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NOTAS INTRODUTRIAS
Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna
Rio de Janeiro, dezembro de 2002
A lngua inglesa exibe maior preciso terminolgica ao distinguir policy (no plural, policies) - poltica no
sentido de ao, de medida - de politics, poltica no sentido de fazer poltica. A afirmao "policies require
politics", esclarecedora da natureza poltica da poltica pblica, perde grande parte de seu sentido quando
traduzida para o portugus (polticas requerem poltica).
.
1
Marshall, T.H. - Social Policy in the Twentieth Century, Hutchinson University Library, Londres, 1975, 4a
edio. H traduo em portugus, publicada por Zahar editores, com o ttulo Poltica Social, em 1967. O
trecho citado no consta da edio brasileira porque foi includo, pelo autor, na introduo especialmente
escrita para a 4a edio inglesa.
3
. Vale sublinhar que a dimenso histrica deve ser compreendida no tempo e no espao, implicando
elementos econmicos, sociais, polticos, culturais, tecnolgicos, etc, que tanto diferenciam uma mesma
sociedade em momentos que se sucedem historicamente como diferenciam as sociedades umas das outras,
num mesmo momento, em funo de condicionamentos histricos.
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legtima4, e que se fazem presentes as condies que tornam possveis e necessrias aes
governamentais naquele sentido. Num contexto de transio para o capitalismo, de
expanso do comrcio e de valorizao das cidades, a pobreza se torna visvel, incmoda, e
passa a ser reconhecida como um risco social. A primeira fase da evoluo da poltica
social consistiu nas chamadas Leis dos Pobres, bastante disseminadas pelos pases
europeus, embora com diferenas marcantes entre eles.
As Leis dos Pobres eram ordenaes de Estado que faziam compulsria a
caridade, implicando a criao de um fundo pblico o imposto dos pobres, em geral
recolhido pelas municipalidades e que tinham por finalidade tirar os pobres das ruas5.
Vigoraram em grande parte dos pases europeus entre os sculos XVII e XIX, e a despeito
de terem apresentado variaes expressivas no decorrer deste perodo, se caracterizaram
pela natureza caritativa, pela forma de assistncia pblica e pelo alvo a que se destinavam:
a pobreza.
A pobreza, nesta fase, o risco social predominante. O Estado age para proteger a
sociedade da ameaa representada pela pobreza ( qual se associam a indigncia, a doena,
o furto, a degradao dos costumes) e para proteger os pobres. Como mostra Polanyi, sem a
proteo levada a efeito pelas Leis dos Pobres seguramente as sociedades europias no
teriam resistido aos cataclismos sociais produzidos pelas mudanas operadas com a
mercantilizao da produo e o advento do capitalismo6. Quanto aos pobres, foram
protegidos ora pela distribuio de alimentos, ora por meio de complementao salarial, ora
atravs do recolhimento a asilos, ora mediante recrutamento para as manufaturas pblicas.
Leis dos Pobres funcionaram, historicamente, em tempos de monarquia absoluta ou
governos oligrquicos. J nos meados do sculo XIX, quando a produo industrial se
expandia a largos passos, exigindo crescentemente mo-de obra disposta ao assalariamento,
as elites dominantes, afinadas com os preceitos liberais, passaram a tecer severas crticas a
esta forma de proteo social. A Economia Poltica, que consolidava seu estatuto de cincia
nas obras de autores como David Ricardo, John Stuart Mill, Jeremy Benthan, Thomas
Malthus e outros, vai destacar a impossibilidade de convivncia entre a ordem capitalista,
para a qual se concebia imprescindvel a auto-regulao do mercado, e um sistema de
salrios subsidiados por fundos pblicos7.
Em fins do sculo XIX, uma segunda fase da poltica social se inaugura. Seguros
sociais compulsrios, para fazer face a riscos sociais associados ao trabalho assalariado,
despontam como o modelo dominante de proteo social. No novo cenrio, de capitalismo
4
. Weber, Max Economia e Sociedade. Weber se refere s capacidades que s o Estado legitimamente tem
de exercer os poderes de dispor sobre a vida (prender, e, no limite, matar) e sobre os bens (tributar) dos
cidados em circunscrio territorial reconhecida.
5
. O modelo mais conhecido so as Poor Laws inglesas. A primeira foi promulgada no reinado de Elizabeth I,
em fins do sculo XVI.
6
. Polanyi, Karl A Grande Transformao, Campus, Rio de Janeiro, 1980.
7
. A reforma da Poor Law inglesa, em 1834 esclarecedora. Precedida de intenso debate dominado pela idia
de que o mercado, e no o Estado, que devia cuidar dos pobres, aboliu a concesso de qualquer assistncia
externa (abonos salariais e distribuio de alimentos) e reintroduziu a experincia dos albergues sob novo
formato, pelo qual ficava a critrio do candidato (o pobre) pleitear o benefcio com o que, entretanto,
perdia seu status de cidado livre.
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carter meramente assistencialista9. Por sua natureza meritocrtica faz jus a um certo
benefcio aquele que por sua insero na estrutura ocupacional efetuou preteritamente a
contribuio correspondente o seguro social destitua a poltica social de estigma.
