CONSTITUIO E POLTICA:

UMA RELAO DIFCIL

GILBERTO BERCOVICI

A questo do primado da Constituio, como norma fundamen-

tal do Estado, que garante os direitos e liberdades dos indivduos, foi
desenvolvida no decorrer do sculo XIX, com a consolidao dos regimes
liberais nos Estados Unidos e na Europa ps-revolucionrios. O constitu-
cionalismo foi utilizado, de um lado, para contrapor ao contratualismo e
soberania popular, idias-chave da Revoluo Francesa, os poderes consti-
tudos no Estado. De outro, utilizou-se a Constituio contra os poderes do
monarca, limitando-os. Dessa forma, a Constituio do Estado evitaria os
extremos do poder do monarca (reduzido categoria de rgo do Estado,
portanto, rgo regido constitucionalmente) e da soberania popular (o povo
passa a ser visto como um dos elementos do Estado). Embora liberais, as
Constituies no sero, ainda, democrticas. E, mais importante, a
Constituio no do rei ou do povo, a Constituio do Estado, assim
como o direito direito positivo, posto pelo Estado.1
O conceito clssico de Constituio da segunda metade do sculo
XIX o de Georg Jellinek, que entende a Constituio como os princpios
jurdicos que definem os rgos supremos do Estado, sua criao, suas
relaes mtuas, determinam o mbito de sua atuao e a situao de cada
um deles em relao ao poder do Estado. 2 A Constituio estatal, pois s

1 FIORAVANTI, Maurizio, Stato e Costituzione: Materiali per una Storia delle Dottrine
Costituzionali, Torino, G. Giappichelli Editore, 1993, pp. 144-145; GRIMM, Dieter, Der
Verfassungsbegriff in historischen Entwicklung in Die Zukunft der Verfassung, 2 ed,
Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1994, pp. 106-109 e 143-146; MATTEUCCI, Nicola,
Organizacin del Poder y Libertad: Historia del Constitucionalismo Moderno, Madrid,
Trotta, 1998, pp. 253-258 e 268-273; FIORAVANTI, Maurizio, Costituzione, Bologna, Il
Mulino, 1999, pp. 118-130 e 135-139 e STOLLEIS, Michael, Verfassungsideale der
Brgerlichen Revolution in Konstitution und Intervention: Studien zur Geschichte des
ffentlichen Rechts im 19. Jahrhundert, Frankfurt am Main, Suhrkamp, 2001, pp. 19-32.
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possvel com o Estado. O Estado pressuposto pela Constituio, cuja

funo regular os rgos estatais, seu funcionamento e esfera de atuao,
o que ir, conseqentemente, delimitar a esfera da liberdade individual dos
cidados. A Constituio tambm um instrumento de governo, pois legiti-
ma procedimentalmente o poder, limitando-o. A poltica est fora da
Constituio.3 De acordo com o prprio Jellinek, deveria haver uma sepa-
rao entre o direito e a poltica no estudo do Estado, inclusive na anlise
da Constituio, sendo admissveis, no mximo, estudos jurdicos comple-
mentares aos polticos.4 Jellinek pretendeu criar um sistema de validade
universal, margem da histria e da realidade. A teoria jurdica do Estado
de Jellinek, segundo Pedro de Vega, est ligada a trs pressupostos: a posi-
tividade do direito, o monoplio estatal da produo jurdica e a personali-
dade jurdica do Estado. O principal conceito o do Estado como pessoa
jurdica, ligado teoria da autolimitao do Estado. Afinal, ao criar o direito,
o Estado obriga-se a si mesmo e, submetendo-se ao direito, torna-se tambm
sujeito de direitos e deveres.5
A tentativa, nem sempre bem sucedida, de conciliar o constitu-
cionalismo com a democracia vai, na Europa, ter incio com a Constituio
alem de 1919, a clebre Constituio de Weimar.6 Ser sob a vigncia
desta Constituio que ocorrer o famoso e, at hoje, fundamental, debate
sobre os mtodos do direito pblico7, iniciado quando Hans Kelsen prope

2 JELLINEK, Georg, Allgemeine Staatslehre, reimpr. da 3 ed, Darmstadt, Wissenschaftliche

Buchgesellschaft, 1960, p. 505.
3 JELLINEK, Georg, Allgemeine Staatslehre cit., pp. 361-363; FIORAVANTI, Maurizio,
Costituzione cit., pp. 137-139 e FIORAVANTI, Maurizio, Costituzione e Politica: Bilancio
di Fine Secolo in La Scienza del Diritto Pubblico: Dottrine dello Stato e della Costituzione
tra Otto e Novecento, Milano, Giuffr, 2001, vol. 2, pp. 871-875.
4 JELLINEK, Georg, Verfassungsanderung und Verfassungswandlung: Eine staatsrechtliche-
politische Abhandlung, reimpr., Goldbach, Keip Verlag, 1996, pp. 5-6 e 80. Sobre o fato de
Jellinek, assim como a maioria dos publicistas alemes da segunda metade do sculo XIX,
propor a separao da poltica do direito pblico, vide WILHELM, Walter, Zur juristischen
Methodenlehre im 19. Jahrhundert: Die Herkunft der Methode Paul Labands aus der
Privatrechtswissenschaft, Frankfurt am Main, Vittorio Klostermann, 1958, pp. 141-142.
5 JELLINEK, Georg, Allgemeine Staatslehre cit., pp. 169-173, 182-183, 367-375 e 386-387.
Vide tambm CASTILLO, Monique, La Question de lAutolimitation de ltat, Cahiers de
Philosophie Politique et Juridique n 13, Caen, Centre de Publications de lUniversit de
Caen, 1988, pp. 85-102 e GARCA, Pedro de Vega, El Trnsito del Positivismo Jurdico al
Positivismo Jurisprudencial en la Doctrina Constitucional, Teora y Realidad Constitucional
n 1, Madrid, Universidad Nacional de Educacin a Distancia/Editorial Centro de Estudios
Ramn Areces, janeiro/junho de 1998, pp. 65-67 e 70-72.
6 FIORAVANTI, Maurizio, Costituzione cit., pp. 146-157.
7 Sobre o debate de Weimar, vide, por todos, FRIEDRICH, Manfred, Der Methoden und
Richtungsstreit: Zur Grundlagendiskussion der Weimarer Staatsrechtslehre, Archiv des
ffentlichen Rechts, vol. 102, Tbingen, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), 1977, pp. 161-209.
CONSTITUIO E POLTICA: UMARELAO DIFCIL 7

