16.334.

56
 rie Polícb e Sociedade l
0Ti;:ini:za~lo: N[ncr C.mli~

NE\' NOCLEO DE ESTUDOS llA VIOLÊNCIA-CEPID-Fi\PESP-USP

Coordt11odor do Progra1na de Pauto Sérgio Pinheiro,

PWJuirn (afastado)
Ci,o,,fo1adl)r (tm u.er.íc,io} e Comle,1ador S!rgio Adorno
do Progra111.a de Dine~1 i n11rao
Caordenadora da l'ragrnma d~ Nancy Cardia
Tr.ansfui11âa de Conl1e.ci111ento
Gemu« do Prajetrr Eduardo Brito

UNLVERSIDADE DE SÃO PAULO

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Direruru Adm/nii1ra1íva Angelu Maria Concciçno Torres
Edirora-tH.,·iHente M11rilcna Vízentin
 David H. Bayley

PADRÕES DE
POLICIAMENTO
Uma Análise Comparativa Internacional

TRADUÇÃO
Renê Alexandre Belmonte

FORO
FOUNDATlON
NEV - Núcleo de
Estudos da Violància•USP
I edusp
-
 5
Ü TRABALHO POLICIAL

A única característica exclusiva da polícia é que ela está autorizada a usar a força
física para regular as relações interpessoais nas comunidades. Essa é uma definição;
ela ensina como reconhecer minimamente a polícia.Mas não é uma descrição de tudo
que a polícia faz. A polícia freqüentemente recebe outras responsabilidades. Além dis-
so, nem sempre ela emprega a força para regular as relações interpessoais, ainda que
esteja autorizada a isso. Em termos de atividades cotidianas, o trabalho que a polícia
executa varia enormemente ao redor do mundo, a despeito do fato de que as leis es-
tabelecendo o policiamento são notavelmente semelhantes em termos das obrigações
atribuídas. Padrões modais de comportamento e autorização formal não são os mes-
mos. A fim de entender o que a polícia faz, portanto, é necessário ir além das defini-
ções, leis e responsabilidades percebidas, para examinar seu comportamento'.
Este capítulo examina os problemas de descrever detalhadamente o que a polícia
faz. Ele ressalta a importância de se distinguir diferentes significados para o "traba-
lho" ou "função" da polícia e avalia os tipos de informação que podem ser coletado
sobre eles. São, então, apresentados motivos para que, ao se fazer um trabalho com-
parativo, deva-se dar particular atenção aos tipos de situações que a polícia encontra
ao lidar com os membros do público. O capítulo seguinte demonstra as agudas varia-
ções na natureza dos confrontos com a polícia no mundo contemporâneo, Por ra-
zões que serão explicadas, mudanças na função da polícia são historicamente diflcei

1. Ver B.1y!t."y, 1979, pp, 111-112, para tUUJ list.1 cxaustiv, dos tipos de trabalho desempenhados pela policia em
todo o mundo.

117
 PA D RÕ ES DE PO LIC IA M EN TO

de documentar. Usando dados internacionais contemporâneos, será feita uma tenta-

tiva de construir uma teoria parcimoniosa que explique as variações no volume e
natureza dos confrontos da polícia com o público.
Informações sobre o trabalho policial, afora uns poucos estudos históricos, vêm
principalmente do mundo ocidental contemporâneo, sobretudo da Grã-Bretanha e
Estados Unidos. Reconhecendo esse paroquialisrno, tratei de recolher dados dos con-
frontos da polícia com o público em uma amostra mundial de países feita no final
dos anos 70. Eles são Índia, Japão, Cingapura, Sri Lanka, França, Grã-Bretanha,
Holanda, Noruega e Estados Unidos. O propósito era determinar o grau de variação
entre as forças policiais quanto ao volume e natureza dos confrontos. Embora, devi-
do aos limites de acessibilidade, fosse impossível selecionar uma amostra de alcance
mundial com critérios científicos de representatividade, esses países fornecem urna
cobertura mais extensa do que qualquer outro estudo em termos de geografia, cultu-
ra, desenvolvimento e tradição política. O trabalho da polícia também varia indubi-
tavelmente no interior dos países, mas determinar forças policiais subnacionais re-
presentativas é metodologicamente muito difícil. Tudo que pode ser feito é assegurar
que as forças selecionadas em cada país não eram peculiares de aJguma forma. Afora
esse critério, as forças escolhidas para estudo foram estruturadas de maneira a con-
trastar localizações rurais e urbanas, e foram estudadas com a premissa de que te-
riam padrões agudamente contrastantes de interação entre a polícia e o público. Esse
estudo intensivo de nove países enriquece consideravelmente as informações dispo-
níveis sobre o trabalho policial no mundo moderno. Contudo, devo repetir que ele
não permite generalizações sobre o trabalho policial representativo quer global, quer
nacionalmente.

A NATUREZA DO TRABALHO POLIClAL

Definir o que a polícia faz não é uma questão simples, não só porque é difícil
assegurar o acesso permanente a ela, mas também por motivos intelectuais. Podem
ser usadas três maneiras bem distintas de descrever a atividade policial, cada uma a
partir de diferentes fontes de informação. O trabalho policial pode se referir, primei-
ro, ao que a polícia é designada para fazer; segundo, a situações com as quais ela tem
que lidar; terceiro, às ações que ela deve tomar ao lidar com as situações.
Atribuições são a descrição organizacional do que os policiais estão fazendo -
patrulhando, investigando, controlando o tráfego, aconselhando e administrando .

.118
 O TR A BA LIIO PO LIC IA L

Uma vez que padrões de staff normalmente são arquivados, podemos determinar fa-
cilmente a proporção de pessoal designada para diferentes atividades. Quanto maior
a quantidade de especialização formal no interior das organizações policiais, mais
fácil essa análise se toma. Ao mesmo tempo, atribuições são um indicador muito cru
do que a polícia está fazendo. A atribuição designada para a maior parte dos policiais
em todo o mundo é o patrulhamento. Contudo, patrulhamento é uma atividade mul-
tifacetada. Oficiais de patrulha são pau-pra-toda-obra. Os ingleses se referem a eles
com sensibilidade como "oficiais para deveres em geral': Mas oficiais com qualquer
atribuição, não só patrulhamento, podem fazer coisas associadas a outras atribuições:
a polícia do trânsito também patrulha, oficiais de patrulha controlam o trânsito, de-
tetives aconselham os jovens, oficiais de delinqüência juvenil recolhem evidências
sobre crimes, a polícia de controle de tumultos também guarda edifícios públicos, e
todos fazem um bocado de trabalho administrativo (Martin e Wilson, 1969, pp. I22-
123). Informação sobre atribuições é importante para administração, mas as inferên-
cias sobre as atividades são tênues.
O trabalho policial também é comumente descrito em termos de situações com
as quais a polícia se envolve: crimes em andamento, brigas domésticas, crianças per-
didas, acidentes de automóvel, pessoas suspeitas, supostos arrombamentos, distúr-
bios públicos e mortes não-naturais. Nesse caso, a natureza do trabalho policial é re-
velada por aquilo com o que ela tem de lidar.
Finalmente, o trabalho da polícia pode ser descrito em termos de ações executa-
das pela polícia durante as situações, tais como prender, relatar, tranqüilizar, advertir,
prestar primeiros socorros, aconselhar, mediar, interromper, ameaçar, citar e assim
por diante. Nesse caso, o trabalho dos policiais é o que os policiais fazem nas situa-
ções que encontram.
Atribuições, situações e resultados são indicadores conceitualmente distintos do
que a polícia faz. A caracterização do trabalho policial em um lugar específico pode
ser significativamente diferente de acordo com o foco adotado. Usar indicadores di-
ferentes na mesma análise é como comparar maçãs e laranjas. A menos que as pessoa
reconheçam diferenças nas operações, elas vão falar de propósitos cruzados, discor-
dando sobre a natureza do trabalho da polícia sem nenhuma justificativa sólida. Além
disso, uma falha em distinguir os diferentes significados de trabalho policial atrapa-
lha a busca de explicações para as variações internas. Os fatores que levam a pro-
porções variáveis quanto ao número de policiais designados para o patrulha-
mento cm vez da investigação criminal dificilmente serão os mesmos fatores que
contam para uma mistura particular de situações trazidas à atenção da policia ou o

