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INTRODUO
1. ACTIVIDADE FINANCEIRA: a) NECESSIDADES COLECTIVAS Os meios financeiros (dinheiro e crditos) tm de se adquirir e servem para se utilizar na compra de produtos e servios ou como reserva de valor. Da que o objecto das finanas pblicas seja o estudo da aquisio e utilizao de meios financeiros pelas colectividades pblicas, i.e., das colectividades dotadas, como maior ou menor grau, de supremacia ou poder de imprio: o Estado, a ttulo originrio e, a ttulo derivado, as autarquias territoriais, e as restantes pessoas colectivas pblicas (ex. Ordem dos Advogados); de onde sobressai sobretudo o ESTADO. O ESTADO tem as suas finanas porque precisa de fazer despesas com a produo de bens, os quais so coisas teis, objectos do mundo externo aptos para a satisfao de necessidades logo, se o Estado tem as suas finanas, e se as tem em virtude de despesas com a produo de bens, porque as finanas se destinam a satisfazer necessidades. As NECESSIDADES que o Estado satisfaz no podem ser necessidades dele prprio (divergncia com Anbal Almeida Governo animal poltico), pois as necessidades so desejos insatisfeitos, e o Estado no um individuo, mas uma colectividade de indivduos, logo, no tem contedo psquico, no pensa nem sente e portanto no pode ter desejos. As necessidades satisfeitas pelo Estado so necessidades de indivduos. Numa sociedade como a nossa, h necessidades satisfeitas pelo Estado atravs da actividade financeira, mas a maior parte satisfeita directamente pelos indivduos, com bens que produzem ou obtm por troca, i.e., atravs da actividade econmico privada. O Estado tem de satisfazer algumas das necessidades dos indivduos pois h bens cujo custo de produo tem de ser coberto pelo Estado: muitos dos bens que satisfazem exclusivamente necessidades colectivas. A satisfao de necessidades faz-se sempre mediante a utilizao de bens: h casos em que para utiliz-los necessrio procur-los, noutros em que para os utilizar, basta eles existirem: * Necessidades de satisfao activa: exigem para a sua satisfao, uma certa actividade do consumidor; (ex. alimentao) * Necessidades de satisfao passiva: satisfazem-se pela mera existncia dos bens, porque no exigem, para a sua satisfao, qualquer actividade do consumidor. (ex. defesa do territrio).

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Consequncias desta distino: Se a necessidade de satisfao activa, o produtor dos bens pode exigir um preo pela utilizao deles. Vigora aqui, portanto, o PRINCIPIO DA EXCLUSAO: o preo exclui os que no podem ou no querem pag-lo. (padeiro fabrica o po impede que quem quer o come sem previamente o ter pago isso permite-lhe. Atravs da venda, cobrir as despesas que a produo lhe importou). Mas se a necessidade de satisfao passiva, o produtor dos bens j no pode exigir pela utilizao deles preo nenhum, ficando com as despesas integralmente a seu cargo: INEXCLUIBILIDADE.

Quem h-de cobrir as despesas com a produo dos bens que satisfazem necessidades de satisfao passiva? A excepo so os benemritos, os filantropos, os interessados que se associam voluntariamente Contudo, na generalidade dos casos, quem utiliza passivamente os bens, s coagidos contribuem para as respectivas despesas. S o ESTADO e as restantes pessoas colectivas pblicas podem obrigar os cidados a custear as despesas com a produo daqueles bens, porque so dotados de poder de imprio. Os bens que satisfazem necessidades de satisfao passiva, podem, em princpio, tanto serem produzidos pelo Estado, como por uma empresa privada, qual o Estado pague um preo remunerador.

Estes bens so utilizveis por todos, independentemente de qualquer procura: a PASSIVIDADE no consumo, a qual se traduz na impossibilidade de excluso, i.e., na INEXCLUIBILIDADE. Havendo inexcluibilidade, h indivisibilidade no consumo, e portanto, IRRIVALIDADE. Se o consumo de um bem inexcluvel, no pode dividir-se pelos utentes o consumo de um bem inexcluvel, no podendo dividir-se pelos utentes o consumo que cada um faz; e sendo o consumo indivisvel, ele igualmente no rival, no sentido de que a utilizao do bem por A no impede ou prejudica a sua utilizao por B. Ex: qualquer cidado consome o bem defesa do territrio simultaneamente com os outros, pelo que o consumo desse bem pelo cidado A no contende, no rivaliza, com o consumo pelo cidado B. Em consequncia, estando o bem a ser consumido pelo cidado A, isso no diminui o consumo que pode ser feito pelo cidado B, o que significa ser nulo ou 0 o custo marginal: em nada aumentam as despesas com o servio do exrcito pelo facto de mais um cidado passar a consumi-lo. Todavia, se certo que os bens cujo consumo inexcluvel, so bens cujo consumo irrival, a recproca no verdadeira: h bens cujo consumo irrival, sendo, no entanto, excluvel. Ex: numa sala de cinema: todos os espectadores podem consumir simultaneamente a exibio do filme o consumo irrival, mas para tanto tiveram de pagar o bilhete de entrada o consumo excluvel.

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Concluso: as necessidades de satisfao passiva so satisfeitas com bens cujo consumo inexcluvel e irrival, e as necessidades de satisfao activa so satisfeitas com bens cujo consumo excluvel, podendo ser rival ou irrival. A inexcluibilidade ou passividade no consumo , pois, mais restrita do que a irrivalidade.

As necessidades de satisfao passiva so necessidades colectivas, enquanto que as necessidades de satisfao activa so individuais. H ainda bens que para serem produzidos, o Estado tem de cobrir o seu custo, no todo ou na parte: so alguns bens que satisfazem simultaneamente necessidades colectivas e individuais. Ex: servio de instruo: satisfaz a necessidade individual dos alunos. E comunitria de ver aumentado o nvel de instruo. H quem considere que o servio de instruo uma externalidade positiva, pois a sua produo/consumo origina benefcios para as pessoas que no os adquirentes dos bens. Como tais bens satisfazem necessidades individuais, necessidades de satisfao activa, pode exigir-se um preo pelo seu consumo, aos que individualmente os utilizam.

Finanas Funcionais funo de afectao de recursos (necessidades de interveno do Estado nas economias de mercado).

1. BENS PBLICOS: satisfazem passivamente necessidades colectivas unicamente. Contudo, h uma crtica a apontar (Rocha Andrade), pois falar em necessidades colectivas esquecer que todas as necessidades so sentidas por indivduos Necessidades: estudo psicolgico de insatisfao acompanhado da conscincia e do desejo de possuir determinados bens materiais ou servios capazes de o satisfazer, o qual varia muito de pessoa e de cultura para cultura. A satisfao de necessidades colectivas feita por bens pblicos que satisfazem passivamente necessidades, e apresentam as notas da * inexcluibilidade: no possvel cobrar um preo por um determinado bem, pois se satisfazem necessidades colectivas, no h uma procura individualizada. O problema reside na susceptibilidade de ser ou no cobrado o preo. Ex: iluminao das ruas: no tendo o sujeito de revelar as suas preferncias porque v a sua necessidade imediatamente satisfeita, logo no vai dirigir a sua procura, no havendo proviso privada do bem, porque no cobrado um preo Efeito free-rider (borlistas).

No h revelao de preferncias.

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas * Irrivalidade: a utilizao de um bem por um sujeito no contende com a utilizao que desse bem pode fazer outro sujeito. So bens cujo custo marginal 0 (ex: iluminao). A satisfao da necessidade por parte de B no contende com a satisfao simultnea da necessidade de A. bens providos pelo Estado que os custea pela cobrana de impostos. Existindo irrivalidade e inexcluibilidade, estamos perante um conceito de bem pblico puro. Mas no h forosa coincidncia (cinema).

2. BENS SEMI-PBLICOS: satisfazem simultaneamente, necessidades colectivas e individuais. Apresentam a nota da excluibilidade: existindo a hiptese de ser cobrado um preo pela sua utilizao. Contudo, vai ser a existncia de externalidades que vai ditar que a proviso destes bens em determinados casos vai ser fornecida pelo Estado. Rocha Andrade contesta a designao empregue pelo Dr. Teixeira Ribeiro: necessidades colectivas na verdade, uma necessidade tem de ser sentida por um indivduo, porque um estado psicolgico. De facto so as falhas de mercado/externalidades que explicam a proviso pelo Estado de bens que os privados estariam em condies de prover, pois possvel cobrar um preo pela sua utilizao. Ex: caminhos-de-ferro, h tendncia a formar-se monoplios, surgindo naturalmente, pelas prprias caractersticas dos bens, e assim, haveria a tendncia a formar-se um preo de monoplio, logo surgiria uma externalidade negativa a evitar eis a razo que dita que haja proviso por parte do Estado de bens que os privados tambm estariam em condies de prover. O Estado financia a sua produo quando se verifiquem externalidades, i.e., efeitos sentidos por terceiros que decorrem de determinado comportamento individual. isto que em primeiro lugar explica a proviso pblica de bens semi-pblicos.

Por exemplo: instruo primria: h uma procura individualizada, logo a possibilidade de cobrana de um preo. Contudo, ao nvel poltico entendeu-se que este deve ser de prestao gratuita, no obstante poderem ser tambm privados a garantir a proviso deste bem. Na verdade, as decises econmicas e financeiras tm indiscutivelmente uma ligao indissocivel a um vector de deciso poltica, so esferas que se tocam sempre. Tal como Anbal Almeida defende, a tomada de decises econmicas e financeiras pelo Estado pode estar associada aos ciclos eleitorais. H bens semi-pblicos: a). Tecnicamente Semi-Pblicos: pela sua utilizao no cobrada qualquer preo, so de proviso gratuita. (impostos) b). Tcnica e financeiramente Semi-Pblicos: cobrado um preo pela sua utilizao (do ponto de vista jurdico uma taxa). Satisfazem necessidades individuais e colectivas que o Estado decide encarregar-se da sua proviso, 4

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas tendo em conta razoes de convenincia motivadas por externalidades ou falhas de mercado. O Dr. Teixeira Ribeiro fala em: O Estado pode decidir-se pela proviso gratuita de bens semi-pblicos [ex: servio de instruo primria satisfaz n. indivduos (alunos) e colectivas (colectividade) uma externalidade positiva]. A procura deste bem absolutamente inelstica, da no fazer sentido control-la mediante o pagamento de um preo. O Estado decide-se pela proviso de um determinado bem semi-pblico mas a um preo inferior ao custo da sua produo (ex: Ensino Superior Propinas) O Estado providencia um determinado bem semi-pblico e cobra, por isso, um preo para a sua utilizao, preo superior ao custo de produo mas inferior ao preo que se estabeleceria no mercado caso fosse assegurado por privados.

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ptimo de Pareto:
H uma situao ptima do ponto de vista social quando possvel melhorar o bemestar de algum sem prejudicar o bem-estar de outrem. o critrio mais perfeito para medir o bem-estar social.

O problema da proviso de bens pblicos e semi-pblicos reside no problema de eficincia na proviso. O Estado aparece intervindo na produo desses bens por, nomeadamente, no caso dos bens pblicos, existir inexcluibilidade e irrivalidade (bem pblico puro defesa nacional), no revelao de preferncias, no sendo possvel cobrar um preo, falhando, assim, o mbil do lucro, razo pela qual os privados no vo produzi-los, porque no poderiam financiar a sua produo.

Na verdade, a esfera de interveno estadual na Economia, toca no prisma da deciso poltica. Da a importncia dos ciclos eleitorais na tomada de decises polticas, defendida pelo Dr. Anbal Almeida.

Musgrave: defende que se um bem de utilizao irrival, porque satisfaz


necessidades de um indivduo e isso no contende com a satisfao da necessidade de outro. Assim, a proviso de privados de um bem irrival implicaria sempre a cobrana de um preo, o que seria ineficiente do ponto de vista social. Se o custo marginal de produo de um bem adicional 0, a cobrana de um preo faria diminuir a utilidade global, sem que isso fosse necessrio. Sub ptimo de Pareto.

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Finanas Positivas e Finanas Normativas


Finanas Positivas: fazem a teoria da realidade, observando e explicando as uniformidades do comportamento do Estado. Finanas Normativas: enunciam as regras, as normas, o que o Estado deve subordinarse para o melhor conseguimento dos fins. Essas regras ou normas constituem a poltica financeira.

Ponto de vista cientfico e no de juzos de valor sobre os fins a atingir e o modo para tal por parte do Estado, pois a escolha das necessidades a satisfazer obra dos governantes, e no dos homens da cincia.

Poltica Financeira: finanas neutras e finanas intervencionistas as Finanas Funcionais.


A princpio no figurava entre os fins do Estado o de interferir na economia privada. Com o triunfo da Escola Liberal (sc. XIX), entendeu-se que a economia privada, atravs do mecanismo dos mercados, geralmente assegurava o mximo de produo e a recta distribuio do rendimento. O Estado no devia, pois, cobrar receitas e pagar despesas com o fim de alterar a procura e a oferta dos produtos e dos elementos produtivos pelos particulares, nem de corrigir a distribuio de rendimentos que da resultava. O Estado devia cobrar receitas apenas para cobrir despesas, e fazer despesas apenas com aqueles bens estritamente indispensveis cuja produo, sendo pouco ou nada lucrativa, os particulares no tivessem interesse em empreender. Foi a poca das FINANAS NEUTRAS: no modificam as posies relativas dos particulares, e portanto, tiram a cada indivduo atravs da cobrana de impostos, tanta utilidade quanta a que lhes restituem atravs da prestao de bens pblicos. Apesar de nenhumas finanas poderem ser verdadeiramente neutras, contudo, at meio sc. XIX, as finanas pouco incidem sobre a actividade econmica e a distribuio dos rendimentos, pelo que, para efeitos prticos, podem considerar-se neutras.

Depois assiste-se ao crescente alargamento da aco do Estado, ao aumento progressivo das receitas e despesas pblicas, e da que as finanas fossem perdendo cada vez mais a sua primitiva neutralidade. E tambm porque, a partir do ltimo quartel do sc. XIX, o Estado passou a intervir frequentemente na vida econmica com os seus instrumentos financeiros. Entrou-se, assim, na poca das FINANAS INTERVENCIONISTAS, i.e., das finanas que pretendem modificar as condies da economia privada, devido a: Expanso do movimento sindicalista que levaram necessidade de reparao dos rendimentos; Grande Depresso de 1929-33, e tambm devido aos movimentos cclicos da actividade econmica e s variaes do nvel dos preos; Aps a II Guerra Mundial, no que respeita ao volume do rendimento do pas. Da que tambm para designar as Finanas Intervencionistas, se fale em Finanas Funcionais, traduzindo a ideia de que a escolha desses instrumentos, a escolha das

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas receitas e despesas pblicas deve basear-se na maneira em como um deles funciona, i.e., nos efeitos que exerce sobre a economia nacional.

Actualmente, o Estado prope-se a empreender 4 grandes tipos de polticas financeiras: 1. Polticas de AFECTAAO DE RECURSOS: FOMENTO tem em vista uma maior eficincia na afectao dos recursos (vide distino entre bens pblicos e semi-pblicos). Exprime a concluso de que o mercado como centro auto-regulador no capaz de proceder sozinho sempre mais eficiente afectao de recursos, da a necessidade de interveno estadual. 2. REDISTRIBUIAO do rendimento e da riqueza: a favor dos que tm os rendimentos mais pequenos. Para isso, vai o Estado transferir rendimentos dos ricos para os pobres, ou organizar, custa dos ricos, servio que aos pobres beneficiam. O Estado, no exerccio da sua actividade financeira prossegue uma determinada poltica redistributiva. 3. ESTABILIDADE ECONMICA, i.e., estabilidade do emprego e do nvel dos preos a curto prazo. Conjunto de medidas tomadas pelo Estado no mbito da sua actividade financeira. Pretende-se que o rendimento nacional, ou o ritmo do seu aumento no sofra grandes quebras em termos reais, e para isso o Estado procura atenuar as fases de depresso ou de recesso a que esto sujeitas as economias capitalistas desenvolvidas; nem sofra grandes incrementos em termos meramente nominais e para isso o Estado procura evitar e/ou atenuar os fenmenos inflacionistas; 4. DESENVOLVIMENTO ECONMICO: i.e., aumento do rendimento potencial a longo prazo, de modo que possa aumentar o mais possvel o rendimento por habitante a capitao do rendimento (rendimento per capita). Pretende-se que ausncia de considerveis depresses e fortes situaes inflacionistas, se associe a subida da capacidade de produo, que permite a subida do rendimento mdio dos habitantes do pas. Por isso, torna-se muitas vezes necessrio que o Estado actue, directa ou indirectamente, sobre as estruturas econmicas. Torna-se necessrio sobretudo nos pases subdesenvolvidos.

O Estado diz-se propor aquelas trs finalidades em ordem do bem-estar, ao aumento do bem-estar social.

Contudo, nem sempre as finalidades se mostram compatveis. Quando surja incompatibilidades de objectivos, tem o Estado de escolher qual deve ser preferido. O Estado opta geralmente pelo desenvolvimento econmico, preferindo-o tanto estabilidade como redistribuio. Talvez porque pensa que o desenvolvimento econmico capaz de oferecer vantagens, embora dspares, a todos os grupos sociais, enquanto a estabilidade e a redistribuio tm de cingirse a servir interesses de apenas alguns grupos. 8

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Os agenda estatuais: a) Estado Liberal: Julgar e Combater b) Estado Social: poltica de redistribuio, estabilidade, desenvolvimento, poltica de fomento

O novssimo agendum: a poltica do ambiente, ou da preservao das condies de vida num planeta finito e exaurvel. Tambm aqui a lgica do mercado no garante a preservao dos recursos naturais. Como os privados visam o lucro, logo no h um resultado da sua actividade a preservao do ambiente. Assim, mais uma vez surge a necessidade da interveno do Estado neste domnio, na preservao dos recursos finitos e exaurveis.

Finanas Privadas e Finanas Pblicas


_ Divergem pelo seu modo de funcionamento: nas finanas pblicas so os impostos, receitas coactivas, unilateralmente impostas pelo Estado. Nas finanas privadas, so os preos cobrados pelo bem produzido pelos produtores aos consumidores; numa relao de troca. Em que o lucro da obtido financiavam os custos de produo. _ Nas finanas do Estado no so as receitas que determinam as despesas, mas o contrario: comea-se tendencialmente, por estabelecer-se o montante da despesa e depois fixa o montante das receitas a cobrar. J nas finanas privadas acontece o inverso: as receitas determinam as despesas.

De facto, estamos inseridos num Estado Fiscal, na designao do Dr. Casalta Nabais (Estado Fiscal Tributrio e Patrimonial), i.e., um Estado onde a maior parte das receitas proveniente de impostos.

Contudo, apesar de serem um poderoso meio de financiamento, no tm uma elasticidade infinita, pois medida que o Estado os aumenta, aumenta tambm a resistncia dos contribuintes, que se impe e refreia o agravamento dos impostos. As despesas s podem determinar as receitas dentro dos limites, que impem ao aumento ao aumento dos impostos a resistncia vitoriosa dos contribuintes. S dentro desses limites o que o Estado poderia elevar as despesas com a certeza de encontrar sempre receitas para as cobrir. O Estado determina as receitas e as despesas em ordem aos fins que pretendem atingir. _ As finanas privadas tm em vista a obteno de lucros, procurando trabalhar ao mnimo custo e transaccionar as mercadorias pelo mximo preo. As finanas pblicas visam a satisfao de necessidades (bens pblicos/semi-pblicos).

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Na verdade, hoje inegvel a necessidade de interveno do Estado na Economia. Durante muito tempo foi votada ao desprezo a interveno estadual, na medida em que quer os clssicos (viso macro econmica), quer os marginalistas (viso micro econmica), ignoravam a racionalidade econmica do Estado. Os liberais consideravam o Estado um intruso, que devia limitar-se a julgar e combater, sendo mnimo, pois o mercado era auto regulador e perfeito. Contudo, actualmente o Estado ou Governo encarado como um macro decisor irredutvel: fundamental para sanar as frequentes imperfeies do mercado, levando a cabo diversas polticas financeiras (fomento/afectao satisfao de necessidades; redistribuio; estabilidade econmica; poltica ambiental)

Meios de Financiamento do Estado

* Perspectiva econmica e financeira: preos, emprstimos, impostos


Preos: so cobrados pelo Estado quando este gere o seu patrimnio de direito privado [terras, fabrica, rendimentos lquidos (juros, rendas)]. O Estado financia-se quando vende os bens semi-pblicos, pela diferena entre o custo de produo e o preo cobrado. Emprstimos: hoje no se fala em emprstimos contrados pelos estados membros da EU junto dos bancos emissores. Desde 1995 com o Tratado de Maastricht, os estados-membros deixaram de se poder financiar junto dos bancos nacionais, devido ao grande objectivo de controlar a inflao. Quando quiserem recorrer ao crdito, tm de fazer um contrato de financiamento de crdito com uma instituio bancria ou financeira, em p de igualdade com qualquer privado. Contudo, os emprstimos so um meio no definitivo de financiamento, porque mais tarde vai ter de reembolsar esse valor acrescido dos juros respectivos, a contrapartida. Impostos: principal meio de financiamento do Estado. So meios de financiamento definitivos, unilaterais, porque o Estado exige-os aos contribuintes, so receitas coactivas e unilaterais, no h uma contra prestao em troca do Estado.

Perspectiva Jurdica (fonte legal que vai dar origem ao financiamento do Estado): Receitas patrimoniais: preos negocialmente estabelecidos (base negocial) so portanto receitas voluntrias que o Estado recebe pela venda dos produtos do seu domnio privado e pela prestao de alguns servios ou bens semi-pblicos.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Taxas: preos autoritariamente estabelecidos, que o Estado recebe pela prestao de outros servios ou bens semi-pblicos. So preos geralmente inferiores ou iguais ao custo. So receitas coactivas, com uma fonte legal. Impostos: importncias que o Estado preleva sem dar especificada nada em troca aos que pagam. So receitas coactivas, de natureza unilateral. Emprstimos: somas que o Estado obtm atravs do crdito. So receitas voluntrias do Estado, resultando do exerccio da sua autonomia privada (tm raiz contratual).

As taxas so prestaes pagas que tm como contraprestao a prestao de um servio pblico, a utilizao individualizada de um bem semi-pblico, a remoo de um obstculo jurdico ao comportamento dos particulares (definio legal de taxa). Do ponto de vista econmico so preos, logo tem as funes econmicas de limitar a procura e compensar os custos de produo.

Taxas Moderadoras: tm como objectivo principal limitar a procura de um determinado bem ou servio semi-pblico. Ex: taxa moderadora paga nos hospitais pblicos nos servios de urgncia pretende-se restringir a procura de utentes que o entupiam sem necessidade urgente.

Taxas Compensadoras: visam sobretudo a repartio do custo de um bem ou servio pelos utilizadores (ex: propinas)

Por vezes a distino entre receitas patrimoniais e taxas no fcil. Confundese, algumas vezes, o domnio privado e o pblico. Contudo, a distino entre impostos e taxas tem de ser bem clarificada porque os requisitos constitucionais destas figuras tributrias, para a sua criao, so totalmente diferentes: se se tratar de um imposto, este de pagamento obrigatrio porque foi criado por lei formal da A.R. ou por Decreto-lei autorizado (art. 165 CRP). A distino no simples perante cada figura concreta, se bem que podemos concluir que os impostos so receitas unilaterais mas as taxas receitas que implicam uma contraprestao, logo, h uma relao jurdica bilateral. Um dos critrios de diferenciao o da fixao do montante: impostos (capacidade contributiva); taxas (intensidade do uso o que est em causa a existncia de uma contraprestao e no de um beneficio).

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Muitas vezes, a criao de um determinado imposto no tem em vista um objectivo estritamente fiscal, de cobrana de receitas, mas um objectivo extrafiscal. Ex: os direitos alfandegrios eram criados pelo Estado para beneficiar determinados sectores da economia nacional, encarecendo os produtos estrangeiros quando entram no pas, em circunstncia de desvantagem competitiva para com os produtos nacionais no h um objectivo fiscal, mas econmico, funcional.

Nos impostos h uma racionalidade funcionalstica: o Estado pode contrair um imposto para combater qualquer fenmeno inflacionista, de alta de preos e no s para arrecadar receitas. O Estado emite ttulos de dvida pblica, as pessoas compram-nos, i.e., emprestam dinheiro ao Estado, e mais tarde podem receber o montante e tambm o juro como contrapartida (igual modo de processamento de um emprstimo feito pelo Estado). As pessoas deixam de investir esse dinheiro em consumo e da a diminuio da procura sobre os bens no mercado, uma das causas de inflao e da alta de preos.

DIREITO FINANCEIRO, DIREITO TRIBUTRIO E DIREITO FISCAL Direito Financeiro: normas que regulam a obteno, gesto e dispndio dos meios financeiros pblicos. Direito Tributrio: conjunto de normas relativas obteno de receitas cujo montante autoritariamente estabelecido pelo Estado. Direito Fiscal: (isolado de dentro do Direito Tributrio) conjunto de normas que respeitam incidncia, lanamento e cobrana dos impostos.

MTODO DAS FINANAS PBLICAS [ANBAL ALMEIDA]


As questes financeiras podem ser perspectivadas pela: Doutrina: juzos de valorao, perspectiva pessoal do autor sobre determinado assunto. Compreende juzos de valor sobre a figurao terica da realidade. Teoria: juzos em termos de apreciao; juzos de existncia certa de uma determinada actividade financeira. Poltica: juzos de natureza poltica, de adequao de meios a fins (adequao meio fim). As questes em Finanas Pblicas so importantes, mas no devem ser fundamentais. As cincias das finanas devem estudar relaes de convenincia entre um determinado modo de agir para atingir um

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas determinado objectivo, atravs de juzos de existncia (questes de natureza terica) Assis Teixeira (1908 Lies de Finanas Pblicas) aborda a questo da legitimidade das despesas do Estado. Defende que a Escola Alem demasiado metafsica nos seus conceitos, ao tratarem de legitimidade das despesas do Estado, porque fazem-no atravs de juzos de valorao, de natureza doutrinal. A Escola alem confundiu questes tericas e doutrinais. Doutrina Escolhe os fins Poltica prossegue os fins Teoria avalia as consequncias

Anbal Almeida defende a preeminncia da Teoria em Finanas Pblicas.

OBJECTO DAS FINANAS PBLICAS

* PENSAMENTO LIBERAL: o Estado era o intruso indesejvel na Economia.


Para Say os impostos so um triplo mal. (clssicos + marginalistas) ausncia da racionalidade econmica do Estado. Contudo, a nvel mundial, a tendncia foi para um aumento quantitativo e tambm qualitativo do Estado na Economia, aumentando a Extenso da sua interveno em reas onde j intervinha, e interveio em novas reas.

O pensamento MARGINALISTA relega a interveno do Estado para o domnio das Finanas Pblicas, numa tentativa de resolver o problema de que j que no se pode negar o peso do Estado na Economia, o Estado remetido para as Finanas Pblicas. Os marginalistas do, assim, origem a uma dicotomia: Finanas Pblicas: esfera de interveno do Estado na Economia; reino de coaco, coercividade, impostos, obrigatoriedade; Economia: actividade dos privados; reino da igualdade, da afectao dos recursos pelos preos, relaes de troca, paridade, mercado auto regulado por mecanismos automticos.

O Pensamento Marginalista alicerava-se num entendimento de um mercado perfeito, sempre em equilbrio, i.e., no mercado de concorrncia pura e perfeita: pressupostos: 1. Atomicidade de mercado: grande nmero de produtores e consumidores, no podendo um operador sozinho influenciar o mercado, mexer nos preos. 2. Maximizao da utilidade, do bem-estar por parte dos operadores (demandantes bem-estar, Ofertantes - lucro).

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas 3. Mobilidade pessoal e geogrfica absoluta dos factores: a economia ajustarse-ia automaticamente, transferindo automaticamente os factores de regio para regio, onde fossem necessrios. 4. Informao total, transparente, universal, adequada: todos os operadores conheceriam ao mesmo tempo, acedendo simultaneamente a toda a informao; 5. Ausncia de externalidades: influncia de factores alheios aos factores produtivos, s relaes entre operadores (ex: estradas externalidade positiva, aterro sanitrio externalidade negativa) 6. Bens privados e de consumo rival e de excluso pelo preo.

Contudo, actualmente: 1. A maior parte dos bens, que so o grosso das despesas das famlias, produzida em situao de monoplio/oligoplio/cartel (ex: energia, comunicaes). No h situao de atomicidade de mercado. 3. No h perfeita mobilidade de factores. Na verdade, p.ex. se h desemprego numa regio, a a mo-de-obra desempregada no automtica e imediatamente transferida para uma regio carenciada de mo-de-obra, devido a uma srie de factores, de entraves (polticos, sociais) 4. No h sempre acesso total, livre informao, da a importncia do direito concorrncia, devido existncia de informao privilegiada, em que no h igualdade no seu acesso; 5. Os mercados so cada vez mais influenciados por externalidades, positivas/negativas, as quais so tidas em considerao na feitura dos planeamentos de investimentos. 6. Ao lado de bens privados, h bens politicamente pblicos (classificados em pblico por razes estratgicas, ligadas s grandes decises poltico econmicas ex. aviao), bens pblicos, semi-pblicos, tecnicamente e tcnica e financeiramente semi-pblicos.

H todo um conjunto de imperfeies de mercado, abandonando-se o modelo liberal, aceitando-se a interveno pblica no mercado. O Estado passa a ser encarado como elemento de aperfeioamento, de correco do mercado, produzindo bens, fazendo face ao esgotamento dos recursos (preservao dos recursos naturais e da natureza, sua racionalizao), procedendo afectao de 14

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas recursos, ao desenvolvimento econmico, redistribuio, visando a estabilidade econmica Ao levar a cabo todas estas polticas funcionais. Da a alterao em termos de pensamento econmico, pois ao aceitar-se a importncia interventiva do Estado, as Finanas Pblicas j no so encaradas como neutrais.

Para tal muito contribui o pensamento Keynesiano, denunciando a necessidade de interveno estadual para corrigir as imperfeies do mercado, bem como a experincia pratica da II Guerra Mundial, o Crash de Wall Street e a Grande Depresso

Dr. Teixeira Ribeiro vs Dr. Anbal Almeida: Dr. Teixeira Ribeiro: defende a bipolarizao entre Finanas Pblicas (ramo da autoridade das relaes unilaterais, da coaco, coercividade, da realizao de receitas impostos para cobrir as despesas) e a Economia Poltica (zona da paridade, da bilateralidade, das relaes entre particulares, regidas pelos preos).

Dr. Anbal Almeida no concorda com a bipolarizao do mundo econmico, defendendo que h um s hemisfrio, no havendo um objecto diferenciado. Defende que o objectivo das Finanas Pblicas o estudo da actividade financeira do Estado, mas este objectivo no est parte da Economia. No se pode incorrer no preconceito marginalista de reservar para as Finanas Pblicas, em termos objectuais, um mundo aparte do de Economia Poltica. A actividade econmica una e indivisvel e o Estado cumpre um papel fundamental, no se podendo enveredar por uma teoria que separe o Estado da Economia, porque este ocupa um papel muito importante. A Economia est inserida na sociedade, necessrio uma compreenso interdisciplinar da actividade financeira do Estado (paradigma clssico). Comungam, Finanas Pblicas e Economia, de uma mesma realidade, h uma ligao inegvel entre ambas.

Contudo, isto no invalida o tratamento didctico/ epistemolgico do objecto comum Economia e s Finanas Pblicas. Economia poltica, em vez de bipolaridade. Pode haver uma diferenciao epistemolgico didctica entre Finanas Pblicas e Economia, encarando o Estado na sua lgica, os eus objectivos, a coerncia de interveno do Estado para melhor compreender qual a racionalidade e os moldes de interveno do Estado. H uma autonomia objectual e no sectorial. Pode atender-se ao papel do Estado na sua qualidade de macro decisor irredutvel, numa viso integrada no contexto macro econmico, abordagem econmica de macro anlise. As Finanas Pblicas estudam a actividade financeira do Estado, tendo uma autonomia, consistncia objectual prpria, conferida por um conjunto de elementos que lhe do uma consistncia didctica e epistemolgica: as Finanas 15

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas no so uma mera actividade de registo de despesas e receitas do Estado, mas so integradas por vrios elementos econmicos, polticos (relao entre os rgos de soberania em matria oramental), jurdicos (relacionados com a legalidade das despesas), contabilsticos (contabilidade pblica: ideias de transparncia, fiscalizao, sindicalidade).

As finanas estaduais so finanas Funcionais, sendo necessria a tomada de opes em termos de poltica financeira, as quais no so indiferentes em termos econmicos. H que decidir entre tributar o consumo (IVA, impostos indirectos e proporcionais oneram com o mesmo peso todos os contribuintes, independentemente da sua capacidade contributiva pases do Sul da Europa), ou incidir sobre impostos directos, pessoais, tendo em conta a capacidade contributiva dos contribuintes, relevando a estrutura fiscal (Norte da Europa). O Dr. Anbal Almeida defende que Finanas Pblicas e Economia devem estar unidas, pois a actuao do Estado influencia a actuao dos particulares importncia do Estado enquanto macro decisor irredutvel. Esta indissociabilidade tambm visvel na Teoria dos Ciclos Poltico Econmicos e dos crculos eleitorais. Contudo, reconhece-lhes autonomia epistemolgica e didctica, de modo a facilitar o seu estudo.

[Princpios que norteiam a actividade econmica do Estado: Principio da legalidade: art. 266,2 CRP Principio da publicidade e transparncia: art. 48 Principio geral da sindicalidade (controlos administrativos e judicial)]

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I Oramento
NOO e FUNES: Regulamento da Contabilidade Pblica, de 31 de Agosto de 1881: Art. 19: O oramento geral do Estado um documento onde sero previstas e computadas as receitas e as despesas anuais, competentemente autorizadas. Previso de receitas e despesas; anualidade; autorizao.

Oramento do Estado: documento onde se prevem as receitas e despesas pblicas autorizadas para o perodo financeiro. Magna Charta 1215 Joo sem terra: autorizao previa para a cobrana de impostos (consentimento geral do reino).

J previa impostos sucessrios (pr constituio). Foi no fim de sculos de luta com a realeza que os povos conquistaram o direito de autorizar periodicamente, atravs dos seus representantes nos parlamentos, as receitas e as despesas do Estado. Isso sucedeu primeiro na Inglaterra, onde em 1689 com o Bill of Rights, se firmou definitivamente o princpio de que os impostos tm de ser consentidos pelos representantes dos que os ho-de pagar. Ao mesmo tempo, no Parlamento comeou a discutir-se e a votar-se anualmente uma parte das despesas pblicas (as despesas militares). Da se passou, pouco a pouco, votao de todas as receitas e de todas as despesas, num processo longo, que s viria a completar-se em 1837. Em Frana, foi com a revoluo de 1789 que se estabeleceram os princpios da autorizao dos impostos e das despesas pelo Corpo Legislativo. Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado. No nosso pas, com a Revoluo Liberal, a nossa 1 Constituio de 1822 atribuiu competncia s Cortes para fixar anualmente os impostos e as despesas pblicas.

Contudo, se hoje o perodo financeiro de um ano coincide com o ano civil, nem sempre assim foi. Durante o Liberalismo, de 1834 at 1936, o ano financeiro comeava em 1 de Julho at 30 de Junho. Segundo a Carta Constitucional e depois a Constituio de 1911, o oramento era aprovado e discutido e votado pelas Cmaras, e s a partir do meio do ano estavam em condies de dar o oramento como discutido e aprovado, visto que as Cmaras abriam a 2 de Janeiro/ 2 de Dezembro respectivamente.

Com a Constituio de 1933, o Oramento no era discutido nem votado pela Assembleia Nacional, s competindo a esta autorizar o Governo a cobrar as

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas receitas e a pagar as despesas (Lei de Meios). A partir daqui, tornou-se possvel fazer coincidir o ano financeiro com o ano civil, a partir de 1936.

Com a Constituio de 1976, pertence A.R discutir e votar a Lei do Oramento, a qual no o prprio oramento, pois dele apenas constavam, em matria de despesas, as verbas correspondentes s funes e aos Ministrios e Secretarias do Estado. Compatibiliza-se tambm o ano econmico com o ano civil.

Com a Revoluo Constitucional de 1982 (1 revoluo constitucional), atribuise A.R para discutir e votar o prprio Oramento. A A.R inicia a sesso ordinria em 15 de Outubro, continuando o ano econmico a coincidir com o ano civil, mas a A.R discute e vota o oramento at 15 de Dezembro.

H vantagens da coincidncia entre ano econmico e ano civil: comeando o oramento a vigorar em Janeiro, as obras pblicas podero realizar-se durante a Primavera e o Vero, que so a melhor poca para elas.

Antecedentes Histricos:

* poca Medieval: confuso entre Direito Pblico e Direito Privado. Receitas


essencialmente patrimoniais e consuetudinrias. Principio do Pedido: o Rei, quando necessitava de aumentar as receitas (lanar novos impostos, p. ex.), tinha de recorrer s Cortes para obter a sua aprovao. Nesta altura, os meios de aumentar as receitas eram apenas o aumento dos impostos, e a diminuio da quantidade de ouro existente na moeda (valor monetrio inferior ao valor nominal). DCIMA MILITAR: Em Portugal 1641. Instaurou a universalidade tributria: todos os cidados eram obrigados a pagar 1/10 dos seus rendimentos, independentemente da sua fonte. Foi pensado para vigorar apenas durante 3 anos (1641 1644), enquanto durasse a guerra, (tentando resolver os problemas do financiamento do exrcito portugus na restaurao e manuteno da independncia face a Espanha), contudo prolongou-se at meados do sc. XIX. Em 1654, D. Joo IV no concedia qualquer privilegio de iseno, para garantir a universalidade tributria.

1790:
Divergncia entre Ribeiro dos Santos, que defendia que o lanamento de impostos dependia do consentimento do povo que legitimava o rei, e Mello Freire, para quem o direito majesttico no advm do povo, mas do sangue da conquista, logo no tem de haver consertao entre rei e povo. Divergncia entre liberais e absolutistas quanto legitimidade do lanamento dos impostos.

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Absolutismo: reduo progressiva do poder das Cortes, alicerada numa acesa luta. H o pensamento baseado no direito divino do governante (viso de Mello Freire). Deu-se a tentativa de criao de um cdigo de Direito Pblico.

* Liberalismo: a receita pblica depende da autorizao do Parlamento No


Taxation without Representation, princpio subjacente criao da Bill of Rights na Inglaterra de 1689, e Revoluo Americana de 1776. Com a Revoluo Francesa 1789, e a posterior feitura da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, nasce a concepo moderna do oramento: Vigora a ideia de um contrato social (Rousseau e Locke), mas aplicado na sua vertente tributria, segundo o qual o Estado defende os interesses da comunidade em troca do poder que esta lhe confere. por esta razo que o Estado no pode cobrar impostos sem autorizao da comunidade ou do rgo representativo desta, no nosso caso, actualmente a A.R. que segundo este mesmo contrato social, o Povo que tem o direito de autorizar a cobrana de receitas e a efectivao das despesas.

* Liberalismo em Portugal:
Quanto s receitas do Estado, exige-se uma maior legalidade, de forma a no prejudicar interesses superiores. Tem-se a ideia de que o Povo se tributa a si mesma = auto-tributao, e como tal, tem mais cuidado no que toca a essa tributao (os parlamentares representantes do Povo so cuidadosos e visam o melhor para o Povo) 1 Plano Oramental Portugus 1820-21 No havia coincidncia do ano financeiro com o ano civil. O Oramento era tido como um acto jurdico praticado pelo poder legislativo enquanto rgo representativo que autoriza anualmente a cobrana de impostos.

Perodo entre 1822 e 1852: Constituies de 1822 e 1838 Liberal Radical As Cortes tm competncia para fixar anualmente as despesas pblicas e os impostos

Carta Constitucional (1826) Liberal Conservador 1852 Regenerao:

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- Sntese entre o radicalismo e o conservadorismo; - Acta adicional Carta Constitucional; - A iniciativa de apresentao do oramento compete ao Governo; - As somas dotadas para uma determinada despesa pblica no podem ser alteradas pelo governo para outras despesas, excepto com uma autorizao especial do Parlamento; - Primado do rgo parlamentar, o que est patente nas Constituies de 1822, 1826, 1838 e 1911 e que vigora at Constituio de 1933.

Constituio de 1933: Estado Novo Interrupo do principio democrtico e de soberania do Oramento. Na verdade, fruto do regime de natureza anti-parlamentar instaurado com o golpe militar de 28 de Maio de 1926, esta Constituio pretende reforar os poderes do Governo em vrios aspectos, inclusivamente em matria oramental. A Assembleia Nacional podia votar a Lei da Autorizao das receitas e das despesas, a qual era uma autorizao prvia que fixava os montantes globais para receitas e despesas. No entanto, esta era apenas uma lei formal, j que no discriminava quais as receitas que o Governo podia cobrar, nem as despesas que o Governo podia efectuar. Era quase um cheque em branco passado pela Assembleia Nacional ao Governo. Quanto ao Governo, era ele que elaborava e aprovava o oramento, respeitando os limites impostos pela Assembleia Nacional.

Constituio de 1976: Democracia Adopo de um regime intermdio entre as Constituies Liberais e a Constituio de 1933, em que a Lei da A.R,. tem valor reforado e no to vaga como a lei de 33, j que passa a incluir a discriminao das receitas e das despesas. Consagrao do principio do Estado de Direito, o qual expresso na subordinao do executivo ao Parlamento e no prprio Oramento, no qual a A.R autoriza o Governo a elaborar o projecto de Lei do Oramento, mas em que h uma permanente fiscalizao da A.R aquando da apresentao em plenrio e na sua execuo. O Governo tem, ainda, a obrigao de prestar contas no final de cada ano financeiro.

