Capítulo 2.

Estrutura e Dimensão do Sector Público Português

1. Conceito e esquema do sector público

Está aqui em causa conhecer o corpo institucional por meio do qual o Estado atua, realizando
despesa e cobrando receita. Abandonada a simplicidade do Estado liberal homogéneo, nos
deparamos, hoje, com um sector público bastante complexo.

O Sector Público é composto pelo conjunto de entidades públicas que exercem a atividade
financeira. O esquema do Sector Público começa com uma grande divisão entre sector público
administrativo e sector empresarial do Estado. Dentro do sector público administrativo focaremos o
fenómeno de actuação financeira do Estado, através de órgãos da Administração Pública, sem fins
lucrativos. No sector empresarial do Estado será dado destaque ao fenómeno de actuação do Estado
por entidades com a forma jurídica de empresa, cuja acção é motivada por critério económicos.

Setor Público Administrativo

• 1º nível - Estado e outras entidades públicas dependentes do Estado.
• Administração Central integrada (Estado em sentido estrito) - Serviços integrados,
dotados de autonomia administrativa. Serviços e Fundos Autónomos - entidades com
autonomia administrativa e financeira.
• Segurança Social
• 2º nível - Administração descentralizada a nível territorial e politicamente desconcentrada do Estado.
• Autarquias Locais (descentralização territorial)
• Regiões Autónomas (desconcentração política)

Sector Empresarial do Estado

• Empresas Públicas
• Entidades Públicas Empresariais
• Empresas Participadas

Ficaram fora deste esquemas as Associações Públicas propositadamente. Não entram aqui porque
são fruto de uma descentralização institucional. Estas têm competências financeiras próprias e têm
independência orçamental. Do ponto de vista contabilístico, fazem parte do sector privado, e não
estão sujeitas às regras de contabilidade pública.

De todos os sub-sectores acima ilustrados, apenas os de primeiro nível do setor público

administrativo é que estão abrangidos pelo Orçamento do Estado — Serviços Integrados, Serviços
e Fundos Autónomos e Segurança Social (artigos 105º nº1 CRP; artigo 2º nº1 da Lei de
Enquadramento Orçamental). A integração de todo o 1º novel no Orçamento corresponde a um
esforço de redução do fenómeno para-financeiro (fenómeno que se caracteriza pela autonomização
de entidades da Administração Pública relativamente ao Orçamento do Estado).

Os restantes sub-sectores gozam de independência orçamental. São características da independência

orçamental, segundo Sousa Franco:
1) A total separação jurídica de orçamentos entre a entidade considerada e o Orçamento do
Estado (embora nada impeça a existência de transferirias de um para outro).
2) A existência de processos próprios de elaboração e aprovação do Orçamento.
3) A administração financeiro própria e formas próprias de execução e controlo, percepção de
receitas e realização de despesas, nalguns casos, há mesmo uma estrutura própria de execução
orçamental.
4) Existência de formas de responsabilidade próprias.
Podem também entrar no Orçamento do Estado algumas Empresas Públicas, embora essa não seja a
regra. Normalmente, as empresas estão fora do Orçamento do Estado. Todos os outros sub-setores
gozam de independência orçamental (cada uma tem o seu próprio Orçamento).

Os Sectores Autárquicos e Regionais

O setor público que desenhámos corresponde ao setor público nacional. Dentro da cada uma das
Autarquias Locais e Regiões Autónomas, poderíamos desenhar também um esquema deste
género, distinguindo também entre setor público administrativo e setor empresarial.
! Na Administração Local temos o correspondente aos serviços integrados (organismos
centrais municipais e das freguesias) e aos serviços e fundos autónomos (serviços autónomos do
setor local). O setor empresarial local é composto pelo conjunto das sociedades comerciais
participadas pelos municípios, pelas associações de municípios e pelas áreas metropolitanas. Ou
seja, pelas empresas locais e participadas, e serviços municipalizados.

! Nas administrações das Regiões Autónomas temos o correspondente aos serviços integrados
(departamentos regionais) e aos serviços e fundos autónomos (serviços e fundos autónomos da
Administração regional). Os setores empresariais das Regiões Autónomas são compostos pelo
conjunto das empresas públicas e as empresas participadas regionais.

À semelhança do que sucede no Orçamento do Estado, apenas o correspondente ao exercício da

atividade administrativa estará no perímetro orçamental. Os setores empresariais locais e regionais
gozam de independência orçamental.

2. A distinção entre o setor público administrativo e o setor empresarial do

Estado: A primeira grande fronteira a estabelecer, no seio do setor público

! O perímetro orçamental do Estado apenas abrange o setor administrativo, excluindo o setor

empresarial. Só o setor público administrativo está sujeito aos mesmos princípios orçamentais e a
regras comuns em matéria de previsão, execução e controlo orçamental, já que o setor empresarial
tem regras orçamentais próprias.
! No que toca a regras contabilísticas, o setor público administrativo rege-se por um regime
contabilístico público comum, enquanto o setor empresarial se rege por regras contabilísticas
privadas.

Como distinguir aquilo que é administrativo daquilo que é empresarial?

! Durante muitos anos não foi fácil fazer esta distinção.
! Até à revisão da Lei de Enquadramento Orçamental de 2011, o que relevava era unicamente a
caracterização jurídico-institucional dada às entidades públicas pelo legislador. Ou seja, o legislador
aceitava como único critério para exclusão do universo orçamental, a qualificação jurídica de uma
entidade pública como empresarial.

Para efeitos de reporte do défice à União Europeia, a aplicação de regras de contabilidade nacional
obriga a um recorte do setor administrativo (SEC 95), feito de acordo com a averiguação de três
níveis:
 1) Apurar se a entidade é uma unidade institucional
2) Averiguar se a entidade é uma unidade institucional pública
3) Determinar se a entidade é uma unidade institucional pública não-mercantil.

A União Europeia vai distinguir aquilo que está no setor público administrativo e aquilo que está
fora, e que se encontra no setor mercantil. Quando a União Europeia começou a apertar os seus
critérios devido à moeda única, começou a não fazer confiança no legislador. O critério para
distinguir os dois setores é, para ela, económico e não político. Fez dois critérios (duplo critério
económico) que permitem identificar o caráter mercantil ou não mercantil de uma entidade pública:
o critério dos preços economicamente vantajosos e o critério dos 50%
• Critério dos preços economicamente vantajosos: Preços cobrados são significativos para a
vida da empresa. Faz depender a distinção entre mercantil e não mercantil de os preços
cobrados serem ou não economicamente significativos.
• Critério dos 50%: Exige um controlo dos custos de produção da entidade em causa. Se os
custos de produção forem cobertos em mais de 50% pelas vendas, as entidades serão
mercantis. Se os custos de produção não forem cobertos em mais de 50% pelas vendas então
as entidades serão não-mercantis e integradas no setor administrativo.
*Fala-se em entidades públicas re-classificadas.

Por força da revisão de 2011 da Lei de Enquadramento Orçamental, fez-se procurando reverter esta
disparidade (entre o que preconizava a UE e o que preconizava o legislador nacional), uma tentativa
de aproximação às regras de contabilidade nacional. No artigo 2º nº4 da Lei de Enquadramento
orçamental estatui-se que: “Integram ainda o setor das administrações públicas as entidades que,
independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada sub-setor no âmbito do
Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, na última lista das entidades que compõem o
setor das administrações públicas divulgada até 30 de junho, pela autoridade estatística nacional,
designadas por entidades públicas reclassificadas”

3. O Setor Público Administrativo

a) Os Serviços Integrados

! Artigo 2º nº2 Lei de Enquadramento Orçamental: “Os serviços do Estado que não disponham de
autonomia administrativa e financeira são designados, para efeitos da presente lei, por serviços
integrados”.

Os serviços integrados e os serviços e fundos autónomos distinguem-se pelo seu regime jurídico.
O regime regra é o da autonomia administrativa. Os serviços que têm autonomia administrativa são
os serviços integrados. Os serviços com autonomia financeira e administrativa são os fundos
autónomos.

Os serviços integrados não são necessariamente aqueles que, sem personalidade, fazem parte da
administração direta do Estado. Pode dar-se o caso de estarmos, quer perante serviços integrados
sem personalidade jurídica, quer perante serviços integrados com personalidade jurídica. Por
exemplo: Um Instituto Público que, por não reunir os requisitos da lei de Bases da Contabilidade
Pública para gozar de autonomia administrativa e financeira, fica sujeito ao regime regra da
autonomia administrativa. Com efeito, o artigo 35º nº1 da Lei Quadro dos Institutos Públicos
estabelece que: “Os institutos públicos encontram-se sujeitos ao regime orçamental e financeiro
dos serviços e fundos autónomos, à excepção dos institutos públicos desprovidos de autonomia
financeira, aos quais são aplicáveis as normas financeiras dos serviços com autonomia
administrativa, sem prejuízo das especificidades constantes da presente lei.
! Assim sendo, na maior parte dos casos, identificamos serviços integrados pela ausência de uma
Lei ou Decreto-Lei que diga expressamente que estão sujeitos a um regime diferente do regime
regra.

Regime regra ! A autonomia administrativa é o regime que permite qualquer entidade pública
praticar atos administrativos de realização de receita ou de despesa, em matéria de gestão corrente.
Tudo o que tenha a ver com a atividade habitual da entidade, a regra é da autonomia administrativa,
não é preciso pedir autorização por tudo e por nada. Atribui-se competência aos dirigentes dos
serviços e organismos da Administração para a prática de atos administrativos definitivos e
executórios apenas de gestão corrente, para realizarem despesas e ordenarem o seu pagamento. Por
força do disposto no artigo 12º da Lei nº4/2004, “os serviços da administração direta do Estado
dispõem, em regra, de autonomia administrativa para actos de gestão corrente”.
• Atos de gestão corrente ! Atos que integram a atividade que os serviços e organismos
normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições (artigo 2º nº2 Lei de Bases
da Contabilidade Pública). Nos termos do artigo 2º nº3 da mesma Lei, está excluídos actos
que envolvam opções fundamentais de enquadramento da atividade destes serviços. Nos atos
de gestão corrente não é necessária autorização prévia por parte da Direção Geral do
Orçamento.
• Os atos de gestão corrente estão apenas sujeitos a um controlo sistemático por parte das
entidades que supervisionam a sua atividade (artigo 10º Lei Bases de Contabilidade Pública).
Este controlo implica a “fiscalização da conformidade legal e regularidade financeira das
despesas efectuadas, abrangendo ainda a análise da sua eficiência e eficácia” (artigo 10º nº1
LBCP).

Nos termos do artigo 2º nº4 da LBCP, estes organismos estão sujeitos aos poderes de direcção,
supervisão e inspeção dos membros do Governo. Esta sujeição explica-se por duas razões:
(1) Para garantir que a competência dos dirigentes destes serviços se restringe a atos de gestão
corrente.
(2) Para garantir que a tomada de decisões respeitantes aos atos que não são de gestão corrente
fica para órgãos superiores.
Nos termos deste mesmo artigo, os serviços integrados estão sujeitos à intervenção de órgãos de
planeamento, sempre que esteja em causa a aprovação de planos e programas.

Os serviços integrados não têm orçamento próprio, sendo que o seu orçamento está integrado no
Orçamento do Estado. Para o pagamento das suas despesas, efetuam levantamentos mensais junto
da Direção-Geral do Tesouro. Os serviços integrados não podem contrair empréstimos.

b) Os Serviços e Fundos Autónomos

Nos termos do artigo 2º nº3 da Lei de Enquadramento Orçamental, devemos contar com dois
requisitos (um positivo e um negativo) na definição de serviços e fundos autónomos:
• Requisito negativo ! Não são serviços e fundos autónomos os organismos que tenham
natureza e forma de empresa, fundação ou associação pública.
• Requisito positivo ! Só são serviços e fundos autónomos os organismos que tenham
autonomia administrativa e financeira.
**A Lei de Enquadramento Orçamental refere ainda um terceiro requisito que é a existência de receitas próprias, mas
este não deve ser considerado como verdadeiro requisito. Isto constitui apenas um pressuposto da atribuição do regime
de autonomia administrativa e financeira. Esta alínea impõe-se somente ao legislador, de forma a que o reconhecimento
de autonomia administrativa e financeira seja feito em relação apenas aos serviços e organismos que disponham de
receitas próprias, excluindo os outros.