ll9
 PADROES DE POLIClAMENT

fatores que influenciam o modo como essas situações são enfrentadas. Por exemplo,
tem-se sugerido que os resultados podem ser afetados pela distância social entre 0
uspeito e o oficial de polícia (Black, 1976). A distância social dificilmente poderia
explicar, contudo, por que uma força coloca 20% de seus oficiais em investigações
criminais enquanto outra coloca 40%. Da mesma forma, o público pode ser encora-
jado a trazer questões triviais à atenção da polícia se ele acreditar que vai receber um
tratamento simpático, mas uma reputação de simpatia dificilmente vai explicar um
padrão quer de atribuições, quer de resultados. Distância social e uma reputação de
resposta simpática são ambas explicações possíveis para diferenças na composição
do trabalho policial, mas não para o próprio trabalho policial, tanto como situação
quanto como reação. Ao mesmo tempo, alguns fatores podem pesar em todas as três
medidas do trabalho policial. As características nacionais de uma população, por
exemplo, podem afetar o que as forças estão preparadas para fazer, aquilo com que elas
se envolvem mais freqüentemente e como elas costumam lidar com essas situações'.
Embora atribuições, situações e resultados sejam conceitualmente distintos, eles
são interdependentes. A estrutura das atribuições afeta os tipos de situação com os
quais a polícia se envolve; as situações influenciam o espectro de resultados prová-
veis; os resultados dão forma às situações que o público é encorajado a levar até a
polícia; e as situações ajudam a determinar as atribuições formais dentro da organi-
zação policial. Questões conceituais e empíricas levantadas com respeito aos três as-
pectos do trabalho policial estão dispostas num diagrama na Figura 2, na página se-
guinte.
Essa formulação das medidas alternativas do trabalho policial presume que a
descrição de atribuições, situações e resultados pode ser feita independentemente -
que a descrição de uma situação não afeta a descrição de uma reação, e assim por
diante. Essa suposição é válida, exceto em uma instância. A caracterização de uma
situação feita por um oficial de polícia pode ser afetada pela ação que ele decide to-
mar para enfrentá-la. Situações são algumas vezes descritas de forma que justifiquem·
as ações Lomadas. Quer dizer, situações são redefinidas com propósitos cosméticos.
Por exemplo, se os oficiais de polícia subjugam alguém pela força, é mais provável se
descrever a situação como "ataque a um oficial" do que como "embriaguez cm públi
co'; mesmo que o que ocorreu objetivamente seja o último3• Dificilmente os oficiais

2. ijayley, 1979 fornece uma análise das principais teorias colocadas para explicar cada um.
3. Uma vez que as leis são extensivas e JUtis, a polícia pode usualmente encontrar alguma ofensa que tenha ;ldo
cometida na maioria das situações. Os oficiais podem inventar ofensas, no sentido de procurar por elas, se eles
precisam efetuar prisões para parecerem eficientes (Encson, 1982, p. 93).

120
 O TRABALHO POLICIAI.

Figura 2
Tipologia de Atribuições, Situações e Resultados

2 3 4 5
Termo básico Medidas Relações empíricas Determinantes Determinantes únicos
alternativas entre medidas comuns (exemplos)
alternativas (exemplo)

Atribuições rlALribuiçõ~s] !Tradição legal 1

Trabalho Situações 1 1 Situaç_ões 1 f-----iCaráter nacional! Confiança púbhc

policial

Resultados
L ,t,
I Resultados 1
i/
1 Distância social!

vão descrever uma situação em que decidem não prender o perpretador como "cri-
me sério" Em vez disso, ela será chamada de "briga entre bêbados" ou "disputa fami-
liar". Assim, a validade da distinção entre situações e resultados torna-se questionável
quando a fonte de informação sobre ambos é o oficial de polícia responsável.
A variedade de "trabalho" no interior das categorias de atribuições, situações e
resultados é bem grande. A fim de fazer comparações informativas entre as forças,
deve-se simplificar a descrição para se concentrar em umas poucas diferenças princi-
pais no interior de cada categoria. De acordo com isso, descreverei atribuições admi-
nistrativas em termos de patrulhamento, investigação criminal, controle do trânsito,
administração interna e controle auxiliar. Existem outras especializações funcionais
dentro de muitas forças policiais, mas elas tendem a envolver relativamente poucas
pessoas. Os significados desses termos são óbvios, exceto para controle auxiliar. Este
se refere a tarefas administrativas executadas por policiais para o Estado e que não
têm nada a ver com suas responsabilidades primárias: elas poderiam igualmente ser
executadas por outras agências governamentais.
A descrição das situações será simplificada ainda mais radicalmente, com o pro-
pósito de se fazer generalizações comparativas. Isso é essencial porque as situaçõe
que a policia enfrenta são tão variadas quanto as exigências da vida humana". As situa-
ções serão divididas entre aquelas que envolvem violações da lei e as que não envol-
vem. Na útil terminologia de Michael Banton, os policiais algumas vezes são chama-

4. WycofT; Susmilch e l'Iscnbart (1980) .1n.1lis.1111 as categorias \1UC foram utiliud.1> cm estudos até o momento.

121
 PADROES DE POLICIAMENTO

dos a agir como "oficiais da lei" e outras como "oficiais da paz" (1964, p. 608). Uma
descrição tão radicalmente simplificada justifica-se porque a aplicação da lei é urna
função central da policia. Se houver variações significativas na proporção de situa-
ões de aplicação da lei e de não-aplicação da lei encontradas pela polícia, então tere-
mos descoberto alguma coisa importante sobre a realidade do policiamento . .'É óbvio
que as situações nem sempre podem ser claramente separadas entre as que são rela-
cionadas à lei e as que não são. Particularmente problemáticas são situações que sur-
gem da antecipação de uma violação da lei, mais do que de uma ocorrência real, como
no caso de disputas domésticas ou embriaguez. A dicotomia é útil apenas na medida
em que a proporção de casos ambíguos não for muito alta.
Os resultados também serão divididos, para propósitos de descrição, em duas
categorias - imposição e não-imposição - dependendo de a ação policial reprimir
fisicamente o comportamento ou não. Essas categorias também respondem a noções
fundamentais sobre o papel da polícia.
Há uma objeção importante a isso: devido à autorização dada à polícia, a repres-
são é inerente à presença policial, mesmo quando não aplicada abertamente. Como
diz Clifford Shearing: "Esse contexto permeia completamente todos os outros recur-
sos à sua disposição, e, portanto, modifica o seu sentido e seu significado" ( Shearing e
Leon, 1976). É um bom argumento, mas não destrói o valor da distinção. Faz uma
enorme diferença, tanto para a polícia quanto para o público, se os oficiais reprimem
algum comportamento abertamente ou apenas indiretamente. Todo tipo de pessoa
influencia o comportamento por causa de sua autoridade latente - professores, pais,
esposas, padres-, mas a polícia é a única autorizada a limitar a liberdade fisicamente.
Determinar com que freqüência ela o faz de modo explícito é importante para enten-
der em que consiste o trabalho da polícia.
a prática, é óbvio, pode não ser claro se a repressão física está sendo aplicada.
Por exemplo, boa parte do trabalho policial envolve interromper fisicamente um
comportamento a fim de evitar a violação da lei. Será imposição quando bêbados
violentos são mandados para casa de táxi, quando delinqüentes juvenis são tirados
das ruas ou amantes são mandados para longe de áreas perigosas nos parques públi-
cos? Ainda que nenhuma lei tenha sido quebrada e nenhuma sanção oficial tenha sido
aplicada, foram dadas ordens repressoras. Advertências dadas por policiais colocam
problemas semelhantes. Quando a polícia adverte as pessoas de que elas serão presas
se continuarem a executar uma ação particular, estará ela agindo de forma repressora
ou não? Uma advertência pode ser interpretada como um conselho não-obrigatório
ou como uma ameaça velada. No Sri Lanka e nos Estados Unidos, os oficiais frequen-

122
••
O TRABALHO POLICIAL

temente relatam a ação tomada como "partes avisadas" Isso pode significar que as
pessoas foram instruídas sobre a lei ou que elas foram advertidas a não fazer alguma
coisa. O primeiro pode ser não-imposição, o segundo é imposição. Na Inglaterra, os
oficiais de polícia estão autorizados a "admoestar" suspeitos, significando que eles
interrompem uma prisão ou citação em curso em troca de uma admissão de culpa,
que se torna parte de um registro oficial. A admoestação é feita comumente em cone-
xão com violações pequenas cometidas por adolescentes ou réus primários. Ela le-
vanta problemas para se julgar e tipificar as ações da polícia. Os policiais japoneses
são treinados para deter pessoas na rua e fazer com que elas se sintam obrigadas a se
submeter a questionamento, inclusive indo à delegacia de polícia, em circunstâncias
que não justificam uma prisão. Os oficiais fazem uso deliberado de sua autoridade
latente para obrigar à concordância (Bayley, 1976, cap. 3). No Canadá, mesmo as pri-
sões legais são de fato ambíguas. De acordo com decisões judiciais, é considerado
como prisão sempre que as pessoas acreditam que não poderiam fazer outra coisa
senão obedecer ao policial, ainda que os próprios oficiais não pretendessem fazer uma
prisão (Ericson, 1982, pp. 747-748). Isso estende a categoria de prisão a um amplo
espectro de ações policiais.
Em suma, a natureza do trabalho policial pode ser descrita de modo variado em
termos de atribuições, situações e resultados. É crucial distinguir entre essas medidas
do trabalho policial a fim de fazer comparações válidas entre as forças policiais e fa-
cilitar a busca de fatores determinantes. Dada a complexidade de cada dimensão, de-
vem-se produzir categorias descritivas informativas, mas simplificadas. Com respei-
to às atribuições, a designação formal das unidades funcionais dentro da organização
da policia geralmente é suficiente. Podem-se fazer comparações importantes e geral-
mente significativas com relação às situações em termos de elas serem ou não rela-
cionadas à lei e, a respeito dos resultados, em termos de imposição e não-imposição.

