EMERGNCIA E DESENVOLVIMENTO DO WELFARE STATE:

TEORIAS EXPLICATIVAS

Marta T. S. Arretche(1)(2)

Fenmeno do sculo XX, a proviso de servios sociais,

cobrindo as mais variadas formas de risco da vida individual e
coletiva, tornou-se um direito assegurado pelo Estado a camadas
bastante
expressivas
da
populao
dos
pases
capitalistas
desenvolvidos. Ainda que alguns pases -- como a Alemanha, por
exemplo -- tenham dado origem a programas de seguro social j no
final do sculo passado e que polticas de proteo a idosos,
mulheres, incapacitados, etc tenham se desenvolvido em vrios pases
j no incio deste sculo, certo que o fenmeno do welfare state
sofreu incontestvel expanso e at mesmo institucionalizao no
perodo do ps-guerra. a partir de ento que se generaliza e ganha
dimenses quase universais nesses pases um conjunto articulado de
programas de proteo social, assegurando o direito aposentadoria,
habitao, educao, sade, etc.
Fenmeno de tal magnitude e importncia que conduziu um
importante autor, que identifica polticas sociais com socialdemocratizao da sociedade, a afirmar que
"(...) Quando nos damos conta de que a social democracia no
um absoluto, quando nossa sensibilidade percebe que o mundo no
teria sido o mesmo sem ela; ento, h necessidade de uma nova
teoria". (Esping-andersen, 1985a:xiii)

1
2

. Pesquisadora do NEPP/UNICAMP e doutoranda em Cincias Sociais no IFCH/UNICAMP.

Este artigo beneficiou-se de vrias contribuies. O curso sobre "Teorias

Explicativas do Welfare State", de Argelina Cheibub Figueiredo, bem como a
classificao destas correntes ali proposta e seus comentrios verso
preliminar deste trabalho foram de inestimvel ajuda. Agradeo tambm os
comentrios mesma verso feitos por Snia Miriam Draibe e Marcus Andr Mello.
No entanto, so de minha inteira responsabilidade as opinies aqui expressas.

Muitos autores se dedicaram tarefa de explicar a origem

e desenvolvimento do welfare state. A bibliografia sobre o assunto
imensa. A controvrsia sobre as razes, o significado e as
perspectivas do fenmeno no menos complexa. No entanto,
possvel ordenar de algum modo este debate e melhor compreend-lo,
bem como dele extrair hipteses para analisar a experincia latinoamericana, fenmeno este ainda to pouco investigado. esta nossa
principal preocupao: extrair, desta vasta produo terica e
analtica, argumentos explicativos acerca deste fenmeno nos pases
desenvolvidos.
preciso dizer, desde logo, que o ordenamento de tal
discusso no tarefa fcil, e por vrias razes. A principal delas
diz respeito ao critrio mais adequado para faz-lo.
Em primeiro lugar, ao longo do tempo e, devido sobretudo
aos avanos obtidos com base no acmulo de conhecimentos e no
desenvolvimento
das
pesquisas
comparativas,
sofisticaram-se
crescentemente as
variveis
analticas utilizadas. Assim, os
trabalhos datados da dcada de 50 e 60, baseados fortemente no
indicador "volume do gasto social" deram lugar na dcada de 80 a
anlises bastante mais sofisticadas, nas quais distintos indicadores
relativos "forma e natureza deste gasto" permitem uma abordagem
terica qualitativamente superior do fenmeno a ser estudado. A
sofisticao da abordagem do fenmeno implicou maior sofisticao na
explicao das razes de sua existncia. Em outras palavras, so
muito variadas, em diversidade e grau de refinamento, as categorias
analticas e os indicadores utilizados pelos autores, entre si e ao
longo do tempo.
Alm disso, e certamente apresentando dificuldades muito
maiores para um ordenamento do debate, temos a tarefa da seleo dos
textos e autores a serem includos em um trabalho deste tipo. As
obras que nos habituamos a consultar so de natureza bastante
distinta. Alguns trabalhos, que aportam uma enorme contribuio em
termos
de
informao
emprica,
histrica
ou
at
mesmo
classificatria da morfologia dos sistemas de proteo social
naqueles pases, ou no apresentam necessariamente uma explicao
particular da origem e expanso destes sistemas, ou no so "o"
trabalho no qual uma determinada explicao est mais explicitamente
desenvolvida.

por

Peter

o caso, por exemplo, do monumental trabalho organizado

Flora, Growth to Limits, no qual distintos autores

examinam a evoluo histrica, os resultados e os problemas

contemporneos do welfare state em 12 pases capitalistas avanados.
A diversidade e importncia dos autores e o carter quase
enciclopdico desta obra conferem-lhe um status de consulta
obrigatria sobre o assunto, mas no exatamente de um trabalho de
referncia para a explicao das condies da emergncia e
desenvolvimento dos programas sociais. o caso tambm do trabalho
de Titmuss, Social Policy, no qual, em sua introduo, o autor
apresenta uma classificao dos sistemas de poltica social,
classificao esta que influenciou enormemente as pesquisas de tipo
comparativo.
De
natureza,
portanto,
classificatria,
esta
contribuio no trata explicitamente de teorizar sobre as razes
explicativas do surgimento e expanso de tais modelos, ainda que
seja possvel, em outro trabalho do mesmo autor, identificar sua
filiao terica.
Delimitar o campo de abordagem deste trabalho, em torno
de argumentos, os quais, na verdade, hierarquizam internamente
alguns
princpios
analticos,
de
modo
a
constituir
teorias
explicativas sups excluir estes e outros trabalhos semelhantes,
escolha esta que implicou perdas no escopo de abrangncia deste
artigo, mas que apresenta a enorme vantagem de clarificar a
exposio.
Uma terceira dificuldade para o ordenamento deste debate
diz respeito evoluo e, conseqente mudana, da reflexo de
autores que se tornaram uma referncia para os estudiosos do tema.
Todos os grandes pensadores apresentam evidentemente amadurecimento,
revises e alteraes em sua trajetria. Em maior ou menor grau,
autores que permaneceram produzindo sobre este assunto durante um
largo perodo de tempo apresentam mudanas importantes em sua
reflexo. No entanto, alguns autores apresentam mudanas muito
significativas,
mudanas
estas
que,
em
certa
medida,
negam
peremptoriamente suas afirmaes anteriores ou at mesmo implicam em
filiao a uma outra corrente terica. Em outros casos, tratam-se
apenas de refinamentos a um argumento anteriormente apresentado.(3)
Em outras palavras, a opo por ordenar o debate segundo
autores relevantes colocaria o problema posto pelas mudanas de
argumento explicativo, decorrentes da evoluo destes prprios
3

Quando possvel, e por razes de clareza da exposio, procuraremos apontar tais

mudanas ao longo deste trabalho.

autores. Alm disso, ordenar a partir dos autores

conduziria ao
fato de que cada um deles constituiria um item, dada a importncia
de cada um justamente pela singularidade de sua anlise.
A escolha de um princpio de ordenamento -- repetimos, o
do argumento -- permitiu contornar vantajosamente este problema,
vantagem esta que consiste na clareza da exposio. A desvantagem
que a acompanha a da perda da riqueza da produo dos autores
selecionados, perda esta que, em alguns casos, chega a ser mesmo
injusta.
Por estas razes, este artigo no trata de ordenar as
teorias do welfare state de modo classificatrio.(4) Este trabalho
pretende to somente organizar a produo terica sobre o welfare
state, ordenando-a segundo argumentos analticos selecionados. Como
afirmei mais acima, tais argumentos hierarquizam internamente
algumas categorias analticas, constituindo, portanto, correntes
tericas de explicao do fenmeno. Procurei identific-las, de um
lado, por sua influncia sobre as pesquisas e debates acerca da
natureza deste fenmeno e, de outro lado, porque permitem revelar a
evoluo, no tempo, da natureza deste mesmo debate.(5)
Assim,
este
trabalho
trata
de
organizar
diversas
contribuies, de modo necessariamente no exaustivo, dispondo os
argumentos apresentados quanto origem e desenvolvimento do
fenmeno. Algumas correntes tratam distintamente as razes do
surgimento do welfare state, vale dizer, as causas mais diretas de
sua origem -- o que denominamos de sua emergncia -- e as razes de
sua expanso ou desenvolvimento. Procurarei distinguir estas duas
ordens de preocupao dos autores.(6) Creio que esta distino tem
importantes impactos para a identificao de hipteses de trabalho.
Confundir
razes
da emergncia e
do desenvolvimento de
um
determinado fenmeno histrico -- como o das atividades sociais do
4

Trabalho exaustivo a este respeito foi realizado por Jens Alber. Consultar, a
este respeito, AURELIANO & DRAIBE, 1989.

Esta ltima razo estar refletida na forma de exposio dos argumentos e seleo
dos autores, de modo a revelar os termos da evoluo deste debate, de meados da
dcada de 50 a nossos dias.

Alis, diga-se de passagem, que tal distino constitui outro fator de

dificuldade para a classificao dos autores. Como poder ser observado ao longo
do trabalho, um autor pode, por exemplo, explicar as razes da emergncia do
welfare state usando categorias de origem marxista e explicar as razes de sua
expanso usando categorias originrias das teorias da modernizao. Este o
caso de Ian Gough (1979).

Estado contemporneo -- fonte evidente de confuso para a anlise,

dado que, uma vez consolidado, este passa a ter uma dinmica prpria
de
desenvolvimento,
conformando
instituies
e
interesses
particulares.
Procurarei tambm distinguir, neste ordenamento que se
segue, os tipos de causaes que orientam os argumentos explicativos
identificados. Vale dizer, algumas correntes, por exemplo, do maior
peso a causaes de natureza econmica. Neste caso, o fenmeno do
welfare state seria um resultado ou subproduto necessrio das
profundas transformaes desencadeadas a partir do sculo XIX, sejam
elas o fenmeno da industrializao e modernizao das sociedades ou
o advento do modo capitalista de produo. O peso das variveis
econmicas na hierarquia causal do argumento explicativo proposto
tem certamente filiaes epistemolgicas que so conhecidas. O mesmo
pode ser dito em relao a correntes para as quais o fenmeno do
welfare
state

atribudo
a
razes
de
ordem
poltica
ou
institucional. Para estes, uma vez dadas determinadas condies
econmicas, seja o surgimento dos programas de proteo social, seja
suas formas de expanso, seja ainda suas variaes tm como razo
causal fatores relacionados luta de classes, a distintas
estruturas de poder poltico, ou ainda a distintas estruturas
estatais e institucionais.
Ainda que a inteno do trabalho seja buscar explicitar
argumentos explicativos -- e foi a partir deles que a exposio foi
organizada --, a escolha de autores mais representativos de cada
corrente era inevitvel. Este recurso permitir tambm identificar
determinados trabalhos, de maior peso e importncia, no interior dos
trabalhos de cada autor em particular. Por outro lado, dado que o
fio condutor a identificao de distintas construes lgicas
evidentemente no seria possvel,
por razes de clareza dos
argumentos, deixar de recorrer a outros autores ou at mesmo apontar
mudanas no argumento dos autores selecionados.

1. Argumentos segundo os quais os condicionantes da emergncia e

desenvolvimento do welfare state so predominantemente de ordem
econmica

1.1. O welfare state um desdobramento necessrio

postas em marcha pela industrializao das sociedades

das

mudanas

So certamente alguns trabalhos de Harold Wilensky,

Richard Titmuss e T. H. Marshall que melhor representam esta
concepo explicativa. Ainda que haja distines entre eles,
sobretudo no que diz respeito s razes do desenvolvimento do
welfare state -- no s razes de sua emergncia --, h um ncleo
comum em sua argumentao, ncleo este que diz respeito aos impactos
do processo de industrializao sobre as formas de interveno e
atuao do Estado.
Ainda que explicitamente convencido das premissas da
teoria da convergncia(7), Harold Wilensky realizou dois importantes
trabalhos em que procura explicar as variaes internas no interior
do processo mais geral de convergncia entre os pases: Industrial
Society and Social Welfare, com Charles Lebeaux em 1955(8) e The
Welfare State and Equality em 1975(9).
Assim, seja para explicar (em 1955) a "exceo" (ou
excepcionalidade) do caso norte-americano, seja para explicar (em
1975) as razes da existncia de pases mais avanados e pases mais
7

"(...) a idia de que qualquer que sejam seus regimes polticos, quaisquer que
sejam suas histrias e culturas particulares, as sociedades 'afluentes' tornamse mais semelhantes tanto em termos de sua estrutura social como de sua
ideologia(...)." (Wilensky, 1975:xii) (traduo da autora)
Segundo esta teoria, portanto, as sociedades tenderiam a convergir em direo
a formas semelhantes, estivessem elas sob regimes capitalistas ou socialistas,
dado o impulso da industrializao.

Industrial Society and Social Welfare o resultado de um trabalho realizado por

Harold L. Wilensky e Charles N. Lebeaux sob encomenda do United States Committee
of the International Conference of Social Work a Russell Sage Foundation.
Realizado durante o ano de 1955, o trabalho visava realizar um balano do
processo de industrializao ocorrido nos EUA e seus efeitos sobre a ao social
no campo dos programas de assistncia s famlias e comunidade.

Escrito em 1975, The Welfare State and Equality. Structural and Ideological Roots
of Public Expenditures o resultado de uma pesquisa que envolveu um estudo
sobre 64 pases e, entre estes, aqueles considerados os 22 pases mais ricos.

atrasados no desenvolvimento de programas de proteo social,

Wilensky acaba por revelar uma determinada concepo terica da
origem e do desenvolvimento dos programas de welfare(10).
De acordo com sua viso, as
programas sociais a mesma em todos os
desenvolvimento industrial. Ele o dir
extensiva comparao realizada no trabalho

razes do surgimento de
pases de alto nvel de
claramente a partir da
de 1975:

"Eu conclu que o crescimento econmico e seus resultados

demogrficos e burocrticos so a causa fundamental da
emergncia
generalizada
do
welfare
state."
(Wilensky,
1975:xiii) (traduo da autora)
O

surgimento de programas sociais um desdobramento

necessrio de tendncias mais gerais postas em marcha pela
industrializao. Quais seriam ento essas tendncias gerais, as
quais explicariam o surgimento do welfare state?
O surgimento de "padres mnimos, garantidos pelo governo,
de renda, nutrio, sade, habitao e educao para todos os
cidados, assegurados como um direito poltico e no como caridade
(Wilensky & Lebeaux, 1965:xii) est associado aos problemas e
possibilidades postos pelo desenvolvimento da industrializao. De
um lado, os gastos com programas sociais somente so possveis
porque a industrializao
permite um vasto crescimento da riqueza
das sociedades (Wilensky e Lebeaux, 1965: 14). A partir da
constatao de uma correlao entre as variveis crescimento
industrial e gastos sociais, o autor considera que a primeira uma
condio necessria para a segunda. Dito de outro modo, os programas
sociais ou no aparecem ou permanecem insignificantes em sociedades

10

preciso
considerar
que
o
prprio
conceito
de
"welfare"
varia
significativamente entre os autores. Neste caso existe, mesmo entre os dois
trabalhos mencionados, diferentes concepes quanto ao fenmeno observado. No
trabalho realizado com Charles Lebeaux em 1955, Wilensky se refere a "welfare"
como um conjunto de programas de assistncia social dirigidos populao mais
carente incapaz de prover por si mesma sua prpria sobrevivncia e/ou de seus
dependentes nos Estados Unidos. No trabalho comparativo de 1975, Wilensky se
refere a "welfare state" como um conjunto de programas governamentais que
envolvem ao estatal no campo da ateno sade, previdncia, assistncia
social, excetuando-se educao e habitao, por razes expostas pelo prprio
autor. (Wilensky, 1975:2-10).
Esta distino, contudo, se refere ao fenmeno observado nos dois trabalhos e
no, definio de "welfare state" adotada pelo autor, a qual se mantm
inalterada nos dois trabalhos.

