ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA AGRICULTURA PECUÁRIA E ABASTECIMENTO
COORDENAÇÃO-GERAL DE MEIO AMBIENTE E ASSUNTOS INTERNACIONAIS
ESPLANADA DOS MINISTÉRIOS BLOCO D - 6º ANDAR - CEP: 70.043-900 TELEFONE: (61) 3218-2591

PARECER n. 00819/2019/CONJUR-MAPA/CGU/AGU

NUP: 21000.019326/2018-18
INTERESSADOS: CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA AGRICULTURA E PECUÁRIA DO BRASIL - CNA
ASSUNTOS: Consulta acerca da consolidação de "áreas antropizadas" no Bioma Mata
Atlântica.

EMENTA:
I. Consulta. Possibilidade de aplicação da Lei nº 12.651/2012 (novo Código Florestal), em
especial dos artigos 61-A, 61-B e 61-C, ao Bioma Mata Atlântica.
II. Manifesto interesse do MAPA no exame da questão, consubstanciado em pronunciamento
da área técnica indicativo da pertinência da controvérsia com as áreas de competência da
Pasta (art. 21 da Lei nº 13.844/2019).
III. Exame analítico de manifestações proferidas por outras unidades jurídicas da AGU, à
luz do julgamento proferido pelo Plenário do STF que apreciou a constitucionalidade de
dispositivos do Código Florestal.
IV. Reconhecimento, pelo STF, da legitimidade institucional e democrática do Código
Florestal, que estabeleceu regime de transição indispensável para a segurança jurídica e a
política legislativa.
V. Conclusão pela aplicabilidade do Código Florestal ao Bioma Mata Atlântica, inclusive o
disposto no regime de transição estabelecido nos artigos 61-A, 61-B e 61-C, tendo em vista
que a própria Lei nº 11.428/2006 (Lei do Bioma Mata Atlântica) estabelece a
complementariedade do Código Florestal aos seus dispositivos.
VI. Razões do DESPACHO Nº 1050/2015/ CONJUR/MMA/CGU/AGU/jmloa se mostram
consentâneas com os fundamentos do acórdão do STF, bem assim com as informações
jurídicas encampadas pela Advocacia-Geral da União, que subsidiaram a defesa da
constitucionalidade do Código Florestal, além de compatibilizar com equilíbrio dois valores
constitucionais ora em evidência - a tutela ambiental e a tutela do desenvolvimento -, na
esteira da missão institucional atribuída ao MAPA.
VII. Identificada divergência entre a tese jurídica acolhida pela CONJUR/MAPA com aquela
constante da NOTA n. 00052/2017/ CONJUR-MMA/CGU/AGU, estabelecendo-se controvérsia
entre órgãos consultivos integrantes da Advocacia-Geral da União, passível de ser
solucionada mediante atuação daquele órgão central.

1. RELATÓRIO:

1. Trata-se de consulta endereçada a esta CONJUR pela Secretaria de Política Agrícola -

SPA/MAPA, por meio da qual solicita manifestação quanto ao teor do Ofício nº 129/2018 da
Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil - CNA, que requer posicionamento técnico e
jurídico do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - MAPA em relação à consolidação de
áreas antropizadas nos campos de altitude do Bioma Mata Atlântica, conforme disposto no Código
Florestal - Lei nº 12.651/2012.
2. No aludido ofício (Seq Sapiens 1 PDF1; SEI 4722065), a CNA formula duas questões, a
saber: (i) "Do ponto de vista científico (agronômico), é correto afirmar que 'o uso com gado
não suprime vegetação nativa' e, portanto, não altera a vegetação nativa de campos de
altitude?"; (ii) "O Código Florestal é aplicável à Mata Atlântica no que se refere à
consolidação de uso de áreas antropizadas antes de julho de 2008?"
3. Por meio da Cota nº 1491/2018/CONJUR-MAPA/CGU/AGU (Seq Sapiens 2; SEI 4986138),
requereu-se a emissão de Nota Técnica sobre a consulta formulada pela CNA , bem como manifestação
quanto a ratificação ou não do entendimento técnico formulado pela EMBRAPA sobre o tema, como
pedido de acréscimo de novos elementos que pudessem contribuir com a futura análise jurídica a ser
realizada no caso; bem assim a indicação da eventual legislação agropecuária afetada no caso, ou
das repercussões para o MAPA em caso de proibição de produção agropecuária em áreas consolidadas
do Bioma Mata Atlântica.
4. Após resposta da Coordenação Agropecuária e Conservacionista, Florestas Plantas
e Mudanças Climáticas - CAFMC/CGPS (Despacho 315; SEI 5321631), que sugeriu fosse feita
primeiramente uma análise jurídica da questão, para encaminhamento à SPA e SMC para análise
técnico-científico da questão mediante a realização de uma oficina de trabalho, por meio da COTA n.
02051/2018/CONJUR-MAPA/CGU/AGU (Seq Sapiens 9), esta CONJUR apontou a necessidade de ficar
claro qual o impacto da controvérsia jurídica, indicada na consulta, nas atividades finalísticas
do MAPA, em especial porque o art. 11, III da Lei Complementar nº 73/93 (Lei Orgânica da Advocacia-
Geral da União) determina que a competência das Consultorias Jurídicas limita-se à fixação de
interpretação de leis e demais atos normativos pertinentes às áreas de atuação do
Ministério assessorado.
5. Pontuou-se, ademais, que, sob o aspecto jurídico, a dúvida consiste em saber se é
aplicável o Código Florestal ou a Lei da Mata Atlântica em relação às "áreas antropizadas",
antes de julho de 2008, nos campos de altitude do Bioma Mata Atlântica, fazendo-se necessária
nova manifestação da área técnica indicativa da maneira em que a atuação institucional do MAPA
pode ser ou tem sido atingida em razão desse aparente conflito de normas - de um lado o
Código Florestal e de outro a Lei da Mata Atlântica -, com resposta aos seguintes quesitos:

a) Qual o impacto econômico da restrição de produção agropecuária nas áreas

consolidadas nos campos de altitude do Bioma Mata Atlântica? É possível fazer essa
estimativa?

b ) Qual a repercussão para o agronegócio brasileiro caso prevaleça a proibição de

produção agropecuária em áreas consolidadas do Bioma Mata Atlântica?

c) Qual a estimativa de produção agropecuária por hectare com e sem utilização das
chamadas "áreas antropizadas"? A utilização dessas áreas é relevante para o setor do
agronegócio na Região Sul?

d) Existe possibilidade de manter a produção agropecuária em níveis competitivos sem

utilização das áreas consolidadas?

e) Considerando as informações prestadas pela EMBRAPA, em especial quanto ao

histórico de ocupação dos campos de cima, há possibilidade de existência de
propriedades rurais compostas exclusivamente por áreas consolidadas de Mata Atlântica?

6. Por meio da NOTA n. 00698/2019/CONJUR-MAPA/CGU/AGU (Seq Sapiens 10), propôs-se a

reiteração da solicitação supra.
7. Em atendimento às solicitações desta CONJUR, a Secretaria de Inovação, Desenvolvimento
Rural e Irrigação (SDI/MAPA) manifestou-se por meio do Despacho à Seq Sapiens 12 (SEI 7496284),
informando que aquela SDI e a Secretaria de Política Agropecuária (SPA/MAPA) manifestavam
concordância com os termos da Nota Técnica da EMBRAPA acostada à Seq Sapiens 11.
8. No âmbito da Advocacia-Geral da União (AGU), o assunto é analisado no bojo do processo
nº 00400.001640/2017-81, no qual houve pedido da CNA para complementação da instrução,
mediante nova oitiva do MMA e manifestação do MAPA (Seq Sapiens 44), em razão do advento da Lei n°
13.844/2019, que estabeleceu nova estruturação dos órgãos da Presidência da República e dos
Ministérios.
9. Por meio do DESPACHO n. 00668/2019/GAB/CGU/AGU, acostado à Seq Sapiens 54
daquele processo, o Consultor-Geral da União Substituto aprovou as manifestações jurídicas anteriores,
determinando que fosse dada ciência do caso a esta CONJUR/MAPA, dentre outras unidades jurídicas,
razão pela qual a presente manifestação também se presta a atender àquele encaminhamento do órgão
central consultivo da AGU.
10. É o que importa relatar. Passa-se à análise jurídica

2. ANÁLISE:

11. Conforme relatado, a questão colocada sob consulta, quanto ao aspecto jurídico, diz
respeito a possível conflito entre a Lei nº 12.651/2012 (Código Florestal) e a Lei nº 11.428/2006 (Lei da
Mata Atlântica), em relação às "áreas antropizadas", antes de julho de 2008, nos campos de altitude do
Bioma Mata Atlântica.
12. Com a finalidade de demonstrar em que medida a atuação institucional do MAPA pode ser
ou tem sido atingida em razão desse aparente conflito de normas, a unidade consulente apresentou a
Nota Técnica formulada pela EMPRAPA (Seq Sapiens 11), encampada pela SDI e pela SPA, com respostas
aos quesitos formulados por esta CONJUR, conforme conclusões a seguir destacadas - o documento
contém uma série de outros dados técnicos, gráficos, arrazoados etc, os quais podem ser verificados
diretamente no arquivo digital acostado à Seq Sapiens 11.

2.1 Quesito 1: Qual o impacto econômico da restrição de produção agropecuária nas

áreas consolidadas nos campos de altitude do Bioma Mata Atlântica? É possível fazer essa
estimativa?

13. Conclusão da área técnica (destaques no original):

A análise dos dados apresentados anteriormente indica impacto significativo em termos

territoriais, econômicos e sociais de uma eventual restrição de produção agropecuária em
áreas de altitude no Bioma Mata Atlântica. As análises fornecem estimativas, indicações
cartográficas e numéricas sobre o alcance territorial e socioeconômico provável de
eventuais políticas públicas e/ou decisões administrativas e jurídicas nesse sentido. Em
síntese bastante apertada, pode-se elencar os impactos da restrição de produção
agropecuária nas seguintes vertentes:
Em termos territoriais, o alcance de uma hipotética decisão de restringir a produção
agropecuária em áreas de altitude no bioma Mata Atlântica atingiria 936 municípios em
10 estados da Federação. Os 936 municípios totalizam uma superfície de quase 52
milhões de ha (46% do bioma Mata Atlântica), sendo que acima de 1.000 metros de
altitude reúnem uma área de 8,6 milhões de ha (7% do bioma Mata Atlântica).
Do ponto de vista social , uma primeira avaliação foi realizada pela Embrapa Territorial a
partir dos dados geocodificados do Cadastro Ambiental Rural – CAR (2019). Uma hipotética
restrição da produção agropecuária nas áreas consolidadas em altitude do Bioma Mata
Atlântica atingiria diretamente mais de 200.000 agricultores, dos quais mais de
180.000 são pequenos (menos de quatro módulos fiscais) . Os agricultores familiares
seriam os mais impactados por tal medida. Isso significaria uma verdadeira
desantropização da região, uma forma inédita de eugenia social tendo como critério um
bioma.
Do ponto de vista econômico, haveria o declínio de uma atividade agropecuária
diversificada e sustentável, atingindo diversas cadeias produtivas como café, pecuária de
leite e de corte, fruticultura (maçã, uva...) e horticultura. Dois exemplos ilustram o
gigantesco impacto socioeconômico de uma restrição dessa natureza sobre a atividade
 agropecuária: o café e a maçã . No caso do café, isso representaria a eliminação de mais
de 30% da produção nacional, só em Minas Gerais. A perda de valor anual seria da ordem
de 9,5 bilhões de reais. No caso da maçã, 85% da produção brasileira é cultivada nos
municípios envolvidos. Juntos, eles movimentaram um valor da ordem de 1,4 bilhão de
reais em 2017. Essa perda ou redução territorial, além de atingir milhares de pequenos
agricultores familiares, se refletiria imediatamente na economia de dezenas de cidades
de pequeno e médio porte existentes na região e no seu entorno, causando desemprego,
redução do setor de serviços e empobrecimento urbano e rural.

2.2 Quesito 2: Qual a repercussão para o agronegócio brasileiro caso prevaleça a

proibição de produção agropecuária em áreas consolidadas do Bioma Mata Atlântica?

14. Conclusão da área técnica (destaques no original):

A repercussão para o agronegócio brasileiro, caso fosse proibida ou restringida a produção

agropecuária em áreas consolidadas do Bioma Mata Atlântica, seria enorme. Para muitos
estados e municípios, ela assumiria dimensões catastróficas tanto em termos territoriais,
como sociais e econômicos e alcançaria todas as chamadas “áreas consolidadas” no bioma
Mata Atlântica, cuja extensão representa 13% do território nacional.
Em termos territoriais, a proibição ou a restrição da produção agropecuária em todas as
áreas consolidadas do Bioma Mata Atlântica repercutiria sobre a totalidade do bioma e
poderia alcançar indiretamente até 75,8 milhões de hectares.
Em termos sociais, tal proibição da produção agropecuária teria o potencial de atingir
direta ou indiretamente mais de 2.200.000 produtores rurais dos quais cerca de 2.000.000
(93%) são pequenos (menos de quatro módulos fiscais), conforme os dados do CAR 2019.
Em termos econômicos, tal proibição seria capaz de atingir dezenas cadeias produtivas,
muitas das quais estão quase que exclusivamente situadas nessa região (pomicultura,
vitivinicultura, cafeicultura, pecuária leiteira, cana-de-açúcar...). Algumas atividades como a
bananicultura no Vale do Ribeira, a cafeicultura no nordeste do estado de São Paulo, sul de
Minas Gerais e Espírito Santo, bem como a pecuária de leite da Serra da Mantiqueira
ocupam há mais de um século, em sua maioria, áreas hoje consideradas de preservação
permanente. Os pequenos agricultores seriam os mais impactados por tal medida. Isso
significaria uma verdadeira desantropização da região, uma forma inédita de eugenia social
tendo como critério genético um bioma.

2.3 Quesito 3: Qual a estimativa de produção agropecuária por hectare com e sem
utilização das chamadas "áreas antropizadas"? A utilização dessas áreas é relevante para o
setor do agronegócio na Região Sul?

15. Conclusão da área técnica (destaques no original):

A Região Sul é a mais antropizada do país, fruto da atividade agrossilvopastoril, além da

ocorrência pontual de complexos industriais, urbanos e energéticos. O maior vetor de
antropização na história da Região Sul foi a exploração secular da pecuária. Ela transformou
campos nativos em pastagens, ampliou sua dimensão territorial pelo manejo, modificou
sua composição florística e obteve ganhos de produtividade graças a técnicas, como o uso
do fogo, remoção de arbustos e a introdução de novas espécies de gramíneas e
leguminosas. A antropização alterou os ciclos biogeoquímicos, os fluxos de energia e
transformou ecossistemas da região em agroecossistemas. Quando o homem abandona
esses territórios, eles mantêm-se antropizados por décadas, até que se restabeleça
lentamente um outro equilíbrio ecológico próximo do inicial.
A exploração e utilização das áreas antropizadas sãos relevante para o setor do
agronegócio na Região Sul, como em outras regiões do Brasil. Elas são sinônimo da
expressão territorial do agronegócio. As áreas antropizadas abrangem um universo mais
amplo do que o das atividades agropecuárias, mas estas correspondem integralmente às
áreas antropizadas. Historicamente, o maior vetor de antropização no Sul do Brasil foi a
pecuária bovina, inicialmente na Pampa e nos campos de altitude.
A partir do Século XVI, a chegada de povoadores europeus ampliou a antropização difusa
produzida por milênios pelos paleoíndios e indígenas. Com a pecuária bovina e a pequena
agricultura de subsistência na Pampa, nos campos de altitude e nos vales, as paisagens
modificaram-se. A pecuária foi um fator decisivo na antropização de praticamente todo o
Rio Grande do Sul e partes de Santa Catarina e Paraná. A Região é, sem dúvida, uma das
mais antropizadas do país, como resultado de um longo processo crônico, cujo principal
fator foi o pastejo animal, acentuado dos meados do Século XVIII (migração e colonização
europeia) até os dias de hoje. Na Região Sul, o processo de antropização envolveu a quase
totalidade do seu território, excetuando algumas pequenas áreas em unidades de
conservação de proteção integral [Em áreas protegidas (unidades de conservação integral e
terras indígenas), a região Sul possui 1,3 milhões de hectares (cerca de 2% da Região
Sul)] e locais de difícil acesso (escarpas, falésias etc.). Todo o resto da região Sul sofreu
algum processo de antropização.
Este quesito (c) propõe um cenário ainda mais abrangente e hipotético do que os quesitos
(a) e (b). O quesito (a) visava os campos de altitude. O quesito (b) as áreas consolidadas
em APP. Agora evocam-se as áreas antropizadas, o que corresponde praticamente à
totalidade da região. A não utilização das áreas antropizadas na região Sul
acarretaria, praticamente, a extinção de grande parte de toda a atividade
agrossilvopastoril! Só os imóveis rurais cadastrados no CAR até agora já representam
76,7% do território da região. Desse 1,3 milhões de imóveis, 94% são constituídos por
pequenos agricultores. Um questionamento dessa natureza não tem qualquer
fundamento na realidade e na razoabilidade social: a região Sul é o reinado da
agricultura familiar, dos pequenos agricultores.
A dimensão histórica da antropização no bioma Pampa e, sobretudo, no bioma Mata
Atlântica é de tal magnitude que o próprio Decreto Nº 6.660, de 21 de novembro de 2008,
 ao regulamentar dispositivos da Lei no 11.428, de 22 de dezembro de 2006 - que dispõe
sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica – afirma em
seus parágrafos 1 e 2:
§ 1 - Somente os remanescentes de vegetação nativa primária e vegetação nativa
secundária nos estágios inicial, médio e avançado de regeneração na área de abrangência
do mapa definida no caput terão seu uso e conservação regulados por este Decreto, não
interferindo em áreas já ocupadas com agricultura, cidades, pastagens e florestas
plantadas ou outras áreas desprovidas de vegetação nativa.
§ 2 - Aplica-se a todos os tipos de vegetação nativa delimitados no mapa referido no caput
o regime jurídico de conservação, proteção, regeneração e utilização estabelecido na Lei nº
11.428, de 2006, e neste Decreto, bem como a legislação ambiental vigente, em especial a
Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965.
Em suma, no bioma Pampa e Mata Atlântica, a não utilização das áreas antropizadas
na região Sul acarretaria, praticamente, na extinção de toda atividade
agrossilvopastoril! Só os imóveis rurais cadastrados no CAR até agora já representam
76% do território da região. Desse 1,3 milhões de imóveis, 94% são constituídos por
pequenos agricultores. Um questionamento ou uma proposta dessa natureza não tem
qualquer fundamento na realidade rural, agrícola e agrária, e afronta o bom
senso.

