qualitativas entre membros da
sociedade, proporcionada pelo mercado e pela poltica moderna.
A tese central de Marshall (1967: 57-114) precisamente a de que o princpio
de classe s passa a ser o elemento central do conflito social quando a hierarquia
feudal substituda pelo contrato moderno, pblico e privado, ou seja, quando a
cidadania amplia-se at atingir todos os membros da coletividade. O direito de
votar, por exemplo, demorou pelo menos 150 anos para universalizar-se no mun-
do ocidental. Primeiro com a abolio do voto censitrio e a extenso do direito
a todos os homens adultos; depois com a luta pelo direito de voto das mulheres,
minorias tnicas e outros grupos discriminados, depois o rebaixamento da idade
mnima para votar, etc. A universalizao dos direitos associados cidadania e a
transformaes das desigualdades qualitativas em desigualdades quantitativas (de
provimentos e no mais de prerrogativas) significaria que a cidadania foi o nico
status legalmente impositivo que restou, como escreveu Dahrendorf (1992:52).
Embora seja razovel esperar que os conflitos sociais numa era de direitos
organizem-se prioritariamente em torno dos provimentos que condicionam as
chances de vida de cada um, sabe-se bem que a continuada operao dos meca-
nismos de acumulao capitalista e das trocas mercantis, com a diviso social em
classes que os sustentam, acaba por fixar novas barreiras de prerrogativas (alm
de alguns privilgios tradicionais que sobrevivem...). Essas barreiras no so me-
nos efetivas pelo fato de no possurem carter obrigatrio e legal. Grandes
assimetrias de renda, riqueza, patrimnio cultural, mobilidade e acesso s infor-
maes e decises coletivas acabam por fixar discriminaes, costumes quase-
legais e monoplios.
Por tudo isso, o conflito social contemporneo em torno da cidadania envolve
ainda problemas de prerrogativas (afirmao e garantia de direitos), alm dos b-
vios problemas de provimentos (quantidade e diversidade de meios para o pleno
exerccio dos direitos). Ficam evidentes aqui o hiato temporal e a natureza conflitiva
dos processos de reivindicao de direitos iguais, sua transformao em norma
jurdica e sua generalizao na prxis histrico-social. O debate sobre o direito
informao envolve precisamente uma disputa de prerrogativas e tambm uma
questo de provimentos.
3. DIREITO INFORMAO: A SITUAO INTERNACIONAL
Segundo levantamento realizado por David Banisar (2000), atualmente cerca
de quarenta pases tm legislaes especficas sobre o direito dos cidados s
informaes governamentais, alm de cerca de vinte outros pases cujos parla-
mentos j esto debatendo a introduo de mecanismos semelhantes. Por direito
informao entende-se aqui um leque relativamente amplo de princpios legais
que visam a assegurar que qualquer pessoa ou organizao tenha acesso a dados
sobre si mesma que tenham sido coletados e estejam armazenados em arquivos e
bancos de dados governamentais e privados, bem como o acesso a quaisquer in-
formaes sobre o prprio governo, a administrao pblica e o pas, ressalvados
o direito privacidade, o sigilo comercial e os segredos governamentais previstos
em lei.
3
Os instrumentos legais de garantia do direito informao vo desde artigos
constitucionais e leis ordinrias em diferentes esferas de poder (nacional, regional
e local) at decretos do poder executivo e decises judiciais que fixam jurispru-
dncia, em alguns casos tomadas pelas cortes mais altas do pas. No caso da ndia,
por exemplo, a Suprema Corte decidiu em 1982 que o acesso s informaes
governamentais era parte essencial dos direitos fundamentais de liberdade de opi-
nio e expresso. Embora o pas no tenha ainda uma legislao nacional, no
estado de Tamil Nadu um Act of Right to Information foi aprovado em 1997,
enquanto os estados de Gujarat, Rajhastan e Madhya Pradesh tm decretos admi-
nistrativos baseados na jurisprudncia da Suprema Corte.
