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1- Introduo
A actividade do Estado concretiza-se em despesas e receitas, adquirindo as primeiras e
transformando as nas segundas. Este processo obedece a um complexo de relaes de diversa
ndole entre particulares e agentes do Estado e estes entre si tutelados pelo direito
Direito Oramental tem por objectivo o estudo das normas que regulam a elaborao,
aprovao, execuo e controlo dos oramentos elaborados pelos entes pblicos
- O oramento Geral do Estado ocupa um lugar cimeiro na hierarquia das matrias
oramentais;
- o documento pelo meio do qual o Estado planifica e executa o seu plano financeiro para
um ano:
- Prev as receitas (mera previso);
- Prev as despesas (limite que no dever ser ultrapassado);
ORAMENTO:
A) Do ponto e Vista Politico
- Reflexo do princpio da separao de poderes:
- rgo do poder executivo (Governo), elabora e executa;
- rgo do poder legislativo (AR), aprova;
- Crescente importncia global a par do progressivo aumento da despesa pblica (Estados
desenvolvidos nunca tm um valor inferior a 35% do PIB);
- Resultado de uma evoluo histrica longa:
- As suas origens remontam poca medieval, quando o rei face insuficincia do
tesouro real, para fazer face a despesas importantes, solicitava s cortes reais que votassem e
aprovassem contribuies extraordinrias.
2 A Actividade Financeira
2.1 Necessidades Colectivas
Finanas meios/instrumentos financeiros (dinheiro/crditos) que tm que se adquirir e servem
para se utilizar na compra de produtos e servios ou como reserva de valor;
Objecto estudo da aquisio e utilizao de meios financeiros pelas colectividades
pblicas para executar em maior ou menor graus de poder de imprio:
- O Estado, a ttulo ordinrio;
- Autarquias e entidades paraestaduais a titulo derivado;
Sobressai o Estado, pois tem as suas finanas para executar despesas e a produo de bens, coisas
teis consideradas aptas para a satisfao de necessidades, ou seja, o Estado detm finanas para
satisfazer necessidades:
- No so necessidades do Estado, pois o Estado no um indivduo, mas uma colectividade
de indivduos;
- Hoje, em economias capitalistas a maior parte da satisfao de necessidades no cabe ao
Estado;
- Actualmente, trata-se de uma actividade entregue maioritariamente aos particulares,
atravs da actividade econmica privada;
Mas, h bens cujo custo de produo tem que ser coberto pelo Estado, satisfazem necessidades
colectivas Defesa do Territrio
Passividade no Consumo
INEXCLUSIBILIDADE
IRRIVALIDADE
MAS
Irrivalidade no conduz Inexclusibilidade
Assim:
Necessidades de Satisfao Passiva bem inexcluivel e irrival
Necessidade de Satisfao Activa excluvel, podendo ou no ser rival
s primeiras chamamos colectivas e s segundas individuais.
2.1.5 Concluso
Os bens que o Estado produz usando a satisfao de necessidades colectivas so sempre bens
pblicos.
Podem dividir-se:
- Bens Pblicos Propriamente Ditos satisfazem necessidades colectivas
- Bens Semi Publicos alm de necessidades colectivas, satisfazem necessidades individuais
Quem decide sobre a existncia de necessidades colectivas o Estado e os seus rgos, as
associaes representativas e o Governo decises de carcter eminentemente politico;
Quando forem superiores ao custo ficam cobertas as despesas com a produo dos
bens e a satisfao das necessidades, resta um excedente que pode ser canalizado
para outras
Quando forem iguais ou inferiores ao custo a totalidade ou parte das despesas
que ficam cobertas Recurso Mnimos
B) Emprstimos
No so um meio de financiamento, pois tero que ser reembolsados;
Consequncias:
- pocas de Pleno Emprego reduo do investimento privado/inflao;
- pocas de Desemprego reduo do investimento privado
C) Impostos
Principal meio de financiamento;
Meio definitivo;
O estado dotado de Ius Imperium constrange os cidados a contribuir;
H ainda:
- Receitas Voluntrias;
- Receitas Coactivas;
Distines que atende aos critrios de obrigaes resultantes - os primeiros associam-se a
declaraes de vontades e os segundos ocorrncia de factos.
