TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (TCU)

SENADO FEDERAL (SF)

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO (MP)
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO (CGU)

ESPECIALIZAO EM ORAMENTO PBLICO

CONTROLE SOCIAL VERSUS TRANSPARNCIA

PBLICA:
UMA QUESTO DE CIDADANIA

Lcio Evangelista

Orientador: Csar Mrmore Rios Mota

(Mestre em Economia no Setor Pblico)

BRASLIA - DF
2010

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (TCU)

SENADO FEDERAL (SF)
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO (MP)
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO (CGU)

ESPECIALIZAO EM ORAMENTO PBLICO

CONTROLE SOCIAL VERSUS TRANSPARNCIA

PBLICA:
UMA QUESTO DE CIDADANIA

Lcio Evangelista

Orientador: Csar Mrmore Rios Mota

Mestre em Economia no Setor Pblico

Trabalho de Concluso de Curso apresentado ao

Programa de Ps-Graduao e pesquisa, como
requisito para obteno do ttulo de especialista
em Oramento Pblico.
rea de Concentrao: Oramento Pblico.

BRASLIA - DF
2010

LISTA DE ABREVIATURAS
ACIBEN - Associao dos Cidados pelo Bem Nevense

AMARRIBO - Amigos Associados de Ribeiro Bonito

CDC Cdigo de Defesa do Consumidor
CGU Controladoria Geral da Unio
CF Constituio Federal
DF Distrito Federal

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

INBRACO - Instituto Brasileiro de Controle Social
LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal

MPOG - Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PBF - Programa Bolsa Famlia

SIAFI - Sistema Integrado de Informaes do Governo Federal

TCU Tribunal de Contas da Unio
UNB Universidade de Braslia
UNE Unio Nacional dos Estudantes

SUMRIO

1. INTRODUO..........................................................................................................

2. REFERENCIAIS TERICOS....................................................................................

2.1. Conceituaes e Pressupostos..........................................................................

10

3. METODOLOGIA.......................................................................................................

13

4. INTERAO ENTRE CONTROLE SOCIAL E TRANSPARNCIA

14

4.1. Publicidade e Transparncia............................................................................

15

4.2. Conselhos Municipais......................................................................................

18

4.3. Controle Social Realizado Diretamente pelo Cidado.....................................

20

4.4. Atuao da CGU como Fomentadora do Controle Social e da Transparncia

22

4.5. Barreiras Culturais...........................................................................................

23

4.6. Reaes da Sociedade......................................................................................

27

4.7. Gerao de Conscincia Crtica........................................................................

28

5. CONCLUSO............................................................................................................

30

6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS........................................................................

32

RESUMO

Em conformidade com a Constituio de 1988, o acesso informao tornou-se um dos

insumos bsicos ao exerccio da cidadania. Dessa premissa extrai-se o direito do cidado em
conhecer, opinar e acompanhar as decises governamentais para certificar-se de que os
recursos postos disposio do Estado produziram resultados positivos em prol da
coletividade a atuao popular no sentido de defender direitos e interesses coletivos perante
a administrao pblica intitulado de controle social. Entretanto, o alcance pleno desse
direito, no qual o cidado interfere e fiscaliza as aes governamentais, em praticamente todas
as reas sob a ao e tutela do Estado, requer a contrapartida governamental no sentido de
facilitar o acesso aos dados e informaes geradas no mbito pblico, alm de imprimir
esforos para transformar o linguajar tecnicista, prprio do setor pblico, em linguagem
compreensvel inclusive ao considerado cidado comum. O fornecimento de informaes pelo
setor pblico sociedade denominado de princpio da transparncia. Desse modo, a questo
principal do presente artigo consiste em evidenciar a interao entre transparncia e controle
social, ou seja, se as informaes disponibilizadas pelos rgos e entidades governamentais
permitem a instrumentalizao do controle social e se o cidado demonstra interesse e
motivao em fazer uso dessas informaes, alm de identificar possveis barreiras ao
exerccio da cidadania. A interao entre controle social e transparncia pblica, neste
trabalho, pode ser vista como os lados de uma mesma moeda, cujos resultados contribuem
para a realimentao das atividades do controle social e ao aprimoramento da cidadania.

Palavras-chave: controle social, cidadania, transparncia.

ABSTRACT

In accordance with the Constitution of 1988, access to information has become one of the
basic inputs to the exercise of citizenship. That premise is extracted from the citizen's right to
know, opine and monitor government decisions to make sure that the resources available to
the State produced positive results in favor of the collectivity - the popular action to defend
collective rights and interests before the government is entitled to social control. However, the
full scope of that right, which interferes with the public and monitor government actions in
virtually all areas under the influence and tutelage of the state government requires the
consideration in order to facilitate access to data and information generated in the public and
print to transform the nasty technicalities, the public sector itself, in language understandable
even considered the common citizen. The provision of information by the public sector to
society is called the principle of transparency. Thus, the bottom line of this article is to
emphasize the interaction between transparency and social control, whether the information
provided by governmental bodies and agencies allow the manipulation of social control and if
the citizen shows interest and motivation in using such information and identify possible
barriers to citizenship. The interaction between social control and public transparency in this
work can be seen as the sides of a coin, whose results contribute to the feedback of the
activities of social control and the enhancement of citizenship.

Keywords: social control, citizenship, transparency.

1. INTRODUO
A Constituio Federal de 1988, dentre os vrios direitos postos disposio do
cidado, ensejou como inovao o incentivo participao popular no processo de elaborao
e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos, por meio de instrumentos
de fortalecimento da participao do cidado em praticamente todas as reas sob a tutela e
ao do Estado.
A participao popular enquanto princpio constitucional ocorre quando o cidado atua
no interesse da coletividade, sem um interesse individual imediato, visando superar alguma
situao pelas vias administrativas ou judiciais. Ou seja, ele exerce perante a administrao
pblica o direito de opinar sobre as prioridades, participar, decidir, compartilhar, validar e
proteger a aplicao dos recursos pblicos na gerao de benefcios sociedade.
O acompanhamento da gesto e fiscalizao dos gastos no setor pblico, quando
realizados pela prpria sociedade, recebe a denominao de controle social. O acesso
informao pblica, em conformidade com a Carta Magna, constitui-se em princpio bsico
do controle social. No entanto, para que o cidado possa exercer o direito delineado na Carta
Cidad - denominao atribuda pelo saudoso Deputado Federal Ulisses Guimares -, faz-se
necessrio que os rgos integrantes da estrutura do Poder Pblico disponibilizem dados e
informaes para que o cidado, independentemente do seu nvel de conhecimento e grau de
escolaridade, possa exercer o seu direito de interferir e fiscalizar as aes governamentais. O
fornecimento de informaes pelo setor pblico sociedade conhecido como princpio da
transparncia.
Neste sentido, nota-se importante contribuio da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) ao dedicar uma Seo especfica transparncia na gesto fiscal dentro do Captulo da
Transparncia, Controle e Fiscalizao. Ademais, os prprios conceitos de transparncia e
participao previstos na LRF, restritos praticamente gesto fiscal, foram aprimorados com
os acrscimos LRF advindos da Lei Complementar n. 131, de 27.5.2009, que delinearam de
forma mais precisa a interao entre o cidado e o setor pblico, ou seja, entre o controle
social e a transparncia pblica, ao dispor que a transparncia ser assegurada mediante: a)
incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de
elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos; b) liberao
ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso

pblico; e c) adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda a

padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio.
No Brasil, a principal fonte de informaes, para a maioria das demandas da
sociedade, ocorre por intermdio da Contabilidade Governamental aplicvel ao Setor Pblico,
conhecida como Contabilidade Pblica que nesta dcada passa por profundas transformaes,
no intuito de alinhar-se e convergir aos padres Internacionais de Contabilidade. Esse ramo da
Cincia Contbil se utiliza, primordialmente, dos dados administrados pelo Sistema Integrado
de Informaes do Governo Federal (SIAFI), que contempla a execuo oramentria,
financeira e contbil dos rgos e entidades cujas dotaes so consignadas no oramento
fiscal e da seguridade social.
Em funo da transparncia que deve permear a gesto pblica, conforme princpio
inserto na legislao infraconstitucional, os gestores pblicos nacionais devem informar
sociedade sobre os resultados de suas aes em prol da prpria sociedade. Somam-se a esses
fatores as demandas do mundo globalizado que exigem em quantidade e qualidade
informaes cada vez mais sofisticadas e precisas sobre as atividades governamentais e os
resultados sociais e econmicos alcanados, como fruto da crescente influncia do Brasil na
ordem mundial. Os mercados, os investidores, a sociedade e os prprios governantes para
controlar, avaliar e reprogramar, suas aes necessitam de informaes tempestivas e
confiveis.
Assim, a questo principal a ser tratada no presente artigo consiste em evidenciar a
interao entre transparncia e controle social, ou seja, se as informaes disponibilizadas
pelos rgos e entidades governamentais permitem o exerccio da cidadania por meio da
instrumentalizao do controle social, e se o cidado demonstra interesse em fazer uso dessas
informaes. A interao entre controle social e transparncia pblica pode ser vista como os
lados opostos de uma moeda, cujos resultados contribuem para a evoluo e o aprimoramento
da cidadania.
Como questo secundria, que se relaciona ao exerccio da cidadania, um dos aspectos
relevantes deste trabalho diz respeito aos aspectos culturais do cidado brasileiro na busca por
direitos j consagrados na legislao. O cidado nem sempre se sente a vontade para pleitear,
fiscalizar, reclamar seus direitos, em especial quando se trata de busc-los perante a
administrao pblica. Neste aspecto, o trabalho alinha-se ao raciocnio de importante matria
publicada pela Revista poca, que retrata situaes nas quais o cidado se v diante de
direitos preteridos, pelos quais ele no luta por fora de questes culturais.