Tambm varia muito entre os pases a abrangncia dos registros aos quais
garantido o direito legal de requisitar acesso e as mdias e tipos de documentos
includos nessa categoria genrica de registros. Nesse aspecto, a legislao cana-
dense a mais abrangente, especificando que registros significam quaisquer
informaes constantes em pastas de arquivos fsicos, cartas, memorandos, rela-
trios, plantas arquitetnicas e outras, fotografias, filmes, microfilmes, planos,
desenhos, diagramas, mapas, sons gravados, vdeos, arquivos de computador ou
quaisquer outros dados digitais, com exceo de segredos governamentais defini-
dos muito parcimoniosamente. Outros aspectos relevantes para comparaes pos-
teriores entre as legislaes nos diversos contextos nacionais so a gratuidade ou
no do acesso, a exigncia ou no de justificativas para a solicitao, as categorias
de excees e a extenso do uso de restries de segurana.
3
Sobre segredo governamental, ver: U.S. GOVERNMENT (1997). Report of the Commission on Protecting
and Reducing Government Secrecy. Pursuant to Public Law 103-236. Chairman of the Commission:
Daniel P. Moynihan. Washington-DC, GPO, 1997. 114 p. [plus 110 p. with appendices]. SHILS,
Edward A. (1956). The Torment of Secrecy. Chicago, Ivan R. Dee Inc., 1996 [reprint]. SCHEPPELE,
Kim Lane (1988). Legal Secrets: Equality and Efficiency in the Common Law. Chicago-MI, Chica-
go University Press, 1988.
No mbito constitucional, o princpio do direito informao garantido em
muitos pases atravs do habeas data, principal instrumento jurdico para obrigar
legalmente os responsveis a ceder as informaes requisitadas segundo a regula-
mentao fixada pela legislao ordinria. Em muitos pases latino-americanos
(e.g. Argentina, Brasil e Peru) e do leste europeu (e.g. Bulgria, Hungria e Rep-
blica Tcheca), o direito de habeas data foi adotado principalmente pela necessida-
de de garantir aos indivduos o acesso e a correo de informaes pessoais arma-
zenadas nos arquivos dos servios de segurana dos antigos regimes autoritrios.
4
No mbito da legislao ordinria, a tradio escandinava relaciona o direito
informao no apenas com o acesso s informaes pessoais, mas com o acesso
amplo a quaisquer informaes governamentais. Na Sucia, j em 1776 o Riksdag
(parlamento) aprovara um Ato de Liberdade de Imprensa no qual era requerido
que quaisquer documentos oficiais solicitados deveriam ser entregues ao solicitante
imediatamente, sem custos e sem exigncias de justificativa sobre os usos preten-
didos da informao.
Embora no sejam to abrangentes quanto a legislao canadense, nem to
radicais como a legislao nrdica, o Freedom of Information Act (1966) e o Privacy
Act (1974) vigentes nos Estados Unidos destacam-se pelo suporte do Poder Judi-
cirio garantia de pleno exerccio do direito informao, bem como pelos pe-
sados investimentos realizados pelo governo federal nos ltimos dez anos para
atualizar os princpios do Freedom of Information Act (FOIA) nova realidade do
uso intensivo de tecnologias de informao e comunicao pelos rgos da admi-
nistrao pblica. Em especial, cabe notar os Eletronic Freedom of Information
Amendments aprovados em 1996. A massa atual de informaes e servios pbli-
cos disponveis na Internet, em decorrncia direta das polticas pblicas associa-
das ao FOIA, no tem paralelo em outros pases.
5
Pases to diferentes como a
frica do Sul, Litunia e Israel aprovaram nos ltimos dois anos legislaes base-
adas diretamente na legislao norte-americana.
Finalmente, vale mencionar que nos diversos pases varia a autoridade respon-
svel pela superviso da aplicao da legislao sobre direito informao. Em
alguns pases uma comisso ou rgo parlamentar permanente (e.g. Portugal,
Noruega e Blgica), enquanto em outros o prprio sistema judicirio que revisa
casos em que a solicitao negada. Em muitos pases, h comissrios e/ou escri-
trios centrais responsveis pela implementao da legislao. Em particular, des-
tacam-se como formatos institucionais positivos experincias tais como a do Office
of Information Commissioner da Irlanda, da Commission daccss aux document
administratifs da Frana, da Human Rights Commission da frica do Sul, alm do
aparentemente bem projetado National Council of Freedom of Information da
ndia.
