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DIREITO

CONSTITUCIONAL
FINANCEIRO
T eo ria d a C onstitu io F in a n c e ira

H e l e n o T a v e ir a T o r r e s

i rHOMSON REUTER?

ProView"
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ISBN 978-85-203o439-l
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Analistas Editoriais: Amanda Queiroz de Oliveira, Andria Regina Schneider Nunes, Danielle Rondon Castro
de Morais, Flva Campos Marcelino Martines, George Silva Melo, Luara Coentro dos Santos, Maurcio
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(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Torres, HelenoTaveira
Direito constitucional financeiro ; teoria da constituio financeira /
Heleno Taveira Torres. - So Paulo : Editora Revista dos Tribunais, 2014.

Bibliografia.
ISBN 978-85-203-5439-1

1. Brasil - Constituio (1988) 2. Direito financeiro 3. Direito financeiro


- Brasil I. Titulo.

14-07472 CDU-342.4{81)"i988":335

ndices para catlogo sistemtico: 1. Brasil : Constituio de 1988 e direito


financeiro 342,4(81)"1988":336
IX
O R A M EN T O P BLIC O NA TEO RIA
DA C O N STIT U I O FINANCEIRA

S U M R IO : 1. U n id a d e da Constituio financeira e oram ento p blico D em arcao


de mtodo 2. Sntese sobre origem constitucional do oram ento p b ic o - 3 . Conceito
constitucional d e o ram ento p b lico e suas funes dem ocrticas na Constituio
Financeira: 3 .1 Fun o de lim itao legislativa para realizao de despesas - p ro ib i
o de conduta diversa e p aram etricid ade obrigatria; 3-2 Funo de planejam ento
(o r a m e n to p rogram a, p e rfo rm a n c e ou fu n c io n a l); 3.3 F u n o d e tran sp arn cia
oram entria; 3.4 Fun o de efetivid ad e de direitos e liberdades fundam entais; 3.5
Funo de controle - 4 . N atureza legislativa do oram ento p blico constitucional: 4.1
Reserva de lei com p lem en tar e lei ordinria para ve icu la r as espcies de oram entos
pblicos; 4.2 Iniciativa em matria de leis oram entrias; 4.3 Prazos para apresentao
do oram ento; 4.4 D e lib era o das leis oram entrias no Poder Legislativo; 4.4.1 O r
am entos participativos e p articip ao popular na ap rovao das leis oram entrias;
4.5 Em endas parlam entares proposta de oram ento pblico; 4.6 M o d ifica e s dos
oram entos por lei esp ecfica posterior - 5. "Princp ios'" do o ram ento pblico: 5.1
Prin cp io da legalidade; 5.2 P rin cp io da anualidade; 5.3 P rincp io da irretroativida-
de do oram ento; 5.4 P rin cp io da p ublicidad e; 5.5 Critrio da clareza; 5.6 Critrio
da exatido; 5.7 C ritrio da unidade; 5.8 Critrio da universalidade; 5.9 Critrio da
ex clu sivid ad e - 5.1 0 C ritrio de no afetao ou no vin cu la o de receitas a des
pesas pblicas - 5.11 E ainda o critrio de "eq u ilb rio o ram en trio " - 6. Efeitos da
lei de oram ento: a in d a a d istino entre lei formal e le m aterial: 6,1 O ram en to
com o lei form al: lei de efeitos concretos (Laband), ato co n d i o (Jze) e contedo de
ato adm inistrativo (D uguit); 6.2 O ra m en to co m o lei material e processo legislativo
no Estado D e m o cr tico d e D ireito; 5.3 D as correntes dualista e unitria teoria da
Constituio: o fim da form u lao do oram ento com o ato administrativo; 6.4 Relao
entre ei oram entria anual e aquelas nstitutivas das despesas; 6.5 O controle de
constitucionalidad e do oram ento pelo STF com o lei material - 7. Efeitos da lei anual
de o ram ento e o papel de p lan ejam en to das leis oram entrias na C onstituio de
1988: 7.1 Im positividade das leis o ram entrias em relao aos fins de planejam ento
(diretrizes, planos, metas ou objetivos da adm inistrao) - O o ram ento programa;
7.2 P rin cp io de com p atib ilid ad e constitucional obrigatria do planejam ento com o
plano p lurianual - 8. O ra m en to autorizativo e obrigatoriedade para realizao das
despesas pblicas na ex ecu o oram entria - 9. Consideraes finais.

1. U nidade da C onstituio financeira e o ra m e n to pblico - D e m arcao


d e m to d o

Alicerada na slida experincia dos povos dem ocrticos e na prpria evoluo


do con stitucionalism o, soergue-se a C onstituio oram entria, ao ocupar parcela
340 ' DIRETTO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO - Teoria da Constifuio Financeira

considervel da Constituio de 1 9 8 8 , E ste subsistem a co n stitu cio n al do orcmierttpt


pblico, porm , apesar de ser parte substancial do direito financeiro, no chega ao pomo
de assumir foros de autonom ia cientifica,^ na m edida em que rem anesce dependente;
de todo o conjunto de regras constitucionais relativas s receitas e despesas, integradas !
pela atividade financeira do Estado, para dar cum prim ento aos seus fins constitucionais:
O oram ento pblico, abaixo da C onstituio, o contedo norm ativo de maior
im portncia para a continuidade do Estado. E essa estatura v-se alcanada por ser uma
lei que confere unidade atividade financeira do Estado. D iante disso, o oramento
converte-se no principal instrum ento da C onstituio Fin an ceira, do qual depende
toda a atividade financeira do Estado, a partir da estim ativa das receitas, aprovao
das despesas e controle poltico que nele se opera. D ifcil en con trar um a Constituio
Poltica, m esm o de Estado Liberal clssico, que no traga alguma disposio sobre
oram ento, pela conexo com as estruturas e organizao do Estado,
Quando a poltica (porm elo dos representantes eleitos do E xecutivo e do Legisla
tivo) decide sobre autorizar e, com isso, ju rid icizar as decises (polticas) de governo,
no controle e aprovao das despesas pblicas que veicula, m ediante controle poltico,
tem -se o oram ento p blico aprovado sob a forma de lei (legalidade), com o pea
nica que relaciona as receitas estimadas e as despesas (unidade), com todas as suas
modalidades (universalidade), renovado a cada exerccio financeiro (anualidade) e
formulado com exatido e transparncia (publicidade).
O oram ento tem funes a cumprir, por isso suas regras vinculam integralm ente
a.s adm inistraes dos poderes e das unidades federativas sua fiel observncia (funo
de p aram etricid ad e obrigatria'). A partir da C onstituio, confere segurana jurdica
e previsibilidade s relaes ju rd icas da atividade fin a n ceira do E stado, em virtude das
fu n es fu n dam en tais a serem aten didas p elo oram ento. E tem ainda a funo de preser
var e efetivar direitos e liberdades fundamentais, controlar as estimativas de receitas
e a coerncia, legitimidade e econom icidade dos gastos pblicos, alm da necessria
transparncia para a opinio pblica, com abertura para participao popular ao longo
da deliberao e da execuo.
O oram ento ordena as finanas do Estado e congrega-se com a C onstituio
Econm ica para a realizao dos fins constitucionais do Estado no seu papel de inter
vencionism o estatal, pelas funes de planejam ento e dirigismo, bem como pela sua
integrao com a econom ia nacional.
No Estado D em ocrtico de Direito avulta em im portncia a funo deinervencio-
nism o do oramento. Nele estar refletida a sociedade de hoje e do porvir, segundo as
escolhas e prioridades reveladoras dos projetos da C onstituio Econm ica e da Social,

i. N esse m esm o sen tid o, diz A taliba: R ejeitam o s a autonom ia do direito oram en trio, no
d escon hecend o porm a utilidade da separao didtica e p rtica de suas norm as, para trato
separado" (.ATALIBA, G eraldo. A pon tam en tos de c in cia das finanas, direito fitr a n ceiiv e tri
butrio. So Paulo; Ed. RT, 1 9 69. p. .63).
parte IV - ORAMENTO E DESPESA PBLICA NA TEORIA DA CONSTITUIO FINANCEIRA 341

alm do dirigismo constitucional, orientado pelo desenvolvim ento e pela reduo de


desigualdades sociais e regionais.
Como se v, o oram ento p blico som ente pode ser aplicado adequadam ente
como instrum ento ju rd ico e poltico integrado C onstituio Financeira, ao que soma
a intertextualidade sem ntica e pragm tica com a C onstituio E conm ica, a Social e a
Politico-Federativa reala suas novas m isses no Estado D em ocrtico de Direito. Assim,
para o oram ento pblico confluem todos os demais regimes ju rd ico s da atividade
financeira do Estado, nas suas mltiplas hipteses de receitas e despesas.

2. Sntese so bre origem constitu cional do o ram en to p b lico


O principio de aprovao oramentria das despesas pblicas por deciso legislativa
encontra-se largamente reconhecido no constitucionalism o universal. D esconhece-se
alguma C onstituio que no o contem ple. Sua origem confunde-se com o su rgimen
to dos Estados m odernos, com a separao de poderes, com o papel do Legislativo no
controle sobre os atos dos governantes, m ediante consentim ento para a aprovao,
por lei, das receitas e das despesas, para a consecuo dos fins do Estado (defesa, bem
comum etc.).^
Rem iniscncias da autorizao legislativa para atividade financeira dos governos
floresceram na Inglaterra do sculo X III, Basta lem brar o comprom isso da M agna C harta
Libertatum , de 1215, que foi uma das primeiras fontes a evidenciar a submisso de um
soberano aos direitos dos que viviam sob seu dom nio, segundo um dite process q f Law
(o f the L an d ), com exigncia de prvio consentim ento para a cobrana de im postos,
segundo razes justificadas e razoveis, inclusive com o lim ites para as despesas. Este
propsito foi renovado no P etition o f Rights, de 1 6 2 8 , ao ser pedido que nenhum tribu
to fosse cobrado sem consentim ento com um do Parlam ento. Contudo, a reao mais
evidente s aes de frequentes descum prim entos das leis ou do consentim ento parla
mentar veio justam ente com o B ill o f Rights, de 1 689. Neste, os Lords e os membros da
Camara dos Comuns declararam ser ilegal a faculdade que se atribui autoridade real
para suspender as leis ou seu cum prim ento; bem com o que seria ilegal toda cobrana

2. E stu d iar el P resu p u esto es pen etrar, pu es, en el fon do de lo s p roblem as co n stitu cio n aies
y p a rticu larm en te en lo s reg m en es d em o crtico s co n sep aracin de los poderes, es plantear el
estdio de las relacion es en tre el p o d er legislativo y el pod er ejecu tiv o " (SA IN Z D E BUJANDA,
Fern an d o. N o ta s d e d e r e c h o fin a n c ie r o . M adrid; U niversidad C o m p lu ten se de M adrid, 1 975.
r I. vol. 3 , p. 5 5 7 ) .
3, Segundo M ich el B ottm , d iferentem ente do que m uitos im aginam , a palavra Budget foi utilizada
pela p rim eira vez na F ra n a em 1 8 0 2 , em um a circu lar sobre fin anas m u n icip ais. E ntretanro,
h qu em a id en tifiqu e no D icio n rio G rand R obert, de 1 7 6 4 , on d e aparece a palavra bu d get.
A vecdade q u e su a orig etn n o est clara. A p artir de 1 8 1 4 , os rev o lu cion rios franceses j
u tilizavam o term o bu d g et co m refern cia a algo sem elh an te ao q n e h o je co n h ecem o s co m o
oram ento. C f. B O T T IN . M ich el. Histoire d es fin a n c e s publiques. P aris; E co n o m ica, 1 9 9 7 . 11 2
p .; ST O U R M , R en. L e bu dget. 7. ed. P aris; Libr. F lix A lcan, 1 9 0 0 . p. 9 e ss.; FER R E IR A ,
P in to. C o m en t rio s C o n stitu i o b r a s ile ir a . So Paulo; Saraiva, 1 9 9 2 . vol. 3 , p. 71 e ss.
342 DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO - T e o r ia d a C o n s t i t u i o F in a n c e ir a

de im postos para a Coroa sem o concurso do Parlamento, sob pretexto de prerrogativa


ou em poca e modo diferentes dos designados por ele p rprio. E tem -se, ainda, a '
D e c l a r a o dos D ireitos do H omem e do Cidado, de 178 9 , cujo art. 6. prescreve a 1 h I
com o a expresso da vontade geral e, no art. 15, que a sociedade tem o direito de pedir
con tas a todo o agente pblico pela sua administrao.'
Marcada esta origem , evita-se aqui um exame historiogrfico sobre a formao
dos oram entos nos distintos pases ocidentais. Ela coincidir, e m larga medida, coiu s
prpria histria de afirmao da legalidade no autoconsentim ento aos tributos, coma ;
autonom ia dos poderes legislativos e com o constitucionalism o, nas funes limitativas :
do Estado.^ E dentro desses pressupostos que se erige, em lento processo, o poder d
controlar a realizao das despesas pblicas do Estado.
Em term os p olticos, a evoluo histrica do oram en to p b lico dignitria de
todos os xitos da luta da sociedade pela democracia e controle dos poderes do Estado
em m atria financeira. No Estado Constitucional, que surge a partir do final do sculo
X IX , o oram ento ganhou notvel importncia, no s porque sua form ao coincide
cora a expanso das necessidades financeiras do Estado, mas porque serviria para as,:
segurar o controle legislativo sobre a Administrao. E isso porque, para o oramento,
convergem as mais im portantes instituies das teorias do Estado e da Constituio,
na sua perm anente relao com a sociedade, quanto ao financiam ento do Estado e ^
atuao na econom ia.
Com o oram ento p blico , os povos conquistaram o direito de dom inar as finanas ,
do Estado e, ao m esm o tem po, o de controlar as escolhas d em ocrticas, an te s prefe
rncias reveladas no processo eleitoral, no que concerne realizao co n tn u a dos fins
do Estado, da efetividade dos direitos e da apurao do cu m prim ento dos programas
dos governantes eleitos pelo voto popular.
Unicam ente povos livres e soberanos conferem o verdadeiro significad o ao ora
m ento e cumprem a C onstituio, para sua m xim a efetividade n a atividade financeira
do Estado. Sem dem ocracia, o oram ento ser mera pea pro toco lar, desprovida d
qualquer significado para a sociedade ou de alguma utilidade fu n cio n al para as relaes
entre Estado e econom ia,
P orisso, Sainz de Bujanda afirma que el P resupuesto es hoy el cen tro d e la Icgalidad
constitucional d e un regim en p o ltic o .'^ Pelo seu significado p o ltico -co n stitu cio n a l, a

4 . So bre os d esd o bram en to s desses d ocu m en to s, v e ja -se : D R IA , A n t n io R o b e r to Sam paio.