2. REFERENCIAIS TERICOS
A expresso controle social, considerada de uso recente nos meios sociais e
acadmicos, foi introduzida e ganhou fora aps a redemocratizao do Pas e da estabilidade
econmica. Vislumbra-se por intermdio de um controle social atuante ser possvel garantir
melhores servios prestados pelo setor pblico e melhor qualidade de vida populao, pois a
partir do momento em que o Estado cumpre o dever de permitir que os gastos governamentais
sejam fiscalizados estar fomentando o controle social direto e a participao da sociedade
que lhe financia, ou seja, estar promovendo a cidadania e a otimizao de recursos.
Sobre a destinao de recursos, o Professor Paixo, em palestra no I Seminrio
Internacional de Contabilidade Pblica, em 2007, (Anais, pg. 216),

ao lembrar da

preocupao do socilogo Betinho, sobre a questo, fez o seguinte comentrio:

E me lembro, Professor Lino creio que o senhor vai se lembrar tambm, porque
cita em um de seus trabalhos -, de uma entrevista feita pelo socilogo Betinho, que
dizia que precisava saber o que era feito com o dinheiro dele, nosso: De onde vem?
Para onde vai? Como foi utilizado? O Professor Lino lembra, em um de seus
trabalhos, essa citao de Betinho. A sociedade clama por isso.

O debate sobre a participao do cidado nas decises do setor pblico encontra eco
em todos os seguimentos da sociedade, neste sentido tem-se a posio da Senadora Lcia
Vnia que em artigo publicado na Revista do Tribunal de Contas da Unio (TCU), n. 102
(2004, pg. 8), sustenta:
No momento em que o Tribunal de Contas da Unio, em muito boa hora, discute o
controle social, bom destacar que o novo modelo viabiliza a reinsero da sociedade
nos processos decisrios da administrao pblica, agora em posio reforada pela
legitimao jurdica dos movimentos sociais, os quais passam a estar abrigados pela
fora da Constituio e da Lei. (2004, pg. 8)

Em contexto setorial, a saudosa Dra. Zilda (2004, pg. 15), ento Coordenadora
Nacional da Pastoral da Criana, reportando-se a questes de sade, salientou, na mesma
edio acima da Revista do TCU, que a Pastoral da Criana procurava motivar os cidados a
exercerem deveres e cobrar seus direitos e as responsabilidades dos gestores e prestadores de
servios de sade, e assim destacou:
Alm da formao de conselheiros de sade, as iniciativas relacionadas com
polticas e estratgicas de comunicao e informao em sade para os cidados
brasileiros, precisam ser democrticas. A linguagem deve ser adequada, com
contedo de interesse para a sociedade local e o uso de meios modernos, como a
internet, e populares como o rdio e impressos, que possibilitam o amplo acesso.
Alm disso, iniciativas de comunicao e informao descentralizadas e organizadas
em rede podem divulgar experincias locais e fortalecer o controle social.

No que se relaciona a facilidades de informaes para o pblico Ribeiro e Borborema

(2006, pg. 33) possuem posio coincidente com a da Dra. Zilda:
Entretanto, um alto grau de detalhamento e a presena de termos muito tcnicos faz
com que esses relatrios sejam de difcil compreenso para grande parte da
sociedade. Um controle social efetivo s ser alcanado por meio da criao de
novos instrumentos que possam traduzir e resumir essa grande quantidade de
informaes de modo a facilitar o entendimento de como so executadas as contas
pblicas. Somente assim a sociedade poder ocupar seu lugar de co-participante do
controle dos gastos pblicos.

As possibilidades concretas de atuao do controle social podem ser vislumbradas no

livro - O Combate Corrupo nas Prefeituras do Brasil. A edio em linguagem simples
constitui-se na verdade em uma cartilha que orienta e procura incutir na cultura popular o
hbito pelo acompanhamento e superviso permanente da conduta dos administradores
pblicos, ao tempo em que relata as possibilidades que o cidado tem de verificar se os
recursos pblicos esto sendo regularmente empregados pela municipalidade.
Os autores, a partir de experincias vividas pelos Amigos Associados de Ribeiro
Bonito (Amarribo), incentivam o cidado a buscar informaes e a fiscalizar os prefeitos
municipais, evidenciam as principais formas que assumem as fraudes municipais, alm de
apresentar informes para que os vereadores possam bem desempenhar suas funes. Os
relatos e experincias narradas levam concluso de que sem informao ou sem o correto
uso das informaes que os governantes disponibilizam ou sem a organizao da sociedade,
o campo torna-se frtil proliferao das aes da corrupo e dos desmandos na utilizao
dos recursos pblicos, cada vez mais escassos em relao s necessidades da sociedade.
O princpio da transparncia da gesto pblica, por sua vez, surgiu a partir da
necessidade de a sociedade conhecer como foram utilizados os recursos que ela transferiu ao
Estado para que este gerisse a mquina pblica.
No transcurso da aplicao da LRF, os legisladores perceberam que as proposies da
LRF com o fito de permitir o controle social, j no atendiam aos ditames da ordem atual, da
introduziram mudanas significativas na produo de informaes sociedade que abrangem
as trs esferas de governo. Dentre essas mudanas destaca-se a forma de apresentao das
informaes sobre a execuo oramentria e financeira que devero estar disponveis em
tempo real, em meios eletrnicos de acesso pblico. Quanto receita pblica tambm ser
dada transparncia do lanamento e do recebimento de todas as receitas arrecadadas, inclusive
as provenientes de recursos extraordinrios. Em que pese a lei se referir execuo
oramentria e financeira, o cidado tem direito de acesso a todos os procedimentos que

10

concretizam a aquisio ou prestao de servios, desde o procedimento licitatrio at o

conhecimento do favorecido pelo pagamento.
Essa Lei Complementar, em adendo LRF, tambm reforou o entendimento de que
qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para denunciar ao
respectivo Tribunal de Contas e ao rgo competente do Ministrio Pblico o
descumprimento das prescries por ela estabelecidas. A prpria LRF, em seu texto original,
j havia ampliado as possibilidades de consulta e apreciao das contas dos governantes, em
relao CF, ao dispor no art. 49 que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo
ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo
tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e
instituies da sociedade.
Nesse sentido Khair (2000, pg. 72), ao apresentar comentrios sobre a LRF, assim se
posiciona:
Ser dada ampla divulgao, inclusive na internet, para a Lei Oramentria Anual, a
Lei de Diretrizes Oramentrias, as prestaes de contas e seu parecer prvio, o
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, o Relatrio de Gesto Fiscal e as
verses simplificadas desses documentos. A transparncia ser assegurada tambm
mediante incentivo participao popular e a realizao de audincias pblicas,
tanto pelo Executivo quanto pela Cmara Municipal, durante o processo de
elaborao e de discusso da Lei Oramentria Anual e da Lei de Diretrizes
Oramentrias.

2.1 Conceituaes e pressupostos

O controle social pressupe um avano na construo de uma sociedade democrtica,
e determina alteraes profundas nas formas de relao do aparelho de Estado com o cidado.
Sustenta-se que por meio de um aparelho de Estado democrtico possvel criar mecanismos
capazes de viabilizar a insero do cidado no processo de definio, implementao e
avaliao da ao pblica. De acordo com Lira e colaboradores (2003, pg. 65) o cidado
pode interferir no processo de programao governamental, inclusive de forma preventiva:
As aes preventivas de controle (controle prvio ou concomitante) podem ser
melhor implementadas se houver participao social, pois a poltica ou a conduta do
Estado pode ser programada com o auxlio da sociedade, que passa a dar sugestes
ou propostas e a verificar a observncia dos atos empreendidos, com vistas ao bom
atendimento do interesse pblico.

Nessa participao tambm se inclui a atuao das instncias de controle social,

formalmente constitudas, por fora da legislao, para planejar e acompanhar a aplicao dos
recursos federais descentralizados a outros entes federados, por meio de fundos.