H ainda outro critrio para esta distino que atende ao processo: fixado pela via negocial (receita
voluntria) ou pela via da autoridade (receita coactiva)
4 Oramento
O Estado s pode fazer despesas se tiver receitas bastantes. A impossibilidade lgica de fazer
despesa sem que haja receita do mesmo montante obriga o Estado a prever as despesas para saber
as receitas de que precisa e a prever as receitas para saber se so suficientes as despesas.
Previso que obedece a regras jurdicas prprias e encontra.se formalizada no Oramento de
Estado
Documento onde se encontram previstas as receitas e
despesas anuais devidamente autorizadas
Dos elementos comuns a qualquer oramento, pblico ou privado: previso e limitao no tempo.
Ainda um terceiro elemento prprio do Oramento de Estado: a autorizao.
- Falamos assim de um mapa de previso de receitas e despesas futuras e no de despesas
actuais ou passadas. Devido a esta incerteza futura necessrio o limitar da previso a
determinado tempo Regra da Anualidade (1 Janeiro 31 Dezembro)
- O oramento tem ainda que ser aprovado pelas Associaes Representativas -autorizao;
- Documento onde se preveem as receitas e despesas pblicas autorizadas para o perodo
financeiro.
Quanto s despesas, porm, existe uma srie de despesas plurianuais, isto , que a sua efectivao
se pronuncia por mais de um ano. Estas ou dividem o pagamento em cada um dos anos em que se
realiza, a obra, ou so totalmente satisfeitas no ano em que termina. A divida, porm, nasce
quando o Estado contrata a obra.
PROBLEMA as despesas plurianuais ho-de ser previstas no oramento do ano em
que se coloca o contrato ou no oramento do ou dos anos em que se vai pagar?
Conta
Efectivao
Quanto se gastou?
Diz respeito ao passado
Balano
Quadro de uma situao patrimonial existente, o
confronto entre o activo e passivo de um
patrimnio em determinado momento
Balano
No faz previso. Nele se inscrevem, regra geral,
do lado activo os valores dos bens do domnio
privado e pblico, o dinheiro em cofre ou
passivo, o capital dos emprstimos contrados, os
fundos de amortizao dos bens duradouros e as
dvidas da compra de bens e servios
Assim, sendo no oramento de gerncia as despesas plurianuais devero ser autorizadas por lei
especial, que as mande prever nos oramentos dos anos em havero de ser pagas, o que implicar
a violao da regra da anualidade artigo 31 e 32 LEO
C) Exposio do Plano Financeiro anual do Estado:
- Caracterizao do plano da Administrao, qual o desenvolvimento que vai dar aos
servios ou s restries que lhes vai impor, bem como a importncia de recursos que vai ser
transferida do sector privado para o pblico;
-Permite apurar quais os encargos que o poder central e as regies autnomas e autarquias
locais assumiram em exerccios futuros;
Classificao Econmica
(constitudas por captulos,
grupos e artigos)
Receitas Correntes:
A) Impostos Directos;
B) Impostos Indirectos;
C) Contribuies para a S.S., caixa geral de aposentaes e ADSE;
D) Taxas, multas e outras penalidades;
E) Rendimentos da propriedade;
F) Transferncias Correntes;
Aumenta
despesa
Aumenta
receita
Estado
cria
imposto
No existe, contudo uma perfeita identidade entre consignao de receitas e autonomia financeira,
podendo ou no haver consignao de receitas no caso das receitas com autonomia administrativa,
enora em regra no haja, mas h necessariamente consignao de receitas no caso dos servios
com autonomia administrativa e financeira.
Essa unidade pode ser quebrada com base na autarquia financeira, mas ainda o pode ser com base
na distino entre despesas ordinrias e despesas extraordinrias.
- Despesas Ordinrias despesas que presumivelmente se repetiro em todos os perodos
financeiros, constituem encargos permanentes do Estado exemplo: servios pblicos;
- Despesas Extraordinrias no natural repetirem-se em todos os perodos, despesa que
geralmente nele se quer, pode prever-se ao ora-las quando voltaro a surgir exemplo:
construo de edifcios;
Tambm h receitas permanentes e receitas ocasionais/extraordinrias:
Permanentes So aquelas que o Estado prev cobrar este ano e com toda a probabilidade
voltar a cobrar nos anos seguintes. o caso das receitas patrimoniais, taxas e impostos
permanentes;
Ocasional/Extraordinrias Receitas que o Estado obtm este ano e com toda a
probabilidade no voltar a obter nos anos seguintes ou, pelo menos, no se sabe quando voltar a
obt-las exemplo: vendas de patrimoniais, os emprstimos e os impostos no permanentes.