Requisito Negativo (Exclusão de natureza e forma de empresa, fundação ou associação pública)

! Exclusão das empresas públicas: Prende-se com a intenção de separar a atividade mercantil do
Estado da atividade administrativa, para que só a administrativa seja considerada no Orçamento do
Estado, deixando-se que a atividade empresarial se possa reger pelas regras privadas do mercado,
no contexto da independência orçamental.
! Exclusão das associações públicas: Apenas se inclui no Orçamento do Estado receitas e despesas
dos organismos e serviços com substrato material e não associativo. As associações públicas são
grupos de pessoas que se agrupam para prosseguirem os seus fins próprios, devendo elas dirigir,
orientar e gerir os seus destinos, os seus bens, o seu pessoal e as suas finanças.
! Exclusão das fundações públicas: Estas vivem essencialmente de receitas próprias, provenientes
de rendimentos de património ou do fundo que lhe foi afeto pela entidade instituidora, ou ainda
provenientes das suas próprias atividades.

Requisito Positivo
A autonomia administrativa e financeira é maior do que a autonomia administrativa, permitindo que
em geral com alguns limites, sejam praticados atos em matéria de realização de despesa, por parte
dos dirigentes desses serviços e organismos da administração pública, mesmo que esses atos não
sejam de mera gestão corrente.

Há 3 formas de adquirir autonomia administrativa e financeira:

1. Nos termos da Lei de Bases da Contabilidade Pública ! Fala-se de autonomia administrativa
e financeira quando se encontram reunidos os seguintes pressupostos (artigo 6º e seguintes):
• Regime tem de ser necessário para adequada gestão destes serviços e organismos
• Têm de ter receitas próprias que cubram pelo menos 2/3 das despesas (com exclusão das
despesas co-financiadas pelo orçamento das comunidades europeias)
• Têm de ter um Decreto-Lei ou uma Lei que reconheça que esse serviço tem autonomia
administrativa e financeira.
2. Por imperativo constitucional ! Nos termos do artigo 76º nº2 da CRP, as Universidades
gozam de autonomia administrativa e financeira, independentemente do cumprimento dos
requisitos da LBCP. É a única entidade pública que tem o seu regime financeiro definido pela
constituição, e isto sucede devido à autonomia científica. A autonomia financeira permite fazer
despesas que não sejam de mera gestão corrente. Se tivéssemos uma autonomia administrativa
que impusesse um permanente relacionamento com a Direção Geral do Orçamento, esses
poderiam tentar impor as suas direcções aos professores. Estes devem poder trabalhar livremente
e não sob diretivas de ninguém.
3. Por imperativo legal ! Temos, desde logo, o artigo 6º nº4 da LBCP que permite a atribuição
de autonomia administrativa e financeira “em função de razões ponderosas expressamente
reconhecidas por lei ou decreto lei”. Do artigo 48º da LQIP retiramos a possibilidade de mais
organismos beneficiarem desta autonomia: institutos politécnicos e as suas unidades orgânicas,
instituições públicas de solidariedade e segurança social, estabelecimentos do serviço nacional
de saúde, regiões de turismo, Banco de Portugal e os fundos que funcionam junto dele, entidades
administrativas independentes, Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial de Justiça ou Fundo
de Garantia da Justiça gerido pelo Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial de Justiça.
Regime:
Autonomia administrativa e financeira ! Competências dos dirigentes de realizarem despesas e
ordenarem o seu pagamento mesmo que fora dos atos de gestão corrente. Este regime dá mais
autonomia aos serviços porque ultrapassa os atos de gestão corrente. Esta autonomia permite uma
maior liberdade de actuação.
• Há apenas sujeição a um controlo sistemático sucessivo por parte das entidades que
supervisionam a sua atividade, sendo que este controlo abrange a “regularidade financeira e a
eficácia e a eficiência das despesas efectuadas” (artigo 11º nº2 LBCP).

Cada serviço faz o seu próprio orçamento, os quais são integrados no Orçamento do Estado.
Dispõem de orçamentos próprios porque dispõem de receitas próprias e de administração e
contabilidade privativas. Contudo, não podem executar os orçamentos como bem entendem, uma
vez que estão submetidos a regras. Por exemplo: os serviços e fundos autónomos têm de utilizar
prioritariamente as suas receitas próprias. Só no caso de estas serem insuficientes, é que estes
devem proceder à cobertura das suas despesas através de transferências que recebam do
Orçamento do Estado. Os serviços e fundos autónomos executam o seu orçamento apenas com
controlo sucessivo por parte do Ministério das Finanças, e em última instância do Tribunal de
Contas.

! Os serviços e fundos autónomos podem recorrer ao crédito com autorização prévia do Ministro
das Finanças (artigo 48º do Regime da Administração Financeira do Estado).
! Estes serviços dispõem sempre de património próprio.

Artigo 9º da LBCP: “ Os serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira

disporão de personalidade jurídica e património próprio”.
• Embora a LBCP disponha a necessidade de personalidade jurídica, encontram-se alguns
organismos que gozam de autonomia administrativa e financeira sem terem personalidade
jurídica. Por exemplo:
- O Fundo Português do Carbono ( DL nº71/2006)
- Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) são serviços
periféricos de administração direta do Estado, dotados de autonomia administrativa e
financeira (DL nº 134/2007)
- Fundo de Intervenção Ambiental (FIA) é um património autónomo, sem personalidade
jurídica, com autonomia administrativa e financeira (DL nº 150/2008)

Este foi um regime pensado inicialmente para Institutos Públicos, daí o imperativo de personalidade
jurídica, como manifestação financeira da descentralização administrativa que estes
consubstanciam.

Cessação do regime:
! A cessação deste regime para as entidades mencionadas no artigo 6º nº1 LBCP, será operada nos
termos do artigo 7º da mesma:
• Não verificação dos requisitos do artigo 6º nº1 durante dois anos consecutivos determinará
a cessação do regime de autonomia administrativa e financeira
• Esta cessação será constatada por meio de portaria
** Este preceito não se aplica nem aos serviços e organismos que gozem de autonomia administrativa e financeira por
imperativo constitucional, nem àqueles a quem esse mesmo regime tenha sido reconhecido por razoes ponderosas,
previstas em lei ou decreto-lei.
Este preciso levanta uma dúvida: É a portaria que procede à revogação da Lei ou DL em que se
determina a atribuição do regime de autonomia administrativa e financeira ou a portaria é apenas
emitida por uma razão de segurança jurídica, sendo a cessação deste regime automática por
verificação da situação descrita no artigo 7º nº1? Esta questão é importante porque se é a portaria
que procede à revogação, então padecerá de inconstitucionalidade por violação do artigo 112º nº5
da Constituição que proíbe os regulamentos delegados.

Duas notas sobre os serviços e fundos autónomos:

1. O aumento de organismos com autonomia administrativa e financeira esteve ligado a um
aumento de despesa pública ! Os processos de descentralização administrativa (passagem de
organismos dos serviços integrados para fundos e serviços autónomos) contribuíram para
aumentar substancialmente o peso da despesa pública na riqueza nacional. Este aumento deu-se
por causa do diferente regime de remuneração destas entidades. Assim, houve nos últimos anos
uma tendência de oferecer nos serviços e fundos autónomos maiores remunerações do que nos
serviços integrados do Estado.
2. Muitas vezes os serviços e fundos autónomos não têm verdadeiras receitas próprias ! O seu
financiamento resulta muitas vezes de fenómenos de consignação de receitas. Fenómenos esses
que acabam por desviar verbas que deveriam ser antes utilizadas para o financiamento geral das
despesas orçamentadas.

Resta responder a mais uma dúvida: Em termos de invalidade qual o regime que devemos aplicar?
! Não vamos deitar fora nada da teoria administrativa. Só que o direito financeiro impõe também
regras especiais.
! Temos, no que toca a despesas de aquisição de bens e serviços, o DL nº197/99 que fixa
patamares de despesas:
• Até 20.000 contos, os diretores-gerais ou equiparados e os órgão máximos dos serviços
com autonomia administrativa
• Até 40.000 contos, os órgãos máximos dos organismos dotados de autonomia
administrativa e financeira, com ou sem personalidade jurídica.
• Até 750.000 contos, os ministros
• Até 1.500.000 contos, o Primeiro Ministro
• Sem limite, o Conselho de Ministros
! As despesas que são autorizadas devem estar previstas no orçamento
! Esteja ou não a competência dos agentes administrativos limitada pela gestão corrente, devem
ter-se sempre em conta os limites quantitativos de despesa legalmente prescritos, sob pena de o acto
ser inválido por vício de incompetência.

Regras de forma: Todos os atos administrativos que envolvam a assunção de compromissos de

despesa, estão sujeitos a registo. Aplicamos a Lei de Compromissos e Pagamentos em Atraso.

Distinção entre Fundo Público e Fundação Pública

Quanto à exclusão das fundações públicas – e uma vez que estas são consideradas uma espécie de
institutos públicos – teremos de ser mais cuidadosos no que toca à explicação da sua exclusão do
conjunto de serviços e fundos autónomos abrangidos pelo direito orçamental. Com efeito, é
frequente a confusão entre os conceitos de fundação pública e fundo público e essa confusão a
manter-se, neste domínio, pode conduzir, inaceitavelmente, à desorçamentação das receitas e
despesas dos fundos públicos e consequentemente também dos fundos autónomos que a LEO
integra expressamente, por imposição constitucional (artigo 105º nº 1, alínea a) da Constituição), no
Orçamento do Estado.

Explica o Grupo de Trabalhos Para os Institutos Públicos que uma fundação pública “terá de
preencher três requisitos:
a) Ser uma pessoa colectiva pública de natureza institucional;
b) Ter fins de interesse social, idênticos ou afins das fundações de direito privado, traduzidos na
necessária existência de beneficiários externos da sua acção, não sendo suficiente qualquer
interesse público de natureza administrativa;
c) Viver essencialmente de receitas próprias, provenientes de rendimentos de património ou do
fundo que lhe foi afecto pela entidade instituidora, ou ainda provenientes das suas próprias
actividades”

Seguindo o entendimento de Sousa Franco, defendemos que os conceitos de “fundo público” e de

“fundação pública” não devem confundir-se. É certo que Freitas do Amaral também defende que o
conceito de instituto público não se confunde com o de serviços e fundos autónomos, mas a razão
que apresenta para o justificar: não atribuição de personalidade jurídica aos serviços e fundos
autónomos, não parece ser aceitável, já que contraria o artigo 9º da Lei nº 8/90, de 20 de Fevereiro.

O Grupo De Trabalho Para os Institutos Públicos esclarece que “devem ficar de fora do conceito de
fundação pública (ou seja, das fundações de direito público) as pessoas colectivas públicas que não
tenham os fins indicados nem vivam essencialmente de receitas próprias. Assim, não deve entrar
nessa categoria [de fundação pública] a única entidade pública que tem o nome de fundação (a
Fundação para a Ciência e Tecnologia), visto que, apesar dos seus fins de interesse social, não vive
de receitas próprias (nomeadamente as receitas de um património ou fundo afecto), mas sim de
dotações ordinárias regulares do orçamento do Estado”.

Tomando como base este esclarecimento, percebe-se em que consiste a divergência de significados
dos conceitos de “fundo público” e “fundação pública”. Ao passo que a fundação pública reúne os
três elementos acima indicados, o fundo público – embora possa reunir os dois primeiros elementos
mencionados – não apresenta recursos efectivos próprios (recursos provenientes de um património
próprio ou fundos afectos) que possa gerir livremente. Em conformidade com isto, entende-se por
fundo público um serviço ou organismo da Administração que gere meios financeiros, provenientes
não de recursos próprios, mas de dotações orçamentais regulares.

c) A Segurança Social
! Ver Lei de Bases da Segurança Social
Para analisarmos o estado atual da Segurança Social, devemos olhar para a Constituição, para os
artigos 105º e 63º.