11

Em sua palestra no I Seminrio Internacional de Contabilidade Pblica, em 2007, o

Professor Inaldo Paixo (Anais, pg. 215) ao se referir aos tipos de controles deu nfase ao
controle social:
Todos sabemos que o controle tem um trip: o controle externo, a cargo dos nossos
Tribunais de Contas; o controle interno, preconizado na Constituio Federal; e o
controle social. Mas como realizar controle social, como cobrar do cidado que
participe do processo se no dermos informaes de qualidade, transparente e
simples?

Ribeiro e Borborema (2006, pg. 6) assim destacam a importncia do controle social:

Por conseguinte, pode-se afirmar que o controle da administrao pblica se
manifesta de duas maneiras. exercido, internamente, pela prpria administrao,
ou externamente, por outros rgos pblicos e pelos cidados. Sendo que, segundo a
autora, provavelmente o mais eficaz meio de controle da Administrao Pblica o
controle social.

A expresso transparncia possui sonoridade de lmpido, claro, visvel, sem mcula.

Na linguagem cotidiana transparncia pode referir-se a algum ou alguma coisa sobre a qual
no paira quaisquer dvidas. A transparncia permite que se veja por entre - para alm da
visualizao da primeira imagem. Como regra, o termo transparncia pode ser visto ou
interpretado com o sentido de clareza, visibilidade.
O

Professor

Portugus

Costa

(http://cepen.org/portaldacidadania/2009/01/o-

significado-da-transparencia) apresenta os seguintes entendimentos sobre transparncia:

Sem informao no ha transparncia e sem esta no h liberdade. Tudo serve de
reflexo na senda do melhor equilbrio. Onde no h Justia no h transparncia e a
inversa tambm verdadeira. Uma sociedade que se pretende transparente exige
igual oportunidade para todos. Transparncia no significa desventrar a intimidade
das pessoas. Pelo contrario, o respeito pela privacidade. Que no sirvam estes
princpios para que nas funes pblicas se esconda seja o que for do cidado. Quem
no deve no teme.

A especialista Scheffer, vinculada ao Instituto Brasileiro de Controle Social

(INBRACO), assim se pronuncia na pgina http://www.aciben.org.br da Associao dos
Cidados pelo Bem Nevense (Aciben):
Em termos conceituais, transparncia significa disponibilizao de informaes que
faam sentido para a sociedade, e o que faz sentido para o cidado saber se suas
necessidades e problemas sero atendidos, em quanto, a que tempo e com que custo.
Essa seqncia de informaes demandadas pela sociedade coerente com o
conceito divulgado nos manuais clssicos de gesto onde se apontam que resultado
" tudo aquilo que atende a necessidade ou resolve o problema do cliente", no caso,
do cliente cidado.

Santos (2004, pg. 1) ao referir-se a processo de prestao de contas accountability,

que deve marcar o controle social diz: ... no sistema democrtico moderno, os princpios

12

centrais so a soberania popular e o controle dos governantes pelos governados. No mesmo

trabalho o autor se refere ao controle social das polticas pblicas como sendo o efeito da ao
do cidado participante sobre os servios pblicos, ou seja: da sociedade sobre o estado, o que
confere Democracia carter mais participativo.
Para Lira e colaboradores (2003, pg. 70) o conceito de accountability, prprio do
sistema anglo-saxo, entra nas discusses a respeito do controle social e se refere ao dever da
Administrao Pblica de prestar contas perante a sociedade, bem como ao direito da
sociedade de controlar a ao do governo.
V-se, pois, que os pressupostos que dizem respeito evoluo e consecuo do
controle social se encontram intimamente relacionados s atividades desenvolvidas pelo
Estado em prol da transparncia pblica, entende-se, pois, que as informaes produzidas no
Setor Pblico tero ressonncia positiva na sociedade, se esta, em contrapartida dispuser de
meios para interpret-las, avali-las e, assim, puder influenciar o ciclo de deciso
governamental.

13

3. METODOLOGIA
3.1. Classificao da pesquisa
A metodologia aplicada na construo deste trabalho ser uma pesquisa descritiva, j
que no interferir no processo. Como procedimento ser utilizada a pesquisa bibliogrfica,
objetivando explicar a problemtica a partir dos referenciais tericos publicados que tendem a
refletir em seu aspecto futuro.
Trata-se de uma pesquisa qualitativa quanto abordagem do problema, visto que a
inteno a de contribuir com o processo de aperfeioamento pelo qual vem passando o
Estado para oferecer informaes sobre a aplicao dos recursos pblicos.
3.2. Coletas, Anlises e Interpretao de Informaes
Objetiva-se, a partir dos referenciais tericos, relatar fatores que interferem na atuao
do controle social e no comportamento dos atores que o realizam, frente s informaes
disponibilizadas pelos rgos e entidades governamentais.
3.3. Fontes dos dados
Para subsidiar os trabalhos sero utilizadas informaes secundrias, as quais sero
obtidas mediante pesquisas na legislao correspondente, pesquisas em livros, artigos, sites da
internet e dissertaes que tratam de controle social e transparncia, necessrios para
subsidiarem a problemtica.
Em que pese vasta literatura sobre o assunto em discusso, os vrios trabalhos e a
legislao referenciada, este artigo ter por referenciais principais a reportagem da Revista
poca, n. 492/2007, os trabalhos: A Homepage Contas Pblicas: Um Diagnstico de
Contribuio para o Controle Social elaborado por Cyro de Castilho Ribeiro e Ernani Avelar
Borborema e A Educao Corporativa Aplicada ao Tribunal de Contas da Unio como
Estmulo ao Controle Social desenvolvida por Lira e colaboradores.

14

4. INTERAO ENTRE CONTROLE SOCIAL E TRANSPARNCIA

A interao entre a transparncia e o controle social um dos temas freqentes na
agenda dos rgos de controles. Neste sentido, em 2003, o ento presidente do TCU Valmir
Campelo, ao fazer a abertura do Seminrio Dilogo Pblico - O Tribunal de Contas da Unio
em Contato com a Administrao e a Sociedade, defendeu a adoo de medidas que
reforassem a participao da sociedade na fiscalizao dos recursos pblicos e alertou que o
princpio da transparncia era fundamental para a modernizao da gesto pblica em
substituio a controles meramente burocrticos por controles sociais.
A parceria entre a sociedade e as atividades governamentais pode apresentar bons
resultados, Lira e colaboradores (2003, pg. 68):
A atuao conjunta entre governo e sociedade pode resultar em valiosos ganhos
econmicos, sociais e culturais. Os ganhos econmicos so os advindos dos recursos
que o controle social pode evitar que sejam escoados pela corrupo. Os ganhos
sociais advm da elevao da qualidade dos servios prestados populao pela
administrao pblica e da melhora dos indicadores sociais relativos sade e
educao. Os ganhos culturais advm do fortalecimento de valores importantes para
a cidadania, como a responsabilidade sobre a coisa pblica.

Com o incremento das ferramentas da tecnologia da informao, verifica-se nos

ltimos anos, por parte dos rgos e entidades federais, um esforo em disponibilizar
informaes em vrios nveis e formatos, seja por iniciativa prpria ou por fora da
legislao. Dentre essas iniciativas destacam-se os trabalhos do TCU, por meio de sua
homepage; da CGU, pelo Portal da Transparncia; do Senado com o Sistema Siga Brasil,
dentre outros.
No entanto, para o cidado, mesmo com o quantitativo de informaes colocadas a sua
disposio, as dificuldades comeam pelo linguajar tecnicista empregado nas informaes. A
administrao pblica possui vocabulrio singular, distante do cidado o sentido de
expresses como programa, esfera de governo, restos a pagar, dotao, contingenciamento,
liquidado pago, liquidado a pagar, realizado e no pago, ao, Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC), elemento de despesa, empenho, licitao, dentre outras, colocam-se
como obstculos bsicos ao entendimento dos resultados proporcionados pelas aes
governamentais em prol da sociedade.
No trabalho de Lira e colaboradores (nassif apud LIRA, 2003, pg. 71) encontra-se
uma citao que se coaduna com essa linha de raciocnio, entretanto, no se identifica
providncias em relao criao do grupo de trabalho sugerido que deveria constituir-se
em embrio de uma nova forma de comunicao entre governo e sociedade:

15

Para o exerccio do controle social importante no s a quantidade de informaes,

mas tambm sua disponibilidade em linguagem de simples entendimento para o
cidado que dela far uso, defende a necessidade de: ...criar um grupo de trabalho,
com representantes de organizaes sociais, professores e jornalistas, para definir o
tipo de informao e a forma como ela ser disseminada, a fim de facilitar sua
compreenso, permitindo a cada cidado se transformar efetivamente em um fiscal
do Estado.

Borborema e Ribeiro (2006, pg. 68) tambm abordam o tema, mas no sugerem
avanos alm do tratamento de informaes. V-se tambm que Galhano,

referenciado por

Borborema e Ribeiro, prope estudos cientficos para transformar a linguagem contbil em

linguagem acessvel. Entretanto, contrariamente proposio de tratamento das informaes
ensejada pelos autores, o adendo LRF, como ser visto mais adiante, limitou-se a tratar da
disponibilizao de dados brutos:
As informaes obtidas devem ser tratadas antes de serem disponibilizadas
sociedade na homepage, de modo que sejam mais facilmente entendidas. Para
Galhano (2006) necessrio que estudos cientficos sejam desenvolvidos para
adequar as diversas informaes em linguagem contbil para uma linguagem de fcil
entendimento do cidado, como j existe o esforo do Portal da Transparncia da
CGU em implementar uma linguagem cidad.