D ireito con stitu c io n a l trib u t r io e d u e p r o c e s s o f la w : en saio so b re o c o n tr o le ju d ic ia l da
razoabilidade das leis. 2. ed. Rio de Ja n e iro : F o re n se , 1 9 8 6 . 2 1 5 p.
5- Para este exam e h is t ric o , v eja-se o n osso: T O R R E S , H elen o T aveira. D ir e ito con stitu cio n a l
trib u t rio e seg u ra n a ju r d ic a . 2. ed. So P aulo: E d . RT, 2 0 1 2 .
6. SA IN Z D E B U JA N D A , F e r n a n d o . N o t a s d e d e r e c h o f i n a n c i e r o . M a d r id : U n iv e r s id a d
C om p lu ten se de M ad rid, 1 9 7 5 . t. I, vol. 3 . p, 5 5 8 . E n d efini va, ei c ic lo p re s'u p u e sta rio slo
tiene sen tid o si es in te rp retad o atend iend o a lo s p rin cip io s de se p a ra c i n de p o d e re s y a los
co n cep to s de frenos y co n tra p e so s" (VALLES V IV E S , F ra n cese. E l c o n t r o l e x t e m o d el gasto
p b lic o - co n fig n ra ci n y g aran tia co n stitu c io n a l. M ad rid: C e n tro d e E s t d io s P o ltico s y
p a r t e IV - ORAMENTO E DESPESA PBLICA NA TEORIA DA CONSTITUIO FINANCEIRA | 343

deciso que anualm ente aprova receitas e despesas a m xim a expresso soberana
da vitria da dem ocracia, pois dele depende todo o funcionam ento do Estado e das
instituies dem ocrticas.
No Brasil, com a C onstituio do Im prio de 1824, o art. 172, com binado com o
jrt. 15, X, instituiu o oram en to p blico no arqutipo das suas instituies, mediante
jprovao anual pela Cmara. A prtica da im plantao, porm , foi marcada de difi-
mldades. Som ente em 1830 deu-se sua primeira aprovao.^
Vejamos o texto dos arts. 170 a 172, in verbis:
Art. 170. A Receita, e despeza da Fazenda N acional ser encarregada a um Tribu-
lal, debaixo de nom e de T h esou ro N acional aonde em diversas Estaes, devidamente
;stabelecldas por Lei, se regular a sua adm inistrao, arrecadao e contabilidade,
;ra reciproca correspondncia com as Thesourarias, e Autoridades das Provncias do
mperio.
Art. 171. Todas as contribu ies directas, excepo daquellas, que estiverem
tpplicadas aos ju ro s, e am ortisao da Divida Publica, sero annualm ente estabelecidas
lela Assembla Geral, mas continuaro, at que se publique a sua derogao. ou sejam
ubstituidas por outras.
Art. 1 7 2 . 0 M inistro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros M inistros
)S oram entos relativos s despezas das suas Reparties, apresentar na Camara dos
)eputados annualm ente, logo que esta estiver reunida, um Balano geral da receita e
lespeza do Thesouro N acional do anno antecedente, e igualmente o oram ento geral

C o n s tu cio n a les, 2 0 0 3 , p. 3 3 ). D a quanto d etto d iscende ch e la stru ttura del b ilancio risente
n o n so lo della form a di stato esisten te in u n dato m om en to sto rico in u n dato paese, m a
an ch e della form a di governo (d el m aggiore o m in ore potere n e i co n fro n ti del p arlam en to),
dellau to nom a organizzazione in tern a dei parlam enti (reg olam enti parlam entari) e, infine,
del sistem a elettorale co n il quale sono sce lti i rapp resentanti del p o p o lo (V EG A S, Giuseppe.
Il n u ovo b ila n c io p u b b lico . B olog na: Il M u lin o, 2 0 1 0 . p. 2 9 ).
A C o n stitu io de 1 8 2 4 introdu z o o ram e n to , co m o co m p etn cia do legislativo, a saber:
A rt. 13. O Pod er Legislativo delegado A ssem blea G eral co m a San co do Im perador.
Art. i 4 . A A ssem bla G eral co m p e-se de duas C am aras: Cam ara de D eputados, e Cam ara
de Senadores, ou Se n ad o". Art. 15. E da attrib u io da A ssem bla G eral (...) X . F ix a r an
n u alm en te as despezas p u blicas, e rep artir a co n trib u io d irecta. C om o diz Veiga F ilh o:
A tte n d en d o -se p o rm ao d efeitu o so sy stem a de arrecad ao nas p ro v n cias, rem essa
irregular dos seus oram e n to s para a elaborao do o ram en to geral, b em com o vigncia
de leis co lo n iaes em m anifesto an to go n ism o co m a nova ordem de cousas estabelecid a pela
ind epen d n cia s p o d em os consid erar, com o prim eiro o ram en to farazileiro, o que consta
do d ecreto legislativo de 15 de d ezem bro de 1 8 3 0 . E ste d ecreto fixava a despeza e orava a
receita de cada um a das antigas p rovn cias, para o e x e rcid o de 1831 a 1 8 3 2 e, na autorizada
opinio do d outor C astro C arreira, foi a p rim eira lei do oram en to form ulada pelo corpo
legislativo desde a fu n d ao do Im p erio" (V E IG A F IL H O , Jo o Pedro da. M an u al d a scincci
d a $ fin an as. 4. ed. So Paulo: M onteiro Lobato, 1 923. p. 1 9 2 ). Ver ainda: CARREIRA, Liberato
de Castro. H ist r ia fin a n c e ir a e o r a m e n t r ia d o im p rio d o B rasil. Rio de Ja n e iro : Fundao
Casa Rui B arbosa, 1 9 8 0 . p. 84.
344 I DIREITO CONSTITUCIONAT- FINANCEIRO - T e o r ia d a C o n s t it u i o F s n a n c e ir-a

de todas as despezas publicas do anno futuro, e da im portncia de todas as contribui


es, e rendas publicas.
Ccom a proclam ao da Repblica, a Constituio de 1891 no trouxe referncias
ao oram ento, bastando-se com a designao de com petncia para que o Congresso
Nacional realizasse a tarefa de orar a receita, fix a r a desp esa fe d e r a l anualm ente e to
m ar as cmrtas d a receita e despesa de ca d a exerccio fin an ceiro" (art. 3 4 . 1.). Trazia os
primeiros princpios do oram ento, com o o princpio da an u alidade. Com a reviso de
1926, esse regime foi aprimorado, com a vedao para incluses de matrias estranhas
ao oram ento (exciusividade).
A Constituio de 1934 foi mais especfica nas suas regras de competncia, in verbis:
Art. 3 9 Com pete privativamente ao Poder Legislativo, com asano do Presidente da
Repblica: (...) 2) votar anualm ente o oram ento d a r e c e ita e d a d e s p e s a C ...). Afora regras
expressas sobre seus princpios e lim itaes,* houve a introduo de norm as explcitas
sobre a unidade formal, com elim inao da separao em dois oram entos, como havia
no passado (o de receitas e o de despesas), e a afirmao do principio da exclusividade,
A Carta C onstitucional de 1937 manteve o oram ento (arts. 67 e 7 2 ) quase qtie
nos m esm os m oldes da C onstituio de 1934, quanto aos princpios (unidade, exclur;
sividade, anualidade, discrim inao e especializao das despesas). A particularidade
ficava por conta do processo de aprovao, como ressaltou Arajo Castro.' Dentre
outras, havia o prazo de 45 dias para que a Cmara aprovas.se o oram ento, o que nunca
ocorreu, porquanto todos os oramentos foram elaborados e aprovados diretamente pelo
Presidente da Repblica, em virtude da ausncia de instalao das casas parlamentares.

8 , Cf. CAVALCANTI, Jo o B arbah o U cha. C o n stitu io F e d e r a l B r a s h n a (1 8 9 1 ): comenta


da. Ed- fac-sim ilar ( 1 9 0 2 ) . B raslia; Senado F ed eral, 2 0 0 2 . p. 1 0 4 - 1 0 5 ; FER REIR A , Pmto.
Princpios g e r a is d o d ireito oon stitu cion al m od ern o. 6 . ed. So P au lo; Saraiva, 1 9 83. voi. 2 ,p.;
1 0 8 4 ; C R E T E L i-A J N O R , Jo s . C o m en t rios C on stitu io b ra s ile ir a d e 1988. Rio deJanEiror
F o ren se U niversitria, 1 9 9 3 .
9. D a e l a b o r a o d o o r a m e n t o - A rt. 5 0 . O o r a m e n to ser u n o , in co rp o ra n d o -se obri
g atoriam en te receita todos os trib u to s, ren d as e su p rim en tos dos fundos e incluindo-sc
d iscrim in adam ente na despesa todas as d otaes necessrias ao custeio dos servios pblicos,
1, O Presid ente da R ep b lica enviar Cm ara dos D ep utados, dentro do pnm eiro msda
sesso legislativa ordinria, a proposta de o ram en to. 2 . O oram en to da despesa diyidir-
-se- em duas partes, um a fixa e outra varivel, n o poden do a prim eira ser alterada seno
em virtud e de lei anterior. A parte varivel ob ed ecer a rigorosa especializao. 3. A Iq
de o ram en to no conter dispositivo estran h o receita prevista e despesa fixada para os
servios anteriorm ente criados. No se in clu em nesta p ro ibio: a) a autorizao para abertura
de crd itos su plem en tares e op era es de crd ito s p o r antecipao de receita; b ) a aplicao
de sald o, ou o m odo de co b rir o d ficit. 4 . vedado ao Pod er Legislativo conceder crditos
ilim itad os, 5 . Ser prorrogado o o ram en to vigente se, at 3 de novem bro, o viiidoxrro
no h o u v er sido enviado ao P resid ente da R ep b lica para a sano. Art. 5 7. So crimesde
respon sabilidad e os atos do P resid ente da R epblica, definid os em lei, qu e atentarem coati^
(...) h.) as leis ora m e n trias. ' '
10. Cf- C A ST R O , A ra jo . A C onstituio d e 1 9 3 7 . E d , fa c -s im ila r ( 1 9 3 8 ) . B raslia; Senad.a,,,
2 0 0 3 , p. 1 6 6 -1 6 9 .
PARTE IV - ORAMENTO E DESPESA PBLICA NA TEORIA DA CONSTITUIO FINANCEIRA | 345

Com a C onstituio de 1 9 4 6 , dilargaram -se suas disposies, no Captulo It,


Seo VI, dedicada ao O ram ento. Foram mantidos os princpios da unidade e o da
exclusividade (art. 73 e 1.).'^ A novidade ficou por conta da diviso do oram ento
da despesa (art. 73, 2.) em duas partes; uma fixa, que no poder ser alterada seno
em virtude de lei anterior; outra varivel, que obedecer a rigorosa especializao, E,
conforme o art, 74, se o oram ento no fosse enviado sano at 30 de novembro,
prorrogar-se-ia para o exerccio seguinte o qne estivesse em vigor. Ademais, pelo art.
75, quedavam-se vedados o estorno de verbas, a concesso de crditos ilim itados e a
abertura, sem autorizao legislativa, de crdito especial. Neste caso, explica Waldemar
Martins Ferreira'* que esse prazo, em verdade, deveria ser atendido conform e a com
petncia do Presidente da Repblica do art. 87, XV I, in verbs: enviar Cmara dos
Deputados, dentro dos prim eiros dois m eses da sesso legislativa, a proposta de or
amento. Ao descum prir este prazo, isto caracterizaria o crim e de responsabilidade,
punido pela Lei 1.079/19.30.
Mais tarde, com a C onstituio de 1967 e a Emenda 1/1969, a experincia ora
mentria brasileira foi aprimorada e seu texto era muito prxim o da verso que hoje
se conhece. Por isso, no se pretende repetir, exausto, todos os dispositivos que se
[oram som ando histria constitucional do oram ento no Brasil, na medida em que
nosso interesse encontra-se dirigido Constituio Financeira de 1988. No descuramos
da importncia do m todo histrico. Contudo, nosso propsito cinge-se ao interesse
de situar a origem do modelo de oram ento que se tem hoje, formado especialm ente a
partir da C onstituio de 1934.
Destaque especial h de ser dado funo de programao atribuda aos oram en
tos com a Constituio de 1 967, o que ganha m aior evidncia com o piano plurianual.
Apartir da Emenda 1/1969, am pliou-se esta vinculao a metas, o que foi ainda mais
aprimorado na C onstituio de 1988, inclusive para os fins de controle oram entrio,
mas que no tem recebido a adequada ateno e rigor nestes aspectos. A realizao do

:;11, C o n stitu io de 1 9 4 6 ; A rt. 7 3 . O o ra m e n to ser u n o, in co rp o ra n d o -se receita, obri-


gatoriam ente, todas as rendas e su p rim en to s de fundos, e iticlu in d o -se d iscrim in ad am ente
na despesa as d otaes ne cessrias ao cu steio de tod os os servios p blicos. 1, A lei de
oram enta no co n ter d ispositivo estran h o previso da receita e fi.xao da despesa para
os servios an terio rm en te criados. No se in clu em nessa p ro ibio; ( . ..) 2 . O o ram en to da
despesa dividir-se- em duas partes: u m a fixa, que no poder ser alterada sen o em virtude
de lei a n terio r; ou tra varivel, que ob ed ecer a rigorosa esp ecializao.
11. FER REIR A , W ald em ar M artin s. H is t r ia co n stitu c io n a l b r a s ile ir a . Ed. fa c-sim ila r ( 1 9 5 4 ) .
Braslia: Senado F ed e ral, 2 0 0 3 . 3 8 8 p.
O art. 16 5 , 1. e 2 .. d entre ou tros, no deixa dvidas qu anto fu n o planejad ora do
plano plurian ual e da lei de d iretrizes oram entrias, ainda que no tenha sido privilegiada
pelos governos su cessivos. A saber: 1 . A lei que in stitu ir o plano plurian ual estab elecer,
de forma regionalizada, as d iretrizes, o b jetiv o s e m etas da ad m inistrao p blica federal para
as despesas de capital e outras delas d ecorren tes e para as relativas aos program as de durao
continuada. 2. A le i de d iretrizes oram en trias com preend er as m etas e prioridad es da
administrao p blica federal, in clu in d o as d espesas de capital p ara o exerccio fin anceiro
PARTEN-ORAM ENTQEDESPESAPBLICANA rEORIADACONSTITUIOFtNANCElRA 387

M : '
PeTcebem-se, assim , dois aspectos m eto d ol gico s prepon d eran tes n esta s d ecises:
l) 0 T C U adm ite ingressar n o m rito ad m in istrativo qu an d o a d ecis o do g esto r
encontrar-se em etddente descom passo com a finalidade da econ om icid ad e, porquan-
; - [Qno seja possvel efetuar o controle u nicam ente pela legalidade; 2 ) a apurao da
I econom icidade com preende a avaliao da legitim idade dos aspectos relacion ad os
eficincia, eficcia e efetividade da gesto p blica; e 3 ) a razoabilidade e a com parao
: so os m todos em pregados para determ inar o ato antiecon n iico.
Era co n clu so, a Adm inistrao Fin an ceira, na elaborao da sua proposta o ra
mentria, deve adotar todas as cautelas n ecessriasp arabem ev id en ciar a eco n om icid a
de, assim com o a leg a lid a d e e a leg itim id a d ed a s despesas, quanto ao c o n tw le d a q u a lid a d e
do g asto p blico. O eq u ilib rio oram en trio com o fira ou valor do d ireito positivo, por
. sua vez, tem sentido se com preendido c o m o p au ta d a estabU id d eJin n cei}' ,a p u rsd a
em perodos que podem envolver m ais de um exerccio fin an ceiro, segundo os obj etivos
ou perform ance, a serem atingidos, sem qualquer fixidez ou restrio in tran spon vel.