4
O caso da Alemanha merece um comentrio. Embora ainda no exista legislao especfica em mbito
nacional, uma lei de 1990 permite o acesso de indivduos e pesquisadores aos arquivos do antigo
Ministrio da Segurana do Estado da ex-Alemanha Oriental. At maro de 2000, houve 1,6 milho
de pedidos de acesso a arquivos e mais de 2,7 milhes de pedidos de certido sobre existncia de
dados pessoais aos artigos da antiga Stasi. Leis mais abrangentes de direito informao foram
adotadas nos ltimos dois anos pelos parlamentos de Brandenburg, Berlin e Schleswig Holstein. Cf.
5
Para uma avaliao extragovernamental dos sucessos e limitaes do direito informao no caso norte-
americano, cf. o projeto sobre segredo governamental da Federation of American
Scientists:www.faz.org/sgp.
Em muitos casos de requisio de informaes pelo pblico, nota-se um inte-
resse maior nas informaes pessoais do que um uso amplo do direito informa-
o tal como apresentado no incio dessa seo. Isto parece decorrer do contexto
de origem dessas legislaes, que procuravam demarcar limites para o segredo
governamental pela garantia do direito privacidade e do direito de saber das
pessoas. No caso norte-americano, uma defesa da liberdade de imprensa e uma
reao contra os abusos da administrao Nixon. No caso brasileiro, uma tentati-
va de controlar as agncias de segurana do regime militar, preservadas nos acor-
dos da transio conservadora.
Todavia, este carter reativo e restrito tende a mudar, permanecendo o habeas
data como uma garantia central para a cidadania. Para alm de seu contexto legal
e poltico de origem, o direito informao apresenta, potencialmente, uma
radicalizao de significado e uma ampliao de escopo que tm a ver com a
prpria complexificao do papel da informao e das tecnologias de informtica
e telecomunicaes em nossas sociedades. Sobre essa radicalizao de significa-
dos, veja-se o caso da prolongada campanha pela liberdade de informao na Gr-
Bretanha, com forte envolvimento de organizaes da sociedade civil e impacto
real na diminuio das severas restries (baseadas em argumentos de segurana
nacional e proteo ao segredo governamental) da atual legislao britnica sobre
o tema.
6
Para discutir os potenciais do direito informao para a cidadania, um ponto
de partida instrutivo avaliar sua insero na tipologia dos direitos de Marshall.
4. DIREITO INFORMAO: DIMENSO CIVIL, POLTICA E
SOCIAL
A caracterizao, feita por T. H. Marshall nas clebres conferncias de 1950
em Cambridge, de trs tipos bsicos de direitos (civis como direitos necessrios
liberdade individual; polticos como direito de participar da constituio do go-
verno; sociais relacionados ao direito universal a uma renda real que no propor-
cional ao valor de mercado do reclamante), de sua seqncia histrica tpica (civis
no sculo XVIII, polticos no sculo XIX, sociais no sculo XX) e das instituies
centrais que os garantem (tribunais, eleies, sistema educacional e servios p-
blicos), permanece sendo um dos topos bsicos para se pensar problemas de cida-
dania.
7
6
Cf. www.homeoffice.gov.uk/foi/dfoibill.htm .
7
Ver, sobretudo, o prprio T. H. Marshall, especialmente o captulo III de Cidadania, Classe Social e
Status, verso brasileira do volume publicado na Inglaterra em 1963 (Sociology at the Crossroads
and Other Essays). Neste volume, ver tambm os captulos VIII (O Estado de Bem-Estar Social -
um estudo comparativo) e IX (A Sociedade Afluente em Perspectiva), ambos relevantes para o
problema da existncia ou no da contradio entre cidadania e mercado. Um outro volume que
rene ensaios de MARSHALL (The Right to Welfare and Other Essays), publicado em 1981, contm
um artigo de 1972 (Value Problems and the Affluent Society) onde a relao positiva entre
desigualdades econmicas e igualdade de status reafirmada, embora o autor reconhea os diferen-
tes valores que estruturam os subsistemas. Ver tambm GOLDTHORPE (1974), HALSEY (1984) e TURNER
(1986).