A globalizao dos meios de comunicao, os avanos tecnolgicos, a utilizao e

popularizao das ferramentas da tecnologia da informao proporcionaram, nos ltimos
anos, a difuso e a democratizao do conhecimento e permitiram ao cidado e as entidades
representativas da sociedade a busca de informaes sobre a atuao governamental e o
alcance social das medidas adotadas pelos gestores pblicos.
O setor pblico, por sua vez, alm de dar publicidade de suas aes deve verificar se
as informaes e os dados disponibilizados so suficientes ao exerccio do controle social,
deve avaliar se tais informaes apresentam-se em nvel suficiente de entendimento para que
o cidado e a sociedade organizada possam avaliar a atuao dos gestores pblicos
proporcionando segurana para que sejam realizadas denncias ou representaes a quem de
direito, caso verifique desmandos ou desvios na conduo da coisa pblica.
4.1. Publicidade e Transparncia
Neste artigo publicidade tida como o anncio de incio ou fim de uma ao que
atende a um preceito de ordem legal, ao passo que transparncia consiste em traduzir ou
demonstrar ao cidado os benefcios e resultados produzidos por determinada ao ou
atividade governamental. Pode-se at dizer que publicidade e transparncia se
complementam, como os j referenciados lados opostos de uma mesma moeda, mas, no
entanto, possuem naturezas distintas.

16

Uma barreira visvel ao exerccio do controle social diz respeito ao nimo do

cidado em buscar informaes sobre as atividades governamentais e fiscalizar se os
recursos (tributos, taxas, contribuies) foram bem utilizados. Em que pese o incentivo,
visvel nos ltimos anos, participao popular no acompanhamento das aes de governo,
que embora incipiente j produz em bons resultados, no se tem em nosso Pas a cultura e a
tradio de se acompanhar as realizaes da classe poltica governante. Em geral a fonte
maior de informao fica por conta dos meios de comunicao, que muitas vezes tratam da
parte da notcia que interessa a linha editorial do canal de comunicao, com interpretaes
que nem sempre condizem com a realidade. No se pode olvidar, entretanto, o importante
papel desempenhado pela imprensa na condio de indutora e fiscalizadora dos gastos
pblicos, mesmo que s vezes de forma atabalhoada, com linguajar sensacionalista ou
mesmo sem o devido conhecimento de causa.
Cabe destacar que a expresso transparncia no referenciada na CF, sendo que
alguns autores a interligam com o princpio Constitucional da Eficincia. No campo
infraconstitucional a Lei Complementar n. 101, de 4.5.2000, que estabelece normas de
finanas pblicas voltadas responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias, mais
conhecida por Lei de Responsabilidade Fiscal, sinalizou sobre quais instrumentos voltados
transparncia na gesto fiscal se pretendia, em relao transparncia na gesto fiscal.
A LRF foi recentemente alterada pela Lei Complementar n. 131, de 27.5.2009, com o
acrscimo de novos dispositivos, a fim de determinar a publicidade, em tempo real, de
informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Alm dessa importante determinao, o novo
dispositivo prev a adoo de um sistema integrado de administrao financeira e controle
que atenda a padro mnimo de qualidade a ser estabelecido pelo poder Executivo Federal.
H que se registrar que os adendos LRF tratam de publicidade e determinam que os
dados sejam disponibilizados como concebidos, sem tratamentos. Assim, caso o cidado
queira se inteirar dos objetivos de determinada despesa dever buscar outras fontes
complementares de informaes. Essa nova exigncia da LRF denota avanos em termos de
publicidade na execuo do oramento para as trs esferas de governos (na rea federal essa
regra j vinha sendo cumprida por meio do portal da transparncia), mas no sinaliza avanos
no sentido de evidenciar resultados e efetividade das despesas pblicas. Desse modo, o grande
desafio de transformar a linguagem tecnicista em linguagem acessvel e popular que indique
ao cidado que os recursos que ele disponibilizou ao Estado tiveram boa e regular aplicao -

17

continua sem resposta. A superao dessa questo continua sendo desafiadora para o setor
pblico.
Pela simples verificao de dados provenientes da execuo do oramento (notas de
empenhos, pagamentos) no possvel identificar se a finalidade de determinada despesa foi
concretizada. No h como saber se os recursos destinados a um convnio, por exemplo,
contriburam para a realizao do objeto pactuado, ou qual o impacto que despesas de viagens
pagas em favor de servidores proporcionam a um programa ou ao governamental. Nessa
linha de raciocnio, a imprensa noticiou, recentemente, o caso dos vereadores gazeteiros do
Municpio de Tubaro/SC que receberam ajuda de custo para participarem de um congresso
de vereadores, mas que em uma cidade praiana agiram como se de frias estivem esse
desvio de conduta e de recursos a imprensa noticiou, mas para as demais situaes como
saber o que h alm de uma despesa olhando apenas as os dados sobre pagamentos gerados
por sistemas informatizados.
O assunto tambm possui eco entre as autoridades governamentais, em palestra no I
Seminrio Internacional de Contabilidade, em 2007, o Secretrio Executivo do Ministrio da
Fazenda, Nelson Machado (Anais, pg. 25), assim se posicionou:
Outra questo a informao para transparncia. Ns falamos em transparncia, mas
no possvel termos transparncia das contas pblicas quando o grosso da
populao brasileira, quando o grosso da intelectualidade contbil desse Pas no
entende os nossos conceitos, no entende os nossos termos, quando os nossos
jornalistas, por mais que se interessem, por mais que queiram, fazem uma confuso
danada, e todos ns fazemos, com o empenhado, liquidado, pago, despesa,
investimento, gasto, custo. um mar de nomes que no possuem os mesmos
significados que na contabilidade empresarial. preciso que avancemos nesses
conceitos, para que sejam claros, compreensveis pelos cidados brasileiros que
pagam os seus impostos, para que tenhamos efetivamente, alm dos controles
internos e externos, tambm, o controle principal, que o controle social. Teremos
ento, controle efetivamente. No h como construirmos sistemas de controles
suficientes para cobrir o tamanho que esse Brasil, o tamanho que so as nossas
organizaes estaduais, federais, municipais e assim por diante.

Nessa viso, no basta s instncias governamentais apenas dar publicidade de seus

atos. As informaes colocadas disposio da sociedade devem ser acessveis,
compreensveis e suficientes ao pleno exerccio do controle social, tanto para o cidado que
o realiza de forma incentivada e individualizada como para os rgos representativos da
sociedade organizada. Faz-se necessrio, portanto, apresentar a sociedade informaes
consistentes que cumpram com o papel republicano de prestao de contas e que tambm
permitam ao cidado conhecer e distinguir as realizaes governamentais.

18

4.2. Conselhos Municipais

Outro seguimento importante no contexto de verificar a aplicao dos recursos
pblicos diz respeito aos Conselhos Municipais. A primeira referncia ao poder de
fiscalizao dos conselhos municipais se faz presente na Lei 8.742, de 7.12.1993, Lei
Orgnica da Assistncia Social (LOAS), quando o 2 do art. 9 dispe que cabe ao Conselho
Municipal de Assistncia Social e ao Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal a
fiscalizao das entidades e organizaes de assistncia social.
Aps a LOAS foram editados vrios normativos criando conselhos nos diversos
seguimentos em que se verificam transferncias de recursos para Estados e Municpios
abrangendo reas como educao, sade. Santos (2004, pg. 20), assim se manifesta: Na
esfera federal, a legislao ordinria tem institudo, com alguma freqncia, rgos
colegiados para permitir a participao e o controle social no processo de formulao de
polticas e no acompanhamento e avaliao da ao governamental.
Entretanto, a criao de conselhos ou instncias de controle social, por si s, no se
revestem em efetiva fiscalizao de gastos pblicos, em especial dos recursos federais
despendidos a Estados e Municpios. Os relatrios de fiscalizao da CGU, apresentados
como resultados do Programa de Sorteios de Municpios e vrios acrdos do TCU, de carter
pblicos na internet, revelam que na maioria das vezes referidas instncias foram criadas
apenas para permitirem que entes federativos no sejam impedidos de receberem recursos
federais, e que, aps a formalizao, os conselheiros sequer se renem. Referidas instncias,
quando se dispem a desempenhar suas atribuies, encontram restries severas ante a
falta de estruturas fsicas (local apropriado, meios de locomoo) e suporte humano
para o bom desempenho de suas atividades.
A destinao de recursos sem efetiva contrapartida de fiscalizao pelos conselhos
municipais denota que tais transferncias podem ter sido utilizadas de forma diversa dos fins
consignados originalmente no Oramento da Unio, constituindo de forma tcita na validao
de milhes de recursos, repassados anos aps anos, que no passam por procedimentos
regulares de fiscalizao. A situao aponta que o Governo Central transfere recursos aos
entes subnacionais sem verificar se os conselhos locais possuem condies mnimas para
fiscaliz-los, haja vista que no h estrutura de controle que possa fazer frente e verificar a
aplicao da totalidade dos recursos repassados aos entes subnacionais.
Sobre a atuao dos conselhos gestores na condio de representaes fiscalizadoras
da sociedade, a literatura demonstra que ainda h um longo caminho a ser percorrido para que

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tais instncias se transformem em instrumentos efetivos no exerccio do controle social. o

que podemos observar da leitura de Santos (2007, p.90):
Dentre as razes de ineficcia dos controles promovidos pelos conselhos, podem ser
mencionados os seguintes fatores: falta de definio precisa das competncias e
atribuies dos conselhos; ausncia de instrumentos jurdicos de apoio s suas
decises; falta de publicidade das informaes necessrias para efetivar uma
mobilizao social para acompanhamento e participao nesses Conselhos; reduzido
nvel de conscincia poltica da grande massa da populao; carncia tcnicoeducacional dos conselheiros para lidarem com informaes de natureza jurdicocontbil.