que no produzam um excedente nacional suficiente para financi-los

(Wilensky, 1975:24).
"No sculo passado, o welfare state desenvolveu-se em todos os
pases urbano-industriais. Embora esses (os pases) variem
enormemente em termos de direitos e liberdades civis, os pases
ricos variam pouco em sua estratgia geral de construo de um
piso abaixo do qual ningum pode estar. Os valores invocados
para defender o welfare state -- justia social, ordem
poltica, eficincia ou igualdade -- dependem do grupo que
articula sua defesa. Mas a ao final produziu uma das mais
importantes uniformidades estruturais das sociedades modernas.
Quanto mais ricos os pases se tornam, mais semelhantes eles
so na ampliao da cobertura da populao e dos riscos (...)"
(Wilensky, 1975:15-6) (traduo da autora)
De outro lado, os problemas sociais com os quais os
servios sociais tm de lidar so resultado das mudanas sociais
(sobretudo, demogrficas) desencadeadas pela industrializao. A
consolidao da fbrica como ncleo central da atividade produtiva
implica uma transformao radical das sociedades, transformao esta
que determina o surgimento de novos mecanismos de garantia da coeso
e integrao sociais. Nada melhor do que uma citao dos prprios
autores para que fique claro o papel central e determinante
desempenhado pelo desenvolvimento industrial no surgimento dos
programas sociais.
"Tudo que ns queremos destacar que todas as sociedades
industriais enfrentam problemas semelhantes; suas solues a
estes problemas, embora variadas, so freqentemente prescritas
em maior medida pela industrializao em si mesma do que por
outros elementos culturais."(Wilensky & Lebeaux, 1965:47)
(traduo da autora)
Neste sentido, no haveria diferenas entre pases como o
Japo, os Estados Unidos e a URSS, dado que independentemente de
seus regimes polticos e das diferenas nacionais, estes diferentes
pases estariam igualmente submetidos lgica da industrializao.
A industrializao tem efeitos sobre a estrutura da
populao, sobre a estrutura da estratificao social, sobre a
estrutura de renda e a distribuio do poder, sobre os mecanismos
atravs dos quais se realizar a socializao, mudanas estas to
radicais que exigiriam novas formas de integrao social. Vejamos: a

atividade industrial (na fbrica) exige um novo tipo de trabalhador,

com novos hbitos, uma nova disciplina, diferente daquela compatvel
com a atividade produtiva do campons. Ao mesmo tempo, a mecanizao
do processo produtivo pode significar perda da importncia de um
conjunto de habilidades profissionais ou mesmo o surgimento do
desemprego tcnico (qual seja, a obsolescncia definitiva de
determinadas habilidades). A industrializao implica ainda maior
complexidade da diviso social do trabalho. diviso natural
sobrepe-se
o
recrutamento
no
mercado
de
trabalho
segundo
habilidades altamente complexas e diversificadas. Finalmente, a
industrializao implica a competio no mercado de trabalho, a
entrada da mulher neste mercado, etc. Em suma, este conjunto de
mudanas no que tange dependncia do trabalhador em relao
situao do mercado de trabalho, com relao natureza e bases da
especializao do trabalho e no que tange a uma significativamente
crescente possibilidade de mobilidade social teria implicaes
profundas sobre o sistema familiar, isto , sobre o tamanho das
famlias, sobre as formas de educao das crianas, sobre as
modalidades de reproduo social, etc. Tais mudanas exigiriam uma
resposta, uma soluo sob a forma de programas sociais, os quais
visariam garantir a integrao social, contornando os problemas de
ajustamento do trabalhador e das famlias. Tomemos as palavras dos
prprios autores:
"Muitos dos servios de welfare na Amrica podem ser
vistos como uma resposta ao impacto da industrializao sobre a
vida das famlias." (Wilensky & Lebeaux, 1965:67) (traduo da
autora)
Os efeitos da industrializao sobre o sistema familiar
implicam tambm um novo papel para as crianas: de auxiliares na
atividade agrcola (e, portanto, de fonte de renda), eles passam a
ser unicamente fonte de gastos, ao mesmo tempo em que se constituem
como possveis concorrentes no mercado de trabalho, uma vez que a
seleo para este mercado feita predominante segundo critrios de
especializao para o trabalho. Nestas circunstncias, o surgimento
de leis de proteo do trabalho infantil parece ser um "resultado
natural" (Wilensky e Lebeaux, 1965:71), fixando a criana como uma
impossibilidade produtiva ao mesmo tempo que se lhe garante a
possibilidade de educao.
Em suma, a industrializao apresenta resultados sobre a
estrutura social que so inevitveis (Wilensky e Lebeaux, 1965: 79),

tais como a nfase na famlia nuclear e o envelhecimento da

populao.
A
rapidez
das
mudanas
sociais,
outro
de
seus
desdobramentos, tende a acelerar o surgimento de problemas. O
desenvolvimento de programas de cobertura contra os riscos postos
por estas mudanas constituem seu correlato necessrio. Assim, por
exemplo, o fato de que a maior parte dos gastos com servios de
welfare nos Estados Unidos sejam destinados aos velhos constitui um
correlato do fato do envelhecimento da populao, propiciado pela
industrializao (Wilensky e Lebeaux,1965:79).
Esta srie de determinaes -- industrializao-mudanas
sociais/demogrficas-surgimento de servios de welfare -- , assim,
o ncleo do argumento, indutivamente construdo a partir das
correlaes estatsticas identificadas pelos autores. A partir da
constatao emprica de regularidades, concluem os autores:
"Estas mudanas massivas na sociedade americana so os
determinantes principais dos problemas sociais, os quais, por
sua vez, criam a demanda por servios de welfare."(Wilensky &
Lebeaux, 1965:17) (traduo da autora)
Esta correlao ser confirmada na pesquisa sobre 60
pases publicada no trabalho de 1975. Neste trabalho, Wilensky
demonstra que o sistema poltico (seja ele liberal-democrtico,
totalitrio, oligrquico ou populista) tem fraca correlao com o
desenvolvimento do welfare state(11). Tambm o sistema econmico
(seja ele capitalista ou comunista) absolutamente irrelevante para
explicar o desenvolvimento de programas de proteo social.
Concomitantemente, o resultado do trabalho demonstrar a existncia
de
uma
altssima
correlao
entre
as
variveis
nvel
de
desenvolvimento econmico e esforo de seguridade social (este
medido pelo gasto estatal em servios de consumo pblico) (Wilensky,
1975:2).
Esta correlao, contudo, mediada por duas variveis: em
primeiro lugar, proporo de velhos na populao, estabelecida como
causa direta mais forte; em segundo lugar, idade da populao e
11

O autor afirma que o fato de que a maior parte dos pases que desenvolveram
sistemas mais abrangentes de proteo social estejam enquadrados, na
classificao por ele construda, como liberal-democrticos significa apenas
que os pases ricos tm sistemas polticos de tipo liberal-democrtico, ao
passo que os pases pobres tendem a desenvolver sistemas polticos de tipo
oligrquico. Assim, no limite, mesmo o tipo de sistema poltico de um pas um
subproduto de seu nvel de desenvolvimento econmico (Wilensky, 1975:22).

idade do sistema de proteo social.(12) A proporo de velhos na

populao seria um subproduto do nvel de desenvolvimento econmico.
Qual seja, o desenvolvimento econmico implica uma queda da taxa de
natalidade; tal reduo implica um aumento da proporo de velhos no
universo
populacional
(isto
,
a
desenvolvimento
econmico
correspondem mudanas demogrficas). Essa populao, em situao
objetiva de necessidade, far presso por programas sociais e estes
necessariamente
surgiro
(dada
a
possibilidade
do
excedente
econmico, propiciada pelo mesmo desenvolvimento econmico). Tal
processo demonstrado pelo fato de que os maiores beneficirios dos
programas sociais so os velhos (Wilensky, 1975:26-7).
Entretanto, essas duas ordens de variveis (i) proporo
de velhos e (ii) idade da populao/idade dos sistemas constituem,
como veremos a seguir, elementos de explicao para a diversidade
nos nveis de gasto e nos sistemas de administrao dos programas
sociais entre os pases nos quais tais programas adquiriram
significado, qual seja, no interior do grupo de 22 pases ricos
(contemplados em sua anlise), nos quais existiria efetivamente o
welfare state.
Uma vez admitida a existncia de variaes internas
tendncia mais geral, variaes estas expressas pelo caso norteamericano e/ou pela existncia de diferentes nveis de gasto e
diferentes estilos e organizao administrativa entre os 22 pases
mais ricos, Wilensky estar mais preocupado em explicar as razes
destas variaes. Assim, procurar complementar o trabalho de
Cutright
(1967),
buscando
explicar
diferentes
formas
de
desenvolvimento dos sistemas de welfare. Isto , procurou explicar a
"exceo" norte-americana (em 1955) e o fato da existncia de pases
mais avanados e mais atrasados no desenvolvimento de programas
sociais (em 1975).
Em 1955, a forma particular de desenvolvimento do welfare
state nos EUA explicada por razes internas aos sistemas cultural
e poltico daquele pas. Dito de outro modo, o surgimento do welfare
state nos EUA est inserido no conjunto de mudanas sociais
12

Para Wilensky, o equvoco de Cutright (1967), um autor tambm filiado aos

princpios da convergncia, teria sido o de no haver estabelecido a proporo
de velhos na populao como uma causa interveniente no esforo de welfare.
Neste texto de 1967, Cutright, utilizando o mesmo mtodo de Wilensky, conclui
haver uma correlao necessria entre nvel de desenvolvimento econmico-idade
dos sistemas de proteo social-esforo de welfare, no trabalhando, portanto,
com a varivel proporo de velhos na populao.

11

desencadeadas pela industrializao, fenmeno este que mais ou

menos invariante entre os pases onde esta ocorreu. Contudo, a
existncia de fortes resistncias internas ao desenvolvimento destes
programas est associada a um desenvolvimento particular da cultura
do capitalismo ocorrido nos EUA. Tais resistncias fariam com que os
EUA fossem, em certa medida, uma exceo s tendncias mais gerais
de desenvolvimento do welfare state, tal como ocorrido nos demais
pases altamente industrializados como, por exemplo, os pases da
Europa Ocidental.
Nas palavras de Wilensky e Lebeaux,
"At hoje, e por razes demonstradas ao longo deste livro,
quanto mais industrializada uma nao, maior a fatia de sua
renda nacional gasta em servios de welfare. (...)
Entretanto, em relao a sua capacidade de gasto, os pases
ricos tm incrementado seus gastos com welfare; mas os Estados
Unidos, o mais rico deles, tem se movido bastante lentamente no
interior desta tendncia geral." (Wilensky & Lebeaux, 1965:ixx) (traduo da autora)
Se a explicao para a origem dos programas sociais est
no
desenvolvimento
industrial,
sua
expanso,
contudo,
est
fortemente associada a traos da cultura nacional. Os valores e
crenas dominantes nos EUA, a existncia de razes objetivas para
tais crenas e um sistema poltico-administrativo baseado na
descentralizao seriam os mais fortes obstculos ao desenvolvimento
do welfare state, tal qual este se desenvolveu nos pases da Europa
Ocidental.
Em
primeiro
lugar,
o
individualismo
econmico
(o
imperativo de vencer na vida por seus prprios esforos); o
individualismo como regra de conduta social; a crena na propriedade
privada e no livre mercado; a crena na iniciativa individual e na
competio so elementos-chave da cultura norte-americana. Tais
valores constituiriam fortes obstculos ao desenvolvimento de
programas sociais contra os riscos inerentes ao processo de
industrializao. Em segundo lugar, existem nos EUA bases objetivas
para o florescimento de tais valores, dado que se observa
concretamente um enriquecimento geral do conjunto da populao e
tendncias de longo prazo no sentido da equalizao da renda. Qual
seja, observadas as tendncias de longo prazo, toda a populao tem
crescentemente padres de vida mais elevados e h um crescimento
permanente e progressivo das dimenses da classe mdia em relao

populao total (Wilensky e Lebeaux, 1965: 90-114). Finalmente, a

heterogeneidade social, tnica e religiosa, caracterstica dos EUA,
reforada pela acentuada fragmentao poltica propiciada pela
descentralizao, impede o desenvolvimento de programas nacionais,
de natureza abrangente, caractersticos da ao social na Europa e
especialmente
nos
pases
escandinavos
(Wilensky
e
Lebeaux,
1965:xviii).
Portanto, dado que "os valores dos homens conformam sua
abordagem dos problemas postos pela industrializao" (Wilensky e
Lebeaux, 1965: 349), a cultura americana afeta a forma dos servios
sociais prestados nos EUA, qual seja, a quantidade de recursos
destinados aos programas de welfare, a nfase em agncias privadas,
a diviso entre agncias locais e federais, o baixo grau de
efetividade dos
programas
implementados (Wilensky e Lebeaux,
1965:15).
No trabalho de 1975, Wilensky demonstrar uma posio
bastante distinta. Afirma que tentador atribuir a diversidade
entre os pases ricos a elementos de ordem cultural (Wilensky,
1975:28-30), mas que, na verdade, os fatores de diferenciao so de
outra ordem, de ordem estrutural. Vejamos:
Ao observar uma fortssima correlao entre proporo da
populao com mais 65 anos de idade e esforo de welfare afirma,
como desenvolvido mais acima, que aquele primeiro seria o principal
fator de diversidade no gasto (portanto, um fator de ordem
demogrfica, o qual , por sua vez, um subproduto do grau de
desenvolvimento industrial). Por que este o fator principal?
Porque este indicador que apresenta uma correlao positiva mais
elevada com o indicador "esforo de gasto".
Em segundo lugar, como elementos de diferenciao no gasto
e no estilo administrativo entre os pases, estariam a idade da
populao (dado que os programas correspondem s necessidades
demogrficas) e a idade dos sistemas. Os sistemas amadurecem, uma
vez constitudos, exercendo presso para uma ampliao progressiva
dos gastos sociais. Esta ampliao resultado sobretudo da natureza
das burocracias diretamente envolvidas nos programas sociais. Nas
palavras de Wilensky,
(...),
o
nvel
econmico

a
causa
fundamental
do
desenvolvimento do welfare state, mas seus efeitos so sentidos
principalmente atravs das mudanas demogrficas do sculo

13

passado e do impulso dos programas em si mesmos, uma vez

estabelecidos. Com a modernizao, as taxas de natalidade
declinaram, e a proporo de velhos associada ao declnio do
valor econmico das crianas exerceram presso no sentido da
expanso do gasto. Uma vez estabelecidos, os programas
amadurecem, movendo-se em todo lugar em direo a maior
cobertura e mais elevados benefcios. O crescimento do gasto em
seguridade social comea como um acompanhamento natural do
crescimento econmico e seus efeitos demogrficos; ele
acelerado pela interao das percepes polticas das elites,
das presses das massas, e das burocracias do welfare."
(Wilensky, 1975:47)(13) (traduo da autora)
importante chamar aqui ateno para o fato de que a
concluso de Wilensky resultado da metodologia por ele empregada.
Na verdade, ele se torna "prisioneiro" das variveis e correlaes
estatsticas por ele adotadas. Ao adotar como varivel dependente
exclusivamente o indicador "volume de gasto em programas sociais"(14)
e
como
variveis
independentes
indicadores
econmicos
e
demogrficos, o autor est fadado a obter concluses a partir das
regularidades
encontradas
na
correlao
destas
variveis,
estabelecendo como fator mais importante aquele que apresenta maior
correlao positiva e assim por diante. Como veremos mais adiante,
as anlises mais recentes do welfare state exigiro indicadores e
tratamento analticos mais sofisticados.
Professores da London School of Economics, T. H. Marshall
e Titmuss foram entre os anos 40 e 60, responsveis pela disciplina
de Administrao Social daquela escola. Preocupados sobretudo com o
desenvolvimento do Estado de Bem-Estar na Inglaterra, desenvolveram,
contudo, uma corrente de explicao que se situa no interior desta
explicao mais geral a respeito do fenmeno. Qual seja, ainda que
essencialmente preocupados com o caso ingls, sua abordagem
inscreve-se
nesta
vertente
que
articula
positivamente
industrializao como fenmeno causal dos programas sociais.

13

14

autor atribui tambm importncia a outras variveis na explicao das

tendncias de diversificao entre os pases, tais como heterogeneidade social
e clivagens internas; mobilidade e estratificao sociais; tamanho da classe
trabalhadora e natureza de sua organizao e influncia militar. (Wilensky,
1975:50ss). Contudo, tais variveis no tm em seu trabalho o peso explicativo
das variveis acima mencionadas.

Para uma crtica da insuficincia deste indicador, ver ESPING-ANDERSEN, 1985b.

tratando do
Titmuss(15), em um ensaio escrito em 1954,
caso ingls, afirma que a origem dos programas do welfare est na
crescente complexidade da diviso social do trabalho propiciada pelo
desenvolvimento da industrializao.
"(...) (na ampliao dos programas sociais), o fator operativo
dominante foi a crescente diviso do trabalho na sociedade e,
simultaneamente, um grande crescimento na especificidade do
trabalho."(Titmuss, 1963:43) (traduo da autora)
Esta afirmao explicitamente assumida pelo autor, como
a aceitao da tese durkheimniana, segundo a qual o homem se
tornaria mais socialmente dependente na mesma medida em que se
tornasse mais individualizado e mais especializado. Assim, a
especializao do trabalho, fruto da industrializao, implicaria em
crescimento da dependncia individual em relao sociedade. Deste
modo, a origem dos programas de proteo social estaria localizada,
para Titmuss, na industrializao e em seu correlato necessrio: a
crescente especializao da produo.
Contudo, dado que sua origem consiste numa resposta a
essas necessidades, seu desenvolvimento est associado dinmica da
mudana dessas mesmas necessidades. Os servios sociais so
respostas
a
necessidades
(quer
individuais,
quer
sociais),
destinadas
a
garantir
a
sobrevivncia
das
sociedades.
As
necessidades da Inglaterra, por exemplo, em 1950 no so as mesmas
que em 1900. Logo, a modificao e, sobretudo, a ampliao dos
servios sociais revela a crescente ampliao de necessidades
ocorrida na sociedade inglesa naquele perodo.
Para Titmuss, nestes 50 anos que testemunharam a
construo de um conjunto mais ou menos articulado de programas de
proteo social, a Inglaterra viveu a "era das expectativas
crescentes" (Titmuss, 1963:43)(16), expectativas estas que implicaram
um desenvolvimento do escopo e variedade dos servios sociais.
Tais expectativas, contudo, passam a ser necessidades,
porque estas ltimas so culturalmente construdas. Os homens
enfrentam distintos "estados de dependncia" (Titmuss, 1963:42),
15

16

Titmuss, R. "The Social Division of Welfare", in: TITMUSS, Richard M. Essays on

'the Welfare State'. Surrey, Unwin Brothers, 1963.
O crescimento da expectativas de consumo material e a adoo da mudana social
como uma valor/norma social para Titmuss uma das caractersticas centrais das
sociedades industrializadas. Ver Titmuss, 1963:105-6.