A hiptese de trabalho que venho sustentando a de que o direito informao
um direito civil, poltico e social a um s tempo. Como foi destacado acima, no
h critrios universais que fixem direitos e deveres inerentes ao status de membro
pleno de uma comunidade, o que depende, em ltima instncia, dos resultados
contingentes de conflitos, mediados na melhor das hipteses por instituies de
processamento desses mesmos conflitos.
8
A despeito de tenses entre as esferas
civil e cvica da cidadania, e de sua dependncia geral em relao prosperidade
da sociedade, pode-se igualmente tomar como dado que uma tipologia dos direi-
tos segue sendo til. Assim, por meio desses dois atalhos argumentativos intro-
duz-se uma pequena reforma na tipologia de Marshall, flexibilizando-a para
tentar entender a natureza do chamado direito informao.
Nos Estados Unidos e nos pases fortemente influenciados pelo modelo anglo-
saxo, o impulso inicial da legislao sobre direito informao (freedom of
information acts) visava centralmente aos aspectos civis da privacidade e da liber-
dade de imprensa (secrecy x privacy x free information). A obteno de informa-
o pessoal atravs de solicitao formal amparada pela possibilidade de impetrar
o habeas data de fato uma condio necessria para a preservao de uma esfera
individual de arbtrio e liberdade.
Embora se trate em princpio de uma liberdade negativa e de um direito
essencialmente individual e civil, se considerarmos a distino entre direitos de
cidadania e direitos que possibilitam a participao na cidadania, a caracterizao
do direito informao como um direito estritamente individual e civil (no senti-
do de Marshall) comea a ficar nebulosa. Basicamente, porque o conhecimento
sobre o estado e a esfera pblica tambm uma condio para que os indivduos e
os grupos se posicionem em igualdade de condies na disputa pelos recursos
escassos, desde meios polticos para influenciar na constituio do governo at o
acesso aos servios sociais e parcelas da riqueza nacional. Alm disso, na medida
em que o exerccio do direito informao necessita de uma base institucional
clara para concretiz-lo, de servios organizados na interface entre o estado e a
sociedade civil, isto o aproxima de um direito social, com todos os desafios decor-
rentes:
verdade que os direitos civis e polticos tambm requerem institui-
es estatais e actividades para a sua realizao. As combinaes, as
instituies e os processos legais e representativos so construdos
pelo estado e tornam-se aspectos dele. Essas instituies tanto forne-
cem as bases dos direitos polticos e civis como lhes pem limites.
Mas uma vez estabelecidas, estas instituies constituem mais ou
menos s por si as bases materiais dos direitos a que esto associadas;
8
Para uma discusso dos direitos coletivos, de terceira e quarta gerao, ver LAFER (1988) e BOBBIO
(1992). Sobre a noo de discriminaes inversas, que visam compensar discriminaes sociais
negativas atravs de affirmative actions de incluso na cidadania, ver a anlise de DWORKIN (1991)
sobre a jurisprudncia da Suprema Corte norte-americana. Para as reaes recentes contra as aes
afirmativas, inclusive por parte das prprias minorias (que se tornam separatistas por essa via),
ver DAHRENDORF (1992).
e embora no sejam isentas de custos, a sua base fiscal nunca figurou
em quaisquer clculos da sua exeqibilidade. Porm, no este o
caso com os direitos sociais (BARBALET, 1989, 112).
Dada a prpria complexificao do aparato administrativo, o custo das
tecnologias e a avalanche informacional com que o cidado precisa lidar cotidia-
namente, a construo desses servios e procedimentos pode se tornar um proble-
ma (issue) mais ou menos complexo da agenda poltica e de polticas pblicas. No
Japo, por exemplo, a legislao que regulamenta o direito informao s foi
aprovada pela Dieta (parlamento) em 1998, depois de vinte anos de debates.
