Princpios constitucionais da Administrao

Pblica
Elaborado em 08.2002.

Nvea Carolina de Holanda Seresuela

acadmica de Direito na Universidade Metodista de Piracicaba Campi Lins (SP)

SUMRIO: INTRODUO. PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA

ADMINISTRAO PBLICA (De acordo com a Emenda Constitucional n.
19/98). PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS. 1. Caput do art. 37.
1.1. Princpio da Legalidade. 1.2. Princpio da Impessoalidade. 1.3. Princpio da
Moralidade. 1.4. Princpio da Publicidade. 1.5. Princpio da Eficincia. 2. Outros
Princpios Constitucionais Explcitos. 2.1. Princpio da Licitao. 2.2. Princpio
da Prescritibilidade dos ilcitos administrativos. 2.3. Princpio da
Responsabilidade da Administrao Pblica. 2.4. Princpio da Participao. 2.5.
Princpio da Autonomia Gerencial. PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
IMPLCITOS. 1. Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o Privado
e Princpio da Autotutela. 2. Princpio da Finalidade. 3. Princpio da
Razoabilidade
e
Proporcionalidade. CONSIDERAES
FINAIS.REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

INTRODUO
A denominada funo administrativa do Estado submete-se a um especial
regime jurdico. Trata-se do denominado regime de direito pblico ou regime
jurdico-administrativo. Sua caracterstica essencial reside, de um lado, na
admissibilidade da idia de que a execuo da lei por agentes pblicos exige o
deferimento de necessrias prerrogativas de autoridade, que faam com que o
interesse pblico juridicamente predomine sobre o interesse privado; e de
outro, na formulao de que o interesse pblico no pode ser livremente
disposto por aqueles que, em nome da coletividade, recebem o dever-poder de
realiza-los. Consiste, na verdade, no regime jurdico decorrente da conjugao
de dois princpios bsicos: o princpio da supremacia dos interesses
pblicos e o da indisponibilidade dos interesses pblicos.
Neste sentido, temos o ilustre posicionamento de CARDOZO:
"Estes, so princpios gerais, necessariamente no positivados de forma
expressa pelas normas constitucionais, mas que consistem nos alicerces
jurdicos do exerccio da funo administrativa dos Estados. Todo o exerccio
da funo administrativa, direta ou indiretamente, ser sempre por eles
influenciados e governado" (1)
Tomando o conceito de Administrao Pblica em seu sentido orgnico,
isto , no sentido de conjunto de rgos e pessoas destinados ao exerccio da
totalidade da ao executiva do Estado, a nossa Constituio Federal positivou
os princpios gerais norteadores da totalidade de suas funes, considerando

todos os entes que integram a Federao brasileira (Unio, Estados, Distrito

Federal e Municpios).
Destarte, os princpios inerentes Administrao Pblica so aqueles
expostos no art. 37 de nossa vigente Constituio. Alguns, diga-se de pronto,
foram positivados de forma expressa. Outros, de forma implcita ou tcita.
Antes de procedermos analise de cada um dos princpios que regem o
Direito Administrativo, cabe novamente acentuar, que estes princpios se
constituem mutuamente e no se excluem, no so jamais eliminados do
ordenamento jurdico. Destaca-se ainda a sua funo programtica, fornecendo
as diretrizes situadas no pice do sistema, a serem seguidas por todos os
aplicadores do direito.

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAO PBLICA

(De Acordo Com A Emenda Constitucional n. 19/98)
Primeiramente, cumpre distinguir o que Administrao Pblica. Assim,
MEIRELLES elabora o seu conceito:
"Em sentido formal, a Administrao Pblica, o conjunto de rgos
institudos para consecuo dos objetivos do Governo; em sentido material, o
conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral; em acepo
operacional, o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos
servios do prprio Estado ou por ele assumidos em benefcio da coletividade.
Numa viso global, a Administrao Pblica , pois, todo o aparelhamento do
Estado preordenado realizao de seus servios, visando satisfao das
necessidades coletivas ". (2)
A
Administrao
Pblica,
ainda,
pode
ser
classificada
como: direta e indireta. A Direta aquela exercida pela administrao por meio
dos seus rgos internos (presidncia e ministros). A Indireta a atividade
estatal entregue a outra pessoa jurdica (autarquia, empresa pblica, sociedade
de economia mista, fundaes), que foram surgindo atravs do aumento da
atuao do Estado.
A Constituio Federal, no art. 37, caput, trata dos princpios inerentes
Administrao Pblica:
"Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia " (3)
Trata-se, portanto, de princpios incidentes no apenas sobre os rgos
que integram a estrutura central do Estado, incluindo-se aqui os pertencentes
aos trs Poderes (Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judicirio), nas
tambm de preceitos genricos igualmente dirigidos aos entes que em nosso
pas integram a denominada Administrao Indireta, ou seja, autarquias, as
empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as fundaes
governamentais ou estatais (4).
Destarte, os princpios explicitados no caput do art. 37 so, portanto, os da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia.

Outros se extraem dos incisos e pargrafos do mesmo artigo, como o da

licitao, o da prescritibilidade dos ilcitos administrativos e o da
responsabilidade das pessoas jurdicas (inc. XXI e 1. a 6.). Todavia, h
ainda outros princpios que esto no mesmo artigo s que de maneira implcita,
como o caso do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado,
o da finalidade, o da razoabilidade e proporcionalidade.
Vejamos, agora, o significado de cada um dos precitados princpios
constitucionais da Administrao Pblica.