Artigo 105º b): “O Orçamento do Estado contém o orçamento da segurança social.”

! Deste artigo retira-se que a segurança social insere-se no Orçamento do Estado o que implica a
necessidade de sujeição das suas receitas e despesas ao princípio da autorização política
parlamentar. Embora a sujeição à disciplina orçamental não seja ainda hoje plena do ponto de vista
formal uma vez que o orçamento da segurança social, ainda que integrado no orçamento do Estado,
conserva autonomia e os decretos-leis que procedem aos desenvolvimentos orçamentais são,
também eles distintos.
Artigo 63º da Constituição
! É nele que se encontra reconhecido o direito à segurança social.
! É nele que se encontram elevadas as funções do Estado neste domínio. Cabe ao Estado
organizar, coordenar, e subsidiar o sistema de segurança social.
! É nele que estão contidos os princípios fundamentais nesta matéria, os quais têm uma natural
incidência no direito financeiro que à sua volta se constrói.

Artigo 63º Segurança social e solidariedade

1. Todos têm direito à segurança social.
2. Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e
descentralizado, com a participação das associações sindicais, de outras organizações
representativas dos trabalhadores e de associações representativas dos demais beneficiários.
3. O sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e
orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de
meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho.
4. Todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e
invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado.
5. O Estado apoia e fiscaliza, nos termos da lei, a actividade e o funcionamento das instituições
particulares de solidariedade social e de outras de reconhecido interesse público sem carácter
lucrativo, com vista à prossecução de objectivos de solidariedade social consignados,
nomeadamente, neste artigo, na alínea b) do n.º 2 do artigo 67.º, no artigo 69.º, na alínea e) do n.º
1 do artigo 70.º e nos artigos 71.º e 72.º.

Há uma série de princípios a que não devemos deixar de atender:

• Princípio da universalidade ! Este princípio decorre do artigo 63º nº1 quando se estabelece
que todos têm direito à segurança social. Este princípio também se encontra no artigo 6º da
Lei de Bases da Segurança Social. O acesso à segurança social faz-se em caso de necessidade,
independentemente da situação profissional em que se encontre a pessoa em causa e a
atribuição das prestações está obviamente sujeita aos princípios gerais (como é o caso do
princípio da igualdade, proporcionalidade, proteção da confiança).
• Princípio do Primado do Setor Público na Gestão Financeira da Segurança Social ! Este
princípio decorre do nº2 do preceito em causa. É ao Estado que incumbe organizar um sistema
de segurança social. O Estado é o destinatário da norma consagrado de um direito à segurança
social.
• Princípio da Unidade ! Este princípio está consagrado no nº2 do preceito em causa. O
sistema da Segurança Social deve ser unitário por oposição a um sistema fragmentário e
disperso (no qual cada setor profissional teria o seu sistema de segurança social). De 1965 a
1974 a Segurança Social foi marcada pela dispersão, visto que era composta por uma
pluralidade de instituições. De acordo com este princípio, a Segurança Social deve actuar de
forma articulada para que o seu funcionamento seja harmonizado e os seus sistemas,
subsistemas e regime se complementem, sobrepondo-se apenas no mínimo (artigo 16º da
LBSS).
• Princípio da descentralização ! Este princípio está consagrado no nº2 do preceito em causa.
A segurança social deve dispor de autonomia em relação à administração central (tem o seu
próprio orçamento e entidade gestora própria) (artigo 17º LBSS).
• Princípio da participação ! Este princípio está consagrado no nº2 do preceito em causa. Nas
suas tarefas relativas à segurança social, o Estado deve fazer intervir associações sindicais,
organizações representativas dos trabalhadores e as associações representativas dos demais
beneficiários. Este princípio envolve a responsabilização dos interessados na definição, no
 planeamento e gestão do sistema e no acompanhamento e avaliação do seu funcionamento
(artigo 18º LBSS).
• Princípio da cobertura da generalidade de riscos ! Este princípio está consagrado no nº3 do
preceito em causa. A Segurança Social cobre os riscos de doença, velhice, invalidez, viuvez,
orfandade, desemprego e outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou
de capacidade para o trabalho, independentemente de se ser trabalhador ou não. A enumeração
feita é exemplificativa e não taxativa.
• Princípio da pluralidade institucional ! Se o Estado é protagonista, tem de ser coadjuvado
por outras instituições privadas. O Estado é coadjuvado, nas suas funções de Segurança
Social, no que respeita nomeadamente: à criação de cremes e equipamentos de apoio à família
e à 3ª idade; à protecção à infância; ao aproveitamento dos tempos livres para jovens; ao
tratamento, prevenção, reabilitação e integração de cidadãos portadores de deficiências; ao
apoio à terceira idade. Para tanto, o Estado deve promover a existência de instituições
particulares de solidariedade social. Isto resulta do facto do Estado não ter capacidade
financeira para promover todas as necessidades. O direito à segurança social estará sempre
sujeito à reserva do financeiramente possível. Isto também resulta da observância do princípio
da subsidiariedade, o qual “assenta no reconhecimento do papel essencial das pessoas, das
famílias e de outras instituições não públicas na prossecução dos objetivos da segurança
social” (artigo 11º LBSS).

Há dois princípios que não constam do artigo 63º da Constituição:

• Princípio da Acessibilidade Económica da Segurança Social ! É uma derivação do princípio
da universalidade consagrado no nº1 do artigo 63º. Só o Estado, com o seu património, é
capaz de suportar os custos de um tal sistema e de o oferecer a todos de forma suportável.
Relembre-se aqui a matéria das incapacidade de mercado, sobretudo a incerteza e o risco na
atividade económica (o Estado intervém para assegurar a protecção de interesses que não têm
fins lucrativos ou que não são apelativos para o mercado), e as exterioridades positivas (ao
aturarem sozinhas, as entidades que prosseguem estas funções, beneficiam não só os utentes
que servem, mas também toda a comunidade, nessa medida, é importante comunitarizar os
custos).
• Princípio da equidade intergeracional ! As gerações mais velhas não podem pretender
consumir todos os recursos em detrimento das mais novas. Pode-se entender este princípio
como um princípio materialmente constitucional pela centralidade que adquire num contexto
de reforço da programação financeira, tendo em vista uma melhor, mais justa e mais
equitativa repartição dos recursos. Foi dado destaque a este princípio na mais recente reforma
da Segurança Social que introduziu alterações tendo em vista o prolongamento da sua
sustentabilidade: através da formulação de uma nova fórmula de cálculo das pensões assente
num factor de sustentabilidade e da atribuição de um maior benefício para os contribuintes
com carreiras contributivas mais longas e do aumento da idade de reforma e agravamento da
carga fiscal.

Problemas da Segurança Social

• Falta de Liquidez ! Porque a pirâmide geracional é invertida (são mais os mais velhos do que
os mais novos)
• Aumento da esperança de vida ! A esperança média de vida aumenta o que é uma coisa
positiva, mas isto tem consequências trágicas para a Segurança Social porque aumenta o
número de anos para o pagamento de pensões (média de 19 anos de pagamento de pensões).
As pensões não se reduzem, aumentam todos os anos.
 • Diminuição da fecundidade ! Tem vindo a baixar muito. O índice é muito baixo, não há
substituição geracional à velocidade desejada. Para haver substituição o índice deveria ser 2, e
é 1,5 em média.

Conclusão: Os que estão na atividade económica são cada vez menos e, se nada mudasse, deveriam
dedicar cada vez mais tempo e esforço para pagar os encargos da protecção dos mais velhos, em
detrimento da sua própria proteção e bem-estar (Fernando Ribeiro Mendes).

A despesa da Segurança Social tem vindo a aumentar. O pico entre 2013 e 2014 tem a ver com a
crise económica. A crise faz disparar o que Kant chama os “estabilizadores automáticos”. Há na
economia formas do Estado injectar dinheiro na economia e esta maneira é pelas pensões, subsídios
de desemprego,etc.

Todos nós, além de fazermos contribuição para a segurança social,

ainda contribuímos para as restantes despesas da segurança social.

O valor mínimo das pensões também tem vindo a aumentar.

Tudo indica que as despesas não baixam, só aumentam.

Factores que podem contrariar o quadro geral:

• Políticas natalistas: Contribuiriam para equilibrar mais as contas da Segurança Social.
 • Políticas facilitadoras da imigração: Maneira rápida de trazer população ativa e os imigrantes
têm um índice de fecundidade muito superior ao nosso, a média de fecundidade dos
imigrantes ultrapassa a dos pais.
• Elevação da idade média de passagem à reforma: É uma maneira de assegurar que há
contribuições durante mais tempo, só que esta linha de reforma tem o limite natural da
capacidade das pessoas.
• Alteração das regras de atribuição e cálculo de benefícios: Significa que nalgumas prestações
vai ter de se condicionar o acesso ao apoio da Segurança Social e a forma de cálculo de
benefícios vai ter de ser alterada necessariamente.

Os primeiros tempos da Segurança Social era tão generoso que permitia que uma pessoa com meses
de trabalho e contribuições para a Segurança Social pudesse beneficiar de uma pensão durante anos.
Havia uma desproporção daquilo que se contribuía e aquilo que se recebia. Hoje em dia tem-se
tentado fazer o equilíbrio. Numa das últimas reformas da Segurança Social introduziu-se o factor de
estabilidade que visa adaptar imediatamente a Segurança Social à esperança média de vida.

Equidade intergeracional
Este princípio decorre do facto de as decisões da Segurança Social dificilmente se compaginarem
com uma ótica anual, uma vez que têm um horizonte temporal alargado, necessariamente
intergeracional.

Deve evitar-se a oneração excessiva de uma geração em favor da outra. Os recursos não podem ser
gastos de uma vez com a geração presente, ficando a futura sem acesso, ou com acesso reduzido, à
Segurança Social. Visa-se repartir equitativamente os encargos e os ganhos com a Segurança Social
pelas diferentes gerações. Assim:
• Impede-se a ruptura do financiamento da geração mais velha pela mais nova
• Impede-se um aumento das reformas e dos benefícios das gerações inativas pondo em perigo
as prestações futuras.
Ideia é encontrar um equilíbrio que permita fazer uma partilha equitativa dos cortes necessários para
uma sustentabilidade a longo prazo da segurança social para uma efetiva divisão de benefícios.

Argumentos da nossa geração ! A geração dos mais velhos já dificilmente volta a trabalhar, por
isso não podemos, sem mais, fechar-lhes a torneira. Contudo, apetece-nos pegar no dinheiro das
pensões e investir.
• Sistema de capitalização: Investir em fundos de pensões (maneira de financiamento de
Segurança Social). Para nós garantirmos que nós temos reforma, ou que temos direito a
recebermos aquilo que contribuímos. Há autores que consideram que isto é um direito de
propriedade (damos ao Estado com expectativa de recebermos uma prestação, por isso
aceitamos ser coagidos a investir todos os meses na Segurança Social).

O sistema de capitalização não garante o pagamento das pensões dos mais velhos. Se quisermos
alterar o sistema de capitalização, a primeira geração vai ter um duplo sacrifício. Este é um primeiro
problema que se coloca à nossa geração.

Argumentos da geração mais velha ! Deve ser sustentada. O sistema não deve ser de capitalização,
sendo que a geração ativa deve pagar ao que se chama o Sistema de repartição (“pay as you go”). É
a geração ativa que vai pagando as despesas da geração inativa.
!Escolhemos atualmente este modelo porque é o modelo que é mais apelativo em termos
políticos, apela a sentimentos populares (de que devemos cuidar dos mais velhos) e além disso
beneficia todos os grupos que são mais expostos a riscos.
!Numa conjuntura de grande desemprego, no sistema de capitalização vão ser penalizados aqueles
que estão desempregados. Com o modelo de repartição é mais fácil financiar as prestações de
doença, desemprego. Acaba por ser um sistema que permite uma segurança social mais abrangente.
Permite também adoptar, desde logo, valores mínimos de pensões.
!Tem alguns problemas, como o problema de ser um Estado paternalista, modelo de financiamento
paternalista, do qual o Estado parte do princípio que as pessoas são tão irresponsáveis que não vão
poupar nada para a velhice.