Alguns autores, tm entendido que as despesas ordinrias devem ser cobertas por despesas
ordinrias e que as despesas extraordinrias devem ser cobertas com receitas extraordinrias.
- Se se cobrirem despesas ordinrias com receitas extraordinrias excesso de despesas
ordinrias sobre as receitas totais nos anos em que o Estado no disponha de receitas
extraordinrias;
- Se se cobrirem despesas extraordinrias com receitas ordinrias excesso de receitas
ordinrias sobre as despesas totais nos anos em que o Estado no faa despesas extraordinrias;
Para fugir falta de receitas no primeiro caso e ao seu excesso no segundo impem-se
uma correspondncia entre despesas ordinrias e receitas ordinrias e, despesas
extraordinrias e receitas extraordinrias.
Despesas de Capital despesas que o Estado faz em bens duradouros que contribuem para
a formao do aforro, so as despesas, por exemplo com edifcio pblicos, estradas, portos e com o
reembolso dos emprstimos respectivamente.
Por outro lado, h igualmente receitas correntes e receitas de Capital:
Receitas de Correntes so as que provm do rendimento do prprio perodo (receitas,
taxas, impostos);
Receitas de Capital provm do aforro (emprstimos com os sujeitos concedem ao Estado
com dinheiro prprio);
Estas categorias de receitas e despesas (correntes e de capital) no correspondem,
respectivamente quelas outras receitas e despesas ordinrias e extraordinrias. Assim,
encontramos:
Despesas Correntes Extraordinrias Guerra
Despesas de Capital Ordinrias Reparao de bens Pblicos
Receitas Correntes Extraordinrias Impostos extraordinrios
Receitas de Capital Ordinrias Venda de bens de investimento
H quem entenda que se devem organizar dois documentos oramentais: um em que se prevejam
as despesas em bens consumveis e as receitas que provm do rendimento - oramento corrente e outro em que se prevejam as despesas em bens duradouro e as receitas que provem do aforro
oramento de capital.
Oramento Corrente:
Despesas os gastos com aquisio de bens consumveis, as transferncias correntes e as quotas
de amortizao dos bens duradouros;
- As prestaes gratuitas sem contrapartida so as transferncias (exemplo Bolsas):
- Correntes utilizadas directamente na compra de bens de consumo;
- De capital utilizadas na compra de bens capitais fixos;
- Amortizaes o valor da parte dos bens duradouros que vai ser constitudo no perodo
financeiro;
Oramento de Capital:
Despesas:
- Em bens duradouros;
- Emprstimos a conceder pelo Estado;
- Reembolso dos emprstimos contrados;
- Transferncias de capital a favor de entidades pblicas ou privadas;
Receitas:
- Quotas de amortizao dos bens duradouros;
- Reembolso dos emprstimos que o Estado concedeu;
- Emprstimo a contrair com o Estado;
- Transferncias de capital a favor do Estado;
10
10
150
5
Total
175
Despesas
Bens consumveis
Transferncias
Quotas de amortizao
130
10
10
Total
150
Superave
25
B Oramento de Capital
Receitas
Quotas de Amortizao
10
Transferncia de Capital
5
Reembolso de emp concedidos 5
Transferncias Correntes
5
Despesas
Bens consumveis duradouros 20
Transferncia de Capital
10
Reembolso de emp concedidos 10
Emprstimos a contrair
10
Total
Total
50
Dfice
25
25
O Dfice do oramento de capital iguala, e tem que igualar, o superave do oramento corrente;
As despesas so cobertas ou com receitas correntes ou com receitas de capital
As despesas de capital que no forem cobertas com receitas de capital dfice do oramento de
capital tem de o ser com receitas correntes que no cobram despesas correntes (superave do
oramento corrente;
Do mesmo modo, o dfice do oramento corrente iguala o superave do oramento de capital;
Dois oramentos para:
- Saber se o oramento est ou no equilibrado;
- Permite o clculo do custo dos servios (como as quotas de amortizao dos bens
duradouro que representam a despesa em bens duradouros imputvel ao custo de produo de
cada servio de cada ano;
No significa a violao da regra da unidade, pois assim como o oramento ordinrio e o oramento
extraordinrio podem constar perfeitamente do mesmo modelo documental, tambm podem
constar do mesmo documento o oramento corrente e de capital.