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS

Caput Do Art. 37
Conforme mencionado anteriormente, os princpios constitucionais
explcitos so aqueles presentes no art. 37, da Constituio Federal, de
maneira expressa. Assim, so eles: o princpio da legalidade, o princpio da
impessoalidade, o princpio da moralidade, o princpio da publicidade e o
princpio da eficincia.
Passemos, ento, a estuda-los uniformemente.
Princpio Da Legalidade
Referido como um dos sustentculos da concepo de Estado de Direito e
do prprio regime jurdico-administrativo, o princpio da legalidade vem definido
no inciso II do art. 5. da Constituio Federal quando nele se faz declarar que:
"ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em
virtude de lei".
Desses dizeres decorre a idia de que apenas a lei, em regra, pode
introduzir inovaes primrias, criando novos direitos e novos deveres na
ordem jurdica como um todo considerada (5).
No campo da administrao Pblica, como unanimemente reconhecem os
constitucionalistas e os administrativistas, afirma-se de modo radicalmente
diferente a incidncia do princpio da legalidade. Aqui, na dimenso dada pela
prpria indisponibilidade dos interesses pblicos, diz-se que o administrador,
em cumprimento ao princpio da legalidade, "s pode atuar nos termos
estabelecidos pela lei". No pode este por atos administrativos de qualquer
espcie (decreto, portaria, resoluo, instruo, circular etc.) proibir ou impor
comportamento a terceiro, se ato legislativo no fornecer, em boa dimenso
jurdica, ampara a essa pretenso (6). A lei seu nico e definitivo parmetro.
Temos, pois, que, enquanto no mundo privado se coloca como apropriada
a afirmao de que o que no proibido permitido, no mundo pblico
assume-se como verdadeira a idia de que a Administrao s pode fazer o
que a lei antecipadamente autoriza.
Deste modo, a afirmao de que a Administrao Pblica deve atender
legalidade em suas atividades implica a noo de que a atividade
administrativa a desenvolvida em nvel imediatamente infralegal, dando
cumprimento s disposies da lei. Em outras palavras, a funo dos atos da

Administrao a realizao das disposies legais, no lhe sendo possvel,

portanto, a inovao do ordenamento jurdico, mas to-s a concretizao de
pressgios genricos e abstratos anteriormente firmados pelo exercente da
funo legislativa.
Sobre o tema, vale trazer a ponto a seguinte preleo de MELLO:
"Para avaliar corretamente o princpio da legalidade e captar-lhe o sentido
profundo cumpre atentar para o fato de que ele a traduo jurdica de um
propsito poltico: o de submeter os exercentes do poder em concreto
administrativo a um quadro normativo que embargue favoritismos,
perseguies ou desmandos. Pretende-se atravs da norma geral, abstrata e
impessoal, a lei, editada pelo Poder Legislativo que o colgio representativo
de todas as tendncias (inclusive minoritrias) do corpo social garantir que a
atuao do Executivo nada mais seja seno a concretizao da vontade
geral" (7).
De tudo isso podemos extrair uma importante concluso. Contrariamente
ao que ocorre em outros ordenamentos jurdicos, inexiste qualquer
possibilidade de ser juridicamente aceita, entre ns, a edio dos denominados
decretos ou regulamentos "autnomos ou independentes". Como se sabe, tais
decretos ou regulamentos no passam de atos administrativos gerais e
normativos baixados pelo chefe do Executivo, com o assumido objetivo de
disciplinar situaes anteriormente no reguladas em lei. E, sendo assim, sua
prtica encontra bice intransponvel no modusconstitucional pelo qual se fez
consagrar o princpio da legalidade em nossa Lei Maior (8).
Regulamento, em nosso pas, portanto, haver de ser sempre
o regulamento de uma lei, ou de dispositivos legais objetivamente existentes.
Qualquer tentativa em contrrio haver de ser tida como manifestamente
inconstitucional.
Princpio Da Impessoalidade
O princpio ou regra da impessoalidade da Administrao Pblica pode ser
definido como aquele que determina que os atos realizados pela Administrao
Pblica, ou por ela delegados, devam ser sempre imputados ao ente ou rgo
em nome do qual se realiza, e ainda destinados genericamente coletividade,
sem considerao, para fins de privilegiamento ou da imposio de situaes
restritivas, das caractersticas pessoais daqueles a quem porventura se dirija.
Em sntese, os atos e provimentos administrativos so imputveis no ao
funcionrio que os pratica mas ao rgo ou entidade administrativa em nome
do qual age o funcionrio.
A mera leitura dessa definio bem nos revela que esse princpio pode ser
decomposto em duas perspectivas diferentes: a impessoalidade do
administrador quando da prtica do ato e a impessoalidade do prprio
administrado como destinatrio desse mesmo ato (9).
Com efeito, de um lado, o princpio da impessoalidade busca assegurar
que, diante dos administrados, as realizaes administrativo-governamentais
no sejam propriamente do funcionrio ou da autoridade, mas exclusivamente
da entidade pblica que a efetiva (10).Custeada com dinheiro pblico, a
atividade da Administrao Pblica jamais poder ser apropriada, para