Não há nada entre uma coisa e outra? Como se pode resolver este problema?
Há várias ideias de como ultrapassar este problema. A geração mais velha vem muito com a
conversa dos direitos adquiridos, e seria violação da confiança mexer nas pensões.
• Determinação dos benefícios: Benefícios devem poder depender da contribuição que cada um
faz para a segurança social. Deve haver um mínimo social garantido pelo Estado, mas a partir
desse mínimo as pessoas devem receber mais, conforme contribuam mais para a segurança
social.
• É preciso que o sistema seja sustentável. É preciso de alguma forma, haja um esforço sério do
alargamento pessoal dos esforços contributivos.
• Equilíbrio entre as 3 gerações: Todas as idades têm despesas que são garantidas pela
Segurança Social, e para que a mais nova aceite contribuir para a mais velha, tem de haver um
equilíbrio para o que é dado para as 3 gerações.
1. 1ª Idade ! licenças de paternalidade, abonos de família, creches, educação pré-
escolar, educação fora da família.
2. 2ª Idade ! subsídios de desemprego e doença; pensões de reforma antecipada;
programas especiais contra a pobreza e a exclusão social.
3. 3ª idade ! pensões de velhice substitutivas dos rendimentos de trabalho/ pensões de
sobrevivência (viúvos).

Neste equilíbrio há muitos modelos de financiamento possíveis:

• Através de altos níveis de dívida pública (antecipação de impostos futuros)
• Financiamento por repartição da segurança social
• O modo de financiamento não deve onerar especialmente uma geração (deve ser neutro): a
ideia da neutralidade é uma ideia que deve estar sempre presente porque se não houver
neutralidade, vamos ter uma geração especialmente onerada em favor de outra.

O que garante que a geração ativa aceita respeitar os direitos dos idosos?
Sustentabilidade ! O que garante que a geração ativa aceita respeitar os direitos dos idosos é a
sustentabilidade. O sistema da Segurança Social foi estabelecido beneficiando uma geração que
esgota os recursos existentes neste modelo totalmente protetor daquilo que era o nível de vida ainda
na fase ativa. Esse modelo de segurança social não vai continuar. Talvez vamos ter um modelo de
segurança social que permita mínimos e um espaço que permita complementar mínimos com mais
contribuições que venham com aquilo que são os nossos rendimentos.
Atividade financeira da Segurança Social
No âmbito da Segurança Social, a atividade financeira do Estado manifesta-se na obtenção de
receitas, gestão de recursos e realização de despesas, tendo em vista a cobertura obrigatória e
universal das carências sociais por prestações compensatórias.
As receitas e despesas da Segurança Social estão previstas no Orçamento do Estado. Por força de a
Segurança Social ser composta por serviços integrados e serviços e fundos autónomos, encontramos
o seu orçamento global disperso pelo Orçamento do Estado.
• As receitas e despesas correspondentes aos serviços integrados da Segurança Social estão
previstas nos mapas correspondentes aos serviços integrados.
• No Orçamento da Segurança Social estão previstas quase exclusivamente as receitas e
despesas dos serviços e fundos autónomos.

Na Lei de Bases da Segurança Social, encontramos as despesas públicas da Segurança Social

agrupadas de acordo com as fontes de financiamento que lhes correspondem. Temos, assim, três
sistemas de protecção:
1. Sistema de protecção social de cidadania
2. Sistema previdencial: Despesas que têm uma base contributiva (só são feitas relativamente a
trabalhadores que fazem contribuição para a Segurança Social), subsídios de desemprego, de
maternidade.
3. Sistema complementar: O legislador já a tentar criar um desvio daquilo que é o normal
funcionamento da segurança social. Este sistema é facultativo, mas pode-se investir em
fundos públicos de reforma.

A cada um destes sistemas corresponde a sua fonte de financiamento. De acordo com o artigo 89º
da LBSS, o princípio da adequação seletiva impõe que os recursos financeiros disponíveis sejam
afetados de acordo com a natureza e objetivos da proteção social em causa.

Artigo 89º Princípio da adequação seletiva

O princípio da adequação seletiva consiste na determinação das fontes de financiamento e na afetação dos recursos
financeiros, de acordo com a natureza e os objetivos das modalidades de proteção social definidas na presente lei e
com situações e medidas especiais, nomeadamente as relacionadas com políticas ativas de emprego e de formação
profissional.

Assim, o primeiro sistema é financiado por receitas gerais da Segurança Social; o segundo conta
com as receitas das contribuições das entidades patronais e trabalhadores; e o terceiro aposta num
sistema de capitalização (de adesão facultativa) das receitas obtidas por via do pagamento
quotizações.

Artigo 90º Formas de Financiamento

1. A proteção garantida no âmbito do sistema de proteção social de cidadania é financiada por transferências do
Orçamento do Estado e por consignação de receitas fiscais.
2. As prestações substitutivas dos rendimentos de atividade profissional, atribuídas no âmbito do sistema previdencial
e, bem assim as políticas ativas de emprego e formação profissional, são financiadas por quotizações dos
trabalhadores e por contribuições das entidades em- pregadoras.
3. Sem prejuízo do disposto no número anterior, a contrapartida nacional das despesas financiadas, no âmbito do
Fundo Social Europeu, é suportada pelo Orçamento do Estado.
4. As despesas de administração e outras despesas comuns do sistema são financiadas através das fontes
correspondentes aos sistemas de proteção social de cidadania e previdencial, na proporção dos respetivos encargos.
5. Podem constituir ainda receitas da ação social as verbas consignadas por lei para esse efeito, nomeadamente as
provenientes de receitas de jogos sociais.
6. O disposto no presente artigo é regulado por lei.

Artigo 90º ! Dentro das fontes de financiamento, vemos o primeiro sistema de proteção social de
cidadania é financiado por receitas fiscais afetas ao pagamento dessas despesas. As pensões no
sistema presidencial, em princípio são financiadas pelas contribuições dos trabalhadores (não há
transferencias do orçamento do estado, as despesas são as das contribuições).

Artigo 91º Fontes de Financiamento

1. Reverte para o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social uma parcela entre dois e quatro pontos
percentuais do valor percentual correspondente às quotizações dos trabalhadores por conta de outrem, até que aquele
fundo assegure a cobertura das despesas previsíveis com pensões, por um período mínimo de dois anos.
2. Os saldos anuais do sistema previdencial, bem como as receitas resultantes da alienação de património e os ganhos
obtidos das aplicações financeiras, integram o fundo a que se refere o número anterior, sendo geridos em regime de
capitalização.
3. Pode não haver lugar à aplicação do disposto no n.o 1, se a conjuntura económica do ano a que se refere ou a
situação financeira do sistema previdencial justificada- mente o não permitirem.

Artigo 91º ! Fala no fundo das despesas do sistema presidencial. Contribuições dos trabalhadores,
transferências do estado na parte em que as contribuições não sejam suficientes para pagar as
prestações desse mesmo sistema.

A relação que se estabelece entre as despesas e receitas da segurança social permite-nos notar que a
Segurança Social vincula obrigatoriamente os membros ativos da sociedade como financiadores
diretos do sistema através de contribuições sociais sobre os rendimentos do seu trabalho, tendo por
contrapartida serem beneficiários das prestações e dos serviços correspondentes tanto na fase ativa
das suas vidas como na reforma.

Podemos dizer que a nossa Segurança Social, embora assente ainda, numa pequena parte, num
sistema de capitalização (isto é, num sistema em que as prestações dão origem a reservas
financeiras, cuja aplicação e rendimentos garantem o financiamento dos encargos), também
apresenta uma forte componente de repartição (método de financiamento em que as despesas
correntes de pensões atribuídas aos beneficiários são suportadas pelas receitas correspondentes,
oriundas de uma contribuição social resultante da aplicação de uma certa taxa sobre os rendimentos
de trabalho). Existe um Fundo de Estabilização da Segurança Social, o qual retém uma pequena
parcela das quotizações dos trabalhadores (Entre 2% e 4%) de forma a estabilizar as variações
conjunturais das receitas, dissociado da formação de direitos subjetivos à proteção.

Análise de cada sistema de proteção:

1) Sistema de protecção social de cidadania ! Tem por objectivos a garantia dos direitos básicos
dos cidadãos e a igualdade de oportunidades, a promoção do bem-estar e da coesa sociais. Nos
termos do artigo 26º nº2 da LBSS, compete ao sistema de proteção social de cidadania:
a) Efetivação do direito a mínimos vitais dos cidadãos em situação de carência
económica
b) Prevenção e erradicação de situações de pobreza e de exclusão
c) Compensação por encargos familiares
d) Compensação por encargos nos domínios da deficiência e da dependência
e) Promoção da natalidade (artigo 27º LBSS)
O sistema de proteção social de cidadania engloba pois:
• O subsistema de ação social ! Abrange todas as pessoas mais vulneráveis, sem ser
necessária a praia contribuição (artigo 29º nº2 LBSS). Cabem ao Estado prestações em
espécie, acesso à rede nacional de serviços e equipamentos sociais e programas de combate
à pobreza. Vale aqui o princípio da subsidiariedade. O Estado atua dando preferência a
instituições privadas, famílias e comunidades (artigo 31º nº2 a) LBSS). Este sistema não se
auto-financia. Tudo o que corresponda a despesa pública no âmbito deste subsistema será
financiado por transferências do Orçamento do Estado e por consignação de receitas fiscais
e ainda por verbas consignadas por lei para esse efeito, nomeadamente as provenientes de
receitas de jogos sociais.
• O subsistema de solidariedade ! Abrange todos os cidadãos, podendo por lei ser estendido
a não nacionais (artigo 37º LBSS). Cabe ao Estado prover em caso de falta ou insuficiência
de recursos económicos dos indivíduos e agregados familiares, para a satisfação das suas
necessidades essenciais e para a promoção da sua progressiva inserção social e
profissional; invalidez; velhice; morte; e insuficiência das prestações substitutivas dos
rendimentos do trabalho ou da carreira contributiva dos beneficiários (artigo 38º LBSS).
Implica o pagamento de prestações pecuniárias no que toca ao pagamento de rendimento
social de inserção, pensões sociais, subsídio social de desemprego, complemento solidário
para idosos, complementos sociais, e outras prestações ou transferências afetas a
finalidades específicas, no quadro da concretização dos objetivos do presente subsistema
(artigo 41º LBSS). Tem o objetivo de garantir as necessidades vitais dos beneficiários de
modo a assegurar direitos básicos de cidadania. Não se auto-financia, sendo que a proteção
será financiada por transferirias do Orçamento do Estado e por receitas fiscais consignadas
(artigo 90º nº1 LBSS).
• O subsistema de proteção familiar ! Abrange todas as pessoas com residência em
Portugal (artigo 47º LBSS). Tem em vista a compensação de encargos familiares
acrescidos, quando ocorram as eventualidades legalmente previstas, dependência e
deficiência (artigo 44º LBSS). Está em causa o pagamento de prestações pecuniárias, como
o abono de famílias e outros subsídios a atribuir por dependência ou deficiência (artigo 46º
LBSS). Não se auto-financia sendo que a despesa correspondente é coberta pelas receitas
gerais da Segurança Social correspondentes a transferências do Orçamento do Estado e a
receitas fiscais consignadas (artigo 90º nº1 LBSS).