2.4 Quesito 4: Existe possibilidade de manter a produção agropecuária em níveis

competitivos sem utilização das áreas consolidadas?

16. Resposta da área técnica (destaques no original):

Seria impossível manter a produção e a produtividade em níveis competitivos sem

a utilização das áreas consolidadas. A proibição ou a restrição da produção agropecuária
em áreas consolidadas do bioma Mata Atlântica repercutiria e desestruturaria a economia
sobre a sua totalidade de seu território. Tal medida poderia alcançar, parcial e
indiretamente, até 75,8 milhões de hectares de atividade agropecuária . O impacto
econômico e social decorrente seria gigantesco e levaria à extinção a atividade
agrossilvopastoril em grande parte do bioma.
Elementos de resposta a esse quesito já foram apresentados nas questões
anteriores. Em resumo do que já foi evocado: a mais antiga ocupação agropecuária
do país está na Mata Atlântica. A pecuária ao longo de séculos expandiu os campos nativos
transformando-os em pastagens nativas, cuja composição florística e produtividade
evoluíram em função do manejo dos rebanhos e da própria pastagem (uso do fogo,
introdução de espécies exóticas de gramíneas e leguminosas, remoção seletiva de árvores
e arbustos etc.). A agricultura levou a erradicação da vegetação nativa e à sua substituição
por cultivos anuais e perenes de interesse econômico e social, desde o início do
povoamento português no século XVI. O processo se acelerou a partir do século XVIII com a
expansão da mineração, posteriormente com o cultivo do café, com a nova migração de
europeus para as regiões Sul e Sudeste, ampliando o crescimento da população e da
demanda por alimentos, vestuários e força de tração animal.
A agropecuária em áreas consolidadas em APPs da Mata Atlântica é o resultado de
u m a longa evolução histórica e expressa uma realidade agroeconômica e não
apenas uma situação aleatória. A eventual proibição da produção agropecuária em
áreas consolidadas no bioma Mata Atlântica teria o potencial de atingir, direta ou
indiretamente, dezenas cadeias produtivas. Isso acarretaria uma perda de produção e
também de produtividade, pois confrontaria a chamada “adequabilidade do uso das terras”
[Estudo mostra a importância agroambiental da adequação de uso das terras. Disponível
em: <https://www.embrapa.br/busca-de-noticias/-/noticia/19409869/estudo-mostra-a-
importancia-agroambiental-daadequacao-de-uso-das-terras>].

2.5 Quesito 5: Considerando as informações prestadas pela EMBRAPA, em especial

quanto ao histórico de ocupação dos campos de cima, há possibilidade de existência de
propriedades rurais compostas exclusivamente por áreas consolidadas de Mata Atlântica?

17. Resposta da área técnica (destaques nossos):

Sim. O que ocorre nos campos de cima da serra, também existe em diversas situações de
áreas consolidadas no bioma Mata Atlântica. Mais do que possibilidade, como colocado
neste quesito, trata-se de uma realidade na maioria dos estados da região. No Rio Grande
do Sul, na região serrana, muitas pequenas propriedades dedicadas a
vitivinicultura estão localizadas exclusivamente em áreas consolidadas em APPs.
O mesmo ocorre com a pomicultura, o tabaco e a vitivinicultura em Santa
Catarina, além de outros produtores de frutas.
No caso da cafeicultura, esse fenômeno é ainda maior. Milhares de pequenos
imóveis rurais estão localizados em áreas consolidadas e ocupam encostas e
locais considerados como APPs no estado de S. Paulo, Minas Gerais, Rio de
Janeiro e Espírito Santo.
O mesmo ocorre com a pecuária de corte e de leite na Serra da Mantiqueira e em
outras áreas de relevo na Mata Atlântica, assim como em diversos imóveis rurais
dedicados à produção de banana no vale do Ribeira em S. Paulo. Ainda cabe
destaque os pequenos agricultores que se dedicam horticultura na região
serrana do Rio de Janeiro (Petrópolis, Teresópolis, Itaipava...) e do Espírito Santo
(Venda Nova do Imigrante, Domingos Martins...).
Os capítulos anteriores já explicitaram bastante essa temática das atividades
agropecuárias em áreas consolidadas, tanto no bioma Mata Atlântica como no Pampa, no
caso da região Sul. Com os dados geocodificados do Cadastro Ambiental Rural e
informações complementares, sobretudo de originadas em imagens orbitais e de modelos
 numéricos de terreno, seria possível para a Embrapa– com mais prazos e recursos –
apresentar uma quantificação circunstanciada da ocorrência desses imóveis rurais cujas
terras estão situadas exclusivamente em áreas consolidadas em todo o bioma Mata
Atlântica.

2.6 Conclusões gerais apresentadas na Nota Técnica (destaques no original)

A presente Nota Técnica, articulada, elaborada e concluída em prazos temporais muito

limitados, abordou o impacto territorial, social e econômico de uma eventual
restrição à produção agropecuária em áreas consolidadas no bioma Mata
Atlântica, seu foco principal, e também no Pampa, ao responder quesito sobre a
região Sul. Ela fornece as primeiras estimativas e indicações cartográficas e numéricas
produzidas pela equipe da Embrapa sobre o alcance territorial e socioeconômico provável
de eventuais políticas públicas e/ou decisões administrativas e jurídicas no sentido de
restringir as tradicionais atividades agrossilvopastoris ali existentes.
O bioma Mata Atlântica representa 13% do território nacional . Os agricultores
familiares, muito presentes em todo o bioma, seriam os mais impactados por medidas
dessa natureza, como demonstrado nesta Nota Técnica. Isso significaria uma verdadeira
“desantropização”, uma forma inédita de eugenia social , tendo como critério fictício
e genético um bioma. Essa perda ou redução territorial, além de atingir milhares de
pequenos agricultores familiares, se refletiria imediatamente na economia de centenas
de cidades de pequeno e médio porte existentes nesses biomas e no seu entorno,
causando desemprego, redução do setor de serviços, aumento no preço dos
alimentos e empobrecimento urbano e rural.
A repercussão para o agronegócio brasileiro , caso fosse proibida ou restringida a
produção agropecuária em áreas consolidadas do Bioma Mata Atlântica ou do Pampa, seria
enorme, atingindo tanto o mercado interno como as exportações. Para muitos estados e
municípios, ela assumiria dimensões territoriais, sociais e econômicas catastróficas .
Em termos territoriais, a proibição ou a restrição da produção agropecuária em todas as
áreas consolidadas do bioma Mata Atlântica repercutiria sobre a totalidade do bioma e
poderia alcançar indiretamente até 75,8 milhões de hectares produtivos, isto é, 9%
do território brasileiro. Algo análogo ocorreria no Pampa.
Em termos sociais, tal proibição da produção agropecuária teria o potencial de atingir
direta ou indiretamente mais de 2,2 milhões produtores rurais dos quais cerca de 2
milhões (93%) são pequenos (menos de quatro módulos fiscais), conforme os dados do
CAR 2019.
Em termos econômicos, tal proibição seria capaz de atingir dezenas cadeias produtivas,
muitas das quais estão quase que exclusivamente situadas na região da Mata Atlântica
(pomicultura, vitivinicultura, cafeicultura, pecuária leiteira, cana-de-açúcar,
bananicultura...). Algumas atividades como a bananicultura no Vale do Ribeira, a
cafeicultura no nordeste do estado de São Paulo, sul de Minas Gerais e Espírito Santo,
bem como a pecuária de corte e de leite da Serra da Mantiqueira ocupam há mais de
um século, em sua maioria, áreas hoje consideradas de preservação permanente. Os
pequenos agricultores seriam os mais impactados por tal medida.
Na região Sul , o impacto seria ainda maior pois é a mais antropizada do país. O maior
vetor de antropização na história da Região Sul foi sua exploração secular pela pecuária.
Ela transformou campos nativos em pastagens, ampliou sua dimensão territorial pelo
manejo, modificou sua composição florística e obteve ganhos de produtividade graças a
técnicas, como o uso do fogo, a remoção de arbustos e a introdução de novas espécies de
gramíneas e leguminosas. A pecuária foi historicamente o grande vetor de antropização das
áreas rurais e as áreas consolidadas são sinônimo da expressão territorial do agronegócio.
Com mais prazos e com alocação de recursos, esse tema poderia ser tratado de
forma mais circunstanciada pela Embrapa. Seria possível contar com a contribuição
das Unidades da Embrapa localizadas no bioma Mata Atlântica e Pampa, das que atuam em
cadeias produtivas presentes nesses biomas, além dos pesquisadores e analistas que
contribuíram com informações para esta Nota Técnica.
Como já foi evocado, diante da relevância das atividades agrossilvopastoris em áreas
consolidadas na Mata Atlântica, o Decreto Nº 6.660, de 21 de novembro de 2008, ao
regulamentar dispositivos da Lei no 11.428, de 22 de dezembro de 2006 - que dispõe sobre
a utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica – afirmou em seus
parágrafos 1 e 2:
§ 1 - Somente os remanescentes de vegetação nativa primária e vegetação nativa
secundária nos estágios inicial, médio e avançado de regeneração na área de abrangência
do mapa definida no caput terão seu uso e conservação regulados por este Decreto, não
interferindo em áreas já ocupadas com agricultura, cidades, pastagens e
florestas plantadas ou outras áreas desprovidas de vegetação nativa.
§ 2 - Aplica-se a todos os tipos de vegetação nativa delimitados no mapa referido no caput
o regime jurídico de conservação, proteção, regeneração e utilização estabelecido na Lei nº
11.428, de 2006, e neste Decreto, bem como a legislação ambiental vigente, em especial a
Lei n° 4.771, de 15 de setembro de 1965.
O parágrafo 2º também deixa claro que se aplica na Mata Atlântica o Código Florestal, a Lei
n° 4.771, de 15 de setembro de 1965, hoje a Lei 12.651 de 25 de maio de 2012.
Em conclusão, no bioma Mata Atlântica, como nos biomas Pampa, Pantanal e Caatinga,
historicamente marcados pela presença da pecuária extensiva, uma hipotética proibição da
utilização agropecuária das áreas antropizadas levaria, praticamente, à extinção de toda
atividade agrossilvopastoril e à desestruturação da sociedade rural e urbana,
como foi apresentado, reiteradamente, nesta Nota Técnica.
Um questionamento ou uma proposta dessa natureza não tem qualquer fundamento na
realidade rural, agrícola e agrária e violaria os direitos de milhões de brasileiros.
Caso fosse levada adiante, essa proposta de “desantropização” condenaria regiões inteiras
ao declínio, à regressão e à miséria . Regiões onde porções muito significativas da
vegetação nativa estão preservadas no interior dos imóveis rurais, pelos produtores.
 No bioma Mata Atlântica existem cerca de 2,2 milhões de imóveis rurais. Eles ocupam
uma área de 75,8 milhões de hectares. Segundo os dados geocodificados do Cadastro
Ambiental Rural, tratados pela Embrapa Territorial, esses imóveis rurais dedicam à
preservação da vegetação nativa um total de 21,5 milhões de hectares . Isso representa,
em média, cerca de 28% de suas áreas, quando a exigência legal é de 20%. O total dessas
áreas dedicadas à preservação da vegetação nativa dentro dos imóveis rurais representa
20% do bioma Mata Atlântica.
N a Região Sul existem cerca de 1,3 milhões de imóveis rurais . Eles ocupam uma
área de 43,3 milhões de ha. Segundo os dados geocodificados do Cadastro Ambiental
Rural, tratados pela Embrapa Territorial, esses imóveis rurais dedicam à preservação da
vegetação nativa 11,8 milhões de hectares ou cerca de 27% de suas áreas , em
média. Esse valor é convergente com a média observada no conjunto do bioma Mata
Atlântica. Essas áreas dedicadas à preservação da vegetação nativa dentro dos imóveis
rurais representam 21% da superfície da região Sul.
Não há comparação possível entre as áreas dedicadas à preservação da
vegetação nativa no mundo rural com aquelas preservadas no ambiente urbano,
em que pese a presença de grandes metrópoles em toda a extensão do bioma
Mata Atlântica. Hoje, os produtores rurais são os grandes guardiões da vegetação nativa
na Mata Atlântica e assumem integralmente os ônus econômicos decorrentes, sem
nenhuma forma de compensação financeira ou tributária por parte dos governos estaduais
e Federal. Os primeiros números, mapas e fatos apresentados pela Embrapa nesta Nota
Técnica demonstram a vitalidade e a longa história rural dessa região. No bioma Mata
Atlântica e no Pampa, agricultores, silvicultores e pecuaristas – como demonstram os dados
do Cadastro Ambiental Rural – emergem como os principais atores na preservação do meio
ambiente e da vegetação nativa. Dum vita est, spes est.

2.7 Interesse do MAPA diante da controvérsia jurídica apontada

18. Uma vez observado que a questão colocada em análise possui teor eminentemente
ambiental e com a finalidade de se evitar manifestação desta CONJUR em matéria alheia à esfera de
atribuições do MAPA, cumpre observar em que medida a aparente divergência de normas interfere na
missão institucional legalmente atribuída à Pasta, a teor das áreas de competência estabelecidas no art.
21 da Lei nº 13.844, de 18/06/2019. E nessa toada é que foram promovidas diligências junto à área
técnica, com a formulação dos quesitos acima reproduzidos.
19. Com efeito, considera-se que a Nota Técnica elaborada pela EMBRAPA e acolhida pela SDI e
pela SPA, cujas conclusões foram destacadas nos itens precedentes, foi muito pródiga ao apresentar
razões técnicas suficientes para se evidenciar o interesse do MAPA no desenlace da controvérsia.
20. Essa a conclusão inexorável a que se chega a partir da leitura das respostas a cada um dos
quesitos, uma vez que foram bem evidenciados os relevantes impactos sociais e econômicos de uma
hipotética restrição do uso agropecuário nas chamadas áreas consolidadas no bioma Mata Atlântica e no
Pampa, decorrente da incidência de um ou de outro diploma legal ( Lei da Mata Atlântica ou Código
Florestal), com repercussão significativa no agronegócio e na agricultura familiar, bem como nos níveis
de competitividade da produção agropecuária.
21. A própria Consultoria-Geral da União admitiu o interesse do MAPA na matéria, ao proferir
o DESPACHO n. 00668/2019/GAB/CGU/AGU (Seq Sapiens 54 do processo nº 00400.001640/2017-81),
que encaminhou o processo para conhecimento desta CONJUR/MAPA.
22. Demonstrada, portanto, a pertinência do tema objeto da consulta com as áreas de
competência do MAPA (art. 21 da Lei nº 13.844/2019), incumbe adentrar na análise da questão de
fundo, que diz respeito a possível conflito entre o Código Florestal (Lei nº 12.651/2012) e a Lei da Mata
Atlântica (Lei nº 11.428/2006), em relação às "áreas antropizadas", antes de julho de 2008, no Bioma
Mata Atlântica.

