Finanças Públicas

Quando se fala de finanças faz-se referência a tudo o que tem a ver com os fenómenos
de captação de receitas e de realização de despesas que permitam a satisfação de
necessidades económicas.
Quando falamos em finanças públicas em particular, referimo-nos a toda a actividade
económica de um ente público tendente a afectar bens à satisfação de necessidades
que lhe estão confiadas.
A expressão Finanças Públicas pode utilizar-se em três sentidos:
- sentido orgânico: conjunto de órgãos do Estado ou outro ente público a quem
compete gerir recursos económicos para a satisfação de certas necessidades;
- sentido objectivo: actividade através do qual o Estado afecta bens económicos à
satisfação de certas necessidades sociais;
- sentido subjectivo: disciplina científica que estuda o princípio e regras que regem a
actividade do Estado com o fim de satisfazer as necessidades que lhe estão confiadas

Actividade Financeira
Entende-se como actuação económica do Estado que visa a satisfação de necessidades
da colectivas.
As necessidades correspondem a situações de carência de bens e de serviços e ao
desejo de obtê-los.
As necessidades que o Estado satisfaz não podem ser necessidades dele próprio, pois
as necessidades são desejos insatisfeitos, e o Estado não é um indivíduo, mas uma
colectividade de indivíduos. A satisfação das necessidades colectivas faz-se sempre
mediante a utilização de bens, havendo casos em que, para utilizá-los, é preciso
procurá-los, e noutros, os quais basta eles existirem.
As necessidades do primeiro tipo, porque exigem, para a sua satisfação, uma certa
actividade do consumidor, são necessidades de satisfação activa ou individuais.
As necessidades do segundo tipo, porque não exigem, para a sua satisfação, uma certa
actividade do consumidor, são necessidades de satisfação passiva ou colectivas.
Se a necessidade é de satisfação activa, o produtor dos bens pode exigir um preço pela
utilização deles. Vigora portanto, o princípio da exclusão, no qual o preço exclui os que
não podem ou não querem pagá-lo. Assim, por exemplo, o padeiro, que fabricou o
pão, impede quem quer que o coma sem previamente o ter pago. Isso permite-lhe,
através da venda, cobrir as despesas que a produção importou.
Mas, se a necessidade é de satisfação passiva, o produtor dos bens já não pode exigir
pela utilização deles preço nenhum. Por exemplo, se alguém se lembrou de organizar o
serviço do exército, este serviço é consumido por todos passivamente, sem o terem de
procurar. Ou seja, o produtor não beneficia do princípio da exclusão, pois o produtor
vê-se impossibilitado de obter a mínima paga dos utentes desse serviço e fica com as
despesas integralmente a seu cargo.

Bens Públicos
São os bens que o Estado e outros entes públicos afectam à satisfação de necessidades
financeiras. A passividade no consumo leva o Estado a produzir três categorias de
bens:
a) Bens que só satisfazem necessidades colectivas
b) Bens que satisfazem, além de necessidades colectivas, necessidades individuais
gratuitamente ou a preço inferior ao custo
c) Bens que satisfazem, além de necessidades colectivas, necessidades individuais
a preço superior ao custo mas inferior ao que no mercado se estabeleceria caso
a oferta coubesse às empresas privadas
Nos bens públicos, englobam-se os bens públicos propriamente ditos e os bens semi-
públicos. Os primeiros são aqueles que se limitam a satisfazer necessidades colectivas;
os segundos, são os que satisfazem simultaneamente necessidades colectivas e
individuais. Deste ponto de vista é público o serviço de profilaxia das doenças
contagiosas e é semi-público o serviço da administração da justiça.
Os bens públicos apresentam as seguintes características:
1. Prestam utilidades indivisíveis: não são susceptíveis de serem utilizados por um
só indivíduo isoladamente. Ex: quem assiste a um espectáculo não pode
reservá-lo só para si, todos que pagaram o bilhete usufruem da sua realização,
tratando-se de um bem de satisfação activa
2. São não exclusivos: dos bens públicos ninguém pode ser privado. Ex: uma
estrada nacional é utilizada por qualquer um sem que haja lugar ao pagamento
de um preço
3. São bens não emulativos: para usufruir das vantagens da sua utilização os
sujeitos não entram em concorrência uns com os outros, pois não se trata de
bens oferecidos no mercado, mas sim criados, sustentados e oferecidos por
sujeitos dotados de autoridade que definirão as utilidades que eles prestam e
cobrarão continuamente o montante do seu financiamento.