2) Sistema Previdencial ! Abrange todos os trabalhadores por conta de outrem ou legalmente

equiparados e trabalhadores independentes e tem em vista a garantia de prestações substitutivas de
rendimentos de trabalho, perdido em consequência da verificação das circunstâncias legalmente
previstas: doença, maternidade, paternidade, adopção, desemprego, acidentes de trabalho, doenças
profissionais, invalidez, velhice, morte (artigo 50º, 51º, e 52º LBSS).
• O direito às prestações tem como pressuposto a inscrição dos trabalhadores na Segurança
Social e o cumprimento das obrigações contributivas.
• A inscrição deve ser feita pela entidade patronal no caso de trabalho dependente e pelo
trabalhador em caso de trabalho independente.
• As prestações são financiadas por quotizações dos trabalhadores e por contribuições das
entidades empregadoras. Não se trata aqui de aplicar um sistema de capitalização das
quotizações, mas sim de repartição. As quotizações devem ser tidas como uma contribuição
para o financiamento da segurança social que resulta da aplicação de uma taxa sobre os
rendimentos de trabalho.
 • É um facto reconhecido que o financiamento do sistema previdencial da Segurança Social
assenta principalmente na transferencia direta das contribuições obrigatórias dos
trabalhadores no ativo para os pensionistas, sem que tenha havido capitalização suficiente
das quotizações dos agora reformados e sem que haja capitalização suficiente desses
recursos para o futuro. É, aliás, aqui que reside o problema da sustentabilidade da
segurança social num país com uma taxa de natalidade decrescente: as pensões futuras só
serão asseguradas se houver trabalhadores ativos suficientes para pagar os gastos a elas
correspondentes (daí a necessidade de assegurar que as pessoas trabalhem até mais tarde).
A menos que se opere uma futura “como a transição brusca para um sistema de
capitalização”.

3) Sistema Complementar ! Visa completar o subsistema previdencial nas partes do rendimento

que este não cobre ou nos casos que este não prevê. O complemento pode ser oferecido pelo Estado
tendo em vista o reforço da proteção social dos beneficiários. Este complemento pode ainda ser
fruto da iniciativa coletiva ou de iniciativa individual, como sucede com os planos de poupança-
reforma, de seguros de vida, de seguros de capitalização e de modalidades mutualistas (artigo 84º
LBSS). Cabem ao Estado aos seguintes prestações: organização do sistema complementar público,
articulação legislativa do sistema complementar com o sistema previdencial, regulação, supervisão
e fiscalização dos regimes complementares, instituição de mecanismos de garantia destes regimes
complementares (artigo 86º da LBSS). A despesa pública será suportada pelas receitas gerais
previstas no Orçamento de Estado.

d) As Autarquias locais

A autonomia financeira resulta do artigo 238º da CRP. Nos termos do nº1 do artigo 238º: “As
autarquias locais têm património e finanças próprios”. Ora, as autarquias elaboram e aprovam o
seu orçamento, arrecadam e dispõem de receitas atribuídas por lei, e gerem o seu próprio
património. Gozam portanto de independência orçamental.

Devido à independência orçamental, as Autarquias têm o seu próprio regime de enquadramento

orçamental, ao lado daquele que é operado pela Lei de Enquadramento Orçamental. Na sua
atividade de previsão e gestão de receitas e despesas, as autarquias regem-se pelo Regime
Financeiro das Autarquias Locais e das entidades inter-municipais e também pelo Plano Oficial de
Contabilidade das Autarquias Locais.

Algumas notas:
1) Esta autonomia financeira não pode ser encarada como sinónimo de auto-suficiência das
Autarquias. Elas não são auto-suficientes nem têm receitas próprias para financiar as suas
despesas. As receitas próprias de que dispõem as autarquias locais não cobrem a totalidade das
suas despesas. Esta é uma consequência do modelo de repartição de receitas entre o Estado e as
autarquias que privilegia um financiamento local dependente de transferências do Estado.
Encontramos-nos assim perante uma forma imperfeita de federalismo financeiro.
2) A autonomia financeira tem de ser conjugada com uma tutela inspectiva de legalidade, portanto
ainda que disponham de Autonomia Financeira vão ser sujeitas a um controlo de legalidade
pelo Governo. Também não é sinónimo de ausência de controlo no que toca ao gasto e a
despesa. A autonomia financeira também tem de ser conjugada com o facto de, não obstante
terem lei de enquadramento orçamental própria, que essa lei está sujeita à Lei de
Enquadramento do Estado (o prazo de execução orçamental é o mesmo).
3) Mesmo tendo independência orçamental, as autarquias estão vinculadas pelos mesmos
princípios orçamentais, aplicáveis ao Orçamento do Estado (artigos 105º CRP, 2º nº6 Lei de
Enquadramento Orçamental e 3º Regime Financeiro das Autarquias Locais e das entidades
inter-municipais).
4) As autarquias locais também contribuem para os objectivos e metas orçamentais traçados no
âmbito das políticas de convergência a que Portugal está obrigado perante a União Europeia
(artigo 10º-A LEQ). As autarquias podem ver definidos na Lei do Orçamento do Estado limites
máximos de endividamento e, em caso de violação desses mesmo limites, podem ver reduzidas
as transferências devidas em anos subsequentes (artigo 12º-A LEQ).

A autonomia financeira:
• Recursos próprios adequados para a prossecução das suas atribuições (artigo 9º nº1 da Carta
Europeia de Autonomia Local): da Constituição não resulta nenhuma quantia e nenhuma
percentagem. As Autarquias Locais vão ter de viver muito daquilo que é o confronto com o
Orçamento do Estado e o que é a vontade do legislador. O Estado as deve dotar de recursos
suficientes para a prossecução das atribuições que lhes remete e para a manutenção do estatuto
de autonomia, que lhe reconhece constitucionalmente.
• Relações entre Estado e Autarquias Locais pautam-se pela solidariedade: As Autarquias
Locais não têm recursos próprios nem poder tributário próprio, logo estão dependentes das
transferências do Orçamento do Estado.O Orçamento de Estado vai ter de reservar uma verba
para transferir para as Autarquias Locais.
• Receitas próprias: Incluem obrigatoriamente receitas provenientes da gestão do seu
património e receitas provenientes da utilização dos seus serviços (artigo 238º nº3
Constituição)

A autonomia financeira não se confunde com auto-suficiência económica entendida como o poder
das autarquias para decidir de todas as suas fontes de financiamento. Nem todas as suas receitas se
devem ter como receitas próprias das autarquias.

Esta autonomia financeira é objeto de definição por lei que estabeleça o regime das finanças locais.
Esta é uma mataria da reserva relativa da Assembleia da República nos termos do artigo 165º alínea
1) da Constituição. Podemos, então, encontrar esta matéria tratada quer por Decreto-Lei autorizado,
quer por Lei da Assembleia da República. Atualmente, é o Regime financeiro das Autarquias Locais
e das entidades intermunicipais que cumpre esta função de definição da autonomia financeira das
autarquias.

Não são as Autarquias Locais que decidem acerca das suas fontes de financiamento. Isto é
importante para percebermos a dependência das Autarquias Locais em relação ao Orçamento de
Estado.
Quadro de receitas das Autarquias Locais
Transferências Orçamentais
• São as principais receitas das autarquias
locais.
• Esta partilha de recursos pelo Estado tem
como objetivo dotar as autarquias das
condições financeiras adequadas à
prossecução das suas atribuições e promover
a correção de desigualdades para que haja
um desenvolvimento harmonioso de todo o
território.
• Ora, as transferências são operadas pelo
Orçamento de Estado que determina tanto os
montantes globais a atribuir a cada um dos
fundos como aquilo que cabe em concreto a
cada autarquia.
Receitas Tributárias
• As autarquias locais dispõem de receitas
tributárias (artigo 14º RFAL)
• Estas receitas tributárias não cobrem a maior
parte das suas despesas (federalismo
financeiro imperfeito)
• O artigo 238º nº4 Constituição refere a
existência de poderes tributários autárquicos.
Receitas patrimoniais
Transferências orçamentais para os municípios !
Anualmente é inscrita no OE a transferência orçamental
para o Fundo de Equilíbrio Financeiro de 19,5% da
receita líquida de IRS, IRC e IVA. O FEF atribui uma
subvenção a cada um dos Municípios através do Fundo
Geral Municipal e do Fundo de Coesão Municipal.
Anualmente é também inscrita no OE a transferência
orçamental para o Fundo Social Municipal. O OE pode
ainda operar anualmente uma transferência para os
municípios correspondente a uma participação variável
até 5% do IRS (artigo 26º RFAL)..
Transferências orçamentais para as freguesias ! As
freguesias têm uma transferência orçamental, para o
Fundo de Financiamento das Freguesias, mais pequena de
2% da receita de IRS, IVA e IRC.
Transferências extraordinárias
É proibida a transferência extraordinária de verbas para
os municípios e freguesias (se for feita ela é nula).
Existem naturalmente exceções que têm um nome
“cooperação técnica e financeira”: casos de
financiamento de projectos de interesse nacional,
situações de calamidade pública, afectação negativa por
investimentos da responsabilidade da administração
central, etc. O objetivo é que todas beneficiem da mesma
maneira do Estado (princípio da igualdade das Autarquias
Locais)
Há impostos municipais como o IMI, IMT (imposto
municipal sobre transações). Nos municípios temos o IMI
relativo aos prédios urbanos relativamente ao qual é o
município que pode fixar a taxa. Temos também as
derramas que são adicionais ao IRC. Os municípios
podem também atribuir isenções ou benefícios fiscais.
Os poderes tributários das autarquias locais não lhes
concedem nem o poder de criar impostos próprios nem o
poder de proceder a adaptações do sistema fiscal nacional
(artigo 4º nº2 RFAL prevê nulidade para deliberações que
envolvam o exercito de poderes tributários ou lançamento
de taxas não previstas na lei).
As freguesias têm um IMI sobre prédios rústicos, e uma
participação de 1% na receita do IMI sobre prédios
urbanos.
Municípios: Rendimento de bens próprios, móveis e
imóveis por eles administrados, receitas provenientes das
participações em sociedades em que tomam parte (artigo
14º alínea h) e i) RFAL).
Freguesias: Rendimentos de bens móveis ou imóveis por
eles administrados, rendimentos de mercados e cemitérios
(artigo 23º alíneas c) e) e g) RFAL)
Receitas creditícias
• Municípios e Freguesias podem sempre
contar com receitas creditícias
• A capacidade de endividamento das
freguesias (que só podem recorrer aos
empréstimos de curto prazo) é menor do que
a dos municípios.
• No RFAL estão os limites máximos de
endividamento.
• A Lei do Orçamento do Estado pode
estabelecer limites específicos de
endividamento anual para as autarquias
locais, limites esses que podem se inferiores
aos que resultariam do RFAL.
• Devemos anualmente procurar no OE ver se
foi estabelecido algum limite diferente
daqueles. Nesse caso o OE prevalece. O
incumprimento dos limites de endividamento
dará lugar a redução do montante das
transferencias orçamentais no ano
subsequente (artigo 12º-A nº3 LEO).
Municípios:
• Podem contrair empréstimos de curto, médio e longo
prazo (artigos 49º e seguintes RFAL) e podem emitir
obrigações e celebrar contratos de locação financeira.
• O montante da dívida total não pode exceder (a 31 de
Dezembro de cada ano) 1.5 vezes da média da receita
corrente líquida cobrada nos três exercícios anteriores.
A ultrapassagem desse limite é apenas autorizada em
situações de calamidade pública.
Em caso de ultrapassagem destes limites, os
•
municípios devem reduzir, no ano subsequente, pelo
menos 10% do montante que excede o seu limite de
empréstimos, até que aquele limite seja cumprido.
Freguesias:
• Podem contrair empréstimos de curto prazo e utilizar
aberturas de crédito por um prazo máximo de 1 ano
(artigo 55º nº1 RFAL).
• Estes empréstimos destinam-se exclusivamente a fazer
face a dificuldades de tesouraria.
Nunca podem exceder 10% do Fundo de
•
Financiamento das Freguesias.
• Podem celebrar contratos de locação financeira, mas
de forma limitada — só para a aquisição de bens e no
prazo máximo de 5 anos (artigo 55º nº3).
• As freguesias estão limitadas no que toca às dívidas
aos fornecedores: estas não podem ultrapassar os 50%
das receitas totais arrecadadas no ano anterior.