Reviso Constitucional de 1982: A estrutura oramental passa a ser monista (executoriedade financeira): (deixa de ser lei de autorizao e oramental) - Cabe ao Governo fazer o projecto de Lei do Oramento. - Cabe A.R aprovar o Oramento. - Cabe ao Governo a execuo da Lei do Oramento.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Esta situao vai traduzir-se em longas negociaes entre Governo e Parlamento at aprovao do oramento na especialidade. Relao de supra infra ordenao entre o Parlamento e o Executivo. O executivo tem que prestar contas ao Parlamento das contas efectuadas (do que gastou e cobrou).

O oramento uma criao liberal, do sc. XIX. Foi nesta poca que adquiriu um carcter vinculativo, passou a ser um instrumento fundamental de autorizao legislativa dada pelo Parlamento ao Governo, ao executivo. O oramento era tido como uma autorizao poltica, um documento anual onde era dada essa autorizao do Parlamento ao executivo para cobrar receitas e efectuar despesas. Antes das revolues liberais existiam oramentos mas no eram vinculativos, no havia a obrigatoriedade. Esta vinculatividade relaciona-se com o (1) reforo do poder legislativo e com a afirmao do princpio da (2)separao dos poderes, e tambm com a garantia dos (3) direitos fundamentais dos cidados (v.g. econmicos e tributrios).

Subjacente ideia liberal do oramento do Estado est a proteco dos particulares contra a prepotncia pblica, atravs de um consentimento representativo para a realizao de despesas e para o lanamento de impostos, contendo os excessos (v.g. de natureza fiscal) do Estado. Por outro lado, o O.E protege ainda os particulares, os seus interesses, perante a fora estadual, porque permite aos cidados saberem antecipadamente que contribuies vo ter de pagar no ano seguinte.

O O.E. uma previso do que vai ser cobrado e recebido. A Conta um registo, uma efectivao do que se gastou e cobrou. Existem em momentos temporais diferentes: a Conta diz respeito ao passado e o O.E ao futuro. O balano do Estado d-nos a conhecer a situao patrimonial do Estado, revelando os activos e os passivos. Funda-se, sobretudo, numa avaliao patrimonial. O O.E uma previso de receitas e despesas. O Plano no tem a mesma fora vinculativa que tem o O.E, no tem uma coercibilidade relativamente aos sujeitos, uma actividade de planificao, previsibilidade, mas no autoriza despesas ou receitas, isso feito pelo O.E.

Da definio de oramento avanado pelo Regulamento da Contabilidade Pblica: documento onde so previstas e computadas receitas e despesas anuais competentemente autorizadas. (1881)

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas _ Previso de receitas e despesas _ Anualidade _ Autorizao a) Elemento econmico: relacionao de receitas e despesas que potencia a racionalidade econmica, que resulta da circunstncia de observar a poltica financeira a seguir pelo Estado, numa busca de eficcia no dispndio dos dinheiros pblicos. Previso da gesto oramental (plano financeira). Elemento poltico: autorizao poltica dada pelo Parlamento ao Executivo para cobrar receitas e efectuar despesas, numa relao com o princpio da executoriedade financeira do O.E. Ideia de autotributao, do prprio povo atravs dos seus representantes. uma ideia que est associada erupo das revolues liberais, necessidade de haver uma instncia de mediao entre o povo e o Governo: o Parlamento que autoriza o executivo. H, assim, participao e publicidade na gesto dos dinheiros pblicos. Princpio democrtico [Governo de lei Ferreira Borges] Elemento jurdico: o O.E como instrumento de limitao e controle da actividade financeira das actividades pblicas. De acordo com Anbal Almeida: mandato pblico onde se cumpre o princpio da legalidade da Administrao. Garantia dos direitos fundamentais econmicos.

b)

c)

* Qual o significado jurdico da inscrio de uma receita e de uma despesa no


oramento: a) RECEITAS: inscrevem-se receitas no O.E para poderem ser cobradas, logo, o oramento das receitas uma mera previso. A consequncia jurdica mais importante da inscrio de uma receita no O.E tem a ver com a ideia de autorizao da sua cobrana naquele ano financeiro.

Previso: cobrana de receitas naquele montante (flexvel) Autorizao: para poderem ser cobradas tm de estar inscritas no O.E o oramento das receitas executrio. Tipicidade qualitativa da receita (Dr. Sousa Franco): h uma mera tipicidade qualitativa e no quantitativa. Na verdade, se uma receita no estiver inscrita, no pode ser cobrada, mas o montante uma mera previso.

b) DESPESAS: crditos ou dotaes oramentais (inscrio de despesas no O.E), que constituem limites quilo que pode ser gasto por cada servio 22

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas do Estado (tipicidade quantitativa). Forma de limitar e fixar despesas. O oramento das despesas o tecto mximo, um plafond inultrapassvel Tipicidade Quantitativa da Despesa (e tambm qualitativa)

Que receitas e despesas vamos computar no O.E.?


Termos meramente contabilsticos: Gerncia: conjunto de cobranas e de pagamentos num determinado momento: Exerccio: conjunto de cobranas e de pagamentos resultantes de crditos e de dividas nascidas num determinado perodo.

Aplicao destes conceitos no oramento:

* Oramento da Gerncia: aquele em que se prevem as receitas que o Estado ir


cobrar e as despesas que ir pagar durante o perodo financeiro. Previso de receitas e despesas na sua fase terminal de cobranas e pagamentos.

* Oramento do Exerccio: aquele em que se prevem as receitas que o Estado ir


cobrar e as despesas que ir pagar em virtude dos crditos e das dvidas que iro surgir a seu favor e contra si durante o perodo financeiro. Preciso de receitas e despesas na sua fase inicial de crditos e de dvidas. O nosso O.E. um oramento de Gerncia, onde se prev as receitas a cobrar e as despesas a pagar naquele ano, abstraindo-se do momento jurdico que deu origem obrigao de contrair uma despesa ou e cobrar uma receita. O que relevante aferir de quando que o dinheiro entra e sai, i.e., a fase final de despesas e de pagamentos.

O oramento da Gerncia permite-nos regular os fluxos da tesouraria, gerindo a burocracia. A adopo de um oramento de exerccio exigiria uma conta de exerccio, o que era muito complicado em termos prticos. Nomeadamente, no que diz respeito s despesas plurianuais: num oramento de gerncia cada pagamento inscrito no ano em que feito, num oramento de exerccio vai-se inscrever a despesa no ano em que surgir a obrigao jurdica de pagar a despesa. O oramento de exerccio inscreve o valor total da despesa no ano em que surgir a obrigao, j no oramento de gerncia s inscrito aquilo que pago em cada ano. No h coincidncia entre o oramento de gerncia e o oramento de exerccio: o nascimento de responsabilidades ou crditos pode estar desfazado daquilo que efectivamente arrecadado ou pago pelo Estado. Adopo do Oramento de Gerncia: D-nos a conhecer a tesouraria do Estado; Juzo de adequao entre sadas e entradas na Caixa do Estado, permitindo a regularizao entre montantes gastos e cobrados (- sero suficientes para cobrir despesas?) mais fcil a contabilidade de gerncia.

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Oramento de Exerccio: clarifica a situao financeira do Estado, comparando as responsabilidades a favor ou contra si.

FUNES DO ORAMENTO DE ESTADO:


Trs Grandes quadros de funcionalidade do O.E: 1. Relacionao das receitas com as despesas: no O.E esto computadas todas as receitas e despesas do Estado, havendo uma racionalidade bvia, permitindo a sua relao. No conjunto das receitas incluem-se os emprstimos. H um equilbrio formal (art. 9 LEO) no O.E, porque no pode apresentar mais despesas do que receitas. O dfice oramental no tem nada a ver com o facto do O.E ter mais despesas previstas do que receitas, porque isto no acontece, pois do ponto de vista formal, o O.E est sempre equilibrado (art. 105 CRP + art. 9 LEO). 2. Fixao das despesas: no se fala em fixao de receitas porque no se pode falar relativamente a estas em tipicidade quantitativa, pois as receitas so uma mera previso (= tipicidade qualitativa): o O.E das receitas sempre uma estimativa ou mero calculo porque so incertas. O oramento das despesas uma srie de aberturas de crditos aos servios, e como estes tm de confinar as suas despesas dado pela soma dos crditos oramentais. O oramento das despesas uma previso de gastos que os servios no podero ultrapassar. A verba inscrita um limite mximo que pode ser gasto por cada servio tipicidade quantitativa. 3. Exposio do plano financeiro: art. 105, 2 CRP atravs da previso da despesa fica a saber-se quanto que o Estado vai gastar, e pela previso da receita, qual o montante auferido pela maquina administrativa, tendencialmente.

REGRAS CLSSICAS da organizao do O.E: 1. Regra da UNIDADE: n 1, art. 5 LEO, n 3// art. 105 CRP As receitas e despesas devem ser inscritas num nico documento: o oramento de Estado. O O.E deve ser um documento nico porque tem de conseguir cumprir a funo da relacionao das receitas com as despesas, e tambm a funo de exposio do plano financeiro, bastando a analise de um nico documento para verificar se o montante total das receitas suficiente para cobrir as despesas. Art. 2 LEO: o mbito do O.E no abrange todo o Estado, no inclui as regies autnomas nem os municpios, abrangendo apenas o Sector Pblico Administrativo, englobando os 3 grandes subsectores: - servios integrados; - fundos autnomos; segurana social. 2. Regra da ESPECIFICAO: art. 8, 1 e 2 LEO 24

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Todas as receitas e despesas tm de ser previstas no O.E discriminadamente para que o O.E indique as fontes de onde retira os seus recursos e os gastos que cada servio pblico vai fazer e para que estes sejam conhecidos e publicitados. A especificidade do lado da despesa tambm no pode ser demasiado pormenorizada, retirando agilidade aos servios. Na verdade, tem de haver limites que no retirem toda a capacidade de iniciativa e a possibilidade de os servios se adaptarem s novas circunstncias.

Funo de exposio do plano financeiro:


A especificao cumpre 3 objectivos: Clareza, veracidade, verdade: a que ttulo vo ser cobradas as receitas e feitas as despesas? Racionalidade financeira: quanto mais especificado for o plano financeiro, mais evitar o desperdcio oramental. Controlo poltico: supra infra - ordenao entre Parlamento e Executivo quanto mais discriminado o O.E, menor o espao de manobra do Governo e mais fcil a fiscalizao parlamentar.

Desagregao das receitas e despesas:

* Despesas: Classificao orgnica: distribuio pelos vrios departamentos


administrativos. Funcional: distribuio das despesas segundo a natureza das funes exercidas pelo Estado (soberania, economia) o programa apresenta-se como a congregao de fontes, de verbas de vrios ministrios, para levar a cabo finalidades comuns (ex. toxicodependncia: sade + Administrao Interna + educao). (permite a avaliao custos/benefcios ou quando esta no for possvel custos/eficcia)

Econmico: separao entre despesas correntes e de capital. Por programas: decreto-lei 131/2003 de 28 de Junho

* Receitas:
Classificao econmica O O.E. tem de dividi-las por Captulos Grupos Artigos. Corrente: provm do rendimento do prprio ano; de Capital: provm do aforro.

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EXCEPO: regra da especificao: DOTAO PROVISIONAL DO MINISTRIO DAS FINANAS: inscrio no oramento das despesas sem se discriminar para que serve o montante. Pretende-se permitir que se faam depois despesas urgentes e inesperadas. A dotao provisional uma inscrio no oramento das despesas; o Governo no precisa de, face a um cataclismo, fazer logo a alterao ao O.E podendo ser feita autonomamente pelo Estudo (sem o submeter aprovao da A.R). 3. Regra do Oramento Bruto e da Universalidade e da No Compensao: As receitas e as despesas tm de ser todas previstas (art. 5 LEO), sem que haja compensao entre receitas e despesas (art. 6 LEO). Assim, o nosso O.E deve ser um oramento bruto e no lquido. O Estado deve prever a totalidade de despesas e se houver receitas, estas devem ser previstas parte, no havendo compensao, p. ex. No caso de uma empreitada pblica. Funo de fixao de despesas. Dr. Teixeira Ribeiro: o oramento bruto que assegura a regra da universalidade porque s se o oramento for bruto, que todas as receitas e despesas sero previstas, mesmo com o risco de desperdcios. 4. Regra da No Consignao: art. 7 LEO Como regra, no podemos consignar quaisquer receitas cobertura de determinadas despesas. As receitas cobradas pelo Estado devem destinar-se cobrana de todas as despesas em geral e no a determinadas despesas especficas. O produto de uma receita no pode ficar afectada a uma despesa em particular. Pretende-se evitar que faltem receitas ou que haja excesso de despesas, e para que os servios utilizem na ntegra as suas decises oramentais para que possam funcionar. Fixao de despesas = universalidade + no consignao. Contudo, no art. 7,n2 da LEO, apresentam-se excepes regra da no consignao, tendo de obedecer regra do duplo cabimento.

VIOLAES DAS REGRAS CLSSICAS DO O. E. I. CONSIGNAO DE RECEITAS: a regra que no dever haver uma afectao de determinada receita a determinada despesa. Contudo, h determinados casos em que isto pode acontecer, destinando-se as receitas de um determinado recurso satisfao da despesa de um determinado servio, s podendo essa despesa ser efectivada na medida do produto que for arrecado. Nos casos de consignao de receitas h que obedecer regra do duplo cabimento: 1. Cabimento geral ou 1 cabimento (art. 42,5 LEO e art. 20 RAFE): as despesas s podem ser efectuadas se para elas houver uma dotao oramental. A despesa tem de estar fixada no oramento. As despesas 26

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas tero de caber nos crditos/dotaes oramentais (autorizaes para gastar); 2. Cabimento suplementar/adicional ou 2 cabimento (art. 9 LEO): as despesas tero de caber obrigatoriamente no produto das receitas que lhe so afectadas.

Para que a consignao seja considerada legal, necessrio que a despesa em causa esteja fixada no oramento (1 cabimento), e tambm necessrio que haja uma receita capaz de fazer face a essa despesa.

Ao consignar-se o produto de uma determinada receita cobertura de uma determinada despesa: Mesmo se a receita for superior ao previsto no se pode ultrapassar o montante previsto na dotao oramental (1 cabimento) Mas se a receita for menor que o previsto, ento a despesa no pode ultrapassar o valor da receita consignada (2 cabimento) A consignao tanto pode traduzir-se numa situao de favor, como numa situao de desfavor para as respectivas despesas.

Os servios que tm receitas consignadas podem gozar ou no de autonomia financeira: 1. Um servio dependente quando no pode praticar actos definitivos e executrios (ex. autorizar pagamentos e despesas), i.e., no tem autonomia administrativa. J no existe em Portugal. 2. A regra que os servios tenham autonomia administrativa com base nas respectivas dotaes oramentais, i.e., podem praticar actos de gesto definitivos e executrios, entre os quais autorizar as respectivas despesas e os pagamentos, mas com crditos inscritos no O.E. 3. Existem, ainda, servios com autonomia administrativa e financeira, que para alm do gozarem de autonomia administrativa, dispem de receitas prprias, o que lhes permite com essas receitas, os pagamentos das despesas previstas em oramento seu. So a excepo. De acordo com o art. 6 de L.B.C.P (8/90), o regime de autonomia administrativa e financeira atribudo excepcionalmente aos servios, e s quando se justifique para a sua adequada gesto, e tambm s quando as receitas prprias atinjam um mnimo de (2 teros) das despesas totais. partida, tm pelo menos uma receita consignada que so as suas receitas prprias. II. PLURALIDADE ORAMENTAL:

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Se h razoes para a consignao de receitas, no h para a multiplicidade oramental. Tanto a autonomia financeira como os oramentos ordinrio e extraordinrio, corrente e de capital, so inteiramente compatveis com a regra da unidade.

EQUILBRIO ORAMENTAL
Art. 105, n4 CRP Art. 9, n1 LEO

No O.E. esto sempre previstas receitas para cobrir todas as despesas. Assim, do ponto de vista formal o O.E. est sempre equilibrado, ou superavitrio, i.e., a totalidade das receitas deve ser suficiente para cobrir a totalidade das despesas. Contudo, no que respeita ao equilbrio material do O.E., compara-se certo tipo de receitas com certo tipo de despesas. Isto denuncia a necessidade de um determinado critrio para a classificao de receitas e despesas, de onde vo advir vrios tipos de equilbrio.

* CONCEPES DO EQUILBRIO ORAMENTAL


1. Do oramento EFECTIVO: Equilbrio entre receitas efectivas e despesas efectivas. Receitas efectivas: aumentam o patrimnio do Estado (ex. impostos, taxas, receitas patrimoniais, etc.) Despesas efectivas: diminuem o patrimnio do Estado (ex. todas as despesas do estado excepo do reembolso de emprstimos contrados pelo Estado anteriormente).

Quando h equilbrio entre receitas e despesas efectivas, h simultaneamente equilbrio entre receitas e despesas no efectivas, pois se num O.E. h dfice no O.E. efectivo h superavite no oramento no efectivo e vice-versa.

Receitas no efectivas: no aumentam o patrimnio do Estado. o caso dos emprstimos contrados pelo Estado, aumentam o activo mas automaticamente o passivo, tendo de mais tarde reembolsar esse valor.

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Despesas no efectivas: no diminuem o patrimnio do Estado. Ex. o reembolso de um emprstimo que o estado tenha contrado em anos anteriores, pois esse valor desaparece do passivo. A despesa provoca a libertao de uma situao passiva do Estado.

uma concepo predominantemente LIBERAL: axioma de neutralidade das Finanas: O oramento deveria estar em equilbrio efectivo, porque assim o Estado chegaria ao termo do ano oramental exactamente com o mesmo patrimnio. O oramento ideal um oramento EQUILIBRADO: as despesas efectivas so integralmente cobertas com receitas efectivas, caso contrario recorreria-se divida pblica, com repercusses negativas para as geraes futuras (amortizaes/juros), bem como causando o efeito de desvio dos fundos de aforro privado canalizados para o interesse pblico. Os contribuintes pagavam impostos exactamente na mesma medida em que deixavam de consumir (repercusso negativa no consumo). O Estado, aumentando a carga fiscal, haveria diminuio do consumo privado, inflao, arrefecimento econmico. O oramento ideal PEQUENO, porque os impostos no so economicamente neutrais, pois o aumento da carga fiscal leva diminuio do rendimento das famlias, logo tambm do consumo, do aforro e do investimento. (os impostos so a principal fonte de receitas efectivas).

As Finanas no deviam influenciar a actividade econmica, devendo ser neutrais: igualdade entre despesas totais e impostos (triplo mal), para evitar a inflao, a diminuio do investimento privado, o aumento de divida pblica, o crescimento do Estado e para diminuir a carga fiscal.

O oramento ideal pequeno: o aumento da despesa pblica leva a um aumento da carga fiscal, logo tambm diminuio da capacidade de consumo e de aforro das famlias, do investimento privado sendo penalizador da Economia. Se possvel, o ideal ser uma diminuio da despesa pblica, de modo a que as famlias consumam, aforrem e invistam mais; equilibrado: para evitar a monetarizao da dvida e a diminuio dos investimentos privados, e o aumento da dvida (repercusses negativas sobre as geraes futuras), e efeito do desvio dos fundos privados.

Em caso de dfice do oramento efectivo, o dfice pode ser coberto atravs de: a). Monetarizao do dfice: atravs da emisso de moeda. Isto pode provocar uma situao de inflao, se o aumento de moeda for superior ao aumento do produto, conduzindo a uma situao de instabilidade econmico monetria. b). Receitas no efectivas: emprstimos, aumentando a dvida pblica. Isto leva diminuio de capacidade de aforro dos particulares (porque o crdito do Estado feito junto destes) e tambm do seu investimento Sentido

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas normativo do equilbrio oramental: para no afectar o estabilidade e o progresso da economia nacional.

2. Do oramento ORDINRIO: Concepo de equilbrio que se comeou a afirmar em meados do sc. XIX, em que as novas exigncias da Revoluo Industrial levaram necessidade de aumentar a despesa pblica (em vias de comunicao, caminhos de ferro) e necessidade do Estado recorrer a um critrio de equilbrio oramental menos exigente, ou seja, que no proibisse o recurso a emprstimos para fazer face s novas despesas. O oramento est equilibrado quando as despesas ordinrias forem iguais s receitas ordinrias: Receitas Ordinrias: receitas que o Estado cobra todos os anos (ex. impostos), presumivelmente. Receitas Extraordinrias: receitas que o Estado obtm excepcionalmente e que presumivelmente no as cobrar no ano seguinte, ou ento no se sabe quando ir novamente obt-las (ex. venda de patrimnio estadual, recurso a emprstimos). Despesas Ordinrias: despesas que tendem a repetir-se todos os anos financeiros encargos permanentes do Estado (gastos com o pagamento de salrios da funo pblica, arrendamentos, gastos em combustvel) Despesas Extraordinrias: despesas que no tendem a repetir-se todos os anos, no sendo possvel prever quando se voltaro a repetir (ex. construo de pontes, edifcios, estradas) Posto isto, as despesas extraordinrias poderiam ser cobertas com recurso a receitas extraordinrias, pois enquanto que no caso das despesas ordinrias a sua utilidade se esgota no ano da sua realizao, no caso das despesas extraordinrias a sua utilidade recai tambm sobre os anos posteriores sua realizao, possibilitando assim o pagamento dos emprstimos. Desta forma, o endividamento passa a ser permitido, pois h um meio de lhe fazer face. Alm disso, as despesas extraordinrias efectuam-se principalmente em bens duradouros, e como tal, a utilidade dessas despesas prolonga-se para alm do perodo financeiro. Ento, como quem vai beneficiar destas despesas sero as geraes futuras, estas devero ser financiadas pelo recurso s receitas extraordinrias, mais propriamente pelo recurso a emprstimos. Desta forma, facilita-se a poltica do fomento tecnolgico atravs do recurso ao crdito.

Todas as despesas ordinrias devem ser cobertas com receitas ordinrias. Subjacente est uma lgica de regularizao temporal de fluxos financeiros. Este critrio vigorou de 1928 a 1976 (Estado Novo). Salazar pretendia instaurar as Finanas Ss depois da I Repblica, defendendo que o oramento devia estar equilibrado, sendo as despesas ordinrias cobertas com receitas ordinrias. Segue-se um 30

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas critrio de previsibilidade, procurando avaliar se aquilo que o Estado em cada ano presumvel de ser coberto com aquilo que arrecada em cada ano, se sim, h equilbrio. um critrio de fcil controlo. Pretende evitar-se o excesso de despesas, se se cobrissem despesas ordinrias com receitas extraordinrias (dfice oramental), e tambm o excesso de receitas, se se cobrissem despesas extraordinrias com receitas ordinrias.

Para este critrio no importa a espcie mas o gnero da despesa (i.e., o seu montante), da que se fale num montante ordinrio de despesas extraordinrias, montante recorrente de despesas extraordinrias. H a repetio no gnero.

CRTICAS: 1). Este critrio no considera as previses econmicas, relativamente aos ciclos econmicos que a vm, que devia ter influncia no oramento, coisa que no acontece nesta concepo de equilbrio. Estrangula-se, assim, o dinamismo financeiro, um critrio ortodoxo em termos financeiros; 2). Crtica a um dos principais argumentos invocados pelos seus defensores: se houvesse um equilbrio entre receitas e despesas em todos os anos, haveria uma justia intergeracional. As despesas ordinrias esgotariam a sua utilidade naquele perodo financeiro, j as despesas extraordinrias projectariam a sua utilidade nos anos seguintes, para as geraes futuras. Poder-se-iam cobrir despesas extraordinrias com receitas que no significam encargos para as geraes futuras (emprstimos reembolsos e pagamento de juros pagos pelas geraes futuras, mas que tambm estariam a usufruir da utilidade.) CRTICA: no se pode dizer que as despesas ordinrias esgotam a sua utilidade no ano a que se referem, podendo ter uma utilidade que se projecta por vrios anos (ex. vencimentos dos professores despesas ordinrias mas que projectam a sua utilidade ao longo de uma srie de geraes). Por outro lado, nem todas as despesas extraordinrias projectam a sua utilidade para as geraes futuras (ex. guerras despesas extraordinrias vo ser pagas pelas geraes futuras, mas estes no vo usufruir desta utilidade mas que vo ter de ser cobertas por emprstimos). O argumento do equilbrio inter-geracional , assim, posto em causa. 3). No caso de despesas extraordinrias recorrentes, como que vo ser financiadas? Por emprstimos ou impostos? Por vezes, difcil classificar as despesas de ordinrias ou de extraordinrias, o que pode levar ao arbtrio da sua classificao, logo, relativamente fcil apresentar sempre um oramento equilibrado, por motivos polticos. [Guerra Colonial primeiro financiadas com emprstimos e depois como era recorrente com impostos classificada a despesa como de despesa ordinria-recorrente]. Este critrio d uma grande margem de manobra ao Governo. No fivel pois abre um grande espao arbitrariedade. Critrio compreensvel na poca do Estado Novo: o poder girava em torno do Presidente do Conselho (Salazar).

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3. Do oramento CORRENTE: Haver equilbrio quando as despesas correntes forem cobertas com receitas correntes e as despesas de capital com receitas de capital. Despesas correntes: despesas que o Estado efectua na aquisio de bens consumveis ou que vo traduzir-se na aquisio de bens consumveis (ex. vencimentos dos funcionrios pblicos, subsdios para os mais desfavorecidos), num determinado perodo financeiro. Despesas de capital: despesas que o Estado efectua como bens duradouros, ou que contribuem para a formao do aforro (ex. estradas, pontes, reembolso de emprstimos contrados pelo Estado os credores que recebem o dinheiro vo geralmente aforr-lo). Receitas correntes: provm do rendimento do prprio perodo financeiro (e recaem sobre o consumo dos privados) ex. Taxas, impostos, receitas patrimoniais Receitas de capital: provm do aforro, i.e., o recurso ao endividamento, havendo por isso, reduo do capital privado. o caso dos emprstimos contrados pelo Estado os credores do Estado retiraram o montante emprestado no seu aforro.

um critrio com uma lgica econmica eficaz, um critrio economicamente orientado: se houver equilbrio entre receitas e despesas correntes, vamos chegar a uma situao em que a reduo e o aumento do consumo, resultantes da actividade financeira do Estado, tambm estaro equilibrados. Pela cobrana de receitas correntes (ex. impostos), h uma reduo do consumo privado, a qual compensada por um aumento do consumo pblico no mesmo montante (atravs da realizao de despesas correntes). Se houver equilbrio do oramento corrente, o consumo global no se altera. Se existe equilbrio do oramento corrente, isso implica que haja tambm equilbrio do oramento de capital. Havendo equilbrio do oramento de capital, o nvel do aforro global no se altera: a uma diminuio do aforro privado (pelo crdito concedido ao Estado pelos particulares), corresponde um aumento do investimento pblico (em despesas de capital). Bens duradouros que contribuem para a formao do aforro Esta concepo permite manusear agregados econmicos de grande dimenso (agregados macro-econmico consumo e aforro) com uma lgica econmica precisa. 32

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Grandezas de que depende o equilbrio econmico. Oramento corrente EQUILIBRADO Oramento capital EQUILIBRADO Oramento corrente DEFICITRIO Oramento capital DEFICITRIO Oramento corrente SUPERAVITRIO SUPERAVITRIO

A melhor situao a de superavite no oramento corrente, i.e., tendo havido mais receitas correntes do que despesas correntes = aforro pblico, poupana. Quando o oramento corrente deficitrio, h um desvio por parte do Estado de rendimentos aforrados para financiar o consumo. Isto tem como consequncias a reduo do investimento privado e um aumento do consumo pblico, o que corresponde, segundo Teixeira Ribeiro a um desaforro pblico. Quando o oramento corrente superavitrio, verifica-se um aumento do investimento global, j que o Estado desviou dinheiro destinado a consumo particular para investimento pblico.

MRITOS deste critrio de equilbrio oramental: Permite que as despesas pblicas de investimento sejam financiadas com recurso ao endividamento, e dar uma aparente imagem de equilbrio das contas pblicas. Permite, assim, um maior recurso ao endividamento por parte do Estado sem que o equilbrio oramental seja afectado (porque pode recorrer-se a receitas de capital para cobrir despesas de capital, sem que o equilbrio oramental fique afectado). Permite cobrir despesas como bens duradouros com recurso a emprstimos, i.e., apresentando justificao para a contraco destes com vista a financiar o investimento pblico, sem que o equilbrio seja afectado. Permite saber quais as consequncias da actividade financeira do Estado em termos poltico-oramentais no consumo e no investimento. Presta-se a menos arbitrariedade do que o critrio do equilbrio do oramento ordinrio. Vigorou entre ns a partir de 1977, com a primeira lei de Enquadramento Oramental.

CRTICAS S DIFERENTES CONCEPES DE EQUILIBRIO ORAMENTAL:

Equilibro oramental EFECTIVO (defendido pelos Liberais): actualmente no se atribui um carcter de neutralidade entre despesas totais e impostos (porque estes reduzem os rendimentos dos privados); tambm no se atribui um efeito nocivo cobertura de despesas pblicas com recurso a emprstimos, porque estes s vo afectar

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas o investimento total se esse dinheiro se destinar a bens de consumo (j os liberais consideravam que todas as despesas pblicas eram feitas em consumo).

Equilibro oramental ORDINRIO: no se pode falar em equilbrio intergeracional, porque h despesas ordinrias (hospitais) que projectam a sua utilidade em anos seguintes, e despesas extraordinrias que no projectam a sua utilidade em perodos subsequentes (ex. guerras); presta-se a grandes arbitrariedades na classificao de despesas ordinrias ou extraordinrias.

Equilibro oramental CORRENTE: no propriamente exacto que o pagamento de impostos signifique a reduo do consumo, porque h impostos que so pagos com recurso a aforro, logo leva diminuio do investimento privado. Contudo, a maior parte dos impostos implica reduo do consumo privado

Equilbrio do oramento efectivo ou equilbrio do oramento corrente?


a grande questo, porque so as duas concepes com uma lgica econmica mais clara, no arbitraria. Oramento Corrente: permite aos Estados contrair emprstimos para cobrir despesas em bens duradouros sem afectar o equilbrio. Contudo, dificulta as despesas em bens consumveis (cobertos com receitas patrimoniais, taxas, impostos) resistncia dos contribuintes ( mais fcil contrair emprstimos do que agravar os impostos). Oramento Efectivo: as despesas do Estado vo ser maioritariamente financiadas com impostos, logo vai deixar de fazer algumas despesas de investimento. As despesas efectivas implicam o aumento da procura pelo Estado, logo tambm da procura global. Se houver dfice efectivo, a procura global aumenta porque o Estado vai realizar mais despesas efectivas do que as receitas efectivas que cobrou.

No indiferente optar por qualquer uma das concepes de equilbrio oramental, essa opo resulta de determinados objectivos e axiomas polticos: Combate inflao: controle da despesa pblica, refrescar a Economia, contrariar as presses altistas Equilbrio efectivo. Crescimento econmico: criao de infra-estruturas concepo do equilbrio corrente. Mera preocupao da regularizao da tesouraria (entradas e sadas) oramento ordinrio. Investimento Pblico com recurso ao endividamento sem afectar o equilbrio oramental oramento corrente.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Actualmente, e desde 91, que vigora entre ns a concepo de equilbrio do saldo primrio, introduzida no governo do Prof. Cavaco Silva. Art. 23 LEO: as receitas efectivas devem bastar para cobrir as despesas efectivas, excluindo os encargos correntes da divida pblica. como se os juros da divida pblica fossem elevados categoria de despesas no efectivas honorrias. Ao excluirmos os encargos com os juros da divida pblica, Dr. Cavaco Silva defende que podemos observar a situao econmica do Estado actual, independentemente da divida pblica. Permite, assim, avaliar o comportamento do Governo em concreto, independentemente dos juros da divida contrada em anos (mandatos) anteriores. O prprio equilbrio do oramento primrio tem como consequncia o aumento da divida, pois se as receitas efectivas forem iguais s despesas efectivas menos os juros, necessrio contrair emprstimos para pagar os juros, e a divida pblica crescer. Isto s no acontecer se as receitas efectivas forem superiores s despesas efectivas. Dr. Teixeira Ribeiro afirma que o oramento do saldo primrio no tem uma racionalidade econmica perceptvel, porque no neutral em face da divida pblica, implicando antes o aumento dele. O montante do endividamento pblico o montante dos juros da dvida. Por detrs desta concepo est uma razo poltica: permitir aos governos, um pas endividado como o nosso, apresentarem em situaes de equilbrio oramentos que apenas artificialmente o esto, facilitar a apresentao de oramentos ilusoriamente equilibrados. O art. 23e o 25 mantm a concepo de equilbrio do saldo primrio. Contudo a actual LEO, no art. 28, consagra relativamente Segurana Social o novo regime do equilbrio efectivo.

O EQUILIBRIO ORAMENTAL FACE AO DIREITO COMUNITRIO _ Limitaes ao equilbrio oramental dependentes da vinculao externa das normas comunitrias: Com o Tratado de Roma (1957), que instituiu a Comunidade Econmica Europeia (CEE), afirmou-se a proibio dos pases integrantes de monetarizarem a divida. At a os Bancos Centrais dependiam do Governo, o qual, para custear a divida mais facilmente, recorria emisso de mais moeda, originando a depreciao do seu valor. Era um comportamento permissivo do Banco Central, tendente a aliviar a divida pblica, mas que, contudo, gerava situaes inflacionistas. Com o Tratado de Roma proibiu-se esta forma de monetarizao da divida, impondo-se tambm a independncia dos Bancos Centrais face aos Governos. 35

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Posteriormente, com o Tratado de Maastricht (1992), o qual institui a Unio Europeia (UE), colocou-se os termos em que se realizaria a Unio Econmica e Monetria. Os pases que desejavam aderir moeda nica, comearam a empreender esforos de convergncia em termos econmicos, acompanhados de perto pela Comisso Europeia. Com o Tratado de Amesterdo (97), os critrios de convergncia passaram a ser vinculativos para os pases aderentes moeda nica, passando a fazer parte do art. 104 a) do Tratado de Roma, tratado que institui a Comunidade Europeia CRITRIOS DE CONVERGNCIA dos Estados Membros no seio da Unio Europeia, Econmica e Monetria: 1. Taxa de Inflao: para que um pas possa aderir ao euro a sua taxa de inflao no pode ultrapassar a mdia dos 3 pases com menor taxa de inflao em 1,5%. Se os preos internos sobem, os produtos nacionais vo ser menos competitivos, nomeadamente a nvel internacional, logo baixa a capacidade exportadora da Economia, havendo uma tendncia para diminuir a produo interna, havendo tambm aumento do desemprego Anteriormente, o Banco Nacional fazia uma depreciao competitiva (desvalorizao deslizante) para combater a inflao e aumentar a competitividade. Contudo, isto deixa de ser possvel com a independncia dos Bancos Nacionais. Na Unio Europeia Economia e Monetria, as vias cambial e monetria esto proibidas, portanto, os pases da zona euro tm de adoptar este critrio de convergncia. 2. Taxa de Cmbio: pretende-se a aproximao cambial entre as moedas, tendo como moeda de referncia o marco alemo, de modo a reforar a confiana dos operadores econmicos. Um pas poder fazer parte do Sistema Monetrio Internacional, se durante dois anos no houver desfazamento da moeda nacional superior banda normal de flutuao face moeda lder (v.g. marco alemo). 3. Nvel das Taxas de Juro a Longo Prazo: este critrio prende-se com a confiana dos operadores na Economia pretendendo evitar situaes de arbitragem e especulao. O pas que quisesse aderir ao euro teria de apresentar durante o ano que antecede a avaliao, taxa de juro mdia de longo prazo no superior a 2% da mdia das taxas praticadas nos 3 Estados-membros com menores taxas de inflao. 4. Situao das Finanas Pblicas: a). Dvida Pblica: esta no podia ser superior a 60% do PIB. Na verdade, a existncia de uma elevada divida pblica podia funcionar como um incentivo para os Estados provocarem surtos inflacionistas. Com a inflao, o valor real da divida decresce e os investidores obtm menos rendimento, j que as taxas de juro antes fixadas tinham como base uma menor inflao. Quando h um aumento de taxa de juro, h um aumento das despesas oramentais, logo, tambm um agravamento de divida pblica. b). Dfice Oramental: no pode, em princpio, ultrapassar 3% do PIB.

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O critrio de equilbrio oramental utilizado pela UE o critrio do oramento efectivo, e como tal, as receitas efectivas globais tm de cobrir as despesas efectivas globais. Para alm disso, o dfice aqui considerado o endividamento lquido de um pas, da que seja uma forma bem vincada de impedir os Estados de recorrer ao endividamento para cobrir as suas despesas.

O Pacto de Estabilidade e Crescimento (1997), colocou uma exigncia suplementar aos pases da Zona Euro, tendo estes de respeitar o limite de 3% do dfice, e, para alm disso, tinham de apresentar um plano segundo o qual, a mdio prazo, tinham de atingir o objectivo de dfice 0%. H um desfazamento entre os pases da zona euro, resultante do facto dcada pas ter o seu prprio oramento, mas uma nica moeda comum. Como compaginar as polticas financeiras, cambial, fiscal da U.E com a nossa poltica oramental? Uma poltica oramental expansionista acarreta um aquecimento da economia, que leva a um aumento da procura global, o que pode gerar inflao e tambm uma subida de taxa de juro. A obrigatoriedade do cumprimento do dfice visa evitar que os pases adoptem polticas oramentais expansionistas, pondo em causa as taxas de juro e a inflao. No basta cumprir os critrios de convergncia apenas no momento da adeso, mas tambm depois de adoptado o Euro efectivamente. Na verdade, as economias integradas na UEM esto interligadas e sofrem efeitos de contgio, da a necessidade de se defenderem polticas restritivas. P. ex. Se houver um dfice elevado num determinado pas, a poltica monetria comum pode ser afectadas, pois um dfice excessivo leva a uma tendncia para o aumento da taxa de juro.

* Polticas Monetaristas e keynesianas:


As polticas keynesianas prevaleceram no ps- II Guerra Mundial, acentuando a preocupao com o desemprego. Contudo, nos anos 80 vingaram as polticas monetaristas, que se preocupavam essencialmente com a inflao, de modo que tudo deveria ser feito para controlar a subida dos preos. A prioridade da UEM consiste em evitar a subida dos preos, i.e., a inflao, salvaguardando a estabilidade monetria. O dfice encarado como sendo o factor de instabilidade econmica. A garantia de dfices diminutos constitui a salvaguarda da estabilidade das finanas pblicas da UEM.

At dcada de 70, os dfices eram considerados virtuosos, sendo identificados com o aumento do investimento pblico, com o crescimento econmico (mais despesa 37

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas pblica). A partir da dcada de 80, o dfice passa a ser visto como um mal porque faz aumentar a inflao. Adoptou-se o limite de 3% para o dfice, porque na altura em que foi institudo, era o dfice mdio dos pases aderentes UEM.

Vrios pases da EU aderiram UEM, logo, de um ponto de vista monetrio indiscutvel que a Europa se integrou: temos a mesma moeda, a mesma poltica monetria nica, a mesma poltica cambial. Contudo, cada Estado membro mantm a sua prpria poltica oramental e tambm fiscal. O art. 91 do Tratado de Roma refere-se coordenao das polticas econmicas: temos por um lado uma poltica cambial e monetria decidida pelo BCE, e, por outro, uma poltica oramental, fiscal e salarial decididas a nvel interno.

Pacto de Estabilidade e Crescimento: tem como objectivo tentar uma

coordenao das polticas financeiras dos vrios estados membros. Defende que os oramentos devem ser elaborados com dfice 0, visando ser oramentos equilibrados ou superavitrios, tendo excepcionalmente como limite 3% do PIB (limite mximo de admissibilidade do dfice oramental). Este objectivo do dfice 0 ou do oramento superavitrio prende-se com os estabilizadores automticos: para que em caso de crise, as receitas baixam, haja uma almofada de segurana, podendo o dfice chegar aos 3%. Se o dfice fosse fixado nos 3%, num ano econmico mau, o dfice ultrapassaria esse nmero. O P.E.C composto por 3 documentos: Tratado de Roma (art. 98, 104) Regulamento 1466/97 Regulamento 1467/97 Estes Regulamentos impem aos vrios pases membros da UEM que faam programas de estabilidade e convergncia, de modo que a Comisso possa controlar melhor as suas orientaes. (1466)

escala da EU adoptou-se o sistema europeu de contas (SEC 95), conjunto de regras comunitrias contabilsticas, de acordo com o qual os juros da divida pblica devem ser contabilizados no momento em que tm a sua origem. As normas comunitrias preocupam-se, sobretudo com a execuo do Oramento (despesas e receitas efectivamente cobradas, ex post).