quaisquer fins, por aquele que, em decorrncia do exerccio funcional, se viu na

condio de executa-la. , por excelncia, impessoal, unicamente imputvel
estrutura administrativa ou governamental incumbida de sua prtica, para todos
os fins que se fizerem de direito.
Assim, como exemplos de violao a esse princpio, dentro dessa
particular acepo examinada, podemos mencionar a realizao de publicidade
ou propaganda pessoa do administrador com verbas pblicas (11) ou ainda, a
edio de atos normativos com o objetivo de conseguir benefcios pessoais
(12).
No mbito dessa particular dimenso do princpio da impessoalidade,
que est o elemento diferenciador bsico entre esse princpio e o da isonomia.
Ao vedar o tratamento desigual entre iguais, a regra isonmica no abarca, em
seus direitos termos, a idia da imputabilidade dos atos da Administrao ao
ente ou rgo que a realiza, vedando, como decorrncia direta de seus
prprios termos, e em toda a sua extenso, a possibilidade de apropriao
indevida desta por agentes pblicos. Nisso, reside a diferena jurdica entre
ambos.
J, por outro ngulo de viso, o princpio da impessoalidade deve ter sua
nfase no mais colocada na pessoa do administrador, mas na prpria pessoa
do administrado. Passa a afirmar-se como uma garantia de que este no pode
e no deve ser favorecido ou prejudicado, no exerccio da atividade da
Administrao Pblica, por suas exclusivas condies e caractersticas.
Jamais poder, por conseguinte, um ato do Poder Pblico, ao menos de
modo adequado a esse princpio, vir a beneficiar ou a impor sano a algum
em decorrncia de favoritismos ou de perseguio pessoal. Todo e qualquer
administrado deve sempre relacionar-se de forma impessoal com a
Administrao, ou com quem sem seu nome atue, sem que suas
caractersticas pessoais, sejam elas quais forem, possam ensejar predilees
ou discriminaes de qualquer natureza.
Ser, portanto, tida como manifestadamente violadora desse princpio,
nessa dimenso, por exemplo, o favorecimento de parentes e amigos
(nepotismo), a tomada de decises administrativas voltadas satisfao da
agremiao partidria ou faco poltica a que se liga o administrador
(partidarismo), ou ainda de atos restritivos ou sancionatrios que tenham por
objetivo a vingana pessoas ou a perseguio poltica pura e simples (desvio
de poder).
Dessa perspectiva, o princpio da impessoalidade insere-se por inteiro no
mbito do contedo jurdico do princpio da isonomia, bem como no do prprio
princpio da finalidade.
Perfilhando este entendimento, sustenta MELLO:
"No princpio da impessoalidade se traduz a idia de que a Administrao
tem que tratar a todos os administrados sem discriminaes, benficas ou
detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguies so tolerveis. Simpatias ou
animosidades pessoais, polticas ou ideolgicas no podem interferir na
atuao administrativa e muito menos interesses sectrios, de faces ou

grupos de qualquer espcie. O princpio em causa seno o prprio princpio

da igualdade ou isonomia" (13).
Princpio Da Moralidade
J na Antiguidade se formulava a idia de que as condies morais devem
ser tidas como uma exigncia impostergvel para o exerccio das atividades de
governo. Segundo informam os estudiosos, seria de Slon a afirmao de que
um "homem desmoralizado no poder governar".
Todavia, foi neste sculo, pelos escritos de Hauriou, que o princpio da
moralidade, de forma pioneira, se fez formular no campo da cincia jurdica
(14), capaz de fornecer, ao lado da noo de legalidade, o fundamento para a
invalidao de seus atos pelo vcio denominado desvio de poder (15). Essa
moralidade jurdica, a seu ver, deveria ser entendida como um conjunto de
regras de conduta tiradas da disciplina interior da prpria Administrao, uma
vez que ao agente pblico caberia tambm distinguir o honesto do desonesto,
a exemplo do que faz entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente
e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno. Afinal, pondera, como j
proclamavam os romanos "nem tudo que legal honesto" (nort omne quod
licet honestum est) (16).
Hoje, por fora da expressa incluso do princpio da moralidade
no caput do art. 37, a ningum ser dado sustentar, em boa razo, sua no
incidncia vinculante sobre todos os atos da Administrao Pblica. Ao
administrador pblico brasileiro, por conseguinte, no bastar cumprir os
estritos termos da lei. Tem-se por necessrio que seus tos estejam
verdadeiramente adequados moralidade administrativa, ou seja, a padres
ticos de conduta que orientem e balizem sua realizao. Se assim no for,
inexoravelmente, havero de ser considerados no apenas como imorais, mas
tambm como invlidos para todos os fins de direito.
Isto posto, CARDOSO fornece uma definio desse princpio, hoje
agasalhado na rbita jurdico-constitucional:
"Entende-se por princpio da moralidade, a nosso ver, aquele que
determina que os atos da Administrao Pblica devam estar inteiramente
conformados aos padres ticos dominantes na sociedade para a gesto dos
bens e interesses pblicos, sob pena de invalidade jurdica" (17).
Admite o art. 5., LXXIII, da Constituio Federal que qualquer cidado
possa ser considerado parte legtima para a propositura de ao popular que
tenha por objetivo anular atos entendidos como lesivos, entre outros, prpria
moralidade administrativa.
Por outra via, como forma de tambm fazer respeitar esse princpio, a
nossa Lei Maior trata tambm da improbidade administrativa.
A probidade administrativa uma forma de moralidade administrativa que
mereceu considerao especial pela Constituio, que pune o mprobo com a
suspenso de direitos polticos (art. 37, 4.).
Deste modo, conceitua CAETANO:
"A probidade administrativa consiste no dever de o "funcionrio servir a
Administrao com honestidade, procedendo no exerccio das suas funes,

sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito

pessoal ou de outrem a quem queira favorecer" (18).
A moralidade administrativa e assim tambm a probidade so tuteladas
pela ao popular, de modo a elevar a imoralidade a causa de invalidade do
ato administrativo. A improbidade tratada ainda com mais rigor, porque entra
no ordenamento constitucional como causa de suspenso dos direitos polticos
do mprobo (art. 15, V), conforme estatui o art. 37, 4., in verbis: "Os atos de
improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a
perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao
errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo de outras sanes
cabveis, podendo vir a configurar a prtica de crime de responsabilidade (art.
85, V).
Dessa forma, o desrespeito moralidade, entre ns, no se limita apenas
a exigir a invalidao por via administrativa ou judicial do ato administrativo
violador, mas tambm a imposio de outras conseqncias sancionatrias
rigorosas ao agente pblico responsvel por sua prtica.
Princpio Da Publicidade
A publicidade sempre foi tida como um princpio administrativo, porque se
entende que o Poder Pblico, por seu pblico, deve agir com a maior
transparncia possvel, a fim de que os administrados tenham, a toda hora,
conhecimento do que os administradores esto fazendo.
Alm do mais, seria absurdo que um Estado como o brasileiro, que, por
disposio expressa de sua Constituio, afirma que todo poder nele
constitudo "emana do povo" (art. 1., pargrafo nico, da CF), viesse a ocultar
daqueles em nome do qual esse mesmo poder exercido informaes e atos
relativos gesto da res publica e as prprias linhas de direcionamento
governamental. por isso que se estabelece, como imposio jurdica para os
agentes administrativos em geral, o dever de publicidade para todos os seus
atos.
Perfilhando esse entendimento, CARDOZO define este princpio:
"Entende-se princpio da publicidade, assim, aquele que exige, nas formas
admitidas em Direito, e dentro dos limites constitucionalmente estabelecidos, a
obrigatria divulgao dos atos da Administrao Pblica, com o objetivo de
permitir seu conhecimento e controle pelos rgos estatais competentes e por
toda a sociedade" (19).
A publicidade, contudo, no um requisito de forma do ato administrativo
(20), "no elemento formativo do ato; requisito de eficcia e moralidade.
Por isso mesmo os atos irregulares no se convalidam com a publicao, nem
os regulares a dispensam para sua exeqibilidade, quando a lei ou o
regulamento a exige" (21).
No que tange forma de se dar publicidade aos atos da Administrao,
tem-se afirmado que ela poder dar-se tanto por meio da publicao(22) do
ato, como por sua simples comunicao (23) a seus destinatrios.
relevante observar, todavia, que tambm a publicao como a
comunicao no implicam que o dever de publicidade apenas possa vir a ser

satisfeito pelo comprovado e efetivo conhecimento de fato do ato administrativo

por seus respectivos destinatrios. Deveras, basta que os requisitos exigidos
para a publicidade se tenham dado, nos termos previstos na ordem jurdica; e
para o mundo do Direito no interessar se na realidade ftica o conhecimento
da existncia do ato e de seu contedo tenha ou no chegado pessoa
atingida por seus efeitos. Feita a publicao ou a comunicao dentro das
formalidades devidas, haver sempre uma presuno absoluta da cincia do
destinatrio, dando-se por satisfeita a exigncia de publicidade. Salvo,
naturalmente, se as normas vigentes assim no determinarem.
Assim, se a publicao feita no Dirio Oficial foi lida ou no, se a
comunicao protocolada na repartio competente chegou ou no s mos de
quem de direito, se o telegrama regularmente recebido na residncia do
destinatrio chegou faticamente a suas mos ou se eventualmente foi
extraviado por algum familiar, isto pouco ou nada importa se as formalidades
legais exigidas foram inteiramente cumpridas no caso.
Nesse sentido, afirma MELLO:
"O conhecimento do ato um plus em relao publicidade, sendo
juridicamente desnecessrio para que este se repute como existente (...).
Quando prevista a publicao do ato (em Dirio Oficial), na porta das
reparties (por afixao no local de costume), pode ocorrer que o destinatrio
no o leia, no o veja ou, por qualquer razo, dele no tome efetiva cincia.
No importa. Ter-se- cumprido o que de direito se exigia para a publicidade,
ou seja, para a revelao do ato" (24).
Caber lei indicar, pois, em cada caso, a forma adequada de se dar a
publicidade aos atos da Administrao Pblica. Normalmente, esse dever
satisfeito por meio da publicao em rgo de imprensa oficial da
Administrao, entendendo-se com isso no apenas os Dirios ou Boletins
Oficiais das entidades pblicas, mas tambm para aquelas unidades da
Federao que no possurem tais peridicos os jornais particulares
especificamente contratados para o desempenho dessa funo, ou outras
excepcionais formas substitutivas (25), nos termos das normas legais e
administrativas locais (26).
Observe-se, porm, ser descabido, para fins do atendimento de tal dever
jurdico, como bem registrou Hely Lopes Meirelles, sua divulgao por meio de
outros rgos de imprensa no escritos, como a televiso e o rdio, ainda que
em horrio oficial (27), em decorrncia da prpria falta de segurana jurdica
que tal forma de divulgao propiciaria, seja em relao existncia, seja em
relao ao prprio contedo de tais atos.
Observe-se ainda que, inexistindo disposio normativa em sentido
oposto, tem-se entendido que os atos administrativos de efeitos internos
Administrao no necessitam ser publicados para que tenham por atendido
seu dever de publicidade. Nesses casos, seria admissvel, em regra,
acomunicao aos destinatrios (28). O dever de publicao recairia, assim,
exclusivamente sobre os atos administrativos que atingem a terceiros, ou seja,
aos atos externos.

