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Aulas Práticas - Prof. Alexandra Pessanha

Objeto das Finanças Públicas: atividade financeira desenvolvida pelo Estado e demais entidades
públicas. Uma das finalidades dessa atividade é assegurar a satisfação de necessidades coletivas
ou sociais e promoção de bem estar dos cidadãos. A atividade tem em vista a produção de bens
e prestação de serviços tendo em vista esse bem estar.

Bens Públicos: é uma falha de mercado (o mercado não pode produziu), visto que o produtor
desses bens não pode comercializar esse bem, pois é indivisível e não é possível exigir um preço
(ex. função de defesa nacional). Não existe concorrência.

A Saúde e educação, mesmo asseguradas pelo Estado, não são um bem público, mas sim
semipúblico/semicolectivo, visto que podem ser produzido pelo mercado, mas o estado escolhe
ser ele assegurar (isso poderá alterar-se, visto que os bens podem perfeitamente ser produzidos
pelo mercado). A saúde e a educação são indivisíveis e existe concorrência.

Com a política fiscal, o Estado assegura uma redistribuição de riqueza e do rendimento. Também
o poderá fazer com a atribuição de subsídios e apoios, no âmbito da despesa pública.

Tem ainda uma função de estabilização e crescimento económico, podendo fazê-lo através da
feitura de investimento ou promovendo o investimento pelos privados.

A atividade financeira tem duas vertentes: captar receita (com os impostos ou recorrendo ao
crédito- que cria a dívida pública). O Estado tem um sistema de financiamento que os privados
não têm.

Impostos tem em geral como objetivos financiar as necessidades financeiras do Estado e outras
entidades públicas e promover a repartição justa da riqueza e dos rendimentos (103º). Os
impostos são a principal fonte de rendimento da atividade financeira do Estado.

IVA (Imposto de Valor Acrescentado): imposto geral sobre o consumo.

IRS: imposto sobre os rendimentos de pessoas singulares.

IRC: imposto sobre os rendimentos de pessoas coletivas.

Receitas Creditícias: recurso ao crédito- dívida pública (121% do PIB)- que está fortemente
condicionado. A União Monetária exige objetivos de estabilização económico, que passa pela
inexistência de dívida pública elevada. Receitas Tributárias: impostos (receitas fiscais), taxas e
contribuições financeiras. Receitas Patrimoniais: advém da gestão e alienação do património do
Estado.

A Atividade financeira do Estado e de outras entidades públicas obedece a regras estreitas e

mais restritas que a atividade praticada pelos privados. Como nós produzimos o financiamento,
temos o direito de prestação de contas e controlamos através do Orçamento de Estado, controlo
sobre a política financeira- participamos no processo de decisão financeira (Parlamento é
representativo/ Assembleia é que pode criar impostos e pode alterar um regime fiscal).

Setor Público: abrange o conjunto de entidades públicas que desenvolvem uma atividade de
qualquer natureza. Dentro do setor público distingue-se entre setor público administrativo
(conjunto de entidades públicas que desenvolve uma atividade público-administrativa com vista
ao desenvolvimento do bem estar e cuja atividade é financiada por via de impostos: Estado,
regiões autónomas, autarquias locais (municípios e freguesias) e um subsistema que é
autonomizado-sistema de segurança social. Evidencia a descentralização que decorre da CRP) e
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setor público empresarial (entidades públicas que desenvolvem uma atividade económica ou
empresarial, visando o lucro. A existência deste setor é também um fenómeno de
descentralização (dentro da própria pessoa do Estado no caso do SEE), mas que não decorre da
CRP, é uma escolha do Estado que as cria, prosseguindo funções que não são suas. Quando o
Estado cria é o Setor Empresarial do Estado; quando são as RA é o Setor Empresarial Regional;
quando são as autarquias locais é o Setor Empresarial Local).

Do ponto de vista financeiro, a descentralização do SPA (do ponto de vista funcional) dá origem
a descentralização financeira, visto que os instrumentos financeiros existentes não estão apenas
nas mãos do Estado, sendo os órgãos das RA e das AL que decidem as necessidades a satisfazer,
como e em que circunstâncias- independência orçamental, isto é, o que são as receitas (por
exemplo a cobrança de impostos no território das regiões- principio da territorialidade da
cobrança do imposto; têm património próprio; podem recorrer ao crédito// nas autarquias o
pagamento de taxas e impostos locais-IMT e IMI; têm património próprio; podem recorrer ao
crédito) e despesas destas não estão no Orçamento de Estado, tendo um Orçamento próprio. A
RA e AL são autónomas, não sendo criadas pelo Estado. As RA recebem dinheiro do Estado, por
força do princípio da solidariedade Nacional (229º CRP), que obriga a uma cooperação
financeira, atendendo à descontinuidade destes dois arquipélagos face ao território nacional. As
RA tem poderes legislativo, podendo criar impostos regionais ou adaptar o sistema fiscal
nacional às necessidades especificas das regiões, nos termos da lei.

O que distingue os setores é a natureza da função que desenvolvem: o primeiro desenvolve

função de natureza administrativa e o segundo rege-se por critérios económicos,
desempenhando uma natureza económico-empresarial. O Setor Público Empresarial
desenvolve uma atividade que tem como finalidade o lucro, sendo autossustentável do ponto
de vista financeiro, provindo dos preços dos bens que vendem/proporcionam as suas receitas.
Tem uma finalidade próxima do setor privado, devendo o seu regime ser próximo também do
direito privado. A atividade não deixa de estar sujeito a regras do direito público, visto que tem
em vista também o interesse público. No SPA a atividade financia-se pelas receitas provenientes
dos impostos, logo o Estado e as demais entidades públicas para desenvolverem a atividade
pública utilizam o dinheiro dos contribuintes, sendo também estes os destinatários do SPA. O
direito que regula este setor será mais exigente do ponto de vista das garantias e interesses dos
que se relacionam com o Estado e outras entidades públicas, havendo o dever de prestar contas
e sujeitos a um direito de regime de direito público.

A receitas tributárias das RA são criadas e geradas nos territórios das regiões, tendo estas um
orçamento próprio. Têm receitas patrimoniais, pois tem património próprio, sendo a receita que
provem desse também receita da região (ex. privatização de uma empresa regional). Podem
também recorrer ao crédito, mas apesar de terem independência orçamental, a verdade é que
as regiões recebem dinheiro do orçamento de Estado, pois existe obrigação do Estado de este
colaborar com os órgãos regionais para corrigir as desigualdades advindas da insolação (229º-
princípio da solidariedade nacional). O orçamento das RA é elaborado, criado e executado pelos
órgãos próprios. As RA podem adaptar o sistema fiscal às especificidades regionais. O valor dos
impostos nacionais cobrados nos seus territórios são das RA.

As AL tem também orçamento próprio que é elaborado, aprovado e executado pelos seus
órgãos próprios que não passam pelo Parlamento ou Orçamento da República. Têm receitas
tributárias próprias, existindo 4 impostos locais: IMT, IMI, ICM e as derramas. Só a Assembleia
da República pode criar impostos com a exceção das RA e Assembleias Municipais poderem criar
impostos para âmbito regional. Têm receitas patrimoniais também, visto que também têm
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património próprio. Podem criar empresas municipais (ex. EMEL- fazem parte do setor
empresarial) e a receita desta é da autarquia. Também recebem dinheiro do Orçamento do
Estado, sendo o seu sistema de financiamento (como o da RA) misto. O que justifica isto são as
duas versões do princípio do equilíbrio financeiro: vertical- apresenta uma justa repartição de
receitas públicas entre estado e autarquias tendo em conta o leque de funções que cada um dos
setores de atividade tem a seu cargo, traduzindo-se na transferência de cerca de 35% das
receitas do valor dos impostos nacionais- e o princípio do equilíbrio financeiro horizontal- nem
todos os municípios têm os mesmos meios e receitas, devendo o Estado dotar financeiramente
acrescida essas, para que não haja uma assimetria entre as AL, existindo transferências
financeiras com esse objetivo (238º).

O SPE compreende 3 subsetores considerando a titularidade da empresa, visto que não é apenas
o Estado que pode criar empresas públicas, podendo também as AL e RA: setor empresarial do
estado, setor empresarial regional e setor empresarial local. Estes setores estão subordinados a
regimes jurídicos diversos e diferentes titularidades (uma privatização de empresa regional
atribui receitas à RA).

Existem entidades empresariais públicas que não são sustentáveis do ponto de vista financeiro
(as receitas que detém não conseguem sequer por face às suas despesas) e assim quem as
financia? A entidade criadora. A vantagem é estar subordinada ao regime privado e não público,
evitando limites, controlo e burocratização. A função é que tudo funciona se a atividade for
efetivamente económica, mas surgiram muitas entidades empresariais (que eram entidades
administrativas e foram transformadas na lógica que são autossustentáveis) que não sendo
autossuficientes precisam de financiamento do Orçamento de Estado, não fazendo sentido estar
subordinadas a um regime diferente daquelas que estão subordinadas ao regime do Orçamento
de Estado. Porque ocorreu um movimento de privatização da administração? (transformar
entidades administrativas para entidades empresariais): numa lógica que tornar a gestão mais
eficiente, rentável e eficazes, prestando melhores serviços e produzir melhores bens a um custo
menor.

Dívida pública: dívida emitida pelas entidades que fazem parte do SPA, ficando de fora a dívida
das empresas públicas. É um valor acumulado do recurso ao crédito.