6. Efeitos da lei d e o r a m e n to : aind a a d istin o e n tre lei form al e lei


m aterial

A natureza ju rd ica do oram ento tem a de debate p erm an en te n a d outrin a.


Para alguns, seria sim ples ato adm inistrativo, cu ja aprovao legislativa teria u n ica
mente carter form al. Esta seria, basicam ente, a linha m estra da escola form alista de
Laband. Para outra corrente, a lei de oram ento p b lico seria tpica lei m aterial, por
no ter qualquer m otivo ju rd ico para a pretendida distino.'^ D ian te disso, cu m pre
examinar: 1) se realm ente persiste algum d ualism o de atos ju rd ico s (ad m in istrati
vo e legislativo); 2 ) se a d istino do oram ento com o lei form al ou m aterial pod e ser
mantida no Estad o D em o crtico de D ireito; se, 3 ) a partir dessa d iferen ciao, tem -se

controle de economicidade do ato administrativo - respaldado pelo an. 70, caput, da CF/88,
e que compreende a avaliao da legititrddade dos aspectos relacionados eficincia, eficcia
e efetividade da gesto pblica - , cabvel ao Tribunal adentrar o mrito administrativo, nos
casos em que a deciso adotada pelo gestor se mostrar nitidamente em descompasso com
o princpio da economicidade, tendo ein vista as demais opes legais que estiverem ao seu
alcance (.AC-1 195-12/08-1, TCU, Pleno, Sesso: 2 2 .0 4 .2 00 8, rei. Min, Augusto Nardes -
Tomada e Prestao de Contais). A Lei Orgnica do Tribunal de Comas da Uro (Lei 8 .4 4 3 ,
de 16.07.1992) prescreve, nos seus arts. 1. e 43, II, o dever de apreciao de contas quanto
legitimidade ou economicidade.
86. Maria Sylvia Zanella Di Pietro considera exagero inaceitvel, e corretamente, as alega
es de que o mrito administrativo j no prospera como limite ao controle Judicial, por
uma leitura equivocada da noo de legalidade, Cf. Dl PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Da
coasdcucionalizao do direito administrativo - reflexos sobre o princpio da legalidade e
a discricionariedade administrativa. Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil, Belo Horizonte: Frum. voi. 2, n. 2, p. 83 -1 0 6 , jan.-juu,,
2012 .
87. OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. So Paulo: Ed. RT, 2006. p.
309.
388 j DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO -T e o r ia d a C o n s titu i o F in a n c e ir a

alguma vinculao lei para a A dm inistrao, em relao ao contedo que veicula^


(im positivo); e, por fim, 4) se o oram ento uma lei de efeitos con cretos, a justificar-
at mesmo o afastam ento do controle de constitucionalidade.

6 .1 O r a m e n t o c o m o lei fo r m a i: le i d e e fe it o s c o n c r e t o s (L a b a n d ), a to
c o n d i o ( J z e ) e c o n t e d o d e a t o a d m in istra tiv o (D uguit)

A escola form alista alem, de Paul Laband, deixou contribuio fundamental para
a adequada com preenso das funes das leis oram entrias e que por m uitas dcadas
influenciou fortem ente sua qualificao ju rd ica com o lei de efeito concreto, o que
at hoje conserva seguidores.
im portante situar a obra de Laband, preocupado quanto natureza dos atos
legislativos, luz de um exam e de com patibilidade com as C onstituies da Prssia e
do Imprio Alemo. E no se pode confundir a noo de lei daquele momento com
aquilo que conhecem os hoje.

8 8 . D eve-se a L aband a virtude da prim eira vez que se deu u m a ap licao estrita do mtodo
ju rd ic o ao oram e n to : Si Laband avait d one appliqu en .1871, pour la p rem ire fois, le
principe de la pu ret de la m th od e ju rid iq u e C M ethoden rein heU ) au d roit budgtaire, il re
no u vela, cin q ans plus tard, le tra item en l sy stm atiq u e du d roit fin an cier allem an d dans le
sep tim e et d ern ier tom e de so n m o n u m en tal S ta atsrech t des D eu tschen R eichs. C ette somme
a d'ailleurs co n n u u n e form id ab le d iffu sio n (BO U E-G ET, R enaud. L a sc ie n c e ju r id iq u e et
le d roit fin a n c ie r et fis c a l. tu de h isto riqu e et co m p arative du d velop p em ent de la science
ju rid iq u e fiscale (fin X lX e et X X e sicles). P aris: D aoz, 2 0 1 2 , p, 1 0 0 ).
89. Corno diz Laband: E sta es la raz n p o r la que n i la c o n fe ccio n del P resu p u esto para un
periodo fu tu ro , n i el co n tro l de las cu entas relativas a u n perod o pasado, tieiien nada que ver
co n la leg islaci n , figurando m s bien en el m bito de atribu cio n es de la A d m inistracin ; el
d erecho que com pete co n stitu cio n alm en te a la rep resen tacio n pop u lar en estos dos aspectos
- en cu anto que es ella la que ha de aprobar el P resu p u esto a q u ien se b a n de presentar, para
su co m p robaci n, las cueruas del Estado - no se tip ifica com o una parcicipacin en el llamado
poder legislativo, sin o com o una p a rn clp aci n en e! llam ado poder e je cu tiv o . (LABAND,
Paul. El d erec h o p re su p u es ta r io . M adrid: In stitu to de E std ios F iscales, 1 979. p. 8 8 ). Ou com o
explica D in o Ja ra ch : La co n cep ci n dualista de ia ley surge p o r vez p rim era en Alem ania a
finales del siglo X IX co n un. claro trasfondo p o litico : el co n iiicto su rgido entre ei Parlam ento
prusiano y el G ob iertio del ca n ciller B ism arck po r la ap ro baci n del P resu puesto de guerra,
a causa de los en o n n e s gastos m ilitares que este qu eria im p o n er co m o p rep araci n de Ia
guerra co n tra A ustria, y que el Parlam ento se negaba a consen tir, Y su finalidad, m s que el
intento lgico de co n stru cci n cien tfica, obed ece a las in stan cias p o lticas de aquel m om ento
h ist rico, a saber: im pedir que el legislativo v ech azasela ap ro b aci n d el P resu puesto, provo
cando as la p aralizaci n de la vida dei E stad o (SA IN Z D E BUJA N D A , Fern an d o. Notas de
d erech o fin a n c ier o . M adrid: U niversidad C o m p lu ten se de M adrid, 1 9 7 5 . t. 1. vol. 3, p, 5 9 5 ).
No Brasil, dentre as leitu ras m ais qualificadas dessa verten te tem -se a de G eraldo Vidigai,
ao d em onstrar que L aband define as leis com o atos de regu lam en tao p o ltica da ordem
ju rd ica e nisto se funda sua afirm ativa de que o oram en to estabelecid o 'na form a de
um a 1er ou po r via legislativa' mas 'nada tem a v er com a leg islao. O bserva ainda que,
para Laband, os oram en tos, com o todos os co n tro les co n tbeis da atividade estatal, apenas
se relacionam com a ad m inistrao do E stad o, sem co nverter-se em ato de regu lam en tao
poltica. Assira, p o stu la que a "le i pru ssian a faa aluso previso de receitas e d espesas e
PARTEIV-ORCAM EN TOEDESPESAPBLICANATEORIADACON STITUIO FINANCEIRA I 389

Laband coloca a seguinte dvida: o oram ento tem contedo que o possa qualificar
coilio lei (em sentido m aterial) ?
Numa prim eira anlise, por reger contedo financeiro, regulando receitas e des
pesas, aparenta ser com patvel com a lei em sentido m aterial; o oram ento, porm,
refere-se a gastos futuros, com o previso ou expectativa, e que se renova anualm ente,
como uma conta". Com o a lei oram entria no o fundamento legal das despesas,
que j se. encontram previstas em outras leis e independem da lei oram entria, esta
no pode ter natureza material. Por isso, o oramerUo seria lei exclusivam ente formal,
a veicular tpico contedo administrativo,*"
Para Laband, o oram ento seria uma sim ples conta que, como tal, no contm
regras, e muito m enos norm as jurd icas, mas sim plesm ente fatos". Na condio de
mera conta", o oram ento registra, por indicaes quantitativas e breves descritivos,
os gastos e receitas, disponveis ou estimados, mas com o indicativos de fatos a serem
atendidos, da dizer-se que a lei oram entria de efeito concreto". E outro desdobra
mento desta negativa de carter normativo para a lei de oramento seria admitir sua
funo de mera aprovao, com o um ato administrativo na forraa de lei, uma lei de
autorizao, que perm ite apenas a execuo das despesas. Da seus eleitos concretos.
As concepes que se seguiram mais adiante compreenderiam a lei anual de or
am ento de um modo formal, m as sob hipteses distintas, como se viu em G astonjze
e Lon Duguit,

em que o teor do art. L X IX da C o n stitu io do Im prio Alem o torne preci.so que todas as
receitas e despesas devero ser avaliadas cada a n o . E observa Vidigal: R epele, dessa forraa,
o en ten d im ento de que a votao do oram ento pelo R eich su ig significaria co n sen tim en to ".
Ou seja, quando a C o n stitu io alem ordena seja fixado p o r urna lei" o oram ento, a pala
vra "lei" d eterm inaria que a av aliao das despesas deva ser votada pelo P arlam ento, com
prevalncia da avaliao sobre o signifi.cado im p lcito na v o tao (V ID IG A L , G eraldo de
Cam argo. F u n d am en tos do d ireito fin a n c e ir o . So Paulo: Ed- RT, 1 9 7 3 . p, 2 3 6 ).
90, Todas Ias d ificu ltad es de esta c u e sti n , ap aren tem en te in trin ca d a y co n fu sa, se resuel-
ven sin em bargo tom ando co m o p u nto de partida el principio fundam ental y correcto: la
ley presupuestaria no co n s tu y e el fundam ento legal ni de la realizacin de gastos n i de !a
recau d aci n de ingresos, siendo so lam en te la co n stataci n dei acuerdo entre el G obierno y
el Parlam ento sobre la idoneidad de la estim acin previa y sobre la necesidad y co nven in
cia de Ias sum as en ella ind icadas. E l fundam ento legal para ia realizacin de los gastos ya
existe, stn necesidad de P resu puesto, en la in m en sa m ayora de las m ism as. De ahi que la
no aprobacin de la ley presupuestaria no im pliqu e una in m oviizacin de los fondos de!
Estado, Pero el m in istrio sig n e sien d o responsable de cada gasto co n creto y est obiigado
a aportar ante el P arlam ento la pru eba de que dich o gasto, de suyo y en la cu antia con.su-
niada, ha sido requerid o por las leyes o por el bien p blico. Por co nsig u ien te, la posictn
ju rd ica del G ob ierno co n resp ecto a la totalidad de los gastos p b licos en el caso de que no
se apruebe la ley presupuestaria, es sem ejan te a la que tieue, con respecto a las infracciones
presupuestarias y a los gastos extrapresu puestarios, en el m ism o caso de no aprobacin de la
ley presupu estaria (LABAN D, Paul, E l d erech o presupuestario. M adrid; in stitu to de Esludios
F iscales, 1 9 7 9 . p. 123).-
3 9 0 [ D IR E IT O CONSTITUCIONAL FINANCEIRO - T e o r ia d a C o n s titu i o F in a n c h ie a

P a ra Jze,^ defensor da teoria do ato-condio , a lei oram entria seria prepon,


d era n tem e n te u m a to p o l t i c o , p o r q u e a funo parlamentar na apreciaao do oramento
te ria m u ito p ou co d esig n ificao ju T d icaeseq u er poderia ser qualificada como lei .Da
ser, a ie i do oram ento, um tpico ato-condio para as despesas a serem aprovadas, .-, :
ao m e sm o tem po, um dever ju rd ico para aquelas despesas j assumidas no passado.
Q u a n to s despesas pblicas. G astonjze as separa em dois grupos: 1) dcsp
sa s r ela tiv a s a con tratos ou obrigaes anteriores ao oram en to (oram ento funcionaria;
co m o d ever ju rd ic o ) ; e 2) d e s p e s a s futuras, a serem realizadas no curso do exerccio,
(o ra m e n to teria funo de ato-condio).
P ara o grupo das despesas assumidas, o Parlam ento deve efetuar a necessria
aprovao, por serem atos ju rd ico s perfeitos ou direitos adquiridos e no ser possvel
recorrer a qualquer poder discricionrio sobre o tempo, o quantum ou as condies dessas
d espesas; o Parlam ento teria o devoir juridique de votar os crditos oiamentrios,
E sta m esm a situao seria aplicvel aos servios pblicos institudos por lei, sobre os
quais o Poder Legislativo no poderia impedir sua continuidade.
Q uanto s despesas fu tu ras, em tennos jurdicos, estas dependeriam de, no mximo,
um a cte-co n d itio n . Assim, apenas para esse grupo de despesas, a lei de oramento
pod eria ter algum a significao jurd ica, de tal modo que qualquer despesa no se pos
sa realizar enquanto o oram ento no a autorize. Numa sntese, a depender dos tipos
de despesas pblicas, o oram ento seria aferido quanto sua relevncia jurd ica, que
som en te caberia para aquelas faturas, como ato-condio .
De m odo aproximado, Lon Duguit divide o oram ento em pelo m enos duas par
tes: uma para as receitas pblicas, compreendidos os im postos e rendas autorizados (ki
fin a n c e ir a - para esta parte do oramento ele admitia o efeito de lei material ) e outra
para despesas pblicas autorizadas ao governo, com crditos a serem abertos (oramento
propriam ente d ito ), o que justifica o tratamento em separado Fixem o-n os nas despesas.
Neste caso, Duguit considerava o oramento com o simples ato administrativo con
dicionado pela lei ( acte adm inistratif condition). A realizao das despesas dependena
sempre da aprovao da lei pelo Parlamento, mas o oram ento ( loi de finances ) no seria
un a c te lg islatif au point de vue matriel. Assim, tem -se sua dualidade; intemamente,
ato administrativo concreto; externam ente, lei em sentido formal. E isso porque, sem a
autorizao dem ocrtica do legislador, nenhum centim e poderia ser gasto.
A fora dessa tese influenciou profundam ente o direito brasileiro, reper
cusses inclusive no STT; que contem pla diversas decises sob a base m eto olgica

9 1 . Le bu d g et n est ja m a is u n e lo i Z E, G aston . C o u rs d e fin a n c e s p u b liq u e s . P aris: LG D J,


1 9 3 5 . p. 2 4 a 2 6 ).
9 2 . D U G IT , L o n . T ra it d e d r o it c o n stitu tio n n el. T o m e 4 : L o r g a n is a tio n p o litiq u e de a
F ia n c e . Paris: B o cca rd , 1 9 2 4 . p. 4 3 3 .
9 3 . Idem , p. 4 4 4 .
94. P o n te s de M ira n d a o q u a lific a co m o ato p o l t i c o , p o rq u e o o r a m e n t o s re g u la as
relaes entre o Legislativo e o E x ecu tiv o , e lei n o sen tid o s fo rm a l (M IR A N D A , P ontes de.
parte IV - ORAMENTO E DESPESA PBLICA NA TEORIA DA CONSTITUIO FINANCE1R.A 391

que considera as leis oram entrias com o leis com efeitos con cretos, por veicularem atos
adm inistrativos em sentido m a terial, com o motivo para negar o respectivo controle de
constitucionalidade in abstracto.'^'^ Ou seja, por ser lei de efeitos concretos, a lei ora
mentria no estaria snjeita fiscalizao ju risd icional no controle concentrado. E
at mesmo para a lei de diretrizes oram entrias essa tese foi empregada.