2.8 Da declaração de constitucionalidade do Código Florestal (Lei nº 12.651/2012)

pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal

23. O "novo" Código Florestal (Lei nº 12.651/2012), conquanto expresse o resultado de amplos
debates travados no Congresso Nacional, teve a sua constitucionalidade atacada por diversos
segmentos da sociedade civil, o que, na esfera judicial, culminou com a propositura de 5 (cinco) ações
típicas da fiscalização abstrata de normas de competência originária do Plenário do Supremo Tribunal
Federal (STF), sendo uma ação declaratória de constitucionalidade (a ADC 42/DF); e 4 (quatro) ações
diretas de inconstitucionalidade (ADI’s 4.901/DF; 4.902/DF; 4.903/DF; e 4.937/DF).
24. Em 28/02/2018, o Plenário do STF julgou em conjunto as ações, dando-lhes parcial
procedência, reconhecendo a constitucionalidade da grande maioria dos dispositivos impugnados do
Código Florestal. O respectivo acórdão fora publicado recentemente, em 12/08/2019
(http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15340792543&ext=.pdf).
25. No que pertine à presente análise, merece destaque a declaração de constitucionalidade
dos artigos 61-A e 61-B, que integram o Capítulo XIII (Disposições Transitórias), disciplinando regras de
transição para a regularização de "Áreas Consolidadas em Áreas de Preservação Permanente" (Seção II),
nos seguintes termos:

Art. 61-A. Nas Áreas de Preservação Permanente, é autorizada, exclusivamente, a

continuidade das atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo e de turismo rural em áreas
rurais consolidadas até 22 de julho de 2008. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
§ 1º Para os imóveis rurais com área de até 1 (um) módulo fiscal que possuam áreas
consolidadas em Áreas de Preservação Permanente ao longo de cursos d’água naturais,
será obrigatória a recomposição das respectivas faixas marginais em 5 (cinco) metros,
contados da borda da calha do leito regular, independentemente da largura do curso d
´água. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
§ 2º Para os imóveis rurais com área superior a 1 (um) módulo fiscal e de até 2 (dois)
módulos fiscais que possuam áreas consolidadas em Áreas de Preservação Permanente ao
longo de cursos d’água naturais, será obrigatória a recomposição das respectivas faixas
marginais em 8 (oito) metros, contados da borda da calha do leito regular,
independentemente da largura do curso d´água. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
§ 3º Para os imóveis rurais com área superior a 2 (dois) módulos fiscais e de até 4 (quatro)
módulos fiscais que possuam áreas consolidadas em Áreas de Preservação Permanente ao
longo de cursos d’água naturais, será obrigatória a recomposição das respectivas faixas
marginais em 15 (quinze) metros, contados da borda da calha do leito regular,
independentemente da largura do curso d’água. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
§ 4º Para os imóveis rurais com área superior a 4 (quatro) módulos fiscais que possuam
áreas consolidadas em Áreas de Preservação Permanente ao longo de cursos d’água
naturais, será obrigatória a recomposição das respectivas faixas marginais: (Incluído pela
Lei nº 12.727, de 2012).
I - (VETADO); e (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
II - nos demais casos, conforme determinação do PRA, observado o mínimo de 20 (vinte) e
o máximo de 100 (cem) metros, contados da borda da calha do leito regular. (Incluído pela
Lei nº 12.727, de 2012).
§ 5º Nos casos de áreas rurais consolidadas em Áreas de Preservação Permanente no
entorno de nascentes e olhos d’água perenes, será admitida a manutenção de atividades
agrossilvipastoris, de ecoturismo ou de turismo rural, sendo obrigatória a recomposição do
raio mínimo de 15 (quinze) metros. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
§ 6º Para os imóveis rurais que possuam áreas consolidadas em Áreas de Preservação
Permanente no entorno de lagos e lagoas naturais, será admitida a manutenção de
atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo ou de turismo rural, sendo obrigatória a
recomposição de faixa marginal com largura mínima de: (Incluído pela Lei nº 12.727, de
2012).
I - 5 (cinco) metros, para imóveis rurais com área de até 1 (um) módulo fiscal; (Incluído pela
Lei nº 12.727, de 2012).
II - 8 (oito) metros, para imóveis rurais com área superior a 1 (um) módulo fiscal e de até 2
(dois) módulos fiscais; (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
III - 15 (quinze) metros, para imóveis rurais com área superior a 2 (dois) módulos fiscais e
de até 4 (quatro) módulos fiscais; e (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
IV - 30 (trinta) metros, para imóveis rurais com área superior a 4 (quatro) módulos
fiscais. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
§ 7º Nos casos de áreas rurais consolidadas em veredas, será obrigatória a recomposição
das faixas marginais, em projeção horizontal, delimitadas a partir do espaço brejoso e
encharcado, de largura mínima de: (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
I - 30 (trinta) metros, para imóveis rurais com área de até 4 (quatro) módulos fiscais;
e (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
II - 50 (cinquenta) metros, para imóveis rurais com área superior a 4 (quatro) módulos
fiscais. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
§ 8º Será considerada, para os fins do disposto no caput e nos §§ 1º a 7º , a área detida
pelo imóvel rural em 22 de julho de 2008. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
§ 9º A existência das situações previstas no caput deverá ser informada no CAR para fins
de monitoramento, sendo exigida, nesses casos, a adoção de técnicas de conservação do
solo e da água que visem à mitigação dos eventuais impactos. (Incluído pela Lei nº 12.727,
de 2012).
§ 10. Antes mesmo da disponibilização do CAR, no caso das intervenções já existentes, é o
proprietário ou possuidor rural responsável pela conservação do solo e da água, por meio
de adoção de boas práticas agronômicas. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
§ 11. A realização das atividades previstas no caput observará critérios técnicos de
conservação do solo e da água indicados no PRA previsto nesta Lei, sendo vedada a
conversão de novas áreas para uso alternativo do solo nesses locais. (Incluído pela Lei nº
12.727, de 2012).
§ 12. Será admitida a manutenção de residências e da infraestrutura associada às
atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo e de turismo rural, inclusive o acesso a essas
atividades, independentemente das determinações contidas no caput e nos §§ 1º a 7º ,
desde que não estejam em área que ofereça risco à vida ou à integridade física das
pessoas. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
§ 13. A recomposição de que trata este artigo poderá ser feita, isolada ou conjuntamente,
pelos seguintes métodos: (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
I - condução de regeneração natural de espécies nativas; (Incluído pela Lei nº 12.727, de
2012).
II - plantio de espécies nativas; (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
III - plantio de espécies nativas conjugado com a condução da regeneração natural de
espécies nativas; (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
IV - plantio intercalado de espécies lenhosas, perenes ou de ciclo longo, exóticas com
nativas de ocorrência regional, em até 50% (cinquenta por cento) da área total a ser
recomposta, no caso dos imóveis a que se refere o inciso V do caput do art. 3º ; (Incluído
pela Lei nº 12.727, de 2012).
V - (VETADO). (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
§ 14. Em todos os casos previstos neste artigo, o poder público, verificada a existência de
risco de agravamento de processos erosivos ou de inundações, determinará a adoção de
medidas mitigadoras que garantam a estabilidade das margens e a qualidade da água,
após deliberação do Conselho Estadual de Meio Ambiente ou de órgão colegiado estadual
equivalente. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
§ 15. A partir da data da publicação desta Lei e até o término do prazo de adesão ao PRA de
que trata o § 2º do art. 59, é autorizada a continuidade das atividades desenvolvidas nas
áreas de que trata o caput , as quais deverão ser informadas no CAR para fins de
monitoramento, sendo exigida a adoção de medidas de conservação do solo e da
água. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
§ 16. As Áreas de Preservação Permanente localizadas em imóveis inseridos nos limites de
Unidades de Conservação de Proteção Integral criadas por ato do poder público até a data
de publicação desta Lei não são passíveis de ter quaisquer atividades consideradas como
 consolidadas nos termos do caput e dos §§ 1º a 15, ressalvado o que dispuser o Plano de
Manejo elaborado e aprovado de acordo com as orientações emitidas pelo órgão
competente do Sisnama, nos termos do que dispuser regulamento do Chefe do Poder
Executivo, devendo o proprietário, possuidor rural ou ocupante a qualquer título adotar
todas as medidas indicadas. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
§ 17. Em bacias hidrográficas consideradas críticas, conforme previsto em legislação
específica, o Chefe do Poder Executivo poderá, em ato próprio, estabelecer metas e
diretrizes de recuperação ou conservação da vegetação nativa superiores às definidas
no caput e nos §§ 1º a 7º , como projeto prioritário, ouvidos o Comitê de Bacia Hidrográfica
e o Conselho Estadual de Meio Ambiente. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
§ 18. (VETADO). (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
Art. 61-B. Aos proprietários e possuidores dos imóveis rurais que, em 22 de julho de 2008,
detinham até 10 (dez) módulos fiscais e desenvolviam atividades agrossilvipastoris nas
áreas consolidadas em Áreas de Preservação Permanente é garantido que a exigência de
recomposição, nos termos desta Lei, somadas todas as Áreas de Preservação Permanente
do imóvel, não ultrapassará: (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
I - 10% (dez por cento) da área total do imóvel, para imóveis rurais com área de até 2 (dois)
módulos fiscais; (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
II - 20% (vinte por cento) da área total do imóvel, para imóveis rurais com área superior a 2
(dois) e de até 4 (quatro) módulos fiscais; (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
III - (VETADO). (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).

2.9 Do aparente conflito de normas entre o Código Florestal (Lei nº 12.651/2012) e a

Lei da Mata Atlântica (Lei nº 11.428/20) em relação às áreas consolidadas no Bioma Mata
Atlântica antes de julho de 2008

26. Preliminarmente, impende registrar que a controvérsia em torno da aplicação do Código

Florestal (Lei nº 12.651/2012) ou da Lei da Mata Atlântica (Lei nº 11.428/20) em relação às áreas
consolidadas no Bioma Mata Atlântica antes de julho de 2008 constitui tema que já fora objeto de
diversas manifestações jurídicas no âmbito da Advocacia-Geral da União, conforme se verifica do
NUP 00400.001640/2017-81, também iniciado a partir de provocação da CNA - Confederação da
Agricultura e Pecuária do Brasil, por meio do OFÍCIO Nº 479/2017-CNA, bem como do NUP
02000.002097/2015-13.
27. Para o desenvolvimento do presente exame, merecem destaque alguns pronunciamentos
constantes dos referidos processos, conforme se segue.
28. Por meio do DESPACHO Nº 1050/2015/CONJUR/MMA/CGU/AGU/jmloa, de 02/12/2015
(NUP 02000.002097/2015-13, Seq Sapiens 7, PDF2, fls. 47/54), o então titular da Consultoria
Jurídica junto ao Ministério do Meio Ambiente (CONJUR/MMA), ao aprovar parcialmente o Parecer nº
713/2015/CGAJ/CONJUR-MMA/CGU/AGU/omtm, concluiu que (dentre outros pontos) "(c) é possível a
aplicação de todas as disposições transitórias da Lei nº 12.651/2012, especialmente os arts.
61-A e 61-B, para o Bioma Mata Atlântica, por se tratar de legislação que dá completude à
Lei 11.428/2006, completude esse suscitada e exigida pela própria Lei do Bioma, na forma do
art. 1º, caput, bem como pelos acima citados dispositivos (item 23)".
29. À época, mais precisamente em 08/12/2015, o referido despacho fora aprovado pelo então
Ministro de Estado do Meio Ambiente (NUP 02000.002097/2015-13, Seq Sapiens 7, PDF2, fl. 56).
30. Por possuir inteira pertinência com o assunto ora tratado, cópia do aludido DESPACHO Nº
1050/2015/CONJUR/MMA/CGU/AGU/jmloa e de sua aprovação ministerial será anexada à presente
manifestação (disponível em: https://sapiens.agu.gov.br/documento/325151983) e seus principais
fundamentos, com a devida vênia, serão transcritos a seguir:

21. O outro elemento de ressalva é que de fato a Lei nº 11.428/2006 é especial, mas talvez
prevendo que não era suficiente para o que se dispunha proteger, inaugura em seu art.1º:

Art. 1º A conservação, a proteção, a regeneração e a utilização do Bioma Mata Atlântica,

patrimônio nacional, observarão o que estabelece esta Lei, bem como a legislação
ambiental vigente, em especial a Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965.

22. Ou seja, ela própria, Lei da Mata Atlântica, incluiu a possibilidade de outras leis
ambientais pudessem ser utilizadas no afã de segurar o Bioma mata Atlântica. Mas deu
particular, reservada e individual importância a uma lei, a de nº 4.771/1965, o Código
Florestal revogado pela Lei nº 12.651/2012, também chamado de Código Florestal, apesar
de não possuir esse epíteto em sua ementa como aquele outro que se chamava “novo
Código Florestal".
23. Outras quatro vezes a Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965 é citada na Lei nº
11.426/2006 (...), três delas que interessam ao deslinde da questão, a saber:

Art. 11. O corte e a supressão de vegetação primária ou nos estágios

avançado e médio de regeneração do Bioma Mata Atlântica ficam
vedados quando:
(...)
II - o proprietário ou posseiro não cumprir os dispositivos da legislação
ambiental, em especial as exigências da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de
1965, no que respeita às Áreas de Preservação Permanente e à Reserva Legal.
(...)
Art. 23. O corte, a supressão e a exploração da vegetação secundária em
estágio médio de regeneração do Bioma Mata Atlântica somente serão
autorizados:
(...)
III - quando necessários ao pequeno produtor rural e populações tradicionais
para o exercício de atividades ou usos agrícolas, pecuários ou silviculturais
 imprescindíveis à sua subsistência e de sua família, ressalvadas as áreas de
preservação permanente e, quando for o caso, após averbação da reserva
legal, nos termos da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965;
(...)
Parágrafo único. Na hipótese do inciso III do art. 23 desta Lei, a autorização é
de competência do órgão estadual competente, informando-se ao Ibama, na
forma da regulamentação desta Lei.
(...)
Art. 28. O corte, a supressão e o manejo de espécies arbóreas pioneiras
nativas em fragmentos florestais em estágio médio de regeneração, em que
sua presença for superior a 60% (sessenta por cento) em relação às demais
espécies, poderão ser autorizados pelo órgão estadual competente,
observado o disposto na Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965.

24. Observe-se que o busílis está na não aplicação dos arts. 61-A e 61-B da Lei nº
12.651/2012 que tratam da recomposição de áreas áreas de preservação,
exatamente do que trata o art. 11 da Lei da Mata Atlântica fazendo remissão ao
Código Florestal revogado. A exigência do Código Florestal vigente é de se
recompor a APP, ausente da Lei da Mata Atlântica. E obrigação de recomposição
para o pequeno e para o grande proprietário. Data máxima vênia, não há omissão
legislativa quanto ao regime jurídico de APP e Reserva Legal do Bioma Mata
Atlântica em cotejo com o Código Florestal.
25 No que se refere ao art. 23, inciso III da Lei da Mata Atlântica, esta autoriza a supressão
de vegetação, ressalva a APP, nos termos do revogado Código Florestal. A lei nº
12.651/2012 mais uma vez preconiza a recomposição da APP, o que não é feito
pela LBMT.
26. Necessário dizer que devemos entender as remissões ao revogado Código
Florestal constantes da Lei da Mata Atlântica como se estivéssemos fazendo ao
vigente Código Florestal, pois é notório que este revogou expressamente aquele
e regulou inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior. Não fosse assim
estaríamos num vácuo jurídico e aí poderia se afirmar que haveria um prejuízo
para o meio ambiente.
27. Porém, mais que um diálogo de fontes, a Lei da Mata Atlântica suplica pelo
Código Florestal para lhe dar completude.
28. Vai daí que não há malefício na aplicação dos arts. 61-A e 61-B no Bioma
Mata Atlântica.
(...)
30. Sendo assim, o IBAMA ou qualquer outro órgão ou entidade ambiental integrante do
Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, com poder de polícia para exercer a
fiscalização, lavrar auto de infração e instaurar processo administrativo deve levar em
consideração a Lei nº 12.651/2012, mesmo no Bioma Mata Atlântica, para melhor praticar
os seus misteres e promover a regularização ambiental com a consequente recomposição
ambiental de passivos, no que já se intitulou o maior programa de recomposição ambiental
do mundo. (ok, mas com ressalva)
(...)
32. Ante o exposto, aprovo parcialmente o Parecer nº 713/2015/CGAJ/CONJUR-
MMA/CGU/AGU/omtm, para divergir e não aprovar as suas conclusões, concluindo que:
(...)
c) é possível a aplicação de todas as disposições transitórias da Lei nº
12.651/2012, especialmente os arts. 61-A e 61-B, para o Bioma Mata Atlântica,
por se tratar de legislação que dá completude à Lei 11.428/2006, completude
esse suscitada e exigida pela própria Lei do Bioma, na forma do art. 1º, caput,
bem como pelos acima citados dispositivos (item 23).