ATRIBUIÇÔE

A informação sobre a proporção de pessoal designado para diferentes especiali-

zações organizacionais nas forças policiais ao redor do mundo demonstra, de forma
consistente, que o trabalho de patrulhamento é de longe a atribuição mais importan-
te. Uma quantificação para essa generalização deve ser feita para forças policiais qu
mantêm formações separadas para controle de tumultos, como na Índia, Paquistão e
Japão. Nessas circunstâncias, o patrulhamento será a atribuição dominante entre o

1
 PAD Rô l:S DE PO LIC !A l\tEN T

pessoal destacado para o policiamento civil, o que normalmente significa as pessoas

alocadas nas delegacias de polícia. Comparações de pessoal designado entre as forças
policiais não são particularmente reveladoras sobre a natureza do trabalho policial
porque as categorias são muito toscas. Elas indubitavelmente mostram as preocupa-
ções relativas das diferentes forças, mas não mostram a composição da atividade po-
licial enquanto trabalho-isto é, enquanto coisas executadas (Manning, 1977).
Uma vez que a polícia é uma das instituições governamentais mais dissemina-
das, a conveniência provoca que lhe atribuam tarefas administrativas genéricas. Em
toda parte os oficiais de polícia reclamam, argumentando que isso os distrai de suas
responsabilidades de manter a lei e a ordem. A polícia francesa, por exemplo, emite
carteiras de identidade, recolhe pedidos de passaporte, atua como agência de acha-
dos-e-perdidos, registra veículos a motor, emite licenças de motorista e lacra caixões
mortuários mandados de um departement para outro. A polícia britânica registra es-
trangeiros e até recentemente mantinha registros de rebanhos contaminados com do-
enças contagiosas. Na Noruega, a polícia inspeciona os registros que os comerciantes
ão obrigados por lei a manter (Kosberg, 1978). No Japão, ela aplica as leis contra a
poluição ambiental. A polícia canadense aplica as leis sobre a saúde pública, sanea-
mento e prevenção ao fogo (Kelly e KeJJy, 1976, p. 34). A polícia indiana leva animais
desgarrados aos currais que são mantidos em muitas delegacias de polícia. A Polícia
Real da Malásia registra nascimentos e óbitos; a polícia de Mali recolhe alguns tipos
de impostos sobre vendas (Hopkins, 1967). E a antiga polícia soviética mantinha cen-
tros de desintoxicação, bem como campos de trabalho forçados (Conquest, 1968, p.
103; Iuviler, 1976, cap. 3).
Entre as forças policiais da Europa, América do Norte e Comunidade Britânica
parece ter ocorrido, no último século, uma ação gradual para desinvesti-las das fun-
ções administrativas auxiliares. Isso não pode ser afirmado de modo conclusivo, por-
que inicialmente os países variaram muito no que se refere à quantidade de tais tarefas
executadas pela polícia. Na Europa continental, o policiamento originalmente coin-
cidia com a administração civil. Polícia denotava todas as funções do governo que
não eram eclesiásticas (Fosdick, 1915 [1975], pp. 12-14). No século XVIII, a Prússia
tinha poJícia de campo e guarda florestal, polícia de doenças do gado, polícia de caça,
polícia comercial e polícia de saúde. A polícia francesa também fazia quase tudo, in-
clusive assegurar o fornecimento adequado de comida para as cidades", Ao longo do

5. Metade do de la Mare, 1705, compreendendo quatro volumes, é devotada ao abastecimento de alimento;

Williams, 1979, cap. 6.

124
 O TR A BA LH O PO LIC IA L

século XIX, os policiais russos serviam como coletores de impostos, engenheiros sa-
nitários, farmacêuticos e inspetores de estradas, edificações, indústrias e bem-estar
público (Starr ,1970, pp. 493-494). As forças continentais certamente parecem ter
contraido seu espectro de atividades nos últimos cem anos, centrando-se mais exclu-
sivamente na aplicação de leis criminais. Nos países anglo-saxónicos, por outro lado,
as responsabilidades policiais sempre foram concebidas de modo mais estreito, como
uma especialização da administração civil. Como as forças européias, elas provavel-
mente reduziram a administração auxiliar, mas a tendência é difícil de discernir. Em
uma data tão recente quanto 1953, o governo britânico pensava que o prob]ema da
administração auxiliar era suficientemente incômodo para designar um Comitê para
os Deveres Policiais Extrínsecos (Punch e Naylor, 1973). Há alguma evidência de que
a administração auxiliar pode de fato ter crescido na Inglaterra desde a metade do
século XIX, em paralelo com a expansão das responsabilidades gerais de Estado
(Martin e Wilson, 1969, pp. 25-26). Nos Estados Unidos, embora novas especialida-
des funcionais tenham emergido, a policia desistiu de conduzir eleições, providenciar
alimento e abrigo para indigentes e inspecionar caldeiras, saídas de incêndio e pesos
e medidas6• Tudo somado, uma tendência razoave]mente clara rumo à especialização
na aplicação das leis criminais pode ser vista em todo o mundo, ainda que países com
sistemas administrativos menos desenvolvidos e tradição de delegar muito às autori-
dades, como nos países que seguem o Direito Romano, ainda tendam a atribuir à
polícia um grande número de tarefas administrativas auxiliares.
Algumas atribuições totalmente novas emergiram como especialidades formais
entre as polícias de todo o mundo durante o último século, notavelmente investigação
criminal, controle do trânsito, prevenção à delinqüência juvenil e administração inter-
na. Deve-se ser cuidadoso, contudo, para não ser levado pela especialização orga-
nizacional a pensar erroneamente que a polícia não se preocupava com essas questõe
antes. No caso da investigação criminal, a especialização surgiu mais cedo na França
que na Inglaterra. A data exata em que os detetives foram criados na França é uma
questão controversa. De acordo com uma autoridade no assunto, o Cardeal Mazarin
criou cem detetives em 1645, embora eles não fossem organizados em unidades sepa-
radas até que Fouché criasse a Süreté em 1800 (Stead, 1957, pp. 94-96). A existência da
Süreté não foi revelada publicamente até 1832/33, quando os fundos para suas opera-
ções foram listados pela primeira vez no orçamento da polícia. Outro historiador ar-

6. Generalizuçõcs sobre tarefas auxiliares nos Estados Unidos sao difíceis de se fazer PONlUC c~JJ jurisdição possui
nutoriwçõc, próprias,

1.:.
 PADRÕES DF. POLICIAMENTO

umenta, a partir de registros mais detalhados, que a especialização em investigação

riminal não ocorreu até 1740, quando inspetores começaram a ser designados para 0
controle e investigação de prostituição, sedição, atividades de estrangeiros, assassinato,
roubo armado e latrocínio (Williams, 1979,pp. 99-104). Até a revolução, seu número
parecia não exceder a 20. A Inglaterra criou uma unidade formal de detetives dentro
da London Metropolitan Police em 1842, consistindo inicialmente de dois inspetores e
eis sargentos. Devido à intensa suspeita do público em relação a oficiais de polícia à
paisana, o departamento foi mantido em segredo até 1878, quando se tornou o Crirni-
nallnvestigation Department (CID), lotado com 250 oficiais (Critchley , 1967, pp.160-
162). Mas a investigação criminal não começou na verdade com a Nova Polícia. De fato,
ir Robert Peel queria que seus Bobbiesenfatizassem mais a prevenção ao crime do que
a prisão dos ladrões, como tinham feito os Bow Street Runners e a Tharnes River Police.
A criação do CID na Inglaterra marcou o retorno às preocupações tradicionais. As
forças policiais americanas, como as inglesas, também estabeleceram unidades formais
de detetives no século XIX, mas isso não refletiu uma mudança na atividade organiza-
cional, uma vez que os oficiais tinham historicamente se ocupado da investigação, fre-
qüentemente recebendo honorários por serviços prestados e bens devolvidos (Crit-
chley, 1967, pp. 12-62; Miller, 1977, pp. 36-37).
Controle do trânsito também foi um interesse da polícia muito tempo antes
de unidades especializadas serem criadas no século XX. Nas estreitas ruas não-pa-
vimentadas de Paris no século XVIII ou de Londres no XIX, oficiais de patrulha
desemaranhavam o trânsito, intimavam motoristas dos veículos puxados a cavalo,
apartavam brigas entre motoristas e aplicavam regulamentos sobre onde os passa-
geiros poderiam ser recolhidos ou descarregados. O trânsito provavelmente era
ainda menos administrável do que hoje, devido à sua heterogeneidade - carroças e
carruagens, carros leves e pesados, cavalos, sedãs, carrinhos de mão, padiolas, car-
regadores, mensageiros e o interminável fluxo de pedestres, todos exigindo a pre-
ferência (Crichtley, 1967, p. 110; Coatrnan, 1959, cap. 5; Richardson, 1974, cap. 8).
A índia é assim hoje em dia - talvez pior, porque também há táxis motorizados,
vans, lambretas e riquixãs,
As mudanças que ocorreram nas atribuições da polícia durante o século passado
podem ser atribuídas a diversos fatores. Primeiro, emergiram novas tarefas para o
cumprimento da lei. Delinqüência juvenil é um desses casos, assim como poluição
ambiental Segundo, a capacidade administrativa geral dos Estados cresceu, criando
novas instituições burocráticas para aliviar a polícia do velho trabalho. Terceiro, atri-
buições especializadas tornaram-se uma marca de administração progressista, em-