Temos, pois, que as formas pelas quais se pode dar publicidade aos atos
administrativos, nos termos do princpio constitucional em exame, sero
diferenciadas de acordo com o que reste expressamente estabelecido no
Direito Positivo, e em sendo omisso este, conforme os parmetros
estabelecidos na teoria geral dos atos administrativos.
No que tange ao direito publicidade dos atos administrativos, ou mais
especificamente, quanto ao direito de ter-se cincia da existncia e do
contedo desses atos, de todo importante observar-se que ele no se limita
aos atos j publicados, ou que estejam em fase de imediato aperfeioamento
pela sua publicao. Ele se estende, indistintamente, a todo o processo de
formao do ato administrativo, inclusive quando a atos preparatrios de
efeitos internos, como despachos administrativos intermedirios, manifestaes
e pareceres.
, assim que se costuma dizer que constituem desdobramentos do
princpio da publicidade o direito de receber dos rgos pblicos informaes
de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral (art. 5., XXXIII, da
CF) (29), o direito obteno de certides em reparties pblicas, para
defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal (art. 5.,
XXXIV, da CF), e, naturalmente, o direito de acesso dos usurios a registros
administrativos e atos de governo (art. 37, 3., II) (30). Evidentemente, uma
vez violados esses direitos pelo Poder Pblico, podero os prejudicados, desde
que atendidos os pressupostos constitucionais e legais exigidos para cada
caso, valerem-se do habeas data (art. 5., LXXII, da CF) (31), do mandado de
segurana (art. 5., LXX, da CF), ou mesmo das vias ordinrias.
de ponderar, contudo, que os pareceres s se tornam pblicos aps sua
aprovao final pela autoridade competente; enquanto em poder do parecerista
ainda uma simples opinio que pode no se tornar definitiva. As certides,
contudo, no so elementos da publicidade administrativa, porque se destinam
a interesse particular do requerente; por isso a Constituio s reco0nhece
esse direito quando so requeridas para defesa de direitos e esclarecimentos
de situaes de interesse pessoal (art. 5., XXXIV, b).
foroso reconhecer, todavia, a existncia de limites constitucionais ao
princpio da publicidade. De acordo com nossa Lei Maior, ele jamais poder vir
a ser compreendido de modo a que propicie a violao da intimidade, da vida
privada, da honra e da imagem das pessoas (art. 5., X, c/c. art. 37, 3., II
(32), da CF), do sigilo da fonte quando necessrio ao exerccio profissional (art.
5., XIV, da CF), ou com violao de sigilo tido como imprescindvel
segurana da sociedade e do Estado (art. 5., XXXIII, c/c. art. 37, 3., II, da
CF).
Para finalizar, faz-se de extrema importncia, perceber-se que o problema
da publicidade dos atos administrativos, nos termos do caput do art. 37 da
Constituio da Repblica, em nada se confunde com o problema
da divulgao ou propaganda dos atos e atividades do Poder Pblico pelos
meios de comunicao de massa, tambm chamadas em m tcnica de
"publicidade" pelo 1. desse mesmo artigo. Uma coisa a publicidade jurdica
necessria para o aperfeioamento dos atos, a se dar nos termos definidos
anteriormente. Outra bem diferente a "publicidade" comopropaganda dos
atos de gesto administrativa e governamental. A primeira, como visto,

um dever constitucional sem o qual, em regra, os atos no sero dotados de

existncia jurdica. A segunda mera faculdade da Administrao Pblica, a
ser exercida apenas nos casos previstos na Constituio e dentro das
expressas limitaes constitucionais existentes.
Assim, afirma o 1. do art. 37:
" a publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos
rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao
social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que
caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos"
Com isso, pretende esse dispositivo restringir de maneira clara a ao da
Administrao Pblica, direta e indireta, quanto divulgao de seus atos de
gesto pelos meios de comunicao de massa. Inexistindo, na propaganda
governamental, o carter estritamente educativo, informativo ou de orientao
social, ou vindo dela constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem
promoo de agentes pblicos, sua veiculao se dar em manifesta ruptura
com a ordem jurdica vigente, dando ensejo responsabilizao daqueles que
a propiciaram.
Princpio Da Eficincia
O princpio da eficincia, outrora implcito em nosso sistema constitucional,
tornou-se expresso no caput do art. 37, em virtude de alterao introduzida
pela Emenda Constitucional n. 19.
evidente que um sistema balizado pelos princpios da moralidade de um
lado, e da finalidade, de outro, no poderia admitir a ineficincia administrativa.
Bem por isso, a Emenda n. 19, no ponto, no trouxe alteraes no regime
constitucional da Administrao Pblica, mas, como dito, s explicitou um
comando at ento implcito (33).
Eficincia no um conceito jurdico, mas econmico. No qualifica
normas, qualifica atividades. Numa idia muito geral, eficincia significa fazer
acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfao
das necessidades pblicas importam em relao ao grau de utilidade
alcanado. Assim, o princpio da eficincia, orienta a atividade administrativa no
sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos de que se
dispe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra de consecuo do maior
benefcio com o menor custo possvel.
Discorrendo sobre o tema, sumaria MEIRELLES:
"Dever de eficincia o que se impe a todo agente pblico de realizar
suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais
moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o
servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e
de seus membros" (34).
De incio, parece de todo natural reconhecer que a idia
de eficincia jamais poder ser atendida, na busca do bem comum imposto por
nossa Lei Maior (35), se o poder Pblico no vier, em padres de
razoabilidade, a aproveitar da melhor forma possvel todos os

recursos humanos,materiais, tcnicos e financeiros existentes e colocados a

seu alcance, no exerccio regular de suas competncias.
Neste sentido, observa CARDOZO:
"Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administrao Pblica o
aproveitamento mximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todos os
nveis, ao longo da realizao de suas atividades. Significa racionalidade e
aproveitamento mximo das potencialidades existentes. Mas no s. Em seu
sentido jurdico, a expresso, que consideramos correta, tambm deve abarcar
a idia de eficcia da prestao, ou de resultados da atividade realizada. Uma
atuao estatal s ser juridicamente eficiente quando seu resultado
quantitativo e qualitativo for satisfatrio, levando-se em conta o universo
possvel de atendimento das necessidades existentes e os meios
disponveis" (36).
Tem-se, pois, que a idia de eficincia administrativa no deve ser apenas
limitada ao razovel aproveitamento dos meios e recursos colocados
disposio dos agentes pblicos. Deve ser construda tambm pela adequao
lgica desses meios razoavelmente utilizados aos resultados efetivamente
obtidos, e pela relao apropriada desses resultados com as necessidades
pblicas existentes.
Estar, portanto, uma Administrao buscando agir de modo eficiente
sempre que, exercendo as funes que lhe so prprias, vier a aproveitar da
forma mais adequada o que se encontra disponvel (ao instrumental
eficiente), visando chegar ao melhor resultado possvel em relao aos fins que
almeja alcanar (resultado final eficiente).
Desse teor, o esclio de CARDOZO:
"Desse modo, pode-se definir esse princpio como sendo aquele que
determina aos rgos e pessoas da Administrao Direta e Indireta que, na
busca das finalidades estabelecidas pela ordem jurdica, tenham uma ao
instrumental adequada, constituda pelo aproveitamento maximizado e racional
dos recursos humanos, materiais, tcnicos e financeiros disponveis, de modo
que possa alcanar o melhor resultado quantitativo e qualitativo possvel, em
face das necessidades pblicas existentes" (37).
Seguindo essa linha de orientao, temos que, como desdobramento do
princpio em estudo, a Constituio procurou igualmente reforar o sentido
valorativo do princpio da economicidade, que, incorporado literalmente pelo
art. 70 (38), caput, da Carta Federal, nada mais traduz do que o dever de
eficincia do administrado na gesto do dinheiro pblico.
Outros Princpios Constitucionais Explcitos
Princpio Da Licitao
Licitao um procedimento administrativo destinado a provocar
propostas e a escolher proponentes de contratos de execuo de obras,
servios, compras ou de alienaes do Poder Pblico.
A Administrao Pblica tem o dever de sempre buscar, entre os
interessados em com ela contratar, a melhor alternativa disponvel no mercado
para satisfazer os interesses pblicos, para que possa agir de forma honesta,