Meios de Financiamento do Estado

O Estado pretende que sejam satisfeitas determinadas necessidades colectivas, para
tanto, propõe-se a produzir os bens públicos. Mas a produção e obtenção desses bens
só é possível através da afectação de recursos, o que implica despesas; precisando o
Estado de obter receitas para cobrir essas despesas, isto é, necessita de meios de
financiamento. Esses meios são obtidos através de receitas públicas.
Podemos, pois, considerar os meios de financiamento do Estado sob o ponto de vista
jurídico e financeiro.
Sob o ponto de vista financeiro, são os preços, empréstimos e impostos as três
espécies de receitas do Estado. Podemos classificá-las em receitas resultantes de
operações de troca, nas quais o Estado aparece como vendedor (preços) ou como
devedor (empréstimos), e receitas não resultantes de tais operações (impostos).
Sob o ponto de vista jurídico, podemos considerar três tipos de receitas públicas: as
patrimoniais, as tributárias e as creditícias.

a) Receitas patrimoniais: são preços contratualmente estabelecidos que o Estado

recebe pela venda dos produtos do seu domínio privado e pela prestação de
alguns serviços ou bens semi-públicos. São preços que resultam da exploração
individual dos bens do património privado e da utilização individual dos bens de
património público. São, pois, receitas voluntárias, que resultam de obrigações
voluntariamente assumidas pelos cidadãos. São exemplos de receitas
patrimoniais as rendas de terrenos e habitações ou as resultantes da venda do
património do Estado.

b) Receitas tributárias: são receitas coactivas, na medida em que resultam de

obrigações impostas por lei aos cidadãos. A sua existência é assente na base de
que se todos beneficiam da actividade financeira todos devem contribuir para a
cobertura das despesas que essa actividade origina. Dentro desta categoria
podemos englobar:

1. Impostos - constituem a receita pública de maior relevo e podem definir-se

como prestações coactivas unilaterais, sem fins de punição, que são impostas
aos indivíduos em relação aos quais se verificam certos pressupostos, previstos
na lei, e pelas quais o Estado exige ao cidadão uma parcela dos seus haveres.
2. Taxas - são prestações do mesmo tipo que os impostos, mas em que existe uma
situação diferente, na medida em que os particulares a quem são exigidas
auferem uma determinada utilidade relacionada com o funcionamento de um
serviço ou utilização de um bem, diferenciando-se dos impostos porque
implicam contrapartida a quem as paga.
3. Empréstimos - meio ao qual o Estado recorre para fazer face a determinadas
despesas, não sendo conveniente o recurso sistemático ao crédito, tendo o
Estado de abrir mão de outro meio de financiamento para pagar os juros dos
empréstimos contraídos e o próprio capital desses empréstimos, não sendo por
isso, um meio de financiamento definitivo.
4. Preços dos próprios bens que o Estado produz, oferece e vende - o Estado
possui um património de direito privado, que ele próprio administra como
qualquer particular, dos quais resultam rendimentos líquidos que podem ser
destinados á cobertura das despesas relativas á satisfação de necessidades
colectivas.
 Finanças Públicas e Privadas

O que distingue as duas formas de funcionamento reside, em que, nas finanças

privadas, são as receitas que determinam as despesas, e nas finanças públicas
as receitas e despesas são fixadas em ordem aos fins que o Estado pretende
atingir.
Uma outra diferença relaciona-se com o facto de que as finanças privadas
(empresa) preordenam-se á obtenção de lucros, ao passo que, nas finanças
públicas (Estado) preordenam-se á satisfação de necessidades colectivas.