Protocolo sobre o dfice excessivo: Art. 2: Oramental: governo em geral: governo central + governo regional ou local + fundos da segurana social: (administraes locais, regionais e central). Investimento: formao bruta de capital fixo. Dvida: dvida global bruta, em valor nominal, existente no final do exerccio, e consolidada pelos diferentes sectores do governo em geral.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Dfice: Emprstimos lquidos contrados (receitas no efectivas). Pode recorrer-se a emprstimos at aos 3%, acima deste valor, entende-se haver um dfice excessivo. Pretende-se evitar no s a inflao mas sobretudo o crowding-ait expulso do investimento privado pelo aumento da taxa de juro, resultante do recurso excessivo de um pas ao crdito (aumento da procura de dinheiro aumenta a taxa de juro). No tanto a inflao porque hoje no pode haver monetarizao da divida. No art. 104 do Tratado esto previstas situaes em que se admite o incumprimento dos 3%, nomeadamente em situaes temporrias e excepcionais (v.g. catstrofe), bem como: Recesso econmica que se traduz na quebra do produto igual ou superior a 2% do PIB. Se a recesso for entre 0 e 0,75%, entende-se que no h uma situao de excepcionalidade, no podendo ser alegada pelo Estado-membro para justificar o incumprimento. Entre 0,75 e 2%, ter de haver uma apreciao casustica por parte das autoridades comunitrias.

Sanes a que um estado-membro est sujeito caso ultrapasse o limite mximo de 3% do dfice oramental: (Regulamento 1467/97) mecanismos de alerta rpido: A Comisso vai alertar o estado-membro, recomendao que no pblica, mas se dentro de 4 meses, a situao persistir, a recomendao torna-se pblica. Se 2 anos depois de ter sido alertado publicamente, continuar a apresentar um dfice excessivo, obrigado a constituir um deposito no remunerado com uma parte fixa de 0,2% do PIB nacional ao que acresce uma parte varivel correspondente a 1/10 da diferena entre o dfice verificado e o limite de 3%, com o limite global de 0,5% do PIB. Nos anos seguintes, se persistir a situao de dfice, ter de efectuar um depsito adicional correspondente nova parcela varivel. Se persistir o dfice, decorridos dois anos aps a constituio inicial do depsito, este ser convertido em multa. Os Estados-membros faro os possveis para evitar a aplicao de multas ao mesmo tempo que a Comisso protela ao mximo a sua aplicao. As multas funcionam acima de tudo como instrumento de dissuaso cuja eficcia resulta da sua no aplicao. uma espcie de bomba atmica (Cavaco Silva), pois se forem aplicadas multas a um Estado em graves dificuldades, o nico resultado ser o agravamento da situao. No por isso, um instrumento corrector, mas, segundo Carlos Laranjeiro, uma arma de terror econmico.

O aspecto programtico do Pacto de Estabilidade e Crescimento bem visvel nas recomendaes para sublinhar a possibilidade de se incorrer em dfices excessivos, nas situaes intermdias de 0 a 3%, em que no so aplicadas sanes mas to s advertncias (aspecto programtico e no regulamentar). Contudo, estas recomendaes

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas podem ter implicaes negativas ao repercutirem-se na desconfiana dos agentes econmicos. [mecanismos de flexibilizao] O objectivo alcanar oramentos equilibrados ou superavitrios Regulamento 1466/97 visando-se criar almofadas, excedentes oramentais para servirem de atenuantes em anos econmicos maus (aforro/ almofada de apoio), pretendendo que os pases estejam precavidos, numa lgica das polticas anti-cclicas (fase ascendente/descendente). Estabilizadores automticos. Art. 104, n3 Tratado: despesas pblicas de investimento situao excepcional para justificar a ultrapassagem do limite dos 3% do dfice. Contudo, no se trata de um entendimento consensual, este de autorizar um dfice excessivo sem incorrer em sanes, se este resultar de despesas de investimento, nomeadamente de cofinanciamento dos fundos da U.E Os fundos da U.E s so atribudos aos pases membros em regime de cofinanciamento, regimes de parceria Sinal claro de autorizar despesas em investimento (art. 104,3)

Vide Temas de Integrao: Pacto de Estabilidade e Crescimento.

Reflexos das exigncias da estabilidade oramental na realidade portuguesa:


A contabilidade criativa: as medidas extraordinrias de reduo do dfice efectivo e os mecanismos de contabilidade pblica sucedneos do endividamento. Art. 17,b; 82,2; 88,1; 92,3 LEO

PREPARAO, VOTAO E EXECUO DO O.E.


A. PREPARAO DO O.E.:

Cumpre ao Governo, por intermdio da DGO, elaborar e apresentar a proposta de oramento. Na verdade o Ministrio das Finanas, atravs da DGO que elabora o projecto do O.E. Cada servio ministerial da DGO vai fazer uma avaliao das receitas e despesas previsveis para o ano seguinte (a DGO tem servios centrais e delegaes em todos os ministrios).

Como se procede ao clculo das receitas e despesas? a). Avaliao das DESPESAS:

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Avaliao Directa: As despesas so avaliadas pelos servios, consoante os gastos previstos para o ano seguinte. Os projectos de oramentos dos servios de cada Departamento ou Ministrio so remetidos respectiva delegao da Contabilidade Pblica. Esta elabora o oramento das despesas do seu Departamento ou Ministrio e envia o projecto para a DGO. As despesas so avaliadas pelos servios, que as devero prever de acordo com o que julgam necessrio gastar na gerncia futura e no, portanto, de acordo com o que gastaram na gerncia passada uma avaliao, no com base em dados conhecidos, mas uma avaliao directa das despesas. Contudo, h a tendncia de muitos servios, por razoes de facilidade e segurana (almofada de segurana), preverem as despesas do ano seguinte mediante uma reviso das verbas que lhes foram assinadas em curso, aumentando-as. um sistema incrementalista de avaliao das despesas, que tem como consequncia gastos suprfluos e inteis.

* Novos mtodos:
Estruturao por programas: apenas um modo de apresentao do oramento das despesas. Permite a anlise custos benefcios subjacente aos programas de despesas plurianuais. Gesto por objectivos: fixa-se o objectivo e depois avaliam-se os custos e os benefcios dos projectos alternativos para a realizao desse fim e procede-se devida escolha. Oramentao zero: visa reagir contra a tendncia incrementalista de avaliar as despesas com base em dados passados. As despesas so avaliadas como se tivessem sido feitas pela primeira vez, como se o passado fosse 0.

b). Avaliao das RECEITAS: I. Avaliao Directa II. Mtodos automticos: 1. do penltimo ano 2. das correces 3. do rendimento mdio

I. Avaliao Directa: prever quanto vai render a receita como se fosse cobrada pela primeira vez. (ainda que no o seja, as circunstancias so diferentes, logo no pode fazer a extrapolao). II. Mtodos automticos: as cobranas passadas fornecem elementos para orar com base nelas as cobranas futuras. Vai olhar-se para as cobranas passadas e project-las para o futuro:

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas 1. do penltimo ano: calculamos as receitas de 2006 no ano de 2005, mas com base no oramento de 2004 (ltimo cujos resultados so conhecidos). um mtodo esttico, que no tem em conta a evoluo da Economia. das correces: tendo como base o mtodo do penltimo ano, adicionamse coeficientes de correco (tendo em conta a inflao). Contudo, o progresso econmico no se faz em linha recta, mas atravs de fases alternadas de prosperidade e de depresso os ciclos econmicos. mtodo do rendimento mdio: ponderao dos dados de vrios (3/5) anos, para ser maior a probabilidade de incluir na media anos de prosperidade e anos de depresso.

2.

3.

CONCLUSO: 1). Mtodo da avaliao directa: s receitas (novas) fixadas por lei ou contrato e os impostos que, por virtude de alteraes do seu regime legal, devam produzir rendimento diverso do dos anos anteriores. Vide LEO, art. 16 e 17 despesas obrigatrias + art. 105, n2 CRP (despesas decorrentes de lei ou contrato) despesas plurianuais. 2). Mtodo do penltimo ano: s receitas pouco variveis.

3). Mtodo das Correces: s receitas pouco variveis e com tendncia para aumentar. 4). Mtodo do rendimento mdio: s receitas muito variveis.

B.

VOTAO DO O.E.:

Elaborado pelo Ministrio das Finanas, o projecto de oramento, este submetido aprovao do Governo, o qual dever apresentar at 15 de Outubro a respectiva proposta de lei A.R. Vide art. 161,g) CRP + art. 38,1 LEO. Ainda no art. 38,2 LEO, estabelecem-se clusulas de salvaguarda: _ governo em funes se encontre demitido em 15 de Outubro; _ tomada de posse do novo governo ocorra entre 15 de Outubro e 31 de Dezembro. Nestas situaes, estabelece o n3, que decorre o prazo de 3 meses a contar da data da sua posse. O O.E. um documento marcante das opes polticas de cada governo, tendo grande importncia ao traduzir as grandes linhas de actuao econmica e financeira do Governo num ano econmico.

A proposta de lei a apresentar pelo Governo A.R., deve ter o mesmo formalismo da Lei do Oramento. Deve cumprir os requisitos presentes no art. 30 e ss. do LEO: A lei do O.E. contm o articulado e os mapas oramentais: 42

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Art. 31 - Articulado: de destacar as alneas L e O, que so recentes e respeitam assuno de responsabilidades a mdio e longo prazo, com vista a limitar a possibilidade de engenharia financeira com aproveitamento poltico (quotas de amortizao obras pblicas, reequipamento militar) Art. 31,n 2: limitar-se ao estritamente necessrio o O.E. faz a previso de despesas e receitas, mas por vezes o O.E. aproveitado para alterar disposies jurdicas no necessariamente financeiras. Este n 2 uma espcie de Lei Travo para impedir Leis Cavaleiras. Art. 32 Mapas Oramentais: classificao de receitas e despesas que traduzem a actividade financeira do Estado. Art. 33 - Espcies de mapas oramentais: as espcies de mapas so importantes na medida em que a vinculao pelo Governo diferente se os mapas forem de base ou derivados. Art. 33,5: os mapas de base so vinculativos; n 6 os mapas derivados no tm carcter vinculativo para o Governo, podendo este alter-los em determinadas circunstncias. Na verdade, os 21 mapas no tm todos o mesmo peso, tendo de se atender a cada um em particular, da a importncia da classificao dos mapas. Art. 34: a proposta de Lei que o Governo apresenta j muito consistente e substancial. n 1: tem uma estrutura e contedo formal idnticos aos da Lei do Oramento. O n 2 acrescenta a necessidade do relatrio anexo explicao financeira das grandes opes estaduais, o retrato macro econmico do Estado para o ano seguinte. Art. 35: a proposta de Lei do Oramento deve ainda ser acompanhada de desenvolvimentos oramentais, cumprindo a regra de especificao, suficiente discriminao das receitas e despesas nvel mximo de desagregao o O.E. dever especificar ao mximo as receitas e as despesas. Art. 36: contedo do relatrio: o relatrio um documento essencial para a compreenso do O.E., pois a justificao das opes do Governo (enquadramento macro econmico). Art. 37 - A proposta de Lei do Oramento deve, ainda ser acompanhada de elementos informativos. No uma lista taxativa, podendo constar outros para alm destes.

* Discusso interna do oramento no seio da A.R. art. 39 e ss da LEO


Apreciado na generalidade, no Plenrio Apreciado na especialidade, na Comisso de Economia e Finanas Apreciado na votao final global, no Plenrio A A.R deve votar o oramento at 15 de Dezembro. Art. 39:

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas N 3: a proposta de lei do oramento sujeita a um primeiro crivo votao na generalidade no Plenrio. N 4: votao na especialidade na Comisso de Economia e Finanas. N 5: contudo, h matrias mais sensveis e financeiramente mais importantes que tm de ser votadas na especialidade no Plenrio: matria fiscal (criao/alterao/extino). N 6: instituto da avocao: se um conjunto de deputados entender que determinada matria deva ser discutida na especialidade, no s em comisses especialidades, mas podem avocar a sua discusso no Plenrio. Art. 41: Prorrogao da Vigncia da Lei do Oramento 1. Casos em que se verifica: Situao/Regime de duodcimos: uma situao transitria, at que o oramento seja aprovado, no sendo, contudo, totalmente limitativa do normal funcionamento da Administrao. [No n 3, esto consagrados os casos em que no se aplica a prorrogao da vigncia da lei do oramento]. Nos n 4 e 5, prev-se como a Administrao durante este perodo transitrio. [De destacar a importncia do articulado: este contm a aprovao dos prprios mapas oramentais, calculados no art. 32 LEO. Art. 31,1 no articulado determina-se o montanto mximo do endividamento liquido do Estado durante um perodo financeiro, e as condies a que se deve subordinar a gesto da dvida pblica. 165, n5 CRP: as Leis fiscais s podem ser alteradas pela A.R. ou Governo no uso de uma lei de autorizao dada pela A.R. restrio ao contedo do articulado: art. 31, 2: proibio de Leis Cavaleiras: normas que no digam materialmente respeito a matria oramental e financeiro.] As autorizaes legislativas em matria fiscal (Proposta de Lei do Oramento) caducam com a demisso do Governo a que tiverem sido atribudas e com a dissoluo da A.R.

* Poderes do Parlamento aquando da apresentao da Proposta de Lei do Oramento


pelo Governo: principio geral da no restrio s alteraes em sede parlamentar: os deputados tm liberdade para proporem alteraes, estando limitados pelos arts. 16 e 17 da LEO (vinculaes s despesas obrigatrias e respeito pelo Tratado da U.E)

C.

EXECUO ORAMENTAL:

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas O princpio geral da Legalidade da actuao da Administrao tem reflexos no princpio da tipicidade oramental (Sousa Franco): s se podem cobrar receitas e efectuar despesas com inscrio oramental. Entrando em vigor o oramento, comea a ser executado, iniciando-se a cobrana de receitas e o pagamento de despesas:

* Tipicidade Quantitativa das Receitas


Uma receita para ser cobrada, tem de estar prevista no O.E, e tem de estar adequadamente classificada (art. 42, 3 LEO) O O.E. no constitui o limite mximo de cobrana de receitas: a liquidao e a cobrana podem ser efectuadas para alm da previso oramental. A qualidade da receita que tem de estar prevista no O.E. [excepo emprstimos a sua inscrio oramental constitui um limite].

* Tipicidade Quantitativa das Despesas


Nenhum pagamento pode ser feito sem que a despesa se encontre suficientemente discriminada no oramento e tenha cabimento no correspondente crdito oramental, nem nenhum encargo pode ser assumido sem que a despesa esteja prevista e haja cabimento oramental para ela. Art. 42, 5: um servio no poder gastar mais do que o previsto no respectivo crdito oramental. Assim, cumpre-se o objectivo de fixao e limitao das despesas pblicas. 6, b): requisitos cumulativos: _ cabimento oramental, _ classificao adequada, _obedincia ao regime de duodcimos. Art. 42, 9: duplo cabimento, em caso de consignao de receitas. Regime de duodcimos: art. 42, 6 b) o regime regra para a realizao de despesas, de acordo com o qual nenhum servio deve gastar, em cada ms, mais de 1/12 da sua total dotao. O princpio geral de execuo do oramento por duodcimos tem como finalidade principal a regularizao dos fluxos de tesouraria (adequando as entradas s sadas). Deste modo, pretende-se evitar dfices de tesouraria, estes no so dfices efectivos do O.E., mas resultam da descoordenao entre a entrada de receitas nos cofres do Estado e a necessidade de fazer despesas. Se todas as despesas se concentrassem nos primeiros meses do ano, quando ainda no tinham entrado receitas suficientes, dar-se-ia uma concentrao excessiva das despesas dos servios nos primeiros meses do ano, i.e., uma descoordenao temporal, i.e., dfices de tesouraria. Contudo, existem despesas que, pela sua importncia no tm de ficar sujeitas a este regime geral: h vrias excepes: art. 43, 5 a).

Segregao de Funes: art. 42, 1 45

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A entidade que liquida no a mesma que cobra as receitas, e a entidade que autoriza no a mesma que faz os pagamentos. A segregao de funes visa garantir a fiscalizao e controlo cruzado (uma entidade que autoriza e outra que materializa a mesma cobrana), com vista a uma maior transparncia, rigor e fiscalizao.

DECRETO-LEI DE EXECUO ORAMENTAL:

Vide arts. 43, 5 b), 44, 45, 46, 47

Normas de execuo para os diversos servios pblicos:

a). Servios com autonomia administrativa: podem praticar actos definitivos e executrios, mas apenas usando as verbas previstas nas suas dotaes oramentais patentes no O.E. art.46 (servios integrados) b). Servios com autonomia administrativa e financeira: tambm podem praticar actos definitivos e executrios, mas tm receitas prprias e o seu prprio oramento. As respectivas direces tm autonomia para autorizar as suas despesas de acordo com o seu prprio oramento. (fundos autnomos) art. 47 Art. 45, 2: problemtica das despesas plurianuais: como se compagina o O.E., que um documento anual com uma autorizao anual, com despesas que se vo repercutir em vrios anos? Essa despesa vai ter de ser autorizada por uma portaria conjunta dos Ministros das Finanas e da Tutela. A assuno de um compromisso contratual uma garantia de que essa despesa vai ter consagrao oramental nos prximos anos. Contudo, no se pode dizer que seja a portaria conjunta ou o contrato que autoriza a realizao da despesa! o oramento que tem de cumprir obrigaes legais e contratuais assumidas pelo Estado.

ALTERAES ORAMENTAIS: A competncia de alterao do oramento partilhada pelo Governo e pela A.R. arts. 51, 53, 54 LEO Oramento das Receitas: neste mbito no se colocam grandes restries para a sua alterao, desde que no seja para a sua diminuio art. 167, 2 CRP: os poderes parlamentares ficam limitados quanto questo de diminuio das receitas, i.e., no

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas podem ser apresentadas propostas de lei que diminuam a receita (ou aumentem a despesa) LEI TRAVO estabilizao poltica/ oramental. Outra excepo colocada a respeito da receita resultante do endividamento lquido do Estado. Dado que esta considerada uma receita quantitativa, esta no pode ultrapassar o montante pr estabelecido pela Lei do Oramento. Art. 53: sempre haja necessidade de recorrer a novos emprstimos, havendo um reforo do endividamento lquido, tem de haver uma autorizao da A.R (cumprimento dos artigos de convergncia, no ultrapassando os nveis mximos de endividamento).

Oramento das Despesas: art. 51, n2 LEO: o Governo pode eliminar as dotaes oramentais consideradas desnecessrias, mesmo aps a aprovao do O.E exceptuando as despesas obrigatrias (resultantes de Lei ou contrato). Contudo, quando ocorre situaes em que a verba destinada cobertura de uma determinada despesa no suficiente, ou quando surge uma despesa que tem de ser obrigatoriamente realizada, j esto em causa situaes de aumento das despesas.

Como se combatem estas insuficincias? Art. 54: O governo pode aumentar as despesas se houver um aumento das receitas consignadas. Dotao Provisional: uma espcie de vlvula de segurana, onde est inscrita uma determinada verba no Oramento do Ministrio das Finanas, at ao limite da qual o Governo pode aumentar a despesa. art. 54, n3 c) + art. 8, n5: em situaes excepcionais e imprevisveis, o Governo pode recorrer a este expediente. Abertura de Crdito: recorre-se a este meio quando as verbas no abundam em nenhum servio. Atravs deste meio, recorre-se a uma lei de alterao oramental (vulgo Oramento Rectificativo), sob proposta de Lei do Governo A.R., segundo a qual se pode proceder de uma de duas formas:

Reforo do crdito: se a despesa j estava prevista no oramento, mas sem a dotao necessria para a sua realizao;

Uma nova inscrio oramental: quando a despesa em causa era imprevista.


Transferncia de verbas: quando o dinheiro se revela insuficiente num servio, mas existe excedente de verbas noutro servio, h a possibilidade de serem transferidas do 2 para o 1. Desde que no haja aumento da despesa global, nem do endividamento, o Governo tem competncia para transferir verbas. pretende-se conseguir agilidade na execuo em concreto do O.E. Competncia das alteraes oramentais: 47

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas A.R. arts. 49 e ss


aumento do endividamento (reforo crdito, nova inscrio) as alteraes tm de ser aprovadas pela A.R. (O Governo faz uma proposta de lei e submete-a aprovao da A.R).

Governo /

Pode alterar autonomamente, desde que no acarrete alteraes nos mapas oramentais de base e respeite as despesas obrigatrias

FISCALIZAO DA EXECUO ORAMENTAL E DA CONTA:

Esta fiscalizao consiste, no que toca s receitas, saber se os servios esto a cumprir a sua obrigao de cobrar as espcies de receitas previstas no Oramento. Quanto s despesas, pretende-se averiguar se cada uma das despesas realizadas pelos servios est prevista no Oramento e se cabe na respectiva dotao, para alm de se verificar se cada uma dessas despesas obedece aos restantes requisitos legais.

* O TRIPLO CONTROLO da legalidade da execuo oramental:


1. Controlo administrativo: Art. 58, n4 LEO Autocontrolo: levado a cabo pelos prprios servios, atravs dos pedidos de libertao de crditos que fazem DGO. Cada seco da contabilidade procede verificao dos requisitos legais da despesa.

2. Controlo judicial: Art. 58, n6 LEO Levado a cabo pelo Tribunal de Contas: tribunal especificamente criado para a fiscalizao das despesas e para a responsabilizao por infraces financeiras (LOPTC). A fiscalizao do Tribunal de Contas recai sobre os documentos (contratos, diplomas, despachos) que envolvam despesas ou responsabilidades financeiras para o Estado. Compete ao Tribunal de Contas a fiscalizao prvia das despesas, averiguando se os documentos esto conformes lei e se os respectivos encargos tm cabimento na verba oramental. Terminada a execuo do oramento, o Tribunal de Contas fiscaliza os resultados da actividade financeira.

3. Controlo poltico:

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Art. 59,n1 LEO

O Governo vai entregando relatrios sobre o decurso de execuo oramental A.R., que assim vai fiscalizando o trabalho do Governo.

O O.E tem de ser fiscalizado politicamente pela A.R., a qual concedeu um mandato ao Governo. Este vai ter de lhe apresentar a Conta do Estado: registo das receitas cobradas e despesas efectuadas. O Tribunal de Contas envia A.R. um relatrio sobre a actuao oramental do Governo, e s depois a A.R. aprecia a Conta.

* Responsabilidade pela execuo oramental:


Art. 70 LEO: a responsabilidade no s poltica, mas tambm civil, financeira e criminal por parte dos titulares de cargos polticos, bem como funcionrios e agentes (responsvel tambm disciplinar).

CONTA GERAL DO ESTADO: Art. 73 LEO o registo de todas as receitas cobradas e todas as despesas efectuadas.

A Conta Geral do Estado elaborada pelo Governo, mas ir ser aprovada pela A.R. Est aqui subjacente o principio da supra infra ordenao do Governo em relao ao Parlamento: a A.R. concede um mandato ao Governo para fazer uma proposta de Lei do Oramento, a qual ir ser posteriormente aprovada pelo Parlamento, para ser executada pelo Governo. O Governo, na sua condio de mandatrio, tem de prestar contas A.R. sobre o cumprimento desse mandato, tendo de apresentar a Conta Geral do Estado at 30 de Junho do ano seguinte A.R. Antes da Conta Geral do Estado ser aprovada, ela passa pelo Tribunal de Contas, o qual emite um parecer acerca da C.G.E, podendo para tal pedir esclarecimentos s entidades administrativas em causa.

Por fim, a A.R. aprecia a Conta, o parecer do Tribunal de Contas e as respostas da Administrao aos pedidos de esclarecimento, aprovando-a at 31 de Dezembro do ano seguinte a que a Conta respeita.

Actualmente, em Portugal, adoptmos a CONTA DE GERNCIA ou do Ano Econmico: registo de todas as receitas cobradas e todas as despesas efectuadas, independentemente do momento em que essas responsabilidades surgiram. Contudo, a nossa C.G.E no integralmente de Gerncia:

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Receitas: tudo quanto se recebe registado de Gerncia. Despesas: no integralmente de Gerncia: quase gerncia. H um resqucio do oramento de exerccio. art. 7, n1 RAFE: perodo complementar do ano econmico, (execuo Oramental), para a efectivao dos pagamentos.

Pretende-se, assim, atribuir uma maior flexibilidade gesto financeira dos servios.

ESTABILIDADE ORAMENTAL: O art. 82, n2 remete-nos par o art.104 do Tratado que constitui a Unio Europeia e para o Pacto de Estabilidade e Crescimento. Na verdade, os preceitos do art. 104 do Tratado mantm-se vinculantes mesmo aps a nossa adeso ao Euro. Assim, temos de respeitar a convergncia das taxas de inflao e de cmbio; a ratio da dvida pblica de 60%; e o limiar dos 3% do dfice.

Art. 83: de acordo com os critrios do SEC 95, para efeitos de consolidao oramental, contabiliza-se o oramento geral do Estado, mas tambm das autarquias locais e das regies autnomas. A estabilidade oramental diz respeito a todo o Estado. vide art. 5, n2 + art.83 Exclui as autarquias e para efeitos de estabilidade regies autnomas oramental reinclui-as

Art. 84, n2: estabilidade oramental, aferida de acordo com os critrios do SEC 95. Pretende-se um oramento exercitado com vista a um dfice 0, i.e., um oramento equilibrado ou superavitrio. Solidariedade Recproca: todos os subsectores tm de contribuir para efeitos de estabilidade oramental e tambm de transparncia. Vide art. 85, 87, 88. 92, n3

II DESPESAS PBLICAS
Dados sobre a Despesa Pblica:

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas As alturas de grandes convulses sociais (ex. guerras, problemas sociais) so alturas de forte crescimento da dvida pblica. De 1960 a 1996 d-se a grande exploso da dvida pblica nos pases industrializados. O nvel da despesa pblica (percentagem em relao ao PIB) est associado a polticas sociais intervencionistas. Assim, explica-se uma percentagem elevada em pases como a Sucia (pases europeus), e mais reduzida p. ex. nos E.U.A 2 modelos sociais diferentes. A tendncia das despesas actualmente para predominarem as despesas transferncia sobre as despesas de compra. Assim, podemos concluir que a despesa pblica tem crescido nos pases industrializados, e que tm aumentado as despesas transferncia.

* Evoluo da composio das despesas pblicas por funes: (1870 1996) Emprego Pblico: verifica-se um peso crescente do funcionalismo pblico nos pases industrializados; Defesa: apresenta uma tendncia de decrscimo. At meados do sc. XX, a segurana interna e externa eram as principais funes do Estado. Actualmente, gasta-se percentualmente menos em defesa devido ao surgimento de novos agenda Educao: se h 100 anos atrs, a educao era sobretudo privada, em misericrdias ou igrejas, actualmente, e a partir do sc. XX, assiste-se a uma interveno crescente do Estado no plano da educao. Sade: nos finais do sc. XIX no havia um sistema pblico de sade na generalidade dos pases, ficando a cargo de cada um, entregue aos particulares (mutualidades, misericrdias), e no uma sade de assistncia pblica. na ltima metade do sc. XX que se assiste ao crescimento das despesas com a sade (dcada de 60), na generalidade dos pases industrializados. Penses: em 1870 praticamente no existiam. Na viragem do sc. o sistema de penses pioneiro foi o alemo. A partir da viragem de 1960 para 1980, e de 1980 para 1990, h um crescimento abrupto das despesas com penses. Actualmente, uma das principais fontes de despesa. Alterao dos agenda do Estado: houve a alterao da racionalidade do Estado: na concepo Liberal, pretendia-se conseguir oramentos pequenos (poucas despesas), e equilibrado (pouca carga fiscal). At aos anos 30/40, a interveno do Estado era muito reduzida. Na 2 metade do sc. XX, h a aposta nas despesas sociais com a educao, sade, penses Actualmente, questiona-se a sustentabilidade do crescimento do nvel da despesa pblica, nomeadamente com a sade e as penses. Isto tem particular relevo no que se refere s penses, porque neste mbito o problema prende-se com questes demogrficas (pirmides demogrficas hoje h tendncia para a sua inverso: base 51

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas estreita e vrtice largo). Na verdade, incorre-se no perigo de uma catstrofe econmica, ao haver mais beneficirios do que contribuintes. Isto ocorre devido quebra das taxas de natalidade (nos pases industrializados no se atinge as taxas de reposio natural), e tambm devido ao alargamento da esperana mdia de vida (mais beneficirios). Para evitar o agravamento da situao, pondera-se a hiptese de alargar o prazo de entrada na reforma, trabalhando as pessoas at mais tarde, descontando mais anos para o sistema.

Despesa Pblica Portuguesa (por funes: O.E. 2003) Administrao Pblica Educao Sade Segurana Social

Educao: muitas das despesas relacionadas com a educao so insusceptveis de reduo porque constituem encargos obrigatrios do Estado (v.g. funcionalismo pblico): Sade: neste campo h uma imprevisibilidade de gastos (surtos de doena, novos medicamentos), at porque quem prev a despesa uma entidade diferente da entidade que a executa. Segurana Social: so despesas que acentuam as tendncias cclicas: aumento do desemprego mais subsdios de desemprego agravamento em anos econmicos menos favorveis.

* TEORIAS justificativas do aumento da despesa pblica:


LEI DO AUMENTO DAS DESPESAS PBLICAS DE WAGNER: A despesa pblica, essencialmente financiada com impostos, tenderia a crescer sempre, progressivamente. Haveria uma tendncia para que o volume da despesa, em relao ao PIB, cresa sempre de forma automtica. Este aumento progressivo da despesa pblica ficava a dever-se industrializao, da que se verificaria o desenvolvimento regular da actividade do Estado. Em 1876, Wagner enunciou a Lei do Aumento das Despesas Pblicas, segundo a qual os povos progressivos verificavam um desenvolvimento regular da actividade do Estado e das administraes locais, aumentando no s a importncia absoluta, como tambm a importncia relativa dessa actividade. Por outras palavras, o desenvolvimento de um pas traz consigo no s o aumento das despesas j existentes (importncia relativa), 52

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas como tambm a criao de novas despesas (importncia absoluta). Para Wagner, o aumento da despesa pblica algo que ocorre inevitavelmente. No se trata de uma lei cientfica, mas de uma constatao emprica, no tendo conseguido provar que a industrializao seria uma causa que provocasse sempre o aumento constante e progressivo da despesa pblica. Para Anbal Almeida, a Lei de Wagner uma mera tendncia, acentuada com a passagem do Estado Liberal para o Estado Social. Mas ento a que se deve este aumento significativo da despesa Pblica: deve-se expanso das actividades do Estado, a qual pode ser:

* Aumento intensivo: quando o Estado melhora e desenvolve actividades que vem


exercendo (justia, segurana)

Aumento extensivo: quando o Estado empreende novas actividades, o que frequentemente sucede com a interveno em novos sectores da sociedade e da economia (ex. Segurana Social).

Peacock & Wiseman: tentaram explicar o aumento da despesa pblica, com base nos dados da Inglaterra. Em 1967 identificaram os efeitos de:

* Efeito deslocao: depois de perodos de convulso social h um aumento do nvel


da despesa pblica, o que obrigava a um aumento da carga fiscal (impostos) para financi-la, criando uma quebra da resistncia dos contribuintes face ao aumento da carga fiscal. (Terminadas as convulses sociais, os contribuintes no reivindicavam um subsequente aumento dos impostos). As despesas pblicas deslocam-se para patamares superiores aos que existiam anteriormente s convulses sociais.

* Efeito apreciao: uma vez terminadas as convulses sociais, o nvel das despesas
pblicas no regressa aos patamares anteriores, porque, para alm do efeito de deslocao, o efeito de apreciao traduz uma reivindicao dos prprios cidados com uma maior conscincia da necessidade de um papel mais interventivo do Estado e das prprias necessidades sociais. A despesa pblica teria aumentado ao longo do sc. XX pela conjugao destes dois efeitos.

Tauzi & Schucknacht: Defendem que o aumento gradual da despesa pblica explicado pela mudana de concepo relativamente ao papel que se reconhece ao Estado ao longo dos vrios perodos histricos. Contestam o carcter automtico da Lei de Wagner: esta apenas uma verificao emprica o aumento intensivo e extensivo da despesa a resposta mudana de percepes acerca do papel do Estado. 53

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Sculo XIX: Estado Liberal:

Pensava-se que o mercado poderia resolver por si s todas as questes que surgissem
(actuao da mo invisvel de Adam Smith). O Estado era visto como um ente improdutivo, cuja actuao drenava recursos aos particulares e, como tal, dever-se-ia reduzir ao mnimo (O. E. pequeno e equilibrado); Os agenda do Estado eram Julgar e Combater

I Guerra Mundial: 1914-18 Opera-se o corte com o Estado Liberal, aumentando a despesa pblica. Teorias Keynesianas anos 30 sc. XX Face incapacidade do mercado resolver por si s os problemas econmicos, ditou-se a necessidade de interveno estadual na Economia. O Estado devia empreender funes de redistribuio do rendimento (preconizado por Marx), bem como polticas de estabilizao (Keynes), de combate ao desemprego, preservando tambm o valor da moeda (poltica multi - inflacionista). As polticas keynesianas foram aplicadas por Roosevelt no New Deal: planificao econmica no ps-guerra. Entre o final da II Guerra Mundial (1945) at dcada de 70, assiste-se a um crescimento rapidssimo da despesa pblica, acompanhado da necessidade da interveno estadual na Economia, nos pases industrializados. Agenda dos Estados industrializados: Polticas anti cclicas (anos 50 ps II Guerra Mundial): de estabilizao da economia. A economia tem ciclos, contudo a poltica no os deve agravar, mas sim tentar moder-los (recesso, euforia). Planeamento da Economia (ps II Guerra Mundial) Polticas de Redistribuio: com vista a minorar a conflituosidade social, promovendo uma maior justia social. Proteco do Meio Ambiente: anos 60/70: o novo agendum do Estado (Protocolo de Quito quotas de poluio negociveis).

H um aumento da despesa pblica, do seu peso relativamente ao PIB, mas tambm h uma alterao de composio da prpria despesa. Se at II Guerra Mundial a maior

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas parte das despesas pblicas era feita em compras, depois passaram a predominar as despesas transferncia.

Anos 70: Crescente pessimismo sobre o papel do Estado no crescimento econmico choque petrolfero problema dos dfices oramentais dos pases industrializados. O Pensamento dominante relacionava-se com uma grande reticncia face despesa pblica. H um grande afastamento relativamente s polticas keynesianas, que regem uma grande despesa pblica. H tambm uma crtica acentuada do desvio dos fundos privados para o sector pblico. Preocupao com os efeitos de desincentivo da presso fiscal sobre o trabalho, a poupana e a iniciativa, decorrentes das grandes presses fiscais, exigidas por polticas de grande despesa. Dificuldade de reduo dos nveis da despesa, uma vez atingidos.

Permeabilidade do Estado face aos interesses especiais: a despesa, no s quanto ao seu montante, mas tambm quanto sua composio, foi sendo orientada de acordo com grupos de interesses que se instalam no aparelho estadual, impedindo a restrio da divida pblica.

Anos 80: Abrandamento do crescimento da despesa pblica, acompanhado de um crescente cepticismo relativamente ao papel do Estado: Reagan (EUA), Thatcher (U.K)

Polticas Monetaristas: Friedam: a interveno do Estado pode ser prejudicial economia. necessrio assegurar a estabilidade da moeda. O aumento da despesa pblica vai diminuir o investimento privado. O aumento da despesa pblica implica um aumento da carga fiscal, que tem consequncias sobre os factores produtivos. Este aumento pode ser prejudicial porque h um desincentivo poupana, ao investimento, ao trabalho, logo a toda a Economia: para qu trabalhar mais se o acrscimo vai ser destinado, em boa parte, ao pagamento de e, tambm? Na verdade, tambm se a poupana for fortemente tributada, no h estmulo poupana, logo h tambm uma diminuio de iniciativa e do investimento privado. A orientao da despesa pblica: peso dos grupos de presso ou de interesse sobre a despesa pblica. Nos EUA, a actividade de presso uma actividade lcita junto dos senadores e grupos polticos. Quando a despesa aumenta, aumenta tambm a presso no sentido da sua orientao.

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* Sustentabilidade dos nveis da despesa:


Segurana Social Sistema pblico de penses Envolvem questes demogrficas e fiscais.

Questes demogrficas: alterao das pirmides demogrficas aumento da esperana media de vida + reduo da natalidade tem implicaes em questes fiscais: o nmero de beneficirios cada vez maior e o nmero de contribuintes cada vez menor, pela alterao do equilbrio demogrfico. Ser que os actuais contribuintes, que contriburam toda a sua vida activa vo mais tarde poder beneficiar de penses, quando j no tiverem capacidade produtiva. um problema muito actual, a falncia do sistema de penses.

* Efeitos das despesas pblicas sobre o rendimento nacional:


a). Despesas Compra: aquisio de produtos e servios, criando rendimento, contribuindo para o rendimento nacional. P. ex. vencimentos dos funcionrios pblicos, gastos com material, arrendamento de edifcios. b). Despesas Transferncia: limitam-se a transferir poderes de compra e no criam rendimento. P. ex. subsdios, reembolso de emprstimos feitos pelo Estado, prestaes sociais atribudas pelo Estado. As despesas transferncia para o exterior (donativos) diminuem o rendimento nacional.

* Classificao econmica das despesas:


a). Despesas meramente produtivas: os servios que o Estado prestar comunidade visam sobretudo satisfazer necessidades colectivas, criando utilidades a esses mesmos cidados, mas estas esgotam-se no ano a que dizem respeito. Ex. salrios, subsdios de desemprego. b). Despesas Reprodutivos: so despesas que geram utilidades sem que estas se esgotem no ano a que dizem respeito. Ex: despesas em bens duradouros para alm de criarem utilidades, conseguem aumentar tambm a produtividade do pas. So duplamente produtivas: criam utilidades no momento em que so feitas e tambm criam utilidades com a melhoria do investimento no futuro. Utilidades + capacidade de produo.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas O Estado hipoteca a capacidade de produo futura se apostar apenas em despesas meramente produtivas. Implicaes econmicas: capacidade de melhorar a capacidade produtiva do pas no futuro.

CONTROLO DA DESPESA PBLICA A despesa pblica resulta de actos administrativos, os quais, segundo o art. 266, 2 CRP, esto sujeitos ao princpio de legalidade, o qual concretizado no controlo de inscrio oramental (pagamentos). A entidade que faz a gesto das disponibilidades financeiras do Estado a Direco Geral do Tesouro (princpio da unidade da tesouraria do Estado), de forma a permitir uma melhor gesto dos recursos financeiros pblicos, garantido a existncia de disponibilidades financeiras medida das necessidades. Em Portugal existem 2 tipos de servios: servios com autonomia administrativa e servios com autonomia administrativa e financeira. Em regra, os servios tm apenas autonomia administrativa, i.e., podem praticar actos definitivos e executrios, podendo os seus dirigentes autorizar despesas mas s aquelas inscritas no O.E (dotao oramental). Os servios com autonomia administrativa e financeira tambm podem autorizar despesas com base em crditos inscritos no seu prprio O.E, tm receitas prprias. Os servios s tero autonomia administrativa e financeira se tiverem receitas prprias pelo menos igual a do volume total das despesas. Mas h muitas excepes: o art. 6, 2 LBCP uma porta aberta classificao de servios com autonomia administrativa e financeira. Apenas a partir de 2002, com a Lei de Estabilidade Oramental, se tentou apertar o crivo e exigir que se cumpre efectivamente o requisito de de receitas prprias. art. 2, 1 6, 1 LBCP 5

A. CONTROLO ADMINISTRATIVO DA DESPESA:


A regra so os servios integrados (com autonomia administrativa). Os servios com autonomia administrativa e financeira esto dependentes da cobertura das despesas totais em com receitas prprias, e da sua atribuio por Lei ou pela CRP. A Lei de Estabilidade Oramental veio tornar a atribuio da autonomia administrativa e financeira mais exigente (2001). De acordo com o artigo 9 LBCP, tm patrimnio prprio. Art. 2 LBCP: os dirigentes dos servios com mera autonomia administrativa so competentes para autorizar despesas relativamente a actos de gesto correntes, mas apenas de despesas previstas no O.E. Pedido de libertao de Crditos: art. 3 LBCP + art. 17 RAFE. um pedido mensal feito DGO, mediante a apresentao de determinados documentos (balano do ms 57

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas anterior, mapas justificativos da despesa para o ms seguinte). Este pedido tem de estar de acordo com a dotao oramental, respeitando o cabimento da despesa (principio da legalidade oramental), o duodcimo respectivo. art. 17 a), e), art. 3

* Hetero Controlo interno prvio: controlo administrativo que incide sobre os


pedidos de libertao de crditos, verificando a DGO se h ou no cabimento no duodcimo, i.e., a legalidade do pedido, o cabimento e a inscrio oramental da despesa.