a aplicao do mtodo jurdico positivista at as ltimas conseqncias,

gerando, nas palavras de Heller, uma Teoria do Estado sem Estado8. O
debate, ento, vai se dar, segundo Olivier Beaud, em torno das concepes
neohegelianas e neokantianas de Estado e Constituio: entre a idia de
que a Constituio a lei da vida poltica global de um Estado, ou seja, est
ligada ao ser poltico do Estado e a concepo de que a Constituio
uma regra de direito que apenas regula o comportamento estatal, estando
ligada ao dever ser do Estado. Em suma, a Constituio entendida
como regime poltico-social do pas (idia defendida por autores das mais
diversas tendncias ideolgicas, cujas origens esto em Hegel, passando
por Ferdinand Lassalle e Lorenz von Stein) ou entende-se a Constituio
limitada ao texto constitucional, regulando os comportamentos dos agentes
estatais (idia defendida pelo neokantismo e o normativismo positivista).9
No estudo do Debate de Weimar, centrado na questo do
combate ao positivismo jurdico e nas relaes entre Estado, Constituio,
poltica e realidade, muitas vezes passa despercebida a, talvez, grande ino-
vao de Hans Kelsen: a substituio da Teoria Geral do Estado pela Teoria
da Constituio. Kelsen destaca a importncia da juridicidade da
Constituio, indo alm da idia da Constituio estatal: a base da
Constituio no o Estado ou a fora normativa dos fatos, mas a norma
fundamental, que no posta, mas pressuposta.10
Segundo Kelsen, a estrutura hierrquica do processo de criao
do direito termina em uma norma que fundamenta a unidade do ordena-
mento jurdico. Anorma fundamental hipottica, no positivada, portanto,
no determinada por nenhuma norma superior do direito positivo. Esta
norma fundamental a Constituio em sentido lgico-jurdico, que
institui um rgo criador do direito, um grau inferior que estabelece as nor-
mas que regulam a elaborao da legislao. Este rgo a Constituio
propriamente dita, ou Constituio em sentido jurdico-positivo.11
O contedo da Teoria Geral do Estado, para Kelsen, o estudo
dos problemas referentes validade e produo da ordem estatal, ou seja,
do ordenamento jurdico. Esses problemas de criao do ordenamento

8 HELLER, Hermann, Die Krisis der Staatslehre in Gesammelte Schriften, 2 ed, Tbingen,
J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), 1992, vol. 2, pp. 15-24.
9 BEAUD, Olivier , Carl Schmitt ou le Juriste Engag in SCHMITT, Carl, Thorie de la
Constitution, Paris, PUF, 1993, pp. 75-85. Vide tambm BEAUD, Olivier, La Puissance de
lEtat, Paris, PUF, 1994, pp. 359-368.
10 BEAUD, Olivier, Carl Schmitt ou le Juriste Engag cit., pp. 80-81.
11 KELSEN, Hans, Allgemeine Staatslehre, reimpr., Wien, Verlag der sterreichischen
Staatsdruckerei, 1993, pp. 248-250.
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jurdico (criao do direito e fundamentao da unidade do ordenamento),

como vimos acima, so compreendidos sob o conceito de Constituio.
Desta forma, para Hans Kelsen, a Teoria Geral do Estado coincide com a
Teoria Geral da Constituio. 12
Apesar das consideraes de Kelsen, demonstrando a passagem
da Teoria Geral do Estado para a Teoria da Constituio, a primeira obra
sistemtica que entende a Teoria da Constituio como um ramo prprio da
teoria geral do direito pblico a Verfassungslehre (Teoria da
Constituio), de Carl Schmitt, publicada em 1928. O objetivo declarado
de Schmitt o de oferecer uma obra sistemtica das questes de teoria
constitucional tratadas incidentalmente pelo Direito Constitucional
(Staatsrecht) e pela Teoria Geral do Estado. A necessidade de um trata-
mento prprio dessas questes destacado por Carl Schmitt, ao criticar o
positivismo jurdico que teria deslocado as questes fundamentais do direito
poltico para a Teoria Geral do Estado. Nesta disciplina as questes da teoria
constitucional no seriam tratadas adequadamente, situadas entre as teorias
polticas em geral e os temas filosficos, histricos e sociolgicos abarcados
pelos tericos do Estado. Com a Teoria da Constituio, Schmitt busca
superar a diviso, gerada pelo positivismo normativista, entre Teoria Geral
do Estado, Direito Constitucional e Poltica, reabilitando o poltico na
anlise dos temas da teoria constitucional.13
No mesmo ano de publicao da Teoria da Constituio de Carl
Schmitt, 1928, Rudolf Smend publicou o seu livro Constituio e Direito
Constitucional (Verfassung und Verfassungsrecht), em que a Teoria da
Integrao era apresentada como alternativa ao positivismo jurdico.
Smend desenvolve uma Teoria da Constituio, tornando a Constituio o
ponto de referncia, no lugar da tradicional Teoria Geral do Estado.14 Do
conceito de Constituio elaborado por Smend15, podemos perceber que o
aspecto relevante no o da normatividade da Constituio, mas sua reali-

12 KELSEN, Hans, Allgemeine Staatslehre cit., pp. 45-46.

13 SCHMITT, Carl, Verfassungslehre, 8 ed, Berlin, Duncker & Humblot, 1993, pp. XI-XIV
(prefcio). Vide tambm BEAUD, Olivier, Carl Schmitt ou le Juriste Engag cit., pp. 58-61
e 74-75.
14 SMEND, Rudolf, Verfassung und Verfassungsrecht in Staatsrechtliche Abhandlungen und
andere Aufstze, 3 ed, Berlin, Duncker & Humblot, 1994, p. 274.
15 AConstituio a ordenao jurdica do Estado, ou melhor, da dinmica vital na qual se
desenvolve a vida do Estado, isto , de seu processo de integrao. A finalidade deste proces-
so a permanente reestruturao da realidade total do Estado: e a Constituio o modelo
legal ou normativo de determinados aspectos deste processo. Cf. Rudolf SMEND,
Verfassung und Verfassungsrecht cit., p. 189.
CONSTITUIO E POLTICA: UMARELAO DIFCIL 9

dade integradora, permanente e contnua. A Constituio uma ordem

integradora, graas aos seus valores materiais prprios. Alm disto, ao se
constituir como um estmulo, ou limitao, da dinmica constitucional,
estrutura o Estado como poder de dominao formal.16

A POLTICA DIRIGIDA PELA CONSTITUIO

O debate sobre o papel da Constituio e suas relaes com a

poltica foi retomado no segundo ps-guerra. As Constituies do sculo
XX, especialmente aps a Segunda Guerra Mundial, so polticas, no
apenas estatais, na expresso de Maurizio Fioravanti. Assumem contedo
poltico, ou seja, englobam os princpios de legitimao do poder, no ape-
nas sua organizao. O campo constitucional ampliado para abranger
toda a sociedade, no s o Estado. A Constituio, nas palavras de Konrad
Hesse, tambm a ordem jurdica fundamental da comunidade, ou seja,
ela Constituio do Estado e da sociedade. A poltica se manifesta no
apenas na instaurao da Constituio (o poder constituinte originrio),
mas tambm nos momentos seguintes, de efetivao da ordem constitu-
cional por meio de uma poltica constitucional.17 O grande protagonista das
concepes, consubstanciadas com a Teoria da Constituio, segundo
Fioravanti, o partido poltico, intermedirio entre o Estado e a sociedade,
englobados agora pela Constituio. 18
A idia da Constituio como totalidade, ressaltando-se o seu
carter dinmico (no garante apenas uma ordem esttica), politiza o
conceito de Constituio, que no se limita mais a sua normatividade.19
Esta concepo, elaborada, como vimos, por autores como Schmitt e
Smend, d origem Teoria Material da Constituio, ligada ao predomnio
das Constituies sociais (ou programticas) do ps-guerra. A Teoria