C o m en t rio s C o n stitu io de 1 9 6 7 com a E m e n d a 1 de 1 969. 2. ed. So Paulo: Ed. RT, 1 9 7 0 .


t. III, p. 1 9 5 ). Para D id im o da Veiga, que s e g u ia j z e , o oram en to , p o is, um a lei form al
- co n stitu cio n a l e cien tificam en te an u al (V E IG A , D id im o A gapito da. Ensaios de s c i n c ia
d as fin a n a s e d e e c o n o m ia p u b lic a . Rio de Ja n e iro : E ditora Ja c in to R ibeiro d os San tos, 1 9 37.
p, 1 1 2 ). V iveiros de C astro en ten d ia tratar-se de u m ato de ad m in istrao p raticad o pelo
L egislativ o, p o rq u an to a n atu reza deveria se r d eterm in ad a pelo exam e in trn se co do ato
praticad o. R ealm ente o oram en to no um a le i, um acto de ad m in istrao, p o rqu anto
no estab elece nen h u m a regra geral e p erm an en te e sim assegura sim p lesm en te a execu o
de leis p re existen tes" (C A ST R O , A ugusto O lym pio V iveiros de. T ratad o dos impostos: e,studo
th eo rico e p ra tico . 2 . ed. Rio de Ja n e iro : Im pren sa N acio n al, 1 9 1 0 . p. 5 ). Cf. B A L E E IR O ,
A liom ar. U m a in trod u o cin c ia d a s fin a n a s . 14. ed. rev. e atual. Rio de Ja n e iro : F oren se,
1 9 9 2 . p. 4 1 4 -4 1 6 .
95. E ste p o sicio n a m en to j era en co n irv el no R E 1 7 ,1 8 4 , P len o , rei. M in. R ib eiro da C osta,
j . 0 3 .0 7 .1 9 5 2 ,
9 6. E m en ta: C o n stitu cio n a l - Ao d ireta d e in co n stitu cio n alid ad e - L ei co m efeito co n creto
- Lei de D iretrizes O ram en trias: Lei 1 0 ,2 66/ 2001. I - Leis com efe ito s con cretos, assim atos
a d m in istrativ as em sen tid o m aterial; no se adm ite o seu co n tro le em ab strato , ou n o co n trole
co n cen tra d o de co n stitu cio n alid ad e. II - Lei de D iretrizes O ram en trias, que tem ob jeto
d eterm inado e destin atrios certos, assim sem generalidade abstrata, lei de efeitos co n creto s,
que no est su jeita fiscalizao ju risd icio n a l no co n tro le co n cen trad o . III - P reced en tes do
STF. IV - A o direta de in co n stitu cio n alid ad e no co n h ecid a (ST fi P len o, A D ln 2.484-M C /
D fi rei. M in. C arlos V elloso, D J 1 4 .1 1 .2 0 0 3 ) . O rec o n h ecim en to de in co n stitu cio n alid ad es,
segundo este m od elo , restaria co n d icio n ad o ao exam e do texto da lei de diretrizes o ram e n
trias, com o se pode co n firm ar da deciso segu in te: O S T F tem dado p o r inad m issvel a
ao direta co n tra d isp osi es insertas na L ei de D iretrizes O ram en trias, porqu e reputadas
norras ind ivid uais ou de efeitos co n creto s, que se esgotam co m a propositu ra e a votao
do oram en to fiscal (v.g., A D I 2 .1 0 0 , Jo b im , D J 1 . .0 6 .2 0 0 1 ). A segunda norm a q u estio n a
da que co n d icio n a a in clu s o no o ram e n to fiscal da verba co rresp o n d en te a p re cat rio s
pen den tes m an u ten o da m eta de resultado p rim rio, fixada segundo a L ei de d iretrizes
oram en trias, co n stitu i exem plo tpico de no rm a ind ivid ual ou de efeitos co n creto s, cu jo
o b je to a regulao de co nd u ta n ica, posto que su bjetiv am en te co m p lexa; a elaborao do
oram en to fiscal, na qual se exau re, o que inviabiliza no p o n to a ao direta. D iferen tem ente,
configu ra norm a geral, su scep tvel de co ntrole abstrato de co nstitu cion alid ad e a p rim eira das
regras contid as no d ispositivo legal q u estion ad o, que in.stitui co m isso de rep resen tan tes dos
trs Poderes e do M in istrio P blico, qual co n fere a atribu io de p ro ced er ao 'criterio so
levantam ento' dos p re cat rio s a parcelar co n form e a E C n. 30/ 2000, com vistas a apurar o
seu v alor real: o p ro ced im en to de levantam ento e apurao do valor real, que nela se ordena,
no su bstantiva co nd u ta n ica, m as sim cond uta a ser desenvolvida em relao a cada um
dos p recatrios a que alude; po r outro lado, a d eteim in abilid ad e, em tese, desses p recat rios,
a partir dos lim ites tem porais fixados, no su btrai da norm a que a tod os su bm ete com isso
institud a e ao p ro ced im en to de reviso n ele previsto a nota de generalidade. No obstante,
de co n h ecer-se integ ralm ente da ao direta se a norm a de carter geral su bo rd in an te
392 j DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO - T e o r ia d a C o n s titu i o F in a n c e ir a

A posio adotada pelo S T F foi m od ificada em 2 0 0 3 , no julgam ento da ADIq


2.925/DF Numa form ulao oportuna e co eren te com a Constituio de 1988, eembo
hora, o exam e de constitucionalid ade passou a receber tralam ento conforme o tipo de
dispositivo legal da lei oram entria e correspondente regra constitucional afetada.hJ
m aioria dos m inistros reco n h eceu a falncia da tese que compreende a lei oramentrias
com o do tipo m eram ente form al. Basta pensar que na lei de diretrizes oramentrias;::
grande parte do seu con te do visa a d eterm inar critrios a serem atendidos, mediante:
planos, m etas ou program as. C on sequ en tem en te, pela abstrao, nada impede qug
possam ser objeto de co n tro le de constitucionalidade.
A concepo que consid era o oram ento com o lei form al no encontra guarida
na C onstituio de 1988. No h um nico dispositivo da Constituio Financeira que
a confirm e. Ao contrrio. De in icio , o plano plurianual, a lei de diretrizes oramenta-:
rias e a lei de oram ento anual guardam entre si contedos distintos e no podem ser
qualificados (as leis) sob a m esm a natureza. Q uanto abstrao, h uma ordem de
crescente, do mais abstrato para o mais con creto, segundo as funes de planejamento e
de vinculao que exercem . Ademais, no correto atribuir funo de autorizao ao
plano plurianual e a m uitas das partes da lei de diretrizes oram entrias. E, em nenhum
caso, a proposta oram entria apresentada pelo Poder Executivo pode ser reduzida a
um ato administrativo, na m edida em que ingressa no processo legislativo, ainda que
amparada pelo rito da especialidade que a caracteriza, passvel de emendas e diversas
modificaes, inclusive vetos, aps sua aprovao.
No incio do sculo XX , M yrbach-Rheinfeld,* em critica a Laband, entendia que
no poderia prosperar o sentido dualista, na medida em que todas as leis que cumprem
o processo legislativo previsto constitucion alm ente so leis em sentido formal e mate
rial. Diante disso, seu contedo seria obrigatrio para todos, em carter unitrio. Na
atualidade, esta proposta confirm a-se com o a corrente m ais coerente com o modelo do
Estado D em ocrtico de D ireito, com o vir explicitado a seguir.

6 .2 O r a m e n t o c o m o le i m a te r ia l e p r o c e s s o leg isla tiv o n o E stad o


D e m o c r t ic o d e D ireito
A im portao de doutrinas aliengenas ou a acolhida de opinies de autores que
escreveram sob a gide de antigas constitu ies m erece m uitas cautelas. Na atualidade,
o que im porta o exam e das leis de oram ento luz da Constituio Financeira brasi
leira, e no velhas teses form uladas ao amparo do citado dualismo, como leis formais
e materiais ou ato-condio.

da norm a ind iv id ual, q u e, sem a p rim eira, ficaria sem o b je to " (A D I 2 .3 3 5 -M C , rei. M in.
Sepulveda P e rte n c e ,]. 1 9 .1 2 .2 0 0 1 , DJ 2 1 .0 1 .2 0 0 3 ) .
97. M Y R B A C H -R H E IN FEL D , F ran z Von. Precis d e droit fin an cier. Paris: G iard & B riere, 1 910.
No Brasil, pecu liar a p o sio de A ra jo C astro, para quem no se pode negar ao oram en to a
caracterstica de lei, m as no p o ssv el tam bm d eix ar de rec o n h ecer que se trata de um a let
sui generis, pois que ela no v ig ora seno d uran te u m a n o (C A ST R O . A ra jo. A C on stitu io
d e 1937. Ed. fac-sim ilar [ 1 9 3 8 ] . Braslia: Senad o, 2 0 0 3 . p. 1 6 6 ).
p a r t e I V - ORAMENTO E DESPESA PBLICA NA TEORIA DA CONSTITUIO FINANCEIRA 393

Muitas das dificuldades de com preenso sobre os efeitos da lei de oram ento ad
vm da prpria sem ntica da term inologia em pregada, que induz o intrprete a diversas
ambigidades e im precises, Com a palavra ''oram en to , pode-se querer significar a
proposta de lei oram entria do governo (i); a co n ta" oram entria, entendida como
conjunto de dados contbeis sobre as estim ativas de receitas e as despesas a autorizar
(ii); o processo de elaborao, tram itao e aprovao (iii); a norm a ju rd ica de aprova
o legislativa (iv); a lei aprovada (v ); a in stitu i o ju rd ica (v i); o co n ju n to de fatos
jurdicos, entre receitas e despesas, a serem execu tados (vii), A essas acepes jurd icas
somam-se ainda aquelas de natureza econm ica (viii) e poltica ( ix ) , nas suas mltiplas
possibilidades, como oramento-programa, oram ento cclico e tantos outros termos,
A C onstituio Financeira deve ocupar-se de norm as ju rd icas, no de fatos da
realidade. No sistem a norm ativo co n stitu cio n al, o oram ento qualificado estrita
mente com o Lei, no se fazendo qualquer distino entre lei formal ou lei material.
Contudo, aps sua aprovao, o que se tem um a lei que gera efeitos tpicos, que obri
gam a Administrao observncia das co n d i es m ateriais, tem porais, espaciais ou
quantitativas dos crditos oram entrios, ainda que no im ponha para todos os casos
o dever de gastar. Portanto, com o norm a ju rd ic a , a cada despesa e respectivas leis
institutivas ou regimes ju rd ico s, deve-se verificar qual conduta a adotar, numa das trs
possibilidades denticas: obrigatria, proibida ou permitida.
A cada disposio de crdito oram entrio, uma ou m ltiplas norm as jurdicas
podem ser criadas pelo in trp rete, desde qu e no se confund a te x to de lei coni
norma ju rd ica, no sentido de regra de conduta para vincular a conduta dos agentes
adm inistrativos. Portanto, despropositada a pretenso de querer empregar s leis
de oram ento a doutrina da nica resposta correta, com o se a lei oram entria fosse
uma simplria designao genrica de aprovao legislativa. A par de reconhecer os
infindveis m ritos das contribu ies form uladas, o ontologism o do jusnaturalisiiio
e a florescente teoria da constituio dos tem pos de Laband, ou o instim cionalism o
da poca de Jze e D uguit, ju stificam a com preenso dos m todos da poca. Para o
conhecim ento do direito vigente, preciso determ inar com objetividade o sentido no
qual o termo oram ento encontra-se empregado, o que se tem feito continuam ente
ao longo deste estudo. Por conseguinte, no correto seguir na afirmao da doutrina
form alista,para a qual o oram ento no conteria norm as ju rd icas que pudessem afetar
ou constituir relaes jurd icas para o Estado ou para os particulares.^

9 8 , Sobre a teoria do oram en to-p ro gram a, so fun d am entais as co n trib u i es de: SILVA, Jo s
A fonso da. O r a n ien to -p ro g ra m a no B rasil. So P aulo: Ed, RT, 1 9 7 3 ; _________. O ram en to-
-program a. n: M A R TIN S. Ives G andra da Silva; M E N D ES, G ilm ar F erreira; N A SC IM EN T O ,
Carlos Valder do (co o rd .). T ratad o d e d ireito fin a n c e ir o . So Paulo: Saraiva, 2 0 1 3 . vol. 2, p.
1 0 1 -1 3 1 .
99. La L ey de P resn p u e sto s c o n tie n e n o rm a s ju r d ic a s , y estas n o rm as d iscip lin a n , co m o
cu a lq u ie r n o rm a ju r d ic a , la activ id ad in tern a de la A d m in istra ci n y la activid ad de la
A d m in istraci n frente a terceros, y, co n secu en tem en te, las relacion es ju rd icas que de ela
se d erivan. E p rossegu e: E n este sentid o nos parece claro que la funciOn (entend ida com o
p o er-d eb er) ad m inistrativa que da origen ai gasto p blico est d isciplinada (con d icion ad a)
394 DIREITO CONSTITUCIONAL FIN A N CEIRO - T eorla d a C o n s titu i o F in a n c e ir a