Défice Orçamental = necessidade de financiamento, isto é, a necessidade de recurso ao crédito.

Calcula-se na diferença entre as receitas e despesas, traduzindo mais despesas que receitas. É
calculado anualmente. Quando, por causa do défice, recorro ao crédito, estou a aumentar a
dívida pública.

O pacto de estabilidade ao nível da União Monetária veio impor limites à dívida pública: não
pode ultrapassar 60% do PIB (Portugal tem 120%). A disciplina orçamental da União Europeia
não pode ultrapassar 3% anualmente do PIB, sob pena de entrarem em incumprimento e ser-
lhes aplicado uma sanção pecuniária. Estas duas regras aplicam-se a todo o setor público
administrativo, devendo que se prestar contas através de um sistema de contabilidade europeu
SEC 2010, adotando-se um critério económico para se aferir o cumprimento destas regras: para
efeitos de contas nacionais o que interessa é se efetivamente essa entidade é sustentável do
ponto de vista administrativo. Hoje o nosso défice orçamental é até positivo, tendo equilíbrio
orçamental (as receitas chegavam para as despesas). Uma solução será emagrecer o setor
público administrativo, para que se consiga cumprir estas regras da União Europeia.

Analisar o Setor Público segundo o critério puramente económico definido pela União Europeia
que é no fundo considerar a natureza efetiva da atividade que desenvolvem.
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Setor Administrações Públicas: subsetores Estado, RA, AL e Segurança Nacional e empresas

públicas autossuficientes (VER IMAGEM DA PROFESSORA)

Até crise 2008 houve um fenómeno de privatização, transformando-se entidades

administrativas, em empresas públicas, o que significa que saem do setor administrativo, para
o setor empresarial, quando na prática, apesar da designação, as empresas não revestem as
características económicas necessárias, como serem autossustentáveis. Isto surge para falsear
a realidade financeira do setor público administrativo, visto que para efeito de aferição do
cumprimento das regras europeias, o que releva é o défice e a dívida pública do SPA. Esta técnica
estendeu-se por toda a europa, e, então, a União definiu novos princípios afirmando que para a
aferição das entidades que devem fazer parte do SPA, o relevante é a atividade que
desenvolvem, isto é, se são autossuficientes (Slide 3).

O que é o setor administrações públicas? Compreende na definição segundo o critério

económico, o conjunto das entidades públicas que independentemente da sua forma ou
designação, não desenvolvem uma atividade mercantil (Slide 9). Só está fora o SAP as entidades
que desenvolvem uma atividade mercantil- estas integram o setor de sociedades financeiras.
Segundo o critério económico, para ser uma empresa pública, tem de ser uma entidade pública
que desempenha uma atividade em cujas receitas cubram pelo menos 50% dos custos que têm
e que não forneçam/prestem serviços apenas o setor das Administrações Públicas. Existem
empresas públicas que fazem parte do setor AP’s e existem empresas públicas que não fazem
parte deste setor. Os hospitais por exemplo, não deixam de ser designadas como empresas
públicas, mas integram o setor administrações públicas, estando sujeito ao seu regime.

O que é o Setor Administrações Públicas: entidades cuja produção é fornecida gratuitamente ou

a preços economicamente não significativos, destinada ao consumo individual e coletivo e
financiada por pagamentos obrigatórios ou que desenvolvem funções de redistribuição do
rendimento ou da riqueza (Slide 6).

Slide 11: EPR (entidades públicas reclassificadas) voltaram a integrar o perímetro da

administração, sendo o Ministério das Finanças (Direção Geral do Orçamento) e INE que fazem
esta reclassificação, atualizando a lista. Todos os anos faz-se uma lista dessas entidades
reclassificadas, sendo atualizadas. Estas estão sujeitas ao mesmo regime que os fundos e
serviços autónomos. Existem também a nível local e regional.

Serviços Integrados (Administração Direta): são serviços que têm autonomia administrativa. São
o regime regra. As receitas que utilizam vem do Orçamento de Estado. A autonomia
administrativa permite que autorizem e paguem despesa pública no âmbito da gestão corrente
dos serviços.

Fundos e Serviços autónomos (Administração Indireta): são serviços que tem autonomia
administrativa e financeira. Têm poderes financeiros nos termos da lei que os serviços
integrados não têm. São o regime exceção. As universidades públicas (apesar de não terem 2/3
das receitas próprias, decorre do estatuto de autonomia universitária que tenham autonomia
financeira, isto é, que não estejam subordinadas ao governo para tomar certas decisões) e
institutos públicos são serviços autónomos. Estes têm receitas próprias (2/3 das receitas que
financiam a sua atividade são próprias- não provém do OE) e, por isso, o legislador dá-lhes
autonomia financeira, o que compreende um conjunto de poderes financeiros que os serviços
integrados não têm. O cofre do Tribunal de Contas é um fundo autónomo, visto que 2/3 das
receitas do cofre são próprias, que provém dos implementos que cobra. Podem receber
dinheiros do OE se as receitas próprias não chegarem (o que acontece na maioria). Têm
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orçamentos privativos, sendo eles que elaboram o seu próprio orçamento, mas com base nas
orientações definidas no OE. O OE fixa o montante de despesa global que os fundos autónomos
podem realiza durante um ano económico. Com base nisso, eles podem elaborar o seu próprio
orçamento (onde vão gastar o dinheiro?). Podem recorrer ao crédito, com autorização do
Ministro das Finanças, nos termos em que a lei do orçamento de Estado autoriza. Muitas vezes
têm património próprio, mas hoje não podem alienar sem autorização dos Ministros das
Finanças património próprio. Já não há uma verdadeira autonomia financeira, no sentido de
gastar o dinheiro onde quero. Mesmo para administrar as receitas próprias têm limitações. A lei
passa a sujeitar diversas coisas à autorização do Ministério das Finanças. A diferença entre
serviços integrados e autónomos hoje não é muito significativa, visto que se observou uma
centralização financeira no Ministério das Finanças. O que acontece ao excedente orçamental
(saldo de gerência) destas entidades? Há um princípio financeiro que se traduz na ideia de que
se gastam primeiro as receitas próprias e que só depois se pode transferências do OE. Segundo
o princípio da unidade da tesouraria, os excedentes têm de ser depositados numa conta do
Tesouro (que desenvolvem atividades financeiras semelhantes às dos bancos), e só se pode
mexer neles se o Ministério das Finanças autorizar. A receita é dos fundos na mesma, nem
nenhum deixa de ser, mas a utilização fica condicionada. O dinheiro que sobra é do OE tendo de
ser devolvido no caso dos serviços integrados.

Slide 12: Estado Administração com a nova lei de enquadramento do Orçamento. Comparar com
o 11.

O que é o Estado Administração do ponto de vista orgânico? É composto por todos os

Ministérios, Secretarias de Estado e todos os serviços e organismos que de acordo com a Lei
Orgânica de cada Ministério fazem parte desse Ministério. Aí encontro quer serviços integrados
quer fundos ou serviços autónomos. É ainda composto pelas Entidades Públicas Reclassificadas.

Slide 7

Segurança Social: tem autonomia financeira, mas não é a mesma que um fundo ou serviço
autónomo, visto que é mais abrangente. Tem um orçamento próprio (tem despesas e receitas
próprios), mas também não é um caso de independência orçamental, porque o orçamento
próprio faz parte do Orçamento de Estado (105º/1 alínea b CRP). A AR aprova o OE aprova
também o OSS. As receitas da Segurança social provém das contribuições dos trabalhadores, do
Estado (63º). Tem despesas muito especificas: com a atribuição de pensões de reforma,
subsídios de desemprego (…).

O défice orçamental e a dívida pública é o défice e a dívida do setor administrações públicas.

Saldo Orçamental Nulo/ Saldo Orçamental Positivo/ Saldo Orçamental Negativo ou Défice.

União Monetária e Forma como esta condiciona as finanças públicas nacionais e a liberdade
financeira nacional.

Política Monetária não é definida a nível nacional, deixando de ser uma competência do Estado,
passando a ser uma competência europeia. A política monetária pode ser um instrumento para
combater situações de regressão económica e situações de inflacionismo, mas hoje é definida
pelo BCE. Não pode existir ejeções de moeda, sem a autorização das instâncias europeias.
Política fiscal é ainda pertencente aos estados membros, cada um deles define-a dentro de
algumas regras comuns que existem (Ex. IVA). Política orçamental também é competência dos
Estados Membros, mas por força da integração europeia, os Estados estão vinculados a cumprir
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certas regras financeiras, que decorrem do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
e do Pacto de Estabilidade e Crescimento. O Pacto de Estabilidade e Crescimento é um conjunto
de regulamentos que determinam estabilidade financeira como condição necessária para que a
União Monetária possa manter-se. Vem preconizar que a médio prazo, os Estados Membros
devem apresentar défices excedentários, não podendo este ser superiores a 3% do PIB (vertente
preventiva) e em caso de incumprimento os Estados serão objeto de um procedimento, do qual
resultará sanções pecuniárias para o Estado infrator (vertente sancionatória). Também se
preconizava a diminuição da dívida pública e que não deveria ultrapassar o valor de 60% do PIB.
Os Estados tinham de adotar estas regras para poderem passar à Terceira Fase da UEM (adotar
o euro). Foi alvo de várias críticas, sendo acusado de ser aplicado de igual modo em todos os
Estados, independentemente dos níveis de cada um; e por outro lado, apresenta um acordo que
não leva ao crescimento interno, pois para cumprir as regras tenho de diminuir o investimento
público e privado- Pacto mais de Estabilidade e não de Crescimento. A Europa controla através
de um documento que os Governos dos Estados Membros (programas de estabilidade),
elaborado por um período de 4 anos, em que se apresenta as políticas que vão ser adotadas
tendo em conta a estabilidade financeira. Em Portugal, o Governo é que aprova e elabora o
Programa, e o Parlamento apenas dá um parecer. O Programa é validado pela Comissão. É
objeto de atualizações anuais. A dada altura, os Estados Membros não conseguiam assegurar o
défice orçamental dentro dos limites (Portugal, Alemanha e França). Assim, o Pacto de
Estabilidade foi revisto em 2005 e deveria aplicar-se a cada país atendendo às suas
especificidades. A regra dos 3% mantém-se, mas tem de se considerar que cada Estado tem as
suas necessidades, podendo os objetivos de cada Estado Membro ser adaptado- flexibilização
dos objetivos.