16 SMEND, Rudolf, Verfassung und Verfassungsrecht cit., pp. 190-193 e 195-196.

17 HESSE, Konrad, Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20
ed, Heidelberg, C.F. Mller Verlag, 1999, pp. 10-11; BCKENFRDE, Ernst-Wolfgang,
Grundrechte als Grundsatznormen: Zur gegenwrtigen Lage der Grundrechtsdogmatik in
Staat, Verfassung, Demokratie cit., p. 189; FIORAVANTI, Maurizio, Costituzione cit., pp.
159-162 e FIORAVANTI, Maurizio, Costituzione e Politica: Bilancio di Fine Secolo cit.,
pp. 875-884.
18 FIORAVANTI, Maurizio, Stato e Costituzione cit., p. 144.
19 GARCA-PELAYO, Manuel, Derecho Constitucional Comparado, 8 ed, Madrid, Alianza
Editorial, 1993, pp. 80-81.
10 LUANOVA N 61 2004

Material da Constituio permite compreender, a partir do conjunto total de

suas condies jurdicas, polticas e sociais (ou seja, a Constituio em sua
conexo com a realidade social), o Estado Constitucional Democrtico.
Prope-se, portanto, a levar em considerao o sentido, fins, princpios
polticos e ideologia que conformam a Constituio, a realidade social da
qual faz parte, sua dimenso histrica e sua pretenso de transformao.20
As funes da Constituio podem ser sintetizadas, para Hans
Peter Schneider, em trs dimenses: a dimenso democrtica (formao da
unidade poltica), a dimenso liberal (coordenao e limitao do poder
estatal) e a dimenso social (configurao social das condies de vida).21
Todas estas funes so interligadas, condicionando-se mutuamente. O signi-
ficado da Constituio, portanto, no se esgota na regulao de procedi-
mentos de deciso e de governo, nem tem por finalidade criar uma inte-
grao alheia a qualquer conflito. Nenhuma de suas funes pode ser
entendida isoladamente ou absolutizada. A Constituio s pode ser plena-
mente compreendida em sua totalidade. Mas, fundamentalmente, a
Constituio, como afirmou Hans Peter Schneider, direito poltico: do,
sobre e para o poltico.22
O debate constitucional passa a travar-se entre aqueles que con-
sideram a Constituio um simples instrumento de governo, definidor de
competncias e regulador de procedimentos, e os que acreditam que a
Constituio deve aspirar a transformar-se num plano global que determina
tarefas, estabelece programas e define fins para o Estado e para a
sociedade. No primeiro caso, a lei fundamental deve ser entendida apenas
como uma norma jurdica superior, abstraindo-se dos problemas de legiti-
mao e domnio da sociedade. A Constituio como instrumento formal
de garantia no possui qualquer contedo social ou econmico, sob a justi-
ficativa de perda de juridicidade do texto. As leis constitucionais s
servem, ento, para garantir o status quo. AConstituio estabelece compe-

20 SCHNEIDER, Hans Peter, La Constitucin Funcin y Estructura in Democracia y

Constitucin, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pp. 35-37, 39 e 43 e
BONAVIDES, Paulo, Curso de Direito Constitucional, 7 ed, So Paulo, Malheiros, 1998, pp.
77-83 e 115-119.
21 Garca-Pelayo entende a Constituio como, simultaneamente, parte integrante do ordena-
mento jurdico, da ordem estatal (organizao do Estado) e da estrutura poltica (modo con-
creto de existncia poltica de um povo, com seus valores e princpios polticos). Vide
GARCA-PELAYO, Manuel, Derecho Constitucional Comparado cit., pp. 100-103.
22 SCHNEIDER, Hans Peter, La Constitucin Funcin y Estructura cit., pp. 39-47 e
GARCA-PELAYO, Manuel, Derecho Constitucional Comparado cit., pp. 100-103.
CONSTITUIO E POLTICA: UMARELAO DIFCIL 11

tncias, preocupando-se com o procedimento, no com o contedo das

decises, com o objetivo de criar uma ordem estvel. Subjacente a essa tese
da Constituio como mero instrumento de governo est o liberalismo e
sua concepo da separao absoluta entre o Estado e a sociedade, com a
defesa do Estado mnimo, competente apenas para organizar o procedi-
mento de tomada de decises polticas.23
Em contraposio a essas concepes, destaca-se, especialmente
no debate constitucional brasileiro, a proposta de Constituio Dirigente do
constitucionalista portugus Jos Joaquim Gomes Canotilho. Esta propos-
ta busca a reconstruo da Teoria da Constituio por meio de uma Teoria
Material da Constituio, concebida tambm como teoria social.24 Para
Canotilho, como todas as Constituies pretendem, de uma forma ou outra,
conformar o poltico, com a denominao Constituio Dirigente afirma-se
intencionalmente a fora de direo do direito constitucional. 25 A
Constituio Dirigente busca racionalizar a poltica, incorporando uma
dimenso materialmente legitimadora, ao estabelecer um fundamento consti-
tucional para a poltica.26 O ncleo da idia de Constituio Dirigente a
proposta de legitimao material da Constituio pelos fins e tarefas pre-
vistos no texto constitucional. Em sntese, segundo Canotilho, o problema
da Constituio Dirigente um problema de legitimao.27
Tendo em vista essa concepo de Constituio, Canotilho vai
ter como preocupaes centrais no seu trabalho a defesa da no-disponi-
bilidade da Constituio pelo legislador28 e a questo da discricionariedade
legislativa29. Em suma, o debate sobre o eventual excesso de poder legisla-
tivo em virtude da possibilidade dos fins constitucionais serem menos-
prezados ou at substitudos.30 De acordo com sua proposta, a concretizao
das imposies constitucionais (normas constitucionais que determinam
a realizao de tarefas e persecuo de fins) funo tanto da legislao,

23 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Direito Constitucional, 6 ed, Coimbra, Almedina,

1993, pp. 79-82.
24 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador:
Contributo para a Compreenso das Normas Constitucionais Programticas, 2 ed, Coimbra,
Coimbra Ed., 2001, pp. 13-14.
25 Id., pp. 27-30.
26 Id., pp. 42-49 e 462-471.
27 Id., pp. 19-24, 157-158 e 380.
28 Id., pp. 62-64, 329-331 e 401-403.
29 Id., especialmente pp. 216-241.
30 Id., pp. 263-266.
12 LUANOVA N 61 2004

como da direo poltica. Ou seja, Canotilho procura estabelecer uma vin-

culao jurdica para os atos polticos na Constituio. A questo das
imposies constitucionais no mera discusso sobre a oportunidade da
execuo dos dispositivos constitucionais, mas um problema de cumpri-
mento da Constituio. 31
Em relao ao cumprimento do texto constitucional, um dos
problemas dessa concepo de Constituio o fato de que, ao recear
deixar a Constituio nas mos do legislador, a Teoria da Constituio
Dirigente acaba entregando a deciso sobre as questes constitucionais ao
judicirio. Como os problemas da Constituio Dirigente so, em grande
medida, de concretizao constitucional32, o papel dos rgos judiciais de
controle de constitucionalidade torna-se fundamental, contribuindo, ainda
mais, para a despolitizao da Constituio. Apesar das crticas de
Canotilho ao papel dos tribunais constitucionais na concretizao da
Constituio Dirigente 33, a observao histrica d razo a Bckenfrde,
que afirmou que a Constituio Dirigente, ao conter todos os princpios e
possibilidades de conformao do ordenamento, favoreceria o crescimento
do papel poltico do tribunal constitucional, que se autoconverteria em
senhor da Constituio. 34
Para a Teoria da Constituio Dirigente, a Constituio no s
garantia do existente, mas tambm um programa para o futuro. Ao fornecer
linhas de atuao para a poltica, sem substitu-la, destaca a interde-
pendncia entre Estado e sociedade: a Constituio Dirigente uma
Constituio estatal e social.35 No fundo, a concepo de Constituio
Dirigente para Canotilho est ligada defesa da mudana da realidade pelo
direito. O sentido, o objetivo da Constituio Dirigente o de dar fora e