Na mesma linha de Santos, Breder (2008, p. 12) realizou levantamentos com base em
relatrios do TCU nas reas de sade, assistncia social e educao e identificou falhas
comuns em relao atuao dos conselhos:
(a) quanto constituio/composio: inobservncia do princpio da segregao de
funes, ingerncia do Poder Executivo ou de representantes de entidades
beneficirias na atuao dos conselhos e/ou na designao dos seus componentes,
falta de independncia dos colegiados e instituio de conselhos sem a
representatividade de todos os segmentos previstos pela legislao;
(b) quanto atuao: existncia de colegiados meramente formais, que no realizam
fiscalizaes; acompanhamento insatisfatrio da aplicao dos recursos (baixa
realizao de fiscalizaes e auditorias, falta de metodologia, enfoque restrito a
aspectos qualitativos e procedimentais, que no permitem a avaliao do emprego
dos recursos); anlise insatisfatria das prestaes de contas, ensejando a aprovao
indevida das mesmas pelos rgos repassadores dos recursos; falta de integrao
com os rgos de controle oficial; e omisso na comunicao de irregularidades
constatadas;
(c) quanto aos conselheiros: falta de conhecimento tcnico e/ou dos objetivos e
procedimentos do programa ou fundo, despreparo, desinteresse ou baixo grau de
motivao por parte de alguns membros; indisponibilidade de tempo para as
atividades do colegiado, em face do carter voluntrio do trabalho ou da participao
em mais de um conselho; no comparecimento sistemtico s reunies.
(d) quanto s condies de trabalho: falta de condies logsticas para
funcionamento (local para reunies e guarda de documentos, deslocamento de
conselheiros); ausncia de treinamento ou deficincia das aes destinadas
capacitao de conselheiros; falta de informaes necessrias ao exerccio das
competncias; dificuldades de compreenso da linguagem utilizada em modelos de
relatrios gerenciais; deficincias nas orientaes dirigidas aos conselhos municipais
por conselhos estaduais, nacionais ou pelos rgos repassadores.

Mesmo diante das falhas apontadas pela jurisprudncia do TCU, por Breder, Cartaxo
(2009, pg. 55) se diz otimista diante dos avanos que o controle social vem produzindo. O
autor ainda ressalta a contribuio da CGU no contexto de implementao de prticas
educativas de incentivo ao exerccio do controle social:
Nesse sentido, devemos valorizar a atuao da Controladoria Geral da Unio. No
stio da internet dessa instituio, podemos localizar diversas cartilhas disponveis
ao cidado, para que esse possa aprender a forma de participar e contribuir com o
controle social sobre as despesas pblicas em diversas reas de atuao do governo.

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No tocante ao fortalecimento das instncias de controle social, merece destaque a

edio do Decreto n. 7.332, de 19.10.2010, que determina que pelo menos 3% (trs por
cento) dos recursos transferidos para apoio financeiro s aes de gesto e execuo
descentralizada do Programa Bolsa Famlia (PBF) sero destinados a atividades de apoio
tcnico e operacional ao respectivo colegiado. Esse fato, circunscrito ao PBF, uma inovao
no nosso arcabouo legislativo, considerando que os conselhos receberam atribuies, mas
jamais receberam dotaes para serem estruturados.
Cabe aqui destacar as atividades educativas desenvolvidas pelo TCU no sentido de
promoo do controle social. A Revista do TCU n. 116, relativa ao perodo de setembro a
dezembro de 2009, noticia o lanamento da 2 edio de Cartilha para os Conselhos de
Assistncia Social, com o objetivo de orientar os membros no exerccio do acompanhamento
e fiscalizao dos recursos pblicos destinados rea social.
4.3. Controle social realizado diretamente pelo cidado
No rol de fiscalizadores dos entes governamentais, o cidado o que se encontra mais
prximo das aes e servios desenvolvidos pelos entes federativos (Unio, Estados, DF e
Municpios), sejam estes da administrao direta ou indireta, sem contar que a populao
local a beneficiria direta ou potencial de eventuais benefcios ou prejuzos proporcionados
pelas polticas pblicas. So milhares de olhos e ouvidos que tudo vm e ouvem. Ningum,
em s conscincia, pode subestimar a fora transformadora do cidado no exerccio do
controle social, que pode ser visto como o autocontrole dos recursos que ele disponibilizou ao
Estado. Essa fora propulsora, no entanto, ao que tudo indica ainda se encontra sonolenta.
O controle social se valoriza a cada dia tendo em vista que os rgos de controles
internos e externos, em todas as esferas de governos, imbudos do papel de fiscalizadores de
atividades contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, conforme previsto no
art. 70 da CF, no possuem estrutura e recursos para acompanhar e mensurar a eficcia e
efetividade das aes desenvolvidas por milhares de gestores por esse Brasil a fora. Ademais,
com honrosas excees, no comum o compartilhamento de atividades ou mesmo de
informaes entre distintos entes federativos, fato que poderia mitigar a escassez de mo-deobra e otimizar os demais recursos envolvidos.
O controle social pressupe a fiscalizao das aes governamentais pelo cidado e
pelas entidades representativas da sociedade organizada. As instituies no-governamentais
em geral possuem estrutura e o ferramental necessrio para atuar e identificar se os recursos

21

pblicos foram aplicados de forma condizente com as normas e as necessidades da sociedade.

O cidado comum, entretanto, deveria ser incentivado a fiscalizar, em princpio, as atividades
governamentais mais prximas de seu raio de convivncia: verificar se na escola no faltam
professores, se no hospital ou posto de sade no faltam mdicos, se h remdios suficientes
na farmcia que os fornece de forma gratuita, se o transporte escolar possui o mnimo de
conforto e segurana e assim por diante. Tais aes estimulariam o cidado ao exerccio da
cidadania, cuja participao tenderia a evoluir de forma natural e gradativa.
Um bom exemplo da interao entre transparncia e controle social pode ser visto em
uma das regras do Programa Bolsa Famlia (PBF) que determina aos entes municipais a
obrigatoriedade de divulgao dos beneficirios da localidade, cuja relao geralmente
afixada em local visvel, essa uma medida simples, mas de grande eficcia para combater
eventuais desvios do Programa, pois possibilita que os benefcios pagos sejam objeto de
fiscalizao por parte da populao.
Nem sempre o cidado estar preparado ou dispe de tempo para verificar leis,
confrontar documentos fiscais, conciliar extratos, escritas contbeis, analisar prestaes de
contas para tais atividades e atributos h rgos formalmente constitudos, a atuao do
cidado, em princpio, quando no conseguir obter as informaes necessrias ou solucionar o
problema de modo satisfatrio junto ao rgo diretamente responsvel, seria a de informar aos
rgos competentes sobre eventuais atividades que no seu entender no sejam corretas.
Em menor ou maior grau, direta ou indiretamente, toda pessoa j necessitou exercitar a
cidadania, a Revista poca n. 640 (2010, pg. 246) no encarte sobre atualidades, apresentou
editorial que sintetiza o poder do cidado diante da estrutura de poder:
Todos ns experimentamos o exerccio da cidadania ou o seu desrespeito em nossa
vida diria e somos capazes de distingui-los sem dificuldades. Esta realidade nos
permite perceber que tais direitos seguem o modo de vida e os interesses de uma
sociedade e vo sendo ampliados, permitindo a identificao do significado e
contedo da cidadania em uma quase infinita variedade de situaes. Todo indivduo
que integra a sociedade do Estado democrtico senhor do exerccio da cidadania,
que lhe possibilita pleno desenvolvimento para o alcance da dignidade social e
econmica, alm de garantia dos direitos fundamentais do ser humano.