Num a in terp retao a n a ltic a d o o ram en to , ver-se- qne m u itos dos crdi-'
tos oram entrios devem co n star ap en as form alm ente do oram ento, porquanto a
C onstituio ou leis prvias co n d icio n aram seu cum prim ento com o obrigatriosT
Para estes, exam inados isoladam ente, confirm ar-se-ia a tese do oram ento corno lei
em sentido form al. De outra b an d a, para aqueles que dependem de materializao
futura, a autorizao ter sem pre sentid o constitutivo dos lim ites administrativos
para a respectiva execuo. Se a A d m inistrao age em sentido contrrio, poder at'
mesmo ensejar crim e de responsabilidade para o agente que descumpre seus requisitos
m ateriais, temporais ou qu an titativos (art. 85, VI, da C F ). Nestes, com o em todos os
demais casos, ser de lei em sentid o m aterial que se tra t a . E isso porque no se pode
ter uma lei com dois efeitos. Toda lei. n o Estado D em ocrtico de Direito, lei em sentido
formal e m aterial, admitido o tratam e n to ju rd ico diferenciado segundo o contedo
da norm a ju rd ica veiculada, e tan tas quantas forem possveis de ser construdas pela :
interpretao jurdica.
Deveras, com o ressalta C abral d e M oncada, no transponvel para o moderno
Estado Social de Direito a distino e n tre le i form al e lei m aterial De fato, mormente
com a funo de planejam ento (oram ento-p rogram a), compreendida na sua integrao
com o planejam ento econm ico g e ra l do art. 17 4 da CF no se pode tolher a natureza
material das leis oram entrias, sob p e n a de incorrer em inconstitucionalidade vitanda.
Por isso, corretam ente, Regis de O liveira alude concepo moderna de oramento
pelo carter de lei material, que passa a vincular a ao adminis trativa e a ao poltica",
inclusN e quanto ao planejam ento, p o r no ser mais possvel admitir um oramento
sem com prom issos", pois torna-se u m poderoso instrum ento de interveno na eco
nomia e na sociedade. Passa a ser u m program a de governo.
C onclui-se, assim, que a d istin o do oram ento com o lei em sentido formal e
material no tem, na atualidade, a re lev n cia que angariou no passado. A lei oramen
tria deve ser interpretada com o q u a lq u e r outra lei, e sempre em conformidade com a
Constituio Financeira, autorizado o co n tro le de constitucionalidade quando houver
conflito entre suas disposies e o te x to co n stitu cio n al, segundo o regime jurdico dos

tanto p o r las norm as que la re g u la n c o n c a ra c te r p erm an en te co m o p o r los lim ites impnestos


en el p resu p u esto (LAPATZA, J o s J u a n F e rre iro . C w s o d e d erech o fin a n c ie r o espan ol. Madrid;
M arcial P ons, 2 0 0 4 . vol. i , p. 2 9 9 ) . N o cre e m o s dudoso que se trata de m ta ley perfeeta,
co n efectos ju rd ic o s no rm ales, y q u e re s u lta n esp ecio sas las arg u m en taciones en contrario
(F O N R O U G E , C arlos M. G iu lia n i. D e r e c h o fin a n c ie r o . 10. ed. B u enos Aires: La Ley. 2011.
vol. 1, p. 1 7 4 ).
100. Cf. ADAM, F ra n o is; F E R R A N D , O liv ie r ; R IO U X , Rmyi Finances p u b liq u es. 2. ed. Paris:
D alloz, 2 0 0 7 . p. 65.
101- M O N CA DA , Luis S. C abrai de. A p r o b l e m t i c a ju r d i c a do p la n ea m e n to eco n m ico . Coimbra:
Ed. C o im bra, 1 9 8 3 , p. 187.
102. Passim . O L IV EIR A , R egis F e r n a n d e s d e. C u r so d e d ire ito fin a n c e ir o . 5. ed. So Paulo: Ed.
RT, 2 0 1 3 . p, 4 0 4 - 4 1 0 .
PAETEIV-ORAM ENTO EDESPESAPBUCANATEORIADACONSTITUIOFINANCEIRA i 395

crditos oram entrios, os efeitos dos artigos das leis ou vcios do processo jurd ico
e stsa formao.

gj D as c o r r e n te s d u alista e unitria teoria d a C o n s titu i o : o fim d a


fo r m u la o d o o r a m e n t o c o m o a t o ad m in istrativ o

incom preensvel com o, em tempos de to evoluda doutrina da teoria da C ons


tituio, um a formulao que separa, na lei oram entria, o seu contedo (com o ato
administrativo) da lei form,al, ainda possa produzir debates e tanta demora meditativa.
Segundo uma viso unitria da lei de oram ento (no mais admitida a distino entre
contedo de ato administrativo e forma de lei, por serem partes do to d o ), fundamental
observar que a autorizao legislativa no se lim ita sim plesm ente a aprovar ou recusar
a proposta oram entria do governo.
A rigidez constitucional impede que interpretaes possam servir com o escusa
aplicao da norm a constitucional na sua plenitude. Pois bem , assumir uma distino
entre lei form al e material para recusar a natureza de lei m aterial ao oram ento, ao fim e
ao cabo, equivale a criar norm a constitucional. que a C onstituio no autoriza essa
segregao, tampouco que seu contedo seja de ato adm inistrativo. A fora normativa
da Constituio do Estado D em ocrtico de Direito postula efetividade e, no caso das
normas do direito oram entrio da Constituio Financeira, todas as suas disposies
so autoaplicveis.
Tampouco vlido segregar o oram ento das receitas do oram ento das despe
sas, como fazia Duguit o u j z e . Nos dias atuais, a previso da receita acompanha a
autorizao das despesas com o indicativo da origem dos recursos para suportar os
crditos oram entrios. Diante disso, no tem qualquer funo material ou formal no
que corresponde s receitas, afora aquela de transparncia para o mercado e para a
sociedade em geral quanto fonte dos recursos.
O oramento pblico a lei que estabelece a unidade da atividade financeira estatal
e para a qual conve rgem todas as relaes da interconstitucionalidade material do Estado
Dem ocrtico de Direito, para concretizao dos seus fins constitucionais. Portanto, o
efeito de vinculao do oram ento deflu da Constituio, e no do ato administrativo
que organiza a unidade do docum ento oram entrio que se v encam inhado ao Poder
Legislativo como proposta de oram ento.
O Poder Legislativo exerce todas as etapas do processo legislativo, inclusive com
emendas, som ente limitadas naquelas hipteses definidas na Constituio. O fato de
a proposta oram entria ter origem no Poder Executivo e, aps aprovao, autorizar
a execuo de outras leis materiais, pela realizao das despesas, no define qualquer
justificativa para im putar efeitos m eram ente formais lei oriunda do processo legis
lativo regular.

103. N esse sen tid o, tam bm : C O R T I, H oracio G u illerm o . Derecho con stitu cion al p resu p u estario.
B u en o s A ires; L exis N ex is, 2 0 0 7 . p. 2 8 8 e ss.
396 DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO - T e o e ia oa C o n s t i t u i o F i n a n c e h a

E a Consum io no poderia ser mais clara quanto sua opo, no art. 165, 7
ao dizer que aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que no contrariar
o disposto nesta seo, as demais normas relativas ao processo legislativo . Portanto,
afora as particularidades excepcionadas pela Constituio, a tramitao legislativa do
oramento pblico no difere em nada de qualquer outra lei. Por isso, quando con
vertida em lei, a eficcia da aprovao das despesas plena, assim como aquela sobre
a estimativa das receitas. Diante disso, no h que se falar em ato administrativo de
efeito concreto" corno indicativo de todo o contedo das leis oramentrias.

6.4 R ela o entre lei oram entria anual e aquelas institutivas das despesas

Os efeitos da lei oramentria em relao Administrao Pblica, nos trs po


deres, vdam qualquer conduta que modifique os termos da autrizao das despesas,
im plique assuno de obrigao nova e no informada ou no constante do oramento,
resulte em superao dos lim ites e das condies previstos na lei on contrarie os termos
das leis institutivas da despesa.
Para alguns, admitir o tratamento de 1ei em sentido material para a lei oramentria,
ao fim e ao cabo, seria o mesmo que aceitar trs possibilidades; (i) a lei de oramente
deteria poderes para m odificara lei institutiva da despesa; (n) a lei de oram ento pod;
ria revogar a lei de despesa; ou (iii) a lei de oram ento poderia criar despesa nova, sen
previso legal cond icionante da sua eficcia autorizativa. Essa questo requer melho
anlise. Conform e o art, 165, 8., da CF, todas essas hipteses esto prejudicadas,poi
lei oram en tria an u al n o con ter dispositivo estranho prev iso da receita e fixa
da d esp esa" . O sen tid o de lei m aterial, diversamente, dever ser examinado caso a cast
segundo as m odalidades dos crditos oram entrios.
Pela vigncia p aralela entre a lei do oram ento pblico e as demais leis que t
pi&cam todas as d esp esas com a gesto administrativa, servios pblicos, gastos
pessoal, previdncia, sade, educao, investim entos et caterva, persistem as maion
dificuldades, para a com preenso da relao constitucional entre leis, ou seja, entre (
aquelas que criam e definem o regim e ju rd ico das atividades geradoras de despes
pblicas e () as q u e autorizam o dispndio de recursos pblicos, anualmente, pafl
realizao con creta daqu elas despesas. 2
No Estado D em ocrtico de Direito, as despesas pblicas reclamam esta diip
cidade de leis: aq u elas que criam as despesas, e ficam con d icion ad as autorizq
sucessiva apenas p a ra que se possam manifestar concretamente os fatos juridicos
gastos pblicos, e as leis que autorizam as despesas (oramentrias), que as tomam
leis materiais p rvias) com o condicionantes. No quer dizer que se trata de condiq
jurdica no sentido clssico , de dependncia m ateria] de eventos jurdicos, ou mcs
quanto a algum dos seu s elementos relativos validade, vigncia ou eficcia. Essa rela
constitucional e n tre leis de despesas e leis de oramento faz ver que as leis que cr
despesas tm sua v ig n cia e eficcia autnomas etn face das leis de oramento. Ela|:
se tornam menos eficazes se a lei oramentria de determinado ano no promg
autorizao o ra m e n t ria do respectivo gasto. A dependncia meramente funcic
PARTE IV ~ ORAMENTO E DESPESA PBLICA NA TEORIA DA CONSTITUIO FINANCEIRA ; 397

para execuo dos gastos, desde que a autorizao seja conferida, nos estritos termos
e lim ites, quanto a prazo, aspecto quantitativo ou condies materiais.
justam en te em virtude dessa relao constitucional entre as leis de oram en
to, renovadas anualm ente, e as leis materiais in stituidoras das despesas pttblicas que
se coloca a fundam ental indagao quanto sua funo con stitucion al e eficcia, a
consider-la com o lei em sentido fo n n al ou lei em sentido m aterial.' Contudo,
em conform idade com a C onstiluio Financeira, segundo ficou demonstrado, essa
distino queda-se superada, para dar lugar ao dever de aferio analtica das normas
jurdicas que a lei oram entria vetcula ou aos requisitos legais estipulados para os
respectivos crditos oram entrios.

6.5 O c o n t r o le d e c o n s t it u c io n a lid a d e d o o r a m e n t o p e l o STF c o m o le i


m a ter ia !

O controle de constitucionalidades em matria oram entria abrange uma larga


possibilidade de casos, em virtude da ampla con stitucion alzao do direito o ra
mentrio. H, porm , uma particularidade que no pode ser olvidada. No captulo do
oramento encontram -se todos os princpios e regras de processo legislativo especial
que representam a cum ulao da longa experincia constitucional brasileira, o que
atend e tambm a certa estabilidade e perenidade das regras que regem a mais im portante
relao jurdica entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, anualm ente renovada,
que a relao oram entria.
Afastada a querela acadmica sobre lei fonnal e lei material, prevalece o oramento
pblico como conceito constitucional e expem-se luz mltiplas hipteses de conflitos
constitucionais, alguns inclusive antecipados anteriorm ente, ajustificar amplo controle
de constitucionalidade. Incom preensvel a dvida formada em torno da questo.
De h muito a Smula 3 4 7 do STF admitia caber ao TC U a possibilidade de efetuar
i nrrole de constitucionalidade ( o Tribunal de Contas, no exerccio de suas atribu ies,
T>} i apreciar a constitucion alidade das leis e dos atos do p od er p b lico ), o que m uito bera
ret da suas funes jurisd icion ais,'outra dvida incompreensvel no direito financeiro.

|04. Ressalte-se que esta apenas u m a das m odalidades de norm as ju rd ica s veicu lad as pela lei
de oram ento, p o is, co m o ressalta m u ito b em Sain z de B ujand a, Ias leyes de P resupuestos
se co n tie n en n o rm as ju rd ica s de co n ten id o m uy d iverso; no rm as que iruiovan o m odifican
el ordenam lento positivo, norm as que co n tie n en d elegaciones o au to rizacio n es legislativas,
norm as que autorizan co n sig n acio n es de crd ito s en relacin co n gastos creados p o r otras
norm as legales su stantivas, n o rm as que co m p lem en tati o inclu so m od ifican alg u n os pre-
ceptos de Ia Ley de A d m in istraci n y C o ntabilid ad , etc. C o n ten id o norm ativo que pone de
m atiifiesto Ia eficacia m aterial co n stitu tiva e inn ovativa de la L ey de P resu p u esto s" (SA IN Z
DL BUJANDA, Fern an d o. N otas d e d er ec h o fin a n c ie r o . M adrid: Universidad C o m p lu ten se de
Madrid, 1 9 7 5 . t. 1, vol. 3 , p. 6 0 0 ).
,105. Como m uito esclarecid o no estu d o: CAVALCANTI, T em stocles B rand o. O T ribu nal de
Contas e sua co m p etn cia co n stim d o n a l. R evista d e D ireita AdminisCraCivo, Rio de Ja n eiro :
Fundao G etu lo Vargas, voi. 3 , p. .13-22, ja n . 1 9 4 6 .
398 ' DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO - T e o r ia d a C o n s t it u i o F in a n c fie a

Portanto, se o prprio TCU pode exercer o controle de constitucionalidade sobre


leis oram entrias, tanto mais o STF com o tem feito. Exige-se apenas que a afronta
ao texto constitucional, seja direta, pelo ato atacado, sem interm ediaes de textos de
quaisquer espcies, mas isso da tcnica ordinria do processo constitucional em geralf.^
Assim, fora de dvida que todo o processo legislativo passvel de controle de
constitucionalidade, resta saber se este pode alcanar inclusive a prpria lei oramen
tria, aps sua publicao. A partir de 2 0 0 3 , e m orm ente aps o julgam ento da ADI
4 .0 4 8 , o STF afastou-se da tese formalista, para adm itir o exame de constitucionalidade
por norm a jurd ica veiculada n o s artigos ou disposies da lei oram entria, ou seja,
sem qualquer excluso a priori" da jurisdio constitucional, a pretexto de se tratar
de ato adm inistrativo, ato-condio, lei de efeito concreto ou similar. Tem-se, com
isso, a valorizao da Constituio Financeira e abre-se im portante acesso justia para
o controle dos vcios nas leis oramentrias.
Na ADI 4 .0 4 8 ficou bem assentado que:
O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua funo precipua de fiscalizao
da constitucionalidade das leis e dos atos norm ativos quando houver um tema ou urna
controvrsia constitucional suscitada em abstrato, independente do carter geral ou
especfico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submisso das normas
oram entrias ao controle abstrato de constitucionalidade.^"^
No caso concreto, discutia-se a vedao constitucional de uso de medida provi
sria para abertura de crdito extraordinrio (art. 62, 1., da C F), quenosepoderig :
adm itir exceto para atender a despesas imprevisveis e urgentes, com o as decorrentes
de guerra, com oo interna ou calamidade pblica (art. 16 7 , 3., da C F). Decide,
ento, o Pleno do STF pela inconstitucionalidade da medida provisria, por descumprir
frontalm ente a Constituio, cabvel o controle abstrato, independentem ente do efeito
concreto da autorizao.
Quanto anlise das prprias dotaes oram entrias, no caso de receitas de trib- :
tos vinculados, o STF igualm ente admitiu o controle de constitucionalidade, como se ;