31 Id., pp. 177-182, 254-256, 293-297, 305-308 e 316-321. Em sentido contrrio, Gustavo
Zagrebelsky afirma que a Constituio no tem mais centralidade, dctil, ao no estabele-
cer diretamente um projeto determinado, mas possibilidades de concretizao. A partir da
Constituio, as foras polticas competem para imprimir ao Estado as diversas possibilidades
oferecidas pelo texto constitucional, ou seja, o pluralismo constitucional gera um compro-
misso de possibilidades. Vide ZAGREBELSKY, Gustavo, El Derecho Dctil: Ley,
Derechos, Justicia, 3 ed, Madrid, Trotta, 1999, pp. 12-17.
32 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador
cit., pp. 59-61, 172-177, 189-193.
33 Id., pp. 270-277 e 350-351.
34 BCKENFRDE, Ernst-Wolfgang, Grundrechte als Grundsatznormen: Zur gegenwrti-
gen Lage der Grundrechtsdogmatik cit., pp. 197-198.
35 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador
cit., pp. 150-153, 166-169, 453-456.
CONSTITUIO E POLTICA: UMARELAO DIFCIL 13

substrato jurdico para a mudana social. A Constituio Dirigente um

programa de ao para a alterao da sociedade.36
Essa viso, talvez, cause a principal falha, ao nosso ver, da Teoria
da Constituio Dirigente: ela uma Teoria da Constituio centrada em si
mesma. ATeoria da Constituio Dirigente uma Teoria auto-suficiente
da Constituio. Ou seja, pensa-se numa Teoria da Constituio to
poderosa, que a Constituio, por si s, resolve todos os problemas. O
instrumentalismo constitucional , dessa forma, favorecido: acredita-se
que possvel mudar a sociedade, transformar a realidade apenas com os
dispositivos constitucionais. Conseqentemente, o Estado e a poltica so
ignorados, deixados de lado. A Teoria da Constituio Dirigente uma
Teoria da Constituio sem Teoria do Estado e sem poltica.37 E justa-
mente por meio da poltica e do Estado que a Constituio vai ser con-
cretizada. Ser essa maneira totalizante (e, paradoxalmente, excludente) de
compreender a Teoria da Constituio, sem poltica e sem Estado, ao lado
do poder crescente dos tribunais constitucionais, que vai favorecer, na
expresso de Boaventura de Sousa Santos 38 , a manuteno da
Constituio sem Estado.

A POLTICA EXCLUDA DA CONSTITUIO

A Teoria da Constituio Dirigente, como vimos, consolida o

papel da Constituio como centro do direito pblico, minimizando o
Estado e a poltica. Ao reduzir a importncia da Teoria do Estado e da
poltica, a Teoria da Constituio Dirigente, aliada ao momento histrico

36 Id., pp. 455-459.

37 Devemos ressaltar, no entanto, que Canotilho define a Constituio como estatuto jurdi-
co do poltico e afirma que a Constituio Dirigente pressupe um Estado intervencionista
ativo. Vide CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Constituio Dirigente e Vinculao do
Legislador cit., pp. 79 e 390-392. Entretanto, essas consideraes no afetam substancial-
mente a contestao levantada da falta de uma Teoria do Estado e da falta de maiores consid-
eraes a respeito da poltica na Teoria da Constituio Dirigente. Para uma reviso posterior
de alguns desses posicionamentos, vide CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Direito
Constitucional e Teoria da Constituio, Coimbra, Almedina, 1998, pp. 1197-1198 e 1273 e
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Prefcio in Constituio Dirigente e Vinculao do
Legislador cit., pp. XIII-XVe XXIII-XXVI.
38 Vide SANTOS, Boaventura de Sousa, O Estado e a Sociedade na Semiperiferia do
Sistema Mundial: O Caso Portugus in O Estado e a Sociedade em Portugal (1974-1988),
Porto, Edies Afrontamento, 1992, pp. 142-143.
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da globalizao, facilitou, por mais paradoxal que possa ser, a dessubs-

tancializao da Constituio.39 Com a globalizao, a reduo dos
espaos polticos faz com que o nico elemento clarificador do horizonte
poltico, segundo Pedro de Vega Garca, seja a Constituio. Torna-se
corrente a tentativa de restaurar os fundamentos da legitimidade liberal-
democrtica, reforando a normatividade dos direitos, sob a perspectiva do
homem como indivduo e entendendo a Constituio e a democracia como
estruturas processuais, ou seja, busca-se uma legitimidade meramente
processual. O problema a ausncia cada vez maior do elemento
democrtico como justificador da legitimidade, reduzido, com o auxlio
das teorias processuais da Constituio, que levam em conta apenas o seu
aspecto normativo, no poltico, a um simples procedimento de escolha de
governantes.40
Ao contrrio do que possa parecer, essas teorias processuais da
Constituio no so novas. Em 1968, por exemplo, ao criticar as teorias
materiais da Constituio por sobrecarregarem a Constituio e transfor-
marem-na em uma espcie de livro dos livros 41, Wilhelm Hennis props
que, para evitar a dicotomia entre Constituio e realidade constitucional,
a Teoria da Constituio deveria levar em conta a particularidade normativa
da Constituio. Para tanto, seguindo o modelo norte-americano, a
Constituio deveria ser entendida como um instrumento de governo, com
uma Teoria Processual da Constituio.42 Mais recentemente, no caso
norte-americano, John Hart Ely entende que a Constituio no garante
direitos substantivos, mas impede que a maioria no tenha seus direitos
ameaados, nem ameace os da minoria. Para tanto, a Constituio no

39 O prprio Canotilho reviu suas posies sobre a Constituio Dirigente. Os mais afoitos,
inclusive, chegaram a proclam-la como morta. Para Canotilho, a Constituio Dirigente
est morta se o dirigismo constitucional for entendido como capaz de, por si s, revolu-
cionariamente, realizar as transformaes sociais. Ela permanece, no entanto, enquanto esta-
belecer os fundamentos materiais das polticas pblicas no Estado Constitucional. Vide
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Prefcio cit., pp. XXIX-XXX.
40 GARCA, Pedro de Vega, El Trnsito del Positivismo Jurdico al Positivismo
Jurisprudencial en la Doctrina Constitucional cit., pp. 86-87 e GARCA, Eloy, El Estado
Constitucional ante su Momento Maquiavlico , Madrid, Civitas, 2000, pp. 68-74.
41 HENNIS, Wilhelm, Verfassung und Verfassungswirklichkeit: Ein deutsches Problem in
FRIEDRICH, Manfred (org.), Verfassung: Beitrge zur Verfassungstheorie, Darmstadt,
Wissenschaftliche Buchgesellschaft, 1978, pp. 248-253.
42 HENNIS, Wilhelm, Verfassung und Verfassungswirklichkeit: Ein deutsches Problem
cit., pp. 265-267.
CONSTITUIO E POLTICA: UMARELAO DIFCIL 15

