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LEGISLAO E CONTROLE DO TABACO NO BRASIL ENTRE

O FINAL DO SCULO XX E INCIO DO XXI1


(LEGISLAO E CONTROLE DO TABACO NO BRASIL)
Luiz Antonio Teixeira2 e Tiago Alves Jaques3
Resumo
Introduo. O artigo trata do processo de surgimento e consolidao da poltica
antitabaco no Brasil, discutindo o desenvolvimento da legislao brasileira nesse
campo, entre a dcada de 1960 e os primeiros anos do sculo XXI. Objetivos. Discutir
as primeiras iniciativas legislativas de normatizao da comercializao e da
propaganda de cigarros, postas em pauta no congresso, na dcada de 1960; avaliar as
consequncias das mudanas na sade pblica, institudas a partir do processo de
redemocratizao do pas, nas aes de controle do tabaco e avaliar as leis e campanhas
para controle da comercializao e propaganda de produtos fumgenos postas em
marcha nos anos 1990. Mtodos. O trabalho foi elaborado a partir da anlise da
legislao e fontes secundrias referentes ao desenvolvimento das aes antitabaco no
pas. Resultados. No perodo estudado observa-se o intenso fortalecimento da
legislao relativa ao controle do tabaco no pas. Concluso. Vis a vis ao
desenvolvimento das aes contra o tabaco construiu-se um forte arcabouo de
conhecimentos e uma extensa prtica no campo do controle do tabagismo. Tal aspecto
somado aos dados sobre uso do tabaco e incidncia de cncer de pulmo sugerem o
sucesso das medidas antitabaco postas em prtica no pas.
Palavras chave
Campanhas para o Controle do Tabagismo Sade Pblica Legislao - Histria

Legislation and tobacco control in Brazil between the end of the


twentieth century and the beginning of the XXI
(Legislation and tobacco control in Brazil)
Abstract
Introduction.This article deals with the process of emergence and consolidation of the
anti-smoking policy in Brazil, discussing the development of the Brazilian legislation in
this field between the 1960s and the first years of the XXI century. Objectives. To
1 O projeto que deu origem a esse artigo conta com financiamento Faperj (Bolsa Jovem Cientista do
Nosso Estado, processo Faperj E26/ 102.203/2009) e CNPq (Edital Universal, processo 478151/2010-1)

2 Pesquisador titular da Casa de Oswaldo Cruz Fiocruz; doutor em histria das cincias;
Trabalho realizado pelo Departamento de Pesquisas da Casa de Oswaldo Cruz Fiocruz;
Avenida Brasil, 4.036 - Manguinhos (sala 400) CEP 21040-361 - Rio de Janeiro, RJ. Tel:
38829083 88368698. teixeira@fiocruz.br

3 Historiador, Mestre em Histria das Cincias e da Sade, Doutorando do Programa de PsGraduao em Histria das Cincias e da Sade da Casa de Oswaldo Cruz - Fiocruz. Pa. Cruz
Vermelha, n 9-10 CEP 20230-130. Rio de Janeiro, RJ. jaquestiago@yahoo.com.br

discuss the first legislative regulations for normalizing marketing and advertising of
cigarettes brought into discussion in Congress in the 1960s; evaluate the consequence of
the actions of tobacco control in public health, and evaluate the laws and campaigns for
the control and marketing of smoking products, introduced during the countrys redemocratization process in the 1990s. Method. The work was based on the analysis of
legislation and secondary sources for the development of tobacco control actions in the
country. Results. In the period studied there is an intense strengthening of legislation on
tobacco control in the country. Conclusion. At the same time as the development of
actions against tobacco, a strong framework of knowledge and an extensive practice in
the field of tobacco control have been built. These aspects together with data on tobacco
use and lung cancer incidence suggest the success of tobacco control measures
implemented in the country.
Keywords
Tobacco Control Campaigns - Public Health Legislation - History

La legislacin y el control del tabaco em Brasil entre finales del siglo


XX y princpios del siglo XXI
(La legislacin y el control del tabaco em Brasil)
Resumen
Introduccin. El artculo describe el proceso de surgimiento y consolidacin de la
poltica de control del tabaco en Brasil, discutiendo el desarrollo de la legislacin
brasilea en este campo, entre los aos 1960 y los primeros aos del siglo XXI.
Objetivos. Discutir la normalizacin legislativa inicial de la comercializacin y
publicidad de los cigarrillos, en la agenda del Congreso en la dcada de 1960; evaluar
las consecuencias de los cambios en la salud pblica introducidos durante el proceso de
democratizacin del pas en las acciones de control del tabaco, y evaluar las leyes para
controlar la comercializacin y publicidad de los productos del tabaco, puestas en
marcha en la dcada de 1990. Mtodos. El trabajo se bas en el anlisis de la
legislacin y las fuentes secundarias para el desarrollo de las acciones de control del
tabaco en el pas. Resultados. En el periodo estudiado hay un fortalecimiento intenso de
la legislacin relativa al control del tabaco en el pas. Conclusin. concomitantemente
al desarrollo de acciones contra el tabaco un marco slido de conocimientos y una vasta
experiencia en el campo del control del tabaco ha sido creado. Este aspecto, junto con
datos sobre el consumo de tabaco y la incidencia de cncer de pulmn sugieren el xito
de las medidas de control del tabaco implementadas en el pas.
Palabras clave
Campaas para el Control del Tabaquismo - Salud Pblica Legislacin - Historia