Autocontrolo interno prvio: controlo interno do prprio servio conferncia pelo servio de contabilidade do prprio servio. art. 26 RAFE. O dirigente do servio tem de pedir a libertao do crdito, a DGO vai verificar o seu cabimento, e dentro do prprio servio tambm o servio de contabilidade o vai fazer e s depois a despesa feita. art. 2, 3

Controlo interno sucessivo: art. 10 LBCP. exercido por parte da DGO, realizado aps a realizao da despesa, em relao aos mapas que so enviados. No vai abranger apenas a legalidade da despesa, mas tambm a eficincia e a eficcia. 2,1 3, 2 3, 3 26 RAFE 10 LBCP Art. 6 e ss LBCP: regime excepcional: servios com autonomia administrativa e financeira. As suas receitas prprias devem ser pelo menos de das suas despesas totais. Tm no s receitas prprias, mas tambm patrimnio prprio: art. 45 e ss D.L 155/92: art. 46 e 47 bens, direitos, obrigaes os quais podem alienar, reduzindo as necessidades de transferncia do O.E para o oramento desses servios. 47 RAFE, n 2: receitas prprias, patrimnio prprio, personalidade jurdica, alienao do patrimnio. Podem estes servios usufruir de transferncias do O.E, do Oramento da Segurana Social, do Oramento da UE, para cobrir das despesas que no cobrem com receitas prprias. Foram empreendidos esforos legislativos, nomeadamente com a Lei de Estabilidade Oramental, para limitar a atribuio deste estatuto especial. (2001) Os servios com autonomia administrativa e financeira tambm so fiscalizados mas essa fiscalizao diferente dos servios s com autonomia administrativas. O pedido de libertao de crditos mensal DGO no necessrio nestes servios, logo no existe um controlo prvio da DGO (que incide sobre a cabimentao da despesa). Contudo, existe um controlo interno art.12 LBCP: os servios de contabilidade de cada um dos fundos autnomos devem controlar as despesas desses mesmos servios. Existe tambm um controlo sucessivo sistemtico: art.8 LBCP, art.9, 11, que incide sobre todas as despesas. Art. 12: meios de fiscalizao interna, independente: segregao de funes: a autoridade que autoriza o pagamento diferente da entidade que fiscaliza. Art. 53 RAFE: CONTROLO ORAMENTAL (de todos os servios)

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas (n 2) 1). 2). Autocontrolo pelos rgos competentes do prprio servio Controlo interno, No seio da prpria A.P. sucessivo e sistemtico, por auditorias. a posteriori dever incidir fiscalizao sobre toda a despesa dos servios

3).

Controlo externo a exercer pelo Tribunal de Contas.

Controlo Tripartido

B. CONTROLO JURISDICIONAL DA DESPESA PBLICA


Tribunal de Contas: modelo continental alicera o controlo num rgo jurisdicional. O Tribunal de Contas tem funes que em parte exorbitam das tradicionais funes jurisdionais. De acordo com os art. 214 e 216 CRP, um verdadeiro tribunal. LOPTC Art. 1: o Tribunal de Contas um verdadeiro tribunal, fiscaliza a legalidade e a regularidade das despesas pblicas, mas tambm aprecia a boa gesto financeira. art. 2: o Tribunal de Contas tem jurisdio. Art. 7: o Tribunal de Contas independente: auto-governo, irresponsabilidade dos juzes e a submisso destes Lei, inamubilidade Art. 2: entidades sujeitas fiscalizao do Tribunal de Contas: Estado e servios, regies autnomas, autarquias locais, institutos pblicos, instituies da segurana social no fundo de todo o Estado. Art. 2, n2: o Tribunal de Contas deve fiscalizar toda a despesa pblica, todo o dispndio de dinheiros pblicos. Art. 5: competncias do Tribunal de Contas: tem de dar um parecer prvio sobre Conta Geral do Estado; sobre a Conta das Regies Autnomas.

O Tribunal de Contas tem de fiscalizar previamente, concomitantemente, sucessivamente. Art. 44 e ss: visto prvio do Tribunal de Contas a que est sujeita a realizao da Despesa pblica. A fiscalizao prvia incide sobre a legalidade em geral. Contudo, nem toda ilegalidade gera a recusa do visto. Art. 48: em determinados casos h uma dispensa de fiscalizao prvia, do visto prvio do Tribunal de Contas, nomeadamente at um determinado patamar a administrao

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas pode assumir compromissos sem a fiscalizao prvia do Tribunal de Contas. Esses limites tm vindo a subir, e so fixados anualmente pelo O.E.

Se houver uma recusa de visto pelo Tribunal de Contas? Art. 44, 3; art. 45: enquanto o visto no for concedido todos esses contratos produzem efeitos. A recusa do visto implica a ineficcia jurdica dos actos abrangidos pelo mbito do visto, aps a notificao, devendo ser paga a contrapartida j utilizada Art. 46 - Fiscalizao prvia mais pormenorizada Art. 47 - Isenes de actos de A.P de fiscalizao prvia pelo Tribunal de Contas Art. 48 - dispensa do visto actos que decorrem do patamar que for definido anualmente no O.E. (), concomitantemente: Auditorias feitas aos prprios servios () sucessivamente: O Tribunal de Contas aprecia a legalidade da despesa e a forma como foi gerida a despesa. art. 50: juzos de economia, eficincia, eficcia da despesa. H uma forte incidncia de fiscalizao do Tribunal de Contas sobre as operaes de endividamento do Estado.

Vide Prembulo POCP; Regime da Tesouraria do Estado

IV RECEITAS EFECTIVAS

(Aumentam o patrimnio do Estado)

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas * RECEITAS PATRIMONIAIS: resultam da deteno, por parte do Estado, do patrimnio mobilirio, do seu domnio rural e das exploraes industriais e comerciais de utilidade pblica. No Antigo Regime, eram a maior parte das receitas. Patrimnio mobilirio: consiste numa carteira de ttulos constituda por aces e obrigaes de bancos e companhias. O Estado compra e detm aces e obrigaes privadas, por motivos de poltica econmica: 1. Para garantir a certas empresas os capitais necessrios sua constituio, ao seu desenvolvimento, ou sua sobrevivncia. 2. Para participar na gesto das empresas privadas, constituindo as sociedades de economia mista. Estas desempenham um importante papel nos pases subdesenvolvidos, onde os mercados so pequenos, sendo maior o risco das empresas. Da os capitalistas preferirem investir o dinheiro em prdios porque as rendas so certas, do que em empreendimentos industriais, onde os lucros so incertos. Para vencer esta relutncia dos capitalistas, o Estado subscreve boa parte do empreendimento industrial, criando confiana nos investidores de que um negcio seguro. Ex: Portugal antes das nacionalizaes do ps 25 de Abril: Sacor, Rdio Televiso Portuguesa... Domnio Rural: era a principal fonte de receitas publicas na Idade Mdia e na Idade Moderna, deixando de o ser a partir de fins do sc. XVIII, devido ao aumento das receitas dos impostos, bem como alienao da maior parte dos bens rurais durante o sc. XX. Esta venda ficou a dever-se ao pensamento liberal de que o Estado sempre pior administrador do que os particulares, podendo levar carestia das subsistncias, porque produzia a um custo mdio muito elevado, prejudicando, assim, os interesses dos consumidores. Por outro lado, acresce razo econmica a razo poltica: a Revoluo Francesa representou a vitria da burguesia face ao clero e nobreza. Para consolidar a revoluo, era necessrio fortalecer a burguesia, engordando-a e aumentando-a em nmero, criando uma forte burguesia rural, sustentculo da revoluo. Em Portugal, com a vitria do Liberalismo, em 1834, comeou a venda dos bens nacionais, tendo sido poupadas as florestas, cuja alienao no era economicamente justificvel. Com a Revoluo de 25 de Abril, deu-se uma reforma agrria, com a entrega de terras aos particulares, ocorrendo tambm um incremento dos domnios florestal e agrcola do Estado, atravs de varias nacionalizaes.

Exploraes de utilidade pblica: a) As exploraes industrias do Estado: monoplios fiscais e exploraes de utilidade pblica. O Estado explora certas indstrias, no s em concorrncia mas tambm em monoplio, sendo que quando o faz em monoplio h que distinguir:

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F-lo para obter receitas: fixa preos ptimos de monoplio, vendendo os artigos por
um preo mais alto do que em situao de concorrncia, como cobrando um imposto equivalente diferena entre o preo que no mercado se estabeleceria, caso houvesse concorrncia, e o preo mais alto que fixou. Estes monoplios, do ponto de vista financeiro, so monoplios fiscais.

F-lo para satisfazer melhor as necessidades colectivas: estabelecendo preos inferiores ao ptimo, quer em monoplio, quer muitas vezes em concorrncia: explorao comercial e industrial de utilidade pblica. O estado leva a cabo estas exploraes de utilidade pblica por diversas razes: H indstrias que tendem para o monoplio, nomeadamente as que requerem forte proporo de capitais fixos, que originam vultuosas despesas constantes, e portanto, uma extensa fase de custos decrescentes. Nessas indstrias, a competio ou leva ao monoplio (sobrevivncia de uma que consegue eliminar as restantes), ou ao cartel (acordo entre elas). Os preos de monoplio e cartel so muito elevados, havendo certos produtos e servios que de interesse pblico tornarem-se acessveis generalidade dos consumidores: transportes ferrovirios, gua, energia elctrica... indstrias com um forte predomnio de capitais fixos. Da que o Estado decrete o monoplio das exploraes e as subordine a critrio diferente do da empresa privada, estabelecendo preos inferiores aos preos ptimos. O Estado exerce indstrias por elas serem as chaves da vida econmica, tendo uma influncia decisiva sobre a economia nacional: industrias-base (produtoras de energia e matrias primas essenciais combustveis, electricidade, ferro, ao, que pode ser inconveniente deixar nas mos dos particulares por delas depender no s a laborao das demais indstrias, como o custo a que trabalham). So sectores estratgicos: depois do 25 de Abril seguros, electricidade; energia. O Estado explora indstrias para se subtrair influncia das grandes empresas privadas, que para alm de poderio econmico exercem presso poltica. Assim, visa garantir-se a moralidade da Administrao. Nos pases em que se pretende efectuar a transio da economia capitalista para a socialista, v.g. Portugal ao abrigo da CRP de 1976, o interesse pblico exige que os meios de produo vo passando gradualmente para as mos do Estado, e portanto, que as correspondentes empresas privadas se vo transformando, atravs da nacionalizao, em exploraes de utilidade pblica. Contudo, a tendncia nos pases capitalistas e tambm em Portugal tem sido a de reduzir ao mnimo essas exploraes, privatizandoas. Assim, aps a II Guerra Mundial houve a tendncia para nacionalizar, aps os anos 80, a tendncia marcante do liberalismo econmico so as privatizaes.

b) O regime das exploraes: concorrncia ou monoplio; rgia directa ou concesso. As exploraes podem ser exercidas em concorrncia, v.g., nacionalizaes parciais de indstrias.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Contudo, a maior parte das vezes o mais conveniente para o interesse pblico ser a sua explorao em monoplio. As exploraes de utilidade pblica em regime de monoplio, podem revestir duas modalidades de sistema: Rgia directa: o Estado exerce a indstria em estabelecimento seus. Concesso: o Estado delega o exerccio da indstria numa empresa privada. Neste mbito, esto em causa necessariamente exploraes lucrativas. Havendo lucros, o Estado exige compensao empresa privada pela explorao que lhe concede. Tipos de concesso: _ Rgia interessada a empresa concessionria pode utilizar as instalaes do Estado. Neste caso, o estabelecimento do Estado (rgia), e a empresa d-lhe uma participao nos lucros (interessada o Estado participa nos lucros). _ Arrendamento as instalaes so do Estado e a empresa paga-lhe uma soma anual fixa, que se assemelha a uma renda. _ Concesso pura tudo da empresa concessionria: a administrao e os capitais. Nesse caso, a compensao ao Estado pode consistir: na entrega do material existente ao cabo da concesso; numa percentagem dos lucros; numa soma anual fixa.

c) As nossas exploraes de utilidade pblica: Sobretudo a partir do 25 de Abril, com as nacionalizaes de 74 e 75, aumentou grandemente o nmero das exploraes de utilidade pblica, tendo abrangido indstrias inteiras (bancos, adubos, seguros), ou parcelas importantes de indstrias (transportes ferrovirios, areos, pasta de papel, pesca, minas...). As nacionalizaes foram feitas com vista transio para o socialismo e da proveio o alargamento do sector pblico. Com o abandono da transio para o socialismo, est em curso uma poltica de reprivatizao, regressando empresas nacionalizadas ao sector privado reduzindo-se o sector privado, reduzindo-se o sector pblico (reviso constitucional de 1989).

SECTOR EMPRESARIAL DO ESTADO: D.L.558/99 DE 17 de Dezembro As receitas patrimoniais mais relevantes actualmente so as resultantes das participaes que o Estado detm nas sociedades comerciais. Hoje vivemos num Estado Fiscal (Casalta Nabais); ainda assim relevam as receitas que o Estado obtm pelo facto de ter empresas pblicas e deter participaes no capital das sociedades comerciais. 63

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Empresas Sociedade. Empresa vocbulo polissmico juridicamente: de um ponto de vista objectivo, um conjunto de bens afecto a uma determinada actividade econmica, um complexo que gera um bem autnomo (bem material). Numa acepo subjectivista mais difcil distinguir de sociedade: uma pessoa colectiva jurdica, dotada de direitos, aprovada por Lei para encabear relaes jurdicas compostas por vrios sujeitos (por ex. o Estado) Numa empresa pblica, o Estado detm o domnio, a maioria das participaes para gerir a vida societria. (regem-se pelo direito privado) Nas sociedades participadas, o Estado detm uma percentagem do capital, quando representa mais de 10% de uma empresa, no detendo o domnio absoluto sobre ela. Na ltima dcada assistiu-se a um movimento muito forte de privatizaes, muito importante para que o Estado pudesse apresentar oramentos equilibrados. Hoje em dia, h uma diminuio sensvel a este movimento, discutindo-se muito sobre a venda ou no das participaes do Estado na Caixa geral de Depsitos: o ltimo anel do Estado. Esta questo tem a ver com o controlo do sistema financeiro.

* TAXAS: TAXA: quantia coactivamente paga pela utilizao individualizada de bens semipblicos, ou o preo autoritariamente fixado de tal utilizao. um preo pago pela utilizao individualizada de um bem semi-pblico, logo que satisfaz simultaneamente necessidades colectivas e individuais, contudo, todas as necessidades tm de ser sentidas por indivduos. Existem bens: S tecnicamente semi-pblicos: so gratuitos. O Estado no cobra uma taxa, um preo, pela sua utilizao individualizada, por razes de convenincia. Por ex. No se justifica a cobrana de taxas como processo de limitao da procura de passagens nas estradas, mas apenas como forma de repartir o custo pelos utentes, o que, contudo, embaraaria o trnsito e seria muito dispendioso (cobradores em todas as estradas). Os gastos com a cobrana seriam maiores do que a receita auferida. Contudo, nas auto-estradas, a sua cobrana j vivel. Outro exemplo, a ausncia de taxas no ensino bsico, pois esta procura absolutamente inelstica, e alm disso, entende-se ser um investimento para o pas proporcionar este servio a todas as pessoas. Tcnica e financeiramente semi-pblicos: O Estado cobra uma taxa, um preo, pela sua utilizao individualizada. No caso dos bens pblicos, fica, assim, claro que no faria sentido cobrar um preo pela sua utilizao, dado o seu carcter irrival e inexcluvel dos bens.

Noo Legal de Taxa: art.4,2 Lei Geral Tributria: a taxa cobrada pela prestao concreta de um bem do domnio pblico, de um servio pblico, pela remoo de um obstculo jurdico ao comportamento dos particulares. 64

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas As taxas tanto podem ser cobradas directamente pelo Estado, como por entidades de direito privado a quem tenham sido concedidas poderes pblicos. As taxas tm as mesmas funes dos preos: 1. Limitao da procura dos bens semi-pblicos em causa; 2. Repartio do custo de produo. Assim, e de acordo com Teixeira Ribeiro, podemos considerar taxas, preos coactivamente exigidos e autoritariamente estabelecidos. MODALIDADES DE TAXAS: Compensadoras: visam repartir os custos de produo de um bem semipblico entre o Estado e os utilizadores do servio (v.g. propinas ficam abaixo do custo de produo). Moderadoras: so cobradas com o intuito de limitar a procura de um bem semi-pblico, para evitar a utilizao abusiva de um servio, e no s para arrecadar receitas para financiar o custo de produo do bem (ex. taxa moderadora no servio de urgncia). Estatsticas: (Sousa Franco) so taxas de valor extraordinariamente baixo, cobradas com o objectivo de registo histrico do n de pessoas que acederam ao bem (ex. bilhete de museu).

O critrio que tende qualificao de um bem como s tecnicamente ou tcnica e financeiramente semi-pblico, tem a ver com decises de carcter poltico, mas tambm econmicas, na medida em que esse servio, se gratuito, no vai ser financiado pelos utentes mas por todos os contribuintes.

Obviamente que s faz sentido lanar uma taxa sobre um determinado bem, depois de se ter em conta as suas finalidades e qual o tipo de bem em causa, bem como o tipo de procura que se lhe dirige. Quando no se cobra taxa alguma, isto dar origem a um agravamento das receitas de natureza fiscal. Tendo em considerao a procura que se lhe dirige: Inelstica: mantm-se inalterada face variao do preo do bem. A finalidade da cobrana da taxa ser a repartio do custo do bem, e no controlar a procura porque ela rgida (taxa compensadora). Elstica: quando o preo de um bem sobe, a procura que se lhe dirige tende a baixar. A finalidade da taxa vai ser a de limitar a procura do bem (taxa moderadora).

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Assim, obviamente que s faz sentido cobrar uma taxa moderadora quando esteja em causa um bem com uma procura que se lhe dirige elstica, sensvel variao dos preos. No faz sentido cobrar uma taxa pela utilizao de um bem cuja procura praticamente no varia, mesmo par um preo exigido pela utilizao do bem diminua (ex. ensino bsico obrigatrio por lei). Quando falamos na utilizao de um bem semi-pblico, no falamos sempre na percepo de um benefcio: para termos uma taxa evidente que tem de existir um nexo de correspectividade entre o que se paga e a prestao que se recebe: ou a remoo de um obstculo jurdico, ou a utilizao individualizada de um bem semi pblico, ou a prestao de um servio pblico. Na verdade, no tem de haver obrigatoriamente a prestao de um benefcio: por ex. Custas judicirias: taxas pagas por quem perde a causa, na aco cvel. Pagam por ter usufrudo do servio pblico da justia, mas no retiram da nenhum benefcio. Maiores dificuldades se levantam no que respeita remoo de um obstculo jurdico ao comportamento dos particulares: O Estado cria uma determinada proibio legal e exige uma taxa para que essa seja levantada. Isto no pode ocorrer to levianamente, uma vez que a definio legal tem de ser moldada pela definio doutrinal: s h uma verdadeira taxa cobrada pela remoo de um obstculo jurdico quando isso permita o acesso a um verdadeiro bem semi-pblico! * PREOS TAXAS TEIXERA RIBEIRO: as taxas so preos, que desempenham as funes caractersticas destes: repartio do custo e limitao da procura. Este autor refuta as opinies que no concebem as taxas como preos por aquelas terem um carcter coactivo, porque a no-coactividade, a voluntariedade do pagamento no figura da noo de preo: quantidade de moeda permutada por unidade de um bem. Tambm o argumento de no serem estabelecidas no mercado no procede, pois a relao por ex. Entre a oferta de unidades de ensino por certa quantia e a procura de tais unidades poder assumir-se como um mercado. Quanto ao facto de serem normalmente inferiores ao custo, ocorre por vezes que as empresas privadas concorrentes tm de vender por vezes as mercadorias com prejuzo. ANBAL ALMEIDA: concorda com a definio de taxa proposta por Teixeira Ribeiro: quantia coactivamente paga pela utilizao individualizada de bens semi-pblicos, ou o preo autoritariamente fixado de tal utilizao. Contudo, discorda na equiparao das taxas aos preos. Embora ambas as figuras surjam e se definam segundo a lei, e ambas tenham na sua origem um facto lcito As Taxas ocorrem ex legis, e os preos surgem ex voluntate: obrigao prescrita na lei e obrigao voluntria por um contrato bilateral comutativo. Assim, as taxas derivam de normas jurdicas tributrias, tm, portanto, uma base legalmente regulamentar, derivando de uma vontade legal.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas J os preos derivam da vontade das partes resultando de uma bilateralidade entre estas. As taxas so obrigaes prescritas na lei. Os preos so obrigaes voluntrias. Actualmente, assiste-se a uma proliferao de preos pr-fixados, insusceptveis de negociao. Se uma pessoa colectiva de direito pblico fornece um servio pelo qual cobra um preo, o qual est pr-fixado, sero verdadeiros preos ou aproximam-se das taxas? Segundo Anbal Almeida, no pelo facto de um preo ser pr-fixado que deixa de ser um preo, porque h sempre a possibilidade de negociao, em abstracto, segundo o regime de negociao desse bem ( isso que tem de se averiguar).

CRITRIOS DE DISTINO ENTRE PREOS E TAXAS: Se o seu valor igual, superior ou inferior ao custo: superior = preo; inferior ou igual = taxa. Se deriva de uma obrigao legal, estabelecida uma taxa, ou fixada entre as partes, um preo. No caso de preos tabelados, se h ou no uma eventual susceptibilidade de negociao em abstracto. * TAXAS VS RECEITAS PATRIMONIAIS: O facto jurdico gerador da cobrana diverso: As receitas patrimoniais resultam de uma relao contratual, de um negcio jurdico voluntrio e bilateral. So negocialmente estabelecidas; J as taxas so quantias exigidas coactivamente e autoritariamente estabelecidas, por fora da lei. As receitas patrimoniais resultam de preos lucrativos (preos superiores aos custos de produo). J as taxas so preos fixados de valor inferior ou igual ao custo de produo. Muitas das relaes contratuais tm por base clusulas contratuais gerais e isso tem incidncia no mbito do preo cobrado pr-determinado na celebrao do contracto. Assim, na prtica, e de facto, tal como anteriormente, a respeito da distino entre preos e taxas referimos, muito difcil verificar se houve um preo negocialmente estabelecido ou se foi cobrado coactivamente. Para distinguirmos, perante uma concreta figura, se uma taxa, receita patrimonial ou imposto, h que lanar mo de dois critrios: 1. Em abstracto, haveria ou no possibilidade de negociar o preo que veio a ser cobrado? Est em causa a natureza coactiva/contratual da receita. 2. A taxa um preo cobrado pela utilizao do bem semi-pblico em causa, mas um preo naturalmente inferior ao custo de produo

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas No to importante a distino entre taxas e receitas patrimoniais porque no h nenhuma obrigao constitucional que torne exigvel que a criao de uma determinada taxa em concreto tenha de obedecer a formalidades especiais do ponto de vista jurdico, v.g por decreto-lei autorizado ou lei formal da A.R como para os impostos, podendo ser criadas at por um regulamento municipal. Se estamos perante um imposto ou taxa, estas tm de ser criadas por decreto-lei autorizado ou por lei da A.R (nem por um simples decreto-lei do Governo ou um regulamento municipal, porque estaramos perante uma inconstitucionalidade orgnica e formal, e a, no teramos de pagar). Assim, tem uma maior relevncia prtica a distino entre taxa e imposto.

* TAXA VS IMPOSTO: So ambos coactivos; Os impostos integram-se numa relao jurdica unilateral j as taxas ocorrem no mbito de uma relao jurdica bilateral, existindo m nexo de correspectividade entre o pagamento de determinada quantia e o recebimento de uma contraprestao (no necessariamente um beneficio). J os impostos so prestaes unilaterais (no se recebe algo determinado em troca, no mbito da relao jurdico - fiscal) => estruturao da relao jurdica em causa; Modo de repartio: o critrio que preside fixao do montante: capacidade contributiva para os impostos; e o critrio de intensidade do uso para as taxas. Na questo da remoo de um obstculo jurdico para distinguir entre taxas e impostos, s estaremos perante uma verdadeira taxa quando remoo desse obstculo ao comportamento dos particulares, corresponder o acesso a um verdadeiro bem semipblico por parte de quem paga. Nos impostos estabelece-se uma relao entre o Estado e os contribuintes; nas taxas, entre o Estado e os utentes. As taxas tm um carcter bilateral, mas no h uma relao bilateral voluntria, resultando de uma obrigao legal. IMPOSTOS: art.103 e 104 CRP: imperativo constitucional de justia fiscal acompanhado de um princpio de discriminao vertical positiva: os impostos devem ter uma finalidade tambm de justia fiscal, da a adopo de taxas progressivas de tributao. TAXAS: o critrio o da intensidade do uso, da igualdade perante a lei: arts.13 a 15 CRP: tratamento igual para todos os contribuintes. (ver casos prticos)

ACRDAO DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: o A taxa distingue-se do imposto pelo seu carcter bilateral ou sinalagmtico em contraste com o carcter unilateral deste. 68

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas o o

O imposto uma prestao pecuniria, coactiva e unilateral, sem o carcter de sano exigido pelo Estado com vista realizao de fins pblicos. A taxa a quantia coactivamente paga pela utilizao individualizada de bens semi-pblicos ou o preo autoritariamente fixado de tal utilizao. Dado que a obrigao de as pagar no negocialmente assumido, as taxas so sempre receitas coactivas. Geralmente, a utilizao dos bens semi-pblicos voluntria (no o por ex. na taxa de justia). As taxas so naturalmente inferiores ao custo dos bens. Mas h taxas iguais ao custo e at superiores a ele, contudo, apesar de serem, assim, preos lucrativos, no se transmutam em receitas patrimoniais, visto continuarem coactivas, nem constituem impostos na parte excedente ao custo, visto continuarem com o seu carcter bilateral.

* IMPOSTOS IMPOSTO: prestao pecuniria, coactiva e unilateral, sem o carcter de sano, exigida pelo Estado com vista realizao de fins pblicos. a) Prestao pecuniria: o imposto uma prestao em dinheiro ou equivalente em dinheiro; Coactiva: o montante do imposto estabelecido na lei ou por fora da lei; Unilateral: ao pagamento do imposto no corresponde qualquer prestao (contraprestao directa) por parte do Estado; Sem o carcter de sano: o imposto no tem natureza de penalidade, como a multa.

b) c)

d)

Da o imposto ser distinto de taxa: a taxa tambm prestao pecuniria, coactiva, mas no unilateral, uma vez que ao seu pagamento corresponde a contraprestao de um servio por parte do Estado. Da que, quando a taxa exceda o custo dos bens, isso no constitui um imposto na parte sobrante, uma vez que, apesar de ser coactivo, ela mantm o seu carcter de prestao bilateral. Actualmente vivemos num Estado Fiscal, em que os impostos so a principal fonte de receitas do Estado (Casalta Nabais).

FINALIDADES DA TRIBUTAO: impostos fiscais e impostos extrafiscais. Impostos Fiscais: O primordial objectivo arrecadar receitas para o Estado fazer face a despesas. um objectivo de cariz puramente financeiro.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Impostos Extrafiscais: O Estado cobra para simultaneamente obter receitas e atingir outras finalidades, ou s para atingir essas finalidades objectivo de ordem econmica (ex. direitos alfandegrios proteco de algum sector da economia nacional). Art.103CRP: objectivos do sistema fiscal: Satisfao das necessidades financeiras do Estado (captao de recitas); Repartio justa do rendimento e da riqueza. Este duplo objectivo refere-se ao sistema fiscal no seu geral e no s a um imposto. O Estado aqui entendido em sentido amplo (Administrao Pblica central, regionais, locais).

Porm, nunca os impostos so executivamente fiscais, pois o Estado, ao lan-los, tem sempre como objectivo a repartio dos encargos pelos contribuintes. Nem nunca os impostos so exclusivamente extra-fiscais, uma vez que as receitas dos prprios impostos s com outras finalidades que no a cobertura das despesas acabam sempre mais cedo ou mais tarde, por ser nela aplicados. Assim, segundo a regra da no consignao oramental, por mais objectivos de ordem econmica que estejam subjacentes ao imposto, o objectivo ser ao fim e ao cabo utilizar essas receitas em meios financeiros para cobrir despesas que tm de ser realizadas.

REPARTIO DOS IMPOSTOS DIRECTOS: Art.13 e 15, 103 104CRP 1. A quem ho-de ser exigidos os impostos? 2. Quanto que cada um dos contribuintes h-de pagar? Da a necessidade de um critrio: princpio da IGUALDADE FISCAL, o qual integrado por duas dimenses essenciais: generalidade fiscal e uniformidade, sendo que este ltimo se subdivide em princpio da igualdade, horizontal e vertical. a) Generalidade Fiscal: todos os cidados esto adstritos ao pagamento de impostos, no devendo haver entre eles qualquer distino de classe, religio ou preferncia poltica (v.g. Antigo Regime). b) Uniformidade: a repartio dos impostos pelos cidados obedece ao mesmo critrio, idntico para todos. Este principio engloba os sub-princpios da: Igualdade horizontal: contribuintes na mesma condio, devem pagar o mesmo imposto.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Igualdade vertical: os contribuintes que se encontrem em situaes diferentes (condies diferentes), devem pagar impostos diferentes na medida dessa diferena.

* IGUALDADE FISCAL: 1) Principio do beneficio e principio da capacidade de pagar: Princpio do beneficio (para os extrafiscais): cada um deve ser tributado consoante o benefcio que aufere dos bens pblicos. Esto, assim, nas mesmas condies os que apreciam igualmente as utilidades dos bens pblicos e que, por isso, esto dispostos a pagar o mesmo preo pela unidade de cada um desses bens, A 500, B 500, C= 1000: avaliao da utilidade do bem pblico. A e B esto nas mesmas condies porque valoram a utilidade do bem pblico em causa da mesma medida. Logo, A e B devem pagar o mesmo imposto verificando-se, assim, o princpio da igualdade horizontal. J o sujeito C valora o mesmo bem pblico noutro montante: C est em diferente condio de A e de B por isso deve pagar uma quantia diferente, na medida da sua diferena perante A e B: princpio da igualdade vertical.

Este critrio, cobrando-se aos contribuintes o que eles esto dispostos a pagar pelas unidades dos bens pblicos que utilizam, permite determinar no s o montante das receitas do Estado, bem como o montante das despesas a fazer pelo Estado com a produo desses bens: quanto o Estado cobrar de impostos (o quantum que resulta da apreciao subjectiva da utilidade dos bens pblicos pelos seus utilizadores) e as despesas determinadas em funo das receitas (por analogia com o comportamento dos privados mas na prtica no bem assim!) * Contudo por muito sedutor que parea, o princpio do benefcio no constitui uma base geral de tributao. Coloca, nomeadamente, um problema a respeito da redistribuio dos rendimentos, h benefcios que escapam tributao, pois incompreensvel que se cobrassem impostos aos pobres contemplados na redistribuio para o Estado lhes pagar subsdios. * Por outro lado o princpio do benefcio pressupe que possvel medir a utilidade subjectiva, que cada contribuinte retira do bem pblico, e portanto, o preo que est disposto a pagar (ou o imposto que h-de ser cobrado) pela unidade de cada um desses bens, Contudo, isto impossvel de se fazer. Esta impossibilidade decorre, desde logo das prprias caractersticas dos bens pblicos, de utilizao inexcluvel e irrival, dirigindo-se satisfao de necessidades passivas: bens que, pelo facto de existirem, satisfazem automaticamente necessidades, por isso no h uma procura dirigida ao bem, logo, no h revelao de preferncias (a utilidade que cada avalia/ retira da utilizao individualizada do bem pblico) no havendo possibilidade de impor um preo. As prprias caractersticas dos bens pblicos inviabilizam a avaliao subjectiva da utilidade que cada contribuinte avalia do bem pblico. 71

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas O princpio do beneficio apenas aplicvel s taxas, onde vigora o princpio da intensidade do uso, pois h uma procura individualizada, sendo mais fcil determinar que uso se faz do bem. O princpio da CAPACIDADE DE PAGAR:o rendimento o ndice. Segundo este princpio, esto nas mesmas condies, devendo satisfazer o mesmo imposto, os que tm a mesma capacidade de pagar. Esto em diferentes condies, devendo satisfazer diferente imposto, os que tm capacidade de pagar diferente, na medida dessa diferena (igualdade horizontal/vertical). Isto em funo do rendimento de cada contribuinte, que o ndice de capacidade contributiva. Neste mbito, a capacidade de pagar impostos depende da capacidade de renovao anual do pagamento de impostos, depende do rendimento, dos recursos que anualmente se renovam. Por outro lado, a deciso de produzir um bem pblico independente da deciso de pagar o imposto. Mas o rendimento destina-se a consumo e a aforro, embora seja certo que a maior parte se destina a consumo, e assim como todos os anos se renova o rendimento obtido, tambm igualmente se renova o rendimento consumido, de modo que os impostos tanto podem incidir sobre um como sobre outro. Qual deve preferir-se?

O ndice da capacidade contributiva deve ser o rendimento obtido, porque nem todo o rendimento obtido consumido e portanto no se respeitava verdadeiramente o principio da capacidade contributiva se apenas tributssemos o rendimento consumido, porque a parcela de rendimento obtido que no fosse consumido escapava tributao.

Assim, devem pagar impostos idnticos quem obter o mesmo rendimento; e devem pagar impostos diferentes quem tiver rendimentos diferentes, na medida dessa diferena. Na verdade, tal como refere Musgrave, o imposto sobre o rendimento obtido desfavorece os contribuintes que aforram enquanto o imposto sobre o rendimento consumido trata igualmente todos os contribuintes. Contudo, isto supe que o rendimento integralmente gasto em vida, e como no h sincronismo entre rendimento obtido e rendimento consumido, verificando-se aforro nalguns perodos e desaforro noutros, e o rendimento no todo gasto em vida. Logo se a tributao incidisse s sobre o rendimento consumido, esta parte ficaria isenta.

Deve apenas considerar-se o rendimento como ndice da capacidade contributiva ou tambm o patrimnio? A -10000 B 0 patrimnio 10000 10000

rendimento

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas partida parece que B tem menor capacidade contributiva que A, que tem um patrimnio acumulado. Teixeira Ribeiro: apenas o rendimento obtido deve servir como ndice da capacidade contributiva, logo, se tributssemos mais A do que B estaramos a tributar A duplamente: para ele ter constitudo o patrimnio de 10000 teve de acumular rendimentos (resultantes de rendas, salrios, juros, lucros), os quais j foram tributados anteriormente. Logo estaramos a tribut-los novamente, e assim, estaria a onerar-se novamente o contribuinte por ter acumulado aquele rendimento, que j foi tributado aquando da obteno dos capitais que o permitiram acumular.

Iseno do mnimo de existncia: a favor de quem tem no mais do que o rendimento necessrio para se manterem. uma iseno que se justifica pelo direito vida, o qual o Estado negaria se exigisse aos cidados parte do que estritamente precisam para subsistir. Ao abrigo do princpio da generalidade, todos os indivduos devem pagar impostos. Mas h indivduos que apenas obtm rendimentos na medida exacta para satisfazer as necessidades fundamentais e bsicas, desde logo pelo princpio do direito vida, logo, no devem pagar impostos. No Cdigo do IRS h um padro mnimo de rendimentos prdefinido, abaixo do qual o indivduo fica isento de pagar IRS.

Iseno de Rendimentos Mnimos: quando os rendimentos so muito pequenos, dispensa-se do pagamento de impostos, para evitar as despesas que consistiriam um dispndio maior na cobrana dos impostos, do que a receita eventualmente assegurada. Certos rendimentos, implicariam uma despesa como o lanamento e cobrana superior receita previsvel. * A IGUALDADE HORIZONTAL: devem pagar o mesmo imposto indivduos com a mesma capacidade contributiva, aferida pelo rendimento, de acordo com o princpio da uniformidade. Contudo, isto no invalida que possamos discriminar os rendimentos em funo da sua origem, sem ofensa da capacidade contributiva e do princpio da igualdade horizontal. Rendimentos no fundados: so os rendimentos do trabalho (salrios). Apresentam um carcter nitidamente prescritrio. Cessaro no momento em que o trabalhador deixe de poder trabalhar. Constitui um rendimento contingente, susceptvel s contingncias da vida do trabalhador (doena, acidente), e um rendimento temporrio (enquanto se puder trabalhar). Rendimentos fundados: h uma tendencial perpetuidade, de permanncia do rendimento do capital (rendas e juros); (no h a certeza que vo cessar). De existir uma discriminao qualitativa, tributando-se mais suavemente os indivduos cuja maior parte dos seus rendimentos so rendimentos no fundados e de forma mais pesada, os rendimentos fundados: respeito pelo princpio da igualdade horizontal: no h violao do princpio da igualdade horizontal porque vai ser esta discriminao, em funo da origem dos rendimentos que vai permitir a aplicao efectiva daquele princpio.

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Quem tem rendimentos provenientes do trabalho sabe que vo ser transitrios porque vai ter um dia deixar de trabalhar. Por outro lado, quem tem rendimentos, maioritariamente provenientes do capital, estes so tendencialmente perptuos, logo ele no tem a certeza se vo cessar. Quem tem rendimentos s provenientes do trabalho, sabe que vo ser transitrios porque vai ter de um dia deixar de trabalhar. Contudo, quem tem rendimentos maioritariamente provenientes o capital, tendencialmente perptuos, que ele no tem a certeza se e quando vo cessar: A 1000$ (rendimento do trabalho) B 1000$ (rendimento do capital) A no vai poder gastar anualmente os 1000 que recebe porque vai ter de preocupar-se em constituir um fundo para que quando deixe de trabalhar possa satisfazer as suas necessidades bsicas: por. ex. A fica com um rendimento disponvel de 850 (aforra 250) j B pode gastar o rendimento na ntegra, porque sabe que o rendimento tendencialmente perptuo. Como efectuar esta distino? Esta discriminao qualitativa dos rendimentos feita atravs de: a) Taxas de impostos diferenciados: A pagaria de impostos a uma taxa de 5% e B a 20%: cumpre-se o princpio da igualdade horizontal. A paga 50 de imposto, fica com 800 de rendimento disponvel, porque aforra 150 e paga 50 de imposto = 200, que se vai subtrair ao rendimento que ganhou fica com 800 para gastar ao longo do ano. B possui um rendimento de 1000 que, tributado a 20%, paga 200 de imposto fica com rendimento disponvel de 800. Cumpre-se a igualdade horizontal, porque A e B no estavam nas mesmas condies; e tambm a igualdade vertical, pagando A e B impostos diferentes na medida dessa diferena. b) Dedues matria colectvel: para fazer a discriminao qualitativa a favor de A: A: h uma deduo matria colectvel de 750 ao rendimento do trabalho: 1000 750 = 250 rendimento tributvel. Aplicando-se a taxa de imposto (que idntica para todos): 20% de 250 = 50valor do imposto; B: no h deduo ao rendimento do capital: os 1000 vo ser tributados na ntegra. 20% de 1000 = 200valor do imposto. Assim, A e B acabam por ficar com o mesmo rendimento disponvel (800), cumprindo-se a igualdade horizontal. Em Portugal, optou-se pelo mecanismo das dedues matria colectvel. Deduo da matria colectvel: 50 dos rendimentos do trabalho.10% da taxa do imposto (sempre a mesma). A 1000: 1000-50 = 950: o rendimento tributvel, ao qual se vai aplicar a taxa de imposto 10%10% de 950= 95 valor do imposto.

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Deduo colecta: 50 10% de imposto B 1000 (1000x 10% = 100). No paga 100, porque 100 a colecta. Vai pagar 100-50 =50. Teixeira Ribeiro defende que estamos, assim, a atribuir vantagens a quem tenha rendimentos mais altos e sobretudo a quem tenha fontes de rendimento mais diversificadas. De um ponto de vista de justia fiscal, seria mais justo o sistema de diferenciao de taxas. Mill defende que se deveria ter em conta o destino do rendimento para garantir a igualdade contributiva. Mill pretendeu demonstrar a dupla tributao do aforro. Mas, constituindo o rendimento o ndice da capacidade contributiva, no h dupla tributao do aforro. Mill defendia que quando o contribuinte recebeu o rendimento foi tributado, quando aplicou tambm foi tributado (os juros). Contudo, no h dupla tributao do aforro: num depsito bancrio, os juros so um novo rendimento.

* IGUALDADE VERTICAL: SISTEMAS PROGRESSIVOS DE TRIBUTAO: (ver relatrio de Teixeira Ribeiro pg.280) Rejeio da teoria econmica: O rendimento vale pela sua utilidade (utilidade marginal, preo fixado de acordo com o custo marginal no mercado valor da unidade n+ 1). A utilidade do rendimento tambm uma utilidade marginal: medida que o rendimento vai aumentando, a utilidade vai sendo menor. Quem tem rendimentos baixos destina quase a sua totalidade em bens de primeira necessidade. Quem tenha rendimentos mais altos j pode fazer consumos mais certos luxuosos. Utilidade do rendimento decrescente: as unidades marginais do rendimento devero ser mais fortemente tributadas do que as iniciais: a igualdade do sacrifcio: haver igualdade entre os contribuintes quando o pagamento dos impostos envolva as mesmas perdas de utilidade, os mesmos sacrifcios para todos A utilidade marginal aufere-se s por referncia a bens de 1 necessidade? As utilidades sero comparveis? Na verdade, comparar sacrifcios muito subjectivo. O critrio da utilidade marginal inexcluvel do ponto de vista fiscal.

Adopo de uma Teoria Poltica: a Histria recente, a nvel politico, dos sistemas fiscais.
- No Estado feudal, no Antigo Regime, certas classes no pagavam impostos, s a burguesia e o povo eram onerados. Havia isenes de classe e privilgios pessoais: imposto regressivo.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas - No Estado Liberal, com a Revoluo Francesa, aboliram-se os privilgios pessoais, defendendo que todos deveriam pagar impostos na mesma proporo: imposto proporcional. - No Estado Social, de meados do sculo XX, adoptaram-se sistemas progressivos de tributao: imposto progressivo. Teixeira Ribeiro: a teoria poltica assenta no pressuposto que podemos comparar necessidades do ponto de vista da utilidade social, defendendo uma importncia decrescente das necessidades. Quem tem rendimentos mnimos no dever pagar impostos porque a a utilidade social fundamental, e, medida que o rendimento vai aumentando, as utilidades vo diminuindo do ponto de vista social (igualdade tributria + igual utilidade social) Atravs do imposto progressivo, como as utilidades satisfeitas individualmente so diferentes, quem ganha pouco, sendo as utilidades sociais maiores, deve beneficiar da aplicao de taxas mais baixas; quem ganha muito, sendo as utilidades sociais menores, deve ser tributado a uma taxa maior. uma reconstruo da teoria econmica, abordada do ponto de vista social: a igualdade tributria a igualdade dos sacrifcios.