15

tais como a fragilidade das crianas, dos velhos, dos doentes,

estados estes em que os cuidados constituem-se em necessidades
fsicas. As necessidades s quais se destinam os programas sociais,
contudo, no se destinam em geral apenas s necessidades fsicas. O
desemprego, o subemprego, a aposentadoria, por exemplo, revelam
estados
de
dependncia
culturalmente
estabelecidos
("man-made
dependencies" -- Titmuss, 1963:430). A ampliao progressiva dos
programas sociais, portanto, o desenvolvimento do welfare state o
resultado da ampliao progressiva do campo de necessidades
culturalmente construdas. Assim, com o rompimento gradual da Lei
dos Pobres (conceito que equivale ao de dissoluo progressiva da
Lei dos Pobres, em Marshall), foram se definindo e reconhecendo
novos "estados de dependncia", dinmica qual est subordinado o
desenvolvimento dos programas sociais.
Em Poltica Social, escrito em 1965, Marshall procura dar
conta da origem do Estado de Bem-Estar Social na Inglaterra, bem
como de sua evoluo no ps-guerra, notadamente na dcada de 50 e
incio da dcada de 60.(17) Para o autor, o Estado de Bem-Estar
Social naquele pas tem incio em meados da era Vitoriana, qual
seja, no ltimo quartel do sculo XIX. Era de prosperidade e
confiana, teria marcado o incio da adoo de medidas de poltica
social: leis de assistncia aos indigentes, leis de proteo aos
trabalhadores da indstria, medidas contra a pobreza, etc. Em tais
medidas, estaria o embrio daquilo que, mais tarde, aps a Segunda
Grande Guerra, seria conhecido como welfare state.
A

razo para o surgimento destas medidas, as quais

legariam sociedade inglesa do sculo XX um aparelho estatal
administrativamente preparado para garantir o bem-estar social a
seus
cidados,
est
no
impulso
dado
s
sociedades
pela
industrializao.
"A Revoluo industrial, qualquer que seja a verdade sbre
sua origem, sem sombra de dvida, no teve fim. Pois da
essncia da industrializao que, uma vez que se 'pega
impulso', e se est inteiramente comprometido com o modo de
vida industrial, o movimento nunca cessa e (com tda a
probabilidade) o ritmo se torna mais frentico." (Marshall,
1967:12)
17

Note-se aqui que a opo pelo ordenamento atravs de argumentos explicativos

conduziu-nos a inscrever trabalhos de T.H. Marshall, produzidos em perodos
distintos, em duas correntes tambm diferentes. Ver item 2.1.

Uma vez re-harmonizada e re-adaptada ao novo "modo de

vida", aps a pacificao dos conflitos que haviam acompanhado a
origem da produo em escala industrial, a sociedade inglesa
"(...)
abraou
essa
tarefa
de
desenvolver
suas
potencialidades (e) colocou em movimento fras inerentes ao
prprio sistema que levaram, por processos lgicos e naturais,
sua transformao em algo totalmente imprevisto e incomum."
(Marshall, 1965:13) (o grifo meu).
Este um conceito central nesta explicao: a origem e
desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social fazem parte de um
processo que definido fundamentalmente pela evoluo lgica e
natural da ordem social em si mesma (Marshall, 1967:27). Tal
processo , em parte, realizado pela ao poltica. Assim, o autor
identifica correntes de pensamento e suas propostas a cada perodo
de evoluo da Poltica Social. Mas, a ao poltica est
condicionada a um processo de auto-desenvolvimento da Poltica
Social, processo este ao qual os atores sociais so submissos.
Vejamos, por exemplo, como o autor examina, o processo evolutivo do
fenmeno.
Originado naquelas medidas de proteo aos indigentes e
pobres em geral acima mencionadas (notadamente, a Lei dos Pobres e
seus desdobramentos posteriores), o processo em curso teria tomado
impulso no comeo do sculo XX, atravs de um progressivo movimento
de dissoluo da Lei dos Pobres. As medidas de proteo aos pobres
foram progressivamente deixando de trat-los indistintamente, isto
, passaram a surgir polticas de ateno heterogeneidade da
pobreza. Cria-se assim um significativo dispositivo de proteo que
atendia de forma distinta a crianas, velhos, desempregados,
indigentes. etc.
A adoo de tais medidas acompanhada por uma profunda
discusso entre as foras polticas organizadas do perodo. H mesmo
a criao de uma comisso para estudar o assunto, a Comisso Real
sbre a Lei dos Pobres e Auxlio aos Necessitados, nomeada pelo
Governo Conservador. No entanto, as medidas tomadas, o foram
independentemente dos trabalhos desta Comisso. Com efeito, estas
foram implementadas pelo Governo Conservador antes mesmo que a
Comisso conclusse seus trabalhos. Assim, conclui o autor,
"(...) A verdade que durante os anos em que a Comisso
estve em funcionamento a corrente da mudana social comeou a

17

fluir livremente e a Comisso foi parte desta corrente, no a

origem da mesma. A outra parte mais saliente foi o Governo
liberal que subiu ao poder (...)." (Marshall, 1965:56)
Assim, ainda que a ao poltica tenha alguma importncia
para a explicao do surgimento da Poltica Social, ela apenas
implementa aquela que a lgica inexorvel das foras evolutivas em
operao no sistema social. Tais foras, que atuam de forma
independente, lgica e naturalmente, do curso a um processo
evolutivo sobre o qual os atores sociais no tm controle. Uma vez
liberadas, tais foras ganham impulso, num movimento de autopropulso, que lhes inerente.
Tanto assim que nos anos 20 e 30, observa-se um
movimento de acentuada convergncia entre os pases em que a
Poltica Social era uma realidade (Marshall, 1967:78). Existe, para
o autor, consenso quanto natureza e extenso da responsabilidade
governamental
pelo
bem-estar
social.
H,
entre
os
pases,
convergncia quanto ao pblico-alvo dos programas previdencirios,
quanto bagagem metodolgica e mquina administrativa a ser
utilizada nos programas, quanto aos riscos a serem cobertos. H
ainda convergncia no sentido da unificao dos programas, no
sentido de envolver os assalariados e, finalmente, no surgimento da
temtica da distribuio da renda como um elemento constitutivo da
Poltica Social. Tal convergncia reveladora das foras postas em
prtica pelo capitalismo democrtico. Ainda, que haja divergncias
entre os pases quanto aos mtodos atravs dos quais se operaria o
gradual processo de dissoluo da Lei dos Pobres, o movimento de
convergncia altamente significativo.
Ainda que o perodo entre guerras tenha sido importante para a
consolidao das medidas criadas anteriormente, o perodo
posterior Segunda Guerra Mundial que representar
"(...)
a
fase
final
do
processo
(...)
pelo
qual
o
desenvolvimento lgico e a evoluo natural das idias e
instituies conduziram, em ltima anlise, a uma transformao
do sistema. A transformao, ou revoluo, consistiu na fuso
das medidas de poltica social num todo o qual, pela primeira
vez, adquiriu, em conseqncia, uma personalidade prpria e um
significado que, at ento, tinha sido apenas vagamente
vislumbrado. Adotamos a expresso "Estado de Bem-Estar Social"
para denotar esta nova entidade composta de elementos j
conhecidos. A responsabilidade derradeira total do Estado pelo

bem-estar de seu povo foi reconhecida mais explicitamente do

que jamais o fra. (...)." (Marshall, 1965:97)
A adoo do seguro social compulsrio e do Servio
Nacional de Sade, cobrindo, com garantia estatal, os riscos
inerentes vida coletiva, para todos os membros da sociedade
representam o encontro definitivo da sociedade inglesa com o bemestar. Tal produto, cujos traos centrais se encontram acabados,
ainda que sujeito a contnuo movimento, no dependente de
correntes de pensamento ou partidrias. As sucessivas alternncias
entre Partido Trabalhista e Conservador no poder tm pequena
influncia no curso do processo, ainda que possam ter influncia
sobre a nfase no carter estatal ou privado, voluntrio ou
compulsrio de determinados programas. Assim, no o Governo
Trabalhista no poder, por exemplo, que explica o advento do Estado
de Bem-Estar Social em 1946, mas as foras sociais propulsadas pela
guerra. As duas guerras (bem como a depresso) so contudo,
incidentes que vieram a acelerar a evoluo lgica do sistema, dado
que criaram um sentimento nacional de solidariedade propcio ao
desenvolvimento de programas de proteo social.(18)
Evidentemente, os indicadores analticos utilizadas por
Wilensky e Lebeaux, bem como a metodologia por eles empregada, no
a mesma dos trabalhos de T. H. Marshall e Titmuss. Na verdade,
preciso situar o contexto no qual estes ltimos produziram estes
trabalhos. Estes foram escritos em um contexto de ataque liberal aos
programas sociais na Inglaterra, o que explica em parte a nfase na
idia de que tais programas correspondiam a uma nova era das
sociedades, sendo, portanto, intrnsecos a ela. Por outro lado,
reduzir seus argumentos a um contexto de acirrado debate poltico,
seria reduzir o carter de sua contribuio.
Na verdade, a partir de metodologias e recursos analticos
distintos,
os
autores
acima
analisados,
nestes
trabalhos
mencionados, partilham de uma mesma concepo quanto origem dos
programas sociais, concepo esta originria das teorias da
modernizao e da industrializao das sociedades. Ainda que as
18

significativa a presena da temtica da guerra na literatura deste perodo,

resultado evidente do carter recente e expressivo dos conflitos na cena
mundial e, particularmente, na cena inglesa. Ver WILENSKY, H. "The Military,
War, and the Welfare State", in: WILENSKY, 1975.; TITMUSS, Richard. "War and
Social Policy". in: TITMUSS., R., 1974. As guerras permanecem, contudo,
fenmenos marginais enquanto elemento explicativo da anlise.

19

razes da expanso dos sistemas de proteo possam ser distintas

entre eles, estes partilham da idia de que estas so mais um
subproduto de foras inerentes ao processo de industrializao e
menos resultado de conflitos e decises polticas.

1.2. O welfare state uma resposta s necessidades de acumulao e

legitimao do sistema capitalista

Em seu livro USA. A Crise Fiscal do Estado, James O'Connor

faz um estudo da poltica fiscal norte-americana. Analisa a crise
fiscal do Estado, definindo-a como uma propenso para que os gastos
do Estado sejam superiores ao volume das receitas fiscais. Assim, o
trabalho
no
aborda
diretamente
a
temtica
da
origem
e
desenvolvimento do Estado de Bem-Estar. Na verdade, ao examinar os
fundamentos sociolgicos das finanas governamentais e, portanto, a
dinmica do gasto estatal, o autor est analisando o fenmeno
particular do ps-guerra relativo ao substancial crescimento do
volume do gasto estatal. Apresentada como a "Teoria da Crise
Fiscal", a anlise do autor, ainda que esteja centrada nos EUA do
ps-guerra, pode, segundo ele, ser generalizvel aos pases de
capitalismo adiantado. Com efeito, ao longo do trabalho, James
O'Connor apresenta exemplos de casos europeus para demonstrar seus
argumentos. Assim, possvel depreender da anlise de James
O'Connor, a qual voltada compreenso da dinmica das finanas
governamentais, uma determinada concepo acerca da origem e
desenvolvimento dos programas sociais no ps-guerra.
Em que consiste, portanto, a Teoria da Crise Fiscal? O
argumento bastante simples. Ele parte da premissa de que
"(...) o Estado capitalista tem de tentar desempenhar duas
funes bsicas e muitas vezes contraditrias: acumulao e
legitimao (...). Isto quer dizer que o Estado deve tentar
manter, ou criar, as condies em que se faa possvel uma
lucrativa acumulao de capital. Entretanto, o Estado tambm
deve manter ou criar condies de harmonia social. Um Estado
capitalista que empregue abertamente sua fora de coao para
ajudar uma classe a acumular capital custa de outras classes
perde sua legitimidade e, portanto, abala a base de suas
lealdades e apoios. Porm, um Estado que ignore a necessidade
de assistir o processo de acumulao de capital arrisca-se a

secar a fonte de seu prprio poder, a capacidade de produo de

excedentes econmicos e os impostos arrecadados deste excedente
(e de outras formas de capital). (O'Connor, 1977:19) (os grifos
so meus)
Esta citao lapidar da viso de O'Connor. No existe,
para ele, distino entre o fato de o Estado dever desempenhar uma
determinada funo, ou ainda do fato de que exista no plano
econmico e poltico uma determinada demanda para o Estado, e o fato
de que o Estado venha efetivamente a desempenh-la. Em outras
palavras, a necessidades estatais corresponderiam funes estatais.
Assim, s duas funes estatais (acumulao e legitimao)
correspondem diferentes tipos de gasto estatal, quais sejam:
(a) Capital Social: so gastos destinados a garantir a
acumulao de capital. O gasto estatal sob a forma de capital social
subdividido em dois tipos: i) investimento social, destinado a
aumentar a produtividade dos trabalhadores e ii) consumo social,
destinado a rebaixar os custos de reproduo da fora de trabalho.
(b) Despesas Sociais: so gastos destinados a lidar com os
efeitos do processo de acumulao e, portanto, para garantir a
harmonia social e a legitimao.
Deste modo, embora seja difcil estabelecer uma relao
direta entre cada rubrica de gasto estatal e cada uma das funes
que o Estado tem de desempenhar, certo que todas as despesas
estatais tm este carter, isto , responder s necessidades do
capital, seja para garantir diretamente a acumulao, via Capital
Social, seja para corrigir os efeitos sociais da acumulao de
capital, via Despesas Sociais. Mesmo esta ltima funo estatal,
exposta como uma das condies necessrias acumulao, isto ,
legitimao do Estado e harmonia social so elementos necessrios
acumulao de capital.
Para o autor, o gasto estatal sob a forma de Capital
Social indispensvel expanso do investimento e consumo
privados. Por sua vez, o aumento da atividade privada, por seu
carter irracional, gera a demanda por gasto estatal sob a forma de
Despesas Sociais. Neste sentido, o processo de ampliao e
crescimento das despesas estatais est direta e indiretamente
associado a um nico movimento: aquele que diz respeito s
necessidades do capital, fundamentalmente do setor monopolista da
economia. Diz o autor,

21

"(...) a causa geral do crescimento do setor monopolista tem

sido a expanso do setor estatal (...) o efeito geral do
crescimento do setor monopolista tem sido o crescimento do
setor estatal. (Assim,) o crescimento dos setores monopolista e
estatal so um nico processo." (O'Connor, 1977:40)
Ou ainda,
"O oramento estatal pode ser visto como um mecanismo complexo
que redistribui rendas para trs e frente, no seio da classe
trabalhadora -- tudo para manter a harmonia poltico-social,
expandir a produtividade e acelerar a acumulao e a
lucratividade no setor monopolista." (O'Connor, 1977:167)
Vejamos, portanto, o argumento do autor: o setor privado
o impulsionador do crescimento da economia; no interior do setor
privado, o setor monopolista o setor-chave. No entanto, o setor
monopolista no paga os custos do investimento social (gastos
necessrios ao aumento da produtividade), custos estes que so
necessrios sua expanso. Logo, este gasto recai sobre o Estado.
Ora, uma vez que os recursos utilizados pelo Estado para custear os
investimentos sociais so arrecadados do conjunto da populao, isto
quer dizer que os investimentos sociais necessrios expanso do
setor monopolista so socializados via Estado. Com efeito, segundo o
autor, "o setor monopolista socializa cada vez mais os custos da
produo." (O'Connor, 1977:41). Esta seria, portanto, a dinmica do
gasto estatal sob a forma de Capital Social.
Espero que tenha
circularidade do argumento: a
de gasto, seja na criao de
monopolista so um mesmo e
alimentador.

ficado evidente na exposio acima a

expanso do Estado (seja de seu volume
instituies) e o crescimento do setor
nico fenmeno, complementar e auto-

importante que fique claro que, no argumento do autor, a

dinmica do crescimento e das necessidades de acumulao do setor
monopolista determinam a lgica do movimento dos demais setores
econmicos (o setor competitivo e o setor estatal). De acordo com
este suposto, o autor afirma que o crescimento do setor monopolista
tende a gerar, de um lado, um excedente de produtos(19) e, de outro

19

Dados os incrementos em produtividade, o setor monopolista tende a produzir mais

produtos do que a capacidade do mercado (no caso, o mercado de consumo norteamericano) para consum-los.

lado, uma populao excedente(20). Assim, a populao excedente no

setor monopolista tender a ser absorvida por empregos gerados pelo
setor estatal e competitivo e, de outro lado, a disponibilidade de
mo-de-obra tende a rebaixar os salrios no interior do setor
competitivo, fazendo com que os trabalhadores deste setor sejam cada
vez mais pobres relativamente. Este movimento implica o crescimento
das despesas sociais e do funcionalismo estatal, por que "tais
operrios (do setor competitivo) dependem cada vez mais do Estado
para satisfazer suas necessidades" (O'Connor, 1977:44), as quais
sero satisfeitas sob a forma de programas sociais (logo, do emprego
de mais funcionrios pblicos). Por outro lado, o problema do
excedente de produtos solucionado pela expanso do comrcio e do
investimento no exterior; portanto, gastos militares (aos quais o
autor denomina de gastos sociais de produo).
Assim, segundo O'Connor, a uma disfuno social gerada no
interior do setor monopolista (desemprego/populao excedente)
corresponde uma soluo sob a forma de gasto estatal, lgica esta
que explica a origem e crescimento das Despesas Sociais.(21) O uso do
termo "disfuno" aqui proposital: trata-se de designar a idia
subjacente, no pensamento deste autor, da existncia de uma relao
de funcionalidade entre Estado e setores do capital.
Esta premissa o impede de observar variaes extremamente
importantes nas formas de atuao do Estado nos pases capitalistas
avanados. Para ele, os gastos militares e previdencirios so
resultado de um nico processo, qual seja, aquele derivado do
excedente de populao e de produtos, excedente este que, repetimos,
resultado da dinmica de expanso do setor monopolista. Por esta
razo, O'Connor considera que o Estado do ps-guerra o Estado
previdencirio-militar.(22) Ora, este no um atributo apenas dos
EUA. A natureza blica e previdenciria do Estado no ps-guerra
uma caracterstica comum aos pases capitalistas adiantados. Ainda
20

21

22

Dado o emprego de tecnologias poupadoras de mo-de-obra no interior do setor

monopolista, este tende a produzir formas progressivas de desemprego
tecnolgico e outras formas de desemprego que acompanham o crescimento do
capitalismo.
"A necessidade de desenvolver e manter uma ordem social "responsvel" tambm
levou criao de rgos e programas orientados para controlar politicamente a
populao excedente e para opor resistncia tendncia s crises de
legitimao". (O'Connor, 1977:79)
Na traduo brasileira, os dois termos so utilizados. A expresso do autor
"warfare-welfare state".