Crise Financeira de 2008: uma primeira reação foi a afirmação de que era necessário mais
investimento público, investindo nas economias nacionais, aumentado a despesa, ainda que isso
possa pôr em causa o cumprimento das regras financeiras. Rapidamente se percebe que isto
não é solução, visto que a dívida pública aumenta muito, gerando grande instabilidade
financeira. Numa segunda fase, a Europa adota uma posição diversa, levando à segunda revisão
do PEC em 2011 (“Six Pact”): adoção de 6 regulamentos (em que dois deles alteram o pacto de
estabilidade) nos quais se reforça o cumprimento da disciplina orçamental, afirmando que o
défice tem de se manter nos 3% (sob pena de entrar em incumprimento por défice excessivo) e
a médio prazo os Estados Membros têm que apresentar orçamentos equilibrados ou
excedentários, tendo cada estado membro o seu objetivo de médio prazo em termos de défice
orçamental (regra do saldo orçamental estrutural: saldo orçamental é fixado para cada um deles
pela Comissão Europeia, sendo esse o objetivo a alcançar). Para os Estados Membros que
tenham dívida acima de 60% não podem ter um défice superior a 0.5% do PIB e para os que têm
de 60% ou menos podem ter até 1% do PIB, a médio prazo. Para isso, os Estados têm de adotar
uma estratégia de redução do défice progressivamente até atingir esses objetivos (0.5% ou 1%).
Passa a impor-se a regra da dívida pública (dá-se atenção ao crescimento das dívidas públicas),
tendo os Estados que têm uma dívida superior a 60% do PIB que reduzir a dívida a um vigésimo
ao ano do valor da dívida excedente (acima do valor de referência)- adoção de uma estratégia
de redução da dívida. Os outros regulamentos agravam o quadro de sanções que os Estados
Membros terão de cumprir por incumprimento.

A disciplina orçamental foi completada com duas regras para permitir que as regras da dívida e
do défice se concretizem: regra da despesa, isto é, os Estados Membros não podem aumentar
o valor da dívida pública para além do valor fixado pela Comissão Europeia (que todos os anos
fixa qual o aumento da despesa de cada Estado); e regra da receita, ou seja, qualquer alteração
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discricionária da receita pública deve ser compensada com redução equivalente nas despesas
públicas ou com aumento de outra receita.

Para os Estados Membros que tenham dívida acima de 60% não podem ter um défice superior
a 0.5% do PIB, os que têm de 60% ou menos podem ter até 1% do PIB, a médio prazo. A regra
dos 3% do PIB quanto ao défice, mantém-se anualmente.

Pretende-se com o saldo estrutural que, com as oscilações normais da economia, se mantenha
o equilíbrio, o que obriga os estados a planear as suas finanças para além do ano económico.

Saldo Orçamental Estrutural: saldo nominal do setor administrações públicas (receitas e

despesas) corrigido dos efeitos do ciclo económico (efeitos positivos decorrentes da conjuntura
económica) e das medidas extraordinárias ou pontuais adotadas que podem ter implicações ao
nível da receita ou despesa.

Em 2013, foram emitidos mais 2 regulamentos que reforçam ainda mais a disciplina orçamental,
principalmente para os Estados com mais problemas financeiros.

Receitas Públicas

• Receitas Tributárias: impostos, taxas e contribuições financeiras. Prestações pecuniárias a

favor do Estado e outras entidades públicas que têm um caráter obrigatório, mas não têm
caráter punitivo.
Imposto: caráter unilateral, porque não temos direito a uma contraprestação direta e
imediata. O pagamento de impostos serve para financiar as atividades financeira
desenvolvida pelo Estado, não se sabendo em concreto qual. 103º CRP: objetivos do
sistema fiscal (só impostos), que são redistribuição da riqueza e rendimento (finalidade
extrafiscal- objetivos de caráter social) e financiar a atividade do estado. Estão
subordinados a uma legalidade fiscal mais exigente que as taxas (103º/2 e 165º i) CRP),
o que se percebe pela natureza das figuras, porque a taxa só pode ser criada com o
pressuposto de existência de uma contraprestação, salvaguardando-se de certa forma
os interesses de quem a paga (ao contrário dos impostos). Impostos têm de ser criados
por lei da AR, sendo esta também que define os elementos essenciais do imposto: quem
paga, qual o valor da taxa do imposto, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes. O
valor do imposto é aferido pelo princípio da capacidade contributiva, que é aferida pelo
rendimento (imposto direto), património ou consumo (imposto indireto) que tenho e
faço. Os impostos especiais sobre o consumo não seguem tanto este princípio, porque
têm finalidades e fundamentos diferentes. Qual é o pressuposto do pagamento de
impostos? Existência de um rendimento, património ou um consumo. Qual a finalidade?
Financiar as despesas do Estado/atividade financeira desenvolvida pelo Estado em geral
e abstrato.
Taxas: dimensão de caráter bilateral, porque pago uma taxa para obter uma
contraprestação direta e imediata (ex. propinas): prestação de serviço público, utilização
de um domínio público ou remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de uma
atividade privada (ex. licença construção). A legalidade é menos exigente porque aquilo
que se reserva para a AR é a definição do regime geral das taxas e contribuições
financeiras, isto é, em que termos as outras entidades podem criar taxas. A criação da
taxa não tem de ser feita pela AR (pode ser pelo Governo, RA e AL). Há um regime geral
(Lei 53/2003) para as taxas a serem cobradas pelos Municípios, mas não existe uma lei
semelhante para o Governo, o que significa que ele não pode criar taxas (doutrina
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maioritária e TC). Só a AR pode criar sob proposta do Governo ou não. Há quem entenda
que o Governo pode aplicar analogicamente o regime geral dos municípios, mas essa não
é a tese do TC. Na prática: impostos e taxas têm de ser criadas pela AR, ou pelo Governo,
com lei de autorização legislativa. O facto de a taxa pressupor uma contraprestação,
vigora o princípio da proporcionalidade que se concretiza no princípio da equivalência
que significa que o valor da taxa a pagar é proporcional ou equivalente à contraprestação
(ao seu custo). Se não existe proporcionalidade já não é uma taxa, ou então é ilegal. O
objeto da taxa e da contraprestação é compensar as entidades administrativas pela sua
prestação.
Contribuições Financeiras: fica entre o imposto e a taxa, surgindo apenas na revisão
constitucional de 1997. Há uma certa equiparação do regime da taxa e contribuições
financeiras (161º i) CRP). Existe uma contraprestação, mas é difusa (posso não chegar a
beneficiar essa contribuição), ou apenas um benefício de que apenas um grupo
determinado vá beneficiar. Tipos de contribuições financeiras: contribuições parafiscais
(destinam-se a sustentar os custo de regulação independente dos setores económicos-
entidades reguladores independentes do Estados que supervisiona certo setor
económico- paga por aqueles que desenvolvem a atividade naquele setor. Não é a
entidade reguladora que cria a contribuição); visam sustentar os custos decorrentes das
obrigações de serviço público impostas no contexto das empresas que desenvolvem
atividade de interesse geral (ex. contribuições para o audiovisual, obrigações de serviço
público impostas à RPT); destinam-se a orientar condutas que representam risco ou um
esforço especial para bens comuns ou recursos naturais (ex. “taxas” associadas ao
ambiente)- têm natureza extrafiscal (contribuições extrafiscais), não há uma
contraprestação, há sim uma penalização que o Estado atribui.
Contribuições especiais, não sendo normalmente autonomizadas, seguindo o regime
dos impostos (“impostos especiais”- lei tributária apresenta que estas seguem o regime
dos impostos, tendo de ser criadas por lei e o seu regime ser também definido por lei),
podendo estas ser contribuições de desgaste (externalidade negativas- penalizar) ou
contribuições de melhoria (externalidades positivas- os beneficiários desta
comparticipam mais). Estas são cobradas em virtude de externalidades positivas (ex.
construção da ponte vasco da gama e valorização dos terrenos da margem sul) ou
negativas (efeitos negativos para a sociedade resultante do exercício de uma atividade
privada, por exemplo sobre um bem do domínio público, como a circulação dos camiões
que desgasta as estradas, e por isso, os camiões pagam o imposto de camionagem).
Contribuição especial internaliza a produção de uma externalidade positiva ou negativa.
Não há nenhuma contraprestação, mas sim um certo benefício que possa ter ou um
desgaste. Na contribuição de desgaste, o particular age, provocando uma externalidade
negativa e, por isso, paga a contribuição financeira. Na contribuição de melhoria, o
Estado atua provocando um benefício especialmente num grupo de particulares, que
pagam a contribuição por isso.