Na maioria dos pases perifricos do Terceiro Mundo e do antigo bloco sovi-
tico, porm, a crise fiscal e a falncia do modelo desenvolvimentista, investimen-
tos em modernizao administrativa e state-building, em qualquer nvel de gover-
no, impactam os oramentos pblicos, concorrendo com outros gastos. Assim, a
criao de estruturas e rotinas adequadas ao processamento democrtico e eficaz
das demandas dos cidados na rea de provimento de informaes ocorre de for-
ma muito lenta e dispersa. O complicador, neste plano da criao de condies
para a fruio de um direito, que no se trata simplesmente de disponibilizar
informaes sobre a administrao, a sociedade, a cidade, o pas, etc. Tais infor-
maes freqentemente no existem, ou so de pssima qualidade para as finali-
dades de orientao do processo decisrio, tanto participativo como
intragovernamental. A precariedade dos servios pblicos de atendimento e pres-
tao de informaes ao cidado um indicador do carter autoritrio do estado e
um tema emergente no debate sobre o sentido da reforma poltica e administrativa.
Nesse sentido que a tarefa de democratizar as informaes governamentais
particularmente rdua nos estados perifricos, pois os pases capitalistas centrais
podem se beneficiar de uma situao na qual os acervos informacionais se encon-
tram muito mais consolidados. Afinal, fez parte da lgica moderna de construo
vertical de uma autoridade pblica soberana a formao de um amplo e eficiente
armazenamento (storage) de informaes e estatsticas sobre aspectos fiscais e
sociais dos pases, no somente como condio para a vigilncia (surveillance) da
populao e a manuteno da ordem interna, mas para a prpria coordenao da
ao governamental no mbito da segurana e do desenvolvimento. Em outras
palavras, the administrative power generated by nation-state could not exist
without the information base that is the means of its reflexive self-regulation
(GIDDENS,1987,180). Por outro lado, a necessidade vital de acumular bases de
dados e informaes (information-keeping) adquiriu, com o advento da informtica
e das telecomunicaes, uma complexidade e um gigantismo burocrtico que pa-
recem tornar impossvel aos indivduos a participao e o controle sobre suas
prprias vidas, sem falar no exerccio efetivo de quaisquer direitos polticos.
Assim, o que parecia a princpio tratar-se apenas da imposio de limites
para a interveno do estado na esfera de privacidade dos indivduos, revela-se
tambm uma exigncia conflitiva de devoluo para a sociedade dos dados e in-
formaes necessrios ao conhecimento mais preciso de suas caractersticas e
carecimentos. Tal operao, mesmo nos pases com alto grau de institucionalizao
das organizaes estatais responsveis pela gesto informacional, envolve custos
decisrios altos, conflitos distributivos e um redesenho organizacional nada sim-
ples. Esse dilema conduz o direito informao para o cerne dos problemas da
democracia contempornea, para a irresolvida contradio entre complexidade
institucional e participao individual e coletiva.
9
A efetiva socializao de informaes uma precondio para a incorpo-
rao plena dos indivduos e sujeitos coletivos ao processo decisrio, de maneira
organizada e qualificada. A construo dessa porosidade especfica nas relaes
entre estado e sociedade exige o exerccio de uma liberdade positiva, mais do que
uma atitude defensiva (garantiste) da privacidade ou do direito de saber. Tambm
nesse caso, no se trata, portanto, antes de mais nada de conter o estado, mas
sim de constru-lo de maneira adequada (REIS, 1994, 139).
No fosse a centralidade da informao na vida cotidiana e na esfera p-
blica contempornea, um direito informao poderia ser considerado como uma
parte qualquer do sistema secundrio de cidadania, para usar a expresso de
Marshall sobre os direitos industriais. Todavia, parece que estamos diante de um
daqueles desenvolvimentos centrais da cidadania, capaz de operar transforma-
es mais ou menos simultneas nas esferas da liberdade (civil), da participao
(poltica) e da necessidade (social). Por tudo isso, o direito informao se insere
no contexto dos chamados direitos difusos .
Direitos difusos so importantes justamente porque contribuem para ge-
rar uma capacidade de contraposio efetiva e eficaz lgica das grandes organi-
zaes estatais e empresariais; no so simplesmente resduos jurdicos ou aspec-
tos derivados de outros tipos de direitos mas, devido centralidade dos processos
sociais associados com a sua emergncia, formam uma dimenso historicamente
nova da cidadania, que agora comea a adquirir lugar no sistema jurdico. Sua
conquista e fruio, segundo uma lgica de construo de possibilidades, pode
ajudar a qualificar a relao entre sujeitos autnomos numa esfera pblica
reconstruda.