23

que este seja um fenmeno geral, cada pas dar mais nfase ao
elemento
previdencirio
ou
militar,
de
acordo
com
seu
desenvolvimento histrico especfico. Assim, no caso norte-americano
h uma forte nfase no aspecto militar, ao passo que no caso sueco,
por exemplo, h forte nfase no aspecto previdencirio. Em outras
palavras, no haveria, para O'Connor, diferenas substanciais entre
distintas modalidades institucionais de prestao de servios
sociais, dado que
"(...), qualquer que seja a conjuntura especfica de foras, em
qualquer momento e em qualquer sociedade, a dinmica subjacente
expanso das despesas com o bem-estar ou com as operaes
militares o processo de acumulao de capital nas atividades
monopolistas." (O'Connor, 1977: 46)
Portanto, o processo de acumulao de capital no interior
do setor monopolista explica ao mesmo tempo a origem e o
desenvolvimento do gasto com programas sociais, qual seja, do
elemento previdencirio do Estado do ps-guerra.(23) Dito de outro
modo, James O'Connor considera que a origem do gasto social est
associada existncia de uma populao excedente gerada pelo setor
monopolista; por sua vez, o crescimento deste gasto (que , na
verdade, a lgica de seu desenvolvimento) explicado pelo
crescimento desta populao. Tomemos as palavras do prprio autor:
"As despesas previdencirias e militares so determinadas pelas
necessidades do setor monopolista e pelas relaes de produo
no seu seio. A capacidade produtora excedente (ou o capital
excedente) cria presses polticas no sentido da expanso
econmica agressiva no exterior. E a fora de trabalho
excedente, por sua vez, gera presses polticas em prol do
crescimento do sistema previdencirio.

23

A contradio essencial no capitalismo norte-americano no entre capital e

trabalho, mas entre setor monopolista e setor competitivo. Com efeito, o acordo
do ps-Segunda Guerra entre sindicatos e indstrias do setor monopolista nos
EUA -- no qual os ganhos em produtividade passaram a ser incorporados
automaticamente aos salrios em troca da colaborao dos trabalhadores -implicou a "harmonia" das relaes entre capital e trabalho organizado no
interior do setor monopolista e, como conseqncia, a diviso da classe
trabalhadora. A contradio consiste no fato de que os benefcios do progresso
tcnico no so apropriados eqitativamente pela populao, mas ficam "retidos"
no setor monopolista, o qual compreende o capital monopolista e os
trabalhadores organizados em sindicatos.

"O estado previdencirio tende a se expandir devido ao aumento

da populao excedente, que tem relativamente, baixo poder
aquisitivo; e o estado belicista tende a crescer devido
expanso do capital excedente, que no encontra aplicao
internamente
(em
parte
devido
ao
aumento da
populao
excedente)." (O'Connor, 1977:154)
Assim,
em
sua
explicao
acerca
da
origem
e
desenvolvimento do programas sociais, O'Connor privilegia a lgica
da expanso do capital, lgica esta que preside estas duas dimenses
do fenmeno indistintamente. Ainda que a questo das classes sociais
seja mencionada, a luta de classes no considerada como elemento
explicativo da dinmica do fenmeno analisado. Em essncia, so
condicionantes de natureza econmica que determinam a forma de
desenvolvimento do welfare, bem como sua emergncia. Mesmo que a
dimenso de legitimao seja uma dimenso da anlise, ela o do
ponto de vista da necessidade de acumulao de capital pelo setor
monopolista.
Os autores que se filiam a esta interpretao estabelecem
uma relao direta entre, de um lado, necessidades postas pelo
processo de acumulao capitalista e, de outro lado, funes
desempenhadas pelo Estado, sem demonstrar os mecanismos e processos
pelos quais tais necessidades e funes transformam-se em polticas
(policies), ou dito de outro modo, por quais razes o Estado
capitalista efetivamente desempenha tais funes. Este tambm o
caso de Claus Offe.
Ainda que sua produo a propsito do welfare state possa
ser
considerada
to
ampla
quanto
heterognea,
uma
parte
significativa do seu trabalho esteja no mesmo campo que o de
O'Connor, guardadas efetivamente determinadas distines, as quais
pretendo demonstrar. Optei por apresentar os trabalhos nos quais
Offe argumenta que o welfare state funcional s exigncias da
reproduo
ampliada
do
capital.(24)
Para
tanto,
analisarei
fundamentalmente trs trabalhos deste autor: um artigo publicado na
revista Politics & Society, em 1972; um conjunto de artigos escritos
em diferentes perodos, mas publicados em 1984 no livro Problemas

24

. Esta uma seleo arbitrria da contribuio de Claus Offe. Mas, volto a repetir,
tratei de extrair de seus trabalhos aqueles que servem para demonstrar este
argumento de que o welfare state uma resposta s necessidades do capitalismo.

25

Estruturais do Estado Capitalista e, finalmente, um artigo publicado

em 1979 em uma coletnea organizada por Leon Lindberg e outros.
No trabalho de 1972, Offe dir que o welfare state
essencialmente um fenmeno das sociedades capitalistas avanadas e
que estas sociedades (sem exceo) criam estruturalmente problemas
endmicos e necessidades no-atendidas. Neste contexto, o welfare
state seria uma tentativa de compensar os novos problemas criados
por estas sociedades. Assim, a emergncia dos Estados de Bem-Estar
no apenas no representa uma mudana estrutural das sociedades
capitalistas, mas seria essencialmente uma resposta funcional a seu
desenvolvimento.
Diz o autor,
"O welfare state no pode lidar diretamente com as necessidades
humanas fundamentais; ele pode apenas tentar compensar os novos
problemas que so criados na vaga do crescimento industrial."
(Offe, 1972:482) (traduo da autora)
Segundo Offe, o desenvolvimento do capitalismo gera
problemas sociais tais como necessidade de moradia para os
trabalhadores
concentrados
pela
indstria,
necessidade
de
qualificao permanente da fora de trabalho, desagregao familiar,
etc. Ou seja, em seu desenvolvimento, o capitalismo destri formas
anteriores de vida social (ou instituies sociais), gerando
disfuncionalidades, as quais se expressam sob a forma de problemas
sociais. Para o autor, neste caso, "o Estado tem de assumir o
encargo destes novos problemas de 'welfare'." (Offe, 1972:483)
O
welfare state representa, portanto, formas de compensao, um preo
a ser pago ao desenvolvimento industrial.(25)
Mais que funcional, o welfare state um desdobramento
necessrio da dinmica de evoluo destas sociedades, uma vez que h
pequena margem para escolhas. Isto , segundo o autor, a emergncia
de programas sociais no resultado de escolhas, porque as
alternativas de polticas so pequenas. So as condies econmicas
e sociais que determinaram a emergncia do welfare state, e no,
opes no campo do poltico.

25

No difcil observar a uma certa familiaridade com a explicao de Wilensky,

ainda que o autor chegue a concluses semelhantes a partir de variveis
analticas distintas.

"(...) padres ideolgicos no so apenas ausentes, mas eles

seriam inaplicveis mesmo se existissem, porque a margem para
polticas alternativas "viveis" muito pequena para permitir
escolhas baseadas em princpios. exatamente esta situao que
melhor descreve o desenvolvimento do welfare state. Plataformas
dos partidos e resultados eleitorais parecem no ter influncia
na percentagem do oramento estatal que gasto para fins de
welfare ou em novos programas de welfare que so criados. Muito
mais importantes como determinantes das polticas ("policies")
so
variveis
econmicas
tais
como
o
crescimento
da
produtividade, a extenso da mobilidade social, o nvel
tecnolgico das indstrias bsicas, o tamanho e composio da
fora-de-trabalho, a estrutura de idade da populao e outros
indicadores
macroeconmicos
e
macrosociolgicos."
(Offe,
1972:484) (traduo da autora)
Assim, o autor nega explicitamente determinantes de ordem
poltica na emergncia dos programas sociais, dizendo que "a deciso
poltica no welfare state est fadada a ser bastante reduzida"
(Offe, 1972:484). Ao contrrio, aqueles programas expressam a
natureza do welfare state, qual seja, um contnuo processo de
adaptao aos problemas sociais postos pelo desenvolvimento do
capitalismo. Diz Offe,
"(...) A lgica do welfare state no a realizao de algum
objetivo humano intrinsecamente vlido, mas antes a preveno
de um problema social potencialmente desastroso. (...) Esta
maneira tecnocrtica e absolutamente apoltica de reagir a
presses sociais emergentes condena o welfare state a um
infindvel e errtico processo de auto-adaptao." (Offe,
1972:485) (traduo da autora)
Em resumo, em um de seus primeiros trabalhos sobre o
assunto (em 1972), Claus Offe defendia uma concepo funcionalista
do welfare state, funcionalidade esta em relao ao modo de produo
capitalista: os programas sociais seriam fundamentalmente uma forma
de corrigir/compensar disfuncionalidades, expressas no plano social,
da operao do sistema capitalista. O mesmo argumento estar
presente no trabalho de 1979.
Neste trabalho, Offe no trata explicitamente do welfare
state, mas da natureza do Estado intervencionista. Fenmeno
plenamente emergente no ps-guerra, este se manifesta no fato de
que,
a partir de ento, o Estado passou a desempenhar atividades

27

produtivas no campo econmico e no campo social. Na fase liberal do

sculo XIX, era possvel ao Estado garantir a manuteno do processo
de acumulao capitalista apenas atravs de atividades alocativas,
vale dizer, distribuindo recursos do prprio Estado, tais como
taxao, tarifas, represso, subsdios, etc. No entanto, o novo
estgio
do
desenvolvimento
capitalista
tornou
as
atividades
essencialmente alocativas do Estado insuficientes para a manuteno
do processo de acumulao, exigindo que o Estado passasse a
desempenhar atividades de tipo produtivo. Passemos ao prprio Offe:
"(...) A fim de manter o processo de acumulao (seja em uma
firma, indstria, ou no nvel nacional e regional),
necessrio algo mais e diferente da alocao de recursos e bens
que o Estado j tinha sob seu controle. A fim de criar e manter
as condies de acumulao, a forma alocativa de ao estatal
(...) insuficiente. (...) alguns insumos fsicos produo
so exigidos, de modo a manter a acumulao. (...) Na situao
particular que estamos descrevendo, e qual corresponde a
forma produtiva de ao estatal, o mercado incapaz de uma
oferta quantitativa e qualitativamente suficiente de capital
constante e varivel." (Offe, 1979:129-30) (traduo da autora)
Portanto,
a
um
novo
estgio
do
desenvolvimento
capitalista, nos quais novos desafios e ameaas so colocados
manuteno do processo de acumulao, corresponde uma nova forma de
Estado -- o Estado intervencionista --, que qualitativamente
distinta da forma anterior.(26) Dito de outro modo, esses novos
desafios constituem a razo da emergncia, a origem das atividades
produtivas do Estado. Por outro lado, em qualquer fase do
desenvolvimento capitalista, o Estado ter a mesma essncia:
"funcionalmente relacionado e dependente do processo de acumulao
capitalista" (Offe, 1979:125).
Na verdade, necessrio fazer-lhe justia, esclarecendo
que, com este argumento, o autor quer distinguir-se, seja das
correntes marxistas ortodoxas, para as quais no haveria nas
sociedades capitalistas avanadas uma mudana essencial nas funes
desempenhadas pelo Estado capitalista, seja das correntes socialdemocratas, para as quais a novidade do ps-guerra seria uma
substancial alterao da essncia do Estado capitalista.
No
26

"Atravs das atividades produtivas estatais, o Estado cumpre sua funo como
Estado capitalista (criar e manter as condies de acumulao) no apenas em um
escopo mais amplo, mas sob nova forma." (Offe, 1979:132) (traduo da autora)

entanto, Offe limita-se a estabelecer uma relao de funcionalidade

e dependncia entre Estado e processo de acumulao, cabendo ao
primeiro a funo de criar as externalidades necessrias
manuteno do segundo. Neste sentido, argumentando deste modo, este
autor est, na verdade, bem mais distanciado das correntes socialdemocratas que do marxismo ortodoxo.
Esta anlise em termos funcionais estar ainda presente em
um trabalho mais sofisticado publicado posteriormente.(27) Neste
trabalho, publicado juntamente com Gero Lenhardt, Offe dar maior
consistncia sua explicao da funcionalidade do welfare state ao
modo de produo capitalista. A relao de funcionalidade
anunciada j no incio da anlise como uma premissa de trabalho. Os
autores dizem que, para bem analisar as polticas estatais no mbito
de uma elucidativa teoria do Estado, necessrio avanar em termos
de
"(...) hipteses sobre a relao funcional entre a atividade
estatal, por um lado, e os problemas estruturais de uma
formao social (no caso, a capitalista), por outro." (Offe &
Lenhardt, 1984:12)
Assim, para os dois autores, a questo central a ser
respondida no mbito deste trabalho a de saber como surge a
poltica estatal a partir dos problemas especficos de uma estrutura
econmica de classes, estrutura esta que baseada na valorizao
privada do capital e no trabalho assalariado livre. Portanto,
explicar a origem das polticas sociais significa definir quais so
as funes que lhe competem, considerando-se essas estruturas. Qual
seria, portanto, a funo da poltica social?
"(...) A poltica social a forma pela qual o Estado tenta
resolver o problema da transformao duradoura de trabalho no
assalariado em trabalho assalariado." (Offe & Lenhardt,
1984:15)
Os autores distinguem dois conceitos: a proletarizao
passiva -- que se refere ao processo pelo qual um indivduo
destitudo dos meios prprios de subsistncia -- da proletarizao
ativa -- que se refere disposio para que este indivduo venda
27

LENHARDT, Gero & OFFE, Claus. "Teoria do Estado e Poltica Social. Tentativas de
Explicao Poltico-Sociolgica para as Funes e os Processos Inovadores da
Poltica Social", in: OFFE, Claus, 1984. Este artigo foi publicado no Brasil em
1984, mas o original alemo foi publicado em 1977.

29

sua fora de trabalho no mercado. Ainda que fundamental para a

consolidao das relaes de produo capitalistas, a passagem da
proletarizao passiva para a proletarizao ativa no seria de modo
algum automtica ou natural.
Para organizar a sociedade nos termos da industrializao
capitalista -- ou ainda, para que a passagem da condio de
proletrio passivo para a de proletrio ativo se realize de forma
permanente -- portanto, para que a industrializao se torne
possvel, necessrio solucionar trs problemas fundamentais:
(a) a fora de trabalho precisa estar disposta a vender-se
no mercado e a assumir os riscos inerentes a esta condio;
(b) preciso assegurar
reproduo da fora de trabalho;

as

condies

materiais

da

(c) preciso garantir uma certa adequao quantitativa

entre a fora de trabalho passiva e a fora de trabalho ativa.
Os dois primeiros problemas dizem respeito integrao da
fora de trabalho forma de trabalho assalariado. A consolidao do
trabalho assalariado supe que o Estado seja bem sucedido em uma
estratgia para esta integrao. Isto porque apenas o Estado pode
faz-lo, dado que tal estratgia fundamentalmente uma estratgia
de controle poltico e ideolgico.
Ora, nestes termos, a poltica estatal funcional ao
processo de consolidao do modo de produo capitalista, uma vez
que
garante
a
formao
e
consolidao
daquela
que

sua
caracterstica essencial: as relaes de produo entre capital e
trabalho. Na verdade, a funo da poltica social consiste em criar
as condies de existncia da classe operria. Dizem os autores,
"(...) a poltica social no mera "reao" do Estado aos
problemas
da
classe
operria
mas
contribui
de
forma
indispensvel para a constituio dessa classe. A funo mais
importante da poltica social consiste em regulamentar o
processo de proletarizao." (Lenhardt & Offe, 1984: 22)
A origem dos programas sociais explicada, portanto, como
uma resposta funcional necessidade de constituio da classe
operria, condio essencial para o desenvolvimento do capitalismo.
Esta funo (de socializao da classe operria no capitalismo) s
pode ser cumprida por um poder estatal, pois o processo de

integrao daquela classe supe a existncia

poltica de dominao: o poder estatal.

de

uma

associao

Por outro lado, a dinmica de desenvolvimento das

polticas sociais diz respeito a um processo, interno esfera
estatal, de compatibilizao de duas exigncias contraditrias: as
exigncias da classe trabalhadora e as necessidades da acumulao de
capital. Na verdade, a esfera estatal reage a estas duas ordens de
presses, levando em conta os pr-requisitos de uma economia do
trabalho e as possibilidades oramentrias.
Dizem os autores,
"(...) a poltica estatal no est "a servio" das necessidades
ou exigncias de qualquer grupo ou classe social, mas reage a
problemas estruturais do aparelho estatal de dominao e de
prestao de servios." (Lenhardt & Offe, 1984:37)
Isto significa que o Estado gera polticas reagindo a seus
prprios problemas internos, relativos integridade de seus meios
de organizao -- institucionais, fiscais e legais; tal movimento,
contudo, se opera no interior de uma sociedade de classes, contexto
que impe as duas ordens de presses acima mencionadas.
Ora, nestes termos, a dinmica de desenvolvimento das
polticas sociais diz respeito a uma estratgia estatal que busca
realizar ao mesmo tempo a integrao social (conciliando interesses
antagnicos) e a integrao sistmica (relativa consistncia
interna da administrao estatal).(28) Nesta perspectiva, o Estado (e
as polticas sociais) j no mais uma resposta automtica (num
contexto de limitadas margens de escolha) s necessidades do modo de
produo capitalista, como o autor afirmava em 1972. No trabalho
publicado no Brasil em 1984, o Estado tem uma dinmica prpria, que
diz respeito a um processo de elaborao interno esfera estatal, a
um processo de mediao de necessidades e exigncias no interior do
Estado.
Este argumento j est, de certo modo, presente naquele
trabalho de 1979 analisado mais acima. Nesse trabalho, ao tratar das
discrepncias entre as funes externas do Estado capitalista
28

Com este argumento, o autor aponta numa direo que ser,

desenvolvida, de acordo com outras variveis analticas,
corrente neo-institucionalista, segundo os quais os
interesses prprios, distintos dos interesses organizados
Ver item 2.4.

na verdade, bastante
por autores filiados
atores estatais tm
da sociedade civil.