126
 O TRABALHO POLICIAL

bora sejam mais pronunciadas em forças grandes do que nas pequenas'. Isso ajudou
a salientar de modo dramático a irrelevância de algumas atribuições tradicionais.
Também criou a aparência de mudança no trabalho da polícia, que nem sempre se
reflete no comportamento cotidiano",
As atribuições da polícia têm sido descritas cm profundidade nesta discussão, de
acordo com classificações administrativas do trabalho realizado. Contudo, as atribui-
ções têm ainda um outro atributo, que é de enorme importância para entender o
trabalho da polícia. As atribuições da polícia podem ser comparadas se elas são
direcionadas principalmente ao Estado ou ao público. Algumas atribuições reque-
rem que os oficiais de polícia respondam exclusivamente à direção do comando, ou-
tras que eles sejam responsáveis perante as solicitações do público. Nas investigações
criminais e tarefas de trânsito, por exemplo, a instigação da atividade está no próprio
estabelecimento policial. No patrulhamento, contudo, a instigação parte mais comu-
mente do público, quer pessoalmente, quer através de chamadas pelo rádio. As forças
policiais do mundo variam radicalmente na proporção de direcionamento para o
Estado ou para o público. Na Índia, Paquistão e no atual Sri Lanka, a iniciativa per-
tence amplamente ao Estado. Muito pouco do tempo agregado da polícia está dispo-
nível para o público. Na Noruega, Inglaterra e Canadá, por outro lado, o grosso do
tempo da polícia está disponível para a iniciativa pública. Calculando a proporção de
tempo comandado pelo Estado e pelo público, em diferentes atribuições, revela-se
muito sobre o papel da polícia em uma dada sociedade.
De fato, a distinção entre atribuições direcionadas para o Estado e direcionadas
para o público amplia o conceito de instigação proativa e reativa para aplicá-lo à or-
ganização policial como um todo. Instigação proativa descreve um contato no qual a
iniciativa é tomada pela policia, instigação reativa ocorre quando a iniciativa vem do
público. Instigação reativa, então, ocorre apenas com forças cujas atribuições não são
monopolizadas pelo Estado. Enquanto a resposta da polícia à iniciativa pública não é
automática em qualquer atribuição, algumas atribuições são inevitavelmente proa-
tivas, tais como proteger VIPs, guardar edifícios públicos e controlar multidões, onde
a ação é instigada exclusivamente pela autoridade pública.

7. B. Smith ( l 949) mostrou que, nos Estados Unidos, havia correlação entre a especílização por tarefas e o tama-
nho das cidades,
8· Spcrlings (1979, p. 55) mostrou que: quando .1 moderna polícia de Estocolmo foi criada em 1850,quasc lodos os
policiais realizavam o mesmo serviço. Por volta de 1924, 40% se cncontr.rvum em tarefas especializadas. Cl,1rJ-
mente seria um erro concluir que ,1 forca como um todo estava realizando rrubalhos totalmente novos.
 PADRÔES DE POLICIA!IIENTO

ITUAÇÔ

A informação sobre a natureza das situações que a polícia enfrenta vem de qua-
tro fontes: observação dos oficiais de polícia trabalhando, relatórios de atividade por
oficiais individuais, arquivos de atividade mantidos coletivamente pelas unidades de
polícia e relatórios de chamadas para assistência vindas do público. A melhor delas é
a observação de oficiais de polícia trabalhando, porque é a mais direta e com menos
interesses particulares.A observação, contudo, é muito cara, requerendo pessoal trei-
nado para acompanhar os oficiais-hora por hora de trabalho. Os observadores tarn-
bérn devem obter total acesso às operações da polícia. Não é surpresa que poucos
estudos de alcance mundial sobre o trabalho da polícia tenham sido feitos com base
em observação sistemática e que todos os que existam sejam de países democráticos
afluentes, tais como o Canadá, a Inglaterra, Noruega e Estados Unidos9• Até o mo-
mento, a maioria desses estudos tem focalizado exclusivamente as operações de pa-
truJha, negligenciando todas as outras atribuições especializadas. Existe justificativa
para isso. O patrulhamento é a atribuição mais numerosa em todas as forças poli-
ciais, respondendo pela vasta maioria de confrontos com o público, bem como pelo
grosso das prisões. O patrulhamento também é a atribuição mais diversa em termos
de situações encontradas. Apenas um número reduzido de estudos examinou a ativi-
dade diária do pessoal designado para investigações criminais, o que é curioso
quando se considera que o detetive geralmente é considerado como o arquétipo do
poli-cial (Ericson, 1982; Greenwood e PetersiJia, 1975; Skolnick, 1966).
Registros de atividade e diários mantidos por oficiais individuais fornecem in-
formação de primeira mão sobre as situações, mas eles não são disponíveis unifor-
memente em todas as forças policiais. Mesmo quando estão disponíveis, a qualidade
dos relatórios individuais varia consideravelmente de força para força. O grande pro-
blema é encontrar oficiais de polícia que escrevam cada ocorrência na qual eles esti-
veram envolvidos. Se um registro pessoal chegar a ser exigido, os oficiais geralmente
relatarão apenas aqueles eventos que podem criar um registro oficial e pelos quais
eles são de alguma forma responsáveis. Os diários dos oficiais de polícia indianos,
por exemplo, não são verdadeiros registros; eles contêm apenas um esboço cru de
idas e vindas, bem como fragmentos de informação que podem ser necessários para
investigações subseqüentes 1°. As cadernetas dos oficiais ingleses também são prima-

9. Há um grande número de estudos nos Estados Unidos e Grã-Bretanha. Para uma análise, bem como uma avalia-
ção do que se conhece, ver Sherman, 1980. Ver também Richard Bricson, 1982 e Hauge e Stabell, 1974.
10. O Governo de Maharashtra, fndía (1967, p. 5), descobriu que eles eram inúteis para se determinar a natureza do
trabalho policial. Esta impressão foi confirmada através de inspeções pessoais.

128
 O TRABALHO POLICIAL

riamente auxiliares para a memória, não um relatório de toda atividade (McCabe e

Sutcliffe, 1978). Registros pessoais são mals completos quando usados pelos su-
pervisores para avaliar o desempenho de um oficial. Nos Estados Unidos, por exem-
plo, algumas forças policiais calculam a quantidade de tempo que os oficiais de pa-
trulha estão em contato com o público, enquanto oposta a simplesmente cruzar as
ruas esperando alguma coisa acontecer. O interesse pessoal encoraja os oficiais a es-
creverem cada atividade que possa ser considerada "trabalho", não importa quão
trivial.
Relatórios de situações enfrentadas pelos oficiais podem ser mantidos pelas uni-
dades de comando. Isso funciona bem onde a maior parte da atividade é iniciada num
nível coletivo de comando, tal como a delegacia de polícia e o esquadrão de detetives.
Os arquivos de unidades provavelmente são mais completos nos países ocidentais,
onde chamadas por telefone e rádio são mais comuns, do que nos países menos de-
senvolvidos. O desenvolvimento de sistemas computadorizados de comando-e-con-
trole que põem os oficiais em contato por rádio pessoal produziu um salto quântico
na qualidade da informação disponível sobre o trabalho da polícia, especialmente ati-
vidades de patrulha. Ao mesmo tempo, arquivos de unidades podem ser relativamen-
te completos, mesmo sem as chamadas da central, se a proporção de atividade inicia-
da pelo oficial for pequena, como na Índia ou onde a disciplina com relação ao
relatórios for estrita.
Qualquer que seja o nível no qual a atividade é registrada - individualmente
ou nas unidades de comando - os arquivos refletem decisões de pessoas sobre o
que é importante registrar. Nenhum sistema de registro é automático. Registrar é
trabalho para alguma pessoa. Assim, sempre existe a tentação de omitir eventos tri-
viais, transitórios ou sem repercussão para os policiais. Outra maneira de dizer isso
é que os arquivos da polícia sempre têm corno meta os eventos sérios, a meta sendo
uma função da dificuldade pessoal de criar um relatório e a carga de trabalho do
oficial 11•
Informação sobre o trabalho policial obtida tanto de relatórios oficiais quanto
dos arquivos da unidade geralmente cobre só o pessoal de patrulha e não fornece um