Princípio da não consignação: princípio orçamental que determina que não se pode afetar uma
receita ao pagamento de uma determinada despesa. Isto é, todas as receitas do Estado servem
para financiar toda as despesas do Estado, indiferenciadamente (ex. Estado não pode dizer a
receita do IRS vai financiar os salários dos funcionários públicos, porque se consigna uma receita
a uma despesa concreta). Este princípio só tem aplicabilidade nas receitas fiscais (provenientes
dos impostos), pois servem para no geral financiar a atividade do Estado. No caso das taxas e
contribuições financeiras, estas são direcionadas para financiar a contraprestação que as
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justifica (estão sujeitas ao princípio da consignação da receita). Se não existir uma consignação
da taxa e da contribuição financeira a uma despesa com a contraprestação, é duvidoso que
estejamos perante uma taxa ou contribuição financeira, podendo ser uma falsa taxa ou falsa
contribuição financeira, podendo mesmo ser um imposto camuflado.

IRS (104º CRP): é um imposto singular, único e progressivo (sua tributação obedece a escalões
de rendimento) sobre o rendimento. A progressividade é uma consequência do princípio da
capacidade contributiva, pois a tributação está organizada por escalões de rendimento e a taxa
do imposto aumenta ao nível do aumento do rendimento. A partir de determinado rendimento,
a taxa passa a ser proporcional e fixa, pois senão chegava-se a uma altura em que a taxa atingia
os 100%- Código do IRS. O princípio da capacidade contributiva faz com que, em sede de IRS, se
tenha em consideração aquilo que é situação pessoal e familiar do contribuinte (dimensão
subjetiva), o que justifica a existência das deduções à coleta. Ou seja, desagravamentos
estruturais em que se permite que o contribuinte possa deduzir ao imposto a pagar
determinadas despesas que estão relacionados com a sua situação pessoal e familiar (Ex.
deduzir as despesas com os lares, propinas, saúde, rendas). Podem existir desagravamentos
fiscais, isto é, imposto que se deixa de pagar, mas podem também existir desagravamento fiscais
que não são decorrência do principio da capacidade contributiva- benefícios fiscais- que são uma
exceção a esse principio, porque se está a criar uma situação em que a pessoa não paga imposto
ou paga menos quando tem rendimento. É possível existir benefícios fiscais, mas devem ser
devidamente justificados com a finalidade (extrafiscal) que se pretende prosseguir através da
sua atribuição (ex. quer-se aumentar a taxa de natalidade, portanto, dá-se um benefício fiscal
às famílias com mais de 2 filhos- isto pode ser conseguido através de subsídios, sendo feitos
através da despesa do Estado- ao contrário dos benefícios fiscais que são concedidos em
prejuízo da receita do Estado). Os benefícios fiscais são criados por lei.

Impostos Especiais sobre o Consumo: impostos que incidem sobre o consumo de determinados
bens, porque esse consumo traduz efeitos negativos para a sociedade. São considerados
impostos corretivos da produção de externalidades negativas (para meio ambiente e saúde
pública, por exemplo). Impostos sobre as bebidas alcoólicas, tabaco e petróleo. Para além do
IVA (imposto geral sobre o consumo), incide sobre estes bens um imposto especial. Estes
impostos especiais têm fundamento extrafiscal, pois pretendem (têm como pressuposto)
reprimir certos comportamentos negativos, punindo o consumo de certos bens, face ao impacto
que têm sobre a saúde pública e proteção do meio ambiente. Não deixa de ser uma fonte para
o Estado, existindo sempre um fundamento fiscal. Vigora um princípio de equivalência/
proporcionalidade entre a taxa e o impacto que o consumo tem (104º/4 CRP) neste tipos de
impostos. Finalidade compensatória, isto é, pago o imposto para compensar a sociedade pelo
impacto do consumo daquele bem.

Dívida Pública: forma de financiamento das despesas públicas e da atividade financeira

desenvolvida pelo Estado e pelas demais entidades públicas. São receitas creditícias, mas estas
vão ter amortizadas e geram a remuneração do capital emprestado (pagamento de juros). O
empréstimo é uma das formas de dívida. Quando se contrai dívida assumem-se duas obrigações:
pagamento do empréstimo em si e o pagamento dos juros remuneratórios (remuneração paga
pelo capital emprestado). Há que garantir que o recurso à dívida pública assegure os interesses
financeiros do Estado e de todos os que vão assegurar o cumprimento dessa dívida (geração
presente e futura). Dívida pública representa o conjunto das responsabilidades resultantes do
recurso ao crédito (dívida financeira- só esta é considerada para dívida pública). Dívida não
 Inês Godinho 2019/2020 10

financeira/administrativa: dívida resultante de fornecimento de bens e serviços- para

fornecedores (ex. dívidas administrativas dos hospitais).

Dívida Pública em sentido amplo será aquela dívida contraída ou emitida pelo Estado
(administração central) e por todas as outras entidades que integram o setor administrações
públicas e que estão autorizados a recorrer ao crédito (RA, AL, SS, administrações indiretas,
entidades públicas reclassificadas). Dívida Pública em sentido estrito será aquela emitida ou
contraída pelo Estado enquanto administração central. Dívida de Maastricht é o conceito de
dívida pública relevante para efeitos de aferição do cumprimento das regras financeiras-
coincide com o conceito de dívida pública em sentido amplo. Dívida Soberana é a dívida do
Estado de longo prazo do setor administrações públicas. Dívida Pública de curto prazo: contraída
para ser paga no prazo de um ano). Dívida de longo prazo: o seu prazo de vencimento e
cumprimento vai para lá de um ano. Dívida Pública Flutuante e Dívida Pública Fundada: o regime
jurídico da dívida pública varia em função desta distinção. A primeira refere-se à dívida que é
contraída para ser paga no mesmo ano orçamental/económico (coincide com o ano civil) e a
segunda é aquela dívida que deve ser paga nos anos económicos seguintes. Dívida Flutuante
não é o mesmo que dívida de curto prazo. Lei Quadro da Dívida Pública (Lei nº 7/98). A dívida
flutuante é utilizada para dificuldades momentâneas, principalmente a tesouraria do Estado-
não gera em regra grandes encargos. A dívida fundada gera grandes encargos, que aumentam
quanto maior for o prazo de vencimento. Esta onera as finanças públicas tanto na geração
presente como na geração futura.

Princípio de legalidade financeira, ou seja, assegurando que a contração de dívida fundada

esteja sujeita a autorização do Parlamento. A dívida flutuante não tem de ser autorizada pelo
Parlamento (161º h). A autorização de Parlamento fixa o montante máximo de endividamento
público e a fixação das respetivas condições gerais (ex. prazo de vencimento), sendo esta
autorização presente na Lei de OE.

Dívida Pública Direta e Dívida Pública Acessória (Lei nº 112/97 e 161º h) CRP): a primeira é
aquela em que o Estado é o principal contraente de dívida e a segunda o Estado só funciona
como garante da dívida contraída por terceiros (através da concessão de fianças e avales). A
Dívida Pública do Estado refere-se apenas à dívida direta. Se o devedor principal da dívida
acessória, essa dívida transforma-se em dívida direta do Estado (ainda que o Estado possa vir a
reaver o valor da dívida que pagou em nome do devedor principal). As condições fixadas para a
emissão de dívida acessória são sempre fixados no interesse do Estado, para que os
compromissos assegurados sejam seguros.

A dívida interna é aquela que é contraída ou emitida em euros e a dívida externa é aquela que
é contraída ou emitida em moeda que não tem curso legal em Portugal.

Dívida explicita é a existente do recurso ao crédito por parte do Estado e a dívida implícita é
aquela que resulta da assunção de diversas obrigações que no futuro podem traduzir-se no
recurso ao crédito (ex. PPP’S).

Dívida Fundada: está sujeita a autorização do Parlamento (161º h) CRP), sendo este que fixa o
montante máximo de acréscimo de endividamento para aquele ano económico e define os
prazos de vencimento. O Estado recorre ao crédito quando há défice orçamental, ou seja,
quando a receita não chega para todas as despesas e também por existência de um stock de
dívida pública acumulada, ou seja, para pagar os juros da dívida pública temos de recorrer ao
crédito para fazer face a esses juros - leva à necessidade de as dívidas públicas estarem
controlados. Não posso dizer que a dívida pública é a soma dos défices orçamentais. A dívida é
 Inês Godinho 2019/2020 11

a soma de todas as dívidas públicas que o Estado foi contraído (menos as que já pagou). Quando
a dívida pública é muito elevada gera muitos encargos, em juros, o que se repercute no défice.

Se o PIB desce, a dívida pública sobe, mas apenas porque dívida pública é determinada em
relação com o PIB. A dívida pública pode também subir por as taxas de juro subirem.

161º alínea h) CRP: a primeira parte diz respeito à dívida pública direta fundada e a segunda
parte é relativa pública acessória. Consagra o princípio da democracia financeira, ou seja, o
recurso à dívida pública está sujeita à autorização da AR, sendo esta também que fixa o
montante máximo de endividamento e as condições gerais de contração de dívida fundada.
Pretende-se sujeitar a aprovação a dívida que gera mais encargos ao Estado e aos cidadãos. É a
lei OE que expressa a autorização que este artigo exige. A dívida flutuante não está sujeita a esse
regime, mas também está prevista na lei OE de cada Estado, visto que o Governo só pode efetuar
essas operações se estiver inscrita na lei OE. Mas veja-se que a inscrição da dívida fundada e da
dívida flutuante na lei OE têm fundamentos diversos, a primeira é uma exigência constitucional
e a segunda é apenas porque a dívida flutuante é uma operação financeira do Estado.