31

(aquelas relativas manuteno das condies de reproduo das

unidades privadas de acumulao capitalista) e sua estrutura
interna, o autor apresenta uma anlise da estrutura institucional
especfica esfera estatal. certo que, ao faz-lo, Offe afasta-se
das anlises tipicamente marxistas, posio esta que lhe confere um
espao particular no debate acadmico.
Para Offe, uma das razes pelas quais o Estado deve
garantir as condies da reproduo ampliada do capital diz respeito
sua dependncia estrutural desta reproduo, fundamentalmente
porque a "sade financeira" do Estado depende da "sade da
economia". Faz parte do clculo econmico da burocracia estatal
considerar que sua estabilidade e expanso dependem da manuteno da
acumulao,
argumento
este
alis
tambm
apresentado
e
no
desenvolvido por O'Connor. Segundo Offe, esta dependncia seria um
princpio seletivo no processo de deciso, interno ao Estado, para a
definio de polticas estatais.
No entanto, Offe vai alm disto. Segundo ele,
"(...) os procedimentos formais, ou o mtodo institucionalizado
pelo qual so processados os problemas com os quais o Estado
deve se defrontar, so igualmente determinantes da atividade
estatal." (Offe, 1979:135) (traduo da autora)
Em outras palavras, ao enfrentar determinados problemas, o
Estado o faz segundo sua estrutura interna de operao. Esta, cuja
expresso
consiste
em
um
conjunto
institucionalizado
de
procedimentos formais para a tomada de decises, tem, por sua vez,
um poder de determinao substancial, seja sobre a capacidade do
Estado de perceber problemas, seja sobre a natureza das polticas
("policies") formuladas e implementadas.
Ora, nesta perspectiva, ainda que a emergncia de
determinadas atividades no interior da esfera estatal diga respeito
a exigncias do processo de acumulao, sua forma de desenvolvimento
est
estreitamente
relacionada
a
uma
dinmica
que

mais
propriamente de tipo institucional, vale dizer, est no mbito das
estruturas estatais.
Como mencionei anteriormente, difcil analisar o
trabalho de Claus Offe, dada sua heterogeneidade ao longo do tempo.
Pode-se afirmar, contudo, que, inicialmente, este autor estava mais
voltado para as questes relativas s condies de emergncia dos
programas sociais; nestas, a relao de funcionalidade entre welfare

state e necessidades da acumulao de capital central. Por esta

via, o autor aproxima-se claramente de O'Connor, operando em um
nvel de abstrao no qual no cabe a anlise da variedade de formas
estatais sob os quais se opera a prestao de servios sociais.
Contudo, para expor de forma menos distorcida o trabalho
de Offe, preciso esclarecer que suas preocupaes quanto ao
carter sistmico do Estado apontam para uma problemtica de tipo
poltico-institucional, segundo a qual as formas institucionais de
tomada de deciso influem no resultado destas mesmas decises (nas
policies), preservada a necessidade de acumulao de capital.
Esta perspectiva indicaria a possibilidade de variaes nas formas
estatais do welfare state, perspectiva esta, contudo, que no
desenvolvida pelo autor.

2. Os condicionantes da emergncia e desenvolvimento

state so preponderantemente de ordem poltica

do

welfare

2.1. O welfare state resultado de uma ampliao progressiva de

direitos: dos civis aos polticos, dos polticos aos sociais

certamente T. H. Marshall, em seu clssico trabalho

"Cidadania e Classe Social", publicado originalmente em 1950
(Marshall,1967), que a grande fonte intelectual da explicao que
se baseia na idia da ampliao progressiva da noo de cidadania.
certamente tambm pelo contedo deste trabalho que Jens Alber o
classifica como um autor cujo trabalho orienta-se por um modelo
analtico de tipo conflitualista.(29)
Preocupado com a relao entre desigualdade econmica e
crescente igualdade poltica, o autor toma o caso ingls para
demonstrar que, atravs da poltica social, a crescente igualdade
poltica modifica
as desigualdades econmicas. Para faz-lo,
argumenta que a anlise histrica revela que assistiu-se naquele
pas a um desenvolvimento do contedo da noo de cidadania que tem
seu incio no sculo XVII. Para ele, a noo de cidadania compreende
29

Ver, a este respeito, Draibe & Aureliano, 1989:93-4. Eis aqui novamente um
exemplo das dificuldades contidas em uma classificao destes autores. Como
vimos, um outro trabalho de T.H. Marshall (Poltica Social), datado do incio
da dcada de 60, confere menor importncia a fatores de tipo poltico na
explicao da origem do Estado de Bem-Estar Social.

33

trs tipos de direitos: os direitos civis (relacionados aos direitos

necessrios liberdade individual, o que compreende inclusive
direitos no campo das relaes de trabalho); os direitos polticos
(relacionados ao direito de participao no exerccio do poder
poltico); e, finalmente, os direitos sociais (relacionados
participao na riqueza socialmente produzida).
Fundidos no feudalismo medieval -- embora a estivessem
distribudos de modo desigual entre as classes --, estes distintos
campos da noo de direitos foram separados na sociedade industrial
e, nesta, evoluram de modo distinto. Esta evoluo ocorreu do
seguinte modo:
"(...) O divrcio entre les era to completo que possvel,
sem destorcer os fatos histricos, atribuir o perodo de
formao da vida de cada um a um sculo diferente -- os
direitos civis ao sculo XVIII, os polticos ao XIX e os
sociais ao XX. stes perodos, evidente, devem ser tratados
com uma elasticidade razovel, e h algum entrelaamento,
especialmente entre os dois ltimos." (Marshall, 1967:66)
No somente a noo de cidadania explicada pela
ampliao progressiva de seu contedo, como a evoluo de cada
dimenso dos direitos -- vale dizer, a civil, a poltica e a social
-- explicada pela universalizao, isto , ampliao progressiva
das camadas sociais que a eles tinham acesso. Vejamos o que diz o
autor:
"(...) os direitos civis surgiram em primeiro lugar e se
estabeleceram de modo um tanto semelhante forma moderna que
assumiram antes da entrada em vigor da primeira Lei de Reforma,
em 1832. Os direitos polticos se seguiram ao civis, e a
ampliao dles foi um das principais caractersticas do sculo
XIX, embora o princpio da cidadania poltica universal no
tenha sido reconhecido seno em 1918. Os direitos sociais, por
outro lado, quase que desapareceram no sculo XVIII e princpio
do XIX. O ressurgimento destes comeou com o desenvolvimento da
educao primria pblica, mas no foi seno no sculo XX que
les atingiram um plano de igualdade com os outros dois
elementos da cidadania." (Marshall, 1967:75)
Ora, portanto, a origem das "polticas igualitrias do
sculo XX" (Marshall, 1967:84) encontra-se nesta roda da histria,
na qual o escopo dos direitos alarga-se progressivamente. E esta

ampliao ocorre no plano da sociedade

sobretudo pela ao das classes altas.

no

plano

do

Estado,

Mas Marshall fez escola. E o fez sobretudo na Frana.

Publicado em 1981, La Crise de l'Etat-providence um trabalho
voltado fundamentalmente explicao da crise de l'Etat-providence
e de suas possibilidades futuras. Para faz-lo, qual seja, para
explicitar a natureza da referida crise, seu autor -- Pierre
Rosanvallon -- busca definir a natureza do Estado de Bem-Estar,
definio esta que nos permite apreender sua explicao para a
origem e desenvolvimento deste fenmeno.
Para o autor, o Estado de Bem-Estar tem uma positividade
prpria, nascida do movimento do Estado-nao moderno. O Estado
moderno, tal como forjado do sculo XIV ao sculo XVIII, definiu-se
como Estado-protetor. Esta a caracterstica fundamental que o
distingue das formas polticas anteriores. O contrato social que
funda o nascimento do Estado-nao moderno, cuja arquitetura
intelectual est forjada nas obras de Locke e Hobbes, est fundado
sobre a realizao de uma dupla tarefa: a produo da segurana e a
reduo da incerteza. Nesta concepo, no existe Estado sem que
este cumpra as funes da proteo e sem que este permita a
realizao de um indivduo portador de direitos (direito a vida e
direito propriedade). Logo, a forma poltica especfica do Estado
moderno a do Estado-protetor (Rosanvallon, 1981:20-2).
O Estado de Bem-Estar um prolongamento e uma extenso
(ou ainda, uma radicalizao) do Estado protetor clssico. Este
processo de radicalizao ocorre a partir do sculo XVIII, sob o
efeito do movimento democrtico e igualitrio. As noes de proteo
da propriedade e da vida (como atributos do Estado) sofrem uma
ampliao: amplia-se o campo dos direitos civis.
"(...) Os direitos econmicos e sociais aparecem naturalmente
como um prolongamento dos direitos civis." (Rosanvallon,
1981:23) (traduo da autora)
evidente a sua proximidade da explicao marshalliana.
Mas retomemos o que diz o autor: o movimento democrtico
reivindicar os direitos completos da cidadania para todos os
indivduos: o direito de voto, mas tambm o direito de proteo
econmica, como atributos da atividade do Estado. E este movimento
de ampliao do conjunto de direitos a serem atendidos pelo Estado
que dar origem ao Estado-previdencirio.

35

O Estado de Bem-Estar revela uma verso do contrato

social, contrato este celebrado entre os indivduos e entre estes e
o Estado. Tal contrato revela a formao progressiva de uma
representao
ampliada
do
indivduo,
representao
esta
que
contempla suas dimenses econmica e social. Sob o signo da economia
poltica e da laicizao da sociedade, o Estado de Bem-Estar exprime
a idia de substituir a incerteza da proteo religiosa pela certeza
da proteo estatal (Rosanvallon, 1981:25).
Originado, neste movimento de ampliao dos direitos
democrticos, o Estado de Bem-Estar progrediu do sculo XIX ao
sculo XX, atravs de saltos, de forma descontnua. Este avanou
neste perodo por ocasio das grandes crises, tenham sido elas
sociais, econmicas ou internacionais. Contrrio s teses marxistas,
diz Rosanvallon que
"Eu sugiro uma outra explicao, mais filosfica e poltica,
coerente com a minha anlise precedente. Se o Estadoprevidencirio progride por saltos, especialmente por ocasio
das crises, porque estes perodos constituem tempos de prova,
a favor dos quais h uma reformulao mais ou menos explcita
do contrato social." (Rosanvallon, 1981:29) (traduo da
autora)
A experincia da guerra particularmente significativa
nesta direo. sada de cada guerra, parece ter ocorrido um ato de
refundao social e, portanto, de reafirmao, cada vez mais
acentuada da natureza do Estado protetor/Estado de Bem-Estar.
Tratava-se de renovar os laos sociais que constituem a nao e,
portanto, de dar vazo ao movimento de democratizao das relaes
sociais atravs do Estado: movimento este que vai dos direitos civis
aos direitos sociais, passando pelos direitos polticos.
Franois Ewald, em belssimo e exaustivo trabalho sobre a
evoluo dos direitos sociais no campo jurdico, publicado em 1986
(L'Etat providence), demonstrar em termos documentais as premissas
esboadas em grandes linhas por Rosanvallon.(30) Seu trabalho

30

. Eis aqui mais um exemplo de que o esforo de ordenamento

deste debate segundo argumentos explicativos permite agrupar
autores de filiao terica distinta. Na verdade, as
"fontes" intelectuais de Franois Ewald, assistente de
Foucault no College de France, so distintas dos demais. No
entanto, minha inteno aqui, repito, de orden-los
segundo
princpios
explicativos
da
emergncia
e

consiste em demonstrar o movimento ocorrido ao longo do sculo XIX,

movimento este que implicou a gestao da lei que inaugurar o
Estado de Bem-Estar na Frana.(31) Este movimento representou um
longo trabalho de rompimento epistemolgico, de construo de uma
nova racionalidade que superar aquela dominante no sculo XIX: a
racionalidade
liberal.
Esta
teria
sido
responsvel
pelas
resistncias emergncia de um contrato social mais completo que o
contrato social de Rousseau: o contrato de solidariedade, em que a
vida civil tornou-se objeto do Estado, o Estado de Bem-Estar. Para
identificar o surgimento deste novo contrato social, o autor trata,
portanto, de estudar a evoluo do direito civil ao direito social
(Ewald, 1986:27-8).
Segundo Ewald, para o diagrama liberal, a possibilidade de
que o indivduo esteja sujeito a acidentes e, portanto, a riscos
imprevistos um elemento constitutivo da vida social, mas o
acidente sobretudo o produto da sorte, do destino, diante do qual
o
indivduo
deve
cultivar
a
virtude
moral
da
previdncia
(prevoyance). Neste caso, a responsabilidade pelos danos sofridos
individual. Logo, os riscos que o trabalhador pode sofrer no podem
ser descarregados sobre a sociedade. Cabe a ele dar conta de sua
pobreza, de sua condio de trabalho e dos riscos nela implicados.
No se trata, contudo, na episteme liberal, de negar-se a encarar o
problema da pobreza, de negar socorro queles que estejam sujeitos a
riscos como o da fome, da doena, da invalidez, etc.
"(...) A resistncia apenas contra a idia de que os deveres
de assistncia da sociedade em relao aos pobres correspondam
a direitos dos pobres." (Ewald, 1986:55) (traduo da autora)
esta noo liberal da responsabilidade que teve que ser
fundamentalmente repensada com o advento da industrializao e de
sua correlata, a pobreza. A experincia jurdica do sculo XIX a
da evidncia progressiva de que as sociedades industriais so
essencialmente causadoras de danos. Sociedades em que se observar
ao mesmo tempo
condutas corretas e regularidade de acidentes,
sociedades onde o homem virtuoso sofrer danos. Nestas condies, o

desenvolvimento do welfare state e, neste

argumentao destes autores muito semelhante.
31

sentido,

Lei sobre acidentes de trabalho de 9 de abril de 1889, que estabelece o direito

dos trabalhadores a uma indenizao sobre todos os acidentes de trabalho.

37

diagrama
liberal
revela-se
progressiva
instrumento inadequado de regulao social.

crescentemente

um

"(...) as sociedades industriais desenvolviam-se pondo em

questo a maneira pela qual havia-se pensado a regulao da
sociedade, isto , o princpio geral de responsabilidade. A
necessidade
de
uma
reforma
estava
inclusa no
processo
industrial em si mesmo." (Ewald, 1986:225) (traduo da autora)
Assim, como resultado da inadequao do diagrama liberal
sociedade
industrial,
o
direito
civil
e
o
princpio
da
responsabilidade sero substitudos pelo direito social e o
princpio da solidariedade como elementos reguladores da vida
social. Os mecanismos do seguro e as possibilidades inscritas pela
descoberta do clculo das probabilidades estaro na base deste
processo.
Assim, a adoo da lei sobre acidentes de trabalho de
1898, testemunha a hegemonia da doutrina da solidariedade, novo
diagrama de regulao que estabelece que a responsabilidade
(anteriormente, individual) passa a ser social, dado que o fato de
viver em sociedade representa um risco. H um todo social, uma
riqueza coletiva, que o resultado do trabalho das geraes
precedentes, da qual ns -- da gerao presente -- devemos repartir
a carga e as vantagens. O critrio desta repartio, por sua vez,
ser objeto de permanente discusso poltica (Ewald, 1986:367-70).
Deste modo, para Ewald, a passagem do sculo XIX para o
sculo XX testemunha do advento do diagrama da solidariedade,
revelador de uma mudana epistemolgica que d suporte s mudanas
no domnio do direito e dos mecanismos de regulao social. Trata-se
de uma verdade inteiramente nova, absolutamente distante daquela dos
liberais (Ewald, 1986:342-351).
Trata-se, portanto, na verso destes autores de conferir
uma racionalidade vida social e poltica, racionalidade esta
qual os atores sociais esto submetidos. O movimento de gnese de
l'Etat-providence
ocorre
independentemente
da
existncia
de
conflitos polticos conscientes. Trata-se de um movimento que ocorre
no plano da episteme, da concepo filosfica do ser social. um
movimento natural que supe a evoluo progressiva do campo dos
direitos: de civis a polticos, de polticos a sociais. Consiste, na
verdade, em um movimento lgico e natural de ampliao da concepo

de democracia, que tem sua

polticos de uma sociedade.