contm uma ideologia de governo, simplesmente garante o processo

governamental.43
Parte das concepes das teorias processuais da Constituio
est ligada idia de legitimao pelo procedimento, elaborada por Niklas
Luhmann. A preocupao de Luhmann a de esclarecer os mecanismos
que dotam uma deciso de fora vinculativa, possibilitando sua assimi-
lao e aceitao por todos os atingidos, estejam eles satisfeitos ou no.44
Para a legitimao pelo procedimento, pouco importa se a deciso justa,
exata ou congruente45, pois, nas sociedades complexas, a natureza da
deciso cede lugar aos procedimentos que generalizam o reconhecimento
das decises.
Os procedimentos, como as eleies, o processo legislativo e o
processo judicial, so, para Luhmann, a melhor maneira de garantir
decises vinculativas, alm de reduzir as complexidades sociais. Ao
submeterem-se s regras e necessidades do sistema processual, todos os
envolvidos so obrigados a aceitar a deciso final, mesmo contrariados,
pois eles prprios participaram do procedimento. A legitimidade pelo pro-
cedimento uma legitimidade institucional, no proveniente de derivaes
valorativas.46 A representao poltica, por exemplo, passa a ser vista como
um conjunto de aes que confere legitimidade ao poder. A eleio popu-
lar cria uma identificao simblica entre representado e representante,
gerando um mnimo de consenso47 e tornando esse consenso independente
da situao concreta em que ele obtido. Desta maneira, o representante
exerce um mandato no apenas referente ao que lhe foi conferido, mas tam-
bm ao que no lhe foi. O representante foi eleito num procedimento
institucionalizado, portanto digno de representar o representado. O poder
representativo se legitima no porque expressa um consenso real, mas
porque permite uma antecipao bem-sucedida do consenso presumido dos

43 ELY, John Hart, Democracy and Distrust: A Theory of Judicial Review, reimpr., Cambridge
(Mass.)/London, Harvard University Press, 1998, pp. 100-101. Nas palavras de Ely: The
American Constitution has thus by and large remained a constitution properly so called, con-
cerned with constitutive questions. What has distinguished it, and indeed the United States
itself, has been a process of government, not a governing ideology in idem, p. 101.
44 LUHMANN, Niklas, Rechtssoziologie, 3 ed, Opladen, Westdeutscher Verlag, 1987, pp.
259-261.
45 LUHMANN, Niklas, Legitimation durch Verfahren, 4 ed, Frankfurt am Main, Suhrkamp,
1997, pp. 29-31 e LUHMANN, Niklas, Rechtssoziologie cit., pp. 265-266.
46 LUHMANN, Niklas, Rechtssoziologie cit., pp. 261-265.
47 LUHMANN, Niklas, Legitimation durch Verfahren cit., pp. 155-173 e 179-180.
16 LUANOVA N 61 2004

representados.48 Em suma, para Luhmann, cada sistema se legitima por si

mesmo, ao fixar os procedimentos decisrios em seu direito positivo. O
contedo do ordenamento jurdico no relevante para a legitimidade,
basta, apenas, a sua validade.49
As teorias processuais, em sua quase totalidade, consideram a
Constituio um simples instrumento de governo, definidor de competn-
cias e regulador de procedimentos. Georges Burdeau alega que, apenas
com a fixao de procedimentos para as foras polticas, consegue-se evi-
tar a relativizao das normas constitucionais. Para ele, a Constituio deve
ter um carter de fluidez, sob pena de ser dissolvida na realidade.50 A
Constituio rica em disposies relativas filosofia de um regime , tambm,
cheia de elementos diversos e contraditrios. A Constituio no uma
ordem para o futuro, mas uma ordem de equilbrio, essencialmente esttica.51
Por esses motivos, estaramos vivendo a decadncia da noo de
Constituio, que no controlaria mais a vida poltica. As Constituies
continuam a ser redigidas, mas como mera survivance.52
Dessa maneira, para essas teorias, a Constituio deve ser enten-
dida apenas como uma norma jurdica superior, abstraindo-se dos proble-
mas de legitimao e domnio da sociedade. A Constituio como instru-
mento formal de garantia no possui qualquer contedo social ou econmi-
co, sob a justificativa de perda de juridicidade do texto. As leis constitu-
cionais s servem, ento, para garantir o status quo.A Constituio estabe-
lece competncias, preocupando-se com o procedimento, no propria-
mente com o contedo das decises, com o objetivo de criar uma ordem
estvel dentro da complexidade da sociedade contempornea.53
A materializao do Direito Constitucional, evidenciada com a
concepo dos direitos fundamentais tambm como valores, trouxe, para
Estvez Araujo, a questo da legitimidade do juiz constitucional. Este seria

48 Id., pp. 152-154, 156-162, 164-166 e 169-173.

49 BONAVIDES, Paulo, A Despolitizao da Legitimidade, Revista Trimestral de Direito
Pblico n 3, So Paulo, Malheiros, 1993, pp. 27-31.
50 BURDEAU, Georges, Une Survivance: La Notion de Constitution in Lvolution du
Droit Public tudes en lHonneur dAchille Mestre, Paris, Sirey, 1956, pp. 60-62.
51 Id., pp. 57-60.
52 Id., pp. 54-57.
53 GUERRAFilho, Willis Santiago, Teoria Processual da Constituio , So Paulo, Instituto
Brasileiro de Direito Constitucional/Celso Bastos Editor, 2000, pp. 49-52, 67-70 e 93-95.
Vide tambm LOEWENSTEIN, Karl, Teora de la Constitucin, 2 ed, Barcelona, Ariel,
1976, pp. 211-212.
CONSTITUIO E POLTICA: UMARELAO DIFCIL 17

o dficit de legitimidade resultante das concepes materiais da

Constituio. A soluo, para esse autor, seria a procedimentalizao da
Constituio. Ao conceber a Constituio como processo, Estvez Araujo
prope que seu contedo seja, essencialmente, prever procedimentos que
estabelecem os meios e as garantias para a adoo de decises coletivas.54
Estvez Arajo, portanto, atribui teoria material da Constituio a respon-
sabilidade pelos problemas de legitimao do controle de constitucionali-
dade. E, neste sentido, ele tem razo. Afinal, uma teoria procedimental da
Constituio no tem qualquer preocupao com a legitimidade
democrtica do controle de constitucionalidade, satisfazendo-se com o
mero cumprimento dos procedimentos previstos.
No entanto, uma contribuio fundamental das teorias procedi-
mentais da Constituio a de que a Constituio possui tambm, e no
exclusivamente, como querem alguns autores, a natureza de uma lei
processual para a realizao de seus princpios. O processo, assim, torna-se
um instrumento para a efetivao da Constituio. Entender a Constituio
tambm enquanto processo significa que a ordem constitucional no uma
ordem totalmente estabelecida, mas que vai sendo criada, por meio da
relao entre a Constituio material e os procedimentos de interpretao
e concretizao. 55 O interesse pelas teorias procedimentais, todavia, deve
despertar cautela. As teorias procedimentais, segundo Robert Alexy, carac-
terizam-se pela plasticidade, ou seja, nelas cabe tudo. Embora deva-se
reconhecer a importncia do procedimento na concretizao constitu-
cional, a adoo de uma teoria procedimental no ser a soluo para todos
os problemas constitucionais. 56
As teorias procedimentais da Constituio tambm costumam
ser apresentadas como estratgia de desjuridificao. A desjuridificao,
nos pases centrais, entendida como forma de favorecer o racionalismo e
o pluralismo jurdico, ampliando, para seus defensores, o espao da cidada-
nia. A Constituio, dessa maneira, no poderia mais pretender regular as
sociedades complexas da atualidade. Deve limitar-se, portanto, a fixar a