Anbal Almeida: com a Teoria da Utilidade Social, Teixeira Ribeiro recupera parte dos argumentos da teoria econmica, passando a igualdade tributria de um plano individual (igualdade dos sacrifcios), para um plano colectivo (igualdade da importncia social das necessidades sacrificadas), para se atingir um sistema progressivo. Esta passagem assenta num paradigma marginalista, do homo economicus super-ente que faz o juzo de valor sobre a utilidade social do rendimento. Anbal Almeida : em Finanas Pblicas, as questes so de Teoria e no de Politica, sendo que esta deve ser entendida como pressuposto, mas no compete s Finanas Pblicas decidir politicamente. Na verdade, o sistema progressivo resultado de opes polticas art.103 e 104 CRP, que constituem axiomas para as Finanas Pblicas, verificar se so adequadas ou no as suas consequncias Cabe ao legislador tomar as decises polticas, de acordo com a capacidade contributiva dos contribuintes, para tal como o monopolista trata o seu mercado, tentar maximizar o seu lucro. Contudo, ainda no mbito desta Teoria Poltica, deve destacar-se que no Antigo Regime vigorava o imposto regressivo, depois no Estado Liberal, o proporcional, e, actualmente, no Estado Social, o progressivo. (ver TEORIA PURA DA IMPOSIO)

CONCRETIZAO DA IGUALDADE VERTICAL: Se as pessoas com o mesmo rendimento devem pagar o mesmo imposto (igualdade horizontal), pessoas com diferentes rendimentos, devem pagar diferentes impostos: igualdade vertical. Mas como se realiza a igualdade vertical?

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas IMPOSTOS REGRESSIVO: a taxa mdia diminuiu medida que aumenta a matria colectvel. Apresenta uma taxa marginal inferior taxa mdia. O Estado exige uma fraco decrescente de matria colectvel, baixando a taxa de imposto medida que ela aumenta: Por ex. Matria colectvel: 100 taxa 10% 10 de imposto Matria colectvel: 1000 taxa 8% 80 de imposto IMPOSTO PROPORCIONAL: a taxa mdia mantm-se constante, independentemente da variao da matria colectvel. A taxa sempre a mesma: o imposto varia na proporo da matria colectvel. A taxa marginal vai ser igual taxa mdia. Ex 100, 10%, 10 1000, 10%, 100 IMPOSTO PROGRESSIVO: a taxa mdia aumenta medida que aumenta a matria colectvel. Exige-se uma fraco crescente da matria colectvel, elevando a taxa do imposto medida que ela aumenta. A taxa marginal superior taxa mdia. Ex 100, 10%, 10 1000, 15%, 100 _Taxa Mdia: a relao percentual entre o amento do imposto e o totalidade da matria colectvel. T= colecta mat. colectvel = t 10 = 0,1 = 10% 100

_Taxa Marginal : a relao percentual entre o aumento do imposto e o aumento da matria colectvel. T= aumento colecta aumento mat.colectvel Em termos histricos, operou-se a mudana de sistemas fiscais tendencialmente, regressivos para sistemas fiscais progressivos. No Antigo Regime vigorava um sistema regressivo porque havia vastas camadas da populao isentas de impostos (clero, nobreza). Posteriormente, com as Revolues Liberais, instaurando-se o Estado de Direito Liberal, operou-se a mudana para um sistema fiscal proporcional, em consonncia com o principio da igualdade formalmente postulado pelo Liberalismo. J no Estado de Direito Social, do sc. XX, defendeu-se uma igualdade material, e a afirmao do movimento operrio conduziu adopo de sistemas fiscais progressivos. Daqui se depreende que o sistema fiscal regressivo no um meio apto a realizar a igualdade tributria, sendo necessrio avaliar, de entre o imposto progressivo e o proporcional, qual o que melhor serve aquele princpio. O imposto progressivo tem na sua gnese garantir a maximizao das receitas fiscais para o Estado. Como no Estado Social, o Estado tem mais necessidades a satisfazer, necessita de arrecadar mais receitas para fazer face a um nmero elevado de despesas.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas O imposto proporcional levanta uma dificuldade: ao aplicar-se a mesma taxa de imposto, independentemente da matria colectvel, tem de haver um tecto para a taxa de tributao: no se pode exigir uma parcela muito elevada a quem tem poucos rendimentos. Esta dificuldade/obstculo no se levanta nos sistemas fiscais progressivos, onde se aplicam diferentes taxas consoante a matria colectvel das pessoas.

* TIPOS DE IMPOSTO PROGRESSIVO: REGRESSIVAMENTE PROGRESIVO: Anbal Almeida =decrescentemente progressivo. O imposto diminui a sua progressividade medida que a matria colectvel aumenta. As unidades adicionais de matria colectvel foram sendo tributadas de modo progressivo, mas esse aumento da taxa em relao ao aumento da matria colectvel foi sendo cada vez menos intenso, menos que proporcional ao amento da matria colectvel. um imposto progressivo que com unidades adicionais vai perdendo progressividade. A taxa mdia subiu e a taxa marginal superior taxa mdia, mas a sua progressividade est a atenuarse. PROPORCIONALMENTE PROGRESSIVO: Anbal Almeida constantemente progressivo. A taxa mdia aumenta sempre de forma proporcional em relao ao aumento da matria colectvel. A progressividade est a manter-se. PROGRESSIVAMENTE PROGRESSIVO: Anbal Almeida crescentemente progressivo. A progressividade vai aumentando medida que se tributa unidades adicionais de rendimento. (ver fotocpias)

Ex.

Taxa Rendimento
1 a) b) c) 100 110 120 120 120

Imposto
5 6.6 7.8 8.2 8.4

Mdia
5% 6% 6.5% 6.85% 7%

Marginal
16% 12% 16% 18%

um imposto progressivo porque a taxa mdia aumenta medida que aumenta a matria colectvel. Mas qual o nvel da progressividade? Temos que comparar vrias taxas marginais: a) Rendimento: 120

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Aumenta a matria colectvel: de 110 para 120 (10) Aumenta a colecta: de 6.6 para 7.8 (1,2). Logo, a taxa marginal: tm= 1,2= 0,12= 12%. 10 Podemos comparar taxas mdias: em relao situao anterior (1): Rendimento aumentou de 100 para 110: 10 Colecta aumentou de 5 para 6.6: 1.6 Imposto: 7.8 Tm= 1,6= 0.16= 16% 10 Comparando a) com 1, verifica-se que, pela observao das suas taxas mdias, o imposto diminuiu a sua progressividade medida que a matria colectvel aumentou: imposto regressivamente progressivo. b) 110120 (aumenta a colecta: 1,6) 6,68,2 (aumento da matria colectvel:10) tm = 1,6= 16% 10 Comparado a tm de b) com a tm de 1, estamos perante um imposto proporcionalmente progressivo: a progressividade est a manter-se. O aumento da taxa verifica-se sempre de forma proporcional em relao ao aumento da matria colectvel. c) 6,6 8.4= 1,8 110 120=10 tm = 1,8= 18% 10

A taxa marginal subiu de 16% para 18%: um imposto progressivamente progressivo: a progressividade vai aumentando medida que se tributam unidades adicionais de rendimento.

O imposto progressivo o melhor instrumento de justia fiscal (art.104, 1 CRP). Mas no h uma justificao econmica que demonstre que aquele imposto a melhor forma de equiparar os sacrifcios dos contribuintes no pagamento de impostos. A Teoria da Igualdade dos Sacrifcios, baseia-se no pressuposto da utilidade decrescente do rendimento: faz menos sacrifcios quem abdica dos ltimos 50, quem tem 5000 de rendimento, do que quem tem 500. Quanto mais rendimento se possusse, menor o sacrifcio de se abdicar de uma unidade adicional de rendimento. Contudo, este pressuposto falha: 1. No possvel provar a utilidade decrescente do rendimento (quem passa a ganhar mais pode utilizar o dinheiro em investimento ou aforr-lo ou comprar bens no suprfluos que no compraria antes). 2. impossvel fazer a avaliao subjectiva da utilidade de cada unidade adicional de rendimento para cada contribuinte. No se consegue provar

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas em termos econmicos que o imposto progressivo o nico capaz de igualar os sacrifcios dos contribuintes. Deve adoptar-se uma Teoria Poltica, assente na histria poltica dos sistemas fiscais e na viso do Estado enquanto decisor mximo que, pela considerao da capacidade contributiva dos contribuintes, visa arrecadar o mximo de receita fiscal. a posio Anbal Almeida. J Teixeira Ribeiro volta a invocar argumentos econmicos, transmutando do plano individual: igualdade dos sacrifcios, para o plano social; igualdade da importncia social das necessidades sacrificadas, o princpio da igualdade tributria. * EFEITOS ECONMICOS DO SISTEMA PROGRESSIVO 1. Permite a maximizao das receitas fiscais do Estado, to necessria em Estados Sociais. 2. Opera a diminuio das desigualdades (o que diferente da igualitarizao dos sacrifcios). 3. o que melhor se coaduna com um viso material do princpio da igualdade, vertical e horizontal: tratar de modo desigual o que desigual e no s de modo igual o que igual. * MODELOS DE PROGRESSIVIDADE (sai sempre nas provas) So as opes que o legislador pode tomar para criar um imposto progressivo. Progresso contnua: a taxa aumenta com o mnimo da matria colectvel. Rigorosamente no com o mnimo, pois no possvel tomar em conta os aumentos infinitesimais da matria colectvel. um sistema de aplicao prtica quase impossvel porque um sistema complicado e muito trabalhoso para a Administrao Pblica Fiscal, aumentando at o custo de arrecadao dos impostos. Na verdade, tornar-se-ia necessrio aplicar um nmero enormssimo de taxas. Rendimento 1000 1001 1002 Taxa 1% 1.01% 1.02% Imposto 10.00 10.11 10.12

At ao valor mximo definido por lei de taxa aplicvel: limite a partir do qual o imposto deixa de ser progressivo e passa a ser proporcional. Progresso por deduo: consiste em aplicar uma taxa proporcional matria colectvel deduzida de uma taxa fixa. O clculo do imposto fcil e simples. Mas o defeito deste modelo que a progressividade da taxa efectiva vai diminuindo medida que aumenta o rendimento, de modo que a taxa se torna quase constante e o imposto quase proporcional. Assim possvel existir um imposto progressivo com uma taxa proporcional se aplicarmos a deduo de uma soma fixa. Como se faz sempre a deduo de um montante fixo estabelecido por lei matria colectvel, a utilizao de uma taxa fixa vai permitir atingir um modelo de progressividade. 80

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas A lei fiscal deve indicar: 1) Taxa fixa (formal = 10%) 2) Deduo: 100

Rendimentos 100 250 500 2000 3000

Rend. c/deduo 0 150 400 1900 2900

Colecta 0 15 40 190 290

Taxa Mdia 0 6% 8% 9.5% 9.67%

Aumenta medida que aumenta a matria colectvel (no podemos olhar para a taxa fixa porque meramente formal). Taxa mdia = colecta =15 = 0.06= 6% (8%; 9.5%; 9.67%) mat.col 250 Mas verifica-se que medida que os rendimentos aumentam a progressividade vai-se esbatendo, aproximando-se de um imposto regressivamente progressivo. Para mais, no se pode chegar aos 10%, que a taxa formal fixada na lei. Com o aumento dos rendimentos, o impacto da deduo que se faz cada vez menor, assim, o imposto para rendimentos muito altos, torna-se praticamente proporcional. Progresso por Classes: estabelecem-se classes de matria colectvel, de montante global crescente, aplicando-se taxas de imposto tambm crescentes. Os indivduos so divididos por classes consoante o rendimento, sendo tributados de acordo com a taxa dessa mesma classe que aplicada totalidade do rendimento, sendo que a taxa formal vai crescendo medida que se sobe de classe. Contudo, a progresso por classes apresenta um defeito: na passagem de classe para classe, o aumento do imposto pode exceder o aumento da matria colectvel. Classes 0-200 201-400 401-600 601-800 Rendimento (A) 400 (B) 410 (C) 500 Taxa 10% 15% 15% Taxa 0% 10% 15% 20% Rend. disponvel 360 (400-40) 348.5 420 Taxa Mdia 10% 15% 15%

(nota: a taxa mdia coincide com a taxa formal porque se aplicou totalidade do rendimento) 81

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(B) s por ter superado a fronteira de uma nova classe, fica prejudicado em relao ao individuo situado no limiar da classe anterior. Isto pode constituir um desincentivo ao trabalho. Da a necessidade da utilizao de um mtodo de conexo: estabelece-se que o contribuinte no poder ficar com rendimento disponvel menor do que aquele com que ficaria se a sua matria colectvel correspondesse ao limite mximo da classe imediatamente anterior. Determina-se qual o rendimento disponvel do indivduo colocado no topo da classe imediatamente anterior. Vai tributar-se o indivduo que subir de classe de modo a que depois de pagar o imposto, fique com tanto rendimento disponvel como quem se situa no topo da classe anterior. 410 - x = 360 <=> x = 50: cobra-se apenas 50 de imposto e no os 61,5. Vamos estar a tribut-lo no a uma taxa de 15%! Mas a uma taxa de 12,2%: taxa mdia = colecta = 50 Mat. Col. 410 Progresso por Escales: a cada escalo vai corresponder uma taxa, a qual vai ser aplicada apenas parcela de matria colectvel que esgota cada escalo. Cada uma das taxas aplica-se, no totalidade do rendimento do contribuinte, mas apenas parte do rendimento compreendido no respectivo escalo. Escalo at 500 501-2500 2501-12500 superiores a 12501 Taxa Marginal 10% 15% 20% 25% Taxa Mdia 14%

1. 2. 3. 4.

(nota: o legislador incide a taxa mdia para quem completar totalmente o escalo). H trs maneiras de proceder na Progresso por Escales: 1. Divide-se a matria colectvel em tantas parcelas quantos os grupos que nelas cabem, aplicando-se s vrias parcelas as taxas prprias dos sucessivos, sendo a colecta dada por uma soma de produtos ( a mais usual). 2. Divide-se a matria colectvel em duas partes: uma igual ao limite do maior escalo que nela couber, qual se aplica a taxa respeitante ao escalo imediatamente superior (a tcnica a mesma mas, s se trabalha com dois grupos/parcelas.) 3. Pela deduo de uma parcela a abater (ex. IRS Portugal). A cada escalo vai corresponder uma taxa, a qual vai aplicar-se parcela de matria colectvel que esgota cada escalo. A colecta vai ser a soma dos vrios produtos obtidos em cada escalo.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Ex: 5500: quanto dinheiro dos 5500, cabe em cada escalo? Ex 1: 500: cabe 500. Logo vai aplicar-se a taxa correspondente a este escalo 10%=> 500x 10% = 50. Ex 2: 2000: cabem 2000 (porque j tributamos anteriormente 500) => 2000x15%= 300 Ex 3: 3000 (j tributamos 2500) => 3000x20=600 Para verificarmos se o raciocnio est correcto: 600+300+50=950 Taxa mdia = 950 = 17.27%: os 5500 foram tributados a uma taxa mdia de 17.27. 5500 (5500x17.27 = 949,85). 5500 2500 x 14%*= 350 3000 x 20%= 600 950950 o imposto que vai pagar.

*O legislador prev para cada escalo, a taxa mdia para quem esgota todo o escalo
(14%).

Como no esgota todo o escalo 2, aplica-se a taxa marginal desse escalo e no a


taxa mdia definida pelo legislador. Que operao faz o legislador para calcular a taxa mdia a aplicar em cada escalo? Por ex. 2500. 500x10 = 50 300+500=350 imposto 2000x15= 300

350/2500 = 14%

* DESIGUALDADE E PROGRESSIVIDADE: Anbal Almeida Art.104CRP 1. O imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuio das desigualdades e ser nico e progressivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar Ser a progressividade uma consequncia necessria da diminuio das desigualdades, desse objectivo? (ver fotocpias).

* IMPOSTOS REAIS E PESSOAIS:

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas primeira vista todos os impostos so simultaneamente reais porque incidem sobre a matria colectvel, sobre coisas, e pessoais, visto que todos so pagos pelos titulares da matria tributvel, por pessoas. Contudo, a sua diferenciao pode ser feita atendendo forma como o imposto vai incidir sobre a matria colectvel: Reais: incidem sobre a matria colectvel sem atender s particulares condies econmicas de quem as possui. Est em causa directamente a matria colectvel, tributando-se a riqueza em funo dela prpria. Pessoais: incidem sobre a matria colectvel atendendo s particulares condies econmicas do seu possuidor (v.g a capacidade contributiva aferida em relao ao rendimento). A riqueza tributada em funo das pessoas. Assim, os impostos pessoais tm, contrariamente aos reais, de tomar em conta a totalidade do rendimento do contribuinte para assim avaliar da sua situao econmica.

Como alcanar a Personalizao Tributria? 1. Iseno do mnimo de existncia 2. Dedues para encargos de famlia 3. Progressividade 1. Iseno do Mnimo de existncia: deve tomar-se em conta a existncia de rendimentos indispensveis para a subsistncia do contribuinte e do seu agregado familiar. Com o IVA isto no acontece: qualquer pessoa paga o mesmo de IVA pelos produtos que compra, independentemente dos rendimentos. Isto s possvel nos impostos pessoais e no nos reais. 2. Dedues para encargos de famlia: em sede de IRS deduz-se as despesas com a sade, educao, inerentes famlia. Isto s possvel em impostos pessoais. 3. Progressividade: com vista ao objectivo constitucional da diminuio das desigualdades. No mbito dos impostos reais ainda possvel alguma progressividade: ex. IVA onera mais forte, os consumos de determinados bens: 21% - taxa geral, restaurao 12%, taxa reduzida 5% (produtos de 1 necessidade). Nas regies autnomas praticam-se taxas mais baixas. Foi abolida a taxa agravada de 30%. (artigos de luxo). Contudo, a progressividade corolrio dos impostos pessoais, devendo onerar-se mais os rendimentos mais avultados. O imposto pessoal reclama a tributao global do rendimento dos contribuintes, tendo de ser um imposto nico sobre o rendimento. (IRS). J os impostos reais, apesar de tambm poderem ter alguma progressividade (IVA, IMT), no que respeita ao IRC este proporcional: os lucros das empresas so tributados a uma taxa fixa, mesma taxa. No IRC no se tem em conta o rendimento global dos scios da sociedade, s os lucros da empresa. Na verdade, no faria sentido que o IRC fosse um imposto progressivo, pois s se deve atender aos lucros da empresa e no ao 84

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas rendimento global de cada scio O imposto progressivo sempre uma maneira imperfeita de alcanar a diminuio das desigualdades quando s se tenha em conta uma parte do rendimento (assim, depois cada scio tributado em sede de IRS) para diminuir as desigualdades. A progressividade uma nota importante quando se toma em conta a totalidade do rendimento dos contribuintes, e quando esteja em causa um imposto nico. * TCNICA TRIBUTARIA: 4 MOMENTOS: 1) Definio da matria colectvel/Incidncia: Sobre o que que vai incidir o imposto? Qual a matria colectvel? Patrimnio: conjunto de valores pecunirios lquidos (aos activos que o contribuintes possa ter h que deduzir os seus passivos: responsabilidades). Os activos tambm so as responsabilidades de terceiros perante ns, i.e, o que temos a receber. Subentende-se uma noo de patrimnio lquido: valores activos que se tm ou tm a receber, aos quais se deduzem os valores passivos: os valores que h a pagar. Exige-se que os bens que o englobam tenham valor em dinheiro, susceptveis de avaliao pecuniria. Contudo, levantam-se dificuldades em avaliar bens de uso prprio, e, por outro lado, uma definio muito abrangente exactamente porque, quanto maior a matria colectvel, maior a possibilidade de receitas a arrecadar pelo Estado. Rendimento: duas acepes do ponto de vista fiscal: a) Produto todo o acrscimo de bens obtidos por um contribuinte, durante um determinado perodo, a ttulo de actividade produtora: lucros, salrios, juros e rendas. Tende a ser um rendimento peridico. Tambm deve ser um rendimento lquido: deve deduzir-se ao rendimento obtido as quotas de amortizao: os bens capitais vo perdendo valor com o tempo (deduz-se por ano um determinado valor: por ex. 25%). Contudo, o sistema fiscal no pode apenas tributar este rendimento, porque tambm h rendimentos que procuram igualmente valorizaes patrimoniais, que no decorrem da contribuio dos contribuintes para a actividade produtiva. b) Acrscimo uma noo mais ampla. tido como o rendimento em sentido amplo em contraposio ao rendimento produto (rendimento em sentido restrito). Define-se como aquele acrscimo obtido durante um perodo financeiro, em bens, e que pode ser utilizado sem dano do patrimnio inicial. tambm um rendimento lquido, tendo e deduzir as quotas de amortizao. Engloba todos os rendimentos, independentemente de resultarem ou no da contribuio para a actividade produtiva. Engloba o rendimento-produto e todos os outros rendimentos: devem ser tributados todos os rendimentos independentemente da sua fonte. Engloba as doaes, heranas e mais-valias.

O ndice da capacidade contributiva , assim, o rendimento-acrscimo. Assim, podemos ainda distinguir: o rendimento produto consumvel e peridico, j o 85

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas rendimento acrscimo consumvel mas no necessariamente peridico (as doaes por ex, no oneram sempre).

RENDIMENTO MONETRIO E EM ESPCIE: o primeiro obtido em dinheiro, e o 2 obtido em espcie, em bens (produtos materiais e servios) Contudo, no se consegue tributar todos os rendimentos em espcie, nomeadamente no que respeita aos servios que cada um presta a si prprio, sem remunerao (ex. donas de casa); ao autoconsumo (por ex. produtores agrcolas); aos rendimentos imputados: servios que os bens de consumo prestam aos seus donos. Muitos destes rendimentos no so tributados pela complexidade que envolvem, contudo, quando isso seja possvel, deve proceder-se sua tributao, ainda que o ideal seria a tributao total do rendimento (impossvel at no monetrio devido evaso fiscal).

RENDIMENTO REGULAR E IRREGULAR: o primeiro um rendimento tendencialmente peridico, enquanto o segundo nem sempre se obtm. Se o nosso sistema fiscal fosse proporcional (taxas constantes de tributao), quer se tratasse do rendimento regular ou irregular, pagar-se-ia o mesmo de imposto. Contudo, como o nosso sistema progressivo, os rendimentos irregulares so penalizados: pois subindo o rendimento, vo incidir sobre ele taxas mais elevadas. Em alguns pases faz-se a tributao pela mdia dos rendimentos: - Medianizao; - Mdia aritmtica simples; - Sistema de mdias ponderadas; - Sistema de frequncias acumuladas;

AQUISIES A TTULO GRATUITO: Anteriormente as heranas eram objecto de imposto sucessrio que visava contrariar a acumulao de riqueza, e tributar o acrscimo do patrimnio que se obtinha; actualmente o imposto sucessrio no vigora para ascendentes e descendentes. Anteriormente, consoante o grau de parentesco fosse mais prximo do hereditando, mais alta seria a taxa aplicada, porque se entendia que ele comungara, em vida, da riqueza daquele. MAIS-VALIAS: so rendimentos que consistem num aumento inesperado do valor desses bens. O aumento do valor dos bens inesperado quando: O contribuinte no comprou/produziu, ou preservou aquele bem com o intuito de o vender; Nem aqueles bens faziam parte da sua actividade especulativa normal. (Ex. vendedor de arte que compra um quadro por 100 e vende por 200 no tributado a ttulo de mais valia, mas sim a ttulo de IRC/IRS) o entendimento de Teixeira Ribeiro, que assim, se funda em presunes.

Para Anbal Almeida no seguro fazer a anlise deste problema com base em presunes. Anbal Almeida prope a redefinio do conceito de mais-valia: valorizaes dos activos patrimoniais, considerados para efeitos fiscais, como constituindo rendimento que no rendimento-produto (derivado da actividade produtiva lato sensu, incluindo a especulao) .

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Anbal Almeida prope que se aborde a questo com base na diferenciao entre rendimento-acrscimo, para saber se estamos perante uma mais valia ou no. A mais-valia, para efeitos fiscais, pode ser definida como um rendimento ganho, no produtivo: estamos, no mbito do rendimento-acrscimo. Ex. A compra de um quadro de um autor desconhecido, que aps a morte deste se valoriza muito: este aumento ser ou no esperado? S um aumento inesperado se A no comerciante de arte, e no o comprar com a inteno de o vender: rendimento acrscimo. J se A fosse comerciante de arte, no seria um aumento inesperado, porque resultava da contribuio de A para a actividade produtiva: rendimento-produtivo. O legislador fiscal pode optar por tributar as mais valias logo que verificadas: assim que os bens aumentam inesperadamente de valor, ou optar por tributar apenas as maisvalias aquando da alienao do bem: realizadas. A soluo mais vivel em termos prticos a de apenas se tributar as mais-valias REALIZADAS, a ttulo de transaces onerosas, pela venda/troca dos bens. Assim acontece porque: As mais valias meramente verificadas so muito difceis de determinar; A tributao das mais-valias verificadas exigiria a restituio do imposto quando se verificassem as menos valias (o bem diminusse de valor); Seria necessrio que o Fisco avaliasse todas as oscilaes de valor dos bens (perdas e ganhos), o que seria aleatrio e dispendioso; A tributao das mais valias no realizadas, poderia colocar o contribuinte em situao difcil, se ao pagar o imposto no tivesse dinheiro para tal, por ainda no ter alienado o bem de onde obteria rendimento. Por outro lado, deve tributar-se as mais-valias REAIS e no as NOMINAIS: as primeiras so verdadeiros aumentos inesperados dos bens, enquanto os segundos resultam apenas da desvalorizao da moeda. Nota: a tributao das mais valias realizadas pode originar um efeito de reteno, no se vendendo os bens por motivos meramente fiscais, para no ter de pagar mais valia. As mais valias so rendimentos altamente irregulares, e, no mbito de um sistema progressivo, os rendimentos irregulares so penalizados.

Tributao do rendimento Normal ou Real: Se se trata do rendimento-produto, h quem entenda que convm tributar no o rendimento real mas o normal. O rendimento real aquele se apura ou presume que o contribuinte obteve (rendimento real efectivo/presumido). O rendimento normal o rendimento mdio de uma srie de anos que um agente econmico poderia obter operando em condies normais, ou o rendimento de determinado ano que poderia obter-se em situaes normais. Por vezes necessrio tributar o rendimento normal: Quando impossvel conhecer com suficiente aproximao o rendimento real, por ex. Agricultura, oficinas, pequenas lojas, onde no existe uma contabilidade organizada que permita apurar o quanto que o contribuinte obteve; 87

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Por outro lado, h quem defenda a tributao do rendimento normal por ser simples e barata, no exigindo despesas e incmodos contabilsticos, e tambm por constituir um incentivo produo, funcionando como um prmio para as empresas que obtm lucro superior ao normal, e um castigo para as que o obtm inferior, sendo portanto, um incentivo competitividade.

Mas Teixeira Ribeiro alerta:

uma tributao arbitrria, no havendo critrios definidos para avaliar o lucro


normal. insensvel conjuntura, uma vez que as empresas continuam a pagar impostos quando tm prejuzos, prejudicando-as ainda mais. Pode constituir simultaneamente um incentivo mas tambm um freio produo: o lucro normal, sendo um valor mdio, tanto atribudo s empresas nos anos que tm lucros como naqueles em que sofrem perdas, havendo possivelmente perodos em que o rendimento no seja suficiente para pagar o imposto, da desistirem de aumentar o capital fixo. A tributao do lucro normal apresenta mais desvantagens que vantagens, e, de acordo com a CRP, a tributao deve ser feita tendo em conta o rendimento real.

IMPOSTOS DIRECTOS E INDIRECTOS: CRITRIOS: 1. Financeiro:(Teixeira Ribeiro): os impostos so directos ou indirectos consoante exista ou no uma determinao directa da matria colectvel. Os impostos directos iro tributar manifestaes imediatas de matria colectvel. J os impostos indirectos assentam em manifestaes mediatas da matria colectvel. Nos primeiros tributa-se o rendimento, nos segundos o uso. 2. Econmico: conforme for ou no imputvel aos custos de produo. O imposto indirecto pago por produtores e o directo por no produtores. Nos impostos directos presumimos que esse imposto no vai onerar os custos de produo, j o pagamento de impostos indirectos sobrecarregam os custos de produo. O IRS, IRC no vo sobrecarregar os custos de produo, j o IVA f-lo. Esta classificao tem falhas determinando-se quem produtor ou no de acordo com a sobrecarga dos custos. 3. Jurdico: conforme haja ou no lanamento administrativo. Nos impostos directos h um lanamento administrativo, so impostos nominativos, exigem uma actividade administrativa de lanamento de imposto e a identificao nominativa do obrigado. Nos impostos indirectos, so impostos de autolanamento/ no nominativos, no h necessidade de lanamento administrativo.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Em Finanas Pblicas utilizamos o critrio financeiro: imposto directo: posse de rendimentos e patrimnios a sua obteno; impostos indirectos: utilizao dessa mesma matria colectvel. * TRIBUTAO INDIRECTA E DIRECTA: TRIBUTAAO MISTA TRIBUTAO INDIRECTA: tributa-se a utilizao que se faz do rendimento e do patrimnio, atingindo manifestaes mediatas da capacidade contributiva. A tributao indirecta vai incidir sobre os actos de utilizao que se faam do rendimento obtido (consumo), conseguindo-se, assim, atingir, do ponto de vista fiscal, a parte da matria colectvel que porventura tenha escapado Administrao Fiscal em sede de tributao directa (v.g evaso fiscal). Na verdade, os sistemas fiscais actuais conjugam a tributao directa e a indirecta, para que haja uma correco mtua: sistema de tributao mista. A tributao indirecta diminui a evaso fiscal! Contudo, a tributao directa tambm corrige as deficincias da tributao indirecta, porque se s houvesse esta, como nem todo o rendimento obtido gasto pelos contribuintes em consumo, a parte que no gasta, escaparia tributao indirecta. As despesas do Estado com o lanamento e com a cobrana de impostos indirectos so substancialmente menores do que com os impostos directos. A tributao indirecta surge associada a um acto de prazer: o consumo, e o prprio acto tributrio a integrado sente uma reaco menos violenta por parte dos contribuintes. A personalizao tributria s totalmente alcanada na tributao directa, que incide sobre a totalidade do rendimento dos contribuintes. Na verdade, o imposto nico sobre o rendimento permite alcanar a progressividade; permite efectuar as dedues para encargos de famlia; e a iseno do mnimo de existncia. O imposto indirecto pode no tributar determinados produtos essenciais, isentando o mnimo de existncia. Pode, por outro lado, agravar-se a tributao sobre o consumo de luxo: uns so formas imperfeitas de alcanar a personalizao. Nos sistemas fiscais da Europa do Sul assiste-se a uma predominncia da tributao indirecta, aproveitando-se o efeito de anestesia fiscal; relaciona-se tambm com a tributao do prazer; e pelo facto de ser mais fcil em termos prticos. A tributao indirecta tem ainda a vantagem de permitir a entrada contnua de arrecadao de receitas. H ainda, que realar a importncia dos ciclos dos impostos: em perodos eleitorais h um desagravamento de impostos directos, mas h o aumento da carga fiscal indirecta. Em perodos ps-eleitorais a tendncia inverte-se e assim se vai agravando a carga tributria. TRIBUTAO DIRECTA (IRS, IRC) 89

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VANTAGENS: Permite a personalizao tributria; Permite tributar o rendimento aforrado; Permite tributar o auto-consumo. DESVANTAGENS: Facilita a evaso fiscal; O custo de cobrana maior; No permite a entrada contnua de dinheiro nos cofres do Estado.

TRIBUTAO INDIRECTA: VANTAGENS: Generalizao da cobrana de forma gratuita e imediata; Operam com a anestesia fiscal; Permitem a entrada contnua de receitas nos cofres do Estado. DESVANTAGENS: No permite tributar o rendimento aforrado; No h personalizao tributria; No permite a tributao do auto consumo. Nota: a tributao indirecta tem um grande defeito: tendencialmente regressiva: um sistema constitudo s por impostos indirectos seria regressivo ( e no proporcional), porque a taxa indirecta incide sobre o rendimento aforrado aquando a sua utilizao, a qual depende da propenso ao consumo e ao aforro. Ex. S h impostos indirectos: 10% de imposto. A 500 500 50 10% B 5000 4000 (!) 400 8%

(!) Deixa de consumir 1000 A taxa de tributao de B vai ser menor efectivamente do que a de A, porque parte do seu rendimento no vai ser tributado. Os 1000 aforrados no vo ser susceptveis de tributao. Quem ganha 500 paga 10% e quem ganha 5000 paga s 8% de imposto. 90

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Os impostos indirectos formalmente seriam impostos proporcionais, mas materialmente, ser um imposto regressivo. Os impostos indirectos so tendencialmente regressivos. A tributao indirecta predominante em pases menos desenvolvidos. A tributao directa exige sistemas contabilsticos e normativos mais desenvolvidos. Contudo, actualmente, mesmo nos pases do norte, mais desenvolvidos h um acentuar de tributao indirecta: uma transigncia perante uma realidade mal comportada. Ainda assim, na maior parte dos pases h uma tributao mista com vista mtua correco das tributaes. Art.104,1 CRP: caractersticas essenciais do imposto nico sobre o rendimento das pessoas fsicas: imposto nico.

A tributao directa feita por vrios impostos ou s por um nico imposto? Para Teixeira Ribeiro o IRS apenas um imposto formalmente nico. Para Anbal Almeida, no h rigor na distino entre imposto nico e imposto verdadeiramente nico (formal ou materialmente nico). Teixeira Ribeiro: para que um imposto fosse nico, seria necessrio que se tributasse toda a matria colectvel, independentemente da sua fonte. diferente de uma distribuio qualitativa dos rendimentos: tributando mais levemente os do trabalho e mais pesadamente os do capital, devido sua natureza: os primeiros so no fundados, esto dependentes das contingncias e vicissitudes da sade do indivduo.

Devia ser dado o mesmo tratamento a todo o rendimento do contribuinte, tributando toda a fonte de rendimento mesma taxa, no havendo discriminao qualitativa dos rendimentos, pois s assim ser um imposto verdadeiramente nico. Em Portugal, o IRS opera uma discriminao qualitativa dos rendimentos, dando tratamento diferenciado ao rendimento de acordo com a sua fonte. O IRS, para Teixeira Ribeiro, s formalmente nico, e no materialmente nico. Anbal Almeida: para que exista um imposto nico (directo) apenas necessrio que toda a matria colectvel (rendimento) dos contribuintes seja determinada directamente por um nico imposto, personificadamente (com iseno do mnimo de existncia, dedues para encargos de famlia e taxa progressiva), podendo tambm nele ter lugar a discriminao qualitativa dos rendimentos segundo a sua origem e regularidade. Nesta perspectiva, no tem sentido distinguir entre imposto s formalmente nico e imposto verdadeiramente nico. Para este autor possvel, atravs de dedues especficas ( colecta, de matria colectvel), haver um imposto nico, aplicando uma nica taxa, fazer a discriminao qualitativa dos rendimentos por questes de justia social e fiscal.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Os rendimentos do trabalho so contingentes, tm um maior risco um rendimento no fundado, j o do capital, tendencialmente permanente, fundado. Essa discriminao qualitativa pedida por: Razes de justia fiscal: d-se um tratamento mais favorvel ao rendimento do trabalho; Razes de poltica econmica: para proteger/fomentar determinado sector de actividade; Para avaliar melhor o rendimento dos contribuintes: quem trabalha por conta de outrem, o empregador declara o seu rendimento, atravs da reteno na fonte. Quem trabalha por conta prpria declara o seu prprio rendimento. Teixeira Ribeiro: no possvel atravs de um imposto materialmente nico fazer a discriminao qualitativa. Anbal Almeida: podemos ter s uma taxa de IRS, fazendo um tratamento analtico do rendimento do contribuinte, por um imposto nico. (deduo da matria colectvel)

SISTEMAS DA TRIBUTAO DIRECTA 1. Sistema de imposto nico: unidade fiscal. Tem um carcter sinttico, fazendo a sntese de vrias fontes de rendimento. Permite operar melhor a personalizao tributria. Incide sobre um agregado familiar, existindo o coeficiente conjugal para evitar que se penalizem os casais. 2. Sistema de impostos parcelares: a evaso menor. A taxa menor, pagamos menos de imposto do que pagando um s. Tinha o efeito de anestesia fiscal, porque o contribuinte sentia menos o peso tributrio do que pagando uma s vez imposto. Imposto analtico: cada categoria de rendimento passvel de um determinado imposto. (impostos reais: no se atende s condies econmicas: no h personalizao tributria). 3. Sistema de imposto nico acrescido de impostos parcelares: operou a transio do sistema parcial/cedular para o sistema do imposto nico.

Art.104,1 CRP: caractersticas essenciais do imposto nico sobre o rendimento das pessoas fsicas: Deve ser progressivo: a taxa mdia a aumentar com o aumento da matria colectvel; Deve ser nico. A unidade fiscal para a CRP a famlia: quando as pessoas so casadas, pagam IRS conjuntamente. Imposto nico e progressivo sobre o rendimento: a unidade fiscal poderia concretizar-se em tributar os contribuintes isoladamente, ou o agregado familiar. A CRP optou por considerar os rendimentos do agregado familiar, assim, a unidade fiscal a famlia. Se o imposto progressivo: a matria colectvel, ao aumentar, leva ao aumento da taxa mdia de imposto. Assim levanta-se um problema: como o imposto progressivo, com o aumento da matria colectvel, pela soma dos

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas rendimentos dos dois cnjuges, a taxa de imposto subiu, logo, o casamento acarreta uma penalizao fiscal. Logo tem de se encontrar um mtodo para corrigir este problema.

TABELA DE PROGRESSO POR ESCALES

E1 0 -500 E2 501-2500 E3 2501-12500 E4 12501-20000 E5 20000

10% 15% 20% 25% 30%

5500 (A/B) 500x10%=50 2000x15%=300 3000x20%=600

Antes de casarem A e B pagam 950 de imposto, logo, os dois juntos pagam 1900. Se se casarem, considera-se o rendimento conjunto: 11000. Quanto pagariam de imposto? 500 2000 8500 Total Passariam a pagar 2050. Mtodo do Quociente Conjugal: soma-se o rendimento dos dois cnjuges e divide-se por dois. Em funo do resultado dessa diviso, i.e, em funo do quociente obtido, escolhe-se a taxa que vai ser multiplicada pelo quociente. Depois multiplica-se esse valor por dois, obtendo-se o que o agregado familiar pagar de imposto. Ex. 1100: 2 = 5500 aplica-se a taxa e obtemos 950. Multiplica-se 950 por dois e obtemos o valor do imposto a pagar: 1900. Esta tcnica utilizada pelo problema que suscitado pelo facto de a CRP estabelecer como unidade fiscal a famlia e de termos um imposto nico e progressivo sobre as pessoas fsicas. A tributao familiar pode, por outro lado, beneficiar os casais em que s um dos cnjuges traz dinheiro para casa: em solteiro pagava mais do que agora (porque soma-se o rendimento dos dois s h o dele e divide-se por dois, aplica-se a taxa, e esse resultado multiplicado por dois). No sistema francs os filhos tambm so tomados em conta. Dificuldade decorrente do imposto ser progressivo e a unidade fiscal, a famlia. 10% 15% 20% 50 (500x0.1=50) 300 (500x 0.15=300) 1700 (8500x0.2=1700) 2050

TRIBUTAO INDIRECTA: incide sobre a matria colectvel indirectamente imposicionada, i.e sobre o rendimento e sobre o patrimnio aferidos atravs da sua utilizao.

IMPOSTOS DE CONSUMO:

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas a) Especiais sobre o consumo incidem sobre determinadas despesas, so de natureza analtica. Incidem sobre os rendimentos utilizados em determinada despesa (imposto automvel; tabaco). b) Geral de consumo: um imposto sinttico tem a vocao de tributar todo o consumo, todas as despesas realizadas: ex. Portugal: IVA.

FINALIDADES DOS IMPOSTOS ESPECIAIS SOBRE O CONSUMO: (incide s sobre determinadas despesas: carcter analtico; complemento do imposto geral do consumo.) Obteno de receitas: qualquer imposto visa obter receitas para o Estado. Mas os impostos especiais devero incidir sobre bens de alto valor ou bens de consumo muito extenso, por ser maior o nvel das receitas arrecadadas (imposto sobre os produtos petrolferos). Tendem a incidir sobre bens de procura tendencialmente rgida/inelstica, que no sofre variaes com a variao do preo dos bens pelo aumento do imposto (lcool, tabaco criam dependncia). Progressividade: uma caracterstica da personalizao tributria, apesar de esta ser difcil atravs de impostos indirectos. Pode ser alcanado pela utilizao de diferentes taxas, onerando mais os bens de luxo e menos os essenciais. Os impostos indirectos, formalmente proporcionais, so tendencialmente regressivos. Adaptao ao beneficio: ex. consumo de combustveis: um ndice da utilizao das estradas pelos contribuintes, que da retiram um benefcio. tambm um objectivo difcil de alcanar. Restrio ao consumo: se se aumentar os impostos especiais, isto leva ao aumento do preo dos produtos, o que ir diminuir a sua procura. uma forma de tentar restringir os consumos prejudiciais e considerados indesejaveis por razes de sade pblica; muitos tm uma procura rgida pois causam dependncia; ou que provocam externalidades negativas (jogo).