O Órgão que gere a dívida pública é a Agência para a Emissão e Gestão da Tesouraria e do Crédito
Público (entidade pública empresarial)- IGCP. Tem competência para a gestão normal (atos de
emissão ou contração da dívida- atos de execução do definido no OE- e a regulação do normal
das relações entre o Estado e a parte contrária: proceder ao pagamento de juros, proceder a
amortização de capital, fazer amortizações antecipadas) da dívida pública, seguindo as
instruções do Governo e as indicações/orientações do Ministro das Finanças. A gestão
extraordinária/anormal da dívida pública (atuações de conversão de dívida- precisam de
autorização da AR), como atos de alterações contratuais, estão fora do âmbito do IGCP.

Conceito adotado de dívida pública é o conceito de Maastricht que corresponde à dívida

(fundada, principal e financeira) consolidada do setor administrações públicas e, portanto, as
operações de financiamento entre as entidades dentro deste setor não contam para o valor de
dívida.

SPA: critério institucional que tem a ver com a forma e designação das entidades.

Setor Administração Pública: critério económico, não atendendo à forma nem designação das
entidades. Todas as entidades administrativas e entidades que não desenvolvem uma entidade
mercantil (ou que não sejam autossuficientes do ponto de vista financeiro), independentemente
da forma de designação e forma que assumam (entidades públicas reclassificadas).

Para saber o perímetro orçamental de cada Orçamento atendo ao setor administrações

públicas, para se sujeitar as entidades que têm as mesmas características ao mesmo regime
jurídico-financeiro.

Lei nº 112/97 define a emissão de avales por parte do Estado e outras entidades públicas: só
pode garantir dívida contraída por outras entidades quando essa dívida se destine a fazer
investimento que tenha um interesse significativo para o país (8º). Existem ainda requisitos
especiais que acrescem a essa requisito geral, determinando os requisitos que certas entidades
têm de cumprir para aceder às garantias. Nas RA não há um diploma semelhante, sendo suposto
o limite máximo de concessão de avales ser integrado no Orçamento Regional, o que acontece
na teoria, pois esse limite é bastante alto permitindo qualquer tipo de valor.

Instrumentos da Dívida Pública: empréstimos (segue o regime geral dos mútuos bancários)
contraídos juntos de instituições financeiras, obrigações de tesouro (dívida emitida pelo Estado
 Inês Godinho 2019/2020 12

a médio e longo prazo), bilhetes de tesouro (dívida emitida pelo Estado a curto prazo),
certificados de aforro (subscritos pelas famílias/privados, emprestando dinheiro ao Estado com
taxas de juro) e certificados especiais de dívida pública (operações de financiamento de dívida
pública que são emitidos pelo Estado para serem subscritos por outras entidades do setor
administrações públicas).

Regime Orçamental: há um regime geral para todos os orçamentos das administrações públicas
e um regime especial para cada orçamento.

A LEO é uma lei que define o regime orçamental, isto é, o regime a que se subordina a
elaboração, preparação, conteúdo e execução do OE. Existe por a CRP determina no artigo
106º/1 a sua exigência.

A lei nº 91/2001 (já sofreu muitas alterações, sendo a última em 2014 (41/2014)) ainda está em
vigor conjuntamente com a lei nº 151/2015. A última lei só entra em vigor plenamente (exceto
os artigos 1º-19º, à exceção do artigo 3º) três anos após a data da sua publicação (setembro
2018). Em julho de 2018 saiu uma lei a prorrogar a entrada em vigor da nova lei até ao OE de
2021. O novo processo orçamental apresentado na Lei 151/2015 tem a ver com a lógica de
elaboração do próprio orçamento de Estado e a forma de orçamentar a despesa e a receita.
Normalmente a orçamentação é feita tendo em base a execução do ano anterior económico (o
que se gastou nesses anos)- os OE são repetições uns dos outros com pequenas alterações. A
nova forma é chamada orçamentação por programas, isto é, orçamentar a receita e despesas
partindo de uma base 0, ou seja, orçamentar desde o nível 0, atendendo aos objetivos que se
pretende alcançar nesse ano. Pressupõe previamente a definição de objetivos e de critérios que
permitam aferir o cumprimento dos objetivos a que se propôs. Somos obrigados a definir
objetivos no futuro, não nos baseando no ano anterior. Há uma maior responsabilização da
administração, naquilo que pretende em termos de objetivos.

Regime Orçamental

Lei 151/2015 (1º-19º, excluindo 3º)

A LEO é uma exigência constitucional e é uma lei de valor reforçado, por ter de ser respeitada
por outras leis (Leis OE), no que toca à execução, elaboração e votação (106º/1 e 112º/3 parte
final CRP).

Relação entre LEO e lei OE: a doutrina maioritária entende que as leis OE também têm valor
reforçado, por o artigo 112º/3 não esgotar as leis que existem de valor reforçado e por existirem
leis de valor reforçado pelas regras de procedimento a que estão submetidas. A lei OE tendo em
conta o seu caráter procedimental reforçado (iniciativa orçamental exclusiva do Governo e a
alteração só pode ocorrer por iniciativa do Governo) também é uma lei de valor reforçado (BM,
Tiago Duarte), que lhe dá garantias de defesa fase a outras leis, o que é expresso pela existência
da lei travão (167º/2 CRP), visto que esta trava a iniciativa da AR para a apresentação de projetos
de leis ou de alteração que envolvam no ano económico em curso diminuição da receita e
aumento da despesa (são leis que têm implicações no regime orçamental), e pela iniciativa
exclusiva do Governo quanto à proposta de lei OE ou alteração da lei OE. A AR, no entanto, pode
ter iniciativa no sentido de aumentar receitas e diminuir a despesa, mas só poderá efetivar-se
se não estiver prevista no OE se existir uma alteração à lei OE. Dizer que estas leis têm ambas
valor reforçado, seria admitir que a lei OE posterior pudesse revogar a LEO. Isso não faria sentido
e, portanto, a doutrina defende que a lei OE nunca pode pôr em causa nem revogar a LEO,
 Inês Godinho 2019/2020 13

porque esta última tem um valor paramétrico face à lei OE. A LEO só pode ser revogada por uma
lei que se autointitule lei de enquadramento.

Disciplina Orçamental

A quem se aplica a LEO? Por excelência regula o processo de elaboração, aprovação,

organização e execução do OE, isto é, uma previsão de receitas e despesas do Estado-
Administração Central e o Orçamento da Segurança Social (105º/1 CRP e 2º LEO- subsetor
administração central- serviços integrados e serviços e fundos autónomos- entidades
empresariais reclassificadas e subsetor segurança social). As RA e AL não são abrangidas pelo
perímetro orçamental, assim como as empresas públicas (atividade mercantil e independentes
financeiramente), fundações públicas (desde que não sejam reclassificadas) e associações
públicas. A parte I da LEO aplica-se a todo o setor administrações públicas (RA e AL). O conteúdo,
organização, execução e controlo tem só a ver com o OE, porque as RA e AL têm independência
orçamental e leis própria0s de enquadramento.

Elaboração: o título I estabelece os princípios e regras sobre a elaboração do OE (4º-19º LEO).

Regras clássicas são aquelas que surgiram com a própria instituição orçamental, que sempre
existiram e têm de ser observadas no orçamento de qualquer entidade pública, sendo
essencialmente procedimentais e legalistas (algumas têm consagração na CRP).

Regras Clássicas do Orçamento de Estado:

Regra da anualidade (14º LEO; 106º/1 CRP): o OE tem uma vigência anual, incidindo o
ano económico com o ano civil. A exigência de o orçamento ser anual está relacionado
com o controlo do Parlamento sobre a atividade de gestão do Governo. Este Princípio
relaciona-se com o Princípio da Plurianualidade: significa que, apesar de o OE ser anual,
deve ser elaborado tendo em conta as obrigações decorrentes de instrumentos de
programação financeira plurianual (ex. Programa de Estabilidade1; Quadro Plurianual
das Despesas Públicas- 35º LEO- que é aprovada no inicio da legislatura, por aprovação
da AR e iniciativa do Governo e determina o quadro plurianual das despesas públicas
que deverá ser seguido pelo Governo, de forma a limitar o aumento da despesa no
período de 4 anos, sendo alterado todos os anos e tendo caráter indicativo para os três
últimos anos- não parece ser muito vinculativo, mas é indicativo). O decreto-lei de
execução caduca quando o OE desse ano deixa de estar em vigor. O período
complementar é um período que é fixado no decreto-lei de execução orçamental
durante o qual, findo o ano económico, é permitido que o Governo cobre receita e
pague despesa por conta do OE que já findou, tendo como requisito que a receita tenha
sido liquidada e não cobrada até 31 de dezembro e a despesa tenha sido assumida mas
não paga. Este período vai até no máximo dia 15 de janeiro.
Regra da Plenitude Orçamental (9º LEO): compreende o princípio da universalidade
(tudo- receitas e despesas da Administração Central (“serviços e organismos
administrativos”, “entidades com autonomia especial” e entidades públicas
reclassificadas) e da Segurança Social-nesse OE- 105º/1 CRP indiretamente) e da
unidade (um só OE- 105º/3 CRP).
Discriminação orçamental (especificação, não compensação e não consignação):
determina como as despesas e receitas devem ser inscritas no OE. Compreende 3