ou adequada ao prprio dever de atuar de acordo com padres exigidos pela

probidade administrativa. De outro lado, tem o dever de assegurar verdadeira
igualdade de oportunidades, sem privilegiamentos ou desfavorecimentos
injustificados, a todos os administrados que tencionem com ela celebrar ajustes
negociais.
dessa conjugao de imposies que nasce o denominado princpio da
licitao. Consoante, CARDOZO define este princpio;
" De forma sinttica, podemos defini-lo como sendo aquele que determina
como regra o dever jurdico da Administrao de celebrar ajustes negociais ou
certos atos unilaterais mediante prvio procedimento administrativo que, por
meios de critrios preestabelecidos, pblicos e isonmicos, possibilite a
escolha objetiva da melhor alternativa existente entre as propostas ofertadas
pelos interessados" (39)
O art. 37, XXI, alberga o princpio nos termos seguintes:
"ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,
compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao
pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com
clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual permitir as exigncias de
qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento
das obrigaes".
Temos, assim, o dever de licitar afirmado como um imperativo
constitucional imposto a todos os entes da Administrao Pblica (40), na
conformidade do que vier estabelecido em lei. A ressalva inicial possibilita lei
definir hipteses especficas de inexigibilidade e de dispensa de licitao.
Porm, cumpre ressaltar, finalmente, que a licitao um procedimento
vinculado, ou seja, formalmente regulado em lei, cabendo Unio legislar
sobre normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para
a Administrao Pblica, direta e indireta, includas as fundaes institudas e
mantidas pelo Poder Pblico, nas diversas esferas de governo, e empresas sob
seu controle (art. 22, XXVII). Portanto, aos Estados, Distrito Federal e
Municpios compete legislar suplementarmente sobre a matria no que tange
ao interesse peculiar de suas administraes.
Princpio Da Prescritibilidade Dos Ilcitos Administrativos
A prescritibilidade, como forma de perda da exigibilidade de direito, pela
inrcia de seu titular, um princpio geral do direito. Logo, no de se
estranhar que ocorram prescries administrativas sob vrios aspectos, quer
quanto s pretenses de interessados em face da Administrao, quer tanto s
desta em face de administrados. Assim especialmente em relao aos ilcitos
administrativos. Se a Administrao no toma providncia sua apurao e
responsabilizao do agente, a sua inrcia gera a perda do seu ius
persequendi.
Desta maneira, o art. 37, 5. dispe sobre este princpio:

"A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por

qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas
as respectivas aes de ressarcimento".
Nota-se, portanto, que a lei estabelece uma ressalva ao princpio. Nem
tudo prescrever. Apenas a apurao e punio do ilcito, no, porm, o direito
da Administrao ao ressarcimento, indenizao, do prejuzo causado ao
errio.
Afinado com esse mesmo entendimento, sumaria SILVA:
" uma ressalva constitucional e, pois, inafastvel, mas, por certo,
destoante dos princpios jurdicos, que no socorrem quem fica inerte
(dormientibus non sucurrit ius)" (41).
Princpio Da Responsabilidade Da Administrao
O princpio em estudo encontra amparo no art. 37, 6., da Constituio
Federal, cuja compostura verifica-se que:
"As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadores
de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa".
Assim, de imediata leitura desse texto resulta claro que todo agente
pblico que vier a causar um dano a algum trar para o Estado o dever
jurdico de ressarcir esse dano. No importar se tenha agido com culpa ou
dolo. O dever de indenizar se configurar pela mera demonstrao donexo
causal existente entre o fato ocorrido e o dano verificado.
Temos, pois, que em nosso Direito a responsabilidade civil do Estado
objetiva, ou seja, independe da conduta dolosa, negligente, imperita ou
imprudente daquele que causa o dano. Qualificar-se- sempre que o agente
estiver, nos termos do precitado dispositivo constitucional, no exerccio da
funo pblica, no importando se age em nome de uma pessoa de direito
pblico ou de direito privado prestadora de servios pblicos (42).
Destare, a obrigao de indenizar a da pessoa jurdica a que pertence o
agente. O prejudicado ter que mover a ao de indenizao contra a Fazenda
Pblica respectiva ou contra a pessoa jurdica privada prestadora de servio
pblico, no contra o agente causador do dano. O princpio da impessoalidade
vale aqui tambm.
Impede ressalvar, todavia, que nem sempre as pessoas que integram a
Administrao Pblica encontram-se a exercer propriamente funo pblica.
Por vezes, no mbito do que admite nossa Constituio, ser possvel
encontrarmos pessoas da Administrao Indireta que no estejam exercendo
tais tipos de atividades, como o caso, por exemplo, das empresas pblicas e
das sociedades de economia mista para o exerccio de atividade econmica
(art. 173, da CF). Nesses casos, naturalmente, eventuais danos por essas
empresas causados a terceiros havero de ser regrados pela responsabilidade
subjetiva, nos termos estabelecidos pela legislao civil. Exigiro, em princpio,
a configurao da ao dolosa ou culposa (negligente, imprudente ou imperita),
para que tenha nascimento o dever de indenizar.