expresso

no

2.2. O welfare state resultado de um

trabalho organizado, dentro do capitalismo

plano

acordo

dos

referenciais

entre

capital

Ainda que explicitamente situado no campo da abordagem

marxista, Ian Gough desenvolve uma explicao para a origem e
desenvolvimento dos programas sociais -- creio eu -- bastante
distinta daquela desenvolvida por O'Connor. preciso ressaltar,
contudo, que Gough afirma explicitamente que est de acordo com
O'Connor. Como veremos, isto em parte verdade; no entanto, como
pretendo demonstrar, a anlise desenvolvida por Gough leva em
considerao variveis analticas no consideradas na abordagem da
"Teoria da Crise Fiscal"; variveis essas que apontam para uma
abordagem particular do fenmeno do welfare state.
Por outro lado, importante ainda esclarecer que para Ian
Gough, o welfare state significa uma das facetas do Estado
capitalista contemporneo, qual seja, sua faceta social. Assim, por
exemplo, para o autor existe o Estado e suas atividades de welfare:
os programas sociais.
O welfare state, portanto, ainda que
qualifique a natureza do Estado nos pases de desenvolvimento
capitalista avanado, diz respeito essencialmente quelas atividades
estatais referentes reproduo da classe trabalhadora ou
manuteno daquela parcela da populao que no produz diretamente,
qual seja, a populao no-trabalhadora.(32) Assim, o espectro do
welfare state bastante reduzido: ele diz respeito aos programas de
corte social, os quais garantem as condies do conjunto da
populao.
Feitas estas ressalvas, vejamos ento em que consiste a
abordagem de Ian Gough, tal como desenvolvida no livro The Political
Economy of the Welfare State.
Ao criticar as teorias correntes sobre o welfare state,
Gough rejeita as abordagens de cunho funcionalista, segundo as quais
32

Para o autor, o welfare state compreende dois tipos

proviso estatal de servios sociais e regulao
privadas. Tais atividades abarcariam fundamentalmente
regulao das condies de trabalho, a escolaridade da
urbana.

de atividades estatais:
estatal de atividades
a seguridade social, a
populao e a legislao

39

um fenmeno produzido como resposta s necessidades que o

gerariam. Situando-se no campo do marxismo, afirma que o welfare
state um fenmeno do capitalismo, em um estgio particular de seu
desenvolvimento e, mais especificamente ainda, das sociedades
capitalistas avanadas. Ao situar a crescente expanso do Estado no
campo social como um fenmeno do capitalismo, Gough quer dizer que
o processo de acumulao capitalista que gera incessantemente
"necessidades" ou "requerimentos" para a poltica social;
a
resposta dada pelo Estado sob a forma de polticas sociais
representa uma resposta a necessidades geradas no e pelo modo de
produo capitalista, mais
especificamente,
pelo processo de
acumulao de capital.
Do

ponto

de

vista

daqueles

que

formulam

as

polticas

estatais,
"(...) quem quer que seja que ocupe tais posies est
constrangido pelo imperativos do processo de acumulao."
(Gough, 1979:44) (traduo da autora)
Assim, ainda que o aparato estatal seja relativamente
autnomo nas sociedades capitalistas, ele deve agir para responder
aos imperativos do processo de acumulao de capital. Seja porque os
funcionrios do Estado so de origem burguesa e, portanto, partilham
da ideologia da classe dominante; seja porque a burguesia tem
recursos econmicos para exercer presso poltica; seja ainda,
porque ignorar a acumulao de capital pode implicar a evaso de
capitais das economias nacionais e, portanto, minar as bases fiscais
do Estado-nao; enfim, fundamentalmente, a economia capitalista tem
uma racionalidade qual o Estado deve se submeter.
At aqui, portanto, Gough est bastante prximo de
O'Connor. Para ele, as polticas sociais desempenham funes
relativas garantia da acumulao de capital, reproduo da fora
de trabalho e legitimao social.
A partir da, contudo, Gough -- ao criticar as teorias
correntes -- rejeita uma viso marxista estreita, segundo a qual o
Estado seria essencialmente uma criatura do capitalismo e, neste
sentido, inteiramente submisso classe dominante e sua dinmica de
acumulao. Para o autor, dado o fato de que os avanos sociais
ocorrem no interior do modo de produo capitalista, no h como
evitar o dado da existncia de uma classe dominante que objetiva
maximizar lucros. Isto implica que o processo de acumulao

capitalista estabelece um limite para a expanso das polticas

sociais. Deste modo, no limite, a expanso do welfare state
barrada pelas possibilidades postas pela acumulao e pela prpria
capacidade de financiamento dos programas sociais.
No
entanto,
os
"requerimentos
funcionais"
ou
"constrangimentos" impostos pelo processo de acumulao de capital
no so suficientes para explicar a origem dos programas sociais.
Tais requerimentos constituem apenas o ponto de partida da anlise.
E precisamente neste ponto que Gough comea a se afastar de
O'Connor.
"(...) Ns observamos aqui o modo pelo qual o desenvolvimento
capitalista cria novos "requerimentos" para a interveno
estatal no campo do welfare. Este apenas o ponto de partida;
entretanto, disto no decorre que estes requerimentos sero
necessariamente traduzidos em legislao social e proviso
social." (Gough, 1979:17) (traduo da autora)
Ou ainda,
"(...) Uma implicao que pode ser extrada que o modo de
produo gera certos requerimentos funcionais no campo das
polticas de welfare, os quais o Estado ou outro corpo externo

atividade
econmica
deve
necessariamente
realizar.
Enfaticamente, esta no nossa posio. proveitoso e til
analisar os mutantes requerimentos funcionais das economias
capitalistas como o fizemos, mas disto no se segue que o
Estado necessariamente desempenhar tais funes." (Gough,
1979:37-8) (traduo da autora)
Segundo o autor, a separao entre esfera poltica e
econmica, prpria do capitalismo, e, portanto, a relativa autonomia
do Estado permite a existncia de uma significativa margem de
manobra no campo das decises de mbito estatal. O Estado no age de
maneira alguma como um instrumento passivo de uma classe. H espao
para que os vrios rgos do Estado possam dar origem a polticas,
para que possam revert-las, ou fazer escolhas e mesmo para cometer
erros. Isto no significa, contudo, aceitar a abordagem pluralista - outra corrente de anlise criticada pelo autor. Obviamente, a
premissa de um Estado inserido no modo de produo capitalista,
submetido aos constrangimentos explicitados anteriormente, implica
concluses
bastante
distintas
daquelas
desenvolvidas
pelos

41

pluralistas,
neutro.

para

os

quais

aparelho

estatal

encarado

como

Para Gough, h, no interior do aparelho de Estado, espao

para que a luta de classes, a qual se expressa sob a forma de lutas
sociais, possa dar origem a programas que melhoram as condies de
vida da classe trabalhadora. Esta viso conflitualista do aparelho
de Estado permite ao autor distinguir um segundo importante elemento
explicativo na origem do welfare state. Este diz respeito
capacidade de presso da classe trabalhadora. Como ele diz,
"O papel de presso das classes subordinadas, e outros grupos
organizados de presso a elas associados, de reconhecida
importncia na explicao da introduo das medidas de
welfare." (Gough, 1979:58)
Este papel de presso da classe trabalhadora organizada
pode assumir vrias formas (presso de massa extraparlamentar, fora
no parlamento, reao ao desenvolvimento de um movimento de massa
independente, etc.). A histria dos distintos pases reveladora
das diferentes formas atravs das quais a classe trabalhadora
inseriu suas reivindicaes no campo da atuao estatal. Diferentes
formas
e
graus de
intensidade
nesta capacidade de
presso
implicariam, segundo o autor, distintas modalidades de prestao de
servios sociais, portanto, uma certa variao na morfologia dos
programas adotados.
Historicamente, a existncia de regimes democrticos,
notadamente a consolidao do sufrgio universal e da liberdade de
organizao -- as quais, so, segundo o autor, uma conquista da
classe trabalhadora --, foi acompanhada pelo surgimento de partidos
de base operria ligados a sindicatos operrios de massa. Nas
circunstncias do ps-guerra, consolidou-se um movimento social
forte e
coeso, o qual gerou como seu contraponto a conscincia e
organizao de classe por parte dos capitalistas. Este movimento se
expressa -- e aqui novamente o autor se apia em O'Connor -- na
reestruturao do aparelho estatal em direo a uma crescente
concentrao decisria no Executivo. por isto que, para ele, a
forma estatal na vigncia do welfare state o Estado centralizado.
A centralizao seria, portanto, uma reao consciente e organizada
da classe capitalista intensidade dos conflitos de classe.
Em outros termos, o autor mantm a perspectiva marxista,
segundo a qual o Estado age essencialmente na defesa dos interesses

da classe capitalista. No entanto, a ameaa de um movimento social

forte (sob a forma de greves, derrotas eleitorais, movimentos
revolucionrios) que faz com que a classe capitalista pense e aja de
forma coesa e estratgica e, portanto, reestruture o aparato estatal
para esta finalidade.
Diz o autor,
"(...) os fatores que influenciam o desenvolvimento de
polticas sociais: (1) a luta e influncia da classe
trabalhadora; (2) a centralizao do Estado; e (3) a influncia
dos primeiros sobre este ltimo (...). Estes fatores no so de
modo algum exaustivos, mas constituem (...) os principais
determinantes do welfare state." (Gough, 1979:68) (traduo da
autora)
Ou ainda,
"Ns distinguimos dois fatores importantes na explicao do
crescimento do welfare state: o grau de conflito social, e
especialmente, a fora e forma de luta da classe trabalhadora,
e a habilidade do Estado capitalista em formular e implementar
polticas de modo a assegurar no longo prazo a reproduo das
relaes capitalistas de produo." (Gough, 1979:64) (traduo
da autora)
Neste sentido, mesmo a reformulao do Estado em direo a
formas mais centralizadas de formulao de polticas -- ainda que a
gesto possa ser delegada s instncias locais -- foi essencialmente
uma reao da classe capitalista, ameaada em sua reproduo pela
fora do movimento social organizado. No caso do welfare state, isto
implicou, no perodo do ps-guerra, a coincidncia de interesses
entre capital e trabalho, ainda que por diferentes razes. Isto ,
nos perodos de inovao e crescimento das polticas sociais, ambas
as classes fundamentais (burguesia e proletariado) viam tais
polticas como sendo de seu interesse, ainda que por razes
absolutamente distintas. A classe trabalhadora, porque qualquer
poltica que atenue as dificuldades e modifique o jogo cego das
foras de mercado bem-vinda. A classe capitalista, porque isto
reduz o descontentamento da classe trabalhadora, prov novas
modalidades de integrao e controle sobre esta classe e oferece
ainda benefcios ideolgicos e econmicos.
Em outras palavras, em uma conjuntura especfica -- a do
ps-guerra --, a capacidade de presso dos movimentos sociais --

43

capacidade esta fortalecida pelo crescimento econmico e a escassez

de mo-de-obra -- cria uma conscincia de classe entre os
capitalistas, implicando na reformulao do Estado, reformulao
esta que explica a emergncia de um Estado com face social.
Ainda que o carter contraditrio das relaes entre
capital e trabalho no capitalismo implique que a harmonia aparente
de interesses se rompa rapidamente, inegvel o fato de que neste
perodo ocorreu um acordo entre aquelas duas classes fundamentais e
a classe trabalhadora incorporou-se ao capitalismo. Diz Ian Gough,
"(...) O papel dos governos trabalhistas e social-democratas no
desenvolvimento
do
welfare
state,
bem
como
no
Estado
intervencionista, tem sido crucial. Ele reflete a progressiva
incorporao da classe trabalhadora, atravs de seus sindicatos
e partidos, s sociedades capitalistas avanadas (...)".
(Gough, 1979: 67) (traduo da autora)
Ou ainda,
"A emergncia do welfare state, como uma parte do acordo do
ps-guerra entre capital e trabalho, e de uma estrutura
geralmente mais intervencionista foi um fenmeno generalizado
deste perodo, (...)". (Gough, 1979:70) (traduo da autora)
Assim, segundo o autor, no ps-guerra consolida-se uma
aliana entre capital e trabalho, a qual seria a base do "boom"
econmico nas duas dcadas seguintes. Nesta estratgia mais geral,
as polticas sociais ocuparam um lugar destacado.
Em resumo, para explicarmos a origem do fenmeno do
welfare state, nos termos de Ian Gough, necessrio consider-lo
como um fenmeno do modo de produo capitalista. De um lado, seus
limites esto postos pela dinmica de acumulao de capital e pelas
estratgias destinadas a preserv-la. De outro lado, os programas
sociais tem sua origem na fora e forma de presso da classe
trabalhadora organizada que, na defesa de seus interesses de classe,
coloca crescentemente novos desafios dinmica da explorao de
classe. No caso especfico do welfare state, fenmeno do ps-guerra
nas economias capitalistas avanadas, o enfrentamento histrico das
duas classes antagnicas assumiu a forma de um movimento social
organizado e de uma resposta da classe capitalista, sob a forma do
Estado centralizado. Naquela conjuntura, a do ps-guerra, este
enfrentamento histrico (a luta de classes) implicou a consolidao
de um compromisso de classe.

Este acordo ser, contudo, provisrio, dados os limites

colocados pelo modo de produo capitalista.
Se a origem do welfare state explicada nos termos acima
mencionados, seu desenvolvimento (ou sua expanso), explicada em
termos essencialmente incrementais. Com efeito, a expanso dos
programas sociais medida pelo significativo crescimento do gasto
estatal desde a 1a. Grande Guerra, mas, sobretudo, porque neste
movimento a expanso do gasto em programas sociais foi mais do que
proporcional ao crescimento dos demais setores. So quatro as razes
do brutal crescimento dos gastos sociais:
(a) a elevao dos custos relativos dos programas:
caracterizados por uso intensivo de mo-de-obra, a ampliao dos
servios implica a ampliao das contrataes. Este movimento,
associado a um fortalecimento dos sindicatos de servidores pblicos,
implicou substantiva elevao dos custos das polticas sociais,
essencialmente em termos de custos salariais;
(b) mudanas populacionais: alteraes na estrutura de
idade da populao; notadamente, o crescimento da populao
dependente (velhos e/ou crianas);
(c) ampliao dos servios: quer sob a forma de extenso
da cobertura a novas categorias populacionais, quer sob a forma de
melhorias no nvel dos servios;
(d) ampliao das necessidades sociais: alteraes
estrutura de necessidades da populao que so resultado
desenvolvimento do capitalismo, isto , mudanas na sociedade e
estrutura familiar que so conseqncia da dinmica de acumulao
capital.

na
do
na
de

Assim, segundo Ian Gough, uma vez estabelecidos os

direitos sociais, que do, portanto, origem ao welfare state, abrese um canal para obter incrementos aos programas, movimento este que
explica o desenvolvimento dos programas sociais. interessante
observar, neste autor e neste seu trabalho especfico, como, ao
explicar a expanso dos servios e suas formas de desenvolvimento,
foram adotadas variveis analticas pouco comuns s anlises
marxistas e, na verdade, mais prximas daqueles
autores por ele
chamados de funcionalistas.

45

2.3. H diferentes welfare states: eles so resultado da capacidade

de mobilizao de poder da classe trabalhadora no interior de
diferentes matrizes de poder

Em um seminal trabalho datado de 1985, baseado em uma

anlise comparativa sobre 18 pases capitalistas desenvolvidos,
Gosta Esping-Andersen analisa os condicionantes da existncia de
distintas formas de desenvolvimento do welfare state. importante
destacar a importncia de sua contribuio para as pesquisas
comparadas no campo do welfare state. Mais do que distinguir a
existncia de trs distintos regimes de distribuio de servios
sociais -- esforo alis j enunciado por Titmuss --, EspingAndersen articula sua existncia s condies de sua emergncia,
vale dizer, matriz de poder que os tornam viveis.
O autor
trabalho, de que a

parte

da

hiptese,

desenvolvida

em

um

outro

"(...) reforma social foi uma questo vital desde o incio do

processo de organizao da classe trabalhadora, quer esta tenha
ocorrido
sob
lideranas
reformistas
ou
revolucionrias".
(Esping-Andersen, 1985a:146) (traduo da autora)
Assim, a defesa das polticas sociais fez parte do prprio
processo de constituio da classe trabalhadora enquanto classe
"para si". Dito de outro modo, a classe trabalhadora tem objetivos
histricos de emancipao, quais sejam, a desmercadorizao da
fora-de-trabalho e do consumo, a reestratificao da sociedade de
acordo com o princpio da solidariedade, correes redistributivas
das desigualdades produzidas pelo mercado e a institucionalizao do
pleno emprego. O debate em torno da possibilidade de que a adoo
das polticas sociais viesse a constituir-se em um instrumento da
construo e fortalecimento destes objetivos fez parte da formao
mesma dos movimentos operrios. Progressivamente, a concepo
social-democrata de que a reforma social contribuiria para o
fortalecimento da capacidade de presso da classe trabalhadora
viabilizou-se como uma alternativa real de poltica.
Afirma ele que
"A poltica social, portanto, tornou-se uma arena para a
acumulao de recursos de poder da classe trabalhadora, cujo
princpio de atuao seria substituir as trocas via mercado

pela distribuio social e os direitos de propriedade

direitos sociais." (Esping-Andersen, 1985b:228)

por

Alm disto, historicamente, para alm do ponto de vista

terico ou ideolgico, a implementao de polticas sociais foi
expresso de conflitos distributivos, conflitos estes que opuseram a
esquerda e a direita em cada pas analisado. Nestes termos, a
implementao (ou no) de polticas sociais regidas por princpios
ligados aos interesses emancipatrios da classe trabalhadora , na
verdade, reveladora da forma pela qual resolveu-se em cada pas o
conflito distributivo.
por isto que seu livro chama-se "Politics against
markets"; precisamente, porque se trata de observar, para cada

pas, a forma pela qual a politics, entendida como uma matriz

de poder, traduz-se em policies, cujo contedo revela a soluo
de conflitos distributivos. Tais solues so, por sua vez,
nada mais nada menos que distintas modalidades de relao com
os princpios de mercado.
Como decorrncia destas premissas, para Esping-Andersen,
as variveis analticas a serem consideradas so de corte poltico e
institucional. So elas: a capacidade de presso da classe
trabalhadora
na
defesa
de
seus
objetivos
histricos
e
as
caractersticas institucionais do welfare state. A questo central a
ser respondida
"(...) se, e sob quais condies, a mobilizao de recursos de
poder poltico da classe trabalhadora afeta as caractersticas
distributivas e institucionais do desenvolvimento do welfarestate." (Esping-Andersen, 1985b:223)
Na
anlise
dos
18
pases
capitalistas
avanados
selecionados em sua amostra, esta correlao altamente positiva.
Se verdade que existe uma correlao positiva entre estas
variveis, preciso, no entanto, melhor qualific-la, dado que esta
relao no linear, isto , no se pode afirmar que quanto maiores
os recursos de poder da classe trabalhadora maiores foram os
resultados (re)distributivos das polticas sociais. Diz o autor,
"(...) importante reconhecer que esta relao (entre a fora
do movimento popular e resultados distributivos) no pode ser
estritamente linear. Nveis similares de mobilizao da classe
trabalhadora podem dar lugar a resultados substancialmente

47

diferentes, dada a estrutura

1985b:223) (traduo da autora)

de

poder."