Autonomia Financeira
Oramento Ordinrio/Extraordinrio
Oramento Corrente e de Capital
8 Equilbrio Oramental
8.1 Vrios conceitos de equilbrio
Artigo 108/4 CRP diz que o Oramento deve prever as receitas necessrias para cobrir as despesas,
assim como o artigo 4 da Lei
Oramento Equilibrado:
- De facto no faria sentido que se previssem despesas sem se preverem receitas correspondentes
- Apresenta-se com receitas iguais ou superiores;
- Fala-se, todavia, frequentemente em dfice no oramento;
A) Equilbrio entre despesas e receitas efectivas: despesas que diminuem e receitas que
aumentam o patrimnio do Estado. Assim se o montante de umas e de outras for igual, o
Estado chegar ao termo da execuo do oramento com o mesmo patrimnio que tinha
no seu incio:
a. Entende-se que as despesas pblicas, salvo o reembolso dos emprstimos, se
traduziria sempre em diminuio do patrimnio do Estado;
b. Os bens duradouros do Estado no davam rendimento e, portanto, no tinham
valor de explorao, no produziam receita lquida;
Para que o Estado no ficasse com o seu patrimnio diminudo era preciso que tais despesas
(excepo do reembolso dos emprstimos) fossem cobertas por receitas que lhe aumentassem o
patrimnio.
Como entre as receitas efectivas (patrimoniais, taxas e impostos) s os impostos tm de facto
relevncia, e as despesas no-efectivas nem sempre aparecem ou representam pouco, o equilbrio
oramental era dado pela igualdade entre despesas teis e impostos.
Concepo tradicional/clssica que significava:
A) Cobertura das despesas totais com os impostos;
B) Manuteno do patrimnio do Estado;
C) Neutralidade das Finanas:
a. Contribuintes diminuam as suas despesas na exacta medida dos impostos que
pagavam;
Varia consoante
se trate
Servios
Integrados
Esto obrigados a
apresentar um saldo
primrio positivo, salvo
se a conjuntura do
periodo que a que se
refere o oramento
justificadamente no o
permitir (23 LEO)
Servios e Fundos
Autnomos
Devero apresentar um
saldo global nulo ou
positivo. No contam as
receitas provenientes de
activos e passivos
financeiros, o saldo da
gerencia anterior, nem as
despesas relativas a
activos e passivos
financeiros (25 LEO)
Segurana
Social
Defer apresentar
receitas efectivas pelo
menos iguais s despesas
efectivas (28 LEO)
Saldo Primrio aplica-se quer ao saldo nominal quer ao saldo estrutural; Consiste na diferena
entre as receitas efectivas e despesas efectivas, deduzidas dos encargos com os juros da dvida.
Quando maior for a divida da taxa de juro cobrada maior ser a parte da despesa que
corresponder a despesa com juros.
9 Procedimento Oramental
9.1 Introduo artigo 12-B/1 LEO
Compete ao governo o processo oramental, este Inicia-se perante a elaborao da reviso anual
do Programa de Estabilidade e Crescimento, elaborado pelo governo e efectuado de acordo com a
regulamentao universitria;
Programa de Estabilidade e Crescimento:
A) Especifica as medidas da poltica econmica e oramental;
B) Apresenta de forma suficiente os seus efeitos financeiros, devidamente
justificados;
C) Apresenta o calendrio da execuo;
10.2 Estrutura
A) Articulados devem conter discriminadamente:
a) Aprovao dos mapas oramentais;
b) Normas necessrias para orientar a execuo oramental;
c) Determinao do limite mximo das antecipaes a efectuar;
d) Determinao do limite mximo de endividamento das RA;
11 Execuo do Oramento
Aps a aprovao da proposta, seguem-se os demais procedimentos necessrios sua entrada em
vigor e que culminam com a publicao em dirio da Repblica.