11. Baseado em observações de campo no Canadá, Ericson diz que há quatro razões segundo as quais os oficiais
submetem relatórios de incidentes: para entregar questões a seus superiores ou a outras unidades; p.11:a justificar
suas próprias ações; para responder a pedidos de informação de outras unidades: e para fornecer os serviço
requisitados por interesses privados, tais como companhias de seguro e reclamações civis (Ericson, 1982, pp. 297
e ss.; McCabe e Sutcliffe, l 978, cnp.J), Na parte rural da Noruega, Hauge e Stabell ( 1974) descobriram que ape-
nas 20% dos roubos e assaltos reportados polícia eram registrados no livro de acusações do distrito policial,
à

apenas 38% dos roubos de carro e 33% dos crimes sexuais.

129
 PADROE E POLICIAMENT

retrato das situações cotidianas encontradas em outras atribuições. Sistemas de rela-

tório interno, cm outras palavras) concentram-se rotineiramente em padrões de
interação inicial entre polícia e público. Ações policiais derivativas, tais como investi-
gação criminal, aconselhamento juvenil ou administração interna, não são tão bem
monitoradas.
A fonte fina] de informação sobre o trabalho da polícia durante as situações é o
registro de chamadas públicas de assistência policial. Ele não mostra o que a polícia
encontra de fato, mas sobretudo o que o público acha que deve produzir uma respos-
ta da polícia, sem levar em conta se a polícia concorda. Ele só reflete a informação
sobre as situações trazidas à atenção da polícia por iniciativa pública - no vocabulá-
rio administrativo, apenas os confrontos gerados reativamente, e não proativamente.
O grau de variação entre as forças policiais no mundo com respeito à proporção
de seu trabalho gerado reativa ou proativamente é muito grande. Os dados que cole-
tei em locações urbanas e rurais de vários paises ao redor do mundo mostram que a
proporção de situações reativamente instigadas varia de 92,3% a 22,8%. (Ver Tabela
10 na página seguinte.)
Os dados foram recolhidos como parte de um trabalho de campo intensivo em
nove países, o qual envolveu, mais do que observação, coletar informação confiável
dos registros oficiais, sobre a natureza das situações que o pessoal de patrulha tipica-
mente encontra. Uma vez que o volume de trabalho policial representado como situa-
ções era tão grande na maioria dos lugares, foi necessário empregar um esquema de
amostragem. Todos os dados vêm da mesma amostra de dias de meses selecionados
- janeiro, abril, julho e outubro - cobrindo todas as mudanças quer durante 1976,
quer durante 1977. Os lugares são descritos brevemente no Apêndice. Com respeito
aos modos determinantes de instigação, o esforço foi bem sucedido apenas nos paí-
ses que aparecem na Tabela 10 na página seguinte",
Outros estudos confirmam que o grau de variação é substancial: 93% reativa em
Chicago, 83% em Salford e 74% em Oxford, Inglaterra, e 53% em Peel County, Ontário
(Ericson, 1982; McCabe e Sutcliffe, 1978; Reiss, 1971, p. 96). Supõe-se geralmente que
quanto maíor a proporção de confrontos gerados reativamente, mais os dados de cha-
madas-de-serviço vão exagerar a proporção de situações que não são relacionadas com

12. Os dados estavam disponíveis em muitos outros lugares, mas as fontes supra-representaram as instigações
reativas. Por exemplo, dados de Dallas, Texas e Suffolk County, Grã-Bretanha, foram obtidos de computadores
usados para auxiliar os despachos. As situações relatadas eram quase J 00 % reativas. Embora cm ambos os locais
os oficiais tenham me garantido que grandes esforços tenham sido efetuados para que os oficiais cm patrulha
também registrassem os encontros proativos, eles não parecem tê-lo feito.

130
 O TRABALHO POLJCIAL

Tabela 10
Modos de Instigação

Reativa Proatíva
Estados Unidos
Denver 55,4% 44,6%
Salida 63,7 35,4
Ft. Morgan City" 22,8 76,3
Chaffee County 33,3 8,3
Pt. Morgan County" 31,8 63,6
França
Chilly-Mazarin 92,3 7,7
Lonjumeau 87,1 12,9
Noruega
Oslo 85,9 14, l
Rjukan 79,4 20,2
Índia
Quaiserbagh, U.P. 76,6 23,4
Mall,U.P. 100 o
Mylapore, T.N. 51 49
Thiruporur, T.N. 37,5 56,3
Capital, P.S., Orissa 89,5 10,5
Bolagarh, Orissa 100 o
Sri Lanka
Pettah 67,2 32,8
Kahataduwa 90,9 9,1
Singapura
Divisão B 94,2 5,7
Oeste Rural 81,8 18,2
3
) A proporçãr, mais elevada de proação deve-se à política departamental concernente somente 3 problemas de
trânsito.

crime. A razão é que o interesse público que leva a esses confrontos mais provavelmen-
te envolverá questões não-criminais, ao contrãrio dos confrontos produzidos pelo
interesses da polícia. Policiais estão interessados em uma "boa prisão"; o público tem
apenas uma noção nebulosa de quando as leis
precisa de ajuda cm muitas outras situações. ontatos proativos têm se mostrado
maciçamente relacionados a crimes nos Estado nidos (Rciss, 1971, c.ip. 2). Os dado
internacionais levantam sérias dúvidas sobre esse ponto. A análise estatística da

131
 PA D R O F.S D E PO U C IA M E N T

iação entre o modo de instigação e a natureza da situação - se é ou não criminalmen-

te relacionada - mostra que, das quatorze jurisdições onde estão disponíveis dados sig-
nificativos, uma relação positiva entre instigação proativa e situações criminalmente
relacionadas ocorre em apenas quatro delas. (ver Tabela 11) E em dois desses casos,
0
efeito foi leve. Situações foram codificadas em termos de onze categorias, que descre-
verei mais tarde. As situações foram então agrupadas em criminalmente relacionadas
e não-criminalmente relacionadas. Situações que não poderiam ser atribuídas a um ou
outro grupo sem ambiguidade foram omitidas da análise. Os resultados estatísticos
mostram que, na maioria das vezes, o modo de instigação não tinha nenhum efeito
sobre a natureza da situação enfrentada pela polícia.

Tabela 11
Análise Estatística do Efeito da Instigação da Natureza das
Situações Encontradas (Coeficiente <j> [ fi))

Estados Unidos
Denver 0,60 (6oor
Salid.i 0,06 (53)
Ft. Morgan City 0,28 (200)*
Chaffee County
Ft. Morgan County 0,26 (19)

França
Chílly-Maz.arin O (8)
Lonjumenau 0,17(42)

Indía
Quaiserbagh, U.P. 0,09 (40)
MaU, U.P.
,fylapore, T.N.
0,04 (28)
Thirupour, T.N.
Capital, P.S., Orissa 0,01 (42)
Bolagarh, Orissa

Sri Lanka
Pettah
Kahataduwa
0,13 (19)
Singapura
Divisão B
o, 11 (735)*
Oeste Rural
0,08 (269)

Notas: Valores significativos no nível de 10% estilo marcados com asterisco, Um travessão indica que o dlculo não
pôde ser feito. O tamanho das amostras cstJ entre parênteses,

