LIMA, Waner Gonalves. (2012).

nemad@uft.edu.br - Interface (Porto Nacional), Edio nmero 05, Outubro de 2012.

Poltica pblica: discusso de conceitos

Waner Gonalves Lima1

Resumo: Este texto aborda a questo do conceito de poltica pblica

considerando a abordagem estatista e a multicntrica. Traz um resumo
destes conceitos apontando diferenas entre os mesmos e sugere nova
nomenclatura.
Palavras-chave: poltica, poltica pblica, abordagem estatista, abordagem
multicntrica.
Abstract: This paper discusses the question of concept of public policy
considering approach state-centered policy-making and the multicentric.
Summarizes these concepts by pointing the differences between them
and suggests a new nomenclature.
Keywords: politics, public policy, state-centered policy-making approach,
multicenter approach.

1
Analista Ambiental. IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis. Mestrando em
Desenvolvimento Regional. e-mails: waner.lima@ibama.gov.br; wanerglima@gmail.com

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LIMA, Waner Gonalves. (2012).

1. Introduo
Educao,
meio
ambiente
e
desenvolvimento so temticas importantssimas
nos contextos atuais para a nossa complexa
sociedade e recebem ateno especial do
Estado e da prpria sociedade. Muitas das
principais aes com relao a estes temas
ocorrem a partir de polticas pblicas. Mas o
que poltica pblica? especificamente
procurando discutir possveis respostas a esta
pergunta que se escreve este texto.
Os estudos sobre poltica pblica so
ainda muito recentes, especialmente no Brasil, e
existem ainda muitas divergncias conceituais e
necessrio discutir, pensar e repensar sobre o
tema. Segundo Secchi (2010) qualquer definio
de poltica pblica arbitrria, pois no h
consenso na literatura especializada sobre
questionamentos bsicos.
O objetivo deste texto apresentar
alguns conceitos relacionados poltica pblica
discutindo, se o termo poltica pblica est
relacionado ao seu formulador, ou ao seu
objetivo, demonstrando algumas divergncias
existentes, e ao final, propor algumas alteraes,
especificamente
na
nomenclatura,
proporcionando, principalmente, mais um
momento de reflexo sobre o tema.
2. Referencial terico
2.1 Poltica
Inicialmente e de maneira sintetizada,
tem-se que o termo poltica na lngua
portuguesa, assim como em outras lnguas
latinas, pode assumir duas conotaes
principais, que a lngua inglesa consegue
diferenciar usando os termos politics e policy,
(RUA, 2009; SECCHI, 2010). Assim o termo
poltica quando com o sentido de politics tem
na concepo de Bobbio (2002), apud Secchi
(2010, p. 1), o sentido de atividade humana
ligada a obteno e manuteno dos recursos
necessrios para o exerccio do poder sobre o
homem. Para Rua (1998), a poltica consiste no
conjunto de procedimentos formais e informais
que expressam relaes de poder e que se

destinam resoluo pacfica dos conflitos

quanto aos bens pblicos.
Quando o termo poltica assume o
sentido expresso pelo termo policy, segundo
Secchi (2010), mais concreto e tem relao
com orientaes para a deciso e ao, sendo
que o termo poltica pblica (public policy) a ela
est vinculado.

2.2 Poltica pblica

A poltica pblica surgiu como um
subcampo significativo dentro da disciplina de
Cincia Poltica entre os anos 1960 e 1970,
afirma Sabatier (1995) que complementa
informando que Daniel Lerner e Harold
Lasswell2 so apontados por estudiosos como
pioneiros em trabalhos sobre a mesma. Souza
(2006) considera que a rea de polticas
pblicas contou com quatro grandes pais
fundadores: alm de Laswell, Simon3, Lindblom4
e Easton5.
Inicialmente deve-se ter que poltica
pblica um conjunto de decises e no uma
deciso isolada. Rua (2009, p. 20) afirma que
embora uma poltica pblica implique deciso
poltica, nem toda deciso poltica chega a
constituir uma poltica pblica. necessrio
conhecer alguns dos diferentes enfoques dados
ao significado de poltica pblica. Neste texto
no se discute se a poltica pblica deve ser
entendida
como
aquela
elaborada
exclusivamente por atores estatais ou no. O
que se discute a nomenclatura.
2.2.1 Conceito de poltica pblica a partir dos
atores protagonistas do processo
Segundo Secchi (2010, p. 2) alguns
atores e pesquisadores defendem a abordagem
estatista,
enquanto
outros
defendem
abordagens multicntricas no que se refere ao

Autores de The Policy Sciences LERNER, Daniel e

LASSWELL, Harold, eds. 1951. The Policy Sciences. Stanford
University Press.
3
Herbert Alexander Simon.
4
Charles E. Lindblom.
5
David Easton.