31. Posteriormente, aquela mesma CONJUR/MMA, sob nova titularidade, emitiu a NOTA n.
00052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU, datada de 22/09/2017 (NUP 02000.002097/2015-13, Seq
Sapiens 9, https://sapiens.agu.gov.br/documento/22594080), subscrita pelo então Consultor Jurídico,
que se manifestou "pela necessidade de revisão do Despacho nº 1050/2015/CONJUR-
MMA/CGU/AGU/jmloa (...), opinando pela necessidade de revisão da aprovação Ministerial
anterior".
32. A aludida NOTA n. 00052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU apresentou os seguintes
fundamentos no afã de justificar a necessidade de revisão do citado Despacho nº 1050/2015/CONJUR-
MMA/CGU/AGU/jmloa:

9. Compulsando os autos, verifico que o Despacho que se pretende debater, apresentou

divergência em relação às demais manifestações jurídicas constantes dos autos, com base
nos seguintes fundamentos:

a) a Lei da Mata Atlântica, incluiu a possibilidade de outras leis ambientais pudessem ser
utilizadas no afã de segurar o Bioma Mata Atlântica, mas deu particular, reservada e
individual importância a uma lei, a de nº 4.771/1965, o Código Florestal revogado pela Lei
nº 12.651/2012, também chamado de Código Florestal;
b) o busílis está na não aplicação dos arts. 61-A e 61-B da Lei nº 12.651/2012 que tratam da
recomposição de áreas áreas de preservação, exatamente do que trata o art. 11 da Lei da
Mata Atlântica fazendo remissão ao Código Florestal revogado;
c) as remissões ao revogado Código Florestal constantes da Lei da Mata Atlântica devem
ser lidas como remissões ao vigente Código Florestal; e
d) não há malefício na aplicação dos arts. 61-A e 61-B no Bioma Mata Atlântica.

10. De fato, parece-me correto o Despacho nº 1050/2015/CONJUR-MMA/CGU/AGU/jmloa (...)

quando indica que a Lei da Mata Atlântica é expressa em aceitar que as suas lacunas sejam
supridas por outros diplomas normativos ambientais, em especial pelo Código Florestal. Em
verdade, o próprio artigo primeiro do citado diploma assim dispõe:

Art. 1º A conservação, a proteção, a regeneração e a utilização do Bioma Mata Atlântica,

patrimônio nacional, observarão o que estabelece esta Lei, bem como a legislação
ambiental vigente, em especial a Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965 (grifos
nossos).

11. Desta feita, mostra-se inegável a possibilidade de aplicação do Código Florestal às

lacunas legais da Lei da Mata Atlântica. No mesmo sentido, entendo ter razão ainda o
Despacho desta Consultoria Jurídica ao indicar que as remissões ao antigo Código Florestal
devem ser lidas como remissões ao vigente Código Florestal. Assim, ao revogar o Código
Florestal anterior, o novo diploma normativo substitui as suas disposições, sendo o
regramento atualmente em vigor da matéria.
12. Contudo, a aplicação da norma não deve ser realizada de forma absoluta e
desassociada de um exercício mínimo de compatibilidade, conforme amplamente indicado
nas manifestações jurídicas anteriores, seja pela análise da especialidade, seja com a
utilização do método do diálogo das fontes.
13. Os outros dois fundamentos apresentados no Despacho nº 1050/2015/CONJUR-
MMA/CGU/AGU/jmloa (...) merecem análise mais acurada.
14. Quando do estudos dos Arts. 61-A e 61-B da Lei nº 12.651/2012, salvo melhor juízo e
com absoluto respeito à interpretação dada pelo Excelentíssimo Senhor Consultor Jurídico
anterior, entendo que o foco desacertado apresentado na manifestação jurídica foi no
sentido de que tais artigos tratariam da recomposição de áreas de preservação (item 24 da
citada manifestação).
15. Neste ponto, devemos apontar divergência, pois tais artigos não tratam efetivamente
da recomposição de áreas de preservação. Em verdade, a recomposição das áreas de
preservação permanente é tratada nos arts. 7º a 9º do Código Florestal:

Art. 7o A vegetação situada em Área de Preservação Permanente deverá ser mantida

pelo proprietário da área, possuidor ou ocupante a qualquer título, pessoa física
ou jurídica, de direito público ou privado.
§ 1o Tendo ocorrido supressão de vegetação situada em Área de Preservação Permanente,
o proprietário da área, possuidor ou ocupante a qualquer título é obrigado a promover a
recomposição da vegetação, ressalvados os usos autorizados previstos nesta Lei.
§ 2o A obrigação prevista no § 1o tem natureza real e é transmitida ao sucessor no caso de
transferência de domínio ou posse do imóvel rural.
§ 3o No caso de supressão não autorizada de vegetação realizada após 22 de julho de
2008, é vedada a concessão de novas autorizações de supressão de vegetação enquanto
não cumpridas as obrigações previstas no § 1 o.
Art. 8o A intervenção ou a supressão de vegetação nativa em Área de
Preservação Permanente somente ocorrerá nas hipóteses de utilidade pública,
de interesse social ou de baixo impacto ambiental previstas nesta Lei.
§ 1o A supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, dunas e restingas somente
poderá ser autorizada em caso de utilidade pública.
§ 2o A intervenção ou a supressão de vegetação nativa em Área de Preservação
Permanente de que tratam os incisos VI e VII do caput do art. 4o poderá ser autorizada,
excepcionalmente, em locais onde a função ecológica do manguezal esteja comprometida,
para execução de obras habitacionais e de urbanização, inseridas em projetos de
regularização fundiária de interesse social, em áreas urbanas consolidadas ocupadas por
população de baixa renda.
§ 3o É dispensada a autorização do órgão ambiental competente para a execução, em
caráter de urgência, de atividades de segurança nacional e obras de interesse da defesa
civil destinadas à prevenção e mitigação de acidentes em áreas urbanas.
§ 4o Não haverá, em qualquer hipótese, direito à regularização de futuras intervenções ou
supressões de vegetação nativa, além das previstas nesta Lei.
Art. 9o É permitido o acesso de pessoas e animais às Áreas de Preservação Permanente
para obtenção de água e para realização de atividades de baixo impacto ambiental (grifos
nossos).

16. Chama-se atenção ao fato de que o §1º do art. 7º indica que "o proprietário da área,
possuidor ou ocupante a qualquer título é obrigado a promover a recomposição da
vegetação, ressalvados os usos autorizados previstos nesta Lei " (grifos nossos). Ou
seja, a recomposição da vegetação é a regra, sendo possível determinados usos
autorizados com previsão no próprio Código Florestal.
17. Ora, os artigos 61-A e 61-B não tratam, efetivamente, da hipótese de recomposição de
áreas de preservação, mas, sim, justamente, do contrário, criando situações de autorização
legal como exceções ao regramento da recomposição, limitando-o ou, até mesmo,
indicando situação de sua desnecessidade:

Art. 61-A. Nas Áreas de Preservação Permanente, é autorizada, exclusivamente, a

continuidade das atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo e de turismo rural em
áreas rurais consolidadas até 22 de julho de 2008.
(...)
Art. 61-B. Aos proprietários e possuidores dos imóveis rurais que, em 22 de julho de 2008,
detinham até 10 (dez) módulos fiscais e desenvolviam atividades agrossilvipastoris
nas áreas consolidadas em Áreas de Preservação Permanente é garantido que a
 exigência de recomposição, nos termos desta Lei, somadas todas as Áreas de
Preservação Permanente do imóvel, não ultrapassará: (grifos nossos).

18. Deste modo, como já tratado nas manifestações jurídicas anteriores, verifico que
enquanto o "Novo" Código Florestal admite a consolidação de situações de uso irregular,
autorizando a continuidade de atividades econômicas nas áreas de preservação
permanente.
19. De outro lado, a Lei nº 11.428/2006 não admite ou traz qualquer situação que autorize,
em nenhum dos seus dispositivos, a consolidação de uso indevido de área pertencente ao
Bioma Mata Atlântica. Ademais, mesmo nas hipóteses de supressões autorizadas, exige-se
uma compensação ambiental de área equivalente, que, inclusive, fica impedida em caso de
APP (ainda que a área seja necessária ao pequeno produtor rural ou a populações
tradicionais) e de supressão/corte irregulares, conforme já tratado nas manifestações
jurídicas colacionadas aos autos.
20. Por fim, no que concerne ao argumento quanto à inexistência de malefício na aplicação
dos arts. 61-A e 61-B ao Bioma Mata Atlântica, entendo que o foco deve ser a existência ou
não de disposições protetivas ao referido Bioma. Sem apresentar juízo de valor sobre a
questão, interpreto a utilização da expressão "malefício" como prejuízo ambiental ou ainda
como regime jurídico menos protetivo.
21. Sobre o tema, tanto as manifestações jurídicas trazidas aos autos quanto a presente,
foram unânimes em afirmar, com clareza, que a aplicação dos arts. 61-A e 61-B do Código
Florestal representa regime jurídico que excepciona a proteção às áreas de preservação
permanente e à necessidade de recomposição de sua vegetação, disposições não
compatíveis com a Lei da Mata Atlântica. Neste sentido, há, de fato, regime jurídico menos
protetivo nas disposições dos artigos em referência, razão pela qual, haveria "malefício" na
aplicação dos citados artigos ao Bioma Mata Atlântica.
22. Assim, diante das diversas manifestações jurídicas já constantes dos autos,
especialmente o Parecer nº 392/2014/PFE/PR/IBAMA/AGU (Documento SAPIENS nº 07,
Componente Digital nº 01, fls. 12/22 do PDF - NUP original 00807.000111/2014-44),
devidamente aprovado, o Parecer nº 13/2015/CONEP/PFE-IBAMA-
SEDE/PGF/AGU (Documento SAPIENS nº 07, Componente Digital nº 01, fls. 24/22 do PDF -
Processo Original nº 02001.000537/2015-80), devidamente aprovado, o Parecer nº
773/2015/CGAJ/CONJUR-MMA/CGU/AGU/omtm (Documento SAPIENS nº 07, Componente
Digital nº 02, fls. 23/46 do PDF e fls. 65/76v do Processo Original nº 00000.030692/2015-
00), com fundamento no §1º do Art. 50 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, e nos
fundamentos aqui expostos, entendo que o Despacho nº 1050/2015/CONJUR-
MMA/CGU/AGU/jmloa (Documento SAPIENS nº 07, Componente Digital nº 02, fls. 47/54 do
PDF e fls. 71/80v. do Processo Original nº 00000.030692/2015-00), especialmente quanto a
sua conclusão "c", objeto da presente análise, não merece prosperar, razão pela qual, deve
ser revisada.
23. Ante o exposto, no exercício das atribuições previstas na Lei Complementar n. 73, de
10 de fevereiro de 1993 e art. 131 da Constituição de 1988, considerando o que consta dos
presentes autos, os elementos presentados na presente Nota, manifesto-me pela
necessidade de revisão do Despacho nº 1050/2015/CONJUR-
MMA/CGU/AGU/jmloa (Documento SAPIENS nº 07, Componente Digital nº 02, fls. 47/54 do
PDF e fls. 71/80v. do Processo Original nº 00000.030692/2015-00), opinando pela
necessidade de revisão da aprovação Ministerial anterior.
24. É a breve Nota. Ao apoio desta Conjur/MMA para que promova o encaminhamento dos
autos ao Gabinete do Senhor Ministro de Estado do Meio Ambiente, para ciência e análise,
sugerindo-se que se dê ciência às entidades vinculadas e, ao final, a devolução dos autos
ao IBAMA, em resposta.

33. A partir da revogação do Despacho nº 1050/2015/ CONJUR-MMA/CGU/AGU/jmloa, por força

da NOTA n. 00052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU, a CNA endereçou à então Advogada-Geral da União o
OFÍCIO Nº 479/2017-CNA, datado de 05/12/2017, que originou a abertura do já mencionado
NUP 00400.001640/2017-81.
34. Consta das razões apresentadas pela CNA (Seq 1 do NUP 00400.001640/2017-81):

(...)
O referido despacho revogado possuía força vinculante, que obrigava o IBAMA e o Instituto
Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) a cumprir integralmente suas
orientações, reconhecendo a validade das disposições do novo Código Florestal (Lei
12.651/2012), em especial os art. 61-A e 61-B, para fins de regularização de imóveis rurais
localizados no Bioma Mata Atlântica.
Sua origem se deve ao fato de que o IBAMA do Paraná, em 2015, estava aplicando multas e
embargando áreas de pequenos produtores, apesar das modificações produzidas pelo novo
Código Florestal, que autorizou, em áreas de preservação permanente, "a continuidade
das atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo e de turismo rural em áreas
rurais consolidadas até 22 de julho de 2008" (art. 61-A, caput). Com esse
entendimento, paralisou-se a aplicação seletiva de penalidades aos produtores rurais, por
conta do conflito de entendimentos, então vigente.
Porém, o atual entendimento do Ministério do Meio Ambiente — de que não há
consolidação de uso de área em áreas de preservação permanente (art. 61-A), nem
respeito ao art. 61-B (limite de exigência de recomposição para pequenos e médios
produtores) — implica no não reconhecimento da validade do novo Código Florestal.
Como consequência, com o cumprimento do despacho do Ministério do Meio Ambiente,
deverá ocorrer a imediata desocupação e destruição das atividades agropecuárias, em
milhões de hectares, em 15 Estados da Federação', além de atingir residências,
benfeitorias, agroindústrias e tudo o que houver em áreas de preservação permanente. É
possível prever, ainda, a aplicação de autos de infração, com multas no valor de R$
5.000,00 (cinco mil reais) por hectare. Os prejuízos econômicos e sociais da implementação
dessas medidas são incalculáveis.
 O novo posicionamento tem como base a NOTA n° 00052/2017/CONJURMMA/CGU/AGU ,
na qual se entende que "....0s artigos 61-A, caput, e 61-B da Lei 12.651/2012, com a
redação dada pela Lei 12.727/2012, não podem ser aplicados, de forma integrativa e por
meio do método do diálogo das fontes, à Lei do Bioma Mata Atlântica, uma vez que são
prejudiciais ao meio ambiente.".
Tal posição diverge frontalmente do entendimento defendido por Vossa Excelência,
representando a Advocacia Geral da União (AGU), no julgamento das ADls sobre o Código
Florestal, no Supremo Tribunal Federal (STF), no dia 14 de setembro deste ano, quando
posicionou-se, com veemência, sobre a validade e constitucionalidade dos dispositivos do
novo Código Florestal, tendo em vista que a ciência e as boas práticas agropecuárias foram
os elementos norteadores do aperfeiçoamento da legislação ambiental brasileira.
(...)

35. Após manifestações jurídicas da SGCT (Seq Sapiens 21), da PFE/IBAMA (Seq Sapiens 32), da
PFE/ICMBIO (Seq Sapiens 34) e do DEPCONT/PGF (Seq Sapiens 41), dentre outras, o DECOR/CGU/AGU
- Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos, da Consultoria-Geral da União, emitiu
a NOTA n. 00018/2019/DECOR/CGU/AGU, datada de 30/01/2019 (Seq Sapiens 46), tendo se
posicionado da seguinte forma (destaques nossos):

22. Observa-se que a defesa da constitucionalidade da norma que foi feita pela Advocacia-
Geral da União deu-se de forma geral, sem considerar eventuais situações específicas,
como a que aduzem os órgãos jurídicos encarregados das atividades de consultoria jurídica
dos órgãos envolvidos.
23. Além disso, encontra-se entre as atribuições constitucionais do Advogado-Geral da
União defender o ato ou texto impugnado diante de questionamentos sobre a sua
constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal - STF (§3º do art. 103 da CF).
24. A tese adotada pelos órgãos jurídicos consultivos envolvidos parte do princípio de que a
norma prevista no Código Florestal (arts. 61-A e 61-B) não se aplica onde houver
regramento específico, como vem a ocorrer com o Bioma Mata Atlântica, regulado pela Lei
nº 11.428, de 2006 (norma especial), bem como que não há julgados que contrariem essa
tese no âmbito dos tribunais superiores.
25. Por seu turno, não se pode deixar de registrar que a competência das consultorias
jurídicas para interpretar a lei decorre do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 10 de
fevereiro de 1993, bem como que a da PGF decorre do art. 10 da Lei nº 10.480, de 2 de
julho de 2002. Assim, esses órgãos possuem competência própria para se manifestarem
sobre esses temas relacionados à pasta ou às entidades assessoradas.
26. Ante o exposto, não havendo divergência a justificar uma atuação
uniformizadora e não se vislumbrando o descumprimento de orientação jurídica
do Advogado-Geral, hipóteses que, em tese, justificariam a atuação deste
Departamento, nos termos estabelecidos pelo art. 14 do Anexo I ao Decreto nº 7.392, de
2010, sugere-se ao Exmo. Senhor Advogado-Geral da União o indeferimento do pleito de
revisão da manifestação formulado pela CNA contido no Ofício de Seq. 1.