Legislao e controle do tabaco no Brasil entre o final do sculo XX


e incio do XXI [1]
(LEGISLAO E CONTROLE DO TABACO NO BRASIL)
Resumo
Introduo. O artigo trata do processo de surgimento e consolidao da poltica
antitabaco no Brasil, discutindo o desenvolvimento da legislao brasileira nesse
campo, entre a dcada de 1960 e os primeiros anos do sculo XXI. Objetivos. Discutir
as primeiras iniciativas legislativas de normatizao da comercializao e da
propaganda de cigarros, postas em pauta no congresso, na dcada de 1960; avaliar as
consequncias das mudanas na sade pblica, institudas a partir do processo de
redemocratizao do pas, nas as aes de controle do tabaco e avaliar as leis e
campanhas para controle da comercializao e propaganda de produtos fumgenos
postas em marcha nos anos 1990. Mtodos. O trabalho foi elaborado a partir da anlise
da legislao e fontes secundrias referentes ao desenvolvimento das aes antitabaco
no pas. Resultados. No perodo estudado observa-se o intenso fortalecimento da
legislao relativa ao controle do tabaco no pas. Concluso. Vis a vis ao
desenvolvimento das aes contra o tabaco construiu-se um forte arcabouo de
conhecimentos e uma extensa prtica no campo do controle do tabagismo. Tal aspecto
somado aos dados sobre uso do tabaco e incidncia de cncer de pulmo sugerem o
sucesso das medidas antitabaco postas em prtica no pas.
Palavras chave
Campanhas para o Controle do Tabagismo Sade Pblica Legislao - Histria

Legislation and tobacco control in Brazil between the end of the


twentieth century and the beginning of the XXI
(Legislation

and tobacco control in Brazil)

Abstract

This article discusses the process of emergence and consolidation of the anti-smoking
policy in Brazil, discussing the development of the Brazilian legislation in this field
over a period of profound changes in public health. The starting point is the initial
legislative regulation of the marketing and advertising of cigarettes, brought into
discussion in Congress, in the 1960s. These initiatives were introduced by lung disease
specialists, attentive to the research on tobacco side-effects that had been carried out
mainly in the U.S. and England. The analysis also evaluates changes in public health
introduced during the process of democratization of the country and its impact on
strengthening efforts to control tobacco. Finally, we assess the laws and campaigns to
control the marketing and advertising of tobacco products brought into motion in the
1990s. We seek to highlight the role of the National Agency for Sanitary Surveillance
and the National Programme for Tobacco Control, from the National Cancer Institute,
in building a legal framework for tobacco control in the country.

Keywords
Tobacco Control Campaigns - Public Health Legislation - History

La legislacin y el control del tabaco em Brasil entre finales del siglo


XX y princpios del siglo XXI
(La legislacin y el control del tabaco em Brasil)

Este artculo aborda el proceso de surgimiento y consolidacin de la poltica anti-tabaco


en Brasil, discutiendo el desarrollo de la legislacin brasilea en este campo durante un
perodo de cambios profundos en la salud pblica. El punto de partida es la
normalizacin legislativa inicial de la comercializacin y publicidad de los cigarrillos,
puesta en discusin en el Congreso, en la dcada de 1960. Estas iniciativas tuvieran
como principales protagonistas los neumlogos, atentos a la investigacin sobre los
males del tabaco que se haban llevado a cabo principalmente en los EE.UU. e
Inglaterra. El anlisis tambin evala cmo los cambios en la salud pblica introducidos
durante el proceso de democratizacin del pas y su impacto en el fortalecimiento de los
esfuerzos para el control del tabaco. Por ltimo, evaluamos las leyes y campaas para
controlar la comercializacin y publicidad de los productos del tabaco, puestos en
marcha en la dcada de 1990. Tratamos de poner de relieve el papel de la Agencia
Nacional de Vigilancia Sanitaria y el Programa Nacional para el Control del Tabaco, el
Instituto Nacional del Cncer, en la construccin de un marco jurdico para el control
del tabaco en el pas.
Palabras clave
Campaas para el Control del Tabaquismo - Salud Pblica Legislacin - Historia

INTRODUO
Esse artigo trata do desenvolvimento da poltica antitabaco no Brasil, discutindo as
transformaes na legislao brasileira nesse campo nas ltimas quatro dcadas do
sculo XX. Embora esse tema j tenha sido tratado por vrios trabalhos elaborados por
mdicos, jornalistas e historiadores, sua anlise torna-se relevante medida que avalia
essas transformaes a luz das mudanas na sade pblica empreendidas no perodo.
A partir do ltimo quartel do sculo XX, com o fortalecimento do movimento
antitabaco nos Estados Unidos, as empresas multinacionais produtoras de cigarros
intensificaram sua atuao nos pases em desenvolvimento. Sua estratgia tomava por
base a noo de que esses pases tinham uma grande potencialidade de mercado
medida que contemplavam grandes contingentes populacionais e teriam maiores
dificuldades em elaborar legislaes antitabagistas mais rgidas. Nesse contexto, o
consumo de cigarros no pas passou a crescer rapidamente, encontrando seu auge em
meados dos anos oitenta. Alm dos investimentos da Indstria em produo e
marketing, o aumento da concorrncia no setor, o controle de preos, assim como o
forte crescimento da populao urbana contriburam para esse processo [1].
No momento de intensificao do consumo de cigarros e da produo nacional de
tabaco o pas encontrava-se sob um regime ditatorial de carter liberal e o setor sade
passava por um processo de dificuldades, determinado pela falta de recursos e pela
grave crise que se abateu sobre a medicina previdenciria a partir do final da dcada de
1970, em detrimento das iniciativas de carter preventivo do Ministrio da Sade. Nesse
contexto, surgiram ainda timidamente, as primeiras iniciativas de normatizao da
comercializao do tabaco no campo do legislativo. Embora se apoiassem nas
postulaes cientficas sobre os malefcios do ato de fumar e mesmo do fumo passivo,
essas iniciativas no obtiveram o resultado esperado. Somente com o incio do processo

de democratizao e as transformaes no campo da sade que desaguaram na reforma


sanitria e na criao do sistema nico de sade brasileiro essa situao se modificou.
No contexto de mudanas e construo de um novo pensamento que via a sade como
um direito de cidadania cujo provimento de obrigao do Estado, as aes do poder
pblico em relao ao controle do tabagismo passaram a ser bastante valorizadas,
levando o pas a paradoxal posio de ser um dos maiores exportadores mundiais de
tabaco e ao mesmo tempo uma forte liderana mundial em poltica para o controle de
sua produo e consumo.