132
 O TRABALHO POLICIAL

Os policiais acreditam que a proporção de situações instigadas reativamente, cm

vez de proativamente, é afetada pelo desenvolvimento das redes de rádio e telefonia. O
serviço policial se torna assim mais fácil de comandar, e os policiais podem ser enca-
minhados individualmente para certas necessidades. Os dados internacionais não apói-
am essa linha de raciocínio. Cingapura, que tem aproximadamente 7 pessoas para cada
telefone, iniciou 94% dos confrontos com a polícia reativamente, enquanto algumas
cidades americanas, que têm quase tantos telefones quanto pessoas, geraram uma pro-
porção relativamente pequena. Na Índia, cerca de três quartos de todos os confrontos
foram reativos, ainda que haja apenas um telefone para cada 336 pessoas (Newspaper
Enterprise Association, 1978; Governo dos Estados Unidos, Escritório do Censo, 1979).
Principalmente nas áreas rurais, onde a comunicação por telefone é ainda menos ex-
tensiva, a proporção de confrontos reativos foi maior do que nas cidades. Também em
Sri Lanka a proporção de confrontos reativos foi cerca de 20% maior nas áreas rurais
do que nas urbanas. Esses dados mostram que a relação entre o desenvolvimento das
facilidades de comunicação e o trabalho da policia deve ser repensada. O aperfeiçoa-
mento das comunicações indubitavelmente torna mais fácil aos cidadãos se encami-
nharem para a polícia. Mas comunicações primitivas não significam necessariamente
maior iniciativa policial. Precisamente porque as comunicações de todos os tipos, in-
clusive estradas, não estão bem desenvolvidas, a polícia pode adotar uma disposição
passiva, esperando ser contatada na delegacia pelas pessoas que precisam de ajuda.
Dessa forma, a polícia concentra recursos onde eles podem ser encontrados pelo pú-
blico. Desenvolvimento tecnológico, especialmente nas comunicações, não afeta neces-
sariamente o modo de instigação. Mesmo que o faça, não se pode deduzir seu impacto
na composição das situações encontradas.
Arquivos de solicitações públicas de socorro recolhidos nos níveis das unidade
de comando variam enormemente em qualidade. Despachos centrais facilitam a co-
leta, mas tais registros são apenas tão completos quanto as decisões dos operadores
permitem. Expedidores ao redor do mundo admitem que omitem importantes cha-
madas de serviço quando o volume de trabalho é grande e eles estão cansados. Onde
existem facilidades para gravação eletrônica em fitas, dados crus de todas as solicita-
ções telefônicas estão dispcníveis". O problema, nesse caso, é contar com chamada
cm trânsito para suplementar o registro telefônico. Mais comumente em todo o mun-
do, pedidos de ajuda policial são escritos à mão pelos oficiais recepcionistas nas es-

13
· A monitor.ição das fitas du políci,1 dus solicitações telefônicas pode exagerar a proporção dos pedidos relaciona-
dos lei quando a população usa regularmente outros números que não os de emergência.que 11Jo são cobertos
ã

pelas fit,s.

1
 PAD RÕ ES DE PO LIC IA l\H N T

rivaninhas de estações de polícia conforme as pessoas aparecem em pessoa ou cha-

mam ao telefone. Não há nenhuma razão a priori pela qual tais registros devam ser
piores do que os assistidos por computador. Uma delegacia rural de polícia na Índia,
com um baixo volume de chamadas e supervisão estrita pelo oficial responsável, pode
produzir registros escrupulosamente completos. De fato, os diários das delegacias na
f ndia geralmente estão bem longe disso, constituindo, nas palavras de um oficial ex-
periente, "o mínimo registro inevitável". O que importa é que nenhum registro poli-
cial pode ser tomado pelo seu valor nominal; só a observação do comportamento ao
registrar permite que se façam estimativas da disparidade entre as chamadas e ore-
gistro oficial.
Produzir tabulações sobre a natureza das chamadas de serviço a partir de regis-
tros manuscritos, como é requerido na maioria dos lugares do mundo, é trabalhoso.
Significa folhear volumosos arquivos e registros. Os próprios policiais raramente o
fazem. Freqüentemente existem numerosos registros, dependendo da natureza da
solicitação, um processo que leva a duplicar entradas e aumenta a chance de conta-
gem múltipla do mesmo evento. Na Índia, por exemplo, cada delegacia de polícia
mantém um diário da delegacia que se supõe conter o registro de tudo o que aconte-
ce, inclusive chamadas de serviço e respostas; registros de petição para chamadas es-
critas, geralmente de oficiais governamentais em outras agências e políticos; e relató-
rios de primeira mão reportados por vítimas de crimes. As delegacias de polícia em
Sri Lanka têm livro de informações de queixas graves, livro de informações para vio-
lações menores, livro de informações sobre o trânsito, livro de informações sobre aci-
dentes, registros telefônicos e livro de informação sobre os detetives. Esses registros
contêm entradas meticulosas, freqüentemente em placas de cobre manuscritas re-
montando ao fim do século XfX. Eles são fascinantes em detalhe, mas desajeitados
para construir um sumário de chamadas de serviço.
Mesmo quando registros ou pedidos de ajuda policial são razoavelmente com-
pletos, eles não fornecem um retrato acurado das situações que a polícia encontra,
porque a caracterização das situações pelo público pode diferir substancialmente da
feita pela polícia ao responder. Um membro do público reporta um assalto que está
acontecendo, enquanto o oficial de polícia reporta que era uma briga doméstica. O
que o público percebe corno uma violação séria de "assalto", o policial mais tarde des-
creve como "uma simples injúria': a distinção repousando sobre a natureza da injú-
ria, em vez de nas intenções do assaltante, sem contar o medo da vítima. Um chama-
do por assistência médica de um cidadão torna-se um caso de negligência criminal;
um relatório de invasão criminosa é tratado de modo a tranqüilizar uma mulher ido-

134
 O TRA BA LH O PO LIC IA L

sa. Em uma comparação cuidadosa da caracterização do público e da polícia para os

mesmos incidentes, Albert Reiss descobriu que 58% das ocorrências eram encaradas
pelos cidadãos como crimes, contra 17%, pelos oficiais responsáveis (Reiss, 1971). Ê

como se o público tendesse a aumentar a gravidade de qualquer situação, pensando

talvez que as leis precisam ser violadas para justificar que se chame a polícia. Se esse é
mesmo o caso de modo geral, e não apenas nos Estados Unidos, então registros de
chamadas de serviço podem não estar distorcendo, tanto quanto se pensava, a im-
pressão do trabalho policial como sendo não-relacionado com a lei. A palavra-chave,
contudo, é impressão. Deve-se ser cuidadoso para não presumir que os relatórios po-
liciais sobre as situações são mais acurados do que os do público. A perspectiva da
polícia, embora apta a estar mais bem informada sobre questões legais, não é neces-
sariamente mais objetiva que a do público. Oficiais de polícia também são parte inte-
ressada, que podem remodelar os relatórios para se adequar a procedimentos buro-
cráticos ou a suas próprias concepções sobre o que os superiores querem. Somente a
observação independente pode resolver discordâncias nas descrições entre essas fon-
tes conflitantes.
Deveria ser óbvio, agora, que obter informação completa e confiável sobre as
situações que a polícia encontra é terrivelmente difícil. Porque as fontes de infor-
mação sobre as situações diferem, comparações entre jurisdições envolvem com-
paração entre chamadas de serviço, registros de atividade dos oficiais e compila-
ções da unidade. Mais ainda, considerando a falta de confiabilidade da maioria
dessas fontes, a única conclusão sensível é de que comparações, especialmente de
âmbito internacional, entre as situações que a polícia enfrenta deveriam ser enca-
radas com cautela. Análise estatística elaborada raramente se justifica, mesmo en-
tre jurisdições no interior de cada país, a menos que um sistema de controle de
qualidade na construção dos arquivos de polícia seja estritamente aplicado. Em-
bora a informação sobre as situações seja crítica para se entender a natureza do
trabalho policial, dificilmente é possível uma descrição confiável com a maioria
dos dados disponíveis.
Em uma tentativa de documentar as variações na natureza do trabalho policial,
fui bem-sucedido em recolher dados em situações que a policia encontra em vinte e
três localidades de sete países (veja Tabela 12, na página seguinte). Essas são situaçõ
trazidas à atenção da polícia pelo público, ou descobertas pelos oficiais em patrulha.
O trabalho policia! especializado não está coberto. Embora todos os dados represen-
tem situações, a qual idade é extremamente desigual. A informação na lngla terra, por
exemplo, vem de um computador de comando-e-controle: na Índia, de diários de

135
 PADRÕES DE POLICTAMENT

Tabela 1
Tipos de Situações Encontradas pela Policia

2 3 4
Emergência Investigação Emergência Prevenção
criminal rirninal não-criminal
Estados Unidos
Denver (U)
alida (R)
17,2% 25,1% 4,0% 3,9%
1
11,5 28,3 4,4 3,5
Ft, Morgan City (R) 5,J 25,7 3,7 0,2
Ft. Morgan County (R) 9,1 68,2 3,2 4,5
Da.lias, Texas (U} 12,9 32,4 5,9 2,0
Inglaterra
lpswich Town (U) 10,6 13,2 9,4 0,0
Stowmarket (R) 4,7 18,8 23,4 0,0
França
Chüly-Mazarin ( 0,0 30,8
Lonjumeau (U) 8,1 29,0 º·º
9,7
0,0
3,2
.;oruega
Oslo ( 0,0 28,3 2,8 0,2
Rjuk.an (R) 0,5 30,9 6,0 0,2
Índia
Quaiserbagh, U.P. {U) 17,0
Mall, U.P. (R)
70,2 0,0 o.o
4,5 95,5 0,0 0,0
Mylapore, T.N. (U} 28,6 26,5 2,0 22,4
Thiruporur, 'IN. (R) 25,0 18,8 0,0 31,3
Capital, Orissa (U) 10,5 45,6 0,0 1,8
Botagarh, Orissa (R) o.o 14,3 0,0 0,0
Sri Lanka
Pettah (U) 2,3 73,4 0,0 0,8
Kahataduwa (R) l,8 30,9 o.o 0,0
Cingapura
Divisão B (U) 7,2 30,2 21,2 2,3
Oeste Rural (R) 0,0 36,4
º·º 10,2

delegacia manuscritos; e nos Estados Unidos, de relatórios de atividade feitos por ofi-
ciais em cada incidente defrontado14•