36. A propósito do NUP 00400.001640/2017-81, observa-se naquele processo que houve

pedido da CNA para complementação da instrução, mediante nova oitiva do MMA e manifestação
do MAPA (Seq Sapiens 44), em razão do advento da Lei n° 13.844/2019, que estabeleceu nova
estruturação dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios, tendo sido exarada a NOTA n.
00153/2019/DECOR/CGU/AGU (Seq Sapiens 50), aprovada pelo Despacho nº
475/2019/Decor/CGU/AGU (Seq Sapiens 52), mantendo o entendimento já exarado quanto à
finalização do feito (NOTA n. 00018/2019/DECOR/CGU/AGU, Seq Sapiens 46).
37. Contudo, o DESPACHO n. 00668/2019/GAB/CGU/AGU, do Consultor-Geral da União
Substituto (Seq Sapiens 54), ao aprovar o DESPACHO n. 00485/2019/DECOR/CGU/AGU (Seq Sapiens
53), entendeu pela aprovação das manifestações jurídicas anteriores, no sentido do encerramento da
instrução, mas permitiu a manifestação do MMA e do MAPA, dando ciência, outrossim, à SGCT,
PFE/IBAMA, à PFE/ICMBio e à PGF, nesses termos (destaques nossos):

1. Reitero o Despacho nº 209/52019/DECOR/CGU/AGU, que aprova, nos termos do

Despacho nº 84/2019/CAPS-Decor/CGU/AGU, a Nota nº 18/2019/DECOR/CGU/AGU.
2. Neste sentido, considerando que, ao menos por ora, não resta caracterizada
divergência de ordem jurídica acerca da questão debatida nestes autos, este
Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos da Consultoria-
Geral da União não possui competência para uniformizar entendimento jurídico
referente a matéria, tudo em estrito respeito às atribuições previstas no art. 11,
inciso III, da Lei Complementar nº 73, de 1993, e no art. 9º e seguintes da Lei nº
10.480, de 2002.
3. Ressalte-se, no entanto, que conforme relatado na Nota nº 153/2019/DECOR/CGU/AGU e
no Despacho nº 475/2019/Decor/CGU/AGU, a confederação interessada solicita ao Exmo.
Senhor Advogado-Geral da União que sejam colhidas manifestações da Consultoria Jurídica
junto ao Ministério do Meio Ambiente e da Consultoria Jurídica junto ao Ministério da
Agricultura, Pecuária e Abastecimento, considerando, especialmente a atual organização
dos Ministérios e da Presidência da República promovida pela Lei nº 13.844, de 2019.
4 . Isto posto, cientifique-se a Secretaria-Geral de Contencioso, a Procuradoria
Federal junto ao IBAMA, a Procuradoria Federal junto ao ICMBio, a Procuradoria-
Geral Federal, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Meio Ambiente e a
Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento ,
sem prejuízo da possibilidade de restituição do feito para apreciação deste
Departamento, desde que seja observado o parágrafo único do art. 3º do Ato
Regimental AGU nº 5, de 2007, e o art. 11 da Portaria AGU nº 1.399, de 2009 .

38. Posteriormente, a partir de provocações da PFE/IBAMA e da CONJUR/MMA, por meio

do DESPACHO n. 00601/2019/GABIN/PFE-IBAMA-SEDE/PGF/AGU, de 03/08/2019 (Seq Sapiens 64),
e do DESPACHO n. 00843/2019/CONJUR-MMA/CGU/AGU, de 13/08/2019 (Seq Sapiens 69), foi
novamente a Consultoria-Geral da União instada a se manifestar, tendo em vista aquelas unidades
terem identificado e reforçado as razões quanto a possível conflito entre o disposto na NOTA n.
00052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU e o "entendimento anterior aprovado pelo Consultor-Geral da União,
pelo Advogado-Geral da União e adotado em Mensagem Presidencial como manifestação da então Chefe
do Poder Executivo Federal e, além disso, conflita com a Exposição de Motivos da MPV que originou os
arts. 61-A e 61-B do Novo Código Florestal".
39. Com efeito, considerou-se "imprescindível que a questão seja posta para análise da Douta
Consultoria-Geral da União, nos moldes acima sugeridos, isto é, se a NOTA n. 00052/2017/CONJUR-
MMA/CGU/AGU for considerada válida, então adotar-se a tese complementar/subsidiária de que, no
Bioma Mata Atlântica, os arts. 61-A e 61-B do NCFlo se aplicariam às áreas consolidadas até 25/12/2006,
ao invés de 22/07/2008".
40. Proferiu-se, dessarte, o PARECER n. 00078/2019/DECOR/CGU/AGU, de 26/08/2019 (Seq
Sapiens 70), aprovado pelo Consultor-Geral da União Substituto em 17/09/2019 (Seq Sapiens 77), que,
quanto ao tema em análise, apresentou a seguinte conclusão (destaques nossos):
V
40. Por fim, deve-se verificar se das Informações presidenciais apresentadas ao STF é
possível extrair uma tese que esteja em conflito com a NOTA Nº 052/2017/CONJUR-
MMA/CGU/AGU, conforme alegam a PF-IBAMA e a CONJUR-MMA.
41. E, novamente, assim como ocorre com a manifestação do Advogado-Geral da União
apresentada por força do art. 103, §3º, da CF, não se vislumbra que as Informações
elaboradas no âmbito desta Consultoria-Geral da União e encaminhadas ao
STF tenham adotado tese incompatível com aquela que defendeu a CONJUR-
MMA, com o aprovo ministerial.
42. A apontada contradição entre os fundamentos das Informações e da NOTA Nº
52/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU resultaria da interpretação da afirmação, constante de
todas as defesas apresentadas em juízo, de que os arts. 61-A e 61-B do Código Florestal
tratam de regras que determinam a recomposição das áreas de preservação.
43. Isso porque, a CONJUR-MMA, em sua NOTA Nº 52/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU, teria
afirmado que os arts. 61-A e 61-B seriam normas contrárias à recomposição, ou seja,
exceções à obrigação de recomposição (item 19 do DESPACHO n. 00601/2019/GABIN/PFE-
IBAMA-SEDE/PGF/AGU - Seq. 64).
44. Ocorre que a premissa adotada pela PF-IBAMA e pela própria CONJUR-MMA é
inadequada, já que considera que as Informações apresentadas ao STF teriam afirmado
que o Código Florestal estabelece apenas regras que determinam a recomposição das
áreas de preservação, sem admitir hipóteses de consolidação de ocupação.
45. Esse raciocínio ignora a própria existência dos arts. 61-A e 61-B do Código Florestal,
que estabeleceram regras "relacionadas" à recomposição obrigatória de danos ambientais
(ver item 20 do Despacho de Seq. 64), sem negar a própria necessidade de recomposição
estabelecida nos arts. 7º, §1º, e 8º, §4º, do Código Florestal.
46. Ademais, eventuais referências à Mata Atlântica constantes das Informações
não autorizam, por si só, a conclusão de que o Código Florestal se aplica ao
Bioma da Mata Atlântica, já que é a própria Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de
2006 (Lei do Bioma Mata Atlântica) que determina a sua aplicação a esse Bioma
(art. 1º).
47. Portanto, não se verifica a incompatibilidade apontada entre as
manifestações. Em verdade, esse debate apenas tangencia a tese adotada pela
NOTA Nº 52/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU, que aplica o princípio da especialidade
para defender a aplicabilidade da Lei da Mata Atlântica ao Bioma da Mata
Atlântica em detrimento de regras contidas no Código Florestal.
48. É importante salientar que esta manifestação visa apenas à solução jurídica da
alegação de prejudicialidade das manifestações aprovadas pelo Advogado-Geral da União e
pelo titular da Presidência da República em relação à manifestação da CONJUR-MMA, com
aprovo ministerial, atualmente questionadas pela PF-IBAMA e pela própria CONJUR-MMA.
VI
49. Ante o exposto, observado o PARECER Nº 30/2017/DECOR/CGU/AGU, sugere-se que seja
adotado o entendimento de que as Informações elaboradas pela Consultoria-Geral da
União, aprovadas pelo Advogado-Geral da União e encaminhadas pelo titular da Presidência
da República ao colendo Supremo Tribunal Federal não ostentam caráter vinculante,
servindo, todavia, como indicativo do posicionamento da Advocacia-Geral da União, caso
desenvolva tese de inconstitucionalidade, observado o PARECER Nº
46/2017/DECOR/CGU/AGU.
50. Além disso, sem prejuízo da avaliação do próprio Gabinete do Consultor-Geral da União,
responsável pela elaboração dessas Informações, sugere-se que seja afastada a
suposta incompatibilidade entre as Informações elaboradas para a defesa da
constitucionalidade dos arts. 61-A e 61-B do Código Florestal e a NOTA Nº
052/2007/CONJUR-MMA/CGU/AGU, cabendo à CONJUR-MMA, com fundamento no
art. 11 c/c art. 42 da Lei Complementar nº 73, de 1993, exarar pronunciamento
conclusivo sobre a questão jurídica, levando em consideração o decidido
pelo Supremo Tribunal Federal nas ADIn nºs 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937, bem como na
ADC nº 42 (cópia anexa).

41. O despacho de aprovação à Seq Sapiens 74 pontuou, "quanto ao mérito da demanda" ,

que "nos termos do Parecer nº 78/2019/ DECOR/CGU/AGU ora aprovado, as Informações exaradas pela
Advocacia-Geral da União para subsidiar a manifestação do Presidente da República perante o Supremo
Tribunal Federal na espécie, além de não possuírem efeitos vinculantes em relação aos órgãos jurídicos
da AGU, não trataram da aplicação ou não dos arts 61-A e 61-B do Código Florestal ao Bioma
da Mata Atlântica".

2.10 Posicionamento da CONJUR/MAPA acerca da controvérsia em exame, a partir das

manifestações jurídicas já proferidas sobre o tema e à luz do julgamento do STF

42. Consta do voto do eminente ministro relator da Ação Direta de Constitucionalidade - ADC nº
42, cujo julgamento ocorrera em conjunto com as ADIs - Ações Diretas de Inconstitucionalidade
nºs 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937, Luiz Fux, ao enfrentar a impugnação quanto aos artigos 61-A, 61-B, 61-
C, 63 e 67, do Código Florestal, que os "dispositivos impugnados, todos constantes do Capítulo
XIII do Código Florestal (Disposições Transitórias), apresentam regras de transição para a
regularização de áreas consolidadas em APPs e em reservas legais. Conforme já assentado
nas seções anteriores, regimes de transição são constitucionais desde que o núcleo
constitucional de outros valores constitucionais não seja esvaziado".
43. Em continuidade, assevera que, no "presente caso, tenho que as regras impugnadas,
a despeito de relativizarem algumas obrigações ambientais, promovem transição razoável
entre sistemas legislativos, revelando técnica de estabilização e regularização das situações
jurídicas já utilizada em outras searas do Direito brasileiro que igualmente envolvem a
proteção de bens jurídicos igualmente indisponíveis".
44. Tem-se que essa abordagem da Suprema Corte indica que a tese utilizada como
fundamento da Nota nº 0052/2017/CONJURMMA/CGU/AGU perde sua sustentação, quando pontificou em
seu parágrafo 5 (Seq Sapiens 9, NUP 02000.002097/2015-13) que os artigos 61-A e 61-B do Código
Florestal não podem ser aplicados, por integratividade do método do diálogo das fontes , ao Bioma Mata
Atlântica, uma vez que são prejudiciais àquele bioma, bem assim ao considerar que aqueles mesmos
dispositivos representam "regime jurídico menos protetivo nas disposições dos artigos em referência,
razão pela qual, haveria 'malefício' na aplicação dos citados artigos ao Bioma Mata Atlântica".
45. Com efeito, a legitimidade das regras de transição dos dispositivos impugnados, na linha
das palavras do eminente ministro relator acima destacadas, restou expressamente consignada na
alínea "u" do item 22 da ementa do acórdão em comento: "(u) Arts. 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67
(Regime das áreas rurais consolidadas até 22.07.2008): O Poder Legislativo dispõe de
legitimidade constitucional para a criação legal de regimes de transição entre marcos regulatórios, por
imperativos de segurança jurídica (art. 5º, caput, da CRFB) e de política legislativa (artigos 21, XVII, e
48, VIII, da CRFB) (...) Além disso, a própria lei prevê mecanismos para que os órgãos ambientais
competentes realizem a adequação dos critérios de recomposição para a realidade de cada nicho
ecológico; CONCLUSÃO: Declaração de constitucionalidade dos artigos 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 do
Código Florestal".
46. Nesse sentido, conforme leitura do acórdão, observa-se que restou assentado pela Suprema
Corte que as normas de transição em comento não são prejudiciais ao meio ambiente, nem tampouco
constituem retrocesso à proteção ambiental - entendimento esse contrário àquele ponto citado da Nota
nº 0052/2017/CONJURMMA/CGU/AGU.
47. Para além dos dispositivos acima tratados, revela destacar trechos da ementa do acórdão
que evidenciam a legitimidade e o caráter conciliatório que marcam a essência do Código Florestal,
afastando-se a tese de "retrocesso ambiental", tudo isso expressamente reconhecido pelo Plenário da
Suprema Corte (destaques nossos):

11. Por outro lado, as políticas públicas ambientais devem conciliar-se com outros
valores democraticamente eleitos pelos legisladores como o mercado de
trabalho, o desenvolvimento social, o atendimento às necessidades básicas de
consumo dos cidadãos etc. Dessa forma, não é adequado desqualificar determinada
regra legal como contrária ao comando constitucional de defesa do meio ambiente (art.
225, caput, CRFB), ou mesmo sob o genérico e subjetivo rótulo de “retrocesso
ambiental”, ignorando as diversas nuances que permeiam o processo decisório do
legislador, democraticamente investido da função de apaziguar interesses
conflitantes por meio de regras gerais e objetivas.
12. Deveras, não se deve desprezar que a mesma Constituição protetora dos
recursos ambientais do país também exorta o Estado brasileiro a garantir a livre
iniciativa (artigos 1º, IV, e 170) e o desenvolvimento nacional (art. 3º, II), a erradicar a
pobreza e a marginalização, a reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3º, III; art.
170, VII), a proteger a propriedade (art. 5º, caput e XXII; art. 170, II), a buscar o pleno
emprego (art. 170, VIII; art. 6º) e a defender o consumidor (art. 5º, XXXII; art. 170, V) etc.
1 3 . O desenho institucional das políticas públicas ambientais suscita o duelo
valorativo entre a tutela ambiental e a tutela do desenvolvimento, tendo como
centro de gravidade o bem comum da pessoa humana no cenário de escassez. É
dizer, o desenvolvimento econômico e a preservação do meio ambiente não são
políticas intrinsecamente antagônicas.
(...)
1 9 . O Princípio da vedação do retrocesso não se sobrepõe ao princípio
democrático no afã de transferir ao Judiciário funções inerentes aos Poderes Legislativo e
Executivo, nem justifica afastar arranjos legais mais eficientes para o
desenvolvimento sustentável do país como um todo.
(...)
2 1 . O Código Florestal ostenta legitimidade institucional e democrática , sendo
certo que a audiência pública realizada nas presentes ações apurou que as discussões para
a aprovação da Lei questionada se estenderam por mais de dez anos no Congresso
Nacional. Destarte, no âmbito do Parlamento, mais de 70 (setenta) audiências
públicas foram promovidas com o intuito de qualificar o debate social em torno das
principais modificações relativas ao marco regulatório da proteção da flora e da vegetação
nativa no Brasil. Consectariamente, além da discricionariedade epistêmica e hermenêutica
garantida ao Legislativo pela Constituição, também militam pela autocontenção do
Judiciário no caso em tela a transparência e a extensão do processo legislativo
desenvolvido, que conferem legitimidade adicional ao produto da atividade do Congresso
Nacional.