1 Quando a proposta de OE chega ao Parlamento para ser aprovado, é também apresentado à Comissão Europeia
para esta determinar se essa proposta é conforme o programa de estabilidade e, se não for, a proposta volta para
trás.
 Inês Godinho 2019/2020 14

subprincípios: a) princípio da não consignação (16º LEO): não se pode consignar uma
receita ao pagamento de uma despesa, ou seja, todas as receitas previstas no OE em
regra servem para pagar toda e qualquer despesa. Se isto não acontecesse existiria
problemas de gestão orçamental e uma setorialização orçamental. A taxa é consignada
às contraprestações, assim como as contribuições financeiras. Este princípio admite
exceções (16º/2 LEO); b) não compensação (15º LEO): determina que quer as receitas
quer as despesas devem ser inscritas no OE de forma bruta e não líquida (o Estado
quando cobre impostos está a realizar despesa também- administração tributária- ex.
funcionário e instalações- estas despesas não são contabilizadas no OE); c) especificação
(17º LEO): quer a receita quer a despesa devem ser inscritas no orçamento de forma
individualizada e autonomizada, o mais desagregado possível, com o propósito de
transparência, informação, objetividade e clareza (“saber onde o Estado gasta
dinheiro”). A despesa é inscrita segundo 3 códigos (3 leituras da mesma despesa):
orgânico (inscrita por Ministérios), funcional (funções do Estado) e económico
(classificada em despesas correntes e despesas de capital). Por ter 3 classificadores,
tenho 3 mapas diferentes do OE (MAPAS II, III, IV- artigo 32º Lei nº 91/2001). As receitas
são classificadas segundo o critério económico (receita de capital e receita corrente)-
MAPA I do artigo 32º Lei nº 91/2001. O artigo 105º/3 CRP apresenta o princípio da
especificação, mas apenas para as despesas, apresentando a exigência dos critérios
orgânicos e funcionais, sendo que o critério económico é imposto pelo artigo 17º LEO.
O MAPA XV apresenta a despesa disposta por programas (objetivos a que se propõem
as várias políticas públicas). A especificação segue o regime do artigo 22º da Lei nº
91/2001. O DL 171/94 apresenta que a despesa é especificada segundo 4 grandes
funções (funções gerais de soberania, sociais, económicas e outras funções) e depois
por subfunções (educação, cultura, segurança social, saúde). DL 26/2002 determina a
especificação pelo classificador económico (despesas correntes: inerentes ao
funcionamento da administração e que esgotam a sua utilidade no ano económico,
tendo de ser feitas todos os anos- ex. salários dos funcionários públicos; pagamento de
juros de um empréstimo); despesas de capital: despesa ligada ao investimento, que
implicam e representam o aumento do património duradouro do Estado- ex. construção
de uma autoestrada; amortização de empréstimos- despesa com passivos financeiros).
As receitas correntes são inerentes ao funcionamento, tendo uma tendência anual (ex.
taxas, impostos e contribuições financeiras). As receitas de capital são por exemplo as
receitas provenientes da dívida pública. Dotação orçamental (45º/11 LEO nova): verba
prevista no orçamento para fazer face a uma despesa. Dotação provisional: verba que
é inscrita no Orçamento do Ministério das Finanças para fazer face a despesas
imprevisíveis e inadiáveis, isto é, despesas que não foram previstas no OE, porque
ninguém sabia que elas iam acontecer (ex. pandemia e incêndios de Pedrógão) e porque
não se pode esperar pelo próximo ano económico para fazer face a essas despesas. Esta
dotação é uma exceção ao princípio da especificação, visto que a dotação é para fazer
face a despesas que eu não sei qual são. A dotação provisional conta para efeitos de
total de despesa pública, o que significa que se a dotação provisional não for utilizada,
significa que se gastou menos do que o previsto. Para efeitos de contabilidade nacional
são contabilizados todos os encargos assumidos, mesmo que não cumpridos ou
parcialmente cumpridos.
Equilíbrio orçamental: o OE deve prever as receitas suficientes para cobrir todas as
despesas. Tenho equilíbrio orçamental ou saldo orçamental nulo quando as receitas são
iguais às despesas. Equilíbrio do ponto de vista formal: o OE está sempre equilibrado,
 Inês Godinho 2019/2020 15

visto que o montante global de receita (MAPA I) é igual ao montante global de despesa
(MAPA II, III, IV ou XV). A CRP no artigo 105º/4 consagra o equilíbrio formal. Do ponto
de vista substancial/material pode não haver equilíbrio, visto que este é aferido em
relação à igualdade entre determinadas receitas e determinadas despesas (o passivo
não conta para aferir o equilíbrio- a receita que se adquire com a dívida pública não
conta para o equilíbrio substancial). As receitas não efetivas são aquelas que ao
aumentar o ativo, aumenta na mesma medida o passivo, não existindo um aumento
efetivo do património do Estado. A receita efetiva é toda a receita proveniente do
recurso ao crédito (9º e 23º Lei nº 91/2001). Despesa efetiva implica uma diminuição do
património do Estado e as despesas não efetivas são aquelas que representam uma
diminuição do ativo do Estado, mas ao mesmo tempo uma diminuição do passivo do
Estado (amortização dos empréstimos). O equilíbrio é aferido entre a igualação entre a
receita efetiva e despesa efetiva (Saldo Nominal/Efetivo/Global). Saldo Primário
relaciona a despesa efetiva e a receita efetiva, excluindo os juros da dívida pública
(despesa efetiva). Artigo 9º e 23º da Lei nº 91/2001- exige o saldo primário nulo ou
positivo, salvo se a conjuntura do período a que se refere o orçamento justificadamente
o não permitir.
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As novas regras (ou novos princípios) surgiram ligados mais à questão de qualidade da gestão
orçamental do que propriamente à legalidade (ex. princípio da boa gestão: economicidade,
eficiência e eficácia da despesa; princípio da sustentabilidade, que apresenta que a
administração só deve assumir os encargos que seja capaz de satisfazer; princípio da equidade
geracional) e à questão de assegurar cooperação entre as administrações públicas (AL, RA)- o
EM presta contas à União quanto aos níveis de défice e de dívida pública, que são calculados
pelo setor administrações públicos. Assim, ainda que assegurando a independência orçamental,
tem de se garantir que promovem para o cumprimento dos critérios de convergência e disciplina
orçamental. Tal objetivo é realizado através dos seguintes princípios:

a) Princípio da estabilidade orçamental (10º): a estabilidade traduz-se, a médio prazo,

numa situação de equilíbrio ou excedente orçamental. Nº3 do artigo 10º apresenta que
essa estabilidade passa por cumprir a regra do défice e da dívida pública.
b) Solidariedade recíproca (12º): inspirou-se no princípio da solidariedade nacional
(229º/1 CRP), que se concretiza em transferências orçamentais para as RA. Assim,
pretende-se que, sendo o Estado solidário para com as AL e as RA, estas sejam solidárias
também com o Estado em termos de estabilidade, cumprimento das regras numéricas
de défice e dívida pública. É o Estado que fixa a capacidade de endividamento (montante
máximo de dívida pública a contrair no ano económico-29º LEO) das RA e das AL. Este
princípio pode levar a, numa situação excecional, que as RA e AL vejam reduzidas as
transferências orçamentais de que são beneficiárias (30º LEO)- nunca aconteceu até
hoje. Em tempos questionou-se a inconstitucionalidade estas normas por porem em
causa a independência orçamental, principalmente das RA- Presidente Regional da
Madeira suscitou a inconstitucionalidade destes aspetos, respondendo o TC que tal era
compatível com a independência orçamental.
c) Transparência orçamental (19º): obriga a que as RA e AL façam um reporte real e fidgino
ao Governo (ministério das finanças- direção geral do orçamento) da execução do seu
orçamento. Tal justifica-se pelo facto de o Estado prestar contas à União Europeia de
todo o setor administrações públicas. A violação desse dever pode levar à aplicação de
sanções pecuniárias (74º LEO).
 Inês Godinho 2019/2020 16

Necessidade de cooperação e estabilidade no âmbito da UEM para que não ocorra impacto na
moeda única.

Princípio da equidade geracional (13º LEO): preconiza uma repartição equitativa de proveitos e
custos entre a geração presente e a geração futura. Sempre foi invocada no âmbito da dívida
pública, visto que quando o Estado se endivida muito, está a onerar também gerações futuras.
Este princípio tem como objetivo proteger as gerações futuras, evitando-se que no presente
sejam assumidos encargos em excesso que comprometam a liberdade no futuro. Acaba por
estar em causa também o equilíbrio e sustentabilidade. Em termos de investimento público, é
legitimo que exista uma repartição de encargos, porque as gerações futuras vão também
beneficiar desse investimento. A questão é a de não onerar em excesso as restantes gerações
futuras. Até porque quando o Estado está demasiado endividado menor é a sua liberdade de
decisão e possibilidade de investimento.

Princípio da Sustentabilidade (11º LEO): o Estado e as demais entidades públicas só devem

assumir os compromissos que sejam capazes de satisfazer- cautela/prevenção. Existência de
governo maioritário, lobbys e grupos de pressão põem em causa este princípio.

Princípio da economia, eficiência e eficácia (18º LEO): ligado à boa gestão, devendo a gestão
ser sempre o mais económica, eficiente e eficaz. Em termos de responsabilidade é muito difícil
de contabilizar este princípio, acabando por ser apenas parâmetros, até porque a decisão
financeira não deixa de ser política, tendo esta uma margem de liberdade, que não poderá ser
apreciada pelos tribunais. Poderá, no entanto, existir responsabilidade social (cidadãos não
votam nesse partido).