O mesmo se poder dizer, ainda, do agente que vier a causar dano a

algum fora do exerccio da funo pblica. Nesse caso, por bvio, no haver
de ser configurada a responsabilidade objetiva predefinida no art. 37, 6., de
nossa Lei Maior.
Entretanto, como pontifica MELLO, a responsabilidade objetiva "s est
consagrada constitucionalmente para atos comissivos do Estado, ou seja, para
comportamentos positivos dele. Isto porque o texto menciona danos que seus
agentes causarem"" (43); Assim sendo, condutas omissivas s podem gerar
responsabilidade ao Poder Pblico quando demonstrada a culpa do servio.
No mais, importante ressalvar que, embora a responsabilidade civil do
Estado para com os administradores seja objetiva, a responsabilidade dos
agentes pblicos perante a Administrao Pblica induvidosamente subjetiva.
Como observa-se pelos prprios termos do citado art. 37, 6., o direito de
regresso que pode ser exercido contra aquele que causou o dano apenas se
configurar "nos casos de dolo ou culpa".
Princpio Da Participao
O princpio da participao do usurio na Administrao Pblica foi
introduzido pela EC-19/98, com o novo enunciado do 3. do art. 37, que ser
apenas reproduzido devido sua efetivao ser dependente de lei.
Art. 37, 3. .A lei disciplinar as formas de participao do
usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando
especialmente:
I. as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em
geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio
e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios;
II o acesso dos usurios a registros administrativos e a
informaes sobre atos de governo, observando o disposto no art. 5.,
X (respeito privacidade) e XXXIII (direito de receber dos rgos
pblicos informaes de seu interesse ou de interesse coletivo em
geral);
III a disciplina da representao contra o exerccio negligente
ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica.

Princpio Da Autonomia Gerencial

O princpio da autonomia gerencial regido pelo 8. do art. 37, da Constituio
Federal, introduzido pela EC-19/98. Assim estabelece este dispositivo:
Art. 37, 8.. A Autonomia gerencial, oramentria e financeira
dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser
ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e
o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho
para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:
I o prazo de durao do contrato;
II os controles e critrios de avaliao de desempenho,
direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes;
III a remunerao do pessoal.

Desta maneira, cria-se aqui uma forma de contrato administrativo inusitado entre
administradores de rgos do poder pblico com o prprio poder pblico. Quando ao

contrato das entidades no h maiores problemas porque entidades so rgos pblicos

ou parapblicos (paraestatais) com personalidade jurdica de modo que tm a
possibilidade de celebrar contratos e outros ajustes com o poder pblico, entendido poder
da administrao centralizada. Mas, os demais rgos no dispem de personalidade
jurdica para que seus administradores possam, em seu nome, celebrar contrato com o
poder pblico, no qual se inserem.
Consoante, SILVA discorre a respeito:
"Tudo isso vai ter que ser definido pela lei referida no texto. A
lei poder outorgar aos administradores de tais rgos uma competncia
especial que lhes permita celebrar o contrato, que talvez no passe de
uma espcie de acordo-programa. Veremos como o legislador ordinrio
vai imaginar isso" (44)

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS IMPLCITOS

Alm dos quatro citados princpios explicitamente abrigados pelo texto constitucional,
existem outros implicitamente agregados ao regramento constitucional da Administrao
Pblica. Vejamos.
Princpio Da Supremacia Do Interesse Pblico Sobre O Privado E Princpio Da
Autotutela
A Administrao Pblica na prtica de seus atos deve sempre respeitar a lei e zelar
para que o interesse pblico seja alcanado. Natural, assim, que sempre que constate que
um ato administrativo foi expedido em desconformidade com a lei, ou que se encontra em
rota de coliso com os interesses pblicos, tenham os agentes pblicos a prerrogativa
administrativa de rev-los, como uma natural decorrncia do prprio princpio da
legalidade.
Desta maneira, discorre ARAUJO:
"O princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado,
coloca os interesses da Administrao Pblica em sobreposio aos
interesses particulares que com os dela venham eventualmente colidir.
Com fundamento nesse princpio que estabelece, por exemplo, a
autotutela administrativa, vale dizer, o poder da administrao de
anular os atos praticados em desrespeito lei, bem como a
prerrogativa administrativa de revogao de atos administrativos com
base em juzo discricionrio de convenincia e oportunidade" (45).

A respeito, deve ser lembrada a Smula 473 do Supremo Tribunal Federal, quando
afirma que:
"a administrao pode anular os seus prprios atos, quando eivados
de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam
direitos; ou revoga-los, por motivo de convenincia e oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial" (46).

Princpio Da Finalidade

Foi visto no exame do princpio da legalidade que a Administrao Pblica s pode

agir de acordo e em consonncia com aquilo que, expressa ou tacitamente, se encontra
estabelecido em lei. Inegvel, portanto, que sempre tenha dever decorrente e implcito
dessa realidade jurdica ocumprimento das finalidades legalmente estabelecidas para sua
conduta.
Disto deduz-se o denominado princpio da finalidade. Como bem observa MELLO:
"Esse princpio impe que o administrador, ao
competncias postas a seu encargo, atue com rigorosa
finalidade de cada qual. Isto , cumpre-lhe cingir-se
finalidade prpria de todas as leis, que o interesse
tambm finalidade especfica obrigada na lei a que
execuo" (47).