48. Ademais, no que se refere à Mata Atlântica, numa demonstração de que a recuperação e a
regularização daquele bioma eram preocupação manifesta dos julgadores, observam-se no julgamento
trechos em que a aplicação do Código Florestal ao bioma Mata Atlântica foi considerada de forma
expressa, valendo lembrar que este diploma legal é mais recente do que a Lei da Mata Atlântica
e estabeleceu regras de transição para questões específicas.
49. Com efeito, tal pode ser observado na discussão acerca da compensação de Reserva Legal
por meio da Cota de Reserva Ambiental (CRA), artigo 66 da Lei. Na ocasião, o ministro Dias Toffoli assim
pontuou: "Ministro Marco Aurélio, me permite interromper Vossa Excelência um minuto? Sobre essa
questão da compensação dentro do mesmo bioma - e Vossa Excelência citou o cerrado, poder-se-ia
falar da Mata Atlântica -, Vossa Excelência sugere uma interpretação conforme” (pág. 200 do acórdão
- destaque nosso).
50. Em outro momento do julgamento, o ministro Dias Toffoli volta a se referir à Mata Atlântica,
numa clara demonstração da incidência do Código Florestal naquele bioma, ao ponderar o que se
segue: "E volto a dizer: não se está perdoado o dano ambiental, muito pelo contrário. O que o Código
Florestal procurou fazer foi exatamente chamar estas pessoas, proprietárias, possuidores, a recuperar o
dano. E quem vai ao interior percebe a olhos vistos que isso está ocorrendo. Inclusive, saiu uma matéria
na GloboNews, recentemente, falando exatamente da recuperação da Mata Atlântica nos Estados
do Rio de Janeiro, de São Paulo e do Paraná, que é fruto, principalmente, dessas áreas dos
pequenos proprietários" (pág. 344 do acórdão - destaque nosso).
51. Conforme registrou a Nota Técnica da Embrapa (Seq Sapiens 11), "O Bioma Mata Atlântica
possui uma superfície total de 111.852.120 ha e representa cerca de 13% do território nacional.
(...) abrange total ou parcialmente 15 estados da Federação e 2.735 municípios (Tabela 9). A população
rural no bioma Mata Atlântica é da ordem de 10,8 milhões de pessoas, segundo o Censo do IBGE de
2010. Uma estimativa por geoprocessamento dos dados do Cadastro Ambiental Rural de 2019 realizada
pela Embrapa Territorial indica a existência de cerca de 2,2 milhões de imóveis rurais, sendo 2 milhões
pequenos agricultores (menores que quatro módulos fiscais). A área total dos imóveis cadastrados
ultrapassa 75,8 milhões de ha (Tabela 9)".
52. A extensão e a relevância do bioma são tão significantes que excluí-lo do alcance de norma
federal (o novo Código Florestal), que trouxe disposições transitórias com intuito específico de promover
a regularização ambiental de imóveis rurais, parece não ser a mens legis.
53. A própria Lei nº 11.428/2006 (Lei da Mata Atlântica) consignou, em seu artigo 1º que “A
conservação, a proteção, a regeneração e a utilização do Bioma Mata Atlântica, patrimônio nacional,
observarão o que estabelece esta Lei, bem como a legislação ambiental vigente, em especial a Lei nº
4.771, de 15 de setembro de 1965”. Ora, este último diploma legal citado nada mais é do que o
“antigo” Código Florestal, que fora expressamente revogado pela Lei nº 12.651/2012, que por sua
vez regulou inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior, sendo corolário lógico que o novo
Código Florestal deve ser usado em complementação à Lei da Mata Atlântica, por expressa disposição
legal.
54. Há, portanto, expressa complementariedade entre as normas, conforme aliás já havia
reconhecido o já abordado DESPACHO Nº 1050/2015/CONJUR/MMA/CGU/AGU/jmloa, de 02/12/2015 (NUP
02000.002097/2015-13, Seq Sapiens 7, PDF2, fls. 47/54 -
https://sapiens.agu.gov.br/documento/325151983), especialmente em seus itens 23 e 32, "c".
55. Desse modo, uma vez expressa na própria Lei da Mata Atlântica a sua interligação com o
Código Florestal, toda a inovação legislativa desse diploma legal deve ser aplicada ao bioma Mata
Atlântica.
56. Além disso, mister considerar que o texto originário do art. 61 do Código Florestal,
apresentado pelo Congresso Nacional, fora vetado pela então Presidente da República, uma vez que, em
suas palavras, o dispositivo concederia uma ampla anistia aos que descumpriram a legislação, de forma
desproporcional e inadequada, eliminando a possibilidade de recomposição de uma porção relevante da
vegetação do país. Eis as razões do veto:

“Ao tratar da recomposição de áreas de preservação permanente em áreas rurais

consolidadas, a redação aprovada é imprecisa e vaga, contrariando o interesse público e
causando grande insegurança jurídica quanto à sua aplicação.
O dispositivo parece conceder uma ampla anistia aos que descumpriram a legislação que
regula as áreas de preservação permanente até 22 de julho de 2008, de forma
desproporcional e inadequada. Com isso, elimina a possibilidade de recomposição de uma
porção relevante da vegetação do País.
Ademais, ao incluir apenas regras para recomposição de cobertura vegetal ao largo de
cursos d´água de até dez metros de largura, silenciando sobre os rios de outras dimensões
e outras áreas de preservação permanente, o texto deixa para os produtores rurais
brasileiros uma grande incerteza quanto ao que pode ser exigido deles no futuro em
termos de recomposição.
Por fim, a proposta não articula parâmetros ambientais com critérios sociais e produtivos,
exigindo que os níveis de recomposição para todos os imóveis rurais, independentemente
de suas dimensões, sejam praticamente idênticos. Tal perspectiva ignora a desigual
realidade fundiária brasileira, onde, segundo o Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária – INCRA, 90% dos estabelecimentos rurais possuem até quatro módulos fiscais e
ocupam apenas 24% da área rural do País.”

57. Com o propósito de afastar essa possível anistia ampla, foram introduzidos os artigos 61-A,
61-B e 61-C, conforme as razões explicitadas pela Presidente da República na exposição de motivos da
Medida Provisória nº 571/2012 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Exm/EM-18-
MP-571.doc):

“É proposta a inclusão na Lei do art. 61-A com vistas a superar a lacuna decorrente do veto
ao art. 61 do texto aprovado pelo Congresso. Tal dispositivo disciplina a continuidade das
atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo e de turismo rural em área consolidadas até 22
de julho de 2008, conferindo responsabilidades diferenciadas aos proprietários e posseiros
rurais para a recomposição de APP ao longo de cursos d’água, lagos, lagoas, nascentes e
olhos d’água perenes, em conformidade com a dimensão do imóvel e as dimensões dos
cursos d’água. Dessa forma, todos os imóveis rurais terão a obrigação de recompor as APP,
independentemente de seu tamanho e capacidade econômica do proprietário ou posseiro.
Fica afastada, assim, a possibilidade de anistia ampla a quem quer que tenha incorrido em
desmatamentos nas APP. No entanto, as obrigações de recuperação propostas observam
critérios de razoabilidade e proporcionalidade adequados ao ambiente da produção
agrossilvipastoril e à diversidade da estrutura fundiária brasileira."
58. Importante também salientar que os dispositivos introduzidos com os novos artigos 61-A,
61-B e 61-C criaram a obrigação de recomposição das Áreas de Preservação Permanente, para além das
áreas de Reserva Legal, o que não era previsto nem no antigo Código Florestal, nem na Lei da Mata
Atlântica, constituindo, dessarte, inovador instrumento que ampliou o escopo de proteção ambiental, em
estrita observância à harmonização das políticas públicas da preservação do meio ambiente e do
desenvolvimento econômico, conforme assentado e reconhecido pelo STF.
59. Diante das razões apresentadas, considerando especialmente as manifestações jurídicas
destacadas neste parecer, bem como as informações constantes da Nota Técnica da EMBRAPA (Seq
Sapiens 11), elaborada para fins de subsidiar a presente consulta e acolhida pela área técnica do MAPA
(Seq Sapiens 12), é forçoso concluir que a melhor exegese a ser aplicada diante da aparente
controvérsia entre normas é aquela registrada no DESPACHO Nº
1050/2015/CONJUR/MMA/CGU/AGU/jmloa, de 02/12/2015 (NUP 02000.002097/2015-13, Seq Sapiens
7 , PDF2, fls. 47/54 - https://sapiens.agu.gov.br/documento/325151983), cujos principais fundamentos
foram transcritos neste parecer (parágrafo 30), bem sintetizado nos seguintes termos:

24. Observe-se que o busílis está na não aplicação dos arts. 61-A e 61-B da Lei nº
12.651/2012 que tratam da recomposição de áreas áreas de preservação,
exatamente do que trata o art. 11 da Lei da Mata Atlântica fazendo remissão ao
Código Florestal revogado. A exigência do Código Florestal vigente é de se
recompor a APP, ausente da Lei da Mata Atlântica. E obrigação de recomposição
para o pequeno e para o grande proprietário. Data máxima vênia, não há omissão
legislativa quanto ao regime jurídico de APP e Reserva Legal do Bioma Mata
Atlântica em cotejo com o Código Florestal.
25 No que se refere ao art. 23, inciso III da Lei da Mata Atlântica, esta autoriza a supressão
de vegetação, ressalva a APP, nos termos do revogado Código Florestal. A lei nº
12.651/2012 mais uma vez preconiza a recomposição da APP, o que não é feito
pela LBMT.
26. Necessário dizer que devemos entender as remissões ao revogado Código
Florestal constantes da Lei da Mata Atlântica como se estivéssemos fazendo ao
vigente Código Florestal, pois é notório que este revogou expressamente aquele
e regulou inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior. Não fosse assim
estaríamos num vácuo jurídico e aí poderia se afirmar que haveria um prejuízo
para o meio ambiente.
27. Porém, mais que um diálogo de fontes, a Lei da Mata Atlântica suplica pelo
Código Florestal para lhe dar completude.
28. Vai daí que não há malefício na aplicação dos arts. 61-A e 61-B no Bioma
Mata Atlântica.
(...)
32. (...)
c) é possível a aplicação de todas as disposições transitórias da Lei nº
12.651/2012, especialmente os arts. 61-A e 61-B, para o Bioma Mata Atlântica,
por se tratar de legislação que dá completude à Lei 11.428/2006, completude
esse suscitada e exigida pela própria Lei do Bioma, na forma do art. 1º, caput,
bem como pelos acima citados dispositivos (item 23).

60. Por outro lado, diante de todo o contexto em torno do julgamento proferido pela Suprema
Corte e das razões constantes das respectivas peças informativas ao ensejo apresentadas, conforme
reconhecido pela própria CONJUR/MMA e PFE/IBAMA (Seq Sapiens 69 e 64 - NUP: 00400.001640/2017-
8 1 ) , sobressaíram fundadas dúvidas quanto à compatibilidade dos termos da NOTA n.
00052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU com outros pronunciamentos jurídicos, especialmente aqueles
apresentados em defesa da constitucionalidade dos dispositivos legais.
61. Desse modo, a inteligência constante do DESPACHO Nº
1050/2015/CONJUR/MMA/CGU/AGU/jmloa é a que se mostra consentânea com os fundamentos do
acórdão proferido por ocasião do julgamento da constitucionalidade do Código Florestal pelo Plenário do
Supremo Tribunal Federal, bem assim com as informações jurídicas encampadas pela Advocacia-Geral
da União, que subsidiaram a defesa da constitucionalidade daquele diploma legal, razão pela
qual cabe a esta CONJUR/MAPA abraçar a tese jurídica ali formulada, a qual, além dos aspectos antes
destacados, compatibiliza com equilíbrio dois valores constitucionais aqui em
evidência, a tutela ambiental e a tutela do desenvolvimento, na esteira da missão institucional atribuída
ao MAPA.

2.11 Necessidade de dirimir controvérsia entre órgãos consultivos

62. Conquanto já tenha havido pronunciamento da Consultoria-Geral da União acerca de

proposta anterior de uniformização de entendimento, nos autos do processo nº 00400.001640/2017-81,
o pleito fora indeferido por não se ter ali identificado, a rigor, divergência a justificar uma atuação
uniformizadora.
63. Tem-se que a situação agora é distinta. Isso porque, uma vez que esta CONJUR/MAPA
acolhe, por meio da presente manifestação, tese jurídica divergente daquela constante da NOTA n.
00052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU, de 22/09/2017 (NUP 02000.002097/2015-13, Seq Sapiens 9,
https://sapiens.agu.gov.br/documento/22594080), até o momento vigente, estabelece-se controvérsia
entre órgãos consultivos integrantes da Advocacia-Geral da União, passível de ser solucionada mediante
atuação daquele órgão central.
64. Dessa forma, entende-se caber à Consultoria-Geral da União produzir manifestação jurídica
que venha a estabelecer entendimento uniformizado acerca do tema em questão, conforme estabelece
o art. 12, inciso V, do Anexo I, do Decreto nº 7.392, de 13/12/2010:

Art. 12. À Consultoria-Geral da União compete:

....................................................................................................................................................................................
V - produzir manifestações jurídicas e submeter ao Advogado-Geral da União proposta de
solução de controvérsias entre os órgãos consultivos que lhe são subordinados e os órgãos
 consultivos integrantes da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, da Procuradoria-Geral
Federal e da Procuradoria-Geral do Banco Central

65. Nesse passo, no âmbito da Consultoria-Geral da União, cabe ao Departamento de

Orientação e Coordenação de Órgãos Jurídicos - DECOR promover a uniformização da controvérsia
jurídica ora trazida a lume, segundo reza o art. 14, I, "a", do Anexo I, do Decreto nº 7.392/2010.
66. Face ao exposto, opina-se pela submissão da análise da questão ora controvertida
ao Departamento de Orientação e Coordenação de Órgãos Jurídicos - DECOR, unidade jurídica integrante
da Consultoria-Geral da União, para que apresente o respectivo entendimento jurídico a vigorar no
âmbito da Advocacia-Geral da União.

3. CONCLUSÃO:

67. Face ao exposto, demonstrado o manifesto interesse do MAPA no exame da presente

questão, conforme item 2.7 do presente parecer, considerando as razões e fundamentos ora
apresentados, especialmente à luz do julgamento proferido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal
que apreciou a constitucionalidade de dispositivos do Código Florestal (Lei nº 12.651/2012), conclui-se
pela sua aplicabilidade ao Bioma Mata Atlântica, inclusive o disposto no regime de transição
estabelecido nos artigos 61-A, 61-B e 61-C, tendo em vista que a própria Lei nº 11.428/2006 (Lei do
Bioma Mata Atlântica) estabelece a complementariedade do Código Florestal aos seus dispositivos.
68. Conforme assentado pelo STF, o Código Florestal ostenta legitimidade institucional e
democrática, tendo estabelecido regime de transição indispensável para a segurança jurídica e a política
legislativa, "revelando técnica de estabilização e regularização das situações jurídicas já utilizada em
outras searas do Direito brasileiro que igualmente envolvem a proteção de bens jurídicos igualmente
indisponíveis".
69. A inteligência constante do DESPACHO Nº 1050/2015/CONJUR/MMA/CGU/AGU/jmloa é
a que se mostra consentânea com os fundamentos do aludido acórdão do STF, bem assim com as
informações jurídicas encampadas pela Advocacia-Geral da União, que subsidiaram a defesa da
constitucionalidade do Código Florestal, razão pela qual cabe a esta CONJUR/MAPA abraçar a
tese jurídica ali formulada, que, além dos aspectos antes destacados, compatibiliza com equilíbrio dois
valores constitucionais ora em evidência - a tutela ambiental e a tutela do desenvolvimento -, na esteira
da missão institucional atribuída ao MAPA.
70. Identificada, portanto, divergência entre a tese jurídica acolhida pela presente manifestação
com aquela constante da NOTA n. 00052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU, de 22/09/2017 (NUP
02000.002097/2015-13, Seq Sapiens 9, https://sapiens.agu.gov.br/documento/22594080), até o
momento vigente, estabelece-se controvérsia entre órgãos consultivos integrantes da Advocacia-Geral
da União, passível de ser solucionada mediante atuação daquele órgão central, propondo-se, para tanto,
o encaminhamento da análise ao DECOR/CGU/AGU, conforme item 2.11 supra.
71. À consideração.
Brasília, 07 de outubro de 2019.
(assinado eletronicamente)
WALDEMIR FERRAREZ DA CUNHA
Advogado da União
Coordenador-Geral da CGMAI/CONJUR/MAPA

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br

mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 21000019326201818 e da chave de
acesso 57733187

Documento assinado eletronicamente por WALDEMIR FERRAREZ DA CUNHA, de acordo com os

normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o
código 324458319 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário
(a): WALDEMIR FERRAREZ DA CUNHA. Data e Hora: 07-10-2019 20:17. Número de Série:
6994576853318624855. Emissor: AC CAIXA PF v2.
 ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA AGRICULTURA PECUÁRIA E ABASTECIMENTO
GABINETE DO CONSULTOR JURÍDICO
ESPLANADA DOS MINISTÉRIOS BLOCO D - 6º ANDAR - CEP: 70.043-900 TELEFONE: (61) 3218-2591

DESPACHO DE APROVAÇÃO n. 00017/2019/CONJUR-MAPA/CGU/AGU

NUP: 21000.019326/2018-18
INTERESSADOS: CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA AGRICULTURA E PECUÁRIA DO BRASIL - CNA
ASSUNTOS: ATIVIDADE MEIO

1. Aprovo o PARECER n. 00819/2019/CONJUR-MAPA/CGU/AGU , da lavra do Advogado da

U n i ã o Waldemir Ferrarez da Cunha, que concluiu pela aplicabilidade do regime de transição
estabelecido pelos artigos 61-A, 61-B e 61-C do novo Código Florestal ao Bioma Mata Atlântica e, ao
final, propôs a remessa dos autos ao DECOR/CGU/AGU, para dirimir a controvérsia entre o entendimento
ora defendido e aquele esposado na NOTA n. 00052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU, da CONJUR/MMA.

2. Em complemento aos bem lançados fundamentos do aludido parecer, registro que o

preâmbulo da Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006, de plano, aponta para a limitação do alcance
da referida norma, uma vez que "dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma
Mata Atlântica". Logo adiante, o parágrafo único do art. 2º delimita o objeto da lei, qual seja: o uso e a
conservação dos "remanescentes de vegetação nativa", o que permite inferir sua não incidência em
áreas já utilizadas para atividade agropecuária. A propósito, confira-se o teor do referido dispositivo:

Parágrafo único. Somente os remanescentes de vegetação nativa no estágio primário

e nos estágios secundário inicial, médio e avançado de regeneração na área de
abrangência definida no caput deste artigo terão seu uso e conservação regulados por
esta Lei.