Outras receitas Constituem ainda receitas dos municípios:

• Produto de taxas que os municípios podem criar (artigo
14º nº1 d) RFAL)
• Preços por licenças (artigo 14º d))
• Produto de multas e coimas que caibam aos municípios
(artigo 14º alínea g)).
• Produto de heranças, legados, doações, e outras
liberalidade

Constituem ainda receitas das freguesias:

• Produto de cobrança de taxas
• Rendimento de mercados e cemitérios
• Produto de multas e coimas
• Produto de heranças, doações e outras liberalidades

As freguesias têm muito poucas receitas. Esta escassez de receitas acompanha o número diminuto
de tarefas que lhes incumbem. As freguesias estão remetidas para um nível secundário de atuação,
uma vez que ao novel do poder autárquico, os municípios são aqueles que surgem com as funções
principais.

A descentralização administrativa seria mais efectiva se se concedesse mais capacidade de

financiamento às autarquias locais. Só com mais autonomia se promove uma maior
responsabilização dos organismos locais e uma gestão mais eficiente dos recursos disponíveis.
Contudo, o nosso poder local encontra-se numa posição de grande dependência em relação às
transferências orçamentais. Problemas que resultam dessa mesma dependência:
• Aumento de despesa não é sentido, num curto prazo pela população local pois a este não está
associado um aumento de impostos a pagar às autarquias
 • Não há um escrutinado da população local relativamente às verbas gastas, pois a maior parte
delas não resulta de uma contribuição directa da população local.
• Gestão ineficiente de recursos públicos e uma desresponsabilização dos decisores policias
locais
• Não existe competição financeira entre as diferentes circunscrições financeiras, o que faz com
que os habitantes de um país comparem o nível de receitas exigidas por um município com o
nível de serviços que este oferece, em relação ao que sucede nos demais municípios.

A tendência deveria ser de promover um federalismo fiscal perfeito, ainda que se admita que não
pode haver uma cobertura integral das despesas autárquicas por meio de impostos locais e que, por
isso, não se pode prescindir totalmente das transferências do Estado. Este federalismo fiscal perfeito
deveria assentar numa descentralização das competências do Estado, baseada no princípio da
subsidiariedade, correspondendo a uma maior cobrança de receitas por parte das autarquias.

Dentro das freguesias e dos municípios temos de considerar vários serviços:

• Os serviços integrados (normalmente os centrais) e serviços semelhantes aos serviços e fundos
autónomos.
• Vamos também encontrar sectores empresariais: empresas locais de promoção do
desenvolvimento regional ou local.

Ao nível local têm se desenvolvido organismos que não são nem freguesias nem municípios. Temos
as CCDRs e tem-se desenvolvido associações de freguesias, associações de municípios, e temos de
considerar tudo isto que faz parte do nível local.
• CCDRs (Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional): Actuam ao nível local
mas são no fundo um fenómeno de desconcentração administrativa. São serviços periféricos
da administração direta do Estado mas beneficiam em alguns casos de autonomia
administrativa e financeira. Elas no fundo dinamizam a cooperação inter-regional, asseguram
a articulação entre autarquias locais e prestam apoio técnico às autarquias locais. Não
beneficiam da aplicação do quadro de receitas das autarquias locais. Eles vão constar do OE
embora a sua acção se sinta ao nível local. Além disso, como têm autonomia administrativa e
financeira vão ter receitas próprias para gastar.
• Comunidades Inter-municipais, Associações de Freguesias e de Municípios: Não
beneficiam do quadro das AL mas desde 2013 elas beneficiam de transferências orçamentais
directas (artigo 69º do regime financeiro das Autarquias Locais e comunidades inter-
municipais). O legislador decidiu conceder-lhes mais autonomia em relação aquilo que são as
comunidades de base. Estas associações e comunidades continuam com um handicap que é
difícil de resolver: não têm poder político próprio, o que faz com que muitas vezes estas
sociedades não sejam suficientes para resolver os impasses que se criam entre os municípios e
as freguesias, porque não têm uma representatividade política própria. E muitas vezes não
conseguem angariar receitas suficientes para os projectos que querem implementar
(transferências orçamentais são muito reduzidas).

e) As Regiões Autónomas

Resulta do artigo 227º nº1 h) da Constituição o regime da autonomia financeira das regiões
autónomas. Esta autonomia é diferente da autonomias das autarquias locais, é concedida em maior
grau. Com efeito, esta autonomia consubstancia-se em:
 1) Autonomia patrimonial ! Corresponde à possibilidade de disposição de bens próprios e à
liberdade de disposição de bens que o integram, sem sujeição a qualquer poder de
superintendência ou tutela do Estado (artigo 227º nº1 h) Constituição).
2) Independência orçamental ! Inclui o poder de aprovar um plano de desenvolvimento
económico e social próprio, o seu orçamento regional e a sua conta regional (artigo 227º nº1
p) Constituição). Esta independência orçamental das Regiões Autónomas não corresponde a
uma descentralização meramente administrativa. É uma derivação do reconhecimento dos
poderes políticos e legislativos próprios (artigo 225º Constituição). Esta autonomia
financeira é, assim, uma autonomia qualificada. As Regiões Autónomas vão beneficiar de
um volume maior de receitas em relação aquele que é atribuído às autarquias locais. Por
outro lado, pela conjugação da autonomia financeira com autonomia política, vão poder
beneficiar mais das receitas do que as atribuídas às autarquias locais. A associação de ideias
de independência orçamental e de autonomia politico-legislativa nos permite falar do
reconhecimento de verdadeiros poderes tributários, o que diferencia as regiões autónomas
das autarquias locais, cujos poderes tributários são muito reduzidos. Não obstante estas
diferenças, têm um traço em comum: também não definem o volume das receitas públicas de
que beneficiam. Adicionalmente, as regiões autónomas têm o seu próprio regime de
enquadramento orçamental (que consta da LFRA). Por fim, deve-se mencionar que não
obstante gozarem de independência orçamental, as regiões autónomas estão vinculadas aos
mesmos princípios orçamentais aplicáveis ao Orçamento do Estado e ao dever de assegurar a
estabilidade orçamental.
3) Autonomia de tesouraria ! É com base na autonomia de tesouraria que as regiões
autónomas arrecadam e dispõem de receitas atribuídas por lei (artigo 227º nº1 alíneas i) j) r)
da Constituição). Por força desta autonomia dispõem de:
• Poder tributário próprio
• Poder para adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais
• Receitas fiscais nela cobradas ou geradas
• Uma participação das receitas tributárias do Estado.

Quem define a autonomia financeira das Regiões Autónomas?

! É a Assembleia da República. É uma matéria da reserva absoluta (164º alínea t) Constituição).
! Incluem-se na competência da Assembleia da República, em matéria de definição das relações
financeiras entre o Estado e as Regiões Autónomas:
• A definição da solidariedade nacional constitucionalmente prescrita;
• A definição daquilo que caberá às Regiões no que toca à participação das receitas do Estado
• A forma concreta do exercício do poder tributário próprio e do poder de adaptação do sistema
fiscal nacional às especificidades regionais
• Os limites máximos aos empréstimos e as sanções a cumprir em caso de incumprimento dos
mesmos.

Muitas vezes, os estatutos político-administrativos contêm uma alínea que diz que são as
Assembleias Legislativas Regionais que estabelecem o conteúdo das relações financeiras entre
Estado e Regiões Autónomas. Embora estatutos digam isso, isto é uma matéria da reserva absoluta.
Ou seja, é frequente as Regiões Autónomas invocarem os seus Estatutos tendo em vista a
reclamação de deveres financeiros do Estado ou para a invocação da ilegalidade de novos diplomas
que os contrariem. Contudo, é jurisprudência consolidada no Tribunal Constitucional que as normas
relativas às relações financeiras entre o Estado e as Regiões Autónomas não está abrangidas pela
reserva de Estatuto, podendo ser alteradas por Lei Orgânica da Assembleia da República sempre
que esta o desejar. Não há nesta matéria nenhuma reserva de estatuto. A existir esta esvaziaria o
sentido do artigo 164º alínea t) da Constituição.

Estas relações financeiras entre o Estado e as Regiões Autónomas são atualmente reguladas pela Lei
das Finanças das Regiões Autónomas e pela Lei de Enquadramento Orçamental.

Princípio da solidariedade (artigos 225º nº2 e 229º Constituição e artigo 8º LFRA): Tanto o
Estado está obrigado a participar nos gastos das Regiões Autónomas, como estas estão obrigadas a
participar nos gastos da Administração Central. Mas, na prática, o regime é muito benéfico para as
Regiões Autónomas. É um princípio com aplicação reciproca obrigando, por um lado, o Estado e
por outro as Regiões Autónomas.

Obriga o Estado: Obriga as Regiões Autónomas

A assegurar um nível adequado de serviços públicos A contribuírem para o equilibrado desenvolvimento
e atividades privadas (artigo 8º nº1 LFRA) do país
A fazer transferências para as Regiões Autónomas A contribuírem para o cumprimento dos objectivos
dotando-as dos meios necessários para a orçamentais (artigo 8º nº7 da LFRA)
prossecução dos seus fins (artigos 8º nº4, 48º e 49º
LFRA)
A promover a eliminação de desigualdades, A promover uma situação de estabilidade
resultantes da sua situação de insularidade em orçamental (artigo 6º LFRA)
relação ao restante território (artigo 8º nº3 LFRA)
A conceder apoios extraordinários em situações A contribuírem para o equilibrado desenvolvimento
imprevistas, como calamidades (artigo 8º nº5 do país e para o cumprimento dos objectivos de
LFRA) política económica a que o Estado Portugês esteja
vinculado por força de tratados ou acordos
A repor a situação anterior à prática de danos internacionais, nomeadamente os que decorrem de
ambientais por ele causados nas Regiões Autónomas políticas comuns ou coordenadas de crescimento,
(artigo 8º nº6 LFRA) emprego e estabilidade e de política monetária
A financiar projectos de interesse comum (artigo 51º comum da União Europeia (artigo 8º nº2 LFRA)
LFRA)

Por força do princípio da solidariedade, podemos dizer que a autonomia financeira das Regiões
Autónomas não é ilimitada porque estão obrigadas a coordenar as suas finanças com as do Estado.
Para tanto:
• O Estado e as Regiões prestam mutuamente toda a informação em matéria económica e
financeira necessária para a prossecução das respectivas políticas financeiras (artigo 10º-C
LEO).
• As Regiões devem apresentar todos os anos uma estimativas de contas não financeiras e da
divida pública das administrações públicas regionais, para os anos anteriores e corrente, de
acordo com a metodologia do SEC 95 e do Manual do Défice e da Dívida aprovado pelo
Eurostat (artigo 21º LFRA)
• As Regiões devem apresentar relatórios mensais de estimativas da execução orçamental e da
divida pública do Governo Regional, sendo que a falta de apresentação é sancionada (artigo
22º LFRA)
• As Regiões devem suportar reduções aos limites legais do endividamento, quando tal se torne
necessário para cumprimento da estabilidade orçamental decorrente do Pacto de
Estabelecimento e Crescimento (artigo 87º LEO)
Para assegurar a coordenação entre as finanças das Regiões e do Estado, as Regiões estão sujeitas
aos controlos administrativo, politico e jurisdicional.
A situação orçamental das Regiões é seguida de perto pelo Conselho de Acompanhamento das
Políticas Financeiras, o qual funciona junto do Ministério das Finanças. Este órgão vigia as políticas
orçamentais regionais, e o seu nível de endividamento, assegurando ainda a coerência entre o
sistema fiscal nacional e o regional. Se detectar alguma irregularidade, este Conselho deve
comunicá-la à Assembleia da República ou Assembleia Legislativa Regional.