O cidado incentivado a oferecer denncias sobre eventuais irregularidades

verificadas na gesto de recursos pblicos, no entanto, ainda falta no mbito federal uma
legislao que discipline como o cidado, que se identifica perante administrao pblica,
ser informado a respeito da procedncia e os resultados de sua denncia. Ante a ausncia de
legislao no h uniformizao dos procedimentos adotados pelos rgos pblicos, cada qual
adota o procedimento que julga cabvel no trato com o cidado. A maioria das entidades do
setor pblico ainda no absorveu a cultura de valorizao desse aspecto do controle social. O

22

cidado deve ser informado acerca dos desdobramentos das suas denncias, pois nem todas as
informaes referentes aos atos administrativos praticados pelos gestores governamentais
podem ser oferecidos acesso ao pblico em geral, principalmente na internet.
4.4. Atuao da CGU como rgo fomentador do controle social e da transparncia
No mbito do Governo Federal a Lei n. 10.683, de 28.5.2003, com redao dada pela
Lei n. 11.204, de 5.12.2005, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e
dos Ministrios, e d outras providncias, ao delinear as competncias da Controladoria-Geral
da Unio (CGU), como rgo de assessoramento direto e imediato do Presidente da
Repblica, atribui-lhe a funo de incrementar a transparncia da gesto no mbito da
administrao pblica federal.
Um dos focos de atuao da CGU sintetiza-se no combate corrupo. No entanto, os
produtos desenvolvidos pela Instituio, voltados ao cidado, para fins didticos, atende a
dois comportamentos sociais: O primeiro, caracteriza-se pela atuao contnua do pblico
adotante como fiscalizador da gesto do Estado, realizando denncias, auxiliando na
divulgao de informaes, etc. Com fins meramente didticos, esse produto denominado
Cidado Fiscal. O segundo, um valor, pauta-se na assimilao de padres ticos relacionados
administrao e conduo da coisa pblica. Esse produto ser chamado de Cidado
Consciente. Deduz-se da estratgia, de atuao da CGU, uma evoluo no foco ao cidado
que deixa de ser visto como mero cliente e passa condio de scio do Estado.
Como parte da estratgia de atuao na defesa do patrimnio pblico e ao incremento
da transparncia da gesto, a CGU desenvolve atividades de controle interno, auditoria
pblica, correio, preveno e combate corrupo e ouvidoria (Decreto n. 5.683/2006, art.
1, caput). A Instituio ainda desenvolve outros projetos de cunho educativo e de
mobilizao, que visam promover, em mbito nacional, a aceitao de idias, a promoo da
transparncia e o direcionamento da populao para uma mudana de comportamento.
No campo das aes prticas, a CGU desenvolve em parceria com outros rgos e
instituies no governamentais diversas atividades no sentido de promoo da transparncia
e fomento do controle social, alm de se utilizar de outros veculos de promoo social, como:
o Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico, os Concursos Culturais e de Desenho e
Redao, o Portal da Transparncia, os stios de Transparncia Pblica, o Portalzinho da CGU
e o Projeto Um por Todos e Todos por Um! Pela tica e Cidadania, este em parceria com o
Instituto Cultural Maurcio de Souza, alm dos canais de recebimento de denncias e

23

reclamaes que se constituem em ferramentas imprescindveis ao exerccio do controle

social.
No desempenho de sua misso de oferecer transparncia dos gastos governamentais
sociedade, a CGU disponibiliza o Portal da Transparncia que visa apresentar informaes de
como o Governo Federal aplica o dinheiro pblico. Por sua vez, as Pginas de Transparncia
Pblicas integram o rol de aes de governo voltadas ao incremento do controle social e
complementam as informaes disponveis no Portal da Transparncia. A gesto do Portal da
Transparncia Pblica regulamentada pelo Decreto n 5.482, de 30.5.2005, e Portaria
Interministerial/CGU/MPOG n. 140, de 16.5.2006, os quais determinam que a divulgao de
dados e informaes pelos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal seja efetuada
por meio da internet.
As Pginas de Transparncia Pblica apresentam dados referentes s despesas
realizadas por todos os rgos e entidades da Administrao Direta e Indireta do Governo
Federal (autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista), com
informaes sobre execuo oramentria, licitaes, contrataes, convnios, dirias e
passagens, chegando, inclusive, ao nvel de individualizar a data de pagamento de cada um
dos benefcios mensais do Programa Bolsa Famlia (PBF), que alcana o patamar de mais de
12,5 milhes de famlias.
A participao ativa da sociedade imprescindvel para garantir o bom uso dos
recursos pblicos, nesse sentido, por meio da CGU, o Governo tem se orientado pela misso
de promover cada vez mais a transparncia dos gastos pblicos e atuado firmemente no
sentido de incentivar o controle social para que as prticas da Administrao Pblica sejam
pautadas pela legalidade e pela tica. Conforme indicado nas pginas da Transparncia, o
Governo brasileiro acredita que a transparncia o melhor antdoto contra corrupo, dado
que ela mais um mecanismo indutor de que os gestores pblicos ajam com responsabilidade
e permite que a sociedade, com informaes, colabore com o controle das aes de seus
governantes, no intuito de checar se os recursos pblicos esto sendo usados como deveriam.
4.5. Barreiras culturais

Uma forte barreira cultural, intitulada de cultura do silncio, surge para a maioria
dos brasileiros quando estes tm de reivindicar direitos, esse murro invisvel, que surge de
maneira quase que intransponvel, evidencia uma passividade que possui por condo a
validao de comportamentos e aes contrrias prpria cidadania, haja vista que quando o
cidado recua no exerccio de um direito a corrente transmissora positiva, que poderia

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contagiar outras pessoas, no avana. Sobre esse comportamento dos brasileiros, a edio da
Revista poca de n. 492, de 19.10.2007, trouxe matria sob o ttulo: Por que o brasileiro
no reclama? E como resposta, enfatizou: Porque ele acredita que, se ningum reage,
melhor ele tambm no reagir. Essa a concluso de um novo estudo sobre a notria
passividade nacional.
Como introduo, a matria retrata o metr de Braslia e aborda a situao de
gestantes, mulheres com bebs de colo, idosos e pessoas com deficincia, que possuem por lei
o sagrado direito a um assento especial em lugar previamente designado na locomotiva, mas
que no v respeito no cumprimento desse direito. Um idoso-aposentado comentou que, anos
atrs, quando no lhe cediam o lugar queixava-se, mas desistiu de reclamar quando um jovem
o agrediu verbalmente: Ele disse que velho tinha de morrer. No peo, no gosto de
incomodar, de criar confuso, disse uma grvida de nove meses, que viajava em p no metr,
apesar de lhe ser assegurado o direito a um assento.
Segundo os autores da reportagem apresentada na Revista poca n. 492 (Mendona e
Freitas, 2007), esse no um problema exclusivo do metr de Braslia e destacam:
O brasileiro no tem o hbito de protestar no cotidiano. A corrupo dos polticos, o
aumento de impostos, o descaso nos hospitais, as filas imensas nos bancos e a
violncia diria s levam a populao s ruas em circunstncias excepcionais. Por
que isso acontece? A resposta a tanta passividade pode estar em um estudo de Fbio
Iglesias, doutor em Psicologia e pesquisador da Universidade de Braslia (UnB).
Segundo ele, o brasileiro protagonista do fenmeno ignorncia pluralstica,
termo cunhado pela primeira vez em 1924 pelo americano Floyd Alport, pioneiro da
psicologia social moderna. Esse comportamento ocorre quando um cidado age de
acordo com aquilo que os outros pensam, e no por aquilo que ele acha correto
fazer. Essas pessoas pensam assim: se o outro no faz, por que eu vou fazer?, diz
Iglesias. O problema que, se ningum diz nada e conseqentemente nada feito, o
desejo coletivo sufocado. O brasileiro, de acordo com Iglesias, tem necessidade de
pertencer a um grupo. Ele no fala sobre si mesmo sem falar do grupo a que
pertence.