1 0 6 . E m en ta; C o n stitu cion al. A o direta de in co n stu cio n alid ad e (A D I), A usncia de confronto .
direto en tre o ato nonrialivo im pugnado e o d isp ositivo co n stim cio n a l apontado com o par--:
m etro. No cabim ento. P reced entes. 1, A ju risp ru d n cia do Suprem o Tribunal Federal tSTF)
firm o u -se no sentid o de que o controe cie co n stitu c io n a lid a d e p o r A D I so m en te admissvel
q u a n d o s e a le g a con fron to direto, sem In term ed ia es nom uitivaSj entre o ato n on n atlv o impug
n a d o e 0 dispositivo con stltu cion ai a p o n ta d o co m o p a r m e tr o (A DI 996/DF, P len o , unnim e, rei-
M in. C elso de M ello, j. 11/03/1994, DJ de 06/05/1994; ADI 1.570/DF, P len o, unnim e, rei'.
Min- B lle n G racie. j. 10/10/2002, DJ de 08/11/2002; e A D I-A gR -ED -E D 3,934/ D Ij rei. Mri-
Ricardo Lew andow ski, P len o, j . 2 4 .0 2 .2 0 1 1 , DJe 30/ 03/ 2011) (A D 3 .9 5 0 A g R T ; Pleno,
rei. M in, Teori Zavascki, j. 1 9 .0 9 .2 0 1 3 ) . Cf. C O R R E IA N ETO , C elso de B arios. O oramento
p blico e o Su prem o Tribunal Federal. In ; C O N T I, J o s M au rcio; SC A FE Fernando Facuiy
Corg.). O ra m en to s pblicos e d ireito fin a n c eir o . So Paulo: Ed. RT, 2 0 1 1 . p. 9 8 -1 0 5 .
107 . A DI 4 .0 4 8 MC/DF - P len o , rei. M in . G ilm ar M en d es, j . 14.0.5.2008.
PARTE J V - ORAMENTO E DESPESA PBUCA NA TEORIA DA CONSTITUIO FINANCEHUA j 3 99

viu com a tentativa de tredestinar o produto da an'ecadao da CIDE-combustiveisd


Quando se trata de vinculao de tributos, no se pode admitir converter a Constituio
de rgida em flexvel, com o lembrado pelo Min. Marco Aurlio. Deveras, tratando-se
de crditos de tributos vinculados despesa por regra expressa da C onstituio (
4 do art. 1 7 7 ), a tentativa de alocar o resultado da arrecadao para despesa diversa,
ainda que esta seja mero contingenciam ento, desvela a inconstitucionalidade material,
afastado qualquer efeito concreto, porquanto seu intento era o mesmo que modificar
0 texto constitucional. O m rito poltico, entretanto, dever ser sem pre preservado.'
Poder-se-ia citar outros tantos casos de con trole de constitucionalidade sobre
tnatria vinculada lei oram entria, diretam ente, porm o resultado seria o mesmo,
quanto ao reconhecim ento da sua admissibilidade. Esta a evidncia de uma virtuosa
mudana rumo superao definitiva da tese formalista da lei oram entria no Brasil.

7. Efeitos da lei anual d e o ra m e n to e o papei d e p lan ejam en to das leis


o ram en trias na C on stitu io d e 1988

Todo o oram ento pblico brasileiro encontra seus princpios ese u contedo na
Constituio Financeira. E ste um com ando para todo o ordenamento jurdico/' do
que decorrem expressivos efeitos de controle, inclusive quanto a inconstitucionalidades.
A C onstituio brasileira veda que a lei oram entria possa ter qualquer contedo
estranho previso da receita e fixao da despesa" * (art. 165, 8.). Diante dis
so, resta saber sobre se fixar despesa pode ser suficiente para admitir revogao ou
derrogao de leis m ateriais das despesas. D ecerto que no. E a m esm a disposio
constitucional admite tratam ento modificador em duas hipteses: (i) quanto autori-

108. P rocesso o b je tiv o - A o d ireta de in co n stitu cio n a lid a d e - Lei o ram en tria. M o stra-se
adequado o co n tro le co n cen trad o de co n stitu cio n alid ad e quando a lei oram en tria revela
co n to m o s abstratos e au t n om os, em abandono ao cam po da eficcia co ncreta. Lei o ram e n
t ria C o n trib u io de in terven o no d om nio eco n m ico Im portao e com ercializao
de p etr leo e d erivados, gs natu ral e derivados e lco o l com b u stv el - Cide - D estin ao
- Art, 1 7 7 , 4 . , da CF. in co n stitu cio n a l in terp retao da L ei O ram en tria 1 0 ,6 4 0 , de
1 4 .0 1 .2 0 0 3 , que im p liqu e abertu ra de crdito su p lem en tar em ru brica estran ila d estinao
do qu e arrecadado a p artir do d isposto n o 4 ,' do art. 177 da C p ante a natureza exaustiva
das alneas a, fc e c do ine. II do citado pargrafo (A D I 2.925/D E S T F - T ribu nal P len o, rei.
M in. E ile n G ta cie , j . 1 9 .1 2 .2 0 0 4 , DJ 0 4 .0 3 .2 0 0 5 , p, 1 0 ),
109. Im C orte co stitu zio n ale n o n pu esercitare a lcu n sin d acato su lle q u estio n i che im p lich in o
valutazion i di m erito (co n v en ien za od op p ortu nit p o litic a ) (T A L IC E , Carlo. L a leg g e di
b ila n c io . M ilano : G iuffr, 1 9 6 9 . p. 3 5 6 .
HO. Ao m eno s no sen tid o de orden am en to adotado p o r K elsen. Para seu exam e teo rico , quanto
validade, vide; DLAS, G abriel N ogueira. Positivismo ju rid ico e a t e o r ia g er a l do d ire iw ; na
O bra de H anks K elsen. So Paulo: Ed. RT, 2 0 1 0 . 3 8 3 p.
111. Art. 1 6 5 ( . . . ) S . A lei oram entria anu al no conter d ispositivo estran ho previso
da receita e fixao da despesa, n o se in clu in do n a p r o ib i o a a u to r iz a o p a r a a b er tu r a
d e c r d ito s su p lem en tares e c o n tra ta o d e o p e r a e s d e crd ito , a in d a qu e p o r a n te c ip a o de
receita, n os tennos d a lei."
400 DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO - T e o r ia d a C o n s titu i o F in a n c e ir a

zao para abertura de crditos suplem entares; e (ii) contratao de op era es de crdito
ain d a que p o r an tecip ao de receita. Nestes, a lei do oram ento pblico dispe de regras
tipicam ente de efeitos materiais ou abstratos, on se v modificada por normas corn
regime equivalente, com o alude igualmente Regis de O liv e ir a ,q u a n to ma teria! idade
da lei de oram ento anual.
A lei de oram ento anual no se afasta da sua natureza de lei material, especial
m ente no que concerne: (i) vinculao da Adm inistrao quanto observncia dos
seus lim ites, apurados a cada espcie de crdito oram entrio; e (ii) realizao das
diretrizes, objetivos e metas da adm inistrao, tanto do plano plurianual quanto dos
fins de planejam ento da lei de diretrizes oram entrias e da lei de oram ento anual.
A lei de oram ento anual prescreve os lim ites do poder-dever da Administrao,
ao im putar au toriz aes para realizao de despesas, contra as quais ou fora delas ne
nhum ato da Administrao poder ser praticado, sob pena de respornsabilidade (art.
70, pargrafo nico, da C F).
O espao da liberdade administrativa depender das condies entabuladas pelas leis
institutivas das fontes de despesas. Naquilo que no for de gasto obrigatrio ou de emprego
necessrio dos recursos (pagamento de dividas, proventos, gastos com sade e outros),
remanesce a Uberdade de deciso sobre a m elhor forma e condies a serem atendidas.
Razes de confiana legtim a e de cum prim ento dos contratos administrativos
podem levar certos crditos condio de despesas im positivas. Por isso, em vez de
falar em oram ento im positivo, prefervel atribuir esse qualificativo aos crditos,
como crditos oram entrios im positivos (ainda que, de rigor, isso som ente caiba
para decises de norm as constitucionais).
Postos nestes term os, no se pode tolher a vocao do oram ento com o meio
transformador da sociedade segundo os fins e valores constitucionais do Estado. Este
o grande instrum ento de ao dos governos e da sociedade para efetivar direitos e
consagrar a ju stia econm ica, social e financeira em nosso Pas. Por isso, a grande
revoluo constitucional, no Brasil, seria assumir o oram ento pblico sob a mxima
efetividade que a C onstituio Financeira postula, para dar concretude aos direitos e
liberdades fundamentais, realizar o desenvolvimento, erradicar a pobreza e superar as
desigualdades sociais e regionais ainda to profundas. Este o desabo constitucional
que as futuras geraes esperam que as de hoje, com serenidade, cumpram a cada dia.

7. / Im p o sitiv id a d e das leis oram en trias em re la o aos fins de


p la n eja m en to (d ire trize s, p la n o s, m etas ou o b je tivo s da a dm in istra o) -
O oram en to-program a

Quanto a diretrizes, objetivos e metas da adm inistrao, que qualificam os como


fins de p lanejam ento, ^ nenhum a norma oram entria, do plano plurianual, da lei de

112. O LIV EIR A , Regis F ern an d es de. C u rso de direito fin a n c e ir o , 5. ed. So Paulo: Ed. RT, 2 013.
p. 4 1 4 .
113. E l Estado atien d e a los m en cio n ad o s m and atos co n stitu cio n a les a travs de m edidas de
d ireccin g lobal, y en este sen tid o taies en com iend as co n stitu y en tarabin d irectrices acerca
PARTE IV - ORAMENTO E DESPESA PBLICA NA TEORIA DA CONSTITUIO FINANCEIRA I 40

diretrizes oram entrias ou da lei de oram ento anual, poder ser qualificada como
ato em sentido con creto ou contedo concreto, em virtude da eficcia cogente e
abstrata que se dirige para a execuo em conformidade com seus fundamentos. Tem
-se a unidade teleologica, com o destaca Jo s Afonso da Silva, pela uniform idade dos
objetivos a serem a t i n g i d o s .P o r isso, para todos eles, o oram ento impositivo e
deve ser executado integralm ente.
C om a C on stitu io , a deciso poltica dos p lan ejam en tos e m etas do plano
plurianual passou a vincular a Adm inistrao, o Congresso Nacional e o Tribunal de
Contas, com relao concretizao das finalidades a serem, atingidas, aos efeitos sobre
as leis anuais de oram entos (art. 165, 1.*, 4. e 7,"), controles (art. 74, 1, da CF) e
s emendas parlamentares (ari. 166),
O plano plurianual tem assum ido, cada vez mais, o papel constitucional que o
qualifica com o medida de unidade e coerncia do planejam ento estatal brasileiro. No
nova, porm , a funo de planejam ento dos oram entos pblicos. O art. 2. da Lei
4.320/1964 j previa que a Lei do O ram ento conter a discrim inao da receita e des
pesa de forma a ev id en ciar a p o ltica econ m ica fin a n ceira e o p rog ram a de trabalh o do
G ovrno, obedecidos os princpios deumdade universalidade e anualidade. A novidade
que, com o Estado D em ocrtico de Direito da C onstituio de 1 988, o oram ento
deixa de ser mera pea de aprovao de receitas e despesas para assum ir as m ximas
funes de intervencionism o e de dirigismo constitucional, em paralelo aos programas
ou planejam entos da C onstituio Econm ica (art. 174 da C F). Cabe aos governos dar
efetividade a este primado fundam ental do Estado Dem ocrtico de D ireito. '

de la p o ltica eco n m ica a realizar. Ju n to a la d irecci n global de la eco n o m ia, so n tam bin
instru m entos de una ges n eco n m ica co n stitu cion alm en te encom endada y determ inada eii
sus p rin cipales fu n d am en tos (PA PIER, Ju a n Jo rg e. Ley F u n d am ental y orden eco n m ico . In:
H E T f , K onrad, M anuel cie d er ec h o con stitu cio n a l. 2. ed. M adrid: M arcial P ons, 2 0 0 1 . p. 5 7 1 ),
Sobre o planejam ento na C onstitu io, vide o excelen te estudo: N A SCIM EN TO , Carlos Vaider
do. P lan ejam en to e o ram en to-p ro gram a. In : M ARTIN S, Ives G andra da Silva; M E N D ES,
G ilm ar F erreira; N A SC IM E N T O , C arlos Valder do (coo rd ). T ratado de d ireito fin a n c e ir a . Sao
Paulo: Saraiva, 2 0 1 3 . vol. 2, p. 2 8 3 -3 1 1 .
114. Nas su as palavras: C o n clu i-se . pois, que o p rin cip io da unidade o ram en tria, na c o n
cepo do oram ento-p rogram a, no se p reocu pa co m a unidade d ocu m en tal; ao co n trrio,
desdenhando-a, p o stu la qu e tais d ocu m en to s oram entrios se su bord in em a um a uuidcide cie
o r ien ta o p o ltic a , n u m a h ie r a r q u iz a o u n it r ia d os o b jetiv os a serem atin g id o s e n a u n ifo rm i
d a d e d e estru tu ra d o sistem a in te g ra d o (SILVA, J o s A fonso da. C u rso d e d ireito con stitu cion al
p ositiv o. 3 1 . ed. So Paulo: M alh eiros, 2 0 0 8 , p. 7 4 3 ).
115. Com o ressalta Regis de O liveira: As finalidad.es que forem inseridas na pea oram entria
deixam de ser m era ao g o v em am em al, m as id en tificam a solidez de com prom issos co m
o cu m p rim en to dos o b jetiv o s ali consignad os. J no se pode ad m itir u m oram ento sem
co m p rom issos, apenas para cu m p rir d eterm in ao legal. J no se aceita o g overnante imes-
ponsvel. J longe vai o tempo ern que se cuidava de m era pea financeira, descom prom issada
com os interesses p blicos. J passado o m om ento p o ltico cm que as previses frustravam
a esp erana da sociedad e" (O L IV E IR A , Regis F ern an d es de. C u rso d e d ireito fin a n c e ir o . 5 . ed.
So Paulo: Ed. RT, 2 0 1 3 . p. 4 0 9 ) . II b ila n c io p u b b lico d egli Stati m od erni, qu alunque sia il
402 I DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO - T e o r ia d a C o n s titu i o F in a n c e ir a