3. De forma a afastar qualquer dúvida sobre a inaplicabilidade da Lei n.º 11.428, de 2006
sobre áreas já utilizadas, o § 1.º do art. 1.º do Decreto n.º 6.660, de 2008, que regulamenta a referida
l e i , expressamente dispõe que "[s]omente os remanescentes de vegetação nativa primária e
vegetação nativa secundária nos estágios inicial, médio e avançado de regeneração na área de
abrangência do mapa definida no caput terão seu uso e conservação regulados por este Decreto, não
interferindo em áreas já ocupadas com agricultura, cidades, pastagens e florestas plantadas
ou outras áreas desprovidas de vegetação nativa".

4. Nessa linha de raciocínio e considerando que a controvérsia dos autos gira em torno das
á r e a s antropizadas situadas dentro do Bioma Mata Atlântica, fica evidente que a Lei nº
11.428/2006 é inaplicável à hipótese em exame, razão pela qual não merece prosperar, data venia ,
o entendimento de que referida norma prevalece sobre o Código Florestal.

5. Não se pode olvidar, ainda, que as leis especiais só prevalecem sobre as leis gerais
posteriores naquilo que com ela forem incompatíveis. Se não houver divergências entre os diplomas, a
lei geral continuará sendo aplicável, de forma subsidiária, às situações especiais. Esta é exatamente a
situação dos autos, já que a Lei do Bioma Mata Atlântica nada dispôs sobre as regras de transição entre
os marcos regulatórios, tampouco sobre a obrigação de recomposição da vegetação suprimida das áreas
rurais consolidadas. Deste modo, não se pode afirmar a prevalência da lei especial sobre a lei geral,
pois a questão em debate não foi disciplinada pela Lei nº 11.428/2006.

6. Dito isso, impõe-se concluir que os artigos 7º, 61-A, 61-B e 61-C do Código
Florestal são inequivocamente aplicáveis às áreas rurais consolidadas situadas no Bioma
Mata Atlântica.

7. Por outro enfoque, necessário deixar claro que este entendimento não ofende ao princípio
da vedação do retrocesso, conforme, aliás, já foi decidido pelo Supremo Tribunal Federal nos autos da
ADC 42, in verbis:

1 1 . Por outro lado, as políticas públicas ambientais devem conciliar-se com

outros valores democraticamente eleitos pelos legisladores como o mercado de
trabalho, o desenvolvimento social, o atendimento às necessidades básicas de
consumo dos cidadãos etc. Dessa forma, não é adequado desqualificar determinada
regra legal como contrária ao comando constitucional de defesa do meio ambiente (art.
225, caput , CRFB), ou mesmo sob o genérico e subjetivo rótulo de “retrocesso ambiental”,
ignorando as diversas nuances que permeiam o processo decisório do legislador,
democraticamente investido da função de apaziguar interesses conflitantes por meio de
 regras gerais e objetivas.
(...)
1 9 . O Princípio da vedação do retrocesso não se sobrepõe ao princípio
democrático no afã de transferir ao Judiciário funções inerentes aos Poderes
Legislativo e Executivo, nem justifica afastar arranjos legais mais eficientes para o
desenvolvimento sustentável do país como um todo.

8. No caso, a tese ora firmada se limita a defender a aplicação de regime de transição entre
marcos regulatórios, por imperativos de segurança jurídica (art. 5º, caput, da CRFB) e de política
legislativa (artigos 21, XVII, e 48, VIII, da CRFB). Não se verifica, portanto, qualquer retrocesso, mas tão
somente a intenção do legislador de disciplinar uma situação fática pré-existente.

9. Por outro lado, é imperioso lembrar que o comando normativo contido no art. 20 da Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB, dispõe que

Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base
em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências
práticas da decisão.
(...)
Art. 23. A decisão administrativa , controladora ou judicial que estabelecer
interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado,
impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de
transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja
cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses
gerais.
Art. 30. As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica
na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e
respostas a consultas.

10. Vê-se que a orientação ora adotada mostra-se consentânea com o espírito da LINDB, sendo
certo que as interpretações administrativas não podem se descurar das consequências práticas da
decisão, devendo primar pela segurança jurídica. Quanto a este aspecto, a manifestação técnica da
EMBRAPA demonstra, à toda evidência, as imensas e nefastas repercussões da manutenção do
entendimento firmado na NOTA n. 00052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU, datada de 22/09/2017.

(...)
Uma hipotética restrição da produção agropecuária nas áreas consolidadas em altitude do
Bioma Mata Atlântica atingiria diretamente mais de 200.000 agricultores, dos quais
mais de 180.000 são pequenos (menos de quatro módulos fiscais) . Os agricultores
familiares seriam os mais impactados por tal medida. Isso significaria uma verdadeira
desantropização da região, uma forma inédita de eugenia social tendo como critério um
bioma.
Do ponto de vista econômico, haveria o declínio de uma atividade
agropecuária diversificada e sustentável, atingindo diversas cadeias produtivas
como café, pecuária de leite e de corte, fruticultura (maçã, uva...) e horticultura .
Dois exemplos ilustram o gigantesco impacto socioeconômico de uma restrição dessa
natureza sobre a atividade agropecuária: o café e a maçã . No caso do café, isso
representaria a eliminação de mais de 30% da produção nacional, só em Minas Gerais. A
perda de valor anual seria da ordem de 9,5 bilhões de reais. No caso da maçã, 85% da
produção brasileira é cultivada nos municípios envolvidos. Juntos, eles movimentaram um
valor da ordem de 1,4 bilhão de reais em 2017 . Essa perda ou redução territorial, além
de atingir milhares de pequenos agricultores familiares, se refletiria imediatamente
na economia de dezenas de cidades de pequeno e médio porte existentes na região e no
seu entorno, causando desemprego, redução do setor de serviços e empobrecimento
urbano e rural. (Grifos constam no original).

11. Por derradeiro e conforme destacado no parecer ora submetido à aprovação, não é demais
frisar que a PFE/IBAMA e a CONJUR/MMA, respectivamente, por meio do DESPACHO n.
00601/2019/GABIN/PFE-IBAMA-SEDE/PGF/AGU, de 03/08/2019 (Seq Sapiens 64), e do DESPACHO
n. 00843/2019/CONJUR-MMA/CGU/AGU, de 13/08/2019 (Seq Sapiens 69), já se manifestaram sobre a
necessidade de revisão do entendimento firmado na NOTA n. 00052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU,
consignando, inclusive, que se esta NOTA for considerada válida, deve-se adotar ".. .tese
complementar/subsidiária de que, no Bioma Mata Atlântica, os arts. 61-A e 61-B do NCFlo se aplicariam
às áreas consolidadas até 25/12/2006, ao invés de 22/07/2008 ".

12. Ante todo o exposto, considerando-se a divergência de entendimentos entre o PARECER n.

00819/2019/CONJUR-MAPA/CGU/AGU e a NOTA n. 00052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU, encaminhem-se
os autos ao DECOR/CGU/AGU, para uniformização, conforme sugerido pelo Parecerista que me
antecede.

Brasília, 08 de outubro de 2019.

 MAXIMILIANO FERREIRA TAMER
Advogado da União
Consultor Jurídico - MAPA

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MAXIMILIANO FERREIRA TAMER. Data e Hora: 09-10-2019 22:36. Número de Série: 17307542. Emissor:
Autoridade Certificadora SERPRORFBv5.
 ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS

PARECER n. 00115/2019/DECOR/CGU/AGU

NUP: 21000.019326/2018-18
INTERESSADOS: CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA AGRICULTURA E PECUÁRIA DO BRASIL - CNA
ASSUNTOS: ATIVIDADE MEIO

EMENTA: DIREITO AMBIENTAL. BIOMA MATA ATLÂNTICA. ARTS. 61-A E 61-B DO CÓDIGO
FLORESTAL.
I - Existência de interpretações diferentes sobre a aplicabilidade dos arts. 61-A e 61-B do
Código Florestal ao Bioma Mata Atlântica.
II - A instituição do regime de transição previsto no Código Florestal, na linha do que decidiu
o Supremo Tribunal Federal, visa a preservar o meio ambiente, nele inserido a Mata
Atlântica, para futuras gerações, garantindo ao mesmo tempo o direito à atividade
econômica daqueles que atualmente estão inseridos em áreas rurais consolidadas, ainda
que localizadas em APP.
III - As áreas sobre as quais não incidem as medidas protetivas da Mata
Atlântica, ainda que inseridas no espaço geográfico correspondente a esse
Bioma, sofrem a incidência do Código Florestal, inclusive dos arts. 61-A e 61-B,
eis que o conceito de área consolidada não parece ser compatível com a
presença de vegetação nativa primária ou secundária em suas fases de
recuperação. Se há mata nativa, não se pode falar em área rural consolidada.
IV - Os dispositivos legais constantes da Lei da Mata Atlântica que trataram das
Áreas de Preservação Permanente - APP no Bioma Mata Atlântica fizeram
remissão ao antigo Código Florestal ou disciplinaram aspectos com o fito de os
diferenciar do regramento geral determinado pelo Código Florestal, o que
demonstra que são sistemas jurídicos complementares.
Cód. ement. 34