Programa de Estabilidade: programa criado pelo Governo que apresenta as medidas

económicas e financeiras para se garantir a estabilidade orçamental (cumprir os requisitos de
referência), sendo desenvolvido para quatro anos com revisão anual (até abril).

Conta Geral do Estado é um registo à posteriori daquilo que foi a execução do orçamento, isto
é, da despesa realizada e da despesa cobrada, visto que o Governo tem de prestar contas aos
cidadãos daquilo que fez e não fez. Esta tem de ser aprovada pela AR, existindo um parecer do
TC para dotar a AR de um conhecimento técnico suficiente para discutir, votar a aprovar a Conta
(até 31 de dezembro de 2021). Esta Conta Geral do Estado é elaborada todos os anos (a partir
de 1 de janeiro de 2020 até 30 de junho de 2021), visto que o Governo tem de prestar contas
todos os anos.

Período transitório (58º LEO): ocorre quando chega a 1 de janeiro e não existe OE aprovado (ex.
anos de eleições em que o OE não dá entrada na AR dia 15 de Outubro, tendo o Governo um
prazo de 90 dias desde a sua tomada de posse para apresentar o OE- 39º/2 LEO). Nestes casos
prorroga-se a vigência do OE anterior (prorroga-se a autorização para o Governo continuar a
cobrar impostos e poderá continuar a gastar por mês 1/12 avos da despesa global do ano
anterior) até entrar em vigor o novo orçamento, aplicando-se o regime transitório presente no
artigo 58º LEO. Isto permite-se que se assegure a gestão normal da administração, mas sem
permitir que se use demais a despesa. O novo OE retroage os seus efeitos a 1 de janeiro, por
força da regra da anualidade, e toda a atuação vai ser imputada às contas do OE novo (58º/6
LEO).

Regras Financeiras que advêm do Tratado Orçamental e PEC: mesmo que não estivessem
consagradas na LEO vigoravam na mesma na ordem jurídica nacional visto que estas advêm de
 Inês Godinho 2019/2020 17

um regulamento da União (que tem aplicabilidade direta). O incumprimento destas regras gera
responsabilidade do EM.

• Regra de Ouro/Regra do Saldo Estrutural (20º LEO): aponta para a necessidade das finanças
públicas nacionais, a médio prazo, serem sustentáveis. Assim, abstraindo de quaisquer
alteações conjunturais que possam influenciar as despesas e o défice, o objetivo é que a
médio prazo, os EM apresentem orçamentos equilibrados/estabilizados. A médio prazo o
défice orçamental estrutural não pode exceder 0.5 % do PIB (20º/3 LEO). Os EM que tenham
uma dívida pública dentro dos 60% PIB, o défice orçamental estrutural pode ir até 1% do
PIB. O objetivo de médio prazo é fixado pela União Europeia para cada EM, respeitando
sempre estas metas. O objetivo é revisto de 3 em 3 anos (o objetivo é fixado para 3 anos
então) e é fixado pela Comissão conjuntamente com o Conselho. O Programa de
Estabilidade tem de refletir estes objetivos desse objetivo de médio prazo. Esta regra
determina também que os EM tenham de reduzir o seu défice na ordem do 0.5% do PIB ao
ano. O saldo orçamental estrutural corresponde ao saldo orçamental de todas as
administração públicas, corrigido dos efeitos do ciclo económico e das medidas
extraordinárias e pontuais que podem influir na receita (ex. o Estado lança um perdão fiscal
com o objetivo de arrecadar receita fiscal: “se vierem pagar os impostos e contribuições
para a segurança social, terão um perdão dos juros, total ou parcialmente”- medida
excecional nesse ano económico, que influi na receita, mas não é contado para o défice
estrutural) e despesa (ex. ajudas aos incêndios do ano de 2017)- 20º/3. O ciclo económico
tem efeitos na receita e despesa automaticamente sem intervenção dos agentes políticos:
numa altura de recessão há uma quebra de receitas tributárias automaticamente e a
despesa pública social tende a aumentar (ex. subsídios a famílias mais carenciadas, subsídios
de desemprego), o que significa que o défice tem tendência a aumentar, mas isso não traduz
um comportamento normal das finanças públicas. Por outro lado, num período de expansão
económica, a receita tributária aumenta e a despesa pública tende a diminuir (reduz-se taxa
de desemprego e necessidade de apoio às famílias), o que se traduz numa diminuição do
défice. O saldo estrutural deve ser calculado abstraindo-se dos efeitos automáticos do ciclo
económico, visto que se pretende considerar o comportamento normal da receita e despesa
para que se possa falar em orçamentos equilibrados.
• Regra da receita: impõe que os EM não procedam a alterações discricionárias ao nível da
receita que vão no sentido de reduzir a receita (20º/7). Se reduzir a receita tem de aumentar
outra receita para compensar ou então diminuir a despesa pública.
• Regra da despesa: enquanto não for atingido o objetivo de médio prazo o crescimento da
dívida pública não pode ser superior a uma taxa de referência que é fixada pela Comissão
Europeia. No período de convergência quem fixa o crescimento da despesa pública em
termos anuais é a União, no âmbito do Semestre Europeu (20º/6).
• Para EM que têm dívida superior a 60% PIB, há a obrigação de reduzir 1/20 ao ano do
excesso da dívida pública (25º LEO).

Processo Orçamental decorre em duas fases: na primeira parte do ano atualizam-se os

instrumentos financeiros plurianuais (Programa de Estabilidade (33º LEO)- enviado à Comissão
até 30 de abril; Quadro Plurianual das Despesas Públicas-34º) e na segunda parte do ano
elabora-se (tem de ser apresentado à AR até 15 de Outubro) e aprova-se o OE (até 30 de
novembro) com base nas atualizações dos instrumentos financeiros plurianuais. Antes do
Programa de Estabilidade é desenvolvido o Semestre Europeu (começa em Novembro e termina
no início do ano seguinte).
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O OE começa a ser elaborado em junho (6 meses antes da sua entrada em vigor),

transformando-se em proposta de lei aprovada pelo Conselho de Ministro e que tem de dar
entrada na AR a dia 15 de outubro (incumprimento do prazo não gera sanções). O parlamento
tem 45 dias para discutir, votar e aprovar o OE (até 30 de Novembro). Em casos excecionais há
outros prazos- 39º LEO.

A Lei OE divide-se em:

a) Articulado (41º LEO nova e 31º LEO antiga): o número 1 apresenta exemplificativamente
o conteúdo do articulado e o número 2 delimita o âmbito do articulado, não sendo
possível inserir na lei OE matérias que não sejam necessárias para a execução da política
orçamental e financeira. Mas é frequente que existam “cavaleiros orçamentais”, isto é,
normas que a reboque do OE são também aprovadas. Estes não são recomendáveis,
mas não são ilegais ou inconstitucionais, sendo determinado que essas regulações não
beneficiam do regime de lei de valor reforçado nem da vigência anual (no final do ano
os regimes não caducam). O problema é que estes regimes não são discutidos com
profundidade na AR, o que põe em causa a democracia participativa (ex. Lei OE que
altera um artigo à Lei TC, que se traduziu numa alteração bastante importante). Veja-se
que na LEO não vem referida a matéria das alterações fiscais: claro que podem vir no
articulado, apesar de não estarem previstas, o que não interessa porque o elenco é
exemplificativo e são questões relevantes para a execução orçamental. A matéria de
criação de impostos não deverá ser integrada na Lei OE, mas sim ser aprovada por lei da
AR independente, visto que é necessária uma discussão aprofundada dessa matéria. O
artigo 41º da nova LEO é semelhante ao da lei antiga.
b) Mapas Orçamentais: o artigo 32º LEO antiga apresenta os mapas em vigor.

Nota: A proposta é apresentada de muita informação complementar- 37º LEO antiga.

A aprovação do OE faz-se nos termos do artigo 38º LEO nova.

Execução do OE (52º LEO nova)

Na sequência da aprovação do OE, o Governo aprova o DL de execução orçamental que define

as regras de execução do OE (53º LEO nova). O Governo e a Administração executam o OE. O
artigo 52º apresenta os princípios quanto à execução do OE, sendo que o legislador estabelece
regras mais apertadas quanto à despesa.

Princípios da execução da despesa: a) princípio da legalidade: legalidade genérica, isto é, tem a

ver com a necessidade de existir conformidade entre a despesa que se pretende realizar a o
regime jurídico que lhe é aplicável (essencialmente tem a ver com as regras de contratação); b)
princípio da tipicidade quantitativa2: a administração só pode realizar as despesas que estejam
inscritas no OE e o montante da despesa não pode ultrapassar a dotação orçamental que lhe foi
atribuída- verificar o cabimento orçamental da despesa; c) princípio da execução estrita: a
dotação orçamental prevista no OE para realizar uma determinada despesa não pode ser
realizada noutra despesa. Mas poderá ocorrer mais necessidade em certos domínios, podendo,
através de uma alteração orçamental, ser atribuída a dotação orçamental a outra despesa; d)
princípio da boa gestão: 52º/3 alínea c) LEO nova, significando que a despesa deve ser
económica, eficiente e eficaz; e) princípio do duplo cabimento: está relacionado com as
exceções ao princípio da não consignação, ou seja, se uma despesa é realizada com base numa

2 Mas também qualitativa- está inscrita em espécie também.

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receita que lhe está consignada, a realização da despesa está dependente da arrecadação da
receita consignada exatamente no mesmo montante ou superior (ex. privatização da TAP: as
receitas das privatizações são consignadas para amortizações de dívida pública- mesmo que
esteja previsto 200€, se só for recebido 150€ é esse o valor a amortizar. Se essa receita não for
conseguida, não se realiza a despesa).