Mtodos
O presente trabalho se caracteriza como um estudo de Histria Social. Foi elaborado a
partir da anlise das fontes documentais referentes legislao antitabaco no pas,
consultadas no portal do Senado Federal e do Ministrio da Sade; de fontes
secundrias relacionadas ao desenvolvimento da sade pblica e de livros de referncia
elaborados por mdicos e jornalistas que discutem a trajetria do uso do tabaco no
Brasil. Tambm foram utilizados documentos sobre a trajetria das aes de grupos
mdicos pelo controle do cncer de pulmo - muitos dos quais disponibilizados pelo
Instituto Nacional do Cncer (INCA), instituio responsvel pelo Programa Nacional
de Controle do Tabagismo desde final da dcada de 1980. A seleo e utilizao dessas
fontes tiveram como base a pesquisa, verificao e interpretao histrica. A partir de
sua anlise crtica e do entrecruzamento de suas informaes com as de trabalhos
desenvolvidos em diferentes reas do conhecimento mdico, buscou-se avaliar o
processo de transformao do referencial legal sobre a utilizao do tabaco no pas.

Resultados e discusso
Os primeiros passos da legislao antitabaco
As pesquisas relacionando problemas de sade ao uso do tabaco, elaboradas a partir de
meados do sculo passado tiveram um forte papel na mudana de viso em relao ao
ato de fumar. Nas dcadas anteriores alguns trabalhos j vinham obtendo concluses
nesse sentido, no entanto tiveram pouca repercusso. Nos anos 50, complexos estudos
epidemiolgicos, elaborados por pesquisadores americanos e ingleses se transformaram
no ponto de partida para a elaborao do Relatrio Fumo e Sade do Royal College of
Physicians, escrito em 1962 e do Relatrio Terry, confeccionado pela Comisso
Consultiva sobre o Fumo e Sade dos EUA em 1964 [2]. Esses documentos mostravam
que as taxas de mortes por cncer de pulmo eram muito maiores entre fumantes e
citavam bronquite crnica e enfisema como doenas mais frequentes em fumantes. Sua
divulgao deu flego ao antitabagismo e transformou a forma das comunidades
cientficas de diversos Estados verem o hbito de fumar.
No Brasil, a divulgao desses relatrios na comunidade mdica reforou as
posies antitabaco at ento relacionadas prioritariamente aspectos religiosos e
morais. Na dcada de 1960, alguns tisiologistas, alarmados com o aumento dos casos de
cncer de pulmo, comearam a ver no ato de fumar uma possvel causa da ampliao
dos ndices da doena. No entanto, essas ideias ainda eram muito controversas e para
evitar maiores embates, eles procuraram ater as suas consideraes sobre as causas do
cncer de pulmo comunidade mdica, escrevendo em revistas especializadas e
mantendo cautela em relao s posies apresentadas[3].
No contexto de crescimento das preocupaes mdicas em relao ao fumo, os
primeiros projetos de lei para o seu controle entraram na pauta do Congresso Nacional.

Em 1964, o deputado Eurico de Oliveira, eleito pelo antigo Estado da Guanabara,


encaminhou um projeto que propunha a proibio da propaganda de derivados do fumo
em qualquer meio de comunicao. No ano seguinte outro projeto seu sugeria a
instituio de um imposto adicional para o combate ao cncer. Ainda em 1965, Pedro
Maro, Deputado Federal pelo Estado de So Paulo e Ivan Luz, eleito pelo Paran,
encaminharam diferentes projetos de lei determinando a impresso de advertncias
sobre o risco de cncer nos maos de cigarros. Maro ainda elaborou um segundo PL
prevendo a proibio da venda de cigarros para menores de dezoito anos. At o final da
dcada, outros cinco projetos relacionados ao controle de fumgenos foram
encaminhados ao congresso. Todos foram arquivados [3].
Durante a dcada de 1970 presenciamos uma escalada de projetos de lei para o controle
do tabaco no Congresso Nacional. Gonalves [3] encontrou 79 projetos nessa dcada,
contra nove na dcada anterior. Trinta e cinco deles previam algum tipo de regulao da
propaganda de cigarros e da distribuio de brindes pelas empresas de fumo. Tambm
havia muita preocupao com a venda de cigarros para menores de 18 anos (11
projetos) e com a regulao do uso de fumo nos transportes coletivos, areos ou
terrestres, bem como em locais pblicos (15). Dentre as proposies, seis exigiam
controle sanitrio sobre os cigarros fabricados no Brasil, trs sugeriam a insero de
advertncias sobre os malefcios do uso do tabaco nas embalagens de cigarros, quatro
sugeriam taxas sobre os produtos derivados do fumo para serem destinadas Sade
Pblica, dois propunham o tema do tabagismo e seus males no currculo escolar e, por
fim, um projeto propunha uma Semana Nacional de Combate ao Tabagismo [3].
Tantos projetos demonstram que a discusso a respeito do tema estava acesa no
Congresso desde 1970. Mas o fato de nenhum deles ter sido aprovado nos mostra o
quo limitada era essa discusso naquele perodo. Em plena ditadura militar, quando