Os autores ainda relatam, na reportagem, situaes de omisses comprovadas pelo

pesquisador da Universidade de Braslia (UNB) Fbio Iglesias que observou as reaes das
pessoas em bancos, cinemas e restaurantes. Quando algum fura a fila, a maioria finge que
no v. O comportamento-padro cordial e pacfico. Durante dois meses, ele analisou o pico
do almoo num restaurante coletivo de Braslia. Houve 57 furadas de fila. Entravam como
quem no quer nada, falando ao celular ou cumprimentando algum. A reao das pessoas era
olhar para o teto, fugir do olhar dos outros, afirma. Um aerovirio de 29 anos, admite que
no reage quando v algum furar a fila no banco. Fico esperando que algum faa alguma
coisa. Ningum quer bancar o chato, diz. Iglesias d outro exemplo comum de ignorncia
pluralstica: Quando, na sala de aula, o professor pergunta se todos entenderam, raro

25

algum levantar a mo dizendo que est com dvidas, afirma. Ningum quer se destacar,
ocorrendo o que se chama difuso da responsabilidade, o que leva inrcia.
A reportagem rica em detalhes e mostra outros comportamentos de passividade
mesmo que diante de evidentes prejuzos econmicos, relata o caso de uma professora
carioca, de 58 anos, que comprou uma enciclopdia na qual faltava um volume; pagou
compras no carto de crdito que jamais fez; e adquiriu, por meio da internet, uma esteira
ergomtrica entregue com defeitos. Somente para o ltimo caso a professora esboou
reclamao. Durante alguns dias ligou para a empresa e no obteve resposta. Foi ao Procon,
mas depois de uma espera de 40 minutos desistiu de dar queixa e sentenciou: Sou preguiosa.
Sei que na maioria das vezes reclamar no adianta nada, afirmou.
O no-vai-dar-em-nada um discurso comum entre os no-reclamantes. Um
estudante de artes plsticas, tambm citado na matria, disse que evita se envolver em
qualquer situao pblica. Sou omisso, sim, como todo brasileiro. J vi brigas na rua, gente
tentando arrombar carro. Mas nunca denuncio. uma mistura de medo e falta de
credibilidade nas autoridades, afirma. A apatia diante de um escndalo pblico tambm
freqente no Brasil. Nas dcadas de 80 e 90, o contador brasiliense Honrio Bispo saiu s
ruas para lutar pelas Diretas J e pelo impeachment do ex-presidente Fernando Collor.
Quando o plenrio do Senado, em tempos recentes, realizou uma sesso secreta para julgar o
ento presidente da casa, Renan Calheiros, o contador tentou reunir alguns colegas para uma
manifestao em frente ao Congresso Nacional. Poucos compareceram. Depois disso, Bispo
disse que ficou desestimulado. Os movimentos estudantis no se mobilizam mais. A UNE
sumiu, diz, referindo-se outrora influente Unio Nacional dos Estudantes.
Estudos da UnB, indicados na mesma Reportagem, constatou que a cultura do
silncio tambm acontece em outros pases. Portugal, Espanha e parte da Itlia so
coletivistas como o Brasil, afirma o psiclogo. Em naes mais individualistas, como em
certos pases europeus, os Estados Unidos e a vizinha Argentina, o que conta o que cada um
pensa. As aes so baseadas na auto-referncia, diz o estudo. Nos centros de Buenos Aires
e Paris, comum ver marchas e protestos dirios dos moradores. A mdia pode agir como um
desencadeador de reclamaes, principalmente nas situaes de poltica pblica. Se o
cidado v na mdia o que ele tem vontade de falar, conclui que no est isolado, afirma o
pesquisador.
O antroplogo Roberto da Matta, tambm referenciado na reportagem, diz que no se
pode dissociar o comportamento omisso dos brasileiros da prtica do jeitinho. Para ele, o
fato de o povo no lutar por seus direitos, em maior ou menor grau, tambm pode ser

26

explicado pelas pequenas infraes que a maioria comete no dia-a-dia. Molhar a mo do

guarda para fugir da multa, estacionar nas vagas para deficientes ou driblar o engarrafamento
ao usar o acostamento das estradas so prticas comuns e fazem o brasileiro achar que no
tem moral para reclamar do poltico corrupto. Existe um elo entre todos esses
comportamentos. Uma sociedade de rabo preso no pode ser uma sociedade de protesto, diz
o antroplogo.
O socilogo Pedro Demo, autor do livro Cidadania Pequena (ed. Autores Associados),
citado na reportagem, indica que h baixssimos ndices de organizao da sociedade civil
decorrentes, em boa parte, dos tambm baixos ndices educacionais. Em seu livro, que tem
base em dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), o socilogo conclui
que o brasileiro at se mobiliza em algumas questes, mas no d continuidade a elas e no v
a importncia de se aprofundar. Um exemplo o racionamento de energia que ocorreu h
alguns anos - rapidamente as pessoas compreenderam a necessidade de economizar. Passada a
urgncia, no se importaram com as razes que levaram crise. Para o socilogo, alm de
toda a conjuntura atual, h os fatores histricos: a colonizao portuguesa voltada para a
explorao e a independncia declarada de cima para baixo, por dom Pedro I, prncipe regente
da metrpole. Historicamente aprendemos a esperar que a deciso venha de fora. Ainda nos
falta a noo do bem comum. Acredito que, ao longo do tempo, no tivemos lutas suficientes
para form-la, diz Demo.
Certa vez li em uma das colunas de cartas de leitores do Correio Braziliense
algumas linhas que expressavam o seguinte entendimento: se o povo brasileiro tivesse para
com os nossos polticos a mesma pacincia que tem para com o tcnico da seleo brasileira,
certamente teramos o melhor Pas do mundo. Em poca de Copa do Mundo, o Brasil se
torna a Ptria de chuteiras, veste-se de verde-amarelo, se mobiliza e pra, j imaginou se essa
energia sempre fosse canalizada para reivindicar melhorias para a sociedade, protestar contra
a ao de corruptos, negociatas governamentais, ou mesmo para exigir a regular aplicao dos
tributos e contribuies postos disposio dos governantes.
Enfim, a reportagem da Revista poca retrata a realidade da cultura nacional, basta ver
as reunies de assemblias de condomnios que mal conseguem obter quorum para proferir
decises, as atas resultantes destas reunies evidenciam total desinteresse quando a discusso
diz respeito coletividade poucos so os que se interessam. No entanto, em sentido
contrrio ao comportamento de passividade, o cidado chega a causar grandes confuses para
defender um pequeno arranho na lataria de seu carro ou comprar brigas com vizinhos por
coisas banais quando tais fatos vm tona, a cultura do silncio e a passividade so

27

suplantadas pelo individualismo dos pronomes meu ou eu. Assim, a lgica da ao coletiva
continua adormecida. No se deve esquecer, entretanto, que a superao de aspectos culturais
um processo lento e evolutivo, e que no Brasil o processo democrtico ainda recente.
4.6. Reaes da sociedade
Como alento viso de que as coisas podem ser diferentes, e por se tratar de atitude
adversa a passividade que marcou a atitude dos demais entrevistados, a reportagem da Revista
poca n. 492 (Mendona e Freitas, 2007), destaca em subttulo: Paulo Procon, o campeo
de reclamaes, discorrendo sobre as adversidades superadas por um cidado que sempre
lutou pelos seus direitos:
Em 1977, em plena ditadura, poucas pessoas falavam em direito do consumidor.
Uma delas era o funcionrio pblico piauiense Paulo Vincius Basto. Naquele ano,
Basto comprou um Fusca com defeito na parte eltrica. Mesmo sem o amparo de
leis ou ouvidores, conseguiu fazer a Volkswagen troc-lo por outro, ameaando
sustar o pagamento das prestaes futuras. Trinta anos depois, Basto, de 55 anos, j
fez 86 reclamaes s no Procon do Distrito Federal. Nunca perdi uma ao, diz
Basto, que ganhou o apelido de Paulo Procon. Basto tornou-se uma espcie de
consultor informal de familiares e amigos no Tribunal de Contas da Unio, onde
trabalha. No existe artigo do Cdigo de Defesa do Consumidor que eu
desconhea, diz. Paulo Procon guarda folhetos promocionais, manuais e notas
fiscais. Certa vez, depois de comprar um toca-fitas, percebeu que a qualidade do
som no era boa. Foi loja tentar a substituio. Sem sucesso, fez uma reclamao
por escrito, em carta registrada. Foi ignorado. Parou de pagar as prestaes at o
departamento jurdico da empresa convoc-lo. Quando o advogado da empresa leu
minha carta, mandou devolver o dinheiro da compra, diz. Ele j acionou
companhias areas, operadoras de carto de crdito e de TV por assinatura e lojas de
informtica, entre outros. Nunca quis ganhar dinheiro fcil. Mesmo assim, recebeu
R$ 37 mil de indenizao depois que um banco enviou indevidamente seu nome ao
cadastro de inadimplentes do Serasa.

A sociedade j manifesta sinais de inconformismo com desmandos no setor pblico e

comea a agir e se movimentar s vezes sem organizao e de forma at violenta. Por fora
da ao popular, centenas de prefeitos e vereadores j perderam mandatos, sem contar que
alguns senadores, deputados e governadores engrossam as fileiras dos que tiveram que deixar
os cargos polticos mais cedo sob presso popular. Em episdio recente, que repercute nas
campanhas eleitorais em andamento, a sociedade se mobilizou e apresentou ao Congresso
Nacional o projeto de lei ficha limpa exigindo que pessoas com pendncias perante o Poder
Judicirio fossem impedidas de concorrer a cargos eletivos. O Congresso - mesmo que a
contragosto - aprovou o projeto que virou lei, a pgina da passividade comea a ser virada e a
narrar captulos inditos.
A reao da sociedade vista por Ribeiro e Borborema (2006, pg. 70) do seguinte
modo:

28

No Brasil, a sociedade vem procurando maior participao, assim como, tem

crescente interesse no controle dos gastos da Administrao Pblica. Em face desse
novo quadro de controle social, no s a prpria Administrao Pblica, como
outros setores da sociedade, tm disponibilizado ferramentas que visam a fortalecer
o controle social. Vrios so os sites que procuram fornecer dados sobre os gastos
pblicos de modo que o cidado comum possa exercer seu direito/dever de controlar
a maneira como so aplicados os recursos transferidos ao Estado na forma de
impostos.