Finanças Positivas e Normativas

O estudo das Finanças desdobra-se no estudo do que é, da ação desenvolvida

pelo Estado para a satisfação de necessidades colectivas, e no estudo do que
convém ser, da ação mais adequada para a satisfação de tais necessidades. O
estudo do que é corresponde ás Finanças Positivas, enquanto que o que
convém ser corresponde ás Finanças Normativas.
Essas normas correspondem à política financeira.

Política Financeira: Finanças Neutras e Intervencionistas

As Finanças Neutras são finanças aquelas que não modificam as posições

relativas dos particulares, e que, portanto, tiram a cada individuo, através da
cobrança de impostos, tanta utilidade quanta a que lhe restituem através da
prestação de bens públicos.

As Finanças Intervencionistas são finanças que pretendem modificar as

condições da economia privada. É nesses domínios da vida económica que as
finanças públicas procuram interferir. Assim, o Estado propõe-se a atingir
múltiplas finalidades:

a) Redistribuição do rendimento e da riqueza a favor dos que têm os

rendimentos mais pequenos.

b) Estabilidade económica, isto é, estabilidade do emprego e do nível dos

preços a curto prazo. Pretende-se que o rendimento nacional, ou ritmo do seu
aumento, não sofra grandes quebras em temos reais.

c) Desenvolvimento económico, isto é, aumento do rendimento potencial a longo

prazo, de modo que possa aumentar o mais possível o rendimento por
habitante, a capitação do rendimento (rendimento per capita).
 Como as finanças intervencionistas são objetivos cujo conseguimento mobiliza
todas as espécies de instrumentos financeiros, atualmente, fala-se de Finanças
Intervencionistas em vez de Finanças Funcionais, para traduzir a ideia de que a
escolha desses instrumentos, a escolha das receitas e despesas públicas, deve
basear-se na maneira como cada uma delas funciona, isto é, nos efeitos que exerce
sobre a economia nacional.

Direito financeiro, direito tributário e direito fiscal

A atividade financeira concretiza-se, em receitas e despesas. O Estado adquire
receitas, transforma-as em despesas, e isso dá origem a um complexo de relações
entre os particulares e os agentes do Estado. São relações que, num Estado de
Direito não podem deixar de encontrar-se submetidas a normas jurídicas. Por isso,
falamos em Direito Financeiro que é o conjunto de normas que regulam a
obtenção, a gestão e o dispêndio dos meios financeiros públicos, por exemplo, os
empréstimos e as receitas patrimoniais.
Falamos também em Direito Tributário que é o conjunto de normas relativas à
obtenção daquele cujo montante é autoritariamente estabelecido pelo Estado, por
exemplo as receitas coativas.
Ainda falamos em Direito Fiscal que é o conjunto de normas que respeitam à
incidência, lançamento e cobrança dos impostos. Regula a aquisição de taxas e de
impostos, por exemplo os impostos.
Por fim, temos presente o Direito Orçamental que é a previsão dos gastos e
receitais. É um documento onde se fixam despesas de um determinado período (1
ano – 1 de Janeiro a 31 de Dezembro), tendo em atenção os meios de
financiamento.