Princípios da execução da receita: a) princípio da legalidade: legalidade formal (pelo órgão

competente) e material, isto é, a administração só pode cobrar as receitas que tenham sido
criadas nos termos da lei; b) princípio da tipicidade qualitativa (52º/2 LEO nova): o Estado só
pode cobrar a receita prevista no OE, mas o valor orçamento orçamentado de receita a
arrecadar pode ser ultrapassado.

Será que a AR na discussão e votação da proposta do OE pode introduzir alterações e fazer

aprová-las? Os poderes do Parlamento não se limitam a aprovar ou não aprovar, podendo
introduzir alterações, visto que é este que aprova o OE e, por isso, tem poderes para definir o
conteúdo do OE.

Regime das Alterações Orçamentais: estamos na fase da execução e durante esta muita coisa
pode ocorrer que exija que exista uma alteração orçamental. O regime está previsto no artigo
59º e 60º LEO nova. Como a Assembleia é o órgão competente para aprovar o OE, em parte é
verdade afirmar que é a AR que pode alterar o OE. Mas o Governo, estando a executar o OE,
tem também possibilidade de alterar o OE, sem intervenção da AR, até por força do princípio da
flexibilidade. Em regra, a alterações ao OE que impliquem um aumento da despesa global
prevista no OE tem de ser aprovado pela AR e se o Estado quiser aumentar a dívida pública para
além do montante determinado a AR tem também de aprovar a alteração. Mas veja-se que a
iniciativa de alteração orçamental é sempre do Governo. O artigo 60º determina uma exceção
ao 59º/1, apresentando alterações orçamentais da competência do Governo e que implicam um
aumento do montante total das despesas.

Lei Travão (167º/2): esta norma trava a iniciativa legislativa da Assembleia, na medida em que
inibe o Parlamento de aprovar ou fazer aprovar leis que traduzam o aumento da despesa ou
diminuição da receita prevista no OE para o ano económico em curso. A lei travão tem um
âmbito mais alargado do que o Orçamento, visto que limita a atuação do Parlamento quando
aprecia uma alteração orçamental proposta pelo Governo, mas também limita a atuação
legislativa que tenha impacto na execução do Orçamento. Esta norma pretende assegurar a boa
execução do OE, impedido que o Parlamento interfira na execução do OE, visto que o
Parlamento já se pode pronunciar sobre o OE (quando o aprovar). Se o Parlamento aprova uma
lei, só pode produzir efeitos no próximo ano económico. Se for o Governo a propor uma
diminuição da receita, poderá fazê-lo. Que poderes o Parlamento tem quando recebe um pedido
de alteração do OE por parte do Governo? O Parlamento pode introduzir ajustamentos à
proposta, mas que não desvirtuam o conteúdo/objetivo/sentido da proposta de alteração e
desde que respeitem o sentido da lei travão (a emenda não pode permitir um contorno à lei
travão- não pode ir no sentido de aumentar a despesa nem diminuição da receita em níveis
diversos (ainda mais despesa e menos receita) dos que apresentados pelo Governo). Importa
atender às negociações políticas que conseguem que tanto a AR como o Governo atinjam os
seus objetivos.

Controlo Orçamental

Fiscalização Administrativa: feita pela Administração, sendo um autocontrolo ou controlo

interno. A administração dispõe de entidades que têm por função fiscalizar a execução
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orçamental, como sendo a Direção Geral do Orçamento (pode fazer auditorias a entidades
especificas e todas as entidades submetidas ao OE, têm de enviar as suas contas à DGO),
Inspeção Geral das Finanças (âmbito mais geral), Inspeções Gerais Setoriais (que devem
fiscalizar as entidades que pertencem ao Ministério), Conselho Fiscal no âmbito dos fundos
e serviços autónomos, Departamento de contabilidade e gestão financeira nos serviços
integrados. A função desta fiscalização é de coadjuvação à própria execução orçamental.
Nesta fiscalização, a integração destas entidades na administração pode pôr em causa a
independência e imparcialidade da fiscalização.
Fiscalização Judicial: Tribunal de Contas faz auditorias às entidades que estão submetidas a
este controlo. Tem de existir uma autoridade independente de fiscalização, sendo a
independência e imparcialidade assegurada pelo estatuto de Tribunal (é um órgão de
soberania a par do Governo, Assembleia e Presidência da República e exerce poderes
jurisdicionais). A atividade do TC é programada da forma que entende, não sendo
programado a pedido. Mas a AR (recorrente) e o Governo (nunca o fez) podem pedir ao TC
que realize uma auditoria. O TC tem duas grandes funções: controlo financeiro (função mais
mediática) e função jurisdicional (poder de proceder ao apuramento ou efetivação de
responsabilidade financeira).
o Fiscalização Prévia (1º secção): é um tipo de controlo que incide sobre contratos
geradores de despesa antes de produzirem efeitos financeiros. Um contrato que não
tenha sido fiscalizado previamente não pode gerar qualquer tipo de pagamento. O TC
confere a legalidade do contrato e verifica o cabimento orçamental da despesa (verificar
o cumprimento do princípio da tipicidade quantitativa, ou seja, se a despesa está prevista
no orçamento e se a dotação orçamental é suficiente). Se tudo estiver conforme, o TC
concede o visto. Se não for conferido o visto, o contrato não pode ser executado (é
ineficaz). Artigo 49º LOPTC determina que não estão sujeitos a fiscalização prévia os
contratos até ao valor fixado na lei OE, sendo há bastante tempo até 350000€. Artigo 46º
LOPTC: estão sujeitos a visto as operações de dívida fundada celebradas pelas AL e
institutos públicos (do Estado não está sujeita a visto), contratos de empreitada,
contratos de aquisição de bens e serviços. Estes contratos são celebrados ao abrigo do
OE, sendo certa despesa do OE executado por via de contratos.
o Auditoria (2º secção): faz auditorias de qualquer espécie, a qualquer tipo de entidades,
com o âmbito que entender (só algumas operações ou todas)- 55º LOPTC. Existem
auditorias especialmente orientadas para depois ser emitido o parecer sobre a Conta
Geral do Estado, mas também existem outras auditorias fora desse âmbito.
o Verificação de Contas (2º Secção): todas as entidades (do setor administrações públicas)
individualmente consideradas têm de prestar contas individualmente ao TC (51º LOPTC).
O TC vai verificar a legalidade e regularidade financeira das operações praticadas durante
aquele ano económico (…). Se estiver tudo bem, há homologação da conta. Se não estiver
tudo bem, há recusa de homologação.
o Se no âmbito destes mecanismos, o TC observar situações que podem constituir
atuações ilícitas financeiras, este vai informar o MP para que este inicie um processo de
responsabilidade financeira, junto da 3º secção do TC. Esta secção exerce poderes
jurisdicionais, apurando responsabilidades financeiras. A responsabilidade financeira é
apenas uma das que existe no âmbito da execução orçamental, podendo haver
responsabilidade política (para titulares políticos), responsabilidade criminal (crimes
financeiros), responsabilidade civil, responsabilidade disciplinar. A responsabilidade é
financeira, porque está em causa a violação de uma norma financeira, exigindo-se
sempre culpa (pelo menos negligencia). Por outro lado, a sanção desta responsabilidade
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também é financeira. Tipos de responsabilidade financeira: a) responsabilidade

reintegratória: reposição da situação existente antes da lesão ou aquela que existiria caso
a lesão não tivesse ocorrido- repor dinheiros púbicos que foram ilegalmente utilizados,
desde que tenha existido um dano financeiramente avaliável para o Erário Público (59º
e 60º LOPTC)- “passar o sinal vermelho e bater em alguém”; b) responsabilidade
sancionatória: não são situações de responsabilidade reintegratória, mas há uma
violação de normas financeiras (65º LOPTC)- não é exigido um dano financeiramente
avaliável (“passar o sinal vermelho sem bater em ninguém”). As responsabilidades são
cumulativas, e quando há responsabilidade reintegratória também há sancionatória.
Fiscalização Política: um dos instrumentos mais relevantes que a Assembleia tem para este
controlo é a Conta Geral do Estado (até 30 junho/15 Maio do ano económico seguinte
àquele que respeita é entregue e até 31 de Dezembro é discutida, votada e aprovada). O
Tribunal de Contas (2º secção) dá uma parecer (obrigatório, isto é, a Conta não pode ser
aprovada sem o parecer, mas não é vinculativo, visto que o TC pode recomendar à não
aprovação, mas o Parlamento não tem de seguir) sobre a Conta Geral do Estado, consistindo
num juízo técnico de todas as operações financeiras feitas ao abrigo do Orçamento de
Estado. Para poder emitir o parecer, o Tribunal deverá ter desenvolvido uma atividade de
controlo da execução do orçamento. A aprovação da Conta é um juízo político, mas não
afasta a responsabilidade, podendo a AR deliberar no plenário geral levar ao Ministério
Público o parecer e Conta para apuramento da responsabilidade criminal; ou pode deliberar
remeter ao TC parecer e conta para esse proceder ao apuramento de responsabilidades
financeiras. Podem ser constituídas Comissões Especializadas para analisar medidas
financeiras ou orçamentais.