Se no existirem impedimentos, oramento entra em vigor a 1 de Fevereiro do ano para o qual foi
aprovado, justificando-se nessa data a cobrana de receitas e a autorizao de realizao das
despesas pblicas.
A execuo do oramento implica:
A) Respeito pelas disposies oramentais;
B) Respeito por obrigaes acessrias, mas essenciais para que os objectivos da politica
financeira traados sejam cumpridos;
A conjuntura macroeconmica aparece nesta fase como factor capaz de condicionar a actuao do
executivo:
- Tornando necessria a alterao do oramento e a inscrio de uma nova despesa e
correspectiva diminuio de despesas j previstas;
- Aumento de nova receita;
- Aplicao de novas medidas de restrio oramentais e respectiva diminuio do
montante global da despesa;
Artigo 199 CRP
- Execuo oramental levada acabo pelo governo (poder executivo), no exerccio das suas
funes administrativas;
- Execuo que obedece ao quadro normativo traado de forma clara na lei do
Enquadramento Oramental e num conjunto de diplomas que regulam de forma especfica
questes em matria oramental, como a Lei de Bases da Contabilidade Pblica (LBCP) e o Regime
da Administrao Financeira do Estado (RAFE); Tal depende de cada Ministrio e do tipo de
despesa;
A subordinao de cada servio a um regime especfico decorre das disposies legais constantes
da LEO, mas sobretudo do RAFE e da LBCP.
Na falta de meno especfica entende-se que o servio apenas dotado de autonomia
administrativa.
Apesar de regimes especiais, no ficam desobrigados do cumprimento dos princpios ferais de
execuo oramental;
Implica que, aquando da execuo do oramento, os servios que a eles estejam sujeitos se
subordinam a um poder de autorizao, realizao, pagamento e controlo de despesas diversas do
regime regra.
Ainda que cumpram este requisito, fica excluida da competncia do dirigente do servio
prtica de acto de execuo oramental do lado da despesa que ultrapassa um determinado
montante fixado oramentalmente, tambm carece de interveno por parte do orgo de
tutela para serem praticados
Qualitativa
Quantitativa
Duas
Dimenses
O montante inserido no oramento para a realizao de cada despesa constitui o limite mximo
que pode ser utilizado para o pagamento daquela despesa, mas em cada ms apenas pode ser
utilizado 1/12 da dotao oramental.
E) Princpio da Boa Gesto Financeira:
Princpio da Economia designa aquelas situaes em que a deciso tomada deve
corresponder opo que, de entre as vrias possveis, se tende financeiramente
menos dispendiosa;
Principio da Eficincia impe que se escolha aquela opo que mxime o resultado;
Princpio da Eficcia sugere que se escolha a alternativa que permita a realizao do
objectivo e do resultado pretendido;
Implica um raciocnio de adequao meios/fins, tornando-se prefervel a opo que permita uma
maximizao do resultado com menor custo possvel Relao Custo/Beneficio;
11.2.2 A execuo do Oramento das Receitas
A) Princpio da Tipicidade Qualitativa:
Apenas podem ser limitadas e cobradas as receitas que para alm de cumprirem os demais
requisitos locais, tenham sido adequadamente previstas no oramento de Estado em vigor
necessidade de cumprimento adequado da regra da especificao e do princpio da legalidade
fiscal:
- No basta que uma receita seja liquidada e cobrada estando a mesma
regulamentada, exige-se que a cobrana daquela receita em concreto seja
devidamente prevista;
- Acresce que no vasta uma mera previso e classificao no OE, sendo necessria
que se trate de uma receita legal;
A norma do OE que prev e consigna a possibilidade de cobrana de determinada receita
condio para a operabilidade das fases de liquidao e cobrana. A falta de autorizao para a
cobrana abrange apenas estas duas fases, mantendo-se em vigor as demais disposies
tributrias.
- No oramento da receita no vale o princpio da tipicidade quantitativa. O valor inserido
no OE no constitui um limite inultrapassvel cobrana de receitas. Valor que uma mera
previso, podendo na realidade, exceder ou ser inferior a essa previso artigo 42/4 LEO);
B) Princpio da Unidade da Tesouraria
C) Princpio da Segregao das Fases de Liquidao e Cobrana:
Fases de liquidao e cobrana da receita encontram-se distribudas por rgos diferentes
ou por entidades diferentes;