54 ARAUJO, Jos Antonio Estvez, La Constitucin como Proceso y la Desobediencia Civil,

Madrid, Trotta, 1994, pp. 139-143.
55 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituio cit.,
pp. 853-860 e GUERRA Filho, Willis Santiago, Teoria Processual da Constituio cit., pp.
15-20 e 27-39.
56 ALEXY, Robert, Theorie der Grundrechte, 2 ed, Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1994, pp.
428-430.
18 LUANOVA N 61 2004

estrutura bsica do Estado, os procedimentos governamentais e os princ-

pios relevantes para a comunidade poltica, como os direitos e liberdades
fundamentais.57
Os adeptos dessas teorias entre ns esquecem-se de que a
desjuridificao, no Brasil, deve ser entendida de modo distinto do que nos
pases europeus ou nos Estados Unidos. Como muito bem afirmou Marcelo
Neves, o nosso problema no de juridificao, mas de desjuridificao da
realidade constitucional. Aqui, a desjuridificao, bem como a desconsti-
tucionalizao, favorecem a manuteno dos privilgios e desigualdades.
A desjuridificao, no Brasil, no ampliaria o espao da cidadania, pois,
enquanto a Constituio no concretizada, segundo Marcelo Neves, no
h nem um espao da cidadania.58
A questo da normatividade da Constituio tornou-se crucial
para a Teoria da Constituio, no como reao s crticas mais con-
servadoras ou ao debate entre teorias materiais e processuais da
Constituio, mas tendo em vista o papel cada vez mais destacado dos
novos tribunais constitucionais (especialmente na Itlia e na Alemanha).
O resultado foi a revalorizao da normatividade constitucional tambm
pelas teorias materiais da Constituio.59 Com a tendncia, cada vez
maior, normativizao da Constituio, o papel preponderante que
era da poltica (e dos partidos polticos) na Teoria da Constituio, foi
sendo tomado pelos tribunais constitucionais e pelas discusses sobre
controle deconstitucionalidade. A hipervalorizao das questes
hermenuticas no campo constitucional fortaleceram, ainda mais, a
normativizao da Teoria da Constituio. Essa consolidao dos
tribunais constitucionais na Europa e a tendncia crescente norma-
tivizao da Constituio favoreceram, ainda, uma mudana de para-
digmas na Teoria da Constituio, que passou a enfatizar muito
mais a hermenutica constitucional e o papel dos princpios constitu-

57 Vide, neste sentido, CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Direito Constitucional e Teoria
da Constituio cit., pp. 1191-1193, 1205, 1272-1273 e 1289-1290.
58 NEVES, Marcelo, A Constitucionalizao Simblica, So Paulo, Acadmica, 1994, pp
128-129, 144-147 e 160 e NEVES, Marcelo, Entre Subintegrao e Sobreintegrao: A
Cidadania Inexistente, Dados - Revista de Cincias Sociais vol. 37, n 2, Rio de Janeiro,
IUPERJ, 1994, pp. 262-266.
59 Vide GARCA, Pedro de Vega, El Trnsito del Positivismo Jurdico al Positivismo
Jurisprudencial en la Doctrina Constitucional cit., p. 85 e STRECK, Lenio Luiz, Jurisdio
Constitucional e Hermenutica: Uma Nova Crtica do Direito, Porto Alegre, Livraria do
Advogado, 2002, pp. 31-35, 99-106, 127-128 e 156-162.
CONSTITUIO E POLTICA: UMARELAO DIFCIL 19

cionais. 60 Toda discusso sobre interpretao e concretizao da

Constituio passou a ser, ao mesmo tempo, uma discusso sobre o con-
ceito e a Teoria da Constituio. 61
Dentro dessa perspectiva, a Constituio, segundo Garca de
Enterra, s pode ser entendida como norma. Compreend-la tambm
como uma estrutura poltica seria anticientfico, pois estaramos confun-
dindo direito constitucional e cincia poltica, ou seja, os mtodos jurdico
e sociolgico.62 A partir desta metodologia jurdica circunscrita ao material
normativo, cria-se um jurista assptico, nas palavras de Rogrio Ehrhardt
Soares, convicto de que o direito constitucional recebeu todo o poltico e
que tudo o que necessrio para a compreenso do Estado est nas normas
jurdicas. O jurista constitucional, assim, ignora a realidade poltica na qual
se manifesta o direito constitucional. As valoraes extrajurdicas
(econmicas, sociais, polticas, etc) no so entendidas como problema do
direito constitucional (e da Teoria da Constituio), mas das demais cin-
cias sociais.63
A doutrina constitucional conseguiu criar, de acordo com
Eloy Garca, todo um aparato tcnico no domnio do estritamente ju-
rdico, ao custo de renunciar aos componentes polticos. A poltica foi
reduzida ao poder constituinte e, este, relegado a segundo plano. A juris-
dio constitucional foi alada a garantidora da correta aplicao da
normatividade, a nica referncia de legitimidade do sistema, refu-
giando-se a doutrina na exegese das interpretaes dos tribunais consti-

60 Vide GRAU, Eros Roberto, Ensaio e Discurso sobre a Interpretao/Aplicao do Direito,

So Paulo, Malheiros, 2002, pp. 120-121.
61 BCKENFRDE, Ernst-Wolfgang, Die Methoden der Verfassungsinterpretation -
Bestandsaufnahme und Kritik in Staat, Verfassung, Demokratie cit., p. 82. Vide tambm
BCKENFRDE, Ernst-Wolfgang, Grundrechte als Grundsatznormen: Zur gegenwrtigen
Lage der Grundrechtsdogmatik cit., pp. 195-197.
62 ENTERRA, Eduardo Garca de, La Constitucin como Norma y el Tribunal
Constitucional, 3 ed, Madrid, Civitas, 1994, pp. 27-32 e 49-50.
63 SOARES, Rogrio Guilherme Ehrhardt, Direito Pblico e Sociedade Tcnica, Coimbra,
Atlntida Editorial, 1969, pp. 22-25. O mtodo jurdico estrito separa a normatividade jurdi-
ca da realidade poltica. A recente disputa entre cientistas polticos e neoconstitucionalistas
sobre a compreenso da Constituio estril, pois ignora a unidade sistemtica das disci-
plinas. Essa separao de mtodos apenas torna claro, segundo Lucas Verd, a insuficincia
de conhecimento jurdico dos cientistas polticos e de conhecimentos cientfico-polticos dos
constitucionalistas. Vide VERD, Pablo Lucas, El Derecho Constitucional como Derecho
Administrativo (La Ideologa Constitucionaldel Professor Garca de Enterra), Revista de
Derecho Poltico n 13, Madrid, UNED, maro de 1982, pp. 29-34 e VERD, Pablo Lucas,
La Constitucin en la Encrucijada (Palingenesia Iuris Politici) cit., pp. 59-64.
20 LUANOVA N 61 2004