Quem gasta?
• Regiões Autónomas
• Departamentos regionais (serviços integrados)
• Serviços e fundos autónomos

Problemas:
1. Federalismo Fiscal Imperfeito: Há um traço em comum que é da pouca autonomia na decisão
quanto às receitas de que beneficiam uns e outros. a descentralização administrativa (AL) e
policia (RA) não é acompanhada da responsabilização financeira dessas mesmas entidades.
Tanto as AL como as RA estão muito dependentes do OE. O que significa que não obstante a
sua base democrática, acabam por não responder perante os eleitores mas sim perante o
governo. Os eleitores desinteressam-se daquilo que são os gastos das autarquias e das regiões,
porque os gastos não são acompanhados de aumentos impostos, não nos preocupamos. Esta
desresponsabilização financeira faz com que haja uma inexistência quase total em Portugal
daquilo que é a competição financeira que poderia haver entre as várias AL e RA.Será a solução
impor mais impostos locais e regionais? Poderiam as autarquias locais e as regiões autónomas
viver apenas de impostos locais e regionais, sem as transferencias orçamentais? Não parece
possível. Seriam sempre desiguais, porque a distribuição populacional pelo país é desigual.
Talvez por isso o Governo prefere controlar, uma vez que não pode prescindir de transferir,
transfere a maior parte e assim controla os gastos.
2. Dificuldades existentes na coordenação com o Orçamento do Estado: Há mecanismos de
coordenação financeira. A coordenação vai obrigar a que as AL e as RA estejam obrigadas a um
dever de informação permanente em relação ao governo sobre aquilo que é a execução do seu
próprio orçamento. Têm manter o governo informado sobre contras, divisas, compromissos
assumidos. Se o dever de informação não for cumprido por alguma autarquia local, o Governo
pode suspender as transferências do OE. Esta coordenação gera relações tensas, porque durante
a elaboração do orçamento o Governo vai estar sempre a querer saber o que as AL e as RA vão
querer lá por. O Governo tem de controlar permanentemente a execução orçamental. Estes
orçamentos nem sequer têm aplicação diferida. O Governo vai ter de ir controlando e ir
procurando resolver os vários desvios que vão aparecendo. Na Lei de Enquadramento
Orçamental, ainda se permite ao Governo reduzir transferencias orçamentais sempre que esteja
em causa fazer face ao cumprimento da estabilidade orçamental. No caso das RA se houver
redução das transferencias orçamentais, ela reverte para um fundo de amortização da dívida da
região. Quem controla isto é a AR, as ALR, e em última linha o Tribunal de Contas.
Transferências Orçamentais: A sua
necessidade é explicada com referência a dois
factores:
• Tendencial assunção da generalidade das
funções do Estado
• Problemas especiais de desenvolvimento que
se fazem sentir e que decorrem da
ultraperificidade destas regiões.
Receitas Tributárias: Todas as receitas que são
cobradas nas Regiões Autónomas ou às pessoas
aí residentes ou que representem bens nela
localizados, revertem a favor das Regiões
Autónomas.
As Regiões Autónomas têm muitas receitas
tributárias!
A concessão das transferencias orçamentais não resulta de
uma negociação entre as RA e o Governa, mas sim da
aplicação de uma fórmula matemática que está na LFRA
(artigo 48º).
Uma parte destas reverte para o Fundo de Coesão das
Regiões ultra-periféricas, com vista a assegurar a
convergência económica de todo o território nacional.
As transferências orçamentais podem ser reduzidas por
uma violação dos limites de endividamento impostos pela
Lei do Orçamento do Estado ou pela necessidade de
assegurar o estrito cumprimento dos princípios da
estabilidade orçamental e da solidariedade recíproca, para
assegurar o cumprimento do artigo 126º TFUE e do Pacto
de Estabilidade e Crescimento.
Receitas tributárias do Estado cobradas nas Regiões
ou com conexão a pessoas aí residentes ou
representadas:
• IRC devido por pessoas colectivas residentes nas
Regiões
• IRS devido por pessoas singulares residentes nas
Regiões
• IVA cobrado pelas operações realizadas nas Regiões
• Impostos especiais de consumo,
• Imposto de selo,
• Imposto especial do exercício da atividade do jogo.
*Artigos 25º a 32º LFRA
Receitas tributárias do Estado sobre rendimentos de
pessoas coletivas ou singulares sem residência ou sede
no território português:
As receitas de IRS e IRC que são cobradas a pessoas que
não tenham residência ou sede no território português,
revertem a favor das Regiões Autónomas.
Receitas tributárias próprias:
As Regiões podem exercer poder tributário próprio.
Fazem-no de 3 formas:
• Adaptando o sistema fiscal nacional às especificidades
regionais (artigo 227º i) Constituição). Esta adaptação
deve ser feita pelas Assembleias Legislativas
Regionais (artigos 56º nº2 e 59º LFRA)
• Criando impostos (artigo 56º nº1 a) LFRA): São
criados pelas Assembleias Legislativas Regionais.
Pode haver impostos apenas vigentes nas Regiões
Autónomas desde que não incidam sobre mataria
objeto de incidência prevista para qualquer dos
impostos nacionais (artigo 57º nº1 LFRA). Os
impostos regionais caducam se forem criados outros
semelhantes de âmbito nacional (artigo 57º nº2 LFRA)
• Criando adicionais a impostos: Estes adicionais têm de
ser criados pelas Assembleias Legislativas Regionais.
Podem ser lançados adicionais até 10% sobre a coleta
dos impostos em vigor nas Regiões.
As Regiões Autónomas podem fixar taxas, tarifas e
preços devidos pela prestação de serviços regionais, pela
outorga de licenças, alvarás e outras remoções de limites
jurídicos às atividades regionais dos particulares e pela
utilização dos bens de domínio público regional.
Receitas patrimoniais: As Regiões Autónomas Rendimento dos bens próprios, moveis ou imóveis.
Receitas provenientes dos lucros das sociedades de que
dispõem de património próprio e, como tal, das façam parte.
receitas que resultam da sua fruição.
Receitas creditícias: Apesar de nunca ter sido
constitucionalmente previsto de forma expressa,
o recurso ao crédito das Regiões é
pacificamente reconhecido, fruto da
combinação do artigo 227º nº2 alíneas h) e p) da
Constituição.
Todos os anos no OE o legislador diz até
quando em concreto as regiões se podem
endividar.
Dívida principal
Regiões Autónomas podem contrair empréstimos
públicos de longo e curto prazo (dívida fundada e dívida
flutuante, respectivamente), nos limites definidos pela
LFRA.
• Competência para autorizar dívida regional cabe às
Assembleias Legislativas Regionais.
• Só é necessária prévia autorização da Assembleia da
República para contração de emprestamos em moeda
sem curso legal em Portugal, de forma a não provocar
efeitos negativos quanto ao rating de divida da
República (artigo 37º nº2 LFRA)
• Divida contraída a longo prazo destina-se a financiar
investimentos ou a substituir e amortizar empréstimos
anteriormente contraídos (artigo 38º LFRA)
• Divida de curto prazo deve ser contraída para fazer
face a necessidades de tesouraria e não deverá
ultrapassar 35% das receitas correntes liquidas
cobradas nos três anos anteriores (artigo 39º LFRA)
• LFRA fixa os limites máximos de endividamento
(artigo 40º)
• Por força do artigo 87º LEO, a Lei de Orçamento do
Estado pode estabelecer limites específicos de
endividamento anula para as Regiões. Estes limites
podem ser inferiores aos que resultariam da LFRA.
Devemos anualmente procurar no OE saber se foi
estabelecido algum limite diferente dos que constam
da LFRA, uma vez que neste caso ele prevalecerá. O
incumprimento dos limites de endividamento dará
lugar a redução do montante das transferências
orçamentais no ano subsequente
• Não há nenhuma imposição constitucional numérica
de endividamento regional. Não cabe ao Tribunal
Constitucional a determinação em abstracto de um
limite mínimo de endividamento a prever anualmente
na Lei de Orçamento do Estado. O limite de
endividamento zero não está excluído
constitucionalmente e pode justificar-se pela
necessidade de cumprimento do princípio da
estabilidade orçamental.
• Deve-se ter em conta o princípio da solidariedade
recíproca. Será violador do princípio da solidariedade
uma previsão de um limite ao endividamento
desproporcionada em relação ao endividamento
permitido aos demais sub-sectors públicos.
Dívida Acessória
Desde 2010, admite-se que o Estado assuma uma posição
devedora no que toca às dívidas das Regiões Autónomas
se prestar uma garantia pessoal (aval ou fiança) ou se isso
resultar de lei expressa (artigo 43º LFRA)
Outras receitas Constituem ainda receitas das Regiões Autónomas:
• Juros sobre impostos que constituem receitas próprias
• Multas e coimas se a ação ou omissão que
consubstancia a infração se tiver verificado nas
Regiões Autónomas (artigo 34º LFRA)
• Preços públicos devidos pela prestação de serviços
regionais (artigo 35º)
• Participação sobre os resultados líquidos da exploração
dos jogos sociais explorados pela Santa Casa da
Misericórdia de Lisboa (artigo 36º)

f) A dimensão relativa dos vários sub-sectores do setor público administrativo

Análise da Tabela de Contas Consolidadas da Administração Pública (em anexo)

A Segurança Social é o único sector que não estava em dívida em 2014: é possível compensar as
despesas com as receitas (uma das mais importantes fonte de receitas são as contribuições).
Quanto à Administração local e regional as receitas e despesas são as mais baixas em comparação
com os outros sectores. A maior parte dos gastos do Estado provêm da Administração Central. No
entanto, um dos princípios fundamentais é o princípio da subsidiariedade: isto contraria o que está
demonstrado na tabela. É o Governo Central que em última análise tem o grosso da despesa.
Outro aspecto que se identifica na tabela é que as receitas não cobrem as despesas. Isso significa
que temos défice orçamental.

O recurso à dívida pública é feito em caso de falta de receita (patrimonial ou tributária). Podemos
ter todos os limites mas se nos faltar receita, vamos ter de ir à receita creditícia. Por isso é que em
2009 tivemos de pedir auxílio à Troika: não havia crédito público a ser concedido a taxas
suportáveis.

A Administração Central gasta mais do que os Serviços e Fundos Autónomos porque o seu regime é
o regime da autonomia administrativa (é o regime regra) — é normal que a Administração Central
conte com mais despesas do que os serviços e fundos autónomos.

Adicionalmente, temos muito menos despesas de capital em relação às despesas correntes.

Gráfico dos componentes da despesa

Não há margem para fazer grandes investimentos. O Governo está a tentar mexer na gestão da
dívida pública (isto corresponde ao pagamento de juros é quase tanto como o da saúde). No
Governo anterior a preocupação era pagar antecipadamente os juros para baixar a dívida. O atual
Governo quer só pagar o que está previsto para este ano (se não adiantam sobra dinheiro, e com
esse dinheiro que sobra, tentam fazer outras coisas). Só com estes “malabarismos” é que é possível
mexer nas despesas.

Há uma grande dificuldade por parte dos governos em fazer o orçamento do Estado. O processo
pelo qual se faz o orçamento é o processo incrementalista (pegar no OE do ano anterior e
acrescentar o valor da inflação, pelo menos). É preciso prever igualmente aumentos de pensões,
rever o montante dos impostos (que varia consoante haja ou não crescimento económico). Quer
dizer, há algumas variações, mas as grandes rubricas estão feitas.

É muito difícil mexer nestes grandes números. Quase parece que estamos condenados a ter défices
para sempre.

Na Lei de Enquadramento Orçamental havia um artigo que falava no orçamento de base zero. Era
uma ideia boa mas era “poesia legislativa”. Era obrigar todos os governos a não utilizarem o
processo de orçamento incrementalista. Era terem um orçamento a zeros e questionarem uma a uma
as rubricas orçamentais. A nova Lei de Enquadramento Orçamental que sai daqui a 3 anos não fala
disto do orçamento de base zero.

Em termos de média em relação aos outros países da União Europeia estamos alinhados com aquilo
que são os gastos, temos embora mais despesa quanto à saúde e educação.

4. O Sector Empresarial do Estado

De todos os sectores este é aquele que está quase todo fora do Orçamento do Estado uma vez que as
empresas dão lucro. Algumas empresas caiem dentro do Orçamento do Estado que são as empresas
reclassificadas — são aquelas que a União Europeia diz que devem fazer parte do Sector
Administrativo.

Quando entram no perímetro orçamental têm uma contabilidade diferente, não vão aplicar o plano
oficial de contabilidade pública, actuam com uma lógica empresarial: Não atuam segundo as regras
de Direito Administrativo.