Orçamento do Estado e suas respetivas funções

“O orçamento geral do Estado é o documento onde são previstas e computadas as
receitas e as despesas anuais, competentemente autorizadas” (art. 19º do
Regulamento da Contabilidade Pública).
O Orçamento de Estado, como veremos de espaço, é uma previsão, em regra anual,
das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a
autorização concedida à Administração Financeira para cobrar receitas e realizar
despesas e limitando os poderes financeiros da Administração em cada período anual
(A. Sousa Franco). O Orçamento do Estado comporta três elementos:
a) Económico: uma vez que estamos perante uma previsão de gestão orçamental
- tratando-se de um plano financeiro .
b) Político: já que é uma autorização política da Assembleia da República -
tratando-se de uma competência indelegável no Governo, que apenas detém o
poder de execução orçamental.
 c) Jurídico: uma vez que é o instrumento pelo qual se processa a limitação de
poderes dos órgãos da Administração no domínio financeiro.
O Orçamento é, portanto, o quadro geral básico de toda a actividade financeira, na
medida em que através dele se procura precisar a utilização que é dada aos dinheiros
públicos.
O Orçamento tem como funções:
1) Função económica – ligada à racionalidade, à eficiência e à transparência no
que respeita ao fenómeno económico, isto é, à satisfação de necessidades
públicas e à estabilização da conjuntura económica;
2) Função política – inerente à garantia do equilíbrio e separação de poderes, bem
como à garantia do respeito dos direitos fundamentais dos cidadãos e dos
contribuintes em especial
3) Função jurídica – ligada à salvaguarda concreta dos direitos subjectivos dos
cidadãos, à organização e funcionamento da Administração Pública e à
limitação dos poderes executivos, a partir do respeito do princípio do
consentimento.
Compreende-se a importância da instituição orçamental, onde mais do que uma
previsão de receitas e despesas públicas, e do que um documento contabilístico,
temos uma autorização com um conteúdo jurídico-político preciso, que visa garantir
uma utilização racional e adequada dos meios obtidos através da tributação e dos
instrumentos de ordenação e regulação da economia.

Distinção entre Orçamento de Estado, Lei do Orçamento do Estado e Lei

do Enquadramento Orçamental
O orçamento de Estado é o documento onde se preveem as receitas e as despesas
públicas autorizadas para o período financeiro.
A Lei do Orçamento de Estado (L.O.E) é o orçamento propriamente dito, em cada ano
existe uma lei do orçamento de estado. O governo apresenta uma proposta de
orçamento que, há-de ser tema de discussão na Assembleia da República, que pode ou
no aprovar a proposta através de uma votação, caso seja aprovada o país passa a ter
uma Lei do Orçamento do Estado.
Por outro lado, a lei do Enquadramento Orçamental é um diploma que estabelece um
regime jurídico.

Regras da Organização do Orçamento

As regras da organização do orçamento do Estado Português estão previstas na Lei do
Enquadramento Orçamental, e são as seguintes:
1) Anualidade – segundo o art. 106º nº1 da CRP e o art. 14º da LEO, os
orçamentos dos organismos do sector público administrativo são anuais (106º
nº1 CRP) e o ano económico coincide com o ano civil (nº3 LEO).
 A regra da anualidade envolve uma dupla exigência: votação anual do
Orçamento pelo Parlamento e execução anual do Orçamento pelo Governo e
Administração Pública. O registo das receitas e das despesas poderá ser feito
na ótica do orçamento de gerência ou na do orçamento de exercício.
No critério de gerência, incluem-se no Orçamento todas as despesas a realizar
efectivamente e as receitas de facto cobradas independentemente do
momento em que tenham sido geradas juridicamente.
No critério de exercício atende-se ao momento em que tenham sido geradas,
independentemente do tempo da sua concretização.

2) Plenitude – comporta duas regras, a da unidade e a da universalidade, no

orçamento deve ser apenas um e todas as receitas e despesas devem ser
inscritas nesse orçamento universal. (art. 9º LEO e art. 105º nº1 CRP).

3) Discriminação – as receitas e as despesas devem ser incluídas no Orçamento de

Estado de um modo suficientemente pormenorizado, para garantir que os
contribuintes saibam exactamente qual o destino dos impostos que pagam.
Esta regra contém três sub-regras:

a) Especificação: encontra o seu fundamento numa necessidade de clareza e nos

próprios objectivos da instituição orçamental, que seriam defraudados sem
esta exigência (art. 105º nº3 CRP e 17º LEO)
b) Não Consignação: pretende-se que a totalidade das receitas públicas seja
destinada à generalidade das despesas (art. 16º LEO)
c) Não Compensação: as receitas e despesas devem ser inscritas no Orçamento de
forma bruta e não líquida. Isto significa que não devem ser deduzidas às
receitas as importâncias dispendidas para a sua cobrança ou quaisquer outras
nem às despesas se descontam quaisquer receitas que tinham sido originadas
na sua realização ou quaisquer outras (art. 15º LEO).