O plano plurianual lei m aterial. Cria m etas, diretrizes, objetivos, programas ou


polticas pblicas com funo de planejam ento e durao continuada, a vincular as
demais leis, a lei de diretrizes oram entrias e as leis de oram entos anuais, Mesmo
nos casos de despesas de durao continuada e investim entos, na medida em que
no tem funo autorizativa de despesa em sentido estrito, persiste o efeito material
de Anculao e de planejam ento. Na sua execuo, assum e uma condio de ex legum
do planejam ento oram entrio, para vincular tanto a lei de diretrizes oram entrias
quanto as leis anuais do oram ento, emendas parlam entares e at m esm o as demais
leis que veiculem planos e programas nacionais, regionais e setoriais (art. 174 da C F ).
Toda a Administrao sujeita-se s previses oram entrias que direcionam metas
ou formulam programas aserem atingidos pelo Estado. Retirar do oramento anual seu

loro regim e istitu z io n a le, si propon.e di collaborare co n gli altri stru m en ti di in terv en to sta
tale, on d e consegu ire talu ni ob iettiv i ch e ii m ercato, a giudizio della classe d irig en te, non
in grado di raggiungere in m isu ra so d d isfacen te" (C O SC IA N I, C esare. S c ie n z a d e lle fin a n z e.
Torino: U tet, 1 9 9 1 . p. 5 1 3 ).
116. Cf. SA M PA IO , M rio de B itte n co u rt. O s grandes em p reen d im en to s e co n n tic o s no ora
m ento. Revista do S ei-vio P b lico, Rio de Ja n e iro : im p ren sa N acio n al, voi. 4 , n, 1, p. 3 -2 4 .
117. SILVA, J o s A fon so da, O r a m e n to -p r o g ra m a n o B r a s il. So P au lo : E d . RT, 1 9 7 3 , p. 272.
O u co m o sin tetiza, p rim o ro sam en te, o que ju s tific a a longa cita: A C o n stitu i o institui
um sistem a oram en trio efetivam ente m od erno. A bre am plas p ossibilid ad es im plantao
de um sistem a in teg rad o d e p la n eja m e n to do o ra m etito -p r o g ra m a , de so rte que o oram ento
fiscal, os oram e n to s de investim ento das em presas e o oram en to da seguridad e so cial pas
sam a co n stitu ir etapas do p lan ejam en to de d esenv olvim en to e co n m ico e so cia l, ou, se se
quiser, co n te d o dos p lan o s e program as n acio n ais, reg ion ais e se to riais, na m edida em que
estes tm que co m p atibilizar-se co m o plano p lu rian u al que o in stru m en to que estabelece
as d iretrizes, ob je tiv o s e m etas da A d m inistrao P blica federal para as d espesas de capital
e ou tras d elas d e co rre n tes e para as relativas aos program as de d u rao co n tin u ad a, que
integraro o o ram en to anual, em cada ano, e p o r ela execu tad as an u alm en te. T rata-se de
p la n eja m e n to estru tu ral, porqu e todos os planos e program as tm suas estru tu ras estabelecidas
segundo o plano plurian ual (art. 1 6 5 , 4 .'). (...) E m realidad e, assim co m o a p o ltica fiscal
p arte da p o ltica e co n m ica , ig u alm en te o p lan o fin an ceiro do E stad o d eve fazer parte
do plano e co n m ico do Pas. E , por ou tro lado, j qu e o eq u ilb rio fin an ceiro nas finanas
m od ernas se h de esta b elecer em relao ao eq u ilbrio eco n m ico gerai, aqu ela integrao
a b so lu ta m en te in d isp en sv el. E ssa in teg rao , agora b em ca ra cteriz a d a na sistem tica
o ram entria da C o n stitu io , que d configu rao co n cep o de ora m en to -p ro g ra m a .
C um pre, co n tu d o , ob servar que a integ rao, referida acim a, tem carter d in m ico , como
prprio das estru tu ras. N o se trata, po r isso . de sim ples ju sta p o si o de p lan o s, mas de
um a v in cu lao p erm an ente e co n tn u a, que tio adm ite in terru p o , de so rte que os planos
m ais gerais ou globais abrangem os m ais co n cre to s e a ex ecu o destes leva m aten alizao
daqueles" (SILVA, J o s A fonso da. Curso d e d ireito con stitu cio n a l p o sitiv o . 3 1 . ed. So P au lo :-
M allieiros, 2 0 0 8 . p. 7 3 7 ). E tam bm D in o ja r a c h ; "C o m o p ian eco n m ico del se c to r pblico,
el P resupuesto co n stitu y e una ley co n eficacia ob lig atoria para los d iferen tes poderes a los
que se en com iend a su e jecu ci n . Su co n ten id o n o rm ativ o es d iferen te de la m ayora de las
leyes, pero su esen cia es la de u n m arco legai dentro del cu al debe d esarrollarse la acctn del
g o b iern o . Es sta la natu raleza p o l co -eco n m ica del P resu p u esto q u e se p ro y ecta tam bin
en el m bito ju rd ic o ; no h a y pu es, en nu estra op in in , co n trad icci n alguna en tre el enfoqu-
PARTE IV - ORAMENTO E DESPESA PBLICA NA TEORIA DA CONSTITUIO FINANCEIRA I 403

cariz programtico eqivaleria a convert-lo num a mera conta de cunho estritamente


contbil ou simples ato administrativo. Im pe-se, assim, uma interpretao sistem tica
para com preender o alcance m aterial do plano plurianual em face do oram ento anual
e de toda a Adm inistrao. Sua construo confere uma ampla gama de lim itaes
Adm inistrao, quanto formao e aprovao dos oram entos, bem com o em relao
s programaes e planejam entos de natureza econm ica.
Na forma com o se encontra concebido, o oram ento deve ser controlado pelas
metas e finalidades," logo, isto som ente pode atingir qualidade e eficincia se for
compreendido com o lei m aterial, e no como atos administrativos a serem praticados
pelos rgos do Estado, com o despesas a realizar. Se ao Estado im pe-se executar o
oram ento, no se pode desviar das meta.s e do conjunto de despesas aprovadas.
A interpretao das norm as constitucionais sobre oram ento assume, assim, uma
concepo de atividade financeira do Estado submetida integralm ente aos seus fins
constitucionais. Porisso, to im portante quanto cum prir o plano plurianual realizar
os fins e objetivos constitucionais. U m oram ento que se subm ete C onstituio na
sua integralidade assume a tarefa de cum prir os instrum entos dirigidos ao desenvolvi
m ento, reduo da desigualdade social e regional, os direitos fundam entais e todos
os valores da ordem econm ica.
A C onstituio, pois, j definiu a direo e objetivos, ao tempo que atribuiu o po
der de escolha dos m elhores m eios para os representantes do povo, dem ocraticam ente,
elegerem as condies para o atingim ento dessas finalidades. O oram ento anual do
Es tado D emo cr tico (e S o cia l)eo plano plurianual, especialmente quando interpretados
e aplicados conform e os ditames constitucionais, perseguem fundam entos coalescen-
tes com a Constituio Econm ica e asseguram funes tpicas de planejam ento. Por
conseguinte, estes hns, os quais so. a p r io r i, constitucionais, vinculam todos os entes
do federalism o, assim com o os poderes correspectivos. im portante lem brar que o
controle do Congresso faz-se no apenas quanto legalidade, mas tambm quanto

p o ltico -eco n m ico y el p u nto de vista ju rd ic o dei P resu p u esto (JA RA CH , D ino. F in a n z a s
pblicas y d e r ec h o trib u ta rio . 3. ed. B u en o s A ires: beled o-P errot, 2 0 0 3 . p. 8 2 ).
ilS . So op ortun as as palavras de K yoshi H arada: No Estado m od ern o , no m ais existe lugar
para oram ento p b lico qu e no leve em co n ta os in teresses da sociedade. D a por que o
o ram en to sem p re reflete ura plano de ao g overnam ental. D a, tam bm , seu carter de
in stru m en to rep resentativo da vontade p o p u lar; o que ju stifica a crescen te atuao legislativa
no cam po oram en trio. P or op ortu n o, cum pre lem b rar que, lam en tavelm en te, entre ns, o
o ram e n to, lon ge de esp elh ar um p lan o de ao governam ental, referendado pela so cied a
de, tende m ais para o cam po da fico. Tanto assim que a U nio j ficou duas vezes sem
o ram ento aprovado, co m o resultado de d ivergncias entre o P arlam ento e o E xecu tiv o em
torno de algum as das prioridad es n acio n ais, sem que isso tivesse afetado a rotin a g overna
m ental. Vige entre ns a cu ltu ra de desprezo ao o ram en to, apesar de, iro n icam en te, existir
um a p arafern lia de regras e n o rm as, algum as delas de natureza penal, ob jetiv an d o a fiel
execu o oram e n tria" (HARADA, K yoshi. D ireito fin a n c e ir o trib u trio. 19. ed. So Paulo;
A tlas, 2 0 0 9 . p. 5 8 ).
404 DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO - T e o r i a a C o n s t i t u e A o F in a n C E R -a

legitimidade, ou seja, quanto ao cum prim ento dos objetivos vertidos no Plano Pluria-
mial e na concretizao da C on stituio."*
Por todos esses motivos, com o conceito constitucional, o oram ento pblico deve
ser identificado segundo suas caractersticas dem ocrticas previstas na Constituio.
Nesta, o oram ento pblico deve ser elaborado em funo de objetivos e metas a serem
atingidas, de projetos e programas a serem executados. Nesse particular, com o bem
evidencia Adilson Dallari, as dotaes so mera representao num rica, motivo pelo
tjual o oram ento pblico deve ser compreendido na sua .funo vinculante para a Ad
ministrao, e no s autorizativa, por determinao co n stitu cio n al.""
Interpretar e aplicar o oram ento pelos programas, metas, diretrizes, objetivos ou
polticas pblicas com funo de planejam ento no cria novo modelo de oram ento
(como o chamado oramento-programa) , seno reconhece o seu papel constitucional
em COnformida d eco m o sh n sd o E s tado D em ocrtic o de D ireito. C om ele, aprimora- se a
transparncia, para um controle pelos objetivos dos gastos e o planejam ento de Estado.
No h qualquer substituio do oramento ordinrio, mas renovado papel para cumprir
os propsitos da interconstitucionalidade econm ico-financeira, c o m o instrumento
de poltica intervencionista, coordenado com os planos, programas, polticas pblicas
e objetivos econm icos de. carter nacional, regional ou setorial.

7 .2 P rin cpio de com p a tib ilid a d e co n stitu cio n a l obrigatria d o plan eja m en to
co m o p la n o plurianual

O planejam ento oram entrio efetuado mediante seus trs instrum entos bsi
cos, previstos no art. 165; o Plano Plurianual, a Lei das Diretrizes Oram entrias e a
Lei Oram entria Anual, os quais atuam de modo integrado para dar cum prim ento
execuo dos programas de governo e promover o atingim ento dos fins constitucionais

119- Segundo A ndrea A m atu cci: La co stitu zio n e, recepend o il co n cetto m od ern o d eirattivit
finanziaria, dispone che il bilan cio assolva la funzione di stru m en to di prog ram m azion e eco
n om ica n e llam bito del ciclo eco n o m ico p lu rien n ale cui in erisce la p rogram m azione
(A M A TU C C I, Andrea. F u n zion i e d iscip lin a d e i b ila n c io d e lio stato. N ap o li: Jo v e n e , 1970.
p. 2 1 6 ). N aturalm ente tutti i b ilan ci ann u ali p er il periodo della p rogram m azione hanno
v in co lati gli stanziam enti necessari a tal fine. C osi il b ilancio non pi u n elen co di spese
disorganica:mente stanziate, sotto gli im pulsi del m om en to, e di en trate riscosse ad ogni costo,
ma un piano organico riv o lto (COSCIANT, Cesare. S cien z a d elle fin a n z e . T orino: U tet, 1991.
p. 5 0 3 ).
120. A le i oram e n tria, um a vez aprovada, obriga o E x e cu tiv o a lh e dar fiel cu m p rim ento ,
sob pena da configurao de critne de responsabilidade. C u m prir a lei oram en tria significa
execu tar ou im plan tar os projetos e program as que em basaram ou ju stifica ra m os quanti
tativos expressos nas d otaes o ram en trias (D A LLA RI, A dilson. O ram en to im positivo.
In: C O N T I, Jo s M au rcio ; SC A Ffi F ern and o F acu ry Corg.). Oram entos p b lico s e direito
fin a n c eir o . So Paulo: Ed. RT, 2 0 1 1 . p. 3 1 0 ).
121- Cf. A R IN O O R T IZ , Gaspar. P rin cp io s d e d e r e c h o p b lic o e c o n m ic o (m o d elo de E stado,
g estin p blica, regu lacin eco n m ica). G ranada: Cornares, 2 0 0 4 . p. 3 4 5 .
PARTE I V - O R A M EN TO E D ESPESA PBLICA NA TEO RIA DA C O N STITU I O FIN AN CEIRA j 405
i

do Estado. Notadam ente nos ltim os anos que o piano plurianual com ea a ter maior
visibilidade e representar interesse em sua concretizao.'-*'
To singular o com prom isso da Constituio em afirmar o plano plurianual como
instrum ento de planejam ento financeiro que se pode at mesmo falar de um prin cpio
de com p atib ilid ad e constitucional ob rig atria do plano plurianual.
O planejam ento veiculado por oram entos apenas uma forma de manifestao
daquele contem plado no art. 1 7 4 e ,f.da C onstituio Econm ica, pelo qual o Estado
exercer, na forma da lei, a funo depanejameno, sendo este determinante para o setor
pblico e indicativo para o setor privado, ao tempo que o 1 prescreve que a lei esta
belecer as diretrizes e bases d o plan ejam en to do desenvolvim ento n acional equ ilibrad o, o
qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
A perseguir idnticos propsitos, o art, 4 3 tam pouco deixa dvidas quanto ao em
prego do planejam ento para desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais,
mediante os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento
econm ico e social, o que envolve os incentivos regionais. Portanto, os planejam entos
gerais que se incluem na com petncia da Unio do art. 2 1 , IX, da Cfj asaber: T X -e la b o
rar e executar p lan os n acion ais e regionais de orden ao do ten trio e de desenvolvim ento
econm ico e s o d a i , som am -se aqueles integrados aos oram entos, o que deve ocorrer
em manifesta harm onia, ainda que sob a prevalncia do plano plurianual, por exigncia
do 4. do art. 165 da CE
Esta unidade teleologica entre os planejam entos da Constituio Econm ica e os
da C onstuio Financeira pode ser facilm ente confirmada pelo g 7 . do art. 165, ao
estabelecer que os oram entos anuais (excetuado o oram ento da seguridade social)