Senhor Coordenador-Geral,
1. Por intermédio do PARECER Nº 819/2019/CONJUR-MAPA/CGU/AGU (Seq. 14), aprovado pelo
Despacho de Seq. 16, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
- CONJUR-MAPA suscita divergência em face dos termos da NOTA Nº 52/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU
(lançada nos autos nº 02000.002097/2015-13) da Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Meio
Ambiente - CONJUR-MMA.
2. Na origem destes autos encontra-se o OFÍCIO Nº 129/2018-CNA (Seq. 1, 1), que solicita um
pronunciamento técnico e jurídico do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - MAPA sobre a
"consolidação de áreas antropizadas nos campos de altitude do Bioma Mata Atlântica ", inclusive sobre
se o "Código Florestal é aplicável à Mata Atlântica no que se refere à consolidação de uso de áreas
antropizadas antes de julho de 2008".
3. Em sua manifestação (Seq. 14), a CONJUR-MAPA aduz preliminarmente que há interesse
daquela Pasta em tratar do tema, na medida em que a manifestação da CONJUR-MAA interfere na
missão institucional que foi atribuída pelo art. 21 da Lei nº 13.844, de 18 de junho de 2019, ao MAPA e,
no mérito, defende a aplicabilidade dos dispositivos contidos no regime de transição estabelecido
pelo Código Florestal ao Bioma Mata Atlântica.
4. Em síntese, a CONJUR-MAPA aduz o seguinte:
a) a manifestação, constante dos autos, elaborada pela Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuária - EMBRAPA evidencia o impacto que a interpretação da legislação ambiental promovida
pela CONJUR-MAA terá sobre o agronegócio e a agricultura familiar, bem como sobre os níveis de
competitividade da produção agropecuária;
b) no âmbito do Supremo Tribunal Federal (ADC nº 42; ADINs 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937),
foi declarada a constitucionalidade dos dispositivos contidos nos arts. 61-A e 61-B da Lei nº 12.651, de
25 de maio de 2012 (Código Florestal), ao disciplinar regras de transição para áreas consolidadas em
Áreas de Preservação Permanente - APPs;
c) o aparente conflito entre as normas do Código Florestal que tratam das áreas
consolidadas e a Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006, foi objeto de diversas manifestações dos
órgãos da Advocacia-Geral da União nos autos nº 02000.002097/2015-13 e 00400.001640/2017-81,
merecendo destaque as seguintes manifestações:
c.1) DESPACHO Nº 1050/2015/CONJUR-MMA/CGU/AGU/jmloa (autos nº 02000.002097/2015-
13, Seq. 7.2), aprovado pelo então Ministro de Estado, por meio da qual a CONJUR-MMA aprovou
parcialmente o PARECER Nº 713/2015/CGAJ/CONJUR-MMA/CGU/AGU/omtm, para concluir pela aplicação
das disposições transitórias da Lei nº 12.651, de 2012, especialmente os arts. 61-A e 61-B, ao Bioma
Mata Atlântica;
c.2) NOTA Nº 52/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU (autos nº 02000.002097/2015-13, Seq. 9),
que revisou o entendimento daquela Consultoria Jurídica, também aprovado pelo então Ministro de
Estado, que deu nova interpretação aos mesmos dispositivos, para entendê-los inaplicáveis ao Bioma
Mata Atlântica, por representar regime menos protetivo;
c.3) NOTA Nº 18/2019/DECOR/CGU/AGU (autos nº 00400.001640/2017-81, Seq. 46), que
concluiu pela inexistência de divergência a justificar uma ação uniformizadora deste Departamento,
bem como pela ausência de descumprimento de orientação jurídica firmada pelo Advogado-Geral da
Uniião;
c.4) NOTA Nº 153/2019/DECOR/CGU/AGU (autos nº 00400.001640/2017-81, Seq. 50), que
ratifica o entendimento anterior deste Departamento;
c.5) DESPACHO Nº 668/2019/GAB/CGU/AGU (autos nº 00400.001640/2017-81, Seq. 54), do
Consultor-Geral da União Substituto, que aprovou as manifestações deste Departamento, mas permitiu a
manifestação do MMA e do MAPA, dando ciência à Secretaria-Geral de Contencioso - SGCT, às
Procuradorias Federal junto ao Instituto Nacional do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
- PF-IBAMA e ao Instituto Chico Mendes de Preservação da Biodiversidade - PF-ICMBio, bem como à
Procuradoria-Geral Federal - PGF; e
c.6) PARECER Nº 78/2019/DECOR/CGU/AGU (autos nº 00400.001640/2017-81, Seq. 70), que
concluiu pela ausência de qualquer manifestação da Advocacia-Geral da União sobre a questão objeto
da presente divergência, qual seja, o afastamento das normas do Código Florestal (arts. 61-A e 61-B) ao
Bioma Mata Atlântica, em razão da especialidade das normas que regulam a preservação da Mata
Atlântica;
d) pode-se extrair do julgado do STF, ao analisar os dispositivos que tratam das áreas
consolidadas em APP, que a tese sustentada pela NOTA Nº 052/2017/CONJUR/MMA/CGU/AGU perde
sustentação, na medida em que a legitimidade das regras de transição afastam alegações de que a
aplicação do Código Florestal importaria em redução do nível de proteção do Bioma Mata Atlântica;
d) além disso, os julgados do STF também afastaram a alegação de retrocesso ambiental e
registraram o caráter conciliatório que marcou a aprovação do Código Florestal em vigor pelo Congresso
Nacional;
e) na discussão travada, ainda no âmbito do STF, sobre a Cota de Reserva Ambiental - CRA,
houve referência expressa nos debates a situações hipotéticas que ocorreriam no Bioma Mata Atlântica;
f) de acordo com informações apresentadas pela EMBRAPA, a extensão e relevância do
Bioma Mata Atlântica são tão significantes que não parece ter sido excluído do escopo da norma contida
no Código Florestal, tendo, na Lei nº 11.428, de 2006, referência expressa à aplicabilidade da Lei nº
4.771, de 15 de setembro de 1965, que era o Código Florestal então vigente, ao Bioma Mata Atlântica;
g) nesse sentido, há complementariedade entre as normas previstas na Lei nº 11.428, de
2006, e na Lei nº 12.651, de 2012, conforme já havia sido reconhecido pela CONJUR-MMA no DESPACHO
Nº 1050/2015/CONJUR-MMA/CGU/AGU, e os dispositivos contidos nos arts. 61-A, 61-B e 61-C do Código
Florestal foram incluídos para afastar qualquer possibilidade de ampla anistia a desmatadores, após o
veto do art. 61 pela então Presidente da República;
h) esses dispositivos previstos nessas regras de transição estabelecem obrigação de
recomposição das APPs para além das áreas de Reserva Legal, o que não era previsto na legislação
anterior, nem mesmo na Lei da Mata Atlântica, ampliando o escopo da proteção ambiental; e
i) a divergência entre o seu entendimento, na mesma linha do DESPACHO Nº
1050/2015/CONJUR-MMA/CGU/AGU-jmloa, que compatibiliza a tutela do meio ambiente com a tutela do
desenvolvimento, e o da CONJUR-MMA, formalizado por meio da NOTA Nº 052/2017/CONJUR-
MMA/CGU/AGU, demanda uniformização por parte desta Consultoria-Geral da União.
5. O PARECER Nº 819/2019/CONJUR-MAPA/CGU/AGU foi aprovado pelo DESPACHO DE
APROVAÇÃO Nº 17/2019/CONJUR-MAPA/CGU/AGU (Seq. 16), que acrescentou ainda a consideração de
que a Lei nº 11.428, de 2006, protege a vegetação nativa, "não interferindo em áreas já ocupadas com
agricultura, cidades, pastagens e florestas plantadas ou outras áreas desprovidas de vegetação nativa"
(Seq. 16, parágrafo 3).
6. Além disso, consta ainda do referido Despacho de Aprovação (Seq. 16), que não há
antinomia entre a Lei nº 11.428, de 2006, e o Código Florestal, considerando que aquela nada dispõe
sobre a recomposição de vegetação suprimida de áreas rurais consolidadas, bem como que não há
ofensa ao princípio de vedação de retrocesso, e que essa orientação é consentânea com o Decreto-Lei
nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB),
especialmente à vista das considerações trazidas aos autos pela EMBRAPA.
7. Por fim o Despacho de Aprovação de Seq. 16 aponta para a necessidade de revisão do
entendimento consubstanciado na NOTA Nº 052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU, considerando a revisão
de posicionamento da PF-IBAMA, por meio do DESPACHO Nº 601/2019/GABIN/PFE-IBAMA-SEDE/PGF/AGU,
e do DESPACHO Nº 843/2019/CONJUR-MMA/CGU/AGU, sendo que este último consignou que caso seja
mantido o entendimento firmado na NOTA Nº 052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU, que se adote a ".. .tese
complementar/subsidiária de que, no Bioma Mata Atlântica, os arts. 61-A e 61-B do NCFlo se aplicariam
às áreas consolidadas até 25/12/2006, ao invés de 22/07/2008" (destaque no original).
8. No âmbito deste Departamento, foi lançado o Despacho nº 683/2019/Decor/CGU/AGU
(10/10/2019), com sugestão de oitiva da CONJUR-MMA, PF-ICMBio, PF-IBAMA e PGF (Seqs. 17/18), tendo
sido assim determinado no Despacho de Seq. 19, com prazo fixado até 31 de outubro de 2019.
9. Em seu pronunciamento (Seqs. 21 e 22), a PF-ICMBio questionou a legitimidade da CONJUR-
MAPA para suscitar divergência, eis que se trataria de tema ambiental, restrito à competência do MAA,
IBAMA e ICMBio, e que a alegação de impacto econômico não seria suficiente para justificar sua
interferência na matéria atinente à fiscalização ambiental e à implementação da política nacional do
meio ambiente.
10. Quanto ao mérito, a PF-ICMBio ratifica seu posicionamento, no sentido de que o Código
Florestal não pode ser aplicado ao Bioma Mata Atlântica, ressaltando que o mesmo está em consonância
com anteriores manifestações da PF-IBAMA e PGF (Seq. 21, parágrafo 19).
11. No âmbito da PF-IBAMA, foi inicialmente reiterado o entendimento até então defendido
(Seqs. 27/28), mas adotado novo posicionamento por meio do DESPACHO Nº 889/2019/GABIN/PFE-
IBAMA-SEDE/PGF/AGU (Seq. 29), firmado pelo seu Procurador-Geral, que, após relatar alguns processos,
afastou a tese de que haveria conflito aparente entre as Leis nº 11.428, de 2006, e nº 12.651, de 2012,
aplicando-se as disposições transitórias desta última ao Bioma Mata Atlântica.
12. Podem ser extraídas dessa manifestação as seguintes considerações, em resumo:
a) o tema inerente à aplicabilidade dos arts. 61-A e 61-B do Código Florestal ao Bioma Mata
Atlântica foi objeto de diversos questionamentos no âmbito daquela autarquia, que vinha mantendo o
entendimento da inaplicabilidade das regras que regularam a ocupação de áreas consolidadas em
APPs ao Bioma Mata Atlântica;
b) a própria NOTA Nº 052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU reconheceu a aplicabilidade do novo
Código Florestal às lacunas legais da Lei da Mata Atlântica, mas entendeu que não há previsão na Lei da
Mata Atlântica quanto à consolidação de supressão irregular, não se admitindo a hipótese de perdão ou
consolidação de uso irregular;
c) o Código Florestal instituiu um sistema normativo, embora não textual, que relaciona o
Bioma Mata Atlântica com as disposições transitórias do Código Florestal sobre as áreas consolidadas
em APP;
d) por isso, o Código Florestal promoveu a alteração do art. 35 da Lei da Mata Atlântica,
instituindo a Cota de Reserva Ambiental - CRA no Bioma, que deve ser inscrita no Cadastro Ambiental
Rural - CAR e pode ser usada para compensação de Reserva Legal apenas no mesmo bioma da área à
qual o título está vinculado, obedecido o art. 66, §6º do Código Florestal, nos termos do art. 48, §3º
dessa mesma Lei;
e) o art. 66 do Código Florestal, por sua vez, encontra-se nas disposições transitórias
referentes ao disciplinamento das áreas consolidadas em Reserva Legal;
f) o STF debateu sobre a constitucionalidade do art. 66 do Código Florestal, cogitando a
incidência sobre a Mata Atlântica;
g) a interpretação conjunta do art. 35 da Lei da Mata Atlântica e dos arts. 44, 48 e 66 do
Código Florestal aponta para a aplicação das disposições transitórias envolvendo consolidação de área
ao Bioma Mata Atlântica;
h) no âmbito do STF, reconheceu-se que os dispositivos que instituíram o Programa de
Regularização Ambiental - PRA foram regulados pelo Decreto nº 7.830, de 17 de outubro de 2012,
objetivando adequar áreas rurais consolidadas em APPs e em reservas legais a parâmetros de
recomposição parcial, estabelecidos nos arts. 61-A a 68 do Código Florestal (p. 135 do acórdão da ADC
nº 42);
i) após adesão ao PRA, o interessado não pode ser autuado por supressão irregular de
vegetação em APP, Reserva Legal ou de uso restrito ocorridas antes de 22 de julho de 2008;
j) a partir da previsão expressa para uso da CRA para o Bioma Mata Atlântica, a aplicação
dos instrumentos previstos no Capítulo XIII do Código Florestal é medida necessária, não havendo
incompatibilidade com a Lei da Mata Atlântica; e
k) além disso, quanto aos efeitos concretos que decorrem da interpretação em questão,
aponta-se a solicitação oriunda do Presidente do IBAMA (Seq. 33), de revisão do entendimento contido
na NOTA Nº 052/2017/CONJUR-MAA/CGU/AGU.
13. Por seu turno, a CONJUR-MMA, por intermédio Despacho de Seq. 34, referiu-se à NOTA Nº
374/2019/CONJURMMA/CGU/AGU e DESPACHO Nº 1450/20189/CONJUR-MMA/CGU/AGU, exarados nos
autos nº 00400.001640/2017-81.
14. Naquela oportunidade (Seqs. 101 e 102 dos autos nº 21000.019326/2018-18), após relatar
os fatos, a CONJUR-MMA aponta para a existência de duas correntes interpretativas, tendo sido adotada
pela NOTA Nº 052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU, a que admite a aplicação do Código Florestal ao Bioma
Mata Atlântica apenas quando gera aumento da proteção ambiental.
15. Afirma a CONJUR-MMA (Seq. 101, autos nº 21000.019326/2018-18), que diversos órgãos
têm feito manifestações a respeito, porque não vinculados à decisão do Ministro de Estado do Meio
Ambiente, que aprovou a NOTA Nº 052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU, tendo recentemente a PF-IBAMA
promovido a alteração do seu entendimento para admitir a aplicabilidade dos arts. 61-A e 61-B do
Código Florestal ao Bioma Mata Atlântica, por meio do DESPACHO Nº 889/2019/GABIN/PFE-IBAMA-
SEDE/PGF/AGU.
16. A CONJUR-MMA também cita a divergência suscitada pela CONJUR-MAPA e ressalta que
ambas as interpretações possuem sustentação jurídica, citando o art. 1º da lei nº 13.874, de 20 de
setembro de 2019, que instituiu a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica como novo elemento
a ser considerado ao interpretar a norma, reconhecendo, de forma implícita, a legitimidade da
participação da CONJUR-MAPA no processo de solução da questão jurídica.
17. Por sua vez, a NOTA Nº 052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU, lançada nos autos nº
02000.002097/2015-13 (Seq. 9), manifestou-se pela necessidade de revisão do DESPACHO Nº
1050/2015/CONJUR-MMA/CGU/AGU/jmloa (Seq. 7, 2, dos autos nº 00000.030692/2015-00), pela
impossibilidade de aplicação do regramento constante do Código Florestal que regula as áreas
consolidadas previsto nos arts. 61-A e 61-B do Código Florestal ao Bioma Mata Atlântica.
18. Os fundamentos da NOTA Nº 052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU podem ser expostos, em
resumo, nos seguintes termos (autos 02000.002097/2015-13):
a) em debate a aplicação do Código Florestal (Lei nº 12.651, de 2012), em especial os seus
arts. 61-A e 61-B, ao Bioma Mata Atlântica, regulado pela Lei nº 11.428, de 2006, que foi objeto de
análise inicial por intermédio do PARECER Nº 392/2014/PFE/PR/IBAMA/AGU e do PARECER Nº
13/2015/CONEP/PFE-IBAMA-SEDE/PGF/AGU (Seq. 7, 1), que concluíram pela inaplicabilidade dos arts. 61-
A e 61-B, por ser incompatível com a Lei da Mata Atlântica;
 b) o tema também foi objeto de análise da CONJUR/MMA, por meio do PARECER Nº
773/2015/CGAJ/CONJUR-MMA/CGU/AGU/omtm (Seq. 7, 2, dos autos nº 00000.030692/2015-00), que
concluiu no sentido de que, "a aplicação do art. 61-A da Lei 12.651/2012 apenas seria possível se a
própria Lei 11.428/2006 trouxesse idêntica previsão. Contudo, aplicá-la de forma integrativa é subverter
o sistema protetivo dos biomas florestais, fazendo com que uma norma excepcional fosse ampliada para
abarcar hipóteses não idealizadas pelo legislador ao cunhar tal exceção "; e ainda, "como o art. 61-B da
Lei 12.651/2012 também faz uso do regime jurídico de “área consolidada”, a fundamentação retro deve
ser aplicada de forma idêntica, a resultar, também, na sua inaplicabilidade diante da Lei 11.428/2006";
c) submetido esse Parecer à aprovação, foi exarado o DESPACHO Nº 1050/2015/CONJUR-
MMA/CGU/AGU/jmloa (Seq. 7, 2, autos nº 00000.030692/2015-00), de aprovação parcial, que concluiu no
sentido de que seria "possível a aplicação de todas as disposições transitórias da Lei nº 12.651/2012,
especialmente os arts. 61-A e 61-B, para o Bioma Mata Atlântica, por se tratar de legislação que dá
completude à Lei 11.428/2006, completude esse suscitada e exigida pela própria Lei do Bioma, na forma
do art. 1º, caput, bem como pelos acima citados dispositivos (item 23)";
d) em razão da mudança de gestão do MMA, a Presidência do IBAMA solicitou a reavaliação
do tema;
e) parece correto o entendimento segundo o qual a Lei da Mata Atlântica admite que suas
lacunas sejam supridas por meio de diplomas normativos ambientais, em especial, pelo Código
Florestal, nos termos do art. 1º da Lei nº 11.428, de 2006;
f) todavia, a aplicação da norma não deve estar dissociada de um exercício mínimo de
compatibilidade, seja pela análise da especialidade, seja com a utilização do método do diálogo da
fontes;
g) quando do estudo dos arts. 61-A e 61-B do Código Florestal, o foco do desacerto da
manifestação constante do DESPACHO Nº 1050/2015/CONJUR-MMA/CGU/AGU/jmloa estaria na afirmação
de que tais artigos tratariam da recomposição de áreas de preservação, o que não ocorreria, visto que a
recomposição estaria prevista nos arts. 7º a 9º do Código Florestal, sendo os arts. 61-A e 61-B exceções
a essa regra;
h) a Lei da Mata Atlântica não admite a consolidação de uso indevido, e mesmo nas
hipóteses de supressão autorizadas, exige-se uma compensação ambiental de área equivalente, que
fica impedida em caso de APP e de supressão/corte irregulares; e
i) haveria um malefício na aplicação dos arts. 61-A e 61-B do Código Florestal ao Bioma
Mata Atlântica, por importar em um regime jurídico menos protetivo.
Eis a síntese do necessário. Passa-se ao exame propriamente dito.

Da existência de uma divergência jurídica a ser objeto de uniformização .

19. Antes da abordagem do mérito propriamente dito, torna-se necessário avaliar a
competência deste Departamento para se pronunciar sobre a divergência suscitada pela CONJUR/MAPA.
20. Com efeito, constata-se a existência de interpretações diferentes sobre a aplicabilidade dos
arts. 61-A e 61-B do Código Florestal ao Bioma Mata Atlântica.
21. A CONJUR-MAPA, por meio do PARECER Nº 819/2019/CONJUR-MAPA/CGU/AGU (Seq. 14),
aprovado pelo Despacho de Seq. 16, suscita divergência em face dos termos da NOTA Nº
52/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU (lançada nos autos nº 02000.002097/2015-13), ao argumento de que
essa Nota interfere na missão institucional que foi atribuída pelo art. 21 da Lei nº 13.844, de 18 de junho
de 2019, ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - MAPA.
22. Não obstante, a PF-ICMBio questiona a legitimidade da CONJUR-MAPA para suscitar
divergência, eis que se trataria de tema ambiental, restrito à competência do MAA, IBAMA e ICMBio,
bem como que a alegação de impacto econômico não seria suficiente para justificar sua interferência na
matéria atinente à fiscalização ambiental e à implementação da política nacional do meio ambiente
(Seqs. 21/22).
23. Sobre esse tema, também se manifestou a CONJUR-MMA, para pontuar que ambas as
interpretações, a sua e da CONJUR-MAPA, possuem sustentação jurídica, citando o art. 1º da lei nº
13.874, de 20 de setembro de 2019, que instituiu a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica,
como elemento novo a ser considerado ao interpretar a norma, reconhecendo, de forma implícita, a
legitimidade da participação da CONJUR-MAPA no processo de solução da questão jurídica.
24. Visto isso, convém frisar que a competência dos órgãos ambientais é inequívoca, dado que
se se trata de questionamento sobre a aplicação de regras que regulam a consolidação de áreas em APP
no Bioma Mata Atlântica, de caráter protetivo ao meio ambiente, portanto.
25. Não obstante, a competência do MAPA decorreria, segundo alega a CONJUR-MAPA, das
consequências que essa interpretação, dada pelos órgãos ambientais, teria no bojo das competências
legais daquela Pasta. Do art. 21 da Lei nº 13.844, de 2019, destacam-se os dispositivos que têm alguma
relação com o tema (incisos I, II, VII, XII, XIII, XV e §3º)[1].
26. A Lei conferiu ao MAPA, portanto, competência para tratar da política agrícola, bem como do
abastecimento, do desenvolvimento rural sustentável, de fomento à agricultura familiar, da conservação
e manejo do solo e da água, destinados ao processo produtivo agrícola, todas essas competências
relacionadas à dimensão econômica e social da agricultura e pecuária.
27. Em princípio, essas competências não se relacionariam à matéria ambiental, de
competência do MMA, não fosse a dimensão das consequências dessa interpretação, capaz de
interferir no processo produtivo existente no meio rural e gerar desequilíbrio econômico.
28. Por isso, percebe-se que, nesse caso, as competências do MMA e do MAPA se inter-
relacionam no ponto em que se discutem as consequências econômicas para a produção agrícola,
decorrentes de uma interpretação dos arts. 61-A e 61-B do Código Florestal que não admite a
consolidação de áreas rurais (art. 3º, IV, do Código Florestal) no âmbito do Bioma Mata Atlântica.
29. Nesse sentido, bastante pertinente para a compreensão do que se discute a transcrição de
excerto do estudo realizado pela EMBRAPA (Seq. 11), que explicita as consequências fático-econômicas
do debate jurídico objeto destes autos:
"B) Qual a repercussão para o agronegócio brasileiro caso prevaleça a proibição
de produção agropecuária em áreas consolidadas do bioma Mata Atlântica?
RESUMO
A repercussão para o agronegócio brasileiro, caso fosse proibida ou restringida a produção
agropecuária em áreas consolidadas do Bioma Mata Atlântica, seria enorme. Para muitos
estados e municípios, ela assumiria dimensões catastróficas tanto em termos territoriais,
como sociais e econômicos. Este segundo questionamento ou quesito (b) amplia a
dimensão territorial da temática tratada anteriormente (áreas de altitude) no quesito (a)
para alcançar todas as chamadas “áreas consolidadas” no bioma Mata Atlântica e,
portanto, todo o bioma cuja extensão representa 13% do território nacional. No presente
documento, face aos limites de recursos e de tempo, não foi possível tratar de forma
circunstanciada de todas as áreas consolidadas no bioma Mata Atlântica; contudo diversas
dimensões desse tema puderam ser avaliadas e estimadas em termos numéricos e
cartográficos. Os principais resultados são apresentados a seguir.
Em termos territoriais , o impacto descrito na pergunta ou quesito anterior (a) referiu-se
apenas a um subconjunto da Mata Atlântica: as áreas de altitude acima de 1.000 metros.
Elas representam 7% do bioma ou 8,5 milhões de hectares. Já a proibição ou a restrição da
produção agropecuária em todas as áreas consolidadas do Bioma Mata Atlântica
repercutiria sobre a totalidade do bioma e poderia alcançar indiretamente até 75,8
milhões de hectares.
Em termos sociais , tal proibição da produção agropecuária teria o