5. CONCLUSO: DESAFIOS DO DIREITO INFORMAO NO
BRASIL
Infelizmente, o caso brasileiro est muito distante de uma situao na qual o
direito informao possa redefinir os prprios limites da cidadania. Mesmo em
9
No ignoro as crticas de HABERMAS (1975 e 1976) e OFFE (1984 e 1985) transformao do cida-
do em cliente dos servios sociais no Welfare State. Tambm se deve considerar a avaliao nega-
tiva de Habermas sobre o prprio processo de juridificao, entendido como colonizao interna
do mundo da vida, que estaria vinculado aos subsistemas poder e dinheiro, produzindo conseqn-
cias alienantes na reproduo simblica das esferas do agir comunicativo. Todavia, no h espao
para avali-las aqui.
relao legislao existente em outros pases, a delimitao jurdica do direito
informao no Brasil muito precria.
A Constituio brasileira de 1988 regula o princpio do direito informao
atravs de alguns incisos do artigo 5
0
(que estabelece a igualdade perante a lei e a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propri-
edade), no captulo sobre direitos e deveres individuais e coletivos do ttulo II
(Dos Direitos e Garantias Fundamentais) da Carta Magna. O instituto do habeas
data figura associado com o mandado de injuno (utilizado para assegurar o
cumprimento de direitos constitucionais ainda no regulamentados pela legisla-
o ordinria) e a ao civil pblica (utilizada para proteger o patrimnio pblico
e social contra atos lesivos, mas que tambm se aplica proteo de direitos). A
vontade dos constituintes era de que esses trs instrumentos formassem um con-
junto articulado que assegurasse os direitos fundamentais da cidadania.
O quadro abaixo reproduz os incisos do artigo 5
0
da Constituio relacionados
com o acesso pblico s informaes:
Todavia, a distncia entre o reconhecimento legal de direitos e a incorporao
dessas expectativas normativas na prxis histrico-social repete-se tambm aqui.
A falta de regulamentao e de prazos legais, as restries genricas e ausncia de
canais institucionais regulares (num contexto em que o Superior Tribunal de Jus-
tia e o Superior Tribunal Federal s acolhem o habeas data aps o reclamante ter
esgotado todos os meios administrativos para a obteno da informao) tornam-
se obstculos quase intransponveis para a utilizao eficaz destas prerrogativas.
Fonte: Constituio da Repblica Federativa do Brasil - de 05/10/88.
o 5 . t r A V I X I I I X X X V I X X X I I X X L I I V X X L
s i a u g i o s s o d o T
, i e l a e t n a r e p
e d o n i t s i d m e s
r e u q l a u q
, a z e r u t a n
e s - o d n i t n a r a g
s o r i e l i s a r b s o a
s o a e
s o r i e g n a r t s e
o n s e t n e d i s e r
a s a P
e d a d i l i b a l o i v n i
, a d i v o t i e r i d o d
, e d a d r e b i l
, e d a d l a u g i
e a n a r u g e s
, e d a d e i r p o r p
s o m r e t s o n
: s e t n i u g e s
a o d a r u g e s s a
o s s e c a o s o d o t
e o a m r o f n i
o o d a d r a u g s e r
, e t n o f a d o l i g i s
o d n a u q
o a o i r s s e c e n
o i c c r e x e
l a n o i s s i f o r p
o t i e r i d m t s o d o T
s o d r e b e c e r a
s o c i l b p s o g r
e d s e a m r o f n i
e s s e r e t n i u e s
e d u o , r a l u c i t r a p
o v i t e l o c e s s e r e t n i
e u q , l a r e g u o
s a d a t s e r p o r e s
, i e l a d o z a r p o n
e d a n e p b o s
, e d a d i l i b a s n o p s e r
s a d a v l a s s e r
o j u c s a l e u q a
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. a i n a d a d i c
Aps a promulgao da Constituio houve certa agitao na opinio pblica e
alguns pedidos de informao sobre situaes pessoais, logo frustrados por um
parecer da Consultoria Geral da Repblica (n
o
SR-71) que deixava a cargo do
chefe do antigo Servio Nacional de Informaes (SNI) a avaliao sobre quais
dados poderiam ser divulgados, em funo da ressalva de sigilo prevista no inciso
XXXIII do artigo 5
o
da Constituio. Segundo Luis Antnio Bitencourt Emlio:
passada a euforia inicial, porm, os resultados efetivos do instrumento
demonstrariam ser muito menos importantes do que a princpio se
julgara. Vrios requerimentos foram encaminhados ao SNI. O SNI
tratou de responder aos pedidos por meio de certides. (...) Aqui, a
questo mais importante, de evidncia flagrante, no estava, como foi
considerado, na obrigatoriedade de o SNI cumprir o preceito consti-
tucional que a nova carta ordenava, mas sim no fato de que no havia
qualquer instrumento capaz de garantir se o rgo o estava cumprin-
do na sua exata amplitude (EMILIO, 1992, 118-119).