IMPOSTO GERAL SOBRE O CONSUMO: IVA Incide sobre as despesas feitas em compras sobre todos os bens, quer de 1 necessidade, quer de luxo. 5%: bens essenciais carcter sinttico 12%:Restaurao 21%: todos os outros produtos Vantagens: 1. Assegura grande receita fiscal: a base de tributao to larga que, mesmo que a taxa seja baixa, o imposto gera sempre enormes receitas para o Estado. H uma universalidade tributria geradora de elevadas receitas fiscais. 2. Permite discriminar certos consumos: sem prejuzo de grandes receitas. Nem todas as receitas so tributadas mesma taxa. Aplicam-se taxas reduzidas para 94

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas produtos de 1 necessidade e mais agravada para produtos de luxo, embora esta taxa agravada (era de 30%) tenha sido abolida. 3. eficaz do ponto de vista da cobrana: quando ele seja um imposto sobre o valor acrescentado: muito difcil a evaso fiscal. 4. um instrumento de combate inflao e deflao: inflao = aumento generalizado dos preos; deflao = descida generalizada dos preos. Combate Inflao: podemos combater a inflao se aumentarmos os impostos indirectos, que levem eles prprios a uma subida dos preos? Parece um paradoxo. um aumento de impostos sobre o consumo, o que leva ao seu aumento de preo. Se o rendimento dos consumidores se mantiver inalterado h uma diminuio da procura efectiva desses bens, i.e, os preos acabam por baixar pela diminuio da procura efectiva. Combate Deflao: baixando os impostos, aumenta o poder de compra, aumenta a procura efectiva, aumentando os preos. Mas ser que a diminuio da inflao possvel? Se no houver um controlo dos salrios, o aumento do imposto pode levar ao amento da inflao: espiral preo salrios (aumenta o preo aumenta os salrios aumenta o consumo aumenta a inflao) O Imposto Geral sobre o Consumo pode revestir 3 modalidades: 1. Imposto Cumulativo ou em Cascata: (incide sobre todas as transaces efectuadas durante o processo produtivo) toda e qualquer transaco tributada. Ao longo das sucessivas tributaes gera-se um efeito cumulativo. No so impostos neutrais, podendo originar efeitos degenerativos: efeitos em cascata. Incide sobre o valor total de cada troca por que a mercadoria passa desde a venda da matria-prima at venda do bem acabado. A desvantagem deste imposto a de onerar os bens que tenham uma cadeia produtiva muito longa, apesar de se poder aplicar uma taxa formal baixa: criao de disparidades/arbitrariedades. A B C D E 100 200 300 400 10% 10% () (10%- taxa legal prevista) 2. Imposto nico: ou monofsico. Tem apenas uma fase (ou no produtor, ou no retalhista, ou no grossista). Incide sobre o valor da mercadoria num dos seus actos de troca: ex. Apenas no momento da venda ao consumidor, logo tem uma taxa formal mais elevada. A vantagem deste imposto assenta no facto de, como incide apenas sobre um dos actos de troca, opera com uma taxa mais elevada, operando a simplificao. A desvantagem consiste em, como a taxa mais elevada, o incentivo fraude fiscal mais elevado. 3. Imposto sobre o Valor Acrescentado: (incide sobre todas as transaces durante o processo produtivo, mas tem como matria colectvel apenas o valor acrescentado em cada transaco) um imposto plurifsico, incide sobre todos 95

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas os actos de troca. Mas no um imposto cumulativo porque acarreta um direito de deduo: cada operador pode deduzir o IVA que tenha anteriormente pago. O IVA repercute-se integralmente no consumidor final, o qual no tem capacidade de deduzir o IVA anteriormente pago. O IVA incide sobre a diferena entre o valor realizado em cada acto de troca e o valor realizado na troca imediatamente anterior. A 1000 10% 10 B C D 2000 3000 1000 1000 10% 10% 10 10 Receita Fiscal = 40 (10+10+10+10) E 4000 1000 10% 10

O valor acrescentado a diferena entre receitas produtivas e despesas produtivas, sobre o qual incidir o IVA (receita = montante de bens e servios adquiridos pelo produtor). VANTAGENS: No tem efeitos cumulativos, porque apresenta o direito deduo; muito eficaz na arrecadao de receitas e despesas por vrias transaces; Provoca um controlo cruzado (dificulta a fraude e encoraja cada produtor a documentar as suas compras a outros produtores: para poder deduzir o IVA do que comprou.): o IVA transforma todos os operadores econmicos em cobradores, liquidadores e fiscalizadores: cada operador liquidador, cobrador (ao seu cliente) e fiscalizador (recibo) do imposto. Todos os pases-membros de U.E tm de ter um imposto geral sobre o consumo, do tipo IVA. O legislador fiscal quando cria o IVA, tem de optar por um mtodo de cobrana: ou determinao do valor acrescentado. 1: mtodo de deduo da base base apura-se o valor acrescentado da empresa, deduzindo ao valor das suas vendas o valor das suas compras a outras empresas. A esta diferena, que o valor acrescentado, aplica-se a taxa do imposto. 2: mtodo de deduo do imposto ao imposto: o IVA cobrado sempre sobre o valor total da venda, mas permite-se a cada empresa deduzir ao valor do IVA que paga, o valor do IVA que suportou na compra de bens e servios produtivos a outras empresas. Esta diferena a quantia que deve ser paga ao Fisco. Quem que paga o IVA: os contribuintes do IVA, cuja capacidade contributiva vai ser afectada pelo imposto, so os consumidores finais. Mas uma coisa quem contribuinte, sendo a sua capacidade contributiva afectada, e outra a de saber quem tem de entregar IVA ao Estado: o vendedor, o qual tem a obrigao fiscal passiva de fazer.

Determinao da matria colectvel ou lanamento: quais os mtodos de avaliao da matria colectvel a adoptar?

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas I. Por PRESUNO: a) Mtodos indicirios: ndices, sinais exteriores, a partir dos quais se fazem extrapolaes, indues automticas com base nestes sinais. A matria colectvel determinada a partir de ndices/sinais. Ex.: nmero de portas/janelas Frana; a rea ocupada pela casa define o seu valor Holanda; indstria: n de mquinas, trabalhadores. Como este mtodo assenta em fices, permite uma evaso legitima, reduzindo os sinais: reduz-se a matria colectvel. b) Avaliao administrativa: h uma avaliao casustica feita pelos agentes administrativos, no automtica, para a aplicao de determinados ndices. c) Avaliao mista: para alm dos funcionrios administrativos, chamado a intervir o prprio contribuinte ou os seus representantes. Na verdade, o mtodo anterior mais imperfeito pelo grau de subjectividade dos funcionrios administrativos.

II. Por DECLARAO: a) Do terceiro: h uma entidade terceira (entidades patronais) a declarar o rendimento do contribuinte ao Fisco. Para o Fisco esta forma a melhor pois susceptvel de menos fraude/evaso. uma modalidade mais perfeita e dispensa despesas administrativas. b) Do contribuinte: nas actividades liberais (v.g. advogados, mdicos) h uma declarao pelo prprio contribuinte. mais susceptvel de evaso e fraude: o prprio tem vantagem em declarar menos do que facturou. Contudo h sempre a possibilidade de inspeco por parte de Administrao Pblica Fiscal, de uma fiscalizao com vista correco.

Fixao da Quota individual ou liquidao: fixa-se o montante exigvel a cada contribuinte.

Impostos Directos: dois processos:


a) Sistema de Repartio o Estado estabelece o montante global de cada imposto e reparte-o depois pelos contribuintes, de acordo com a sua capacidade contributiva. Tem a vantagem de saber-se logo partida qual a receita, o valor do imposto a cobrar. Contudo, um processo: a repartio faz-se de acordo com que critrios? Isto pode levar a erros, sendo praticamente impraticvel hoje. Era usado at h pouco tempo nos EUA, mas como arbitrrio, tem tendncia a desaparecer. b) Sistema da quotizao: o Estado fixa previamente a taxa a aplicar matria colectvel, atravs da qual se determina a quota de cada contribuinte. o sistema que melhor garante a igualdade tributria, mas a receita incerta.

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Impostos Indirectos:
a) Imposto ad valorem(sobre o imposto): fixa-se uma determinada taxa a aplicar a uma determinada matria colectvel (ex.IVA), (quota individual), aferida em funo do valor (= preo) dos bens que os contribuintes adquirem. b) Tributao especfica: a quota individual fixada em funo da quantidade dos bens (10 cntimos por kilo de acar, independentemente do seu preo). Os impostos ad valorem adequam-se a processos de inflao, porque as receitas fiscais acompanham a inflao, aumentando com a subida dos preos e diminuindo com a sua descida. J nos impostos especficos a receita fiscal mantm-se a mesma, quer os preos subam ou descem, da o inconveniente da sua receita, em perodos de inflao, no se proporciona s necessidades do Estado. E, alm disso, os impostos especficos, apesar de serem utilizados, no realizam os objectivos da tributao indirecta. Da a preferncia pelos impostos ad valorem, pelos quais se fixa a quota individual: c=txm

Quota principal/adicional/adicionamento: Quota principal = importncia de imposto que resulta da aplicao duma taxa matria colectvel; Quota adicional = importncia de imposto que resulta da aplicao duma taxa quota principal. Devem ser usadas apenas em situaes excepcionais e temporrias, ou de consignao de receitas. Mas por vezes criam um efeito d habituao no contribuinte e o Estado acaba por incorpor-las na quota principal. Adicionamento: consiste numa taxa adicional taxa que incide sobre a matria colectvel: resulta de uma sobre-taxa. uma forma de criar uma discriminao qualitativa do rendimento. Cobrana: pode ser voluntria ou coerciva na falta do cumprimento voluntrio do contribuinte.

IMPOSTOS DIRECTOS: a) Cobrana imediata: os impostos cobram-se ao titular da matria colectvel, a quem dirigido directamente o imposto. b) Reteno na Fonte: o Estado, em vez de exigir o imposto ao prprio titular da matria colectvel, exige-o aos que a tm de pagar (devedores de salrios, rendas, juros.). Por ex. mensalmente a entidade patronal retm na fonte uma determinada quantia destinada a IRS, que depois tem de entregar Administrao Fiscal: o caso do trabalho dependente; rendimentos sujeitos a taxas liberatrias; certas rendas de prdios urbanos (inquilino senhorio Administrao Fiscal). 98

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Garante a entrada frequente e certa de receitas para o Estado; permite a simplificao do processo administrativo; diminui a resistncia (espcie de processo anestesiante) h uma reduo do risco de no pagamento, do incumprimento. *Rendimento dos ttulos ao portador: como em Portugal o Estado no obriga ao seu registo, ele ignora quem sejam os portadores das aces e obrigaes, vai exigi-los a quem tem de pagar o rendimento respectivo (juros e dividendos). O IRS um imposto personalizado (iseno do mnimo de existncia; deduo para encargos de famlia; sistema progressivo), sendo feita uma reteno cabea ao longo do ano, e depois essa situao provisria aquando da feitura do IRS regularizada definitivamente.

IMPOSTOS INDIRECTOS: a) Cobrana Imediata: o imposto exigido ao prprio consumidor, quer na altura em que este compra os bens, quer na altura em que est a utiliz-los Monoplio fiscal: o Estado torna-se fabricante ou comerciante, a fim de cobrar um imposto no preo porque vende as mercadorias que produz atravs deste monoplio o Estado tributa os compradores. Impostos de utilizao: o Estado exige o imposto ao consumidor, no no momento em que lhe vende os bens, mas quando est a fruir os bens que adquiriu. Este processo s se aplica a bens duradouros, pois s relativamente a estes o Fisco se consegue aperceber que o contribuinte est a consumi-los. b) Cobrana Imediata: os impostos so exigidos, no aos consumidores, mas aos fabricantes ou comerciantes: Imposto de fabrico: (imposto pago pelas unidades fabricadas) vai ser depois repercutido para os consumidores, transferindo-se o nus tributrio. Imposto de importao: direito de importao importncia paga pelo valor das mercadorias adquiridas no estrangeiro para revenda no pas. Imposto sobre transaces: pago pelo valor das mercadorias transaccionadas, e pago pelos comerciantes. Em qualquer dos casos, trata-se de escolher a pessoa que est em melhores condies para arrecadar as receitas: escolha do montante mais propcio para arrecadar as receitas. O Estado pretende transferir o risco de cobrana: mais fcil cobrar junto de alguns comerciantes do que junto da cada um dos milhares de consumidores.

* SISTEMAS DE COBRANA:

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Arrematao: o Fisco transfere o direito de cobrana para um terceiro, desonerando-se dos custos de cobrana e dos riscos de incumprimento dos contribuintes. uma figura em desuso, pois a cobrana dos impostos no deve ser fonte lucrativa para os particulares, e tambm levava a arbitrariedades subjectivas e presses. Administrao directa: O Estado cobra impostos por intermdio dos funcionrios administrativos. Imposto de sobreposio: imposto directo sobre o patrimnio. Dentro do conjunto de impostos que tributam o patrimnio, existem casos em que o imposto no visa atingir o prprio patrimnio, mas o rendimento desse patrimnio. Assim, os impostos de sobreposio definem o patrimnio como matria colectvel, mas o montante do imposto pode ser pago com o rendimento anual do patrimnio. Contudo, imposto sobre o patrimnio, no sobre o rendimento: o patrimnio a sua matria colectvel. Ex.: IMI (imposto municipal sobre imveis) a matria colectvel o valor do imvel, mas visa-se atingir o rendimento anual do patrimnio. a mesma coisa ter um imposto sobre o patrimnio que incide directamente sobre o patrimnio mas que visa atingir o rendimento, do que ter um imposto que tribute directamente o rendimento do patrimnio. O desfalque patrimonial a que foi sujeito o contribuinte depois de ter pago o imposto, tem de ser passvel de ser pago pelo rendimento que resulta do patrimnio. (ver fotocpias Sistema Fiscal Portugus).

* EFEITOS ECONMICOS DOS IMPOSTOS:

Quando o Estado cobra impostos, desencadeiam-se consequncias econmicas: no estamos no campo das Finanas Neutras! Na verdade, a cobrana de impostos pelo Estado influencia o rendimento, o aforro, o consumo das famlias.

REPERCUSSO A lei tributa determinada pessoa, a qual , portanto, o contribuinte de direito, sobre ela que se d a incidncia legal do imposto. Contudo, tanto pode ser essa mesma pessoa a pagar o imposto, como talvez consiga desonerar-se, transferindo o encargo tributrio para um terceiro, o qual o contribuinte de facto, sobre o qual se d a incidncia real do imposto. Se o conseguir fazer, pode tratar-se de uma repercusso: Total: de todo o imposto; Parcial: de parte do imposto; Nula: se no consegue operar essa transferncia.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas S existe repercusso quando se consegue transferir o encargo tributrio do contribuinte de direito para o contribuinte de facto, atravs de trocas onerosas. Na verdade, o encargo tributrio pode repercutir-se de uns sujeitos para os outros, atravs do fenmeno da variao dos preos, aproveitado nas compras e vendas. Assim, a repercusso pode ser: a) Progressiva: o encargo tributrio transferido do vendedor para o comprador atravs da subida dos preos (alta de preos). b) Regressiva: o encargo tributrio pode ser transferido do comprador para o vendedor pela descida dos preos (baixa dos preos).

Exemplos: a) Repercusso progressiva: ex: imposto especial sobre o consumo de compota, de 10 centimos por cada litro de compota. Se o preo da compota subir acima do preo que a compota tinha antes de ser criado o imposto, isto significa que os vendedores conseguiram transferir o encargo tributrio, parcial ou totalmente, para os compradores. (O contribuinte aqui o consumidor: a sua capacidade contributiva que o legislador visa afectar. Contudo, quem depois tem de entregar o imposto, aos cofres do Estado o vendedor). O vendedor transfere para o comprador a incidncia do imposto pela subida de preos. b) Repercusso regressiva: ex: Segurana Social as entidades patronais tm de entregar 24% do que pagam aos trabalhadores Segurana Social. A entidade patronal compradora de fora de trabalho. Como a oferta de trabalho pelos trabalhadores tendencialmente inelstica, a entidade patronal calcula o que vai pagar de salrio ao trabalhador, tendo j em considerao que vai ter de pagar ao Estado 24% de taxa social nica. Assim, a entidade empregadora, ao comprar mais barato do que se no tivesse de pagar essa taxa, est a transferir o encargo tributrio para o vendedor da fora de trabalho, atravs da baixa dos preos. A repercusso pode ser total ou parcial porque nem sempre os contribuintes de direito conseguem transferir o encargo tributrio na sua totalidade para o contribuinte de facto.

REPERCUSSO PROGRESSIVA: os produtores, enquanto substitutos fiscais integrais dos consumidores nos impostos indirectos de cobrana imediata, considerados como contribuintes de direito, tanto mais podero conseguir a repercusso progressiva sobre os consumidores (ento contribuintes de facto) quanto menos elstica for a procura que se lhes dirige. Na verdade, a repercusso progressiva ser tanto mais fcil quanto menos elstica for a procura que lhe dirigida, e tanto mais difcil quanto mais elstica esta for. Isto assim porque se a procura for inelstica, tendo tendncia para no variar com a alterao dos preos, o comprador tem poucas alternativas, pois apesar do preo dos bens aumentar, 101

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas ele vai continuar a comprar. Assim, se surgir um novo imposto ou se agravar um j existente, o vendedor vai poder aumentar os preos dos bens que vende, transferindo o encargo tributrio para o comprador pela subida do preo. J se a procura for elstica, variando com a variao dos preos, h alternativas por parte do comprador: se o preo subir, os compradores deixam de comprar tanto, e portanto, os vendedores tero mais dificuldade em operar a repercusso para a frente.

* Elasticidade Procura = 0: inelasticidade total Como a procura totalmente inelstica, tender a haver repercusso progressiva: os compradores continuaro a comprar bens na mesma quantidade, independentemente de o seu preo subir, porque no tm alternativas. Assim, os vendedores podero transferir totalmente o encargo tributrio para os compradores: P P2 60 a) P1 50 elasticidade D = O _ _ P2 > P1 => q P2 > q P1 Repercusso Total O _ q 1000 q (1000) D S2 S1 a) imposto pago

_ Apesar da subida de preo a quantidade manteve-se inalterada ( q = quantidade constante). _ _ A receita bruta do vendedor maior quando o preo P2: P2 q > P1 q Em que medida consegui transferir o encargo tributrio? Que importncia vai ter de pagar? _ _ Imposto= (P2 q ) (P1 q) <=> (601000) (501000) <=> 60000 50000 =10000 O vendedor conseguiu transferir totalmente o encargo tributrio para o comprador. Ele hoje tem a mesma receita liquida do que antes do imposto: 50000, pois, em P2, apesar de ter uma receita de + 10000, essa a quantidade que vai ter de pagar de imposto. Ele tem de pagar 10000 de imposto, mas tambm aumentou o preo nessa medida dos 10000, logo operou uma repercusso total. * Elasticidade Procura = 1: absolutamente Elstica O preo e a procura variam em sentidos inversos, na mesma proporo. Assim, os compradores tm alternativas, e, subindo o preo dos bens, eles vo poder optar por no comprar os bens, logo o vendedor no vai operar a repercusso: 102

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S2 60 P2 30 P1 S1 elasticidade D =1 q1 P1 = q2 P2 Repercusso Nula

q2 q1 q 500 1000 A receita bruta do vendedor antes do imposto: P1 q1 = 30000, a mesma que depois do imposto: P2 q2 = 30000. Contudo, receita actual bruta necessrio deduzir-se o montante do imposto: Imposto = (P2 q2 ) (P1 q2) <=> 30000 15000 = 15000 Receita lquida: 30000 15000 = 15000 Assim, a receita lquida do vendedor desceu de 30000 para 15000, logo no conseguiu transferir o encargo tributrio, em nenhuma parte, no h qualquer repercusso. Ao aumentar o preo, transaccionou uma quantidade menor.

* Elasticidade Procura < 1 mas < 0 H alguma elasticidade (superior a 0), mas no h elasticidade perfeita (menor que 1). P S2 S1 60 P2 30 P1 1 > elasticidade D > O P2 q2 > P1 q1 => (P2 P1) q2 > P1 (q1 q2) q O q2 750 q1 1000 Repercusso Parcial

uma procura com alguma elasticidade, mas no total, pois perante o dobrar do preo, a quantidade no desce para metade (mas para 750). Receitas brutas: Antes do imposto: P1 q1 = 30000 (301000) 103

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Depois do imposto: P2 q2 = 45000 (60750)


Receita lquida ao preo P2, para se averiguar ao deduzir o imposto receita bruta, se o vendedor conseguiu ou no repercutir o imposto: Imposto: (P2 q2) (P1 q2)= (P2 P1) q2= 22500. Receita bruta de P2 = 45000 imposto 22500 = 22500 Antes de ter surgido/ agravado o imposto, a receita era de 30000. Depois a receita (lquida) passou a ser de 22500, com a criao do imposto. Assim, s conseguiu repercutir, em parte, o encargo tributrio. * Procura infinitamente elstica P _ p S2 S1

elasticidade D = 00 _ _ q2 < q1 = q2 P < q1 P Repercusso Nula

A mnima subida de preo, a procura desaparece. No h nenhuma possibilidade de o vendedor transferir para o comprador o encargo tributrio, pela variao do preo: se aumentar o preo vai vender zero, logo no pode aumentar o preo. No h repercusso: a repercusso nula. No diminui apenas a receita lquida do vendedor, mas a prpria receita bruta porque vai ter de pagar o imposto sem poder mexer no preo.

AMORTIZAO: Teixeira Ribeiro: a amortizao uma sub-espcie da repercusso regressiva, repercusso do comprador para o vendedor pela baixa dos preos. A repercusso regressiva do imposto a amortizao. Consiste na reduo de valor que os bens duradouros sofrem pelo facto de ser criado ou aumentando um imposto que incida sobre o valor dos prprios bens (diminuindo logicamente o valor dos bens) ou sobre o seu rendimento (o natural o que o valor do prprio bem em si diminua, porque o capital directamente proporcional ao rendimento). Ex: Quinta com renda anual (rendimento) de 500; sobre o valor das rendas ainda no h qualquer imposto. O valor da quinta tender para a capitalizao do respectivo rendimento lquido taxa corrente de juro: C = r J Se a taxa corrente for de 5%: C = r <=> C = 500 <=> C = 10000 J 0,05

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas O valor atribudo quinta ser de 10000 . Se o Estado lanar uma taxa de 20% sobre o rendimento (as rendas) das quintas, todos os anos o proprietrio da quinta entregar 20% dos 500 em impostos, i.e., 100. O Estado cria, assim, um imposto que incide sobre o rendimento lquido do bem, que desce de 500 para 400 (porque tem de pagar 100 de impostos). Assim, o valor da quinta tender para a capitalizao do actual rendimento taxa de juro corrente no mercado: C = r <=> C = 400 <=> C = 80000 J 0,05 Assim, o imposto, ao incidir sobre o rendimento do bem, diminuindo igualmente o seu valor (10000 para 8000). Assim, o proprietrio da quinta no lograr vend -la por mais de 8000 h o efeito de repercusso regressiva do comprador para o vendedor, por uma transferncia onerosa, atravs da baixa dos preos devida ao imposto criado. Anbal Almeida: a amortizao, sendo a diminuio do valor capital dos meios de produo duradouros em consequncia da criao (ou do aumento da taxa) de um imposto, sobre o seu rendimento nada tem a ver com a repercusso regressiva, porque o efeito se verificar (ou no), independentemente de o bem duradouro de produo ser ou no transaccionado. Na verdade, esta desvalorizao do bem na sequncia do imposto, d-se nas mos de quem o titular do bem no momento em que o imposto criado. A diminuio do valor do bem no tem rigorosamente nada a ver com nenhum tipo de transferncia onerosa entre comprador e vendedor (facto essencial na repercusso regressiva). Para Anbal Almeida, a amortizao trata-se de um autntico fenmeno de descapitalizao de um bem: antes do imposto C = 10000; depois do imposto: 8000: operar a desvalorizao do bem, independentemente de ter havido ou no transaco, porque quem sofre o desfalque do impacto sempre o titular do bem quando o imposto criado. Quando pretende vender o imvel j s o far por 8000 porque quem compra sabe que depois vai ter de pagar o imposto anual de 100. Mas no h repercusso do comprador para o vendedor, que em vez de comprar por 10000 compra por 8000, pois no foi necessrio existir uma transaco para o valor do bem descer para 8000. Assim: a amortizao um efeito autnomo, sendo uma figura de descapitalizao, da diminuio do valor de um bem capital de produo por incidir um imposto sobre o rendimento que esse bem gera ou pelo aumento de uma taxa de impostos j existente.

REMOO: A remoo consiste em o contribuinte aumentar a matria colectvel no correspondente totalidade ou parte do imposto que lhe foi lanamento, i.e., em transferir parte ou

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas totalidade do imposto (= remov-lo) para uma quota adicional, intencional, criada, de matria colectvel. Ex: impostos que incidem sobre o rendimento do trabalho: um explicador trabalha 6 horas por dia e ganha 1000 contos por ano. O Estado lana uma taxa de 10% sobre o rendimento do explicador, sendo que este deixa de ter um rendimento lquido de 1000 para passar a ter um de 900, visto que paga 100 de imposto (10% de 1000). EFEITOS que o imposto pode gerar no comportamento do explicador: Efeito de substituio: se o imposto tem uma taxa de 10%, isso significa que o explicador est a perder 10% do seu rendimento do seu trabalho. Contudo, ao perder 10% do rendimento do seu trabalho, cada hora em que ele no faz nada, i.e., cada hora cio, ficou 10% mais barata. Assim, de acordo com a regra geral da Lei da Oferta e da procura, se o preo de um bem (descanso) desce, a sua procura vai aumentar. o efeito substituio: a criao do imposto faz com que cada hora de trabalho lhe renda menos 10%, logo cada hora de cio 10% mais barata. Assim, o explicador dar menos horas de explicaes por dia, mas, com isso, o seu rendimento disponvel tambm diminui (encargo excedente). Efeito Rendimento: o inverso. O explicador, ao constatar que recebe menos 10% por cada hora de trabalho, vai tentar aumentar o nmero de horas para tentar repor o rendimento disponvel que possua antes de ser criado o imposto. Assim, dar mais do que as 6 horas de explicaes por dia para poder remover o imposto que lhe foi criado sobre os seus rendimentos. Para conseguir a remoo total, ante um imposto proporcional de taxa de 10%: ter de multiplicar o seu rendimento por (1 - t) : 1000 (1 0,1) <=> 1000 (0,9) <=> 1000 1<=> 1000 1,111= 111: criao 0,9 intencional do contribuinte de uma poro de matria colectvel com vista a remover o imposto: remoo total.

Assim se demonstra que os impostos podem ser um incentivo ao trabalho, se prevalece o efeito de rendimento, mas tambm um desincentivo, se j a prevalncia do efeito substituio. O efeito de substituio prevalece a partir de um patamar mdio/ alto, existindo um comportamento tpico da curva da oferta de trabalho: se o preo do trabalho desce, a oferta tambm, baixa, substituindo-se trabalho por lazer. J o efeito rendimento verifica-se nos trabalhadores abaixo do limiar (da curva em S), havendo um comportamento atpico da curva da oferta: o preo do trabalho desce, a oferta de trabalho aumenta por parte de quem se encontra no limiar da subsistncia, para restaurar o rendimento perdido, para se aproximarem/ manterem do mnimo de subsistncia.

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EVASO FISCAL: A evaso consiste em o contribuinte ocultar ao Fisco parte ou a totalidade da sua matria colectvel. No a declara ou declara menos do que possui, ou no indica, ou indica erradamente os ndices que a determinam. Contrabando: quando as mercadorias importadas/ exportadas no passam nas alfandegas, no sendo alvo de impostos aduaneiros. Descaminho: quando as mercadorias importadas/ exportadas passam efectivamente nas alfandegas, mas no so despachadas, ou o despacho contem declaraes incorrectas, pagando menos direitos que deviam. A evaso no ocorre apenas relativamente a direitos aduaneiros, mas tambm a nvel de IRC, IRS, de IVA as inspeces so caras e muitas fugas (IVA) so dificilmente detectveis. Claro que a evaso contende com a igualdade tributria, e leva a que o Estado para se ressarcir da perda de receitas que a evaso lhe traz, tem de fixar taxas mais altas de tributao, assim sobrecarregando os que no se evadem. Anbal Almeida alerta para o facto de poder existir evaso legtima que se reconduz ocorrncia da avaliao da matria colectvel pelo mtodo indicirio, atravs da ocultao de determinados ndices (p. ex. Frana: casas com melhor janelas; Holanda: casas em altura; despedimento de trabalhadores)

POLTICAS FINANCEIRAS
POLTICA DE ESTABILIZAO: Os ciclos econmicos e o emprego: Quando existe desemprego? Existe desemprego quando se pode (no se invlido) e se quer trabalhar (no se ocioso), i.e., h mo-de-obra disponvel que no encontra trabalho ao preo corrente do mercado (e no a salrios exorbitantes). H vrios tipos de desemprego: FRICCIONAL: resulta do ajustamento entre a oferta e a procura de trabalho. Consiste no perodo de tempo inevitvel entre o momento em que se perde o emprego e se consegue um novo. Para Teixeira Ribeiro no se trata de um verdadeiro desemprego, apenas um inevitvel desencontro entre a procura e a oferta de trabalho, uma demora do mercado em atingir o equilbrio, apenas um ajustamento friccional. J para Anbal Almeida: o desemprego friccional um verdadeiro desemprego, apesar de conjuntural: esse perodo intermdio efectivamente um perodo de desemprego.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas TECNOLGICO: decorre das mutaes tecnolgicas verificadas num determinado sector produtivo. Teixeira Ribeiro considera que uma sub espcie de desemprego *estrutural, porque provocado por alteraes na estrutura da economia do pas: as indstrias utilizam novas tcnicas, dispensando braos. Anbal Almeida defende que o desemprego tecnolgico tendencialmente conjuntural, de curto prazo e j o desemprego estrutural decorre da incapacidade de um pas empregar a sua mo-de-obra disponvel, sendo a longo prazo. Enquanto o desemprego tecnolgico resulta da introduo de novas tecnologias (v.g. informatizao e fotocomposio) que origina a libertao de mo-de-obra, a curto prazo. O desemprego estrutural tpico de pases sub desenvolvidos (Sul do Planeta), o tecnolgico ocorre em economias avanadas. SAZONAL: verifica-se periodicamente, em certos meses do ano, acompanhando a evoluo natural das estaes. um desemprego que tem maior peso relativo no sector primrio (colheitas) e nos pases subdesenvolvidos. (Outono colheitas necessidade de m.d.o; Inverno desemprego nas regies rurais). CCLICO: decorre das flutuaes da Economia verificando-se aps perodos de prosperidade: o mais grave.

* ESTRUTURAL: ocorre nos pases (ou regies), cuja estrutura scio econmica
impede o pleno emprego da populao activa potencial. de longo prazo e tpico de pases sub desenvolvidos. Os ciclos econmicos antes e depois da II Guerra Mundial: A economia capitalista conhece fases de prosperidade e depresso alternadas: ciclos econmicos (fase de prosperidade + fase de depresso). At II Guerra Mundial (1939), existiam ciclos maiores (8 9 anos), v.g., Grande Depresso de 1929 33 a mais profunda das depresses. Todavia, actualmente, j no existem situaes de to forte crescimento, nem de to acentuada depresso, sendo que esta deu lugar recesso (situao menos profunda de quebra, que leva a redues mais ligeiras do produto). Por outro lado, os ciclos j no so regulares; as fases de prosperidade so mais longas do que as de depresso, e, como j se disse, a depresso, alem de mais breve, menos intensa (recesso). A economia capitalista consegui livrar-se de depresses profundas devido a: Despesas rgidas: incompressveis. Aps a II Guerra Mundial, o nvel da despesa pblica subiu muito (nomeadamente em despesas transferncia), e esse nvel no pode ser comprimido, so despesas incompressveis, insusceptveis de reduo. uma forma de estabilizao econmica, para evitar depresses, j que essa fatia de despesas no est sujeita a flutuaes. Resistncia dos sindicatos: baixa generalizada dos salrios e aco dos estabilizadores automticos (= movimento sindical). Crescente interveno do Estado: com vista regularizao dos ciclos econmicos, aplicando medidas financeiras para combater depresses e acalmar pocas de euforia exacerbada.

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Mas porque que h ciclos econmicos? Em perodos de depresso, o rendimento nacional diminui, logo tambm o consumo, da as empresas produtoras no necessitarem de renovar os capitais. Isto sobretudo sentido nos bens duradouros, em que as famlias prolongam o seu uso por mais tempo. Contudo, nem as empresas, nem as famlias podem adiar indefinidamente a substituio dos capitais fixos e dos bens de consumo duradouros, l chegando uma altura em que o investimento aumenta, devido ao aumento do consumo, ao aumento da procura de bens duradouros novos, levando, assim necessidade de renovao dos capitais fixos. Entra-se, assim, numa fase de prosperidade: o aumento do investimento provoca um aumento mltiplo do consumo, e este um aumento acelerado do investimento: desenvolve-se o efeito propulso (= multiplicador do investimento: acrscimo de rendimento que distribudo pelos participantes na produo rendas mais efeito acelerador do investimento inicial que operar uma distribuio contnua de rendimentos = propulsor: efeito conjugados dos anteriores: acrscimo de investimento que ter efeitos multiplicados no rendimento). Este processo no susceptvel de prosseguir indefinidamente, pois a expanso encontra como limite o pleno emprego; a partir dessa situao, d-se a inverso do movimento, a contraco econmica (para produzir bens capitais tem de haver a transferncia para essas industrias de trabalhadores das industrias de consumo: menor produo de bens de consumo: para alm das consequncias inflacionistas, leva diminuio do consumo, que leva, por sua vez, diminuio do investimento, e logo, do consumo). Contudo, a verdade que nem sempre as fases de prosperidade atingem o pleno emprego. A expanso cessa, por vezes, antes de todos os traos estarem ocupados. Na verdade, o prprio funcionamento da economia de mercado que leva aos ciclos alternativos de prosperidade e depresso. Assim, a prpria expanso econmica desencadeia foras que provocam a contraco, a estagnao:

Atingida a situao de pleno emprego, no pode aumentar mais o ritmo de


crescimento da economia;

Pode ocorrer uma situao de sobre investimento das empresas, cheias de


optimismo que o retorno da prosperidade lhes d, tentam apetrechar-se para conquistarem os aumentos previstos da procura: quando isso se revela exagerado deixam de investir;

A diminuio da eficincia marginal do capital, em virtude de os preos dos


elementos produtivos passarem a certa altura, a subir mais que proporcionalmente aos preos dos produtos e servios, situao agravada pela conquista de salrios mais altos pelos sindicatos. Os custos sobem a um ritmo crescente e os preos descem por ser cada vez maior o afluxo de bens ao mercado. Isto origina a diminuio dos lucros das empresas.

Esgotamento de crditos: os Bancos esgotam as suas reservas, no podendo


financiar mais investimentos.

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Por outro lado, tambm a prpria quebra origina foras de expanso: a depresso que faz ressurgir a procura de capitais de substituio e incrementar a procura de bens de consumo duradouros, o que desencadeia um aumento de investimento, e este, por sua vez, leva ao aumento acelerado do consumo.

Como so foras geradas pelo prprio movimento, chamam-se foras orgnicas/ endgenas. Mas qualquer destes movimentos pode tambm ser interrompido por foras independentes, no geradas por ele: foras acidentais/ exgenas: ex. reduo/ aumento de exportaes e as polticas financeiras do Governo: Fase prosperidade poltica anti inflacionista depresso Fase depresso poltica expansionista prosperidade.

* Estabilizadores automticos: elementos econmicos que contrariam os movimentos de expanso e contraco (v.g. receitas do imposto de rendimento; receitas e despesas da Segurana Social).

POLTICA FINANCEIRA ANTI CCLICA: Como expandir a Economia? a) DIRECTAMENTE: aumentando as despesas compra feitas pelo Estado, incrementando a procura global da Economia. No devem ser despesas concorrentes com os particulares, i.e., em sectores que os particulares j o faam, pois isso fecharia oportunidades de investimento aos particulares. Idealmente as despesas compra do Estado devero direccionar-se para produtos e servios que levem a uma maior competitividade da Economia: melhores infra-estruturas, gastos com a educao, formao, que possibilitem uma reduo dos custos de produo. Devem preferir-se tambm os trabalho intensivas, que distribuam mais rendimentos a trabalhadores, que so pessoas com elevada propenso ao consumo. b) INDIRECTAMENTE: Aumentando as despesas transferncia, v.g., em subsdios de desemprego, auxilio a famlias pobres, cujos beneficirios vo certamente fazer mais consumo e, portanto, incrementar a procura. Os beneficirios ficam com mais rendimento disponvel, logo com mais capacidade para consumir. um processo indirecto de aquecer a Economia, quando em depresso.

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Reduzindo os impostos, p.ex. sobre o rendimento: as pessoas ficaro com mais


rendimento disponvel, podendo consumir e investir mais, aumentando a procura global da Economia. Mas numa situao de crise, o Estado tende para aumentar os impostos. Assim, h objectivos conflituantes em Economia e Finanas Pblicas.

Dificuldades da realizao destas medidas: Atraso de conhecimento: desde que a crise surge, at que se toma conhecimento dela, poder decorrer algum tempo. Atraso de instaurao: no imediatamente, mas s ao fim de algum tempo que o Governo decide e pe em pratica as medidas que considera apropriadas. Intervalo de tempo entre o momento do conhecimento da crise at instaurao das medidas. Atraso de eficcia: essas medidas, depois da sua entrada em vigor, demoram algum tempo a produzir os seus efeitos (intervalo entre o momento da instaurao das medidas e o momento em que surtem efeitos).

O atraso de instaurao nas medidas pode levar a que, quando a medida seja instaurada, ela seja j tomada no final do ciclo, quando a Economia j est a apresentar sinais de retoma do processo inverso. Assim, as medidas podem ter efeitos contrrios aos desejados: p. ex. numa situao de depresso, com a realizao de investimentos pblicos avultados, se houver um atraso na implementao das medidas, elas podero s surtir efeito quando a Economia estiver a sair do ciclo, podendo acelerar essa situao, criando um estado do super crescimento ou inflao, contrarias ao que se pretende. Por outro lado, as despesas compra e as despesas transferncia pecam por serem, em larga medida, ininterrompveis; uma vez tomadas, no so susceptveis de retrocesso: ex. Obras pblicas (despesa - compra); forte reaco dos beneficirios perda dos subsdios (despesa transferncia), respectivamente. As polticas financeiras devem ser acompanhadas de Polticas Monetrias: influenciam directamente a quantidade de moeda, de modo a influenciar a prpria taxa de juro e, assim, o investimento:

Polticas de Open Market: o Estado surge no mercado financeiro a comprar e


vender ttulos de dvida pblica: Depresso: visa-se aquecer a Economia, logo aumenta-se a quantidade de moeda em circulao atravs da compra de ttulos pelo Estado, injectando moeda no mercado.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Inflao: visa-se arrefecer a Economia, diminuindo a quantidade de moeda em circulao, logo o Estado vai aparecer a vender ttulos no mercado, sendo que os aforradores iro compr-los, entregando moeda. Aumentar/ diminuir a quantidade de moeda em circulao pela compra/ venda de ttulos no mercado. Manobra de Redesconto: a taxa de redesconto a taxa que o nosso Banco vai redescontar junto do Banco Central. O Banco devedor pode financiar-se junto do Banco Central. Manipulando a taxa de redesconto, o Banco Central pode manipular a quantidade de moeda em circulao: se baixar a taxa, aumenta a quantidade de moeda em circulao; se aumentar a taxa, diminui a quantidade de moeda em circulao. Variaes das Reservas dos Bancos Comerciais: Ao aumentar a taxa mnima de reserva obrigatria, os bancos vo poder emprestar menos, logo diminui a quantidade de moeda em circulao e vice-versa. Fixao dos limites de Crdito: se se alargasse o plafond, haveria mais moeda em circulao, mas isto hoje j no possvel.

Viso MONETARISTA: Fisher: o Estado no deve recorrer a uma poltica financeira, nem econmica, limitando-se adopo de polticas monetaristas: MV= PT V constante, logo PT = f (M) V e T tendem a ser estveis, logo PT tende a ser funo da moeda. V constante, logo os preos vezes as quantidades transaccionadas vo depender da moeda. PT vai ser funo da moeda: o valor dos preos depende exclusivamente da quantidade de moeda.