(Esping-Andersen,

Em outras palavras, os resultados distributivos das

polticas sociais so distintos, mesmo entre pases com nveis
similares de capacidade de presso da classe trabalhadora. Para
avanar na compreenso da diversidade desta relao, preciso, de
um lado, estabelecer uma forma de medir os recursos de poder desta
classe, construindo indicadores que permitam evidenciar aquela
variao. De outro lado, necessrio contextualiz-los em uma
matriz de poder que permita explicar seu poder de impacto. da
combinao de graus distintos de expresso daquela capacidade de
presso em distintas matrizes de poder poltico que pode-se explicar
a variao das formas institucionais de prestao de servios
sociais, isto , de distintos regimes de poltica social.
Os recursos de poder poltico da classe trabalhadora so
avaliados pelo grau de organizao sindical e pela fora da esquerda
no parlamento. Esta medida, para efeitos comparativos, pelo peso
das cadeiras dos partidos socialistas e pelo controle do gabinete no
Parlamento em um perodo relevante de tempo, para cada pas. A
hiptese do autor de que os recursos de poder dos diversos
interesses organizados em uma dada sociedade traduzem-se em disputas
eleitorais pelo controle do Legislativo e do Executivo. Por sua vez,
as maiorias eleitorais assim construdas somente podem traduzir seus
interesses
em
polticas
efetivas
("policies"),
caso
os
representantes destes interesses permaneam um perodo significativo
de tempo no poder. Justifica-se assim o uso de indicadores tais como
"tempo de controle socialista do gabinete parlamentar" e "peso dos
socialistas no parlamento, medido pelo nmero de cadeiras", para
avaliar os recursos polticos de poder da classe trabalhadora.(33)
Por outro lado, a necessidade de contextualizar tais
indicadores em uma matriz de poder fundamental, dado que o poder
um fenmeno relacional. Dois so os indicadores centrais para a
composio desta matriz: o grau de unidade poltica dos partidos
no-socialistas (ou da direita) e o padro de construo de alianas
33

Por exemplo, o autor encontrou, nos dezoito pases analisados, uma correlao
fortemente positiva entre estas variveis e a existncia de indicadores de
desmercadorizao, tais como salrio social e formas de consumo coletivo. Ao
mesmo tempo, encontrou uma fraca correlao entre as mesmas variveis e
sistemas de proteo social associados privatizao e formas de prestao dos
servios pautadas por critrios individualistas.

dos partidos da classe trabalhadora. Assim, em termos bastante

simplificados, uma vez que a "esquerda" esteja no poder, a
possibilidade de obter mudanas radicais aumenta quanto maior for a
tendncia ao fracionamento da direita e, portanto, menor for a
possibilidade de mobilizao de foras contrrias s iniciativas do
gabinete socialista. Contrariamente, a tendncia ao isolamento em
partidos operrios de tipo "ghetto" dificulta a composio das
maiorias necessrias aprovao de medidas de carter fortemente
conflitivo.(34)
Os trs modelos de welfare state propostos por Espingandersen so construdos a partir de distintas composies destas
variveis. Em outras palavras, as caractersticas institucionais e
distributivas dos sistemas de prestao de servios sociais dos
pases selecionados permitem agrup-los segundo distintos regimes ou
modelos de poltica social. A explicao, seja para a diversidade
encontrada entre os 18 pases, seja para a semelhana que permite
falar em modelos, estaria nas trajetrias histricas similares.
Portanto, para Esping-Andersen, diferentemente do que
previam os defensores da convergncia, no processo mesmo de
emergncia dos programas sociais -- desenvolvimento este que ocorre
fundamentalmente no ps-guerra --, os pases analisados tendem a
divergir quanto s caractersticas institucionais sob as quais
prestam servios sociais. Esta divergncia, contudo, est submetida
a algumas regularidades, de forma que pode afirmar-se haver
distintos regimes de welfare state, os quais constituem, na verdade,
diferentes solues polticas para o conflito distributivo no
interior das sociedades. Tais diferenas so explicadas por
distintas matrizes de poder, no interior das quais os movimentos de
trabalhadores conseguem inserir de modo distinto os interesses
emancipatrios da classe operria.
Trs so os regimes de welfare-state identificados pelo
autor em sua pesquisa(35):

34

Para o autor, por exemplo, a adoo do princpio do universalismo como critrio

de elegibilidade para as polticas sociais nos pases de regime socialdemocrata foi, alm do objetivo de fortalecimento da unidade e solidariedade
entre a classe trabalhadora, uma forma de ampliar as bases de apoio s
polticas propostas.

35

. Em trabalho posterior (Esping-andersen, 1990), este autor no altera esta tipologia.

Neste livro, ele faz basicamente uma anlise das formas de estratificao social
produzidas pelas diversos "welfare states", bem como do papel das classes mdias na

49

- regime social-democrata: desenvolvido fundamentalmente

no norte da Europa e, mais especificamente, nos pases escandinavos.
Nestes, o movimento operrio foi capaz de traduzir seus objetivos
histricos em polticas sociais de um certo tipo, dado que foi capaz
de
expressar-se
politicamente
atravs
de
partidos
sociaisdemocratas,
os
quais
mantiveram
o
controle
parlamentar
por
significativos perodos de tempo. Pases nos quais os partidos nosocialistas tendem a fracionar-se e nos quais os socialistas foram
capazes de forjar alianas com a pequena burguesia e com os
proprietrios rurais, conseguiram implementar polticas sociais
caracterizadas pelos princpios social-democratas. O welfare state
assim construdo, caracterizar-se-ia por um sistema de proteo
social abrangente, com cobertura universal, e com benefcios,
garantidos como direitos, cujo valor desvinculado d montante de
contribuio efetuado pelo beneficirio. Trata-se de assegurar
mnimos vitais, distribudos segundo critrios de equalizao, e no
de mrito.
- regime
ou
modelo
conservador:
este
modelo
seria
predominante na Europa continental, em pases como Alemanha,
Austria, Frana, Japo, Blgica e Itlia. Tratam-se de pases nos
quais a Igreja teve um poderoso papel nas reformas sociais e onde o
absolutismo era forte, sendo portanto lentamente abolido; pases,
portanto, nos quais a revoluo burguesa foi fraca, incompleta ou
mesmo ausente. Marcado pela iniciativa estatal, este modelo
favoreceu um ativo intervencionismo estatal destinado a promover
lealdade e subordinao ao Estado e deter a marcha do socialismo e
do capitalismo. Presente em pases onde os movimentos operrios
foram influenciados pelo catolicismo, tais sistemas de proteo so
fortemente
marcados
pelo
corporativismo
e
por
esquemas
de
estratificao ocupacional. A promoo de marcadas diferenas de
status na distribuio das contribuies e benefcios estaria
submetida ao objetivo poltico de consolidar divises no interior da
classe trabalhadora. Em vrios pases, o legado conservador
representou um forte obstculo s reformas de orientao socialdemocrata, quando este partido veio a assumir o poder; por exemplo,
no caso da Alemanha e Austria.

evoluo destes sistemas. Um captulo deste livro pode ser encontrado em portugus.
Ver Esping-andersen, 1991.

- regime ou modelo liberal: predominante nos pases de

tradio anglo-saxnica, como os Estados Unidos, Austrlia, Canad e
Sua e, em certa medida, a prpria Gr-Bretanha. Tratam-se de
pases nos quais os movimentos operrios so fracos eleitoralmente e
o impulso burgus foi especialmente forte na constituio da
sociedade. Contrariamente ao modelo social-democrata, as polticas
sociais no regime liberal so desenhadas de modo a maximizar o
status de mercadoria do trabalhador individual. As polticas
implementadas caracterizam-se sistematicamente pela seleo via
testes-de-meios, de modo a distinguir os beneficirios, segundo um
critrio
caro
aos
padres
liberais:
o
mrito.
Financiadas
basicamente com base na contribuio individual e vinculando
contribuio a benefcio, tais regimes tendem a estabelecer
estreitos limites para a interveno estatal e mximo escopo para o
mercado na distribuio dos servios. Ainda que se possa ter sob
tais regimes princpios universalistas, trata-se fundamentalmente de
universalizar as oportunidades -- e no os resultados --, de modo a
estimular a capacidade do indivduo de auto-proteger-se.
A contribuio de Esping-andersen estabeleceu uma espcie
de "ponto de no-retorno" no debate sobre as origens e a evoluo do
welfare state. Em primeiro lugar, ao operar analiticamente com as
formas institucionais de prestao de servios sociais e seu carter
distributivo, o autor indica um caminho de classificao da
variabilidade das formas de interveno do Estado na rea social j
indicado por alguns autores, mas pouco desenvolvido. Em segundo
lugar, ao demonstrar a existncia de uma correlao entre distintos
regimes de welfare state e distintas condies polticas para sua
emergncia e desenvolvimento, o autor fornece uma explicao
extremamente frtil e original para a explicao do fenmeno, seja
pelos indicadores utilizados, seja pelo tratamento dado a estes
mesmos indicadores.

51

2.4. O welfare state resultado de configuraes histricas

particulares de estruturas estatais e instituies polticas

Ainda que construda atravs de um dilogo intelectual com

autores de diversos pases, so sobretudo autores americanos que
produziram a parte mais significativa dos trabalhos que se orientam
pelos
princpios
analticos
da
assim
chamada
anlise
neoinstitucionalista. Theda Skocpol, Ann Shola Orloff, Margareth Weir
so autoras que seguramente desenvolveram, para os casos norteamericano, ingls e canadense, as pesquisas mais importantes desta
corrente analtica. No entanto, as prprias autoras admitem que um
dos trabalhos pioneiros nesta perspectiva de autoria de Hugh
Heclo, Modern Social Politics in Britain and Sweden.
Em termos bastante gerais, para os neo-institucionalistas
a varivel analtica fundamental para a compreenso da emergncia e
desenvolvimento dos modernos sistemas de proteo social est
associada natureza, capacidades e estrutura das instituies do
Estado. Seguindo a tradio weberiana, o pressuposto da anlise de
que o Estado autnomo em relao sociedade civil, o que permite
analisar a lgica de ao das burocracias pblicas, sejam elas
indicadas ou eleitas, como uma varivel independente. A
tradio
weberiana sustenta que o Estado tem funes prprias, vale dizer, o
Estado

uma organizao que

busca exercer controle
sobre
determinado territrio, que estabelece relaes geopolticas de
comunicao, dominao e competio com outros Estados e que deve
manter a ordem interna. Por esta razo, os atores vinculados ao
Estado e, mais especificamente, as burocracias podem formular e
perseguir objetivos prprios, que no so um reflexo nem um
subproduto dos interesses presentes e organizados na sociedade
civil.
Baseados nesta premissa, os autores filiados a esta
corrente esto debatendo com todas as demais correntes que vm a
ao do Estado (e, portanto, a formulao e implementao de
polticas sociais) como um resultado de fatores exgenos esfera
estritamente estatal, vale dizer, apenas como um subproduto seja da
urbanizao, seja do desenvolvimento econmico, seja ainda da ao
de grupos de interesses ou da luta de classes. Diferentemente, ainda
que se admita que todos estes fatores tenham um impacto na
emergncia dos sistemas de proteo social,

"(...) os institucionalistas argumentam que a capacidade

estatal (state capacity) para planejar, administrar e extrair
recursos uma pr-condio para a emergncia de modernos
programas sociais, tais como penses e seguridade social, e que
o contexto institucional -- o carter, capacidade e estrutura
do
Estado
e
das
instituies
polticas
-afetam
as
orientaes, capacidade e organizao poltica popular e das
elites e, portanto, a formao de coalizes polticas entre as
classes." (Orloff, 1993:83) (traduo da autora)
Portanto,
as
burocracias
pblicas
tm
interesses
36)
(
prprios
; tais burocracias consolidam-se em condies histricas
particulares e, alm disso, sua emergncia uma pr-condio para a
emergncia dos modernos sistemas de proviso de servios sociais.
Um segundo pressuposto analtico de que as estruturas
institucionais do Estado, tais como se conformaram historicamente em
cada pas, influenciam a formao e o desenvolvimento dos interesses
e das modalidades de ao dos grupos da sociedade civil.
Assim, se as origens e transformaes dos sistemas
nacionais de proviso de servios sociais so explicados pelo
sistema poltico (o que compreende o conjunto das instituies
decisrias), a atividade poltica (de polticos e grupos de presso)
condicionada pelas configuraes institucionais dos governos e
pelo sistema de partidos polticos (Skocpol, 1992:41). Portanto,
mais que autnoma, a ao do Estado tem influncia sobre a cultura
poltica, sobre a ao poltica coletiva e sobre a formao de
questes polticas.
Por exemplo, interessante observar a crtica que estes
autores fazem aos trabalhos que, segundo eles, esto orientados pela
perspectiva da luta de classes. Tais trabalhos teriam como
pressuposto um determinado modelo de estrutura estatal e partidria.
Mais especificamente, suporiam a existncia de um Estado burocrtico
e centralizado e uma estrutura partidria na qual foi possvel a
emergncia de partidos parlamentares e programticos vinculados
classe operria. A existncia de tais estruturas polticas e
36

Afirmam os autores de um dos trabalhos fundantes desta corrente:

"No se trata de afirmar que a ao das burocracias -- indicadas ou
eleitas -- seja desinteressada: ela tender a reforar o poder daqueles que a
formularam. O ponto central que as polticas propostas sero diferentes
daquelas demandadas pelos atores societais." (Evans, Rueschemeyer;Skocpol,
1985:15).

53

partidrias,
tpica
do
contexto
europeu,

resultado
de
configuraes histricas especficas, no-generalizveis. O fato de
que no se tenha considerado este dado deu substncia hiptese de
que a classe operria pode traduzir seus interesses em polticas
sociais sempre que seu partido conserve-se nacionalmente no poder
por um longo perodo de tempo. Em outras palavras, no seria apenas
a existncia de uma determinada matriz de poder (nos termos de
Esping-Andersen) que explicaria a emergncia do welfare state de
tipo europeu, mas -- o que qualitativamente distinto -- a formao
histrica
de
um determinado tipo
de Estado (burocrtico
e
centralizado) e de uma determinada estrutura partidria (com
partidos de tipo programtico) que explicariam as condies de
existncia de tal "matriz de poder".
O caso norte-americano seria
assim uma evidncia
clara da insuficincia desse argumento, dado
que ali conformou-se historicamente um outro tipo de Estado e
partidos de outra natureza. (Weir; Orloff; Skocpol, 1988:16ss)
Antes, contudo, de examinar mais detalhadamente o conjunto
de premissas que orientam os trabalhos desta corrente, necessrio
fazer um parntesis para esclarecer o percurso pelo qual os autores
a ela ligados efetuaram um certo deslocamento de uma perspectiva
state-centered para uma perspectiva polity-centered. Com efeito, o
primeiro grande trabalho -- uma espcie de livro fundador -- da
corrente neo-institucionalista chama-se Bringing the State Back In,
publicado em 1985, no qual Theda Skocpol, Peter Evans e Dietrich
Rueschemeyer organizam um conjunto de textos de vrios autores, nos
quais os pressupostos acima explicitados foram desenvolvidos.
Na introduo ao livro, Theda Skocpol alinhava os
pressupostos analticos que, segundo ela, j orientavam uma
quantidade muito grande de trabalhos, mas que no tinham sido at
ento apresentados como tal. Tratava-se naquele momento de rejeitar
os argumentos de correntes de tipo society-centered, segundo as
quais a ao estatal seria resultado de fatores exgenos dinmica
interna das instituies estatais. Por esta razo, segundo este
texto,
a
varivel explicativa central
para
a emergncia
e
desenvolvimento do welfare state o papel das burocracias estatais
e dos reformadores sociais.
Assim, as variveis
desdobramento desta premissa:

explicativas

ali

propostas

so

um

1. As burocracias pblicas jogam um papel central nas

reformas sociais, um papel de liderana. O contedo de sua ao

explicado pela avaliao que estas mesmas burocracias tm das

polticas anteriormente estabelecidas. A aprendizagem social de tais
polticas ocorre no mbito da opinio pblica e dos partidos
polticos,
mas

avaliada
de
uma
determinada
forma
pelos
formuladores das polticas, condicionando o contedo das polticas
pblicas propostas. O conceito de policy feedback diz respeito a
este efeito de retorno das polticas prvias sobre as polticas
futuras. Observe-se que, dado o papel estratgico das burocracias
nos processos de inovao em polticas pblicas, essencialmente
neste mbito que se operam os processos de aprendizagem poltica e
de policy feedback.
2. As capacidades estatais -- uma pr-condio para a
emergncia de modernos sistemas de proteo social -- so medidas
pelo grau de burocratizao e centralizao do Estado, mais
especificamente ainda, pelo grau de bureaucratic insulation. Esta
diz respeito capacidade das burocracias formularem e implementarem
polticas pblicas, de forma mais ou menos autnoma das presses
societais.
3. Os recursos de poder das burocracias so, por sua vez,
derivados da formao do Estado, pela consolidao de estruturas
burocrticas previamente plena liberalizao e democratizao dos
sistemas
polticos
nacionais.
A
seqncia
histrica
democratizao/burocratizao fundamental na anlise proposta
pelos neo-institucionalistas, dado que ela condiciona a natureza das
burocracias pblicas, ao quais, so, como j vimos, o ator central
da anlise. Vejamos.
A liberalizao do voto anteriormente plena consolidao
de estruturas burocrticas (no sentido weberiano do termo) tenderia
a reduzir o grau de bureaucratic insulation, porque, nestas
circunstncias histricas, os partidos tenderiam a consolidar-se
diante do eleitorado utilizando os recursos estatais como moeda de
troca. As estruturas administrativas seriam, portanto, prisioneiras
da
patronagem
poltica.
Ao
contrrio,
o
desenvolvimento
e
consolidao das burocracias -- ou ainda o sucesso de reformas
administrativas em direo sua construo -- anteriormente plena
liberalizao do voto daria s burocracias maior capacidade de
resistncia s presses pela prestao de servios sociais de tipo
"clientelstico", condicionando assim
a formao de partidos
polticos de tipo programtico, dado que o apelo ao eleitorado no
poderia ser feito mediante a concesso de favores. Este seria, por