vigorava o liberalismo econmico, e as noes de preveno e mesmo de sade pblica


estavam eclipsadas pela medicina previdenciria de carter curativo, a possibilidade de
aprovao de projetos que, alm de fugirem as diretrizes governamentais para a sade,
colocavam em xeque interesses de grande foras econmicas, no tinham como sair do
papel. Alm disso, naquele perodo, a questo do tabagismo ainda era defendida
principalmente por grupos que a viam sob um vis moral. De incio, os mdicos a eles
se alinharam para fortalecer suas posies, no entanto o discurso cientfico ainda no
contava com o consenso social necessrio para tornar-se hegemnico. Assim, o
tabagismo continuou crescendo e as propagandas de cigarros continuavam vendendo a
imagem do ato de fumar, associada ao sucesso, charme, elegncia e virilidade.
O fortalecimento do movimento antitabagista no Brasil
Nos anos 1970, os malefcios provocados pelo tabagismo se consolidaram como
problema de sade para as agncias internacionais, tornando-se tema frequente nas
Assembleias Mundiais de Sade, rgo mximo de deciso da OMS. Em 1970, o
Comit de Peritos da OMS elaborou um relatrio intitulado O hbito de fumar e a
sade resumindo diversos aspectos do tabagismo e dos males por ele causados. Este
relatrio e os subsequentes trouxeram uma srie de recomendaes aos Estadosmembros, comeando pela sugesto de que fossem criados programas governamentais
especficos de combate ao tabagismo, baseados em rgos permanentes [2].
A globalizao das preocupaes medicas com o tabaco fizeram com que se ampliassem
as iniciativas propondo a regulamentao da sua comercializao e consumo no pas.
Em maro de 1979 foi elaborado um documento como concluso dos trabalhos de um
seminrio sobre Tabagismo, organizado pelo Instituto Brasileiro para Investigao do
Trax, em Salvador, Bahia. A ento chamada Carta de Salvador foi redigida por
importantes nomes da pneumologia e do controle do tabagismo no pas: Jos Silveira,

Jaime Santos Neves, Jos Rosemberg, Edmundo Blundi, Antonio Pedro Mirra e Mario
Rigatto. Muitos desses nomes eram mdicos destacados na luta contra a tuberculose, e
passavam a incluir em suas preocupaes os males do aparelho respiratrio causados
pelo fumo.[3] A Carta de Salvador reconheceu o desafio do combate ao tabagismo,
ressaltando o impasse econmico enfrentado pelo Estado, em virtude da receita
arrecadada com a produo do fumo. Apesar disso, seus autores no se intimidaram.
Apoiando-se nas recomendaes da OMS, eles defenderam a criao de um Comit
Nacional de carter multi-institucional, capaz de planejar e promover uma campanha de
combate ao fumo em todo o territrio nacional[4].
Dando continuidade a iniciativa dos pneumologistas reunidos em Salvador, a
Associao Brasileira de Cancerologia, ainda em 1979, reuniu um amplo conjunto de
associaes cientficas e instituies ligadas sade, na cidade de So Paulo, com o
objetivo de elaborar um Programa Nacional Contra o Fumo. O programa passou a ser
coordenado pela Associao Mdica Brasileira, a partir de uma comisso nacional
composta por diversas Sociedades Mdicas nacionais. Tambm previa-se que essa
comisso deveria enviar solicitao ao Congresso, para a criao de uma CPI sobre
fumo e sade, que deveria suscitar a aprovao de novas leis sobre controle da
propaganda de cigarros, proibio de fumar em determinados locais, comercializao de
cigarros, taxao de produtos fumgenos e advertncias do risco do tabagismo [2].
Em 1980, a Liga Esprito-santense Contra a Tuberculose patrocinou a 1 Conferncia
Brasileira de Combate ao Tabagismo, em Vitria. O evento contou com a participao
de muitos dos mdicos que participaram do encontro em Salvador no ano anterior.
Alm da divulgao de pesquisas internacionais sobre o tema e de recomendaes da
OMS, buscou divulgar trabalhos realizados por mdicos brasileiros[3]. Como vemos, os

mdicos oriundos de atividades contra a tuberculose foram os principais incentivadores


de aes para a regulao do tabaco no final da dcada de 1970.
Logo o assunto ganhou a capa da Revista Veja, semanrio brasileiro de grande
circulao. Em abril de 1980 uma equipe de jornalistas elaborou um panorama geral
sobre o tema, informando aos leitores sobre os malefcios do uso do fumo, e a forma
como o tabagismo vinha sendo encarada em algumas partes do mundo, em especial, nos
EUA. O artigo destacou a importncia da produo de fumo para a economia brasileira,
na poca responsvel por 35,5% da arrecadao total do IPI - o dobro do que rendia a
indstria automobilstica, e relacionou tal fato ao ento fraco desempenho do governo
em aprovar medidas de controle do tabagismo no pas [5].
Ainda em 1980, para comemorar o dia Mundial da Sade, a OMS lanou uma
campanha internacional de combate ao tabagismo com o slogan Tabaco ou Sade, e
elaborou o Programa de Tabaco e Sade, que recomendava a intensificao, ou incio
onde ainda no houvesse, de estratgias governamentais para o controle do tabagismo
com nfase nas medidas educacionais, particularmente com respeito juventude, e de
proibio, de restrio ou limitao da publicidade dos produtos do tabaco [6].
Na esteira desses acontecimentos, o Ministrio da Sade buscou, ainda de forma tmida,
participar do processo de mudanas na legislao sobre o fumo que parecia se anunciar.
Para tanto, em 1981, criou a Comisso para Estudos das Consequncias do Fumo, com
o objetivo principal de elaborar pareceres acerca dos diversos projetos de lei sobre o
tema apresentados no Congresso Nacional. Formada por importantes figuras do
movimento antitabagismo como Antonio Pedro Mirra, Edmundo Blundi, Jayme Santos
Neves, Jos Rosemberg, Jos Silveira e Mario Rigatto, ela funcionou apenas por um ano
[2]. Sua composio e o pequeno perodo de sua existncia mostram as dificuldades
vividas pelo movimento antitabagismo no perodo. Se, por um lado, suas lideranas