manejar as
obedincia
no apenas
pblico, mas
esteja dando

Enfim, o princpio da finalidade aquele que imprime autoridade administrativa o

dever de praticar o ato administrativo com vistas realizao da finalidade perseguida pela
lei.
Evidentemente, nessa medida, que a prtica de um ato administrativo in
concreto com finalidade desviada do interesse pblico, ou fora da finalidade especfica da
categoria tipolgica a que pertence, implica vcio ensejador de sua nulidade. A esse vcio,
como se sabe, denomina a doutrina: desvio de poder, ou desvio de finalidade (48).
Concluindo, essas consideraes querem apenas mostrar que o princpio da
finalidade no foi desconsiderado pelo legislador constituinte, que o teve como
manifestao do princpio da legalidade, sem que merea censura por isso.
Princpio Da Razoabilidade E Da Proporcionalidade
Na medida em que o administrador pblico deva estrita obedincia lei (princpio da
legalidade) e tem como dever absoluto a busca da satisfao dos interesses pblicos
(princpio da finalidade), h que se pressupor que a prtica de atos administrativos
discricionrios se processe dentro de padres estritos de razoabilidade, ou seja, com base
em parmetros objetivamente racionais de atuao e sensatez.
Deveras, ao regular o agir da Administrao Pblica, no se pode supor que o desejo
do legislador seria o de alcanar a satisfao do interesse pblico pela imposio de
condutas bizarras, descabidas, despropositadas ou incongruentes dentro dos padres
dominantes na sociedade e no momento histrico em que a atividade normativa se
consuma. Ao revs, de se supor que a lei tenha a coerncia e a racionalidade de
condutas como instrumentos prprios para a obteno de seus objetivos maiores.
Dessa noo indiscutvel,extrai-se o princpio da razoabilidade: Em boa definio, o
princpio que determina Administrao Pblica, no exerccio de faculdades, o dever de
atuar em plena conformidade com critrios racionais, sensatos e coerentes,
fundamentados nas concepes sociais dominantes (49)
Perfilhando este entendimento, sustenta MELLO:
"Enuncia-se com este princpio que a administrao, ao atuar no
exerccio de discrio, ter de obedecer a critrios aceitveis do
ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas
equilibradas e respeitosas das finalidades que presidam a outorga da
competncia exercida" (50).

A nosso ver, dentro do campo desse princpio, deve ser colocada, de que diante do
exerccio das atividades estatais, o "cidado tem o direito menor desvantagem possvel".
Com efeito, havendo a possibilidade de ao discricionria entre diferentes alternativas
administrativas, a opo por aquela que venha a trazer conseqncias mais onerosas aos
administrados algo inteiramente irrazovel e descabido.
Como desdobramento dessa idia, afirma-se tambm o princpio da
proporcionalidade (51), por alguns autores denominado princpio da vedao de excessos.
Assim, pondera MELLO:
"Trata-se da idia de que as conseqncias administrativas s
podem
ser
validamente
exercidas
na
extenso
e
intensidades
proporcionais ao que realmente seja demandado para cumprimento da
finalidade de interesse pblico a que esto atreladas". (52)
Em outras palavras: os meios utilizados ao longo do exerccio da atividade
administrativa devem ser logicamente adequados aos fins que se pretendem alcanar,
com base em padres aceitos pela sociedade e no que determina o caso concreto (53).
Segundo STUMM (54), esse princpio reclama a cerificao dos seguintes
pressupostos:
a.

Conformidade ou adequao dos meios, ou seja, o ato administrativo deve ser

adequado aos fins que pretende realizar;
b.
Necessidade, vale dizer, possuindo o agente pblico mais de um meio para atingir
a mesma finalidade, deve optar pelo menos gravoso esfera individual;
c.
Proporcionalidade estrita entre o resultado obtido e a carga empregada para a
consecuo desse resultado.
Por conseguinte, o administrador pblico no pode utilizar instrumentos que fiquem
aqum ou se coloquem alm do que seja estritamente necessrio para o fiel cumprimento
da lei.
Assim sendo, sempre que um agente pblico assumir conduta desproporcional ao
que lhe devido para o exerccio regular de sua competncia, tendo em vista as
finalidades legais que tem por incumbncia cumprir, poder provocar situao ilcita
passvel de originar futura responsabilidade administrativa, civil e, sendo o caso, at
criminal (55).

CONSIDERAES FINAIS
Segundo nossa carta constitucional, o "bem de todos" objetivo fundamental da
Repblica Federativa do Brasil (art. 3., IV) e, por conseguinte, uma finalidade axiolgicojurdica que se impe como plo de iluminao para a conduta de todos os rgos e
pessoas que integram a estrutura bsica do Estado brasileiro.
Sendo assim, a noo do bem comum, historicamente condicionada e posta no
mbito das concepes dominantes em nossa sociedade e poca, deve ser considerada
obrigatrio parmetro para a definio do sentido jurdico-constitucional de quaisquer dos
princpios que governam as atividades da Administrao Pblica.
A maior parte dos princpios da Administrao Pblica encontra-se positivado,
implcita ou explicitamente, na Constituio. Possuem eficcia jurdica direta e imediata.

Exercem a funo de diretrizes superiores do sistema, vinculando a atuao dos

operadores jurdicos na aplicao das normas a respeito dos mesmos e, objetivando a
correo das graves distores ocorridas no mbito da Administrao Pblica que acabam
por impedir o efetivo exerccio da cidadania.
O sistema constitucional da Administrao pblica funciona como uma rede
hierarquizada de princpios, regras e valores, que exige no mais o mero respeito
legalidade estrita, mas vincula a interpretao de todos atos administrativos ao respeito
destes princpios.
Desta maneira, conclui-se que a funo administrativa encontra-se subordinada s
finalidades constitucionais e deve pautar as suas tarefas administrativas no sentido de
conferir uma maior concretude aos princpios e regras constitucionais, uma vez que esto
no configuram como enunciados meramente retricos e distantes da realidade, mas
possuem plena juridicidade.