14. Uma an.ãfüe detalhada dos esquemas de codificação pode ser encontrada em Wycoff: Susmllch e Eisenbart, 1980.

136
 O TRA BA LH O PO LIC IA L

--· 5
Incapacitados
6
Brigas,
7
Aconselhamento
8
Trânsito
9
Controle da
IO
Investigação
1.1
Misc,
disputas multidão não-criminal

2,2% 5,8% 0,2% 36,1% 0,5% 2,5% 1.8%

1,8 3,5 0,0 31,9 0,0 0,0 0,9
0,7 2,2 0,0 59,3 0,0 ),5 0,4
0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 9,l
2,0 14,7 1,0 13,7 2,0 13,7
---.; 0,0

12,9 3,4 0,0 6,2 0,0 29,3 14,4

0,0 7,8 0,0 3,1 0,0 26,6 15,6

7,7 0,0 7,7 30,8 0,0 15,4 7,7

4,8 4,8 1,6 19,4 0,0 14,S 4,8

25,I 9,6 8,1 10,9 0,0 10,7 4,3

7,0 7,4 7,4 19,7 0,0 19,7 1,4

0,0 0,0 0,0 10,6 0,0 2,1 0,0

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 o.o 0,0
0,0 14,3 o.e 4,1 2,0 0,0 0,0
0,0 12,5 0,0 12,S 0,0 0,0 0,0
3,5 14,0 0,0 8,8 o.o 15,8 0,0
0,0 71,4 0,0 0,0
º·º 14,3 0,0

í 0,0 23,4
0,0 63,6
0,0
0,0 º·º
1,8
0,0
o.o
0,0
1,8
0,0

º·º
4,7 0,6 24.9 1,7 o.o 6,8 0,4
-s-- 0,0 0,0 51,7 º·º o.o 0,6 1,1

Uma vez que a variedade de situações com as quais a polícia tem que lidar é tão
vasta, comparações só podem ser feitas se forem descritas em tipos gerais. O número
e natureza de categorias necessárias é questão de julgamento. Quanto mais categorias,
menor a distorção da realidade; quanto menos categorias, mais difícil se torna
tipificar cada situação de modo confiável (Banton, 1964; I, Wilson, 1968; Wycoff;

137
 PADRôES DE POL!CIAMENT

usmilch e Eisenbart, 1980). Através de tentativa e erro, descobri que a maioria da

r classificada de forma relativamente não ambígua em uma das dez
atezorias que se seguem:
1. emergência e rim inal
2. queixa e investigação criminal
3. emergência não-criminal
4. prevenção ao crime
5. cuidado com pessoas incapacitadas ou incompetentes
6. briga ou disputa
7. aconselhamento
8. trânsito
9. controle da multidão
10. investigação não-criminal
Uma vez feita toda a classificação das situações, o problema da confiabilidade
intersubjetiva foi evitado.
Comparando a incidência proporcional de cada tipo de situação encontrada -
Tabelal2 - torna-se óbvio que o trabalho da polícia não é uniforme em todo o mun-
do. Não só cada tipo de trabalho mostra um grau substancial de variação, mas uns
poucos simplesmente nem são executados em alguns lugares. O trabalho da polícia
tem um caráter sensivelmente diferente em diferentes lugares. No próximo capítulo,
os dados serão analisados para determinar se existem padrões para essas variações e
se eles estão associados com circunstâncias sociais diferentes. Nesse momento, tenta-
rei capturar o que é distintivo descritivamente no trabalho da polícia combinando as
categorias em um número menor de grupos informativos.
O formato mais comumente usado pelos analistas distingue as situações que
envolvem violações da lei das que não envolvem (Kelling e Lewis, 1979). A aplica-
ção da lei é geralmente considerada como a responsabilidade central da polícia,
assim como repressão autorizada é sua única característica definidora. Referindo-
se à lista de categorias, as situações 1 e 2 são claramente relacionadas com crimes;
as situações 3, 5, 7 e ] O não o são. As proporções de trabalho criminalmente rela-
cionado e não-relacionado, de acordo com essa divisão, encontram-se na coluna l
da Tabela 13 na página seguinte. As situações 6 e 9 - disputas e controle da multi-
dão - podem ou não ser criminalmente relacionadas. A coluna 2 da Tabela J 3 mostra
os resultados quando eles não são considerados criminalmente relacionados, e a
coluna 3 quando eles são tratados como criminalmente relacionados. Geralmente,
a incidência de brigas e controle da multidão é tão pequena que classificá-las como

138
 O T R A BA L H O PO L IC IA I,

Tabela 13
Proporção entre Situações Criminais e Não-Criminais

2 3
Crime Não-crime Crime Não-crime Crime Não-Crime
Estados Unidos
Denvcr (U) 82,9% 17,0% 73,9% 26,0% 84,0% 15,2%
Salida (R) 86,5 15,5 80,3 19,6 87,5 12,5
Ft. Morgan City (R) 84,0 16,0 79,2 20,8 84,9 15,l
Pt, Morgan County (R) 88,9 11.1 88,9 11,1 88,9 11,1
Dallas, Texas (U) 66,7 33,3 53,4 46,4 73,2 26,8
Inglaterra
Ipswich Town (U) 31,5 68,5 30,2 69,8 34,4 65,6
Stowmarket (R) 31,9 68,1 28,8 71,2 38,5 61,5
França
Evry-Corbeil (U) 60,9 39,l 55,1 44,9 64,6 35,4
Lonjumeau (U) 54,8 45,2 51,1 49,9 57,8 42,2
Chilly-Mazarin (U) 50,0 50,0 50,0 50,0 50,0 50,0
Noruega
Oslo (U) 38,8 61,2 33,4 66,6 29,6 70,4
Rjukan (R)
Índia
Quaiserbagh, U.P. (U) 97,6 2,4 97,6 2,4 97,6 2,4
Mali, U.P. (R) 100,0 0,0 100,0 0,0 100,0 0,0
Mylapore, T.N. (U) 94,4 5,6 65,4 34,6 96,2 3,
Thiruporur, T.N. (R) 100,0 0,0 77,8 22,2 100,0 0,0
Capital, Orissa ( U) 74,4 25,6 62,7 37,3 78,4 21,6
Bolagarh, Orissa (R) 50,0 50,0 14,3 85,7 85,7 14,3
Sri Lanka
Pcttah (U) 100,0 0,0 76,4 23,6 100,0 o.o
Kahataduwa (R) 94,7 5,3 33,3 66,4 98,l 1,9
Cingapura
Divisão 13 (U) 39,3 60,7 39,0 61,0 39,6 60,4
Oeste Rural (R) 41,0 59,0 41,0 59,0 41,0 59,0

Notns: A categoria l descarta brigas e disputas, e controle de multidão ao medir situações de crime e não-crime, A
categoria 2 inclui brigas, disputas e controle de multidão como não-relacionadas crimiualmente.A categoria
3 conta brigas, disputas e controle de multidão como relacionadas criminalmente.