122. C o n form e o plano p lu rian u al vigente: 17. A d eciso de in icia r u m novo ciclo de d esen
volvim ento no Brasil, no qual o E stado de.serapenha um papel ind u tor im p o rtan te, resgatou o
planejam ento governam ental, sobretudo nos ltim os 8 anos. E ntretanto, os Planos Plurianuais
ainda no haviam absorvid o bo a parte dessa co n cep o de p lan ejam en to. O PPA 2 0 1 2 -2 0 1 5
possui um a estru tu ra inovadora que reflete um a co n cep o de p lanejam ento influen ciad a, es
pecialm en te, pela form ulao e im plem entao das prin cip ais agendas executadas n o perodo
re cen te , com o o PAC, o B olsa F am lia, o P D E e o M in lia Casa, M in ha Vida, entre ou tros". E
prossegue m ais adiante: " (..i) Os PPA 2 0 1 2 -2 0 1 ,5 esto organizados em O b jetivos que, p o r sua
vez, so d etalhad os em M etas e In iciativas. O s O b jetiv os co n stitu em -se na prin cipal inovao
deste P lano, na m edida em que expressam as escolh as do governo para a tm plem encao de
d eterm inad a p o ltica p blica. Por m eio deles, o PPA declara u m en u nciad o que relacion a o
p lan ejar ao fazer, um a ind uo associao entre form ulao e im p lem entao com vistas a
apontar os cam in ho s para a execu o das p o lticas e, assim , orien tar a ao governam ental.
P rocu ro u -se, sem pre que possv el, u tilizar um a linguagem que guie o governo, evitando-se
d eclaraes d escom p rom etid as co m as so lu e s. C ontu d o, assin ala G ilberto B ercov ici que
o p lan ejam en to no pode se r reduzido ao o ram en to , sob pena de perder sua p rin cip al ca
racterstica, que a de fixar d iretrizes para a atuao do E stado e que orientam igualm en te
o se to r privado. Para u m exam e crtico da su p erao do su bd esen volvim en to no Brasil e a
co n trib u i o das fin anas p blicas, v eja-se: B E R C O V IC I, G ilb erto. D esig u a ld a d es region ais,
E stad o e C o n stitu io. So Paulo: M ax L im onad, 2 0 0 3 . p. 2 0 5 -2 0 9 ; FU RTA DO , Celso. T eoria
e p o lt ic a d o d eseroJolv im en to ec o n m ico . 10. ed. So Paulo; Paz e T erra, 2 0 0 0 . 3 5 5 p.
406 ; DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO - T eoru da C onstituio FiNANCEnut

devero ser com patibilizados com o p la n o p lu rian u al e tero entre suas Ju n es a de


reduzir desigu aldades inter-regionais, segundo critrio p o p u l a c i o n a l N isto, fica bern,
entendido que o planejam ento do desenvolvim ento equilibrado tarefa tambm do
plano plurianual. '^
O art. 165, 1., da CF prescreve ainda que a e que instituir o p lan o plurianual
estabelecer, de forma region alizada, as diretrizes, objetivos e m etas da administrao
pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos p rog ram as d e d u ra o con tin u ada. Portanto, despesas de capital e programas de
durao continuada que possam serrbr, d e/ om a reg ion alizad a, consecuo das dire
trizes e metas da Unio para pro moo do desenvolvimento e reduo de desigualdades
podero ser veiculados pelo plano plurianual.
A m xim a determ inao constitucional para essa integrao de medidas de pla
nejam ento verifica-se no 4. do art. 165 da C onstituio Financeira, ao prever que
os pianos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio
sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congres
so N acional. D iante disso, o plano plurianual encontra-se em posio privilegiada e
preferencial na definio da coerncia entreplanos e programas nacionais, regionais ou
setoriais. Por isso, em qualquer biptese de conflito, prevalecer a conduo dirigista
do plano plurianual.
Q uanto lei de diretrizes oram entrias, o art. 165, 2., da C F determina que
esta com preender as m etas e priorid ad es da adm inistrao pblica federal, incluindo
as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orien ta r a elaborao da
lei oTameniiia anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer
a p oltica de a p lica o das agn cias fin a n ceira s oficiais d e fo m en to . D esse modo, a partir
dos objetivos, programas e metas do plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias
define as prioridades e estabelece a poltica de fom ento, o que igualm ente pode ser

123- N este g ru p o , c o m p re e n d id o s o o ra m e n to fis ca l re fe re n te aos P o d eres da U n iao , seus


fun dos, rgos e en tidades da ad m inistrao direta e ind ireta, in clu sive fu n d a es institudas
e m antid as pelo Pod er P blico, b em co m o o oram en to de in vestim en to das em presas em
que a U nio, direta ou in d iretam en te, d eten ha a m aioria do cap ital so cia l co m d ireito a voto
(art. 1 6 5 . 5 . , l II, da C F ).
124. E n o esta m o s s s. C o m o diz A d ilso n D aliari; P o d e-se afirm ar, co m seg u ran a, que o
antigo debate sobre o carter autorizativo ou im p ositivo do oram en to n o tem m ais senti
do, diante da p leto ra de n o rm as que no d eixam som bra de dvida qu anto ao fato de que o
sistem a de o ra m e n to s , na verdade, u m su bsistem a do co n ju n to articulad o de projetos e
program as que devem orien tar o p lan ejam en to governam ental, o qual, nos term os do art. 174
da C onstituio Federal, d eterm inante para o setor p b lico (D A LLA M , A dilson. Oramento
im p ositivo. Im C O N T I,Jo s M au rcio; S C A F ij Fern and o F acu ry (org.). O r a m e n to s p b ik o s e
direito fin a n c e ir o . So Paulo: Ed, RT, 2 0 1 1 . p. 3 0 9 - 3 2 7 ). No outro o en ten dim ento deW eder
de O liveira, que assinala as m azelas p o lticas, geren ciais e ticas do oram en to autorizativo.
Ver: O L IV E IR A , "Weder de. C u rso d e re sp o n s a b ilid a d e fis c a l: d ireito, o ram en to e finanas
p blicas. B elo H o rizon te; F ru m , 2 0 1 3 , p. 4 2 3 e ss.
PARTE IV -O RA M EN TO E DESPESA PBLICA NA TEORLA DA CONSTITUIO FINANCEIRA | 407

utilizado para os fins do planejam ento econm ico, desenvolvim ensta ou redutor de
desigualdades sociais e regionais.
No que concerne aos incentivos, em harm onia com o 2. do art, 4 3 , que trata dos
incentivos regionais, o art. 165, 6., dispe que o projeto de lei oram entria ser
acompanhado de demonstrativo reg ion alizad o do efeito, sobre as receitas e despesas, de
corrente de isenes, anistias, rem isses, subsdios e benefcios de natureza financeira,
tributTia e crediticla. M ais uma vez, a Constituio afirma a funo de planejam ento
das leis oram entrias, includa a lei de oram ento anual. Esta regra tem eficcia de
controle, mas tam bm de elem ento de planejam ento, para determ inar medidas redu
toras de desigualdades regionais.
Como j foi m encionado, no se admite nenhum a emenda parlam entar em co n
tradio com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oram entrias, por fora do
art. L66, 3.*, I, da CF, ao prever que as emendas ao projeto de lei do oram ento anual
ou aos projetos que o m odifiquem som ente podem ser aprovadas caso sejam com pa
tveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oram entrias. De igual modo,
as em endas ao projeto de lei de diretrizes oram entrias no podero ser aprovadas
quando incom patveis com o plano plurianual (art. 166, 4., da C F).
Para os fins de controle interno e externo, o art. 7 4 , 1, da CF determina a necessi
dade de integrao entre os Poderes Legislativo, Executivo eju d icirio com a finalidade
de avaliar o cum prim ento das m etas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oram entos da Unio.
Destarte, o ari. 167, L , da CF, em coerncia com os fundamentos assinalados,
quanto prevalncia sistm ica do plano plurianual, prescreve que nenhum investi
mento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia
incluso no p la n o piuriam ic, ou sem lei que au torize a incluso, sob pena de crime de
responsabilidade. O sentido m uito claro, pois qualquer despesa que supere o limite
do oram ento anual deve receber expressa autorizao legislativa, prvia, com incluso
no plano plurianual, ou posterior, por lei modificativa ou aditiva ao plano plurianual
em execuo. Contudo, mantida a exigncia de lei para a autorizao do planejamento
oramentrio do plano plurianual.
Esta opo do constituinte por conferir ao plano plurianual posio preferencial
em relao aos programas, s m etas e aos objetivos no pode surpreender, A funo de
planejamento do desenvolvimento do plano plurianual coincide com aquilo que se via
previsto no Ato Com plem entar 43, de 2 9 .0 1 .1 9 6 9 , que autorizava o Poder Executivo
a elaborar Planos Nacionais de Desenvolvim ento, de durao iguai do mandato do
Presidente da Repblica, subm etidos deliberao do Congresso Nacional, com vign
cia autorizada para os exerccios de 1 9 7 2 ,1 9 7 3 e 1974, pela LC 9/1970. Em boa hora,
0 constituinte criou o plano plurianual, com modelo m enos rgido que o Oramento
Plurianual de Investim entos e mais coerente com os fins constitucionais de um Estado
Democrtico de Direito vigente, para contribu ir com o dever de planejamento que o
acompanha (art. 174 da C F ) .
408 j DIREITO CONSTITUCIONAL F IN A N C E IR O - T e o r i a OA C o n s t i t u i o F i n a n c e i b

8. O ram en to autorizativo e o b rig ato ried ad e p ara reaiizao das despesas


pblicas na e x e cu o o ram en tria

Segundo parcela significativa da doutrina, os oram entos pblicos poderiam ser


classificados em duas modalidades, quanto obrigao de realizar as despesas; autori-
zativos ou im positivos. Entendem os que excetuados casos de determinao de direito
positivo pela deciso im positiva, s a autorizao prospera para a fase de execuo
oramentria.
A Constituio de 1 9 8 8 no contem pla norm a ju rd ica que possa levar a alguma
concluso a p riori quanto a ser, o oram ento pblico, im positivo, ou obrigatrio,
quanto realizao de todos os gastos autorizados pela lei oram entria. Mesmo o art.
165, 8., da CF, ao dizer que lei oram entria anual no conter dispositivo estranho
previso da receita e fixao da despesa, no resolve esse aspecto, que se resolve na
fase de execuo do oram ento.
J ficou dem onstrado que a lei oram entria fixa lim ites m ateriais, temporais,
quantitativos e condies especficas para cada crdito oram entrio, alm dos critrios
e fins do planejam ento. Desse modo, institui uma m nculao para a Administrao,
que no poder desbordar essas demarcaes ou criar despesas novas, sem prvia au
torizao legislativa.
As despesas lanadas em oram ento e aprovadas pelo Legislativo no obrigam a
Administrao a efetuar, concretam ente, todo o gasto. Tudo depender dos empenhos
a serem realizados e das receitas estimadas serem confirmadas, afora deciso poltica ou
administrativa sobre a convenincia e oportunidade por realizar ou no o gasto. Tolher
o m rito administrativo da deciso p oltica de realizao da despesa pblica reduzir
o m bito de autonom ia do Poder Executivo e inibir o cum prim ento dos programas de
governo coerentes com as escolhas dem ocrticas.
Obviamente, som ente por deciso motivada poder a Administrao no dar exe
cuo ao oram ento como fora autorizado pelo poder legislativo, R econhecer o espao
de liberdade que a Administrao possui, a partir da autorizao legislativa, no equivale
a supor alguma discricionariedade para alocao de disponibilidades financeiras, cuja
efetiva realizao depender do tipo de despesa, da lei institutiva das despesas pblicas, i
dos programas, metas ou polticas pblicas e da situao concreta, contratao e outros.: :
So esses aspectos condicionantes que determ inam a impositividade da realizao dq
gasto, caso a caso, em conformidade com os fins constitucionais do Estado eo s critrio^
da Constituio Financeira.
Nos casos de despesas vinculadas por lei e de despesas obrigatrias, a disponibili
dade de recursos visa a assegurar a continuidade do servio, logo, o no cumprimento;:
impe imediato controle quanto s razes que impediram o seu total emprego no serriq ;
ou na finalidade constitucional ou legai.
Sabe-se, porm, que persiste esforo para conferir carter im positivo tixccuco
integral da lei oram entria, na forma com o aprovada pelo Poder Legislativo, e espe-j
ciaim ente daqueles crditos oram entrios vinculados a em endas patrocinadas pqPj
PARTE IV - o r a m e n t o E DESPESA PBLICA NA TEORliV DA CONSTITUIO FINANCEIRA 409

parlamentares. O corre que, a nosso ver, esta uma medida extrem a que pode trazer
outras dificuldades, com o aum ento de pedidos de aprovao de crditos suplementares
ou de rem anejam entos, que no solucionam na origem o problem a, que a atitude dos
governantes quanto elaborao das propostas oram entrias ou de execues desas
trosas, com reduzido controle quanto legitimidade e econom icidade das despesas.
A im punidade com os descum prim entossistem ticos dos crditos oram entrios
requer no apenas punio (arts. 70, pargrafo nico, e 8 5 , VI, da C F ), mas uma m u
dana de conduta pela Adm inistrao, sobre a sua funo e regime de aplicao, assim
como do Legislativo, nos controles externos. "
M erecem aqui ateno as palavras de Regis de Oliveira, talhadas oportunamente
para quem cr no cum prim ento real do oram ento pblico:
Um oram ento sistem aticam ente descumprido torna-se mera pea de fico, v
promessa de austeridade, desenvolvim ento e igualdade social, que desacredita seus
dirigentes e m enospreza seus verdadeiros mandantes. Se a reprimenda popular no
suficiente para assegurar o cumprimento das diretrizes previamente traadas, o controle
externo do oram ento deve ter a intensidade suficiente para reconduzir o governo a
nveis aceitveis de subordinao lei e de credibilidade financeira,
A execuo da despesa depende da arrecadao da receita, mas isso no signifi
ca nem chancela o puro e simples descum prim ento do oram ento, sequer de forma
transversa, a pretexto de no se confirm arem as obten es das receitas estimadas.
Invariavelmente, a eficincia adm inistrativa reclam a previses de receitas segundo
critrios seguros e controlados, para evitar que o oram ento converta-se numa carta
de promessas inteis.
O controle da execuo do oram ento requer aprim oram entos que garantam o
mximo xito quanto m oralidade e econom icidade no trato das despesas pblicas.
Imposio de metas, programas ou polticas pblicas podem contribuir com a m elhor
efetividade do que se espera quanto ao cum prim ento do oram ento pblico. Contu
do, numa interpretao conform e a Constituio, no vem os com o construir alguma
permisso para tornar o oram ento pblico integralm ente im positivo.

125, C om o p ercebe A dilson D aliari: C ora efeito, o art. 8 5 , in ciso V I, da C o n stitu io F ed eral,
tipifica com o crim e de responsabilidade do P residente da R epblica qualquer com portam ento
que atentar co n tra a lei o ram en tria. Tal d ispositivo n u n ca foi aplicado e o o ram en to, de
fato, na verdade, na p rtica, co n tin u a sendo u m am on toad o de n m eros, co m carter m era
m ente au to rizativ o (D A LLA RI, A d ilson. O ram en to im positivo. In; C O N T , Jo s M au rcio;
SCAFF, F ern an d o F acu ry (org ,). O ra m en to s p b lico s e d ireito fin a n c eir o . So Paulo: Ed. RT,
2 0 1 L p . 3 1 2 ).
125. O L IV E IR A , R eg is F e rn a n d e s de. C u rso d e d ir e ito f in a n c e i r o . 5. ed. So P au lo : E d. RT,
2 0 1 3 . p. 4 1 9 . A ressa ltar a feio de in stru m e n to do d irig ism o e co n m ico , CATARINO,
Jo o R icardo. F in a n a s p b lic a s e d ireito fin a n c e ir o . C oim bra; A lm ed ina, 2 0 1 2 . p. 1 4 7 . Cf.
M ARTIN EZ LA G O , M iguel Angel. L ey d e P resn pu estos y C onstitu cin , So bre ias singularidades
de la reserva de ley en m ateria p resupu estara. Valladolid: Trotta, 1 9 9 8 . p. 2 3 1 e ss.