tucionais.64 Os autodenominados neoconstitucionalistas so neoposi-

tivistas, renovando o positivismo jurdico ao propor a Constituio
jurisprudencial, com o tribunal constitucional se assenhoreando da
C o n s t i t u i o . 65
A supremacia dos tribunais constitucionais sobre os demais
poderes caracteriza-se pelo fato de os tribunais pretenderem ser o cume da
soberania, da qual disporiam pela sua competncia para decidir em ltima
instncia com carter vinculante. Desta forma, o tribunal constitucional
transforma-se em substituto do poder constituinte soberano.66 Repre-
sentativa dessa viso a opinio de Dominique Rousseau, para quem a
Constituio , cada vez mais, jurisprudencial: um ato escrito pelo juiz
constitucional, uma espcie de carta jurisprudencial dos governados.67 O
Conselho Constitucional francs encarna, na sua concepo, a prpria
soberania popular, estabelecendo as bases sociais e filosficas da comu-
nidade nacional.68
Pertinente, ao nosso ver, a crtica de Ingeborg Maus. De acordo
com Maus, o tribunal constitucional se arroga o poder de elaborar a inter-
pretao devidamente constitucional, baseando suas decises, no caso
alemo, em fundamentos constitucionais anteriores prpria Constituio.
Ou seja, a competncia do tribunal constitucional no deriva da
Constituio, mas est acima dela.69 Atribuindo-se tamanho poder, o tribunal
constitucional atua, nas palavras de Maus, menos como guardio da Cons-

64 GARCA, Eloy, El Estado Constitucional ante su Momento Maquiavlico cit., pp. 60-64.
Vide tambm BEAUD, Olivier, La Puissance de lEtat cit. , pp. 11-12.
65 VERD, Pablo Lucas, La Constitucin en la Encrucijada (Palingenesia Iuris Politici) cit.,
pp. 65-82 e CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Direito Constitucional e Teoria da
Constituio cit., p. 1198.
66 BCKENFRDE, Ernst-Wolfgang, Grundrechte als Grundsatznormen: Zur gegenwrti-
gen Lage der Grundrechtsdogmatik cit., pp. 189-191; BEAUD, Olivier, La Puissance de
lEtat cit., pp. 307-308 e GARCA, Pedro de Vega, Mondializzazione e Diritto
Costituzionale: La Crisi del Principio Democratico nel Costituzionalismo Attuale, Diritto
Pubblico, 2001 n 3, Padova, CEDAM, 2001, pp. 1068-1069.
67 ROUSSEAU, Dominique, Une Rssurrection: La Notion de Constitution, Revue du Droit
Public et de la Science Politique en France et a ltranger, 1990 - n 1, Paris, LGDJ,
janeiro/fevereiro de 1990, pp. 5-6, 15-18 e 20-22.
68 Id., pp. 8-10. Para uma defesa do papel do Tribunal Constitucional Espanhol em um senti-
do prximo, vide ENTERRA, Eduardo Garca de, La Constitucin como Norma y el Tribunal
Constitucional cit., pp. 175-196.
69 MAUS, Ingeborg, Judicirio como Superego da Sociedade: O Papel da Atividade
Jurisprudencial na Sociedade rf, Novos Estudos n 58, So Paulo, Cebrap, novembro de
2000, pp. 190-192.
CONSTITUIO E POLTICA: UMARELAO DIFCIL 21

tituiodo que como garantidor de sua prpria histria jurisprudencial.70

Ao contrrio do que afirmam os tribunais, o direito constitu-
cional no monoplio do judicirio. O direito constitucional e a interpre-
tao constitucional so fruto de uma ao coordenada entre os poderes
polticos e o judicirio. Nenhuma instituio, muito menos o judicirio,
pode ter a palavra final nas questes constitucionais.71
A questo fundamental (e no respondida pelos adeptos do
positivismo jurisprudencial) a da substituio do Poder Legislativo,
eleito pelo povo, pelo governo dos juzes constitucionais. Em quem o
cidado deve confiar: no representante eleito ou no juz constitucional? Se
o legislador no pode fugir tentao do arbtrio, por que o juiz poderia?72
No entanto, com o positivismo jurisprudencial, o constitucionalismo
continua incapacitado de sair do discurso do dever ser, com a jurisdio
constitucional, segundo Pedro de Vega Garca, assumindo a ambiciosa
pretenso de reduzir e concentrar nela toda a problemtica da teoria cons-
titucional, abandonando questes essenciais, como, por exemplo, a democra-
cia ou o poder constituinte.73

A NECESSIDADE DA POLTICA PARA A CONSTITUIO

Fechando os olhos para a realidade constitucional, o pensamen-

to jurdico dominante absolutizou as solues constitucionais histricas do

70 Id., pp. 192-193. No texto: Por conta de seus mtodos especficos de interpretao
constitucional, atua o TFC menos como guardio da Constituio do que como garantidor
da prpria histria jurisprudencial, qual se refere legitimamente de modo auto-referencial.
Tal histria fornece-lhe fundamentaes que no necessitam mais ser justificadas, sendo
somente descritas retrospectivamente dentro de cada sistema de referncias in idem, p. 192.
71 FISHER, Louis, Constitutional Dialogues: Interpretation as Political Process, Princeton,
Princeton University Press, 1988, pp. 3-6 e 231-276.
72 SOARES, Rogrio Guilherme Ehrhardt, Direito Pblico e Sociedade Tcnica cit., pp. 154-
155 e 182-183 e BCKENFRDE, Ernst-Wolfgang, Grundrechte als Grundsatznormen:
Zur gegenwrtigen Lage der Grundrechtsdogmatik cit., pp. 191 e 198-199. Sobre as relaes
contraditrias entre o controle judicial de constitucionalidade, exercido no Brasil pelo Supremo
Tribunal Federal, e democracia, vide LIMA, Martonio MontAlverne Barreto, Justia
Constitucional e Democracia: Perspectivas para o Papel do Poder Judicirio, Revista da Procu-
radoria-Geral da Repblica n 8, So Paulo, RT, janeiro/junho de 1996, pp. 82-83 e 93-101.
73 GARCA, Pedro de Vega, El Trnsito del Positivismo Jurdico al Positivismo
Jurisprudencial en la Doctrina Constitucional cit., pp. 85-86 e GARCA, Eloy, El Estado
Constitucional ante su Momento Maquiavlico cit., pp. 64-66.
22 LUANOVA N 61 2004

liberalismo como atemporais.74 Para no cair neste equvoco, a Teoria da

Constituio deve ser entendida na lgica das situaes concretas histricas
de cada pas, integrando em um sistema unitrio a realidade histrico-
poltica e a realidade jurdica. O direito constitucional recupera, assim,
segundo Pedro de Vega Garca, as categorias de espao e tempo e adquire
dimenses concretas e histricas. A Constituio no pode ser entendida
como entidade normativa independente e autnoma, sem histria e tempo-
ralidade prprias. No h uma Teoria da Constituio, mas vrias teorias da
Constituio, adequadas sua realidade concreta.75 A Constituio no
deve apenas estar adequada ao tempo, mas tambm ao espao. Sem enten-
der o Estado, no h como entender a Constituio, o que desqualifica a
constante hostilidade da Teoria da Constituio contra o Estado.76
As Constituies deixaram de ser entendidas como obra do povo
para transformarem-se em criaturas de poderes misteriosos, metafsicos
at. Sintomtico o fato, denunciado por autores como Olivier Beaud e
Pedro de Vega Garca, que a teoria do poder constituinte, como mxima
expresso do princpio democrtico e como questo central da teoria consti-
tucional, foi relegada ao silncio pela Teoria da Constituio.77 O poder
constituinte refere-se ao povo real, no ao idealismo jusnaturalista ou
norma fundamental pressuposta, pois diz respeito fora e autoridade do
povo para estabelecer a Constituio com pretenso normativa, para
mant-la e revog-la. O poder constituinte no se limita a estabelecer a
Constituio, mas tem existncia permanente, pois dele deriva a prpria
fora normativa da Constituio. 78
Divergimos, portanto, da afirmao de Canotilho de que a crise
da Teoria da Constituio fruto da crise do Estado soberano.79 Autores
como Peter Hberle e Jos Joaquim Gomes Canotilho discordam dessa