POLTICA FINANCEIRA ANTI INFLACIONISTA


a) Inflao Procura: enquanto so muitos os braos desocupados, o aumento da procura global provoca aumento correspondente da produo, sem aumento dos custos. medida, porm, que se aproxima de uma situao de pleno emprego, o aumento da procura provoca um aumento da produo que passa a fazer-se a custos crescentes (salrios mais elevados, trabalhadores menos capazes), de modo que se assiste alta persistente do nvel dos preos, i.e., inflao. Atingida a situao de pleno emprego, como j no possvel aumentar a produo, o aumento da procura traduzir-se- num acrscimo do nvel dos preos, em medida proporcional. A depresso suscita o desemprego. A prosperidade a inflao. Contudo, h quem ganhe e quem perca com a inflao: Perdem: os titulares de rendimentos fixos (pensionistas, rendistas) ou atrasadamente variveis (trabalhadores) e os credores a longo prazo.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Ganham: os titulares de rendimentos variveis, facilmente ajustveis inflao e os devedores a longo prazo. Mas se a inflao atingir taxas elevadas, pode ser que todos eram, j que pode assistir prpria desorganizao da Economia. Para contrariar este tipo de inflao, h que refrear a Procura Global, que foi a sua causa. H que seguir uma poltica contraccionista (leva ao desemprego: Curva de Phillips [inflao/ desemprego]), contrria adoptada para combater o desemprego: diminuio das despesas compra, reduzindo o nvel da procura global (directa); aumento de impostos (os particulares ficaro com menor rendimento disponvel, logo consumiro menos); diminuio das despesas transferncia (com o mesmo objectivo) estes dois ltimos processos so formas indirectas. Neste mbito, podem igualmente surgir atrasos, nomeadamente no que respeita ao comportamento das pessoas que, habituadas a um determinado padro de vida, demoram algum tempo a alter-lo. Tambm de realar a importncia dos estabilizadores automticos a adoptar pelo Estado. b) Inflao Custos: foi sentida, pela primeira vez, com os choques petrolferos dos anos 70. normalmente a inflao surgia em perodos de crescimento econmico, mas, nesta altura, os preos subiram, mas no porque houve aumento da procura agregada, no havia crescimento, mas sim porque ocorrem um aumento autnomo dos custos, desencadeando pelo aumento do preo do petrleo. A subida dos custos autnoma do prprio processo produtivo. As empresas vo repercutir esse aumento dos custos de produo no aumento dos preos, gerando inflao. (tambm inflao salrios). Na verdade, por vezes ocorre inflao sem haver crescimento: e a estagflao. (h inflao e desemprego) contrariamente curva de Phillips (menu de escolha poltica: para diminuir a inflao, aumenta o desemprego e vice-versa). O que fazer perante uma inflao custo? Com a coexistncia de severo desemprego e forte inflao? Se o desemprego for particularmente intenso, h que lanar mo de uma poltica de Rendimento/ Concertao Social: empreendida com a colaborao dos parceiros sociais (associaes patrimoniais e sindicatos, com vista a ultrapassar ou evitar a inflao [medida pr - filtica]). Vai incidir sobre o controlo dos preos e dos salrios. Nos pases nrdicos h uma forte tradio nesta rea.

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Multiplicador instantneo de rendimento: o multiplicador de rendimento keynesiano um mecanismo por meio do qual um investimento autnomo se multiplica em rendimento atravs do consumo induzido pelo investimento inicial, nos perodos sucessivos. O investimento inicial autnomo vai fazer com que haja um aumento do rendimento, mas um aumento multiplicado: a existncia desse investimento no vai criar um aumento do rendimento apenas no momento em que feito (momento zero), criando tambm aumentos de rendimento nos perodos subsequentes, devido ao consumo induzido pelo primeiro investimento. Um investimento autnomo inicial gera um acrscimo de rendimento que distribudo pelos participantes na produo: distribuio contnua de rendimentos aps o investimento inicial. Y = C+ S (rendimento = consumo + aforro) Ateno: Keynes partia do pressuposto axiomtico de que tudo o que aforrado investido!

Y = C + S <=> Y = C + S <=> C + S = 1 Y Y Y Y Y C = propenso marginal ao consumo Y S = propenso marginal ao aforro Y 114

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Sousa Franco: o multiplicador um coeficiente estvel que, multiplicado pelo aumento do investimento determina o aumento do rendimento dele resultante. K S = Y <=> K = Y <=> K = Y S Y-C <=> K = 1 1C

* Se nos derem o valor de C (propenso marginal ao consumo), p. ex. 0,9: K = 1 <=> K = 1 <=> K = 1 <=> K = 10 1C 1 0,9 0,1 Depois multiplicamos K pelo investimento inicial, p.ex. de 1000: K 1000 <=> 10 1000 = 1000 o investimento inicial de 1000, com o efeito multiplicador gerou um rendimento de 10000 (10 vezes mais). Quanto maior a propenso marginal ao consumo, maior o multiplicador!

* Se nos derem o valor de S: (propenso marginal ao aforro), p.ex. 0,25 K = 1 <=> ( porque S = 1 - C) S K = 1 <=> K = 1 <=> K = 4 S 0,25 K 1000 <=> 4 1000 = 4000

Restries ao multiplicador: Importaes: suscitam fugas de rendimentos para o estrangeiro (o efeito multiplicador d-se l e no d!) Engarrafamentos/ Estrangulamentos da produo: se a oferta de bens cuja procura aumentou, for inextensvel a curto prazo. Inflao: se os preos subirem, a multiplicao dos rendimentos reais ser inferior dos rendimentos monetrios. Pleno emprego: se no for possvel aumentar a produo de bens de consumo sem diminuir a produo de outro ou de outros.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas * Multiplicador negativo dos impostos: Se o Governo financiar com impostos as suas despesas compra (equiparadas ao investimento dos empresrios), retirar poder de compra em consumo s famlias. O montante das despesas compra financiadas com impostos substitui-se ao consumo que as famlias teriam feito, de acordo com a sua propenso marginal ao consumo, se o Estado no lhes tivesse retirado parte do seu rendimento em impostos para financiar as sua despesas compra. A propenso marginal ao consumo do Estado de 0: C G = 0 O contributivo do Estado para o efeito multiplicador de 1 0 factor neutro da multiplicao: KG = 1 Ento, o multiplicador negativo dos impostos: N= 1C

* Teorema de Haavelmo: As despesas financiadas com impostos criam um rendimento igual ao montante delas. Uma despesa integralmente financiada com impostos (receitas efectivas), tomando-se em conta o equilbrio clssico do oramento, no ser neutral face Economia: o oramento equilibrado aumenta do montante das suas despesas, as despesas totais. Se o investimento inicial, for financiado s com impostos, isto leva a um aumento de rendimento igual ao investimento inicial, pois a propenso marginal ao consumo do Estado zero, logo o multiplicador do Estado vai ser de 1. Pressupostos do Teorema de Haavelmo: 1. Funo consumo linear 2. Investimento privado constante

Se a funo de consumo for linear e o investimento privado constante, um imposto T, que seja integralmente gasto, aumentar o rendimento nacional bruto total de um montante T, e deixar o investimento total e o consumo inalterados. E isto verificase seja qual for o valor numrico da propenso marginal a consumir. Como estas duas premissas so, em boa medida, irreais, o argumento equilibrado aumenta, em regra, de alguma medida as despesas totais. K+n=1 Efeito Acelerador:

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas O aumento do consumo provocado pelo efeito multiplicador do investimento inicial, pode desencadear um acrscimo acelerado do investimento. Na verdade, o aumento do consumo provoca o aumento do investimento, pois necessrio comprar novos equipamentos e matrias-primas: o aumento da procura de bens de consumo leva a um aumento muito mais acentuado dos bens de produo. A procura de bens capitais, derivada da procura de bens de consumo, conhece um aumento acelerado: a procura derivada acelera-se.

Efeito Propulsor: Decorre da aco combinada entre multiplicador e acelerador. tanto maior, quanto maior sejam os valores do multiplicador e do acelerador. O efeito propulso s actua com intensidade durante os perodos iniciais, aps os quais o efeito amortece progressivamente.

* Efeito propulso das Finanas Pblicas: A possvel multiplicao do investimento em consumo e a acelerao do consumo em investimento tanto podem resultar das despesas realizadas pelos particulares como das despesas feitas pelo Governo: tanto podem ser consequncia do investimento dos privados, como do investimento/ consumo do Estado. As despesas do Estado podem todas ser tomadas em considerao para investimento. Modo de financiamento das despesas: IMPOSTOS: as despesas pblicas podem ter um efeito propulso mesmo quando o oramento est equilibrado. Mas um efeito relativamente pequeno pois as despesas pblicas substituem, na sua quase totalidade, despesas privadas. EMPRSTIMOS: o efeito propulso j maior quando as despesas pblicas so cobertas por emprstimos. Contudo, como actualmente os Estados no podem financiarse junto dos Bancos Nacionais emissores, tendo de faz-lo junto dos Bancos Comerciais, se o aumento da procura de fundos por parte do Estado levar ao aumento da taxa de juro, diminui o investimento privado: h o efeito de crowdingout a excluso do investimento privado, devido ao esgotamento das reservas creditcias dos Bancos. J se a concesso de emprstimos pelos Bancos ao Estado no prejudicar a concesso de crditos aos particulares, i.e., se no houver o crowding-out, haver um efeito multiplicador total: as despesas pblicas importam, na sua integralidade, aumento das despesas totais do respectivo perodo. Quando as despesas pblicas so financiadas com recurso a emprstimos, ainda que no haja a subida de taxa de juro e portanto o crowding-out, isso compromete o equilbrio oramental clssico (entre receitas efectivas e despesas efectivas).

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III CRDITO PBLICO ( DIVIDA) EMPRSTIMOS PUBLICOS:


As receitas provindas de emprstimos so receitas no efectivas, i.e., no aumentam o patrimnio do Estado. A quase totalidade das receitas no efectivas so derivadas do recurso ao crdito, contudo existem outras fontes (ex. venda de parcelas do patrimnio do Estado, reembolso de emprstimos que concedem). Motivos que explicam o recurso do Estado a emprstimos: 1. Cobertura do dfice da tesouraria: quando a tesouraria apresente uma situao deficitria. O dfice da tesouraria no se confunde com o dfice efectivo: decerto que no O. E. se previram receitas suficientes para cobrir todas as despesas, mas ao longo do perodo financeiro, os montantes das cobranas no coincidem com os montantes dos pagamentos. Pode ocorrer, em determinada altura, que o Tesouro se depare com fundos insuficientes para fazer face aos pagamentos, i.e., que se encontre numa situao de dfice da tesouraria. Contudo, trata-se de um dfice passageiro, transitrio, proveniente da falta de sincronismo entre a entrada de receitas e a sada de despesas, i.e., de uma descoordenao temporal. Na verdade, previram-se no O. E. receitas bastantes para cobrir todas as despesas, ho-de aferir aos cofres do Estado receitas suficientes para fazer face quelas despesas cujo pagamento exigiu o contraimento de emprstimos. Estes representam apenas uma antecipao de receitas que ho-de ser cobradas, e destinadas ao reembolso deles. Como as receitas ho-de ser cobradas at ao fim do perodo financeiro (1ano), tambm os emprstimos ho-de ser reembolsados durante esse prazo curto. Portanto, quando o Estado contrai emprstimos para fazer face aos dfices momentneos da tesouraria, lana mo do crdito a curto prazo, sendo os dfices saldados quando houver entrada das respectivas receitas. (divida a curto prazo = antecipao das receitas.) A contraco de emprstimos para fazer face a dfices da tesouraria, momentneos, vai dar origem DIVIDA FLUTUANTE (art. 3 L.Q.D. P.) aquela que vai ser amortizada no mesmo perodo financeiro em que os emprstimos que lhe deram azo foram contrados. Deste modo, no h diferenas entre receitas e despesas efectivas que promanam do recurso ao crdito, que tenham reflexo no equilbrio do O.E. no perodo financeiro em causa. 2. Cobertura do dfice efectivo do O.E.: i.e., do excesso de despesas efectivas sobre as receitas efectivas. Quando o O.E. apresenta dfice, por meio de receitas no efectivas (v.g. emprstimos) que se vai preencher a diferena Convm notar que quando recorre a emprstimos no se cobre dfice nenhum, pois o dfice continua l, visto que o emprstimo uma receita no efectiva, mantendo-se inalterada a situao de despesas efectivas superiores s receitas efectivas. Num dfice efectivo, no h receitas efectivas a cobrar em montante suficiente para cobrir todas as despesas efectivas at ao final do perodo financeiro. Assim,

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas os emprstimos contrados para fazer face ao dfice efectivo no podero ser reembolsados dentro do perodo financeiro, s o podendo ser em perodos financeiros subsequentes. Tais emprstimos ho-de ser por mais de 1 ano, i.e., por vrios anos, recorrendo o Estado a emprstimos para cobrir o dfice do O. E. enquanto crdito a mdio ou a longo prazo.

Este tipo de emprstimos d origem DIVIDA FUNDADA (art. 3 L.Q.D. P.) resultante de emprstimos contrados pelo Estado que no vo ser amortizados at ao termo do perodo financeiro em causa, i.e., em que foi contrado, mas em perodos financeiros subsequentes. Se os emprstimos fossem reembolsados no mesmo perodo financeiro em que foram contrados, ento havia receitas efectivas suficientes para cobrir todas as despesas efectivas previstas no O.E., e logo no se estaria a recorrer a emprstimos para cobrir dfice oramental. 3. Esterilizao do poder de compra: os emprstimos so, em qualquer instrumento financeiro ou meio de financiamento nas mos do Estado, em geral, instrumentos dotados de maneabilidade prpria. Assim, podem no ser utilizados em meio de financiamento directo (arrecadao de receitas para fazer face s despesas pblicas), mas tendo em conta motivos de poltica econmica. Na verdade, a divida pblica pode ser levada a cabo para desencadear consequncias econmicas, por parte do Estado. Atravs das operaes/polticas de OPEN MARKET, o Estado tenta, atravs do recurso ao crdito, contrariar as tendncias negativas sentidas na Economia. Assim, perante uma situao de inflao, o Estado pretende reduzir a liquidez, recorrendo ao crdito: emite ttulos de divida pblica, coloca-os no mercado, vendendo-os aos credores, reduzindo a liquidez existente no mercado, i.e., est a esterilizar o poder de compra para arrefecer a Economia. O Estado, empreende assim, uma poltica financeira de estabilizao, contraindo emprstimos para absorver capital que est nas mos dos privados. Desta forma, conclui-se que o Estado no recorre ao crdito s para financiar despesas pblicas, mas tambm para impedir despesas privadas. Face a um fenmeno inflacionista, o Estado, visando reduzir a presso da procura, absorve, atravs de emprstimos, aforros de capitalistas que, de outra forma, seriam em boa parte gastos. A esterilizao do poder de compra opera-se retirando o Estado capital dos privados sob a forma de crdito que lhe concedido, com vista a contrariar a tendncia inflacionista. Contudo, j num perodo de estagnao/deflao, o Estado aumenta a liquidez, comprando os ttulos que tinha previamente colocado no mercado, operando uma injeco de liquidez, aquecendo a Economia. Mas numa situao inflacionista, convm abrandar a procura; emitindo ttulos de divida pblica, reduzindo a massa monetria em circulao, de modo a verificarse uma tendencial esterilizao do poder de compra. Visando estes emprstimos a reduo do poder de compra, claro que o Estado se encontra inibido de utilizar o seu produto na cobertura de despesas. Tem de o manter em saldo, no podendo efectuar despesas pblicas, pois isso compensaria a diminuio do consumo privado, no se diminuindo a inflao. Na verdade, tem de manter esse montante em saldo at que as circunstncias se modifiquem a ponto de ser aconselhada a politica contrria: a poltica de fomento do poder de compra.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Quando o Estado contrai emprstimos para esterilizar o poder de compra, convm-lhe geralmente recorrer ao crdito a curto prazo, visto no poder prever-se, com segurana, quando as circunstncias se viro a modificar-se. mais indicado que contraia emprstimos a curto prazo, os quais, chegado o termo, reembolsar definitivamente ou substituir por outros, conforme for ento prefervel.

Este 3 motivo justificativo de recurso do Estado ao crdito elucidativo do uso de emprstimos enquanto instrumentos de poltica financeira, fazendo apelo s FINANAS FUNCIONAIS, com objectivos no estritamente financeiros mas tambm econmicos.

Desde j se verifica que o recurso a um emprstimo em particular, de entre uma multiplicidade de tipos de emprstimos, est relacionado com o tipo de exigncia subjacente necessidade de o efectuar.

VRIAS ESPCIES DE EMPRSTIMOS:


a) Internos e Externos Esta distino pode ser feita com base em diferentes critrios: Nacionalidade da moeda: todos os emprstimos internos so contrados em moeda nacional e todos os externos em moeda estrangeira. Este critrio no rigoroso porque h emprstimos internos contrados em moeda estrangeira, assim como h emprstimos externos contrados em moeda nacional. Este critrio no permite apurar a divida interna ou externa, tanto mais que vigora agora no espao comunitrio o Euro; Residncia dos credores: os emprstimos internos so subscritos apenas por capitalistas residentes no pas e os externos apenas por capitalistas residentes no estrangeiro. Este critrio tambm no rigoroso porque nada impede que a dvida interna seja adquirida por credores internacionais e vice-versa. Inexistncia/existncia de movimento internacional de capitais: existia dvida interna se no ocorresse movimento internacional de capitais, e existia dvida externa se houvesse este movimento. Porm, este critrio tambm no seguro: um emprstimo interno pode ser subscrito com capitais existentes no estrangeiro existncia de afluxo de capitais ao pas devedor, tal como um emprstimo externo pode ser subscrito com capitais existentes no pas no h afluxo de capitais ao pas devedor.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas O Dr. Teixeira Ribeiro conclui que, tendencialmente, a dvida interna se dirige a credores nacionais, e a dvida externa a credores residentes noutros pases. Os emprstimos internos so subscritos por residentes nacionais com moeda j existente no pas, e a dvida externa subscrita por capitalistas estrangeiros com capitais existentes nesses pases.

O Dr. Sousa Franco critica este entendimento. Destaca a importncia do momento inicial do emprstimo: seria interno se emitido numa praa financeira nacional, e externo se emitido numa praa financeira (independentemente dos residncia dos credores, do afluxo de capitais, da nacionalidade da moeda). E um critrio muito mais simples e tem diversas vantagens; nomeadamente a certeza jurdica que se obtm tendo em conta o local de emisso (dado objectivo), em funo do qual se classifica o emprstimo. Reporta-se, fundamentalmente, ao momento essencial da vida do emprstimo a emisso onde se diferem os preceitos fulcrais do mesmo. Actualmente, com a ocorrncia de movimentos de globalizao financeira e de internacionalizao de mercados financeiros, as fronteiras financeiras so quebradas, mostrando que muito mais fcil apurar o local de emisso de um ttulo e defini-lo tendo em conta a esse dado objectivo. Na verdade, actualmente, qualquer capitalista portugus pode aplicar as suas poupanas em qualquer pas da U.E.

Enquanto Teixeira Ribeiro olha fundamentalmente figura do subscritor e natureza da poupana, Sousa Franco e tambm Anbal Almeida relevam o local de emisso, i.e., a praa financeira.

Tradicionalmente, a distino entre emprstimos internos/externos era feita com base na praa financeira em que eram efectuados ou com base na residncia dos investidores a que o Estado se dirigia na contraco de emprstimos. Emprstimos titulados: o Estado utiliza uma praa financeira, faz a titularizao de um emprstimo, emite ttulos de dvida e vende-os aos particulares. Nem todos os ttulos de dvida so transaccionados: emprstimos cuja posio jurdica de credor perante o Estado no transaccionvel. Contudo, numa relao jurdica normal, h a possibilidade de substituio dos sujeitos participantes nessa relao, atravs da transferncia da posio activa/passiva com consentimento mtuo. Num emprstimo contrado pelo Estado, temos uma relao jurdica normal: devedor = Estado, credor = quem compra o titulo que representa o emprstimo. Quando um emprstimo lanado, quem compra os ttulos representativos desse emprstimo f-lo com vista obteno de um benefcio, que o recebimento do juro.

Dada a liberdade de circulao de capitais na U.E. irrelevante a praa financeira onde foi efectuado o emprstimo tambm no tem importncia o critrio da residncia dos credores, pois numa praa nacional os investidores podem ser estrangeiros e numa

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas praa financeira estrangeira os investidores podem ser nacionais, sendo impossvel apurar qual a residncia/nacionalidade dos credores. um critrio com pouca utilidade. pouco relevante distinguir entre emprstimos internos ou externos, pois o que efectivamente importante a distino entre dvida interna e externa.

b) Em moeda nacional ou estrangeira: Art. 3, h), i) : o emprstimo em moeda nacional se for emitido em euros, e em moeda estrangeira se for denominado em qualquer outra divisa.

Razes pelas quais o Estado recorre a emprstimos em moeda estrangeira: 1. Por saber do interesse de credores estrangeiros: perante uma moeda nacional muito instvel, os Estados optam por fazer emprstimos em divisas estrangeiros porque os credores no comprariam os ttulos se soubessem que a moeda em que foi denominado o emprstimo est sujeita a constantes desvalorizaes. 2. No seu prprio interesse: dentro de determinados condicionalismos, os Estados podem emitir emprstimos em moeda estrangeira com vista a reunir divisas dessa moeda que necessita (v.g. para pagar importaes). 3. Convenincia do recurso a emprstimos em moeda estrangeira: se a taxa de juro desta divisa estrangeira for mais favorvel, convm ao Estado denominar o emprstimo que est a contrair nessa moeda. Quando o Estado contrai um emprstimo assume dois tipos de encargo: o dever de mais tarde reembolsar o capital emprestado, e o de pagar um juro, i.e., a contrapartida do credor por ter emprestado o dinheiro. Na verdade, o juro o elemento central na deciso de qual o tipo de emprstimo a contrair (v.g. emitindo o emprstimo em moeda estrangeira se a taxa de juro for inferir nacional).

Fazendo parte da U.E. a hiptese, e as razes, de recorrer a emprstimos em moeda estrangeira, so mais reduzidas. Na verdade, a liberalizao da circulao de capitais resolve o problema da necessidade de obter divisas estrangeiras (v.g. para pagar importaes). Alm disso, o Euro merece bvia confiana no estrangeiro, no temendo os credores estrangeiros a sua desvalorizao. Hoje praticamente no existem razes para se recorrer a emprstimos denominados em moeda estrangeira.

Papel do Banco Central Europeu: tradicionalmente, os maiores credores dos Estados eram os seus bancos centrais (p. ex. nos anos 80 em Portugal). Estes financiavam os emprstimos que concediam aos Estados atravs da emisso de moeda, gerando aumento da massa monetria em circulao, o que estava na origem de surtos inflacionistas. Hoje est vedado aos Estados-membros da U.E. o recurso a emprstimos provindos quer dos Bancos Centrais, quer do prprio BCE. Assim os Estados, caso queiram

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas recorrer ao crdito, tero de faz-lo exactamente nas mesmas condies em que o fazem os particulares, i.e., recorrendo ao mercado de capitais para financiar-se. Esta exigncia est relacionada com o objectivo da poltica central na Zona Euro: o combate inflao com vista estabilidade cambial e dos preos. o prprio Tratado da Unio que traduz esta exigncia que o objectivo fulcral da UEM.

c)

Perptuos e Temporrios:

Perptuos: o Estado contrai, obrigando-se a pagar um certo juro anual, mas no a proceder ao reembolso. [Nota: juro = montante pago/recebido; taxa de juro = indicao percentual desse montante] Por vezes, o Estado detm a faculdade de efectuar esse reembolso quando quiser: emprstimos perptuos remveis. Outras vezes, o Estado no goza da faculdade de efectuar o reembolso: emprstimos perptuos irremveis. No 1 caso, apesar de no ter a obrigao de reembols-los, o Estado tem o direito de o fazer; no 2 caso, o Estado no tem a obrigao de reembolsar, nem pode faz-lo. Em todo o caso, h um emprstimo que (poder) nunca ser reembolsado.

Alguns autores no os consideram verdadeiros emprstimos, na medida em que, v.g. no caso dos emprstimos perptuos irremveis, o Estado nem sequer os pode reembolsar, limitando-se a pagar um juro, rendas que o Estado paga anualmente aos credores destes ttulos, de forma perptua.

Actualmente, os emprstimos perptuos so, em Portugal, uma figura praticamente em extino. Na verdade, hoje o Estado j no lana ttulos de dvida com estas caractersticas, no entanto estes continuam a existir, na medida em que perduram as obrigaes, os encargos do Estado aquando da contraco destes emprstimos.

Os emprstimos perptuos remveis apresentam uma clara vantagem para o Estado, cabendo-lhe decidir do pagamento do capital e do momento oportuno para o efectuar. J nos emprstimos perptuos irremveis o Estado tem de suportar o nus perptuo do juro, a menos que proponha, e os credores aceitem, o reembolso (i.e., que se d a transformao em emprstimos remveis).

Como se compreende que algum empreste dinheiro nestas condies, i.e., correndo o risco de no mais o recuperar, ficando a receber apenas o juro? Compreende-se porque os emprstimos perptuos so sempre emprstimos titulados, i.e., representados em ttulos de crdito, ora, estes ttulos so negociveis, podendo transaccionar-se todos os dias na Bolsa, logo tm uma cotao. Da oscilao dessa cotao podem os credores retirar uma vantagem, quando eram lanados, ttulos com estas caractersticas. So ttulos que incorporam a promessa de pagar um determinado juro, logo tm um valor venal. Vendendo, negociando os ttulos, os possuidores realizam os seus crditos.

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Qualquer ttulo de dvida tem 3 valores: (podem ser diferentes no mesmo titulo) 1.valor de emisso do ttulo. 2.valor nominal do ttulo. 3.cotao do ttulo (s existe quando os ttulos so transaccionveis).

1) Valor de emisso: valor que o credor tem de efectivamente dispender para comprar o ttulo. 2) Valor nominal: no o valor inserido no ttulo. O que releva a consequncia jurdica: valor pelo qual o emprstimo vai ser reembolsado, no seu termo, pelo Estado ao credor. Pode ser diferente do valor de emisso do ttulo, pois este pode ser emitido ao par, abaixo ou acima do par. 3) Cotao: valor venal estabelecido no mercado, valor pelo qual a obrigao transaccionada em bolsa, valor final de aquisio no mercado financeiro. So valores mutveis, que oscilam, variam.

A vantagem dos credores de emprstimos perptuos reside no facto destes emprstimos terem um juro que vai durar todo o tempo de vida do emprstimo, i.e., um juro que no vai deixar de existir, uma espcie de renda. A vantagem do credor reside no jogo da alternncia do valor que o ttulo vai apresentar no mercado financeiro depois de ter sido emitido. A cotao varia de acordo com as taxas de juro corrente no mercado, e no de acordo com o rendimento do ttulo pois este no varia. Em funo da taxa de juro corrente no mercado, espera-se a subida da cotao acima do valor de emisso, de modo que quem adquiriu o ttulo aliene-o no mercado financeiro, transmitindo a sua posio activa a outro adquirente, que o compra no s de acordo com o rendimento fixo mas na expectativa de que a taxa de juro varivel torne rentvel a aquisio do ttulo e o possa alienar depois a outrm. [explicao para os emprstimos perptuos].

Remveis: (a remisso uma forma de extino das relaes jurdicas credor/devedor). H um emprstimo que o Estado pode reembolsar no momento em que quiser, de acordo com a evoluo da taxa corrente de mercado.

* Irremveis: o Estado nem sequer tem a faculdade de proceder ao reembolso aos


credores; ab initio, os credores sabem que o Estado no vai reembols-los, a no ser que haja acordo entre todos os credores.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Haver algum credor que se disponha a receber apenas uma renda e o juro e nunca ou imprevisivelmente o reembolso? Sim, porque estamos a falar de ttulos, negociveis em bolsa, logo tm liquidez. O credor pode vender esse ttulo a outrm, transmitindo esse direito. Os emprstimos perptuos irremveis no so susceptveis de reembolso, mas podem ser transaccionados em bolsa por um valor de cotao. Apesar de, no caso dos emprstimos perptuos irremveis o Estado no ter faculdade de efectuar o reembolso, pode comprar ele prprio os ttulos que emitiu em bolsa, tornando-se credor de si prprio. Assim, d-se a juno na mesma entidade das figuras do credor e do devedor. Figura da confuso, que leva extino da obrigao.

* LEI DA COTAO DOS FUNDOS PBLICOS:


O rendimento (r) de um determinado capital (c), colocado a render juros de taxa (j), , em cada perodo, dado pela expresso:

C J =1 <=> C = r J
Assim, o capital equivale a um determinado rendimento dividido pela taxa de juro. Uma vez fixado r = c j , nos termos do contrato que presidiu subscrio dos ttulos negociveis, a sua cotao futura tender para a capitalizao (Cn) do seu rendimento fixo (r), nova taxa de juro corrente (jn): Cn = Temos uma incgnita (Cn) a depender de duas grandezas conhecidas: o rendimento fixo convencido ( r - constante), que constante (momento zero); e a taxa de juro corrente (jn) , que varivel. Assim, a cotao dos ttulos tende a ser inversamente proporcional a jn, ou seja, sua funo decrescente, segundo uma razo igual a -1 . Jn

Ao rendimento de cada ttulo corresponde, portanto, um certo capital. Sendo assim, compreende-se que o valor real dos ttulos, a sua cotao, tenda para o capital a que o respectivo rendimento corresponda.

Da a Lei da Cotao dos Fundos Pblicos: A cotao dos ttulos tende para a capitalizao do seu rendimento, taxa de juro corrente. 125

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Tende a cotao dos ttulos h-de gravitar em torno da capitalizao do seu rendimento, ora ficando algo acima, ora algo abaixo, consoante as condies particulares, em cada poca, da respectiva procura e oferta. Aplicando-se a frmula Cn = r. a um caso concreto: jn Tratando-se de ttulos com 0,25 de rendimento ao ano, qual ser a sua cotao quando a taxa de juro corrente no mercado for de 5%?

Cn = r. <=> Cn = 0,25 <=> Cn = 5 a cotao tender a ser de 5 Jn 0,05

Quando as taxas variam:

Na verdade, a cotao dos ttulos pode variar. De facto, ela no depende de duas
constantes, mas sim da 2 constante: o rendimento, e de uma varivel: a taxa de juro. Deste modo, basta que a taxa de juro se modifique para que tenda a modificar-se tambm a cotao dos ttulos. Assim, se a taxa de juro sobe, a cotao desce tendencialmente, se a taxa de juro desce, a cotao tende a subir. Deste modo, conclui-se que a cotao tende a ser inversamente proporcional taxa de juro corrente. Exemplos: a). A taxa de juro sobe para 5,5%. Ento, a cotao dos ttulos referidos tende a baixar para 4,55.

Cn = r. <=> Cn = 0,25 <=> Cn = 4,55 Jn 0,055


b). A taxa de juro desce para 4,5%. Ento, a cotao dos ttulos referidos tende a subir para 5,56.

Cn = r. <=> Cn = 0,25 <=> Cn = 5,56 Jn 0,045


Por aqui se v que os credores do Estado perdem com a subida da taxa de juro e ganham com a taxa de juro ao descer. Os emprstimos perptuos irremveis so raros em pocas de inflao alta. Estes ttulos nunca desapareceram nos pases que no conheceram perodos de inflao alta.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Se o emprstimo remvel, a cotao dos ttulos j no obedece assim s variaes da taxa de juro. que o Estado goza da faculdade de proceder ao reembolso, e pode-lhe convir aproveitar-se das condies do mercado para reduzir os seus encargos, substituindo um emprstimo por outro. Assim: Se a taxa de juro subir (ex. para 5,5%), o Estado no ter vantagem em proceder ao reembolso. Logo, a cotao deste ttulo tender a baixar Se a taxa de juro descer (ex. para 4,5%), o Estado teria vantagem em proceder ao reembolso do ttulo, substituindo-o por um novo emprstimo com uma onerosidade menor. Na verdade, o Estado teria vantagem nisso porque reduz agora os seus encargos se reembolsar o primitivo emprstimo com o produto de outro, contrado em sua vez, pelo qual fica a pagar uma taxa de juro menor.

Da que a cotao dos ttulos dos emprstimos remveis tenda a acompanhar a subida do juro, mas no a sua baixa. Pois quando o juro corrente desce, e se torna inferior ao juro que o rendimento dos juros representa, sobre eles fica a pesar a ameaa do reembolso. E ningum estar disposto a dar 5,56 por um ttulo, quando possvel o Estado reembols-lo apenas por 5 . [Nota: reembolso amortizao: o reembolso faz-se pelo valor nominal, de emisso]. Sendo assim, a cotao no subir, acima do valor do reembolso, na medida da baixa do juro: Subir em menor proporo e em tanto menor quanto maior a probabilidade de o Estado reembolsar os ttulos: se a probabilidade de o Estado reembolsar os ttulos: se a probabilidade for grande, a descida de juro (para 4,5) pouco beneficiar os ttulos do emprstimo; se a probabilidade for pequena, talvez suba um pouco mais. De qualquer modo, os credores dos emprstimos remveis sofrem todo o risco de perder com a alta do juro, mas no correm o risco de ganhar com a sua baixa. Subida da taxa de juro: a cotao tende a diminuir (tal como nos emprstimos irremveis). credores perdem Descida da taxa de juro: provvel que o Estado substitua os ttulos do emprstimo actual com um novo emprstimo a uma taxa de juro menor, i.e., obrigando-se a uma onerosidade contratual menor. os credores correm o risco de no ganhar. A cotao dos ttulos perptuos remveis tende a acompanhar a subida da taxa de juro (se esta sobe, aquela baixa relao inversamente proporcional), mas no a descida da taxa de juro (pesando sobre os ttulos uma ameaa de reembolso, a cotao no sobe na mesma proporo). No convm ao Estado fazer o reembolso quando a taxa de juro sobe, aplicando-se a Lei da Cotao dos Fundos Pblicos. Contudo, j lhe convm quando a taxa de juro desce, h, assim, a ameaa de reembolso, substituindo aquele emprstimo por outro com uma 127

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas onerosidade menor logo, a cotao no ultrapassar o reembolso tendencialmente igual ao valor nominal. Pelo facto de os credores dos emprstimos remveis terem o risco de perder com a alta do juro, mas no tm a certeza de ganhar com a sua baixa. por isso que raramente estes emprstimos nos aparecem como inteiramente remveis. Na verdade, o Estado emite-os, na generalidade dos casos, com a garantia de irremio durante certo nmero de anos. Durante esse tempo, os credores ficam com a certeza do no reembolso. Da que, sobretudo nos primeiros tempos, eles possam beneficiar em maior medida da baixa do juro. Os emprstimos remveis aparecem geralmente como tal s a partir de determinada altura.

Emprstimos Perptuos: REMVEIS IRREMVEIS

*
J (n) C J (n) C

J (n)

J (n)

A cotao varia em sentido A cotao varia em sentido inversamente proporcional taxa de juro, inversamente proporcional taxa de mas quando a taxa de juro desce, a cotao juro. no sobe muito acima do seu valor nominal por pesar a ameaa do reembolso por parte do Estado. Problema da cotao de um ttulo na vspera do seu reembolso: os ttulos so reembolsados pelo seu valor nominal, logo, nenhum credor estar disposto a pagar pelo ttulo, na vspera do seu reembolso, um valor superior do que receber no dia seguinte pelo seu reembolso. Assim, a descida da taxa de juro s poder dar origem a uma subida da cotao a superar, s em pequena margem, o valor nominal dos ttulos.

No caso da subida da taxa de juro nos emprstimos remveis no h a ameaa de reembolso porque o Estado no vai substituir o emprstimo antigo por um novo, de acordo com uma taxa de juro superior, o que seria mais oneroso para si.

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Caso Prtico:

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Na Bolsa de valores de Lisboa acaba de se fixar em 125 a cotao dos ttulos perptuos irremveis de valor nominal de 100 , emitidos ao par, taxa de juro de 12,5% (taxa de juro no momento de emisso do ttulo). Qual ser a taxa de juro actual? Cotao actual = 125 Capital inicial = 100 (valor nominal = p. emisso emisso ao par) Taxa de juro no momento da emisso (momento 0) = 12,5 Para que se possa aplicar a lei necessrio calcular o rendimento constante do ttulo: C J = R <=> 100 0,125 = 12,5 R= 12,5 Qual a taxa de juro? Cotao no momento n = 125 Rendimento do ttulo = 12,5 Taxa de juro actual (no momento n) =?

A taxa de juro actual de 10%. De facto, como a cotao subiu (de 100 para 125), a taxa de juro desceu (de 12,5% para 10%).

Temporrios: emprstimos que o Estado se obriga a amortiz-los: 1. Reembolsveis vista: emprstimos que o Estado se compromete a pagar quando o credor o pretenda. O Estado s os contrai quando tem a certeza prtica de que a grande maioria dos credores no lhe exigir o reembolso antes de ter decorrido bastante tempo. Na esmagadora maioria dos casos o reembolso no pedido no dia seguinte e nem todos os credores o exigem, nem o fazem em simultneo. Quem adquiriu o ttulo sabe que, no momento em que o exigir, o Estado procede imediatamente ao reembolso. Certificados de aforro ttulos representativos de emprstimos que no vencem juro, ou melhor, cujo juro se incorpora no capital. Os ttulos so emitidos por determinado preo e reembolsveis ao fim de 3 meses, j por preo superior, em resultado da incorporao do juro. Seguidamente, a prpria taxa de juro vai subindo todos os trimestres, de modo que os credores tambm vo tendo cada vez mais interesse em diferir o reembolso. Assim, os certificados de aforro so quase emprstimos reembolsveis vista, porque passados 3 meses o credor pode resgat-los (curto prazo), contudo, na prtica, isto 129

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas raramente acontece, porque os certificados de aforro tendem a premiar o tempo de imobilizao, de fidelizao, tornando-se o ttulo em emprstimo a mdio/ longo prazo. A incorporao do juro no capital dos certificados de aforro o seu instrumento interno que favorece a manuteno da aplicao dos 3 meses. 2. Rendas Vitalcias: emprstimos em que o credor entrega um determinado montante a um devedor (Estado), tendo este de lhe pagar uma determinada renda anual, enquanto o credor for vivo. No existe aqui a figura do reembolso: na verdade, este efectuado atravs da renda. Esta compreende, para alm do juro, tambm a quota de amortizao do capital. A renda ser maior ou menor consoante for menor ou maior a durao provvel do credor, i.e., consoante ele for mais ou menos idoso. Mas, como a durao da vida tos provvel e nunca certa, o Estado ganha ou perde conforme o credor viva depois mais ou menos anos do que aqueles que a sua idade permitia esperar. Disso depende o ganho (vida curta um jovem que morre) ou a perda (vida longa algum que viva at aos 100 anos) do Estado. Isto prende-se com as taxas de mortalidade, de esperana mdia de vida, em funo da qual se fixa o montante da renda vitalcia a receber. O Estado assume um encargo maior ou menor, de acordo com a esperana mdia de vida do credor, o que um factor aleatrio, extinguindo-se o encargo quando o credor morre.

3. Amortizveis por sorteio: o Estado reembolsa todos os anos um nmero constante ou varivel de ttulos tirados sorte, de modo que o emprstimo se encontre inteiramente amortizado ao fim de curto tempo/prazo. De entre os credores, vai ser aleatoriamente definida a ordem dos reembolsados. A amortizao destes emprstimos efectuada ao longo da vida do emprstimo. Definem-se as condies de emisso e tambm qual a percentagem que anualmente vai ser reembolsada, a qual determinada por sorteio. So emitidos com sucesso, at porque se lhes associa a figura do prmio de amortizao: o Estado compromete-se a amortizar os ttulos por um valor superior ao valor nominal, havendo, contudo, o factor de probabilidade e aleatoriedade decorrente do sorteio. O Estado acaba por se onerar menos do que se no pagasse o prmio, porque isto acompanhado de uma taxa de juro de emisso mais baixa do que a taxa de juro corrente no mercado (o Estado d com uma mo, mas tira com a outra). O credor ganha se o ttulo for sorteado nos primeiros actos, e perde se for no final do prazo.

4. Reembolsveis e data fixa: o Estado obriga-se a reembolsar todo o capital do emprstimo em certa data. Para tal, necessrio que disponha de receitas efectivas suficientes para no ter de agravar os impostos ou contrair novos emprstimos. Na verdade, o reembolso simultneo de todos os ttulos, se se trata de emprstimos de grande montante, pode colocar a tesouraria em srios embaraos.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Por este motivo, os emprstimos reembolsveis em data fixa costumam ser, ou de pequeno montante, ou a curto prazo, emitidos, ento, para fazer face a um dfice transitrio e reembolsados dentro do mesmo perodo financeiro

Quanto cotao dos ttulos temporrios? Certificados de aforro no tm cotao, porque o montante do juro vai ser progressivamente incorporado no capital. A promissria vai aumentando de valor de 3 em 3 meses. Como no so transaccionveis, no tm cotao. Rendas Vitalcias no tm cotao porque no so transaccionveis. O valor a receber depende fundamentalmente da idade do credor. Reembolsveis por sorteio h um factor de probabilidade intrnseco que decorre do ttulo ser sorteado ou no. A tendncia para que a sua cotao no ultrapasse muito o valor de reembolso desse ttulo. Ultrapassar mais no primeiro ano do que nos ltimos, e no ltimo ano ningum dar mais em bolsa do que o valor de reembolso daquele ttulo. A sua cotao, com o passar do tempo, tende a desviar-se cada vez menos do valor de amortizao. Os ttulos dos emprstimos amortizveis por sorteio tm um valor que por muito baixa ou muito alta que seja a taxa de juro corrente, nunca excede em muito, nem fica muito aqum do valor por que sero pagos. So ttulos, portanto, cuja cotao est sujeita a oscilaes bem menores do que a dos ttulos dos emprstimos perptuos. Emprstimos reembolsveis em data fixa a cotao tende a desviar-se mais do valor nominal do que as anteriores. O valor destes ttulos no se afasta muito do valor do reembolso, mas afastam-se mais do que os por sorteio, porque nos primeiros h uma certeza e nos segundos apenas uma probabilidade de o reembolso ser efectuado. *

Art. 10, Lei Quadro da Dvida Pblica


Formas da dvida pblica N 1 a). Contratos: emprstimos contrados junto de instituies bancrias (contrato financeiro junto de uma entidade financeira, uma instituio de crdito). Mais tarde, o Estado reembolsa o emprstimo, pagando um juro. Todavia, h que salientar que toda a dvida pblica, em termos amplos, tem carcter contratual. Todos os emprstimos representados em ttulos financeiros tambm tm carcter contratual, subjaz-lhes uma relao jurdica contratual. - b) d) Dvida pblica directa: vrios instrumentos considerados emprstimos temporrios. N 2 Titularizao da dvida: contudo, hoje a dvida j no representada em ttulos de papel, mas tm uma inscrio escritural (electrnica).