Com a promulgao da Lei 8.159/91, a qual dispe sobre a poltica naci-
onal de arquivos pblicos e privados, pretendia-se enfim regulamentar o disposi-
tivo constitucional sobre o direito informao. Na verdade, o artigo 4
0
daquela
lei reescreve o prprio inciso XXXIII do artigo 5
0
da Constituio. Por sua vez, o
artigo 21 dessa Lei 8.159/91 remete a garantia do direito informao para even-
tuais dispositivos legais no mbito estadual e/ou municipal.
10
Como salienta Jos Maria Jardim (1999,123-170), a precariedade do di-
reito informao no Brasil resulta de um crculo vicioso em que a desorganiza-
o e a precariedade dos registros arquivsticos, computacionais e outros sob a
guarda dos diversos rgos da administrao pblica reforam a opacidade gover-
namental e impem limites polticos e administrativos adicionais incompletude
da legislao.
Nos ltimos dez anos, avanou-se mais na regulamentao do segredo gover-
namental e dos procedimentos de segurana de informaes (principalmente atra-
vs dos Decretos 2.134/97 e 2.910/98) do que na regulamentao do direito
informao e do acesso aos registros governamentais. No se trata de contrapor o
Sistema Brasileiro de Inteligncia (Sisbin), criado recentemente pela Lei 9.883/
99, ao Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (Sisp),
institudo pelo Decreto 1.048/94, at porque se trata de duas entidades com finali-
dades distintas. Mas, sim, de reconhecer que ainda temos um longo caminho pela
frente se quisermos garantir o direito dos cidados informao no Brasil. pre-
ciso fixar prazos para o atendimento de demandas informacionais, definir priori-
10
As Constituies estaduais e as Leis Orgnicas Municipais tendem a reproduzir os termos da Constitui-
o. Seria preciso fazer uma pesquisa adicional sobre decretos presidenciais, legislaes estaduais e
municipais referentes ao acesso s informaes governamentais. Tambm seria preciso analisar a
jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia (STJ) e do Supremo Tribunal Federal (STF) quanto
aos temas levantados nesse texto. Cf. www.stf.gov.br.
dades para tornar os diferentes conjuntos informacionais acessveis, alocar re-
cursos tecnolgicos, financeiros e humanos em quantidade e qualidade adequadas
quelas prioridades, responsabilizar algum rgo, agncia, sistema ou pessoa pela
superviso da implementao dos instrumentos legais.
Enfim, no Brasil ainda preciso enfrentar o enorme desafio poltico, legal e
administrativo de democratizar o acesso s informaes, uma condio cada vez
mais essencial para a expanso e aprofundamento da prpria cidadania.
KEYWORDS
Right to information Citizenship Intelligence systems
ABSTRACT
The article analyzes the centrality of information for the citizenship status in the
contemporary world. The departing point is a brief commentary about social
inequality, the role of rights and the provision of means to make these rights work
properly. Prerogatives (or rights) and provisions are two main aspects of the modern
social conflict about citizenship. The so called right to information (aka freedom
of information) is then assessed in two different ways: 1. comparatively, the legal
existence of such right to information is assessed in an international basis. 2.
theoretically, all components (civil, political and social) of this new kind of right
to information is analytically assessed. Finally, the article deals with the near
complete absence of public and academic debate in Brazil about the right to
information, discussing civil, political and social challenges and needs.
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