conseguiam, em alguns momentos se fazer ouvir pelo Estado, a resistncia ou falta de


consenso em relao suas posies logo os retirava de cena.
No campo do legislativo, ainda em 1980, o ento Deputado talo Conti, eleito pelo PSD
do Paran apresentou um projeto de lei propondo que a cada ano, o dia 29 de agosto
passasse a ser comemorado o Dia Nacional de Combate ao Fumo e prevendo que na
semana que antecede a data, deveria ser organizada uma campanha educativa no intuito
de divulgar os malefcios provocados pelo tabagismo. No ano seguinte, seu projeto foi
aprovado pela Cmara e encaminhado ao Senado. Naquela casa, permaneceria at 1986,
quando, aps longas discusses, foi votado e aprovado quase unanimemente,
registrando-se apenas dois votos contra e uma absteno, para em seguida ser
sancionado pelo Presidente Jos Sarney em 11 de junho daquele ano. A Lei Federal N
7.488/86, instituiu o dia 29 de agosto como o Dia Nacional de Combate ao Fumo. Essa
lei caracteriza-se como a primeira legislao em mbito federal relacionada a
regulamentao do tabagismo no Brasil [7].
Antes mesmo da sano da lei 7.488, o Ministrio da Sade resolveu agir mais
fortemente em relao ao problema do tabaco, criando o Grupo Assessor para Controle
do Tabagismo em 1985. O grupo foi composto por mdicos, juristas, parlamentares e
representantes de diversas instncias sociais relacionadas ao controle do tabagismo. O
GACT foi, at o final da dcada, responsvel pelas campanhas do Dia Nacional de
Combate ao Fumo. Em Novembro 1986 realizou um Simpsio em que foi apresentada
uma srie de documentos produzidos pelo Grupo, dentre os quais um novo projeto de lei
apresentado ao ento presidente Jos Sarney nas comemoraes do primeiro Dia
Nacional de Combate ao Fumo. O projeto previa a proibio do uso de cigarros,
charutos, cigarrilhas e cachimbos em recintos coletivos, pblicos e particulares, de
trabalho, lazer, sade e educao, bem como em veculos de transporte coletivo de

qualquer natureza salvo em locais especficos para fumantes, exceto nos


estabelecimentos de sade e de educao, com restrio inclusive em reas prprias
externas [8].
A preocupao com ambientes livres da poluio ambiental do tabaco foram a base das
propostas do perodo. Ela intensificou-se a partir da dcada de 1980, quando se
acumularam estudos sobre os efeitos nocivos da fumaa em no fumantes. Em 1986, o
Ministrio da Sade dos EUA e a US National Academy of Sciences National Research
Council divulgaram um relatrio sobre tabagismo passivo mostrando sua relao com o
cncer de pulmo em no fumantes saudveis [9]. Essa nova evidncia cientfica deu ao
movimento antitabagismo em todo o mundo um importante argumento na luta contra o
tabaco: tabagismo deixou de ser um problema apenas para o fumante.
A demora de quase seis anos para a aprovao do projeto de Conti e a criao do Grupo
Assessor do Ministrio da Sade mostram um aspecto importante do processo de
desenvolvimento da conscincia em relao aos males do tabagismo no Brasil. Em
1980, quando o projeto foi elaborado, havia uma efervescncia no campo mdico em
relao ao tema. Nossos pneumologistas, principais sujeitos desse processo, criaram
eventos e organizaes com o objetivo de colocar na agenda da sade pblica a questo
dos males do tabagismo. No entanto, as condies polticas do pas e as possibilidades
institucionais vigentes na poca no possibilitavam, a princpio, a consecuo do
objetivo traado. Reunidos em sociedades mdicas e outras organizaes civis e em
instituies de pesquisa e ensino, eles no conseguiram agregar suficiente apoio para
transformar sua luta em ao poltica. Tal objetivo s comeou a ser alcanado quando
o prprio Ministrio da Sade passou a protagonizar esse processo. Para que isso
acontecesse, foi necessria uma transformao mais ampla no setor sade.