55

exemplo, o caso de pases europeus nos quais a existncia prvia de

monarquias constitucionais viabilizou a consolidao de burocracias
pblicas anteriormente universalizao do sufrgio.
Portanto, neste estgio da reflexo neo-institucionalista,
so sobretudo os "rgos administrativos do Estado" que constituem o
foco central da anlise. Ainda que os interesses societais e suas
formas de representao fossem uma varivel analtica, o so
sobretudo do ngulo do exame das capacidades estatais e, portanto,
da relao das burocracias com atores no-estatais.
Em seus trabalhos mais recentes(37), as autoras ampliam o
escopo da anlise para a estrutura poltico-institucional. Se na
perspectiva state-centered a reconstituio da formao do Estado
nacional importante para que se observe dominantemente a natureza
das burocracias estatais, na perspectiva polity-centered, h uma
alterao importante das variveis analticas adotadas: i) as
burocracias passam a ser tanto as eleitas quanto as indicadas; ii) a
anlise da formao histrica do Estado nacional importante para
que se observe o carter e a natureza do conjunto das estruturas
polticas (estatais e partidrias), iii) as formas histricas de

interao entre estrutura estatal e instituies polticas

explicam a natureza das instituies presentes e, finalmente,
iv) a forma pela qual tais estruturas condicionam as identidades,
objetivos e capacidades dos grupos sociais envolvidos na formulao
de polticas passa a ser relevante.
interessante observar que Theda Skocpol, em seu trabalho
mais recente ("Protecting Soldiers and Mothers"), amplia a noo de
instituies, para incluir at mesmo a forma pela qual so
selecionadas as elites no interior do sistema poltico. Diz ela:
"Instituies
governamentais,
regras
eleitorais,
partidos
polticos e as polticas pblicas anteriores -- todas estas
(variveis), e suas transformaes ao longo do tempo, criam
muitos dos limites e oportunidades no interior das quais as
polticas sociais so concebidas e modificadas pelos atores
politicamente ativos no curso da histria de um pas".
(Skocpol, 1992:527) (traduo da autora) (o grifo da autora)
Assim,
observe-se
que
mesmo
as
regras
eleitorais,
entendidas como instituies polticas, podem condicionar as formas
37

(i) WEIR, Margaret; ORLOFF, Ann Shola; SKOCPOL, Theda, 1988. (ii) SKOCPOL,
Theda, 1992. (iii) ORLOFF, Ann Shola, 1993.

pelas quais organizam-se os interesses da sociedade civil. com

base em tais regras que estes logram inserir-se no sistema decisrio
e, portanto, formulam suas estratgias e seus objetivos.
Feita esta introduo, vejamos ento quais so as
hipteses centrais e o caminho analtico indicado por esta corrente.
Tentando incorporar as contribuies das demais correntes,
os neo-institucionalistas argumentam que mudanas econmicas e
demogrficas, mudanas ideolgicas e presses polticas do movimento
popular tiveram impacto na origem dos modernos sistemas de proviso
de servios sociais, mas seus efeitos ocorreram no interior de
estruturas institucionais e polticas especficas. Tais dimenses do
Estado e do sistema poltico condicionam decisivamente o timing e o
carter das polticas sociais implementadas, dado que no interior
destas estruturas que as polticas so formuladas e "aprovadas". Diz
Ann Shola Orloff,
"(...) analistas devem comear a explorar a extenso na qual os
funcionrios pblicos agem autonomamente no desenvolvimento das
polticas, bem como as formas pelas quais as instituies
polticas e estatais conformam a evoluo das polticas. (...)
investigaes em profundidade do processo de policy-making
revelam que o carter, as estruturas e capacidades do Estado e
das
organizaes
polticas
-bem
como
os
fatores
scioeconmicos -- so importantes para que se entenda as
polticas". (Orloff, 1993:23) (traduo da autora)
Assim, a formao do Estado nacional e, portanto, das
estruturas polticas de cada pas constituem varivel central na
anlise. Ainda que esta histria no seja isolada, isto , a
formao do Estado nacional explicada concomitantemente por
fatores de ordem externa e de ordem interna, "cada caso um caso".
Isto , na histria particular de cada pas que podem ser
encontradas
as
variveis
especficas
de
explicao
de
uma
determinada forma de desenvolvimento dos sistemas de proteo
social.
Em outras palavras, se mudanas econmicas, demogrficas e
ideolgicas e, fundamentalmente, a capacidade do Estado para
planejar, administrar e extrair recursos so uma pr-condio para a
emergncia
dos
programas
sociais modernos, a
forma de
seu
desenvolvimento est estreitamente relacionada formao do Estado

57

nacional, natureza das instituies polticas e aos processos de

policy feedback, processos estes que so absolutamente particulares.
Ainda que no trabalho mais recente de Ann Shola Orloff
("The Politics of Pensions"), a autora opere com a noo de regime
de poltica social (conceito este alis fortemente apoiado no
conceito de modelo de poltica social de Esping-Andersen), este um
recurso para que Orloff compreenda as especificidades de distintos
pases no interior de um determinado regime de poltica social.(38)
Trs, so, portanto, os elementos centrais da anlise:
1. A formao do Estado nacional:
na formao do Estado nacional que se definem as
capacidades estatais e o grau de autonomia do Estado. Esta formao
, de um lado, condicionada por fatores de ordem externa, relativos
posio do pas no sistema de relaes internacionais, o que
inclui relaes geopolticas, ameaas de guerra, necessidade de
competio econmica; por outro lado, a formao do Estado
condicionada por fatores de ordem interna, tais como a seqncia
burocratizao/democratizao, o interesse das elites e dos setores
populares na democracia e o grau de comercializao da economia.(39)
Distintas modalidades de combinao e evoluo histrica
destas variveis analticas explicariam a emergncia de Estados
nacionais com caractersticas estruturais distintas, as quais, como
j vimos, condicionam as capacidades estatais, vale dizer, a
possibilidade estatal de formulao e implementao de polticas. No
caso norte-americano, por exemplo, diferentemente do ocidente
europeu, no teria ocorrido um movimento de burocratizao do Estado
(seja pela ausncia de guerras no territrio, seja pela inexistncia
de uma monarquia absolutista anterior), que conferisse identidade
nacional burocracia. A massificao eleitoral foi anterior
burocratizao do Estado, o que condicionou a formao de um sistema
partidrio de base regional e assentado sobre a patronagem poltica.
Este padro de formao do Estado teria condicionado o ritmo e os
38

39

Neste livro, Orloff compara momentos e formas distintas de emergncia dos

programas previdencirios na Gr-Bretanha, Estados Unidos e Canad entre 18801940. Caracterizados, segundo a autora por um regime de tipo liberal e por
condies scioeconmicas semelhantes para a emergncia de sistemas de
aposentadorias e penses, cada pas teria, contudo, sofrido processos distintos
de desenvolvimento destes programas, dadas distintas caractersticas nacionais.
Esta ltima condiciona a possibilidade de obteno de recursos fiscais para o
Estado.

padres da social policy making do sculo XIX at hoje (Cf. Weir,

M.; Orloff, A.S.; Skocpol, T., 1988).
Para esta corrente, a formao do Estado nacional uma
varivel independente; uma vez consolidado em determinadas bases, o
Estado condicionar o carter das instituies polticas.

2. O contexto institucional:
O processo de formulao e sustentao poltica de uma
determinada inovao poltica ocorre no interior de um contexto
institucional. Este nada mais que o conjunto das organizaes
estatais e partidrias, e dos procedimentos polticos existentes em
um determinado momento histrico. Em outras palavras, a natureza e a
forma das instituies estatais e partidrias, tal como existentes
no momento histricos sob anlise, estabelecem os limites e as
possibilidades para a ao poltica dos atores interessados na
aprovao e implementao de uma determinada proposta de inovao
institucional. Esta combinao de elementos tem resultados decisivos
sobre a natureza das policies, ou, dito de outro modo, sobre os
resultados das decises polticas. Assim, estas variveis constituem
um elemento fundamental da anlise, uma vez que no interior de um
determinado contexto institucional (que deve necessariamente ser
contemplado na anlise) que os funcionrios pblicos -- eleitos ou
indicados -- e os grupos politicamente ativos perseguiro seus
objetivos.
Em suma, os mecanismos institucionais (sejam eles regras
formais ou estruturas consolidadas), no interior dos quais as
polticas so formuladas e sustentadas politicamente, so essenciais
para que se entenda a forma das prprias polticas, porque uma
determinada poltica (policy) resultado da forma de ao dos
grupos interessados em implement-la, no interior de um contexto
cujas regras de operao so especficas.
Ora, neste sentido, um dos elementos-chave da anlise
consiste no exame da adequao -- ou no -- entre os objetivos e
capacidades dos vrios grupos politicamente ativos e os pontos de
acesso e/ou alavancagem de seus interesses que tais grupos encontram
no interior das instituies polticas nacionais. Por exemplo, ao
analisar as condies do sucesso da aprovao de uma moderna
legislao de proteo s mes, nos EUA no incio deste sculo,
Theda Skocpol argumenta ter ocorrido uma adequao entre a estrutura

59

do movimento de mulheres que o propugnava (clubes de mes

distribudos em todo o territrio nacional pressionando corpos
legislativos de mbito estadual) e o contexto poltico-institucional
no qual tomou-se aquele deciso naquele momento (a estrutura
federativa norte-americana) (Cf. Skocpol, 1992). Em outras palavras,
o sucesso na obteno de uma determinada policy foi resultado da
adequao entre as formas de ao dos clubes de mes (grupo
politicamente ativo interessado na implementao de um determinado
programa social) e a forma institucional no interior da qual era
possvel naquele momento aprovar uma determinada inovao em
poltica social.
Para os autores, portanto, tais contextos institucionais,
que podem, portanto, alavancar ou barrar as possibilidades de ao
poltica dos grupos politicamente organizados so historicamente
mutantes.
Para Skocpol (1992), o sucesso de uma determinada inovao
poltica depende, de um lado, da existncia de uma coalizo poltica
inter-classes sob liderana de elites burocrticas e partidrias e,
de outro lado, da adequao de suas formas de ao poltica com o
contexto institucional vigente em um determinado pas no momento
histrico sob anlise. Em direo oposta, o insucesso de programas
de
reforma
ou de
tentativas
de inovao poltica
estariam
relacionados a inadequaes entre estas variveis.

3. Os processos de policy feedback:

Segundo estes autores, as ideologias e os valores
culturais influenciam o discurso poltico, mas este tambm
influenciado pelas caractersticas das polticas existentes. Estas
conformam o entendimento dos problemas a serem solucionados,
conformam os interesses a serem preservados ou destitudos e,
sobretudo, conformam as capacidades institucionais de ao das
burocracias. deste modo que as polticas sociais previamente
estabelecidas afetam a ao poltica subseqente. Afirma Theda
Skocpol,
"Assim como a poltica (politics) cria as polticas (policies),
as polticas tambm recriam a poltica." (Skocpol, 1992:58)
(traduo da autora)

Em
outras
palavras,
as
polticas
pr-existentes
influenciam o debate poltico, a formao de coalizes e o
desenvolvimento de capacidades administrativas especficas; estas
so
decisivas
na
moldagem
das
caractersticas
da
inovao
institucional, seja do ponto de vista do contedo das polticas
propostas, seja na conformao das coalizes polticas de apoio e
oposio a tais inovaes. Por exemplo, a morfologia das polticas
sociais dos EUA do sculo XIX teria desencorajado os liberais
progressistas a imitar o sistema de penses britnico. Nestas, havia
uma forte subordinao da distribuio dos benefcios ao sistema de
patronagem
dos
partidos
polticos.
Este
sistema,
avaliado
negativamente pelos reformadores sociais, pela opinio pblica e
pelas burocracias, explicaria o forte apoio ao estabelecimento de
regulamentaes locais, com a finalidade de tirar o poder das cortes
e partidos (Weir; Orloff; Skocpol, 1988). Por este processo,
portanto,
as
polticas
prvias,
rejeitadas
por
seus
traos
clientelsticos, teriam uma influncia decisiva na resistncia
norte-americana implantao de polticas sociais de carter
abrangente e destitudas de critrios meritocrticos de avaliao.
A contribuio desta corrente, assim como sua influncia
sobre os estudos mais recentes, tem sido bastante significativa.
inegvel a importncia dos argumentos apresentados por estes
autores. No entanto, em seu estgio atual, a metodologia de anlise
aqui proposta bem mais til para estudos de caso do que para
trabalhos comparados que incluam um nmero significativo de pases
em sua amostra. Dado que este mtodo de investigao fortemente
apoiado em variveis analticas de natureza histrica, trata-se de
reconstituir para cada pas o conjunto particular de circunstncias
que explicam uma configurao especfica de estruturas estatais e
instituies polticas. Mais que isto, dado que tais estruturas e
instituies so historicamente mutveis, ainda que a velocidades
distintas, no limite, "cada caso um caso".
Evidentemente, possvel fazer comparaes entre pases,
como o fez Orloff em seu trabalho. No entanto, no estgio atual da
metodologia proposta, h um limite para o nmero de pases
analisados, a partir do qual o trabalho de comparao tornar-se-ia
virtualmente impossvel. Em outras palavras, ou se perde em
especificidade histrica ou se perde em abrangncia da anlise. Dado
que o eixo central de anlise consiste na "interao entre aes e
contextos estruturais e, portanto, em situar a explicao para a

61

evoluo das polticas no tempo e no espao" (Orloff, 1993:26), o

espao para comparao restringe-se "case-oriented comparison".
Por outro lado, preciso esclarecer que esta
seguramente a corrente mais recente do debate sobre as razes da
origem e expanso dos modernos sistemas de proteo social e, mais
que isto, trata-se de autores cuja produo encontra-se em pleno
processo de desenvolvimento. Neste sentido, ainda cedo para
afirmar-se que esta uma limitao do mtodo proposto; mais
seguro afirmar que esta uma limitao do estgio atual das
pesquisas apresentadas ao pblico.

3. Consideraes Finais

No foi minha inteno aqui realizar um balano crtico

das diversas correntes e argumentos apresentados. Esta tarefa
estaria muito alm de minhas possibilidades. O esforo consistiu em
sistematizar e interpretar os trabalhos examinados, de acordo com
alguns argumentos explicativos para a emergncia e desenvolvimento
do welfare state, os quais constituem as correntes mais influentes
do debate contemporneo sobre o tema.
Assim, a inteno aqui foi to somente de organizar este
debate, de modo a inserir cada autor ou conjunto de autores no
interior de correntes interpretativas mais gerais, correntes estas
das quais os autores selecionados me parecem ser tambm os mais
representativos.
Parece evidente, contudo, ter ocorrido dos anos 50 at
nossos dias, um amadurecimento significativo da anlise sobre o
welfare state, seja do ponto de vista das variveis analticas
utilizadas, seja dos indicadores adotados para medio de tais
variveis, seja ainda com relao qualidade e riqueza das
informaes disponveis.
Evidentemente, alteraram-se significativamente os padres
de investigao, e no apenas em direo sofisticao da anlise
quantitativa: abandonou-se uma metodologia de anlise fortemente
centrada sobre o volume de gasto em polticas sociais, caraterstica
das primeiras pesquisas neste campo, em direo anlise da forma e
natureza deste gasto. Neste mesmo movimento, as imensas diferenas
nas formas institucionais de proviso de servios sociais impuseram,

at mesmo de um ponto de vista emprico, a questo da variabilidade

dos
sistemas
de proteo social.
Colocou-se, portanto,
a
necessidade de classificar de algum modo tais diferenas, bem como a
necessidade de explicar as razes de suas distines. A explicao
desta
variao
deu origem a
argumentos de ordem
poltica,
institucional e histrica, fortemente presentes nas pesquisas mais
recentes.
Tais argumentos acentuam o welfare state como um campo de
escolhas, de soluo de conflitos no interior de sociedades
(capitalistas
avanadas),
conflitos
nos
quais
se
decide
a
redistribuio dos frutos do trabalho social e o acesso da populao
proteo contra riscos inerentes vida social, proteo concebida
como um direito de cidadania.

63

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