I39
 PADRÕES DE POLICIAMENTO

ituações criminalmente relacionadas ou não criminalmente relacionadas só faz

uma leve diferença quanto às proporções. Bolagarh e Kaharaduwa são as exceções
endo áreas rurais da índia e Sri Lanka, respectivamente. A pequena proporção de
situações de controle da multidão é especialmente surpreendente para a Índia,
mostrando um defeito em a1gumas fontes usadas para documentar o trabalho da
polícia. Controle da multidão é um grande problema para a polícia indiana, mas é
enfrentado por forças especializadas e não aparece como confrontos nos diários
das delegacias. A situação 4 (prevenção ao crime) e a situação 11 (miscelânea) são
impossíveis de classificar, mesmo teoricamente, como sendo criminalmente rela-
ionadas ou criminalmente não-relacionadas. Elas foram omitidas da análise, as-
im como a situação 8 (trânsito). Situações de trânsito geralmente envolvem viola-
ção da lei, quase sempre instigada de maneira proa tiva, mas são aspectos técnicos,
mais que morais, da prevenção da lei.
Os dados mostram que, exceto para a Inglaterra, Noruega e Cingapura, o traba-
lho de polícia é majoritariamente relacionado à lei. Se o controle do trânsito for inclu-
ído, então a proporção do que é relacionado à lei, mesmo que não-relacionado crimi-
nalmente, sobe ainda mais. Nos Estados Unidos, de dois terços a quatro quintos das
situações podem ser classificados sem ambigüidade como relacionados criminalmen-
te. Na índia e Sri Lanka, a proporção é ainda maior. Essas descobertas, especialmente
para os Estados Unidos, são surpreendentes. Tem sido considerado como provado que
a maioria das situações que a polícia encontra não está relacionada à lei 15• Infelizmen-
te, muitos dos estudos não são comparáveis com o meu porque foram baseados em cha-
madas de serviço, em vez de registros policiais de situações autenticadas. Espera-se que
a polícia seja mais aplicada ao relatar eventos criminalmente relacionados do que os
criminalmente não-relacionados. Ao mesmo tempo, nem todos os estudos america-
nos mostram uma clara preponderância de situações não-criminais. Por exemplo, o
Police Executive Research Forum fez um estudo extensivo das chamadas de serviço da
polícia em Birmingharn, Peoria, Hartford e San Josc em 1977, descobrindo que cerca
de três quintos delas, excluindo questões de trânsito, envolvem controle do crime. De
resto, a classificação era inexata, porque muitas das chamadas não-criminais envolvi-
am a "manutenção da paz': o que incluía situações que se poderia descobrir que eram
criminalmente relacionadas, tais como distúrbios, tumultos, brigas domésticas e da-
nos intencionais. Em conclusão, dados os problemas de classificação bem como a irn-

15. McCabe e Sutclíffe (1978, p. 51) trazem dados de Oxford e Salford em 1973; Divisão de Desenvclvlmcnto Cien-
1ífico da Policia do Escritório Local, "The Policing of Rural Areas'; ("O policiamento das Áreas Rurais'; J'OL 171
1612/1/5, 1972).

140
 O TRA BA LH O PO LIC IA L

possibilidade de se comparar fontes de informação, seria prematuro, na minha opinião,

ser dogmático quanto ao caráter do lrabalho policial, mesmo nos Estados Unidos.
Para o resto do mundo, existe ainda menos documentação independente. Meus
dados para Suffolk County, Inglaterra, mostram uma clara preponderância de situa-
ções não-relacionadas criminalmente. Outros estudos, contudo, mostram uma propor-
ção igual de atividades de aplicação da lei e de não-a pi icação da lei 16• A respeito da No-
ruega - o único outro estudo do trabalho da polícia feito em uma jurisdição rural
semelhante à minha- também descobre que eventos não-criminais dominam o traba-
lho policial. No Japão e na Holanda, o grosso do trabalho policial tende a ser não-cri-
minal. Em Tóquio, em anos recentes, o crime tem sido responsável por apenas 12%
das chamadas recebidas pelo número de emergência da polícia, o trânsito por 25% e
questões não-criminais, incluindo lutas e disputas, por mais de 60% (Departamento
de Polícia Metropolitana de Tóquio, 1979, p. 15). Respondendo a uma pesquisa, a
pessoas na Holanda relataram que 16% de seus contatos com a polícia nos últimos três
anos tinham envolvido crimes, 36% trânsito e 48% outros assuntos (Iunger-Tas, 1978).
A preponderância da evidência mundial parece apoiar a conclusão de que assuntos
não-criminais dominam o trabalho da polícia, ainda que, dada a variedade da infor-
mação usada e a dara indicação de variações nacionais, a questão da natureza do tra-
balho policial não pode ser considerada resolvida.

RESULTADOS

As fontes de informação sobre os resultados são, com uma única exceção, as mes-
mas que para as situações: relatórios de observadores, diários de atividades dos
oficiais e sumários das unidades. Ao contrário do que acontece ao relatar situações, o
público não é uma fonte de informação sobre resultados. A comparação de padrõe
de resultados entre jurisdições deve enfrentar os mesmos problemas já discutidos:
fontes de informação discordantes e sua falta de confiabilidade.
Há também uma consideração teórica que lança dúvidas sobre o valor de se com-
parar os dados sobre os resultados. Uma comparação de resultados não tem signifi-
cado, a menos que as situações geradoras sejam as mesmas. Não é informativo d
brir, por exemplo, que os resultados são 90% coação em uma força policial e 10% em

16
· Hauge, 199, p. 134. Também recodifiquei e analise], segundo meu formato, os d.idos de seu estudo com Stabell
(1974).

141
 PA D ROES DE POLI CI ,\ M HNTO

utra, a menos que também se conheçam as diferenças na natureza de cada situação.

A fim de entender as variações no trabalho da polícia, a análise de situações antecede
logicamente a análise de resultados. Por outro lado, determinar que há diferenças
onsisrentes nos resultados entre forças policiais com uma composição semelhante
de situações é urna tarefa importante. Ê provavelmente a melhor maneira de tornar
operacional o vago conceito de estilo no trabalho da polícia. Um estilo policial é re-
presentado pela proporção de resultados diferentes em situações semelhantes. Se os
resultados são descritos de modo dicotômico nessas formulações corno coação e não-
coação, então o estilo representa um coeficiente de coação. Outras operacionalizações
de estilo são possíveis, dependendo de como os resultados são descritos, tais como
legalidade, rudeza e uso da força.
fui tas explicações para as variações nos resultados têm sido descritas na litera-
tura sobre a polícia 17• Não me proponho a examiná-las aqui porque nunca foram tes-
tadas. Nenhuma análise dos resultados e, por extensão, do estilo foi submetida a um
controle levando em conta as diferenças na natureza das situações encontradas 18• Al-
guns estudos de observação em larga escala permitiriam tais análises, mas iriam re-
querer que os dados originais fossem retrabalhados, o que seria muito difícil. A ques-
tão a reiterar é que a análise empírica de situações é necessária a fim de interpretar de
forma significativa os dados comparativos sobre os resultados.

CONCLUSÃO

O que a polícia faz rotineiramente em seu dia-a-dia varia substancialmente atra-

vés do tempo e do espaço. O trabalho da polícia não é de modo algum o mesmo em
todos os lugares. O problema intelectual é isolar diferenças significativas a despeito
da presença de medidas alternativas do trabalho da polícia - atribuições, situações,
resultados - cada um dos quais se apóia sobre um conjunto diferente de evidências.
No meu entender, a determinação mais informativa que se pode fazer sobre o traba-
lho da polícia comparativamente é o seguinte:
Qual é o grau de especialização funcional em termos de atribuições?
Qual é a proporção de tempo de trabalho sujeito à orientação do público, por
oposição ao sujeito à orientação do Estado?

17. Para um rápido exame das linhas dominantes, ver Bayley, 1979, p. 122.
18. A única exceção ~ o trabalho de Richard D. Sykes cm Minncapolis.

142
 O TRA 8A f.H O PO L!C fA L

Qual é a natureza das situações encontradas pelos oficiais de polícia, com parti-
cular atenção à proporção das que são relacionadas à lei?
De que maneira cada situação é instigada?
Que ações são tomadas pela polícia em situações do mesmo tipo, em que delinear
a proporção de situações envolvendo coação é particularmente importante?
O estudo do trabalho da polícia, obviamente, não é uma tarefa simples. Pode ser
simplificado se algumas dessas dimensões do trabalho policial forem consideradas
mais importantes do que outras. Pode-se defender que a análise comece com um as-
pecto do trabalho policial em vez de com outro? Acho que sim. As situações são fun-
damentais por várias razões. Primeiro, elas são o indicador mais direto do que o tra-
balho policial envolve. Atribuições, bem como resultados, não o são, uma vez que seu
significado deriva das situações. Em segundo lugar, situações revelam o campo no
qual ocorrem os confrontos entre a polícia e o público. Eles são o caldeirão no qual
ocorrem as interações. Em terceiro lugar, as situações são relacionadas empiricamen-
te com outros aspectos do trabalho policial. Por exemplo, se uma força policial é ad-
ministrada racionalmente, informações sobre a natureza e a incidência de situações
afetarão a distribuição de atribuições. Além disso, informações sobre as situações
podem ser facilmente expandidas para incluir o modo de instigação, levando assim à
orientação da atividade da polícia pelo público ou pelo Estado. Em outras palavras,
existem razões teóricas para se pensar que as situações são o lugar onde se pode co-
meçar a entender o trabalho da polícia em toda sua complexidade. O próximo passo,
pois, é elaborar uma teoria do trabalho policial com base nas situações. Essa é a tarefa
do próximo capítulo.

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