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LIMA, Waner Gonalves. (2012).

protagonismo no estabelecimento de polticas

pblicas.
2.2.1.1 Abordagem estatista
A abordagem estatista (state-centered
policy-making) segundo Secchi (2010, p. 2)
considera
as polticas pblicas, analiticamente,
monoplio de atores estatais.
Segundo esta concepo, o que
determina se uma poltica ou no
pblica a personalidade jurdica
do formulador. Em outras palavras,
poltica pblica somente quando
emanada de ator estatal (HECLO,
1972; DYE, 1972; MENY E
THOENIG, 1991; HOWLETT E
RAMESH, 2003).
Nesta mesma linha de pensamento
Salisbury (1995) argumenta que a poltica
pblica consiste em decises autorizadas ou
sancionadas pelos atores governamentais.
Poltica pblica aqui significa os resultados ou
sadas de processos governamentais.
Para Rua (2009), que enfatiza mais a
questo, a dimenso pblica de uma poltica
dada pelo seu carter jurdico imperativo, assim
polticas pblicas (policy) compreendem o
conjunto das decises e aes relativas
alocao imperativa de valores envolvendo bens
pblicos. Complementa dizendo que aes e
decises privadas, ainda que sejam de interesse
pblico no se confundem com atividade
poltica e com poltica pblica.
Para David Easton (1953, p. 129), apud
Heidemann (2010, p.29, grifo nosso), a poltica
pblica significa a alocao oficial de valores
para toda a sociedade.
Para Theodoulou (1995, p. 2) a poltica
pblica tem uma abordagem estatista:
a primeira idia que algum se
depara que a poltica pblica
deve distinguir entre o que os
governos pretendem fazer e o que,
na verdade, eles realmente fazem;

que a inatividade governamental

to importante quanto a atividade
governamental.
O
segundo
elemento a noo de que poltica
pblica envolve idealmente todos
os nveis de governo e no
necessariamente restrito aos atores
formais, informais atores tambm
so extremamente importantes.
(THEODOULOU, 1995, p. 2,
traduo e grifo nosso.)
Rua (2009) afirma que no caso de uma
ao por parte da sociedade para tratar de um
problema pblico, por exemplo, o Movimento
pela Cidadania contra a Fome e a Misria, o
famoso movimento do Betinho, tem-se uma
ao
privada
de
interesse
pblico.
Diferentemente para ela, o Programa Bolsa
Famlia parte de uma poltica pblica de
combate fome e misria.
A abordagem estatista, segundo Secchi
(2010), admite que atores no estatais tm
influncia no processo de elaborao de
polticas pblicas, mas no confere-lhes o
privilgio de estabelecer e liderar o processo.

2.2.1.2 Abordagem multicntrica

Para a abordagem multicntrica o
importante no quem formula a poltica, que
pode ser qualquer um, mas a origem do
problema a ser enfrentado, esta a sua
caracterizao fundamental. Assim uma poltica
recebe o adjetivo de pblica se o problema
que tenta enfrentar pblico.
A abordagem multicntrica, segundo
Secchi (2010, p. 2), considera
organizaes
privadas,
organizaes no governamentais,
organismos multilaterais, redes de
polticas pblicas (policy networks),
juntamente com atores estatais,
protagonistas no estabelecimento
das polticas pblicas (Dror, 1971;
Kooiman, 1993; Rhodes, 1997;
Regonini, 2001). (grifo do autor).