74 SOARES, Rogrio Guilherme Ehrhardt, Direito Pblico e Sociedade Tcnica, p. 27.

75 GARCA, Pedro de Vega, Mondializzazione e Diritto Costituzionale: La Crisi del
Principio Democratico nel Costituzionalismo Attuale, pp. 1056-1061 e 1082-1089.
76 Id, pp. 1089-1090. Vide tambm SMEND, Rudolf, Verfassung und Verfassungsrecht,
p. 121.
77 BEAUD, Olivier, La Puissance de lEtat cit., pp. 210-220 e GARCA, Pedro de Vega,
Mondializzazione e Diritto Costituzionale: La Crisi del Principio Democratico nel
Costituzionalismo Attuale cit., pp. 1072-1082 e 1090-1094.
78 BCKENFRDE, Ernst-Wolfgang, Demokratie als Verfassungsprinzip in Staat,
Verfassung, Demokratie cit., pp. 293-295.
79 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituio cit.,
pp. 1200-1203.
CONSTITUIO E POLTICA: UMARELAO DIFCIL 23

viso. Ambos concordam que Estado e Constituio formam uma unidade

no Estado Constitucional. Mas as relaes recprocas entre Estado e
Constituio devem implicar a no primazia do Estado. Para Hberle e
Canotilho, o Estado Constitucional existe a partir da Constituio, s existe
tanto Estado quanto a Constituio constitui. Caso entenda-se que a
Constituio fornece uma ordem jurdica ao Estado pr-existente, segundo
Canotilho, a Constituio pode ser reduzida a uma forma transitria do
Estado, este sim perene.80 Ao contrrio do que alguns juristas defendem,
no possvel entender a Constituio sem o Estado. A existncia histri-
ca e concreta do Estado soberano pressuposto, condio de existncia
da Constituio.81
Ademocracia tambm no pode ser reduzida a um mero princpio
constitucional. Como bem afirma Friedrich Mller, o Estado Consti-
tucional foi conquistado no combate contra a falta do Estado de Direito e
da democracia e esse combate continua, pois a democracia deve ser
cumprida no cotidiano para a realizao dos direitos fundamentais.82 A
democracia e a soberania popular pressupem a titularidade do poder do
Estado, cuja legitimao e deciso surgem do povo.83 A legitimidade da
Constituio est vinculada ao povo e o povo uma realidade concreta.
Dessa forma, a democracia no pode tambm ser entendida apenas como
tcnica de representao e de legislao, como mera tcnica jurdica.84
O pensamento constitucional precisa ser reorientado para a
reflexo sobre contedos polticos. Talvez devamos retomar a proposta de
Loewenstein, que entendia a Teoria da Constituio como uma explicao

80 Vide HBERLE, Peter, Verfassungslehre als Kulturwissenschaft, 2 ed, Berlin, Duncker &
Humblot, 1998, pp. 620-621 e CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, A Teoria da
Constituio e as Insinuaes do Hegelianismo Democrtico in RIBEIRO, J. A. Pinto
(coord.), O Homem e o Tempo - Liber Amicorum para Miguel Baptista Pereira, Porto,
Fundao Engenheiro Antnio de Almeida, 1999, pp. 415-418.
81 BEAUD, Olivier, La Puissance de lEtat, pp. 208-210. Vide, tambm, o estudo MAYER-
TASCH, Peter Cornelius, Politische Theorie des Verfassungsstaates: Eine Einfhrung,
Mnchen, Deutscher Taschenbuch Verlag, 1991, especialmente pp. 19-36 e 213-219.
82 MLLER, Friedrich, Wer ist das Volk? Die Grundfrage der Demokratie: Elemente einer
Verfassungstheorie VI, Berlin, Duncker & Humblot, 1997, pp. 43-45 e 56.
83 Contra a reduo da soberania a mero princpio constitucional, colocado, portanto, dis-
posio de parlamentares e juzes, vide a argumentao de BEAUD, Olivier, La Puissance de
lEtat cit., pp. 469-476, 479-482 e 490-491. Vide, ainda, MAYER-TASCH, Peter Cornelius,
Politische Theorie des Verfassungsstaates cit., pp. 70-104.
84 BCKENFRDE, Ernst-Wolfgang, Demokratie als Verfassungsprinzip cit., pp. 297-301
e 311-315 e MLLER, Friedrich, Wer ist das Volk? Die Grundfrage der Demokratie cit.,
pp. 59-62.
24 LUANOVA N 61 2004

realista do papel que a Constituio joga na dinmica poltica.85 Afinal, o

direito constitucional direito poltico. A Constituio, no entanto, no
pode ter a pretenso de resumir ou abarcar em si a totalidade do poltico,
como ocorreu com a Teoria da Constituio Dirigente, pois foi nesse
universo normativo fechado que, de acordo com Eloy Garca, prosperou o
positivismo jurisprudencial.86
No se pode, portanto, entender a Constituio fora da realidade
poltica, com categorias exclusivamente jurdicas. A Constituio no
exclusivamente normativa, mas tambm poltica; as questes constitu-
cionais so tambm questes polticas. A poltica deve ser levada em
considerao para a prpria manuteno dos fundamentos constitu-
cionais.87 Na feliz expresso de Dieter Grimm, a Constituio resultante
e determinante da poltica. 88

GILBERTO BERCOVICI professor associado da

Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.

85 LOEWENSTEIN, Karl, Teora de la Constitucincit., pp. 217-222. Vide, tambm, as con-

sideraes de REDISH, Martin H., The Constitution as Political Structure, Oxford/New York,
Oxford University Press, 1995, pp. 3-21.
86 GARCA, Eloy, El Estado Constitucional ante su Momento Maquiavlico cit., pp. 90-91.
87 MLLER, Friedrich, Juristische Methodik, 7 ed, Berlin, Duncker & Humblot, 1997, pp. 89,
174 e 209-211 e VERD, Pablo Lucas, El Derecho Constitucional como Derecho
Administrativo (La Ideologa Constitucional del Professor Garca de Enterra) cit., pp. 8,
15-18 e 37-40.
88 GRIMM, Dieter, Die Gegenwartsprobleme der Verfassungspolitik und der Beitrag der
Politikwissenschaft in Die Zukunft der Verfassung cit., pp. 368-373.