O sector empresarial do Estado é o responsável pela construção e gestão de infraestruturas públicas

fundamentais e pela prestação de serviços públicos essenciais e é responsável por um conjunto
diversificado de outras funções de caráter instrumental. O Estado tem participações directas ou
indirectas nas empresas, podendo estas ter atividade financeira (Empresas Públicas Financeiras) ou
não financeira (Empresas Públicas não Financeiras).
• Participação Directa: O Estado compra participação nas empresas (por exemplo: RTP, Lusa).
Cerca de 30% dos sector empresarial do Estado é composto por Empresas Públicas não
financeiras com participações directas.
• Participação Indirecta: O Estado faz isto através da intervenção que tem nas águas de
Portugal, na caixa geral de depósito. Estas empresas que são detidas pelo Estado compram
participações sociais noutras empresas, sendo estas participações indirectas.
Caracterização jurídica do sector empresarial do Estado
O sector empresarial do Estado tem o seu regime jurídico definido pelo Decreto-Lei nº 133/2013, e
é composto pelo conjunto das empresas públicas e empresas participadas.

As duas são organização empresariais que se regem pelo Direito Privado (Direito Comercial) e em
que o Estado detém uma participação permanente.
• As empresas públicas são entidades em que Estado exerce uma influência dominante: ou
detém a maioria do capital social (CTT, Estradas de Portugal), ou tem direitos de voto ou
direito de designar e destituir a maioria dos membros do órgão de fiscalização e de
administração, ou dispõe de participações qualificadas ou direitos especiais que lhe permitam
influenciar de forma determinante os processos decisórios ou opções estratégicas da empresa.
• As empresas participadas são aquelas em que o Estado não exerce influência dominante.

Dentro das empresa públicas temos de fazer uma grande distinção:

• Empresas Públicas em sentido estrito: Sociedades constituídas nos termos da lei comercial
(empresas públicas societárias ou de base societária)
• Entidades Públicas Empresariais: Entidades que não são constituídas nos termos da lei
comercial, porque são constituídas pelo Estado para prosseguir determinados fins. Embora
estejam sujeitas às regras de direito privado, não revestem a forma de sociedade. São, sim,
produto de criação governamental e estão sujeitas a tutela económica e financeira do Ministro
das Finanças.

A independência orçamental do setor empresarial do Estado

Todas as entidades do sector empresarial do Estado, gozam de independência orçamental. Esta
independência orçamental das empresas justifica-se para apartar a contabilidade complexa das
mesmas do processo orçamental e para permitir que a atividade empresarial se possa reger pelas
regras privadas do mercado.

A independência orçamental não pode ser tida como sinónimo de total indiferença perante a
situação orçamental nacional. Com efeito, as empresas carecem de autorização para a sua
constituição (artigo 10º) e estão sujeitas a um controlo permanente do Governo.

O facto de o critério relevante para integração no setor administrações públicas para efeitos de
aplicação do SEC 95 ser económico, faz com que a situação económica de algumas destas empresas
do setor empresarial do Estado tenha reflexos no apuramento dos défices excessivos. A aplicação do
duplo critério económico faz com que algumas empresas tenham de ser integradas no sector
administrativo. Em relação a estas não as podemos eximir de um dever de observância da
estabilidade orçamental.

Recurso ao crédito: Em geral, todas as empresas que integram o sector empresarial do Estado têm
capacidade para contrair dívidas.
Estando fora do perímetro orçamental, podem ou não endividar-se?
• Sendo consideradas dentro do perímetro orçamental, então tanto o ativo como o passivo vai se
refletir na situação orçamental. Se podem entrar no perímetro, então temos de ter cuidados
quanto ao endividamento.
• Algumas podem contrair crédito. Se apresentarem um capital negativo vão ter de pedir
autorização à direção geral de tesouro e finanças (DGTF) porque vai-se ver se esta entidade
 está ou não na iminência de ser reclassificada. As empresas que tenham sido reclassificadas
não se podem endividar. Só podem obter financiamento junto do Ministério das Finanças.

Ou seja, nos termos do artigo 29º do Regime Jurídico do Sector Público Empresarial:
a) Só as empresas públicas não financeiras que apresentam capital próprio positivo e não tenham
sido integradas no setor administrações públicas nos termos do SEC95 podem de forma direta
e autónoma negociar e contrair financiamento para a prossecução das suas atividades
b) As empresas públicas não financeiras com capital próprio negativo só podem aceder
financiamento com prévia autorização da DGTF
c) As empresas públicas não financeiras que tenham sido integradas no sector administrações
públicas, nos termos do SEC95, não podem aceder a novos financiamentos junto de
instituições de crédito

Sector Empresarial Local e Sectores Empresariais Regionais

Quanto aos sectores local e regional, a relação que se estabelece não é directamente com o Estado
mas com as Autarquia Locais e com as Regiões Autónomas, respectivamente.

Sector Empresarial Local ! É composto pelo conjunto das sociedades comerciais participadas
pelos municípios, pelas associações de municípios e pelas áreas metropolitanas. Ou seja, é
composto por serviços municipalizados, empresas locais e participadas.
• Empresas Locais ! São aquelas sobre as quais as entidades públicas participantes exercem uma
influencia dominante (detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto, direito de designar
ou destituir a maioria dos membros do órgão de administração ou de fiscalização). Têm por
objeto exclusivo a exploração de atividades de interesse geral ou a promoção do
desenvolvimento local e regional. Não podem ser constituídas empresas para a prossecução de
actividades de natureza exclusivamente administrativa ou com intuito exclusivamente mercantil.
Têm de prosseguir actividades que se insiram nas atribuições dos respectivos municípios,
associações de municípios ou áreas metropolitanas.

As empresas locais podem contrair dívida — Nos termos do artigo 40º, o legislador prevê que os
sócios cubram os resultados líquidos da empresa, na devida proporção das suas participações
sociais. Os serviços municipalizados podem contrair emprestamos, mas devem obedecer às regras
legais aplicáveis aos municípios. Há dois factores que explicam os limites ao endividamento:
1) Ideia de que estas empresas não têm uma verdadeira independência orçamental, visto que
orbitam em torno da atividade financeira municipal
2) Necessidade de evitar fraudes à aplicação de regras de contabilidade pública.

As entidades do Sector Empresarial Local gozam de independência orçamental quer em relação ao

Orçamento do Estado, quer em relação aos orçamentos locais. Esta independência tem limites,
como se pode notar pelo regime do recurso ao crédito que lhes é aplicável. O seu orçamento é
aprovado anualmente ou pela Assembleia Geral (se for uma sociedade) ou pelas câmaras
municipais, conselhos diretivos das associações de municípios ou juntas metropolitanas.
• O endividamento deve estar previsto no orçamento da respectiva empresa.
• Pelos limites previstos ao endividamentos, o controlo que se exige dos órgãos locais é
apertado em mataria de contração de divida das entidades do sector empresarial local.
• Em geral, todas as empresas que integram o sector empresarial local têm capacidade para
contrair dividas, embora por força do artigo 49º nº7 b) RFAL, estejam impedidas de conceder
empréstimos a entidades públicas e privadas.
Sector Empresarial das Regiões Autónomas ! Cada região autónoma apresenta também o seu
sector empresarial. Os sectores empresariais das regiões autónomas, são compostos pelo conjunto
das empresas públicas e as empresas participadas regionais, distinguindo-se estas pelo mesmo
critério de influência dominante aplicado no sector empresarial do Estado.
• Empresas públicas regionais ! Distinguem-se em sociedades constituídas nos termos da lei
comercial e entidades públicas empresariais regionais (EPER´s) que embora estejam sujeitas às
regras de direito privado não revestem a forma de sociedade. As EPER’s são produto de criação
da Região Autónoma e são criadas pelas Assembleias Legislativas Regionais. Estão sujeitas a
tutela económica e financeira, tutela esta que abrande o poder de aprovar os orçamentos
respectivos. A independência orçamental de que gozam deve ser tida em conta de forma
circunscrita. O Orçamento é aprovado anualmente pela assembleia geral (sociedades), ou pelos
órgãos de tutela (EPER’s).

Todas as empresas do sector empresarial das Regiões Autónomas têm capacidade de contrair
dívidas. Mas esta capacidade tem limites: o endividamento deve estar previsto no orçamento da
respectiva empresa; excepcionalmente a assunção de dividas das empresas regionais deverá ser
submetida a uma autorização prévia:
a) Açores ! Serão submetidos a autorização do Ministro das Finanças e do ministro responsável
pelo setor ou da assembleia geral, todos os casos de endividamento ou assunção de
responsabilidade de natureza similar não previstos nem no orçamento nem no plano de
investimentos da empresa a que se refere.
b) Madeira ! Serão submetidos a autorização dos membros do Governo Regional, responsáveis
pelas Finanças e pelo sector ou da assembleia geral, todos os casos de endividamento ou
assunção de responsabilidades de natureza similar não previstos nem no orçamento nem no
plano de investimentos da empresa a que se refere.

Reflexos orçamentais da relação do Estado com o sector empresarial do Estado

Ainda que as Empresas não estejam em vias de ser reclassificadas, ainda assim faria sentido estudá-
las porque a vida das empresas em que Estado participa tem reflexos na vida orçamental: reflexos
nas despesas e nas receitas. Ou seja, a sua atividade está longe de ser inclua em termos orçamentais.

Despesas que se refletem no Orçamento do Estado:

• Dotações de capital, tendo em vista a cobertura de realizações do capital estatutário da
empresa
• Subvenções do Estado às Empresas Públicas
• Concessão de emprestamos
• Assunção de passivos, que corresponde à tomada de dividas de empresas pelo Estado.
Para além destas despesas, o Estado pode assumir ainda compromissos de despesas, concedendo
garantias a operações financeiras de empresas públicas.

Receitas que se refletem no Orçamento do Estado:

• Dividendos pagos ao Estado
• Remuneração de capital estatutário
• Recuperação de créditos
• Receitas resultantes das privatizações e reprivatizações (referem-se aos meios de produção e
outros bens nacionalizados depois do 25 de Abril. As receitas que daí resultarem devem ser
exclusivamente utilizadas para: amortização da dívida pública, amortização da divida do setor
 empresarial do Estado, serviço da divida resultante de nacionalizações, e novas aplicações de
capital no setor produtivo.

Hoje já não existe o exagero de empresas públicas que tivemos nos anos 90 (o Estado escondia o
lixo por baixo do tapete). Era um expediente de desorçamentação de despesa. Com o controlo da
UE isso acabou e temos um sector empresarial muito mais disciplinado. Mas isso não significa que
não tenhamos problemas:
• Dispersão de participações do Estado: torna o controlo muito difícil. Se o Estado tem
pequenas participações, não se justifica o Tribunal de Contas estar em cima de todas as
empresas, mas torna difícil fazer o controlo e questionar a intervenção do Estado nessas
empresas.

Algumas notas em relação ao sector empresarial do Estado

A empresarialização de alguns sectores do Estado surgiu numa tentativa de agilização da atividade

do Estado. A empresarialização liberta das pesadas regras do direito público numa busca de maior
rentabilização dos recursos disponíveis e de captação de investimento privado.

O sector empresarial do Estado, em Portugal, conta com muitas entidades que bem poderiam
pertencer à administração indirecta do Estado (até porque contabilisticamente não são mais do que
isso. Estas entidades não se regem por princípios económicos, mas o Estado aparece nelas sob uma
forma empresarial, isentando-se quer de contabilizar nesses domínios os seus ganhos e perdas de
acordo com as regras do POCP, quer de respeitar os mecanismos de direito público que de outra
forma lhe seriam aplicáveis.

Difícil controlo da atividade empresaria do Estado:

a) Aumento do número das empresas do sector empresarial do Estado por se considerarem as
empresas participadas no seio do mesmo — assinala-se uma considerável dispersão e um
elevado grau de volatilidade que torna mais difícil de quantificação
b) Dispersão das participações de índole minoritária que tornam difícil um controlo rigoroso e
atualizado da iniciativa económica empresarial pública
c) A participação indirecta do mesmo em muitas empresas, detidas por holdings públicas.
d) O facto de empresas públicas sem a necessária autorização do Ministro das Finanças,
viabilizarem a criação ou aquisição de participações no capital estatutário de outras.