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Para Heidemann (2010, p. 31) poltica

pblica deve ter a abordagem multicntrica:
A perspectiva de poltica pblica vai
alm da perspectiva de polticas
governamentais, na medida em que
o governo, com sua estrutura
administrativa, no a nica
instituio a servir comunidade
poltica, isto , a promover polticas
pblicas (HEIDEMANN, 2010, p.31,
grifo nosso).
Para Secchi (2010) a essncia conceitual
de polticas pblicas o problema pblico.
Assim uma poltica pblica, recebe este adjetivo,
se tem a inteno de responder a um problema
pblico.
3 DISCUSSO DO TEMA
Resumidadmente
tem-se
que
a
abordagem estatista adjetiva o termo poltica
em funo do decisor e a abordagem
multicntrica adjetiva em funo do objetivo da
poltica.
Entende-se que ambas propostas tm
razoveis argumentos. Poder-se-ia dizer em
defesa da abordagem estatista que a mesma
facilita os estudos, na medida em que reduz o
universo autoral, focando no Estado, que tem
como principal meio de ao as polticas
pblicas, para atender s demandas da
sociedade. Assim, os estudos sobre as mesmas
serviriam tanto para o estado melhorar a sua
atuao quanto para que a sociedade pudesse
cobrar adequadamente melhorias. Poder-se-ia,
em contrapartida, dizer que este enfoque reduz,
por demais, o termo poltica pblica, que
poderia ser estudado de uma forma muito mais
ampla e que isto serviria mais sociedade, que
quer e precisa ter as suas demandas atendidas,
independentemente se pelo Estado ou pela
prpria sociedade.
Secchi (2010) argumenta em defesa da
abordagem multicntrica, que ela evita uma
pr-anlise da personalidade jurdica de uma
organizao antes de enquadrar suas polticas

como sendo pblicas ou no e afirma que

algumas vezes difcil identificar se uma
instituio estatal ou no. Poder-se-ia aqui,
tambm como contraponto, dizer que se
verifica que muitas vezes difcil identificar o
objetivo de muitas polticas (se procuram
resolver um problema pblico ou um problema
privado) e que a abordagem multicntrica
amplia extremamente a quantidade de polticas
que possam ser classificadas como pblicas,
alm de incorporar uma diversidade de
decisores, arenas e processos, o que, conforme
Theodoulou (1995), frequentemente confunde e
atrapalha a compreenso.
4. Contribuio discusso
A discusso sobre o tema certamente
ainda vai durar muito tempo e receber ateno
de muitos estudiosos. Como sugesto,
enquanto no se uniformiza os conceitos,
apresenta-se para cada abordagem multicntrica e estatista -, novas denominaes,
buscando maior esclarecimento sobre a poltica
a partir do nome.
Para a abordagem estatista sugere-se
dois nomes: poltica pblica estatal para as
polticas cujo ator protagonista seja o Estado
(mesmo que para os adotam a abordagem
estatista neste nome contenha um pleonasmo);
e poltica privada de interesse pblico para as
polticas cujo ator protagonista no seja o
estado, mas tenham o objetivo de enfrentar um
problema da sociedade (ver figura 1).

Figura 1. Abordagem estatista - denominao

atual e proposta
Fonte: autor

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Para a abordagem multicntrica sugere-se os

nomes: poltica pblica estatal para as polticas
que tendo o objetivo de enfrentar um problema
da sociedade tenha como ator protagonista o
Estado; e poltica pblica no estatal para
aquelas que, com o mesmo objetivo, no tenha
como ator protagonista o Estado (ver figura 2).

Figura
2.
Abordagem
multicntrica
denominao atual e proposta
Fonte: autor

4. Consideraes finais
Verifica-se que existe uma enorme
pluralidade de pensamentos em torno do tema
das polticas pblicas. A nica coisa que todos

os autores sobre a poltica pblica concordam

que a mesma afeta profundamente a vida
cotidiana de cada indivduo na sociedade,
conforme afirma Theodoulou (1995).
No objetivo deste texto defender
uma ou outra posio quanto questo da
abrangncia do termo poltica pblica. O que se
pretende levantar a questo e propor novas
formas de denominao, que possam atender
s duas posies e vir, de uma forma
complementar, dar uma noo maior ao leitor
quando se deparar com as mesmas, tendo
condio prvia de saber sobre o que se trata.
Ao se adotar uma nova nomenclatura
como a proposta, as duas abordagens, estatsta
e multicntrica, estaro ainda se respeitando e
aceitando que existe posio diferente, viso
diferente, e que possuem muito mais pontos em
comum que divergentes.
Finalizando e exemplificando, a poltica
do Movimento pela Cidadania contra a Fome e
a Misria, o famoso movimento do Betinho,
seria denominado poltica privada de interesse
pblico ou poltica pblica no estatal. A
primeira denominao seria dada pelos adeptos
da abordagem estatista e a segunda pelos
adeptos da abordagem multicntrica. A poltica
externa do Estado brasileiro seria denominada
poltica pblica estatal pelas duas abordagens.

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