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* Motivos que explicam a diversidade de emprstimos:


1. Diferentes preferncias dos capitalistas: da que o Estado, atravs da diversidade de tipos de emprstimos, consiga mais facilmente subscritores para todos eles. Nos perodos em que a moeda estvel, e se confia que continue a ser, as preferncias dos capitalistas dividem-se pelos emprstimos temporrios e pelos perptuos. Preferem os emprstimos perptuos no propriamente os emprstimos irremveis, mas os remveis com garantia de no reembolso por 5 ou 10 anos os capitalistas que gostam de jogar na alta, na valorizao dos ttulos. Na verdade, os ttulos dos emprstimos perptuos, se descem muito de cotao quando a taxa de juro muito sobe, tambm sobem muito de cotao quando a taxa de juro muito desce. Em face disto, h quem queira tentar a sorte, correndo o risco de perder, mas tambm o de ganhar. Por seu turno, preferem emprstimos temporrios os capitalistas que no gostam de aventuras, que amam a segurana e a estabilidade, porque a cotao dos ttulos destes emprstimos no se encontra sujeita a fortes oscilaes. Mas quando o valor da moeda instvel, quando est em curso um processo inflacionista ou se teme que venha a desencadear-se, ento, o Estado no conseguir subscritores para emprstimos remveis e nem sequer, s vezes, para emprstimos temporrios, sobretudo para emprstimos reembolsveis a mais de 3 ou 5 anos. Compreende-se que no os consiga, visto que a inflao prejudica os credores a longo prazo. Da se ter deixado de contrair estes emprstimos, pois o mundo capitalista desde a II Guerra Mundial tem vivido em conjuntura de inflao. 2. O Estado pretende reduzir ao mnimo os encargos resultantes do recurso ao crdito: Tais encargos cifram-se nos juros, e nos reembolsos que os substituam, os quais so os reembolsos que no se fazem com o produto de novos emprstimos. O Estado paga os juros e esses reembolsos com receitas de impostos. Deste modo, os encargos vm a recair sobre os contribuintes, logo h interesse em que o fardo destes seja o menos pesado possvel. O Estado tambm pretende reduzir ao mnimo o montante dos juros porque, tratandose de emprstimos externos, o pagamento de juros constitui transferncia de rendimentos para o estrangeiro, e portanto, perda para a economia nacional; tratando-se de emprstimos internos, constitui transferncia de rendimentos dentro do pas, mas de pessoas (contribuintes) que na sua maior parte os tm pequenos, para pessoas (credores) que na sua maior parte os tm grandes. Vai, pois, diminuir o consumo dos primeiros e aumentar o aforro dos ltimos, o que, assim operado sistematicamente, pode ser prejudicial ao desenvolvimento econmico. Em qualquer dos casos, por isso, importa minimizar os encargos de juros.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas E como h-de o Estado consegui-lo? Geralmente a taxa de juro sobe nas pocas de prosperidade e desce nas pocas de depresso. Deste modo, se o Estado recorrer ao crdito quando o juro est alto, convmlhe contrair emprstimos a prazo relativamente breve (1, 2 anos) que depois possa substituir por emprstimos a longo prazo na altura em que o juro tenha descido; se recorre ao crdito quando o juro est baixo, convm-lhe contrair emprstimos logo a longo prazo. 3. Tudo depende da finalidade do emprstimo: Na verdade, se os emprstimos visam fazer face a dfices momentneos de tesouraria, a antecipar receitas da gerncia corrente, devem ser emprstimos a curto prazo, a prazo que no exceda o termo do perodo financeiro. Mas se os emprstimos se destinam a despesas autoliquidveis devem ser a mdio ou a longo prazo. Despesas autoliquidveis so aquelas que criam receitas suficientes para a sua cobertura, p. ex. uma obra pblica despesas com aproveitamento hidrulico. O emprstimo a contrair para levar a cabo o empreendimento seja um emprstimo temporrio, amortizvel dentro do prazo em que os capitais fixos se reconstituam. d). Forados e voluntrios os emprstimos patriticos Os emprstimos distinguem-se tambm quanto posio dos credores. Na maior parte das vezes, predominam os emprstimos voluntrios: o Estado pede e quem quer empresta, quem no quer, no empresta. Outras vezes, embora raras, o Estado exige, e quando o faz at empresta a quem no quer: temos os emprstimos forados, os quais, evidentemente, s podem ser internos. O Estado coage os credores a subscrever ttulos de dvida pblica, ao fazer uso do seu ius imperii O Estado f-lo porque:

* Pretende obter um emprstimo a juro mais baixo do que o juro corrente no mercado; * Porque, apesar de o Estado se dispor a pagar o juro corrente, os capitalistas se negam
a emprestar-lho. Porventura os capitalistas discordam da orientao poltica ou social do Governo, e recusam dar-lhe os meios financeiros de que precisa para realizar a sua obra: o que pode acontecer quando o Governo tem uma orientao socialista. Por outro lado, os capitalistas podem preferir comprar valores reais (carro, divisas, prdios) a dar a juros o seu dinheiro: o que pode acontecer quando est em desenvolvimento um processo inflacionista. Na verdade, perante situaes de desconfiana dos credores do Estado, ou face a uma conjuntura nacional desfavorvel, e portanto, o Estado tem dificuldade em colocar no mercado a dvida pblica, este v-se obrigado a recorrer aos emprstimos forados.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas H autores que no os consideram verdadeiros emprstimos. Teixeira Ribeiro classifica-os como uma figura hbrida, na medida em que no so verdadeiros emprstimos por lhes faltar a nota de voluntariedade, mas tambm no so impostos porque lhes falta a nota de unilateralidade. Para este autor, so uma figura hbrida de impostos e de emprstimos. Para Cavaco Silva, o emprstimo forado contm frequentemente um imposto implcito: a diferena entre o que o Estado vai pagar aos credores e o que estes estariam dispostos a receber em condies normais (= situao desfavorvel para os credores). Contudo, para Teixeira Ribeiro, no h aqui um verdadeiro imposto, uma vez que os capitalistas dispem sempre da alternativa de aguardarem pelo reembolso, a fim de receberem integralmente o que emprestaram ao Estado, e no receber menos do que o acordado.

* Emprstimos Patriticos: o Estado consegue dinheiro a juro mais baixo do que o


corrente no mercado sem forar os credores a emprestar-lho, ao apelar aos sentimentos patriticos dos capitalistas. Atravs destes emprstimos patriticos, o Estado consegue contrair crdito em condies menos onerosas do que as condies correntes. [ex. EUA, Inglaterra durante a II Guerra Mundial]. So raros.

EMISSO DOS EMPRSTIMOS

a). A taxa de juro:

Quando os emprstimos pblicos so representados em ttulos, estes ttulos tm de ser


emitidos, emitindo-se ttulos de crdito, i.e., documentos onde consta uma promessa de pagar certa importncia por ano: o rendimento dos ttulos.

Consta tambm a promessa de pagar certa importncia em determinada data ou dentro


de determinado prazo, se o emprstimo temporrio, ou quando o Estado decidir o reembolso, se o emprstimo perpetuo, mas remvel: o valor nominal o valor que o Estado se obriga a entregar quando tiver de, ou quiser, reembols-lo.

A taxa de juro referida ao valor nominal, d o rendimento do ttulo.


A taxa de juro dos emprstimos pblicos geralmente tanto mais elevada quanto mais duradouros esses emprstimos. Na verdade, a taxa de juro costuma ser maior quando se trata de emprstimos perptuos que quando se trata de emprstimos temporrios. Como costuma ser maior quando se trata de emprstimos temporrios a longo do que a curto prazo. Isto porque a liquidez do dinheiro, do seu emprego, vai diminuindo medida que aumenta a durao do emprstimo. Com efeito, a liquidez depende da possibilidade de 134

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas receber rapidamente o dinheiro emprestado, ou de vender o ttulo por preo equivalente ao capital. A liquidez da cotao menor num emprstimo a longo prazo, do que num a curto prazo, da que o credor exija, para compensar o risco, um juro mais elevado. E se se trata de um emprstimo perptuo, evidentemente que os capitalistas s estaro dispostos a emprestar ao Estado por juro mais alto do que aquele que pedem nos emprstimos temporrios a longo prazo. Mas no s por isso que as taxas so diferentes: tambm por causa de um outro factor actualmente muito relevante a inflao: se a inflao est em curso ou os credores a temem, procuram precaver-se contra ela, atravs de uma taxa de juro que os compense da perda de valor real dos ttulos dos seus emprstimos. Taxa que ter de ser mais alta nos emprstimos perptuos que nos temporrios a longo prazo, e nestes do que os temporrios a curto prazo, dado aumentar com o tempo a probabilidade de desvalorizao da moeda.

Ttulo

Valor nominal: valor que o Estado se compromete a pagar ao credor no momento do reembolso. No o valor inscrito no ttulo, porque hoje estes no tm forma escritural, no so feitos em papel. o valor do reembolso. Este valor pode ser diferente do valor de emisso do ttulo, porque este pode ser emitido ao par, abaixo do par ou acima do par.

Cotao: valor venal estabelecido no mercado (valor pelo qual o ttulo transaccionado em bolsa). So valores que oscilam, variam, so mutveis. Apenas tm cotao os ttulos negociveis. A cotao dos ttulos com taxa fixa (v.g. obrigaes do tesouro) tem a ver com a variao da taxa de juro corrente no mercado, que varia de modo inverso, h uma relao de proporcionalidade inversa. A L.C.F.P. no se aplica acabadamente aos emprstimos temporrios, porque quando estes vo ser reembolsados, na vspera do dia do reembolso, muito difcil que a cotao do ttulo no coincida com o seu valor nominal. (ningum est disposto a pagar mais do que amanha ir receber). A L.C.F.P. aplica-se verdadeiramente aos emprstimos perptuos, permitindo-nos calcular com exactido a sua cotao. Contudo estes emprstimos j no so contrados, mas ainda perduram as obrigaes de pagar juros referentes a emprstimos contrados anteriormente.

Valor de emisso: valor que necessrio dispender para obter o ttulo. Os ttulos tm um rendimento que equivale ao produto de uma taxa de juro multiplicada pelo capital investido. 135

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Juro: rendimento recebido por um determinado ttulo. Taxa de juro: percentagem do rendimento. Juro do emprstimo: contrapartida que o credor obtm por emprestar dinheiro ao Estado. Pode ser fixo: estabelecido no momento da emisso dos ttulos ou no contrato; ou varivel: a taxa de juro do emprstimo indexada a outro valor (ex. valor da inflao, valor de uma outra taxa de juro referncia - Euribor). Quando a taxa de juro fixa, o rendimento do capital emprestado ao Estado constante; quando varivel, o rendimento pode variar. O juro pelo qual o emprstimo emitido pode ser igual ou inferir ao juro corrente no mercado. O risco intervm no clculo da taxa de juro. O Estado apresenta maior garantia de cumprimento, logo a taxa de juro corrente para os emprstimos pblicos mais baixa do que a que vigora entre os privados.

O juro do emprstimo pode ser pago: No momento do vencimento: os juros das obrigaes do tesouro vencem anualmente e so pagos anualmente. As obrigaes do tesouro: os ttulos eram feitos em papel, que tinham uma parte destacvel, a qual era entregue pelo credor para receber o juro (juros = cupes). No momento do reembolso: os juros dos certificados de aforro so incorporados no capital quando vence e apenas pagos no momento do reembolso. A taxa do juro crescente, vai aumentando com o tempo, de acordo com a durao do emprstimo. Os certificados de aforro so reembolsveis vista porque quando quiser, passados 3 meses, o credor pode exigir o dinheiro, premiando-se os credores que peam mais tarde o reembolso.

b). Emisso ao par e abaixo do par: Quando falamos em juro corrente de mercado, queremos referir-nos ao juro corrente para emprstimos que oferecem garantias equivalentes quelas que o Estado d aos seus credores. Na verdade, o Estado, tendo por trs de si a colectividade dos contribuintes, merece geralmente mais confiana do que a quase totalidade dos devedores particulares. E, como um dos elementos determinantes do juro o risco do no pagamento, acontece em regra que a taxa de juro corrente para a generalidade dos emprstimos privados mais alta do que a taxa corrente para os emprstimos com as mesmas garantias, nas mesmas condies que os contrados pelo Estado.

* Emisso AO PAR: quando o preo de emisso do ttulo igual ao seu valor


nominal. O juro pelo qual o emprstimo emitido igual ao juro corrente no mercado. Admitamos que a taxa de juro corrente para emprstimos com garantias iguais s dos emprstimos pblicos seja de 5%, e que o Estado emita um emprstimo representado 136

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas em ttulos de valor nominal de 10 , com o rendimento de 0,50 ao ano, o que representa o juro de 5%. Qual o preo pelo qual o Estado conseguir vender os ttulos?

C J =1 <=> C = r <=> C= 0,50 <=> C = 10 J 0,05

Portanto, o Estado conseguir vender os ttulos por 10 , i.e., por valor igual ao seu valor nominal. Diz-se que a emisso feita ao par.

* Emisso ABAIXO DO PAR: O preo de emisso do ttulo inferior ao seu valor nominal.

Suponhamos, agora, que o Estado emite um emprstimo representado em ttulos do mesmo valor nominal de 10 , mas com o rendimento de 0,45 ao ano, o que representa um juro de 4,5%. Qual o preo de emisso de tais ttulos?

C J =1 <=> C = r <=> C= 0,45 <=> C = 9 J 0,05

Os ttulos sero emitidos por 9 , portanto, por um valor inferior ao seu valor nominal. Diz-se que a emisso feita abaixo do par.

* Emisso ACIMA DO PAR: o valor de emisso do ttulo superior ao seu


valor nominal.

CONCLUSES:

A emisso feita ao par ou abaixo do par conforme o preo dos ttulos igual ou
inferior ao seu valor nominal. E o preo dos ttulos constantes todas outras condies igual ou inferior ao valor nominal conforme a taxa de juro do emprstimo igual ou inferior taxa de juro corrente no mercado.

No indiferente que os ttulos sejam emitidos ao par ou abaixo do par:


Para o Estado:

Se os emprstimos so emitidos ao par, o Estado recebe no presente tanto quanto tem de, ou pode ter de, reembolsar no futuro; 137

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Se os

emprstimos so emitidos abaixo do par, o Estado recebe menos no presente. so preferveis ao Estado as emisses ao par.

Portanto,

Para os Credores:
As

emisses abaixo do par apresentam vantagens para os credores;

No sob o ponto de vista do rendimento, pois este o mesmo. Com efeito, 0,50 representam 5% de 10, pagos por cada ttulo quando a emisso ao par. Assim como 0,45 representam 5% de 9 , pagos por cada ttulo quando a emisso abaixo do par.

Sob o ponto de vista do rendimento do dinheiro emprestado, indiferente subscrever ttulos emitidos ao par ou abaixo do par, na perspectiva dos credores.

Mas j no , ou pode no ser, indiferente sob o ponto de vista do reembolso. Na verdade, se a emisso abaixo do par, os credores ficam com o direito a receber mais no futuro do que aquilo que emprestam no presente.

Da que, os credores prefiram as emisses abaixo do par:

* Se os emprstimos so temporrios sabem que, esperando pelo reembolso, recebem


sempre mais do que pagaram; * Se os emprstimos so perptuos sabem que, baixando a taxa de juro, ganham sempre a diferena entre o preo da emisso e o par. No admira, pois, que o Estado tenha, por vezes, de condescender com as preferncias dos capitalistas, emitindo abaixo do par os seus emprstimos. Porm, ele poder ter, eventualmente, interesse em emiti-los nessas condies. Na verdade, a taxa de juro corrente para generalidade dos emprstimos privados era, em regra, superior taxa corrente para os emprstimos pblicos. Quando o no , isso devese falta de confiana no Estado, falta de crdito de que o Estado sofre. Assim, o Governo pode ter interesse em esconder do pblico essa desagradvel circunstancia, e consegue-o atravs das emisses abaixo do par. F-lo deste modo: O Estado emite os seus emprstimos ao juro corrente para a generalidade dos emprstimos privados, mas vende os ttulos por preo inferior ao valor nominal, de forma que o rendimento deles, referido a esse preo, corresponda ao juro, mais alto, a que os capitalistas esto dispostos a emprestar ao Estado.

Exemplo: O juro corrente para os emprstimos privados de 6% e os capitalistas exigem ao Estado 8%. Ento, o Estado emite por 7,5 ttulos do valor nominal de 10 com o rendimento de 0,60 ao ano, o que representa, por um lado, 6% do valor nominal [10 6% = 0,60 ] e, portanto, o juro dos emprstimos privados, e, por outro, 8% do valor da emisso [7,5 8% = 0,60] e, portanto, o juro dos emprstimos pblicos.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas Neste exemplo, o Estado emite os seus emprstimos ao juro corrente para a generalidade dos emprstimos privados, mas vende os ttulos por preo inferior ao valor nominal, de forma que o rendimento deles, referido a esse preo, corresponda ao juro, mais alto, a que os capitalistas esto dispostos a emprestar ao Estado.

c).

Vantagens especiais:

a) Prmio de Reembolso [o pagamento dos juros aos credores no uma vantagem especial que o Estado lhes conceda, pois da natureza dos emprstimos a de vencerem juros. Mas a verdade que o Estado atribui frequentemente vantagens especiais aos credores]. Uma dessas vantagens a que resulta das emisses abaixo do par: os ttulos so emitidos por valor inferior ao valor nominal, e os credores ficam com o direito de receber mais no futuro do que pagam no presente. A diferena constitui o prmio de reembolso.

Os bilhetes do tesouro tm uma taxa nominal de juro de 0. Onde est o juro, num bilhete do tesouro, cuja taxa de juro nominal de 0? Porque que as pessoas compram bilhetes do tesouro com a taxa de juro de 0? O juro est no prmio de reembolso, i.e., a diferena entre o valor de emisso e o valor nominal.

b) Prmios de Amortizao: os emprstimos temporrios podem ser amortizveis por sorteio: o Estado amortiza anualmente um certo nmero de ttulos tirados sorte. O Estado pode atribuir por sorteio um prmio de amortizao especial aos seus credores, sendo reembolsados por um valor superior ao seu valor nominal. O Estado est predisposto a pagar um juro superior ao juro corrente no mercado. Na verdade, sucede, por vezes que o Estado pague a todos ou alguns dos ttulos por mais do que o seu valor nominal: a diferena o prmio de amortizao. Pode parecer estranho que o Estado conceda este prmio, mas, na verdade, por tal processo, ele consegue reduzir os encargos, a onerosidade, decorrentes do emprstimo. (Vide p. 208 T.R) S resta saber se os credores estaro pelos ajustes. A verdade que h muita gente que gosta de jogar, de arriscar, de tentar a sorte. H muita gente que prefere receber menos de juros, com a mira de receber relativamente mais de capital. Da que, com os prmios de amortizao, o Estado consiga obter dinheiro a juro inferior ao do mercado.

c) Garantias de Pagamento: o Estado o mais solvente de todos os devedores. Mas isto no significa que o Governo pague sempre. Por vezes duvida-se que ele pague. Quando isto acontece, os servios exigem garantias de pagamento. Exigem, p.ex., a consignao de receitas ao servio dos juros e amortizao do emprstimo. Assim, o Estado emite a dvida consignando as despesas pblicas de uma determinada espcie ao pagamento da dvida. 139

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d) Garantias contra a desvalorizao: o Governo de boas contas. Contudo, os emprstimos pblicos podem ser emitidos em perodos de inflao, ou quando haja grave receio de que ela novamente se desencadeie, e bem se sabe que a inflao prejudica os credores a longo prazo, em benefcio dos devedores. Em tais circunstncias, compreende-se que os capitalistas se recusem a emprestar por alguns anos se no lhes for dada a garantia contra a depreciao da moeda. E a garantia pode ser-lhes dada mediante a ligao do emprstimo ao valor de um bem, ou de um conjunto de bens, que acompanhe de perto as oscilaes monetrias, i.e., que suba ou desa aproximadamente na mesma medida em que a moeda se desvaloriza ou valoriza. O Estado obriga-se, assim, a pagar de juros e reembolsos a importncia que resultar da aplicao, ao montante dos juros e dos reembolsos fixados no emprstimo, do coeficiente de valorizao ou desvalorizao daquele bem, ou conjunto de bens, escolhidos para termos de comparao: Valor do ouro: clusula ouro Valor da prpria inflao indexao Taxa de referncia (ex. Euribor) (emprstimos indexados)

Estas garantias, apesar de permitirem ao Estado obter o dinheiro de que precisa, representam o reconhecimento tcito, pelo Estado, de que provvel que a inflao se agrave ou reinicie.

H determinadas garantias que s o Estado pode conceder aos seus credores:

e) Iseno de impostos sobre o rendimento: o Estado pode determinar que o rendimento dos ttulos da dvida que vendeu no est sujeito a tributao. Est, pelo seu ius imperii, a atribuir uma vantagem aos seus credores. Todavia, quase no se trata de verdadeira iseno, i.e., de situao de privilgio em face dos credores privados. Com efeito, na generalidade dos casos, a iseno de impostos tem contrapartida na diminuio do juro que o Estado paga pelos seus emprstimos, vindo a igualar-se pois, o juro lquido que recebem todos os credores, privados ou pblicos. Esta iseno *, de acordo com T.R, particularmente injusta porque beneficia os que compram ttulos de emprstimos pblicos, e so os capitalistas. E, nos pases em que a tributao do rendimento progressiva, beneficia sobretudo os que compram muitos ttulos, e so os grandes capitalistas. * Esta crtica refere-se aos pases em que o Estado emite os seus emprstimos ao juro corrente e isenta de impostos o rendimento dos ttulos. O Estado faz assim atrair capitais aos seus emprstimos, de modo a assegurar-se sempre a integral subscrio deles. Ora, s neste caso que temos uma situao de privilgio, uma iseno autntica dos credores dos emprstimos pblicos, mas que T.R., como acima referido, critica veemente.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas f) Impenhorabilidade dos ttulos: a penhora o meio pelo qual se efectua a pretenso de um credor execuente de apreender pelo tribunal os bens do devedor para serem vendidos e do produto resultante ver satisfeito o seu crdito. A Lei de Processo Civil prev muitas impenhorabilidades por razes de dignidade. IGCP: entidade responsvel pela gesto da dvida pblica e responsvel por determinar as condies dos emprstimos a contrair. Faz a gesto activa da dvida pblica (art. 12 LQDP). Avalia as condies mais vantajosas e compete-lhe escolher as vrias modalidades sua disposio.

DVIDA PBLICA Espcie de dvida a) INTERNA e EXTERNA: No tem grande interesse distinguir entre emprstimos internos e emprstimos externos pela arbitrariedade que isso suscita. Mas j tem grande relevncia distinguir dvida interna de externa, porque no so iguais os seus efeitos. De facto, no igual o nus que uma e outra acarretam. Mas h mais diferenas: Enquanto os encargos da dvida interna so geralmente satisfeitos em moeda nacional, os encargos da dvida externa so satisfeitos, ou em ouro, ou em moeda que goze de confiana internacional. Os credores estrangeiros querem prevenir-se contra as variaes desfavorveis dos cmbios, e portanto, exigem o pagamento dos juros e a amortizao ou reembolso em moeda que lhes merea confiana. Da resultam estas consequncias:

A dvida externa no assegura ao Estado devedor o benefcio da desvalorizao da moeda, ou pelo menos no lhe assegura no mesmo grau que se tratasse de dvida interna sem garantia contra a desvalorizao;

A dvida externa, ao contrrio do que sucede com a dvida interna, pode provocar ou agravar o dfice da balana dos pagamentos, colocando eventualmente o pas devedor em situao difcil para solver os seus compromissos internacionais. Diferena de ordem poltica: sendo interna a dvida, o Estado deve, na generalidade dos casos, aos seus cidados. Mas, sendo externa, o Estado deve a cidados de outros pases. Contudo, o Estado goza de soberania perante aqueles, e no perante estes. E estes os credores estrangeiros muitas vezes associamse, constituindo grupos, que tm fora. E ainda quando no se associam, os seus interesses so defendidos pelos Governos dos respectivos pases. Da que, atravs dos emprstimos externos, se possa exercer presso sobre os Estados devedores. Na verdade, os Estados devedores vem-se frequentemente inibidos de efectuar, em relao aos emprstimos externos, certas operaes que s vezes

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas se realizam, sendo internos: nomeadamente, a reduo forada do capital ou do juro.

b) FUNDADA e FLUTUANTE: arts. 3 f), g) Esta distino baseia-se na classificao dos emprstimos em perptuos e temporrios, e em temporrios a mdio ou longo prazo e a curto prazo. * DVIDA FUNDADA: resulta dos emprstimos perptuos e dos temporrios a mdio ou longo prazo. Este entendimento de T.R. hoje contestado, na medida em que actualmente a dvida fundada tambm pode resultar dos emprstimos a curto prazo (ex. 3 meses depois d-se o reembolso 20 Dezembro 2003 3 meses depois 20 Maro 2004). As alteraes da L.Q.D.P. visavam evitar que se recorresse a dvida flutuante para cobrir despesas efectivas. Tem origem na necessidade de financiar o dfice efectivo do O.E., e resulta de emprstimos que so reembolsados num perodo oramental subsequente quele em que so contrados. A dvida fundada tanto pode resultar de emprstimos perptuos como temporrios, desde que o limite do reembolso ultrapasse o limite em que o emprstimo foi contrado. Chama-se dvida fundada porque h sculos na Inglaterra, quando se emitia um emprstimo a longo prazo, criava-se um fundo para ocorrer aos encargos da amortizao ou reembolso. E como a dvida fundada pode provir ou de emprstimos perptuos ou de emprstimos temporrios, da que tambm se distinga nela a dvida consolidada: que resulta dos emprstimos perptuos, e a dvida amortizvel: que resulta dos emprstimos temporrios a mdio ou longo prazo.

* DVIDA FLUTUANTE: resulta dos emprstimos temporrios a curto prazo, os quais


foram concebidos para ocorrer a dfices momentneos da tesouraria. Ao dfice de hoje segue-se o superave de amanha, volta depois o dfice e a dvida surge, desaparece, renasce, flutua: por isso se lhe chama dvida flutuante. Tem origem na necessidade de financiar os dfices de tesouraria e reembolsado no mesmo ano econmico/ oramental em que o emprstimo contrado, e portanto, o seu valor a 31 de Dezembro sempre de 0. Umas vezes, esta dvida deriva de emprstimos representados em ttulos, que se denominam bilhetes do Tesouro; outras, ela deriva de aberturas de crdito em contacorrente feitas pelos Bancos ao Estado; outras, ainda, deriva de suprimentos obtidos pelo Estado junto dos bancos, i.e., de aberturas de crdito simples. Temos dvida flutuante representada em ttulos, que so bilhetes do Tesouro de prazo at um ano. Mas, no podemos ter, como tnhamos, dvida flutuante provinda de uma abertura de crdito, alis gratuita, feita pelo Banco Nacional ao Estado, visto que isso foi proibido em 1992 pelo art. 104 do Tratado da Unio Europeia (Tratado de Maastricht).

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Nem sempre, porm, a dvida flutuante desempenha a sua funo tradicional de cobrir dfices passageiros da tesouraria: ou porque os Governos se enganam nas suas previses, ou porque recorreram a emprstimos a curto prazo sabendo de antemo que as receitas oramentais no permitiro reembols-los dentro do perodo financeiro. por uma ou outra razo, s vezes sucede que a dvida flutuante no pode ser paga at ao termo daquele perodo, tendo de ser substituda por nova dvida a pagar no perodo seguinte. Isto mostra que a dvida, afinal, no tinha sido contrada para cobrir um dfice da tesouraria, mas sim para cobrir um dfice do oramento. Sucede mesmo em alguns pases, como a Frana, ser o dfice do oramento financiado h muito com os recursos de tesouraria, nomeadamente a emisso de bilhetes do Tesouro. Isto deve-se ao facto de no ser fcil para o Estado francs conseguir emprstimos a mdio ou longo prazo, por virtude da desconfiana dos capitalistas, que temem a desvalorizao da moeda. Esta pratica de cobertura de dfices oramentais com a dvida flutuante assenta num pressuposto: o de que, chagado o termo, os portadores dos bilhetes do tesouro no pediro o seu reembolso, mas os trocaro por outros. Assim vem sucedendo em grande parte na Frana, o que significa que os bilhetes do tesouro se transformaram l quase em ttulos de emprstimos a longo prazo. O pior que, se o pressuposto falha, o Estado verse- em serias dificuldades.

CASO PRTICO Pronuncie-se sobre a existncia de ilegalidade na seguinte situao: em Fevereiro de 03 o IGCP, sob instrues do Governo, emite bilhetes do tesouro no valor global de 6,5 milhes de euros, reembolsveis no prazo de 6 meses. O art. 61 da Lei do Oramento para 03 estabelece que o Governo fica autorizado a aumentar o endividamento lquido global directo at ao montante mximo de 5,9 milhes de euros. Aponta-se a ilegalidade do emprstimo pela violao do limite desse art. 61. Quid iuris? No houve nenhuma ilegalidade porque o limite diz respeito dvida fundada: endividamento lquido valor que resulta da diferena entre os emprstimos contrados e reembolsados pelo Estado num determinado perodo financeiro. O endividamento lquido traduz o dfice efectivo do O.E. Com a emisso de bilhetes do tesouro a 6 meses foram emitidos em Fevereiro que vo ser reembolsados no mesmo perodo financeiro, no tendo gerado nenhum endividamento lquido: estamos perante dvida flutuante.

c) Directa e Indirecta DIRECTA: O Estado beneficirio directo da dvida.

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas 1. Obrigaes do Tesouro D. L. 280/ 98 representam hoje a maior parte da dvida directa portuguesa. So emprstimos temporrios reembolsveis em data fixa, logo, no momento em que o credor adquire o ttulo, sabe qual a data do reembolso (normalmente o prazo de 3 anos). Tm um ttulo escritural, so uma inscrio electrnica nas entidades que procedem sua guarda. Tm uma taxa de juro fixa ou indexada. So emprstimos negociveis, podendo ter uma cotao, logo so transaccionveis nos mercados financeiros. So emitidos com prazos de 3 anos ou superiores actualmente. 2. Bilhetes do Tesouro D. L. 279/ 98 So essencialmente, uma forma de emprstimos a curto prazo e normalmente do origem a dvida flutuante, para cobrir dfices de tesouraria. Tm um perodo de vida relativamente curto (vida jurdica). So emprstimos temporrios e reembolsveis em data fixa. Tm ttulo escritural, e so ttulos emitidos a desconto, i.e., so ttulos emitidos abaixo do par, o que tem a ver com a possvel diferena entre o preo de emisso do ttulo e o valor nominal do ttulo, da podermos ter emprstimos emitidos ao par, abaixo do par, ou acima do par. O preo de emisso inferior ao valor nominal. O montante pelo qual o credor adquiriu o ttulo inferior ao valor que o Estado se compromete a reembolsar em data fixa. 3. Certificados de Aforro D. L. 132/ 02 destinam-se subscrio dos pequenos aforradores. So temporrios, reembolsveis vista. So emprstimos no negociveis, no transaccionveis em bolsa, logo no tm cotao.

INDIRECTA: O Estado funciona como garante, s pagando se o devedor principal no o fizer. Demonstrao, por induo matemtica, das formulas de reproduo de um capital:

* A Juros Simples:
C + C (s) = C (1+ n j):
Perodos 0 1 2 3 n Operaes 1 1+j 1+j+j 1+j+j+j 1 + (j + + j) Totais Acumulados =1+0j =1 =1+1j =1+j =1+2j =1+2j =1+3j =1+3j =1+nj =1+nj

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas (n j)

* A Juros Compostos:
C + C (c) = C (1 + j)
Perodos 0 1 2 3 n Operaes Totais Acumulados 1 = (1 + j) 1+j = (1 + j) 1 + j + (1 + j) j = (1 + j) (1 + j) = (1 + j) (1 + j) + (1 + j) j = (1 + j) (1 + j) = (1 + j) (1 + j) + (1 + j) j = (1 + j) (1 + j) = (1 + j)

A AMORTIZAO DA DVIDA PBLICA:


a operao da qual resulta a diminuio do montante global do endividamento do Estado, i.e., a sua menor onerosidade.

Amortizao Directa: faz-se pelos reembolsos aos credores, pagando o valor nominal dos ttulos: extino por pagamento. Amortizao por Compra: faz-se pela aquisio dos ttulos no mercado financeiro conforme a sua cotao. O Estado surge no mercado financeiro a adquirir os ttulos, pela sua cotao, como qualquer outro investidor: extino confuso Quando convm ao Estado proceder a cada uma destas formas (quando tem a faculdade de optar)? Se os ttulos esto cotados acima do par, prefervel amortizar directamente, porque a cotao superior ao valor nominal, optando por pagar o valor nominal no final do prazo do emprstimo. a operao menos onerosa; Se os ttulos esto cotados abaixo do par, convm ao Estado optar pela amortizao por compra, porque gasta menos dinheiro na compra de ttulos na bolsa por um valor inferior (cotao) ao que iria pagar (valor nominal). Mas se o Estado aparece a procurar grandes quantidades de ttulos, a sua cotao sobe rapidamente at ao par, desaparecendo a vantagem que o Estado queria. SISTEMAS DE AMORTIZAO: Vrias solues foram propostas ao longo dos tempos para levar amortizao da dvida, tendo sobretudo em vista a dvida consolidada.

* Anuidades obrigatrias: preceitua-se legalmente que o Estado inscreva todos os


anos no oramento uma determinada verba para a amortizao da dvida. Isto tem

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http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas como consequncia que todos os anos o Estado vai aplicar essa verba reduo do capital que obteve como emprstimo. um sistema programado, permitindo uma programao antecipada, o que, possibilita uma continuidade no procedimento de amortizao. Apesar de com este sistema se conseguir uma perfeita continuidade na amortizao, pode acontecer que a amortizao seja apenas aparente: muitas vezes o O.E no est equilibrado, i.e., nem sempre existem receitas efectivas suficientes para cobrir as despesas efectivas. Nos anos em que haja excedente oramental (superavite do oramento efectivo), s nesta hiptese h um O.E. em que h verbas suficientes para proceder amortizao da dvida. Quando isto no acontece, s existe apenas uma mera amortizao aparente: com a amortizao de emprstimos anteriores com a contraco de novos emprstimos para proceder ao reembolso do emprstimo antigo. Com isto no se amortiza realmente a dvida, apenas aparentemente, porque o endividamento lquido no diminuiu. Na verdade, se em determinados anos as receitas efectivas no forem suficientes para cobrir as despesas efectivas acrescidas do montante destinado anuidade obrigatria, o Estado ter de contrair um emprstimo para amortizar outro, mantendo-se o total da dvida. Com a agravante, por vezes, de o novo emprstimo ter de ser emitido a juro mais alto do que o do emprstimo amortizado, acabando o Estado por ficar com maiores encargos. este o problema que este sistema levanta. * Caixas de amortizao: o Estado cria uma caixa, d-lhe autonomia financeira e atribui-lhe dotao para proceder compra de ttulos da dvida pblica. 2 Tipos: a) Os ttulos comprados pela caixa so por ela conservados e colocados a render b) A caixa destri os ttulos que compra.

a) O primeiro tipo aquele das caixas que compram os ttulos e os conservam para lhes receber os juros foi imaginado por Price, financista ingls do sc. XVIII, que por isso ficou celebre: Caixas de Amortizao de Price. Price baseava-se na iluso do poder reprodutivo dos juros compostos, atravs do qual o Estado criava um fundo, aplicava-o na compra de ttulos desse emprstimo, os quais rendero juros, que sero aplicados na compra de mais ttulos. So os juros, a reproduzir-se por si mesmo, que amortizam a dvida. Quando o Estado conseguisse reunir todos os ttulos representativos daquela dvida, amortizava-a: o Estado tornava-se simultaneamente credor e devedor: ex. CONFUSO. Isto uma mera iluso: os juros no podem ter a virtude de se reproduzir por si mesmos. Qual o erro de Price? Ex. Quando o Estado entrega caixa 500 no termo do 1 ano, 625 no termo do 2, e assim por diante, Price supunha que o Estado est a pagar juros caixa. Mas, na verdade, no est a pagar juros nenhuns, visto que os ttulos que os venciam terem sido adquiridos pela caixa e, portanto, amortizados. O que est a pagar-lhe importncias cada vez maiores para a compra de ttulos, i.e., para a amortizao da dvida. Na verdade, o poder reprodutivo dos juros compostos uma 146

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas mera iluso porque se pressupe que o Estado comprando ttulos recebe juros que no tem de pagar, mas isto gera uma situao de anuidades obrigatrias e crescentes: tem de pagar mais juros a mais ttulos. Quem paga os juros o prprio Estado. (h uma obrigatoriedade do Estado pagar montantes de juros sucessivamente mais altos que vai entregar Caixa). A caixa de Price tem ainda a desvantagem de a procura anual de ttulos pela caixa, e em numero sempre maior, provocar decerto, sobretudo nos ltimos anos, a subida das cotaes acima do par, com a consequncia do alongamento do prazo para a amortizao da dvida. Juros Simples: (ver fotocpias)

C + C (s) = C (1+ n j)
Juros Compostos:

C + C (c) = C (1 + j)

Os juros incorporam-se no capital, no havendo um pagamento autnomo dos juros. Aquilo que era juro no final do ano, passa a ser capital, tambm vencendo juro. Mas, Price ignorou que a caixa de amortizao era um sistema de transferncias crescentes do Estado para a ex. b) O outro tipo de caixas de amortizao o das que compram os ttulos e os destroem. O Estado atribui s caixas uma dotao em ttulos, ou em dinheiro com que elas adquirem ttulos da dvida pblica, cujos rendimentos empregam todos os anos na compra de outros ttulos que seguidamente inutilizam. So as Caixas de amortizao com dotao oramental. Temos tambm aqui um sistema de anuidades, o qual de anuidades obrigatrias constantes, porque os ttulos no so postos a render. (O Estado atribui caixa 10000 que lhe rendem 5%, i.e., 500 . Todos os anos compra 500 de ttulos que destri). Contudo,

Peso da dvida pblica para as geraes futuras A posio tradicional, defendida por Teixeira Ribeiro, refuta a ideia de que a divida pblica implique um sacrifcio para o pas no futuro, na medida em que parte das receitas estaduais cobradas aos contribuintes tero de ser destinadas ao seu pagamento. Esta ideia parte da analogia entre divida pblica e privada, e rejeitada pela maioria da doutrina no que toca divida pblica interna. Quanto divida pblica externa, h analogia com a situao do devedor privado, pq h um credor externo. No momento da contraco da dvida pblica externa, h transferncia de recursos dos residentes no estrangeiro para o pas devedor. No momento do pagamento (amortizao e juros), h uma transferncia de recursos de residentes no pas devedor para residentes no estrangeiro. Verifica-se, ento, que a contraco de dvida 147

http://apontamentosdireito.atspace.com/index.html Finanas Pblicas pblica externa implica um aumento do rendimento nacional no momento em que contrada, mas o seu pagamento reduz o rendimento nacional no futuro. N dvida pblica interna, a situao diferente: embora seja verdade que a colectividade tem no futuro que suportar os impostos necessrios ao reembolso da dvida, tal no significa que o pagamento da dvida pblica interna represente um peso para o futuro, pq a mesma colectividade que suporta os impostos que financiam o servio da dvida recebe tambm esse pagamento (juros e reembolsos). O conjunto de cidados credores o mesmo dos cidados devedores, e o rendimento nacional no sofre, em agregado, qualquer alterao pela contraco e pelo pagamento da dvida. Esta ideia foi defendida, no sc. XVIII por J.F. Melon e por Abba Lerner: Melon afirmava que as dvidas do Estado so as dvidas d a mo esquerda mo direita e o corpo no seu todo no afectado.. Para a teoria tradicional, o sacrifcio da dvida pblica interna existe no momento em que a dvida contrada, havendo transferncia dos particulares que aforraram para o Estado, renunciando a aplicaes alternativas do dinheiro que emprestaram. O emprstimo aumenta os recursos do Estado no presente, mas no do pas no seu todo. Este entendimento criticado por James Buchanan e Flower, na sua obra de 1958, tendo a sua posio sido subscrita por Anbal Almeida (Relatrio pginas 77 a 82). Buchanan recusa a qualificao de sacrifcio para o facto de os particulares emprestarem dinheiro ao Estado e no poderem us-lo noutra aplicao. Quem empresta ao Estado no est a fazer um sacrifcio, mas a trocar voluntariamente uma parte do seu rendimento presente por um rendimento no futuro. O reembolso e os juros so a contrapartida dessa renncia prvia e a razo pela qual os particulares emprestam ao Estado. Assim, no faz sentido dizer que no futuro o pagamento de impostos compensado pelo pagamento da dvida. Esta viso colectiva da sociedade, na qual as transferncias monetrias se compensam mutuamente e ignora as diferentes posies individuais de credores e contribuintes. O reembolso faz parte de um contrato e representa uma contraprestao pela renncia anterior. O imposto uma prestao unilateral coactiva imposta pelo Estado sem contrapartida. O sacrifcio da dvida pblica interna existe no momento futuro em que necessrio cobrar impostos para o pagamento da dvida pblica. essa gerao que sofre o encargo do pagamento da dvida pblica interna.

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