Transformao que se relacionou ao processo mais geral de redemocratizao vivido


pelo pas.
Em meados da dcada de 1980, com o fim da ditadura e a elaborao de um pacto social
que permitiu a posse do primeiro presidente civil em 21 anos, um novo grupo passou a
ocupar cargos importantes no Ministrio da Sade. Representantes do pensamento
mdico que via a sade de forma ampliada, valorizando os cuidados primrios e a ao
preventiva, comandaram uma inflexo nas diretrizes do Ministrio, possibilitando que a
questo do tabagismo pudesse atingir uma posio de destaque nas diretrizes de nossa
sade pblica.
No entanto, apesar dos esforos do grupo de mdicos voltados para a questo do tabaco,
o Ministrio da Sade tinha sua atuao circunscrita pelos limites legais. Por isso, suas
iniciativas em relao a restrio do tabaco nesse perodo se limitaram medidas
educativas, promoo das campanhas de 29 de agosto e publicao de portarias que,
embora tenham tido pouco impacto imediato para a cessao do tabagismo, foram de
grande importncia ao servir como base para medidas subsequentes de maior eficcia. A
portaria n 428/GM, por exemplo, impedia o uso de produtos fumgenos no interior do
Ministrio, salvo locais designados paro o consumo. Ela possibilitou a elaborao da
portaria, interministerial, n 3.257, de 1988, que recomendava medidas restritivas ao
fumo nos locais de trabalho e conferindo certificados de honra ao mrito s empresas
que se destacassem em campanhas antitabgicas em todo o Brasil.
O Controle do Tabagismo ganha forma
O processo de redemocratizao ocorrido durante o final da dcada de 1980 gerou
importantes mudanas na ordem institucional e federativa do pas. A Constituio de
1988 transformaria radicalmente a poltica de sade brasileira, possibilitado a

emergncia de um sistema unificado e descentralizado de sade, a atribuio de uma


nova responsabilidade ao Estado em relao a esse campo e a ampliao de sua
abrangncia. Seu artigo 196 estabelecia: A sade direito de todos e dever do Estado,
garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem a reduo do risco de
doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para
sua promoo, proteo e recuperao [10]. No campo especfico da regulamentao
do tabaco o artigo 220 da nova constituio deu competncia esfera federal de impor
restries s propagandas de cigarros, bebidas e medicamentos, e incluir advertncias
sobre os malefcios decorrentes de seu uso quando necessrio - o artigo foi fundamental
para a justificao da constitucionalidade de leis antitabaco posteriores.
No ano se sua promulgao, o Ministrio da Sade elaborou a Portaria n 490, que
obrigou as Companhias de cigarro a estamparem nas embalagens de seus produtos a
advertncia O Ministrio da Sade Adverte: Fumar Prejudicial Sade [11]. No ano
seguinte, um projeto de lei elaborado pelo Deputado Elias Murad buscou regulamentar
o artigo 220 da nova carta. Alm da regulamentao da propaganda de cigarros, bebidas
e remdios, o projeto previa a proibio do uso de cigarros e outros produtos fumgenos
em recintos coletivos privados ou pblicos, salvo em reas destinadas a esse fim,
devidamente isoladas e com arejamento suficiente. O projeto ressaltava ainda a
proibio em reparties pblicas, hospitais e postos de sade, salas de aula, bibliotecas
recintos de trabalho coletivo e salas de teatro e cinema [12].
Somente em 1996, o projeto de Murad se transformaria em lei (lei 9.294 de 1996),
contudo uma Portaria Interministerial elaborada no ano anterior, j determinava a
utilizao de advertncias nas embalagens de cigarros, bem como as restries nas
propagandas de fumgenos [13]. Pela nova legislao, a propaganda de produtos
fumgenos na televiso e na rdio ficou restrita ao horrio de 21 s 6 horas, e mensagens

de advertncia divulgando os diversos malefcios provocados pelo tabagismo passaram


a ser vinculadas nestas propagandas, nas de psteres, cartazes, revistas e jornais, e nas
embalagens de cigarro. A advertncia anterior: O Ministrio da Sade Adverte: Fumar
faz mal a sade, que vinha sendo estampada nos maos de cigarros desde 1988, teve
sua segunda parte substituda pelas seguintes frases: "fumar pode causar doenas do
corao e derrame cerebral"; "fumar pode causar cncer de pulmo, bronquite crnica e
enfisema pulmonar"; "fumar durante a gravidez pode prejudicar o beb"; "quem fuma
adoece mais de lcera do estmago"; "evite fumar na presena de crianas" e "fumar
provoca diversos males a sua sade". Em 1999 a Medida Provisria n1.814 permitiu ao
Ministrio da Sade definir novas advertncias. O termo pode causar foi substitudo
pelo termo causa, tornando as frases mais diretas e enfticas. Novos temas tambm
foram introduzidos [14].
importante ressalvar que apesar da Lei Elias Murad ter se mostrado um importante
instrumento para a ampliao das restries ao fumo, ela mostrou-se falha por no
prever punio ao fumante infrator, e no definir claramente as regras com relao aos
fumdromos e aos locais que no o possuem, permitindo inclusive que as companhias
de cigarros elaborassem estratgias para o abrandamento da aplicao da lei [15]. Ainda
hoje o tabaco no foi completamente banido de ambientes fechados. Atualmente, no
Brasil, estados e municpios tem regulamentado leis mais abrangentes com base
semelhante Lei Elias Murad, com fiscalizao mais rgida, acompanhada de ampla
campanha educativa, como nos casos dos Estados de So Paulo e Rio de Janeiro, em
2009.
Fecha-se o cerco

No campo institucional, no contexto da reforma sanitria, a competncia do Ministrio


da Sade em relao ao controle do Tabaco foi transferida ao Instituto Nacional do
Cncer, que passou a abrigar o Programa Nacional de Controle do Tabagismo.
Alm da diretriz mais geral de reduzir o nmero de fumantes e a consequente
morbimortalidade relacionada ao consumo de derivados do tabaco no Brasil, o
programa buscava reduzir a iniciao ao tabagismo, principalmente entre jovens;
aumentar a cessao de fumar e reduzir a exposio fumaa ambiental do tabaco. O
programa atuou na coordenao e execuo de aes desenvolvidas em parceria com as
Secretarias Estaduais e Municipais de Sade e de vrios setores da sociedade civil
organizada, sobretudo das sociedades cientficas e de conselhos profissionais da rea da
sade.
Alm de articular as campanhas de 31 de maio, Dia Mundial sem Tabaco, institudo
pela OMS em 1988, e do dia 29 de agosto, Dia Nacional de Combate ao Fumo, criado
em 1986, o PNCT passou a promover uma srie de aes educativas, como congressos e
seminrios; programas de ambientes de trabalho livre do tabaco e aes educativas em
escolas e em unidades de sade. Tambm patrocinou programas para cessao de fumar,
qualificou profissionais de sade nesse campo e trabalhou na divulgao de mtodos
para a cessao de fumar em diversas mdias. Para que tais programas pudessem ser
desenvolvidos em todo o pas, o PNCT seguiu a lgica do SUS, investindo em
estratgias para a descentralizao de suas aes.
As restries publicidade de cigarros e outros fumgenos e o uso de advertncias em
suas embalagens e materiais de propaganda foi se tornando, ao longo da dcada de
1990, umas das principais preocupaes do Programa Nacional de Controle do
Tabagismo. As aes do Inca frente ao programa tornaram a instituio bastante
influente no processo de regulao do tabagismo no pas. O Inca tornou-se referncia

nacional para elaborao de pareceres tcnicos utilizados como subsdio na criao de


polticas, em mbito legislativo e econmico.
Em meados da dcada de 1990, a Coordenao Nacional de Controle do Tabagismo do
INCA, responsvel pelo PNCT, j contava com forte reconhecimento internacional,
tendo recebido, em 1994, a medalha Tabaco ou Sade da OMS. Esta condecorao foi a
primeira feita a um programa do gnero na Amrica Latina. E fez com que o Dia
Mundial sem Tabaco daquele ano tivesse o Brasil como sede.
Em 1995 o Inca encomendou uma anlise dos teores de cinco marcas mais vendidas e
produzidas no Brasil a um laboratrio de anlises de produtos do tabaco do
Canad, o LABSTAT [16]. A divulgao dos resultados ganhou ampla cobertura da
mdia em 1996, quando se verificou que os nveis de vrias das substncias analisadas
estavam muito acima dos teores mximos estipulados em outros pases. O Inca elaborou
ento um documento com uma srie de recomendaes, destacando a necessidade de
fiscalizao mais rgida sobre os produtos fumgenos. Segundo Cavalcante, essa
importante ao foi mola propulsora para subsequentes avanos no mbito do controle e
fiscalizao dos derivados de tabaco no Brasil [16].
Em dezembro de 2000, a Lei n 10.167 daria um forte golpe nas empresas do setor. Pela
nova legislao a propaganda comercial do fumo ficava restrita apenas a parte interna
dos locais de venda; ademais tais propagandas no poderiam associar o produto a
prtica de atividades esportivas e nem conter participao de crianas e adolescentes.
Ou seja, ficava banida a publicidade de derivados do tabaco por meio de rdio,
televiso, cinema, jornais, revistas, impressos, outdoors e em trajes e artigos esportivos.
Ficou tambm proibida, a propaganda na internet, a propaganda indireta
denominada merchandising e a propaganda em estdios, pistas, palcos ou locais
similares, assim como a distribuio de amostras ou brindes e a comercializao de

produtos fumgenos em estabelecimentos de ensino e sade e tambm proibia o desses


produtos em aeronaves e demais meios de transporte pblicos. Tambm foi atravs
dessa lei que se fixou para o ano de 2003 a proibio de patrocnio a atividades culturais
e esportivas internacionais pelas companhias de tabaco, posteriormente alterada,
fixando para 2005 a proibio de patrocnio em atividades esportivas internacionais.
Esta ltima modificao se deu em defesa de interesses econmicos, revelados atravs
da realizao do GP Brasil de Frmula 1, em 2003, transmitido na televiso [17].
A lei n 10.167 provocou fortes reaes entre as empresas produtoras de tabaco, sendo
questionada sua constitucionalidade por sobrepor ao direito de divulgar um produto, o
dever de advertir e esclarecer sobre os malefcios a ele associados. A Confederao
Nacional da Indstria, associando-se com esses interesses, impetrou uma Ao Direta
de Inconstitucionalidade em relao ao projeto, objetivando liberar totalmente a
publicidade de tabaco [18], mas apesar das resistncias, o processo de fortalecimento da
legislao de regulamentao do tabaco era inevitvel.
Em 1999, atravs da lei federal n. 9782, foi criada a Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria (Anvisa) com a finalidade de promover a proteo da sade da populao por
intermdio do controle sanitrio de produtos e servios. Entre suas atribuies consta o
controle e fiscalizao dos cigarros e de outros derivados do fumo. A Anvisa se
transformaria num instrumento de grande eficcia para o controle do tabaco. Sua
autoridade para trabalhar no cumprimento da lei, expedir multas e normatizar diversos
aspectos relacionados produo e ao consumo lhe possibilitaram aes de maior
amplitude que as postas em prtica pelo Ministrio da Sade.
No ano de sua criao, uma de suas primeiras resolues determinou o registro anual de
todos os produtos fumgenos, e a apresentao de relatrios, tambm anuais, das
companhias de tabaco, sobre os produtos que comercializam [19]. Em matria publicada

na revista Veja, em novembro de 1995 [20], portanto anos antes criao da Anvisa, foi
divulgada a mdia dos teores de alcatro e nicotina dos cigarros brasileiros. A
reportagem havia levantado dvidas sobre a confiabilidade dos dados apresentados
pelas companhias de cigarros, e destacado que o uso da palavra Suave, que deveria
indicar produtos de baixos teores, estava sendo utilizada num dos cigarros mais fortes
comercializados no pas [20]. Atenta essas questes, a Anvisa publicou em maro de
2001, resoluo estabelecendo os teores mximos permitidos de alcatro, nicotina e
monxido de carbono na fumaa dos cigarros comercializados no Brasil [21] e vetando
a utilizao de qualquer adjetivao, em embalagens ou material publicitrio de cigarros
tais como: baixos teores, suave, light, teores moderados, e outras que pudessem induzir
o consumidor a uma interpretao equivocada quanto aos teores contidos nos cigarros.
Em maio de 2001, outra norma da Anvisa regulamentou a impresso de imagens que
ilustram o sentido das advertncias nas embalagens dos cigarros. As advertncias
tambm passaram a estampar o Disque Pare de Fumar, servio de orientaes
oferecido pela ouvidoria do Ministrio da Sade [22]. As caractersticas das imagens e
das advertncias foram determinadas pela Anvisa e respaldadas tecnicamente pelo Inca.
Um dos objetivos do seu uso o de combater a aceitao social do hbito de fumar, e de
quebrar a aura positiva que foi criada em torno dos cigarros durante dcadas. Sua
justificativa

relaciona-se

ao

campo

da

psicologia

cognitivo-comportamental,

postulando que um dos fatores que podem contribuir para cessao do hbito de fumar
o mal estar criado pela embalagem do produto. Alm disso, as embalagens de cigarro
passaram a ser considerados como um importante veculo de comunicao sobre os
malefcios causados pelo tabagismo, podendo at exercer um papel educativo atravs
das fortes advertncias, que buscam frear os impulsos dos fumantes, fazendo com que
eles pensem antes de acender seu cigarro automaticamente [16].

Para que as imagens continuassem provocando impacto, o Inca e a Anvisa substituram


o grupo de imagens e advertncias em 2004 por imagens mais fortes que as do primeiro
grupo e, atualmente (2010), um terceiro grupo de imagens de forte impacto comeou a
circular nas embalagens de cigarros [14]. Desde 2004 as embalagens e a publicidade de
fumgenos sofreram ainda mais intervenes. Uma nova resoluo da Anvisa, a mesma
que introduziu o segundo grupo de imagens, determinou que as advertncias fossem
estampadas tambm na publicidade dos produtos. Passaram a ser includas nas
embalagens tambm as seguintes frases: Venda proibida a menores de 18 anos e Este
produto contm mais de 4.700 substncias txicas, e nicotina que causa dependncia
fsica ou psquica. No existem nveis seguros para consumo dessas substncias [23].
Concluso
Nos ltimos anos, a ao normatizadora posta em prtica pela Anvisa assim como as
aes do Programa Nacional de Controle do Tabagismo coordenado pelo INCA
construram um forte arcabouo de conhecimentos e uma extensa prtica no campo do
controle do tabagismo. Apesar de o pas ser o segundo maior produtor de tabaco e o
maior exportador de fumo em folhas do mundo, as caractersticas do PNCT, e o aparato
legislativo regulador do tabaco que foi se formando, tornou o Brasil referncia mundial
em medidas de controle do tabagismo. Em 1999, quando a Assemblia Mundial de
Sade iniciou a elaborao do que se tornou o primeiro tratado internacional de Sade
Pblica, a Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco (CQCT), documento que
prope uma srie de medidas de combate ao tabagismo, o Brasil tornou-se um dos
principais lderes no processo de negociao de seu texto, aprovado unanimemente em
2003, pela Assemblia Mundial de Sade.
A histria da ao estatal de controle do tabaco no Brasil se mostra como um importante
avano se pensarmos que a prevalncia do tabagismo caiu de 35 por cento em 1989 para

16 por cento em 2006 [24]. Alm disso, h indcios de que o efeito dessas aes comea
a se traduzir em nmeros nos grficos sobre incidncia de cncer e de outras doenas,
visto a taxa de mortalidade por cncer de pulmo ter se reduzido em homens na faixa de
30 a 59 anos entre os anos de 1980 a 2003 [25]. Tais dados demonstram que o combate
ao tabagismo no Brasil vem obtendo resultados positivos, sinais de relativo sucesso.
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(12) Dispe sobre restries ao uso e a propaganda de produtos derivados de tabaco,
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pargrafo quarto do artigo 220 da Constituio Federal. PL-4556/1989: Cmara dos
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(14) Brasil. Ministrio da Sade. Inca. Advertncias Sanitrias nos Produtos de Tabaco
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(25) Malta Deborah Carvalho, Moura Lenildo de, Souza Maria de Ftima Marinho de,
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Carta ao revisor
Prezado Revisor(a)
Estamos enviando o texto com as alteraes requeridas. Efetuamos todas as 23
modificaes solicitadas no corpo do texto.
Em relao s sugestes mais gerais, apresentadas em documento a parte, procuramos
ampliar a bibliografia com os itens solicitados, no entanto, em virtude do curto espao
de tempo que temos para efetuar as mudanas, no seria possvel elaborarmos
entrevistas para enriquecer o trabalho. Os tpicos referentes reestruturao do resumo,
mudanas na estrutura dos ttulos e na seo material e mtodos e ajustes na
bibliografia tambm foram atendidos. No entanto necessrio informar que devido ao
texto se caracterizar como uma anlise histrica, elaborada de forma narrativa, a
completa separao entre resultados e discusso daria um carter muito insosso ao
artigo transformando-o em uma pea desagradvel ao leitor. Gostaria de agradecer pelas
recomendaes que, alm de enriquecer o texto, sero de grande utilidade para nossos
prximos estudos.
Atenciosamente
Luiz Teixeira