Deslocando seu alvo principal, da pobreza para o trabalho assalariado, a poltica social
ganha papel pr-ativo no sistema: assegura direitos sociais aos que dele participam,
hierarquiza o universo dos merecedores de tais direitos segundo as suas (dele)
convenincias, e prov mecanismos de controle sobre os que dele se afastam.
A crise dos anos 20, transformaes ocorridas no padro de produo capitalista, a
vitria do socialismo na URSS, a valorizao do planejamento na prpria teoria econmica,
e duas guerras mundiais compem o pano de fundo de um novo contexto, no qual emerge a
terceira fase da poltica social no Ocidente desenvolvido. Nesta fase, a idia de seguro
substituda pela de seguridade social, a natureza da poltica passa a ser universalista e seu
alvo, a cidadania. Sistemas pblicos, estatais ou estatalmente regulados, se tornam os
produtores de polticas destinadas a garantir amplos direitos sociais a todos os cidados,
configurando o que se convencionou chamar Estados de bem-estar social.
Aps a II guerra mundial, praticamente todos os pases desenvolvidos realizaram
reformas em seus sistemas em seus sistemas de proteo social. O marco reformista foi o
relatrio Beveridge apresentado ao parlamento ingls em 1942 e transformado em lei em
1946. A proposta estava fundamentada em dois grandes princpios, identificados com a
nova concepo de proteo social. O princpio da unidade tinha por metas a unificao
das mltiplas instncias de gesto dos seguros sociais existentes e a homogeneizao das
prestaes bsicas. Universalidade, o outro grande princpio, dizia respeito cobertura
todos os indivduos e aos escopos da proteo (todas as necessidades essenciais)10.
Pode-se afirmar, assim, que introjeta-se na cultura poltica ocidental do ps-guerra
uma concepo de cidadania como trajetria cumulativa de direitos: direitos civis (as
liberdades individuais), direitos polticos e direitos sociais, estes ltimos significando, na
acepo de Marshall, tudo o que vai desde o direito a um mnimo de bem-estar econmico
e segurana, ao direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um
ser civilizado de acordo com os padres que prevalecem na sociedade11. Concepo que
est presente na Declarao Universal dos Direitos Humanos aprovada pela ONU em 1948
e em diversas convenes da OIT.
O contexto econmico no qual se edificaram os sistemas de bem-estar foi, de certo,
favorvel ampliao dos direitos substantivos, que exigem no s normatividade como
recursos para seu financiamento. O crescimento da produo, a industrializao em larga
escala, o consumo de massa, asseguravam o pleno emprego e contribuam para uma maior
homogeneidade social. Mas sobretudo pela tica da poltica que se explica o sucesso
desta concepo de proteo social. As instituies de representao os partidos polticos,
9
. O que no quer dizer que polticas assistencialistas tenham desaparecido. A Lei dos Pobres, na Inglaterra,
por exemplo, s foi abolida nos anos 40.
10
.Estes princpios influenciaram as reformas de outros pases. Na Alemanha, por exemplo, orientaram o
debate que precedeu a Carta Constitucional de Bonn, em 1949. Na Frana, inspiraram a proposta de lei
enviada por De Gaulle Assemblia Nacional solicitando a reorganizao da seguridade social em 1947.
11
. Marshall, T. H. - Cidadania, Classe Social e Status, Rio de Janeio, Zahar, 1967.
5
. Muitos pases adotaram sistemas nacionais de sade, universais e gratuitos. Nos que preservaram a
frmula dos seguros, como a Alemanha, os seguros-sade, que passam a incluir outros segmentos sociais no
enquadrados em categorias ocupacionais, substituram os seguros-doena.
13
. Para o que contribui pesadamente as lembranas do nazi-fascismo e da guerra, situaes nas quais a
desintegrao da sociedade se torna iminente.
14
. Esping-Andersen, Ghosta O Futuro do Wefare State na Nova Ordem Mundial, em Lua Nova n. 33,
So Paulo, 1994.
15
. A tipologia clssica de Titmuss e est em seu Essays on the Welfare State, de 1958. Ugo Ascoli em 1984
(em Welfare State allItaliana, ed. Laterza, Roma) e Ghosta Esping-Andersen em 1987(em Power and
Distributional Regimes, publicado em Politics and Society, vol. 14, n.2), entre outros, partiram da
classificao de Titmuss, introduzindo pequenos acrscimos e aprofundando os critrios de distino dos
modelos.
6
. interessante assinalar que a prpria noo de welfare, nos EUA, tem sentido pejorativo, pois se associa
dependncia da assistncia pblica, denotando, segundo as normas tradicionais da tica do trabalho, fracasso
no mercado. O termo seguridade social bastante popularizado naquele pas, no s para designar o seguro
social obrigatrio como englobando os benefcios seletivos para a populao de baixa renda (food-stamps,
abrigos para os homeless, auxlios para crianas pobres), mas o significado atribudo ao termo se afasta
inteiramente da concepo forjada na Europa no ps-guerra.
17
. A respeito, ver a coletnea organizada por GERSCHMAN, Silvia e WERNECK VIANNA, Maria Lucia,
A Miragem da Ps-Modernidade (Ed. Fiocruz, Rio de Janeiro, 1998) na qual se encontram artigos e
bibliografia sobre o assunto.
7
18
. ESPING-ANDERSEN, Ghosta - O Futuro do Welfare State na Nova Ordem Mundial, em Lua Nova
n.35, So Paulo, 1995.
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