Outro fato relacionado ao comportamento do cidado relaciona-se Lei n. 8.078/90,

conhecida como Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC). Antes desse Instrumento o
cidado estava fragilizado ante a situao de produtos sem qualquer controle de validade,
intoxicao de alimentos, sujeio a contratos com clusulas leoninas, aliada a prpria
incompreenso do Estado ante a fragilidade econmica do cidado. A tutela jurdica era
escassa, fragmentada e pouco consistente. Neste ano quando se comemora vinte anos do
referido Instrumento os rgos de defesa do consumidor se encontram abarrotados de servios
por conta do volume de reclamaes dos cidados. A relao de foras se nivelou, o
consumidor ficou fortalecido para buscar reparao a eventuais prejuzos, mas deve ficar
evidenciado que o CDC protege direitos individualizados.
Em que pese a sociedade dar demonstraes de que se encontra mais amadurecida e
consciente em relao aos seus direitos uma pergunta ainda merece resposta: como superar
questes culturais que ainda inibem o cidado de atuar de forma mais slida na busca de
informaes a respeito da utilizao dos impostos que ele colocou disposio dos
governantes?
4.7. Gerao de conscincia crtica
Mudanas de comportamentos que envolvem aspectos culturais no ocorrem da noite
para o dia. A Campanha Paz no Trnsito no Distrito Federal (DF), conhecida como respeito
faixa de pedestre, que completou mais de treze anos, inclusive teve incio com passeatas pela
cidade, um bom exemplo. O Cdigo Nacional de Trnsito, institudo pela Lei n. 9.503, de
23/09/97, determina que o motorista que desrespeite a faixa de pedestre seja multado, no DF,
tal atitude antes do Cdigo, j era objeto de lei local, que por sinal uma das poucas
localidades brasileiras na qual os motoristas respeitam a faixa de pedestres, mas pesquisas
veiculadas na imprensa local indicam que quando h campanhas que orientam motoristas e
pedestres sobre o respeito faixa de pedestres os acidentes diminuem e que sem as
campanhas os ndices de acidentes se elevam.
O Suplemento Especial do Correio Braziliense, de 12.9.2010, apresenta reportagem
sobre o Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia que desenvolve um projeto

29

denominado Poltica na Escola, no qual universitrios por meio de brincadeiras, jogos e outras
dinmicas, discutem quinzenalmente em salas de aulas de escolas pblicas, temas como voto,
participao social, cidadania. Na reportagem chama ateno uma pergunta feita em sala: Por
que participar? um aluno responde: Para mudar. Ningum consegue fazer nada sozinho.
Desse modo, pressupe-se que assim como se ensina portugus, matemtica, biologia,
religio, dentre outras disciplinas na escola, questes relacionadas convivncia do cidado
em sociedade e valores sociais deveriam ser debatidas e assimiladas em salas de aulas, temas
que dizem respeito ao voto, participao social, cidadania, convivncia em sociedade,
deveriam fazer parte do currculo regular de escolar. Vrios candidatos a uma vaga no
Congresso Nacional esto sinalizando que se eleitos apresentaro projetos de leis nesse
sentido.
A educao voltada cidadania deve ter incio nos primeiros anos de escola. No
intuito de despertar o interesse infantil pela coisa pblica, vrios sites pblicos apresentam
pginas especificas com linguagem infantil (CGU: Portalzinho da criana cidad, TCU: TCU
para crianas, SOF: Sofizinha e sua Turma, Cmara Federal: Cmara Mirim, dentre outros),
entretanto, aqueles que possuem contadores de acesso, apontam um nmero reduzido de
visitas, ou seja, faltam campanhas e motivaes para o acesso das crianas. Lira e
colaboradores (2003, pg. 80) so enfticos e apresentam a seguinte proposio relaciona ao
tema:
A educao para o controle social dever ser iniciada na escola, quando a criana
ainda estiver no ensino fundamental. A participao da sociedade deve acontecer
desde a formulao das polticas pblicas e a responsabilizao dos gestores
imperativa para a credibilidade do controle. A descentralizao deve ser
acompanhada pela transparncia e pelo estmulo participao do cidado.

30

5. CONCLUSO
Conclui-se que, aps a Constituio de 1988, acentuou-se no Setor Pblico uma
preocupao consistente e evolutiva no intuito de prestar contas sociedade sobre as
realizaes governamentais, tendo por motivo os anseios da sociedade e as exigncias da
prpria legislao, cabendo CGU o papel de promover os procedimentos de transparncia
no mbito do Poder Executivo Federal, sem prejuzo de iniciativas das pastas ministeriais e
demais rgos no sentido de evidenciarem as suas realizaes.
Outro ponto de destaque, que sedimenta a cada dia, no perodo ps-Constituio o
fato de que a sociedade, com o fenmeno da internet, passou a demandar quantitativo maior
de informaes perante os rgos pblicos, principalmente as de carter oramentrio e
financeiro, em conformidade com os contadores de acessos nas pginas pblicas.
O cidado encontra-se na fase de superao da condio de cliente para atuar como
scio do Estado, e nesse novo patamar, como fiscal e no exerccio do controle social, quer
saber a destinao dada aos recursos postos disposio do Poder Pblico. O cidado, com o
passar do tempo, se conscientiza do seu papel de influir nas polticas pblicas e da
necessidade de verificar se os impostos que colocou nas mos do Estado proporcionaram
benefcios coletividade.
A informao sempre foi insumo precioso nas relaes sociais, comerciais e de poder,
e no mundo globalizado, aliada a sofisticadas ferramentas da tecnologia da informao e de
mdia, esse insumo pode ser tido como uma forte moeda de negociao nas relaes entre a
sociedade e o setor pblico governamental, haja vista que o cidado o beneficirio direto das
atividades estatais, sejam elas positivas ou negativas, transformando a vigilncia que a
sociedade impe ao Estado na forma mais eficaz de controle, pois o cidado o elo mais
prximo de cada ao ou omisso estatal.
Assim, no h oposio entre as atividades voltadas transparncia pblica e ao
exerccio do controle social, mas convergncia de interesses, o elo comum que promove a
interao a informao, de um lado o governo diz o que fez; e de outro, a sociedade
certifica se essas realizaes foram efetivadas. Essa interao fortalece e aperfeioa o
processo de difuso da cidadania e estabelece uma parceria eficaz a partir de um compromisso
entre poder pblico e populao capaz de garantir a construo de sadas para a fiscalizao
dos recursos pblicos. O fortalecimento do controle social privilegia a participao popular
tanto na formulao quanto na avaliao de polticas pblicas, viabilizando cada vez mais a

31

condio do cidado brasileiro como fiscal da aplicao dos recursos arrecadados pelo
Governo.
Contudo, em que pese o princpio da transparncia ser o foco das discusses da
sociedade, e das pginas que apresentam informaes ao pblico, os procedimentos que ditam
tal princpio

necessitam de aprimoramentos, o linguajar governamental tcnico ainda

restrito e acessvel a poucos cidados. Por outro lado, o incremento da disponibilizao de

informaes sobre os resultados proporcionados pelos gastos governamentais permitir
acesso s informaes necessrias fiscalizao da execuo dos recursos pblicos, coibindo,
naturalmente, eventuais desvios de finalidades dessas aplicaes.
Portanto, o controle social aliado ao processo de transparncia pblica proporciona
contribuies inequvocas ao processo de democratizao da informao e ao acesso a bens e
servios pblicos demandados pelos cidados contribuintes, at ento, antes da atual CF,
alheios s polticas governamentais. Desse modo, pela participao e conhecimento das
realizaes pblicas, podero ser superadas possveis lacunas entre transparncia pblica e o
exerccio do controle social, bem como aspectos culturais que impedem o cidado ao
exerccio da cidadania.
Cabe repensar a necessidade de melhor estruturao dos conselhos municipais para
que possam atuar em parceria com os cidados, reforando o grupo dos interessados na
correta aplicao dos recursos pblicos. Nesse sentido, sugere-se a realizao de estudos
especficos abordando a questo de mandatos eletivos e da remunerao dos membros
integrantes dos Conselhos Municipais, tendo por referncia a organizao dos Conselhos
Tutelares dada similaridade de competncias.
Finalmente, torna-se evidente a necessidade de publicao de legislao que indique a
forma pela qual o cidado que apresente denncia ao setor pblico seja informado da
destinao, resultados e conseqncias das anlises efetuadas pelos rgos competentes
quanto aos fatos denunciados, garantindo-se tratamento uniforme das questes submetidas aos
gestores pblicos.

32

6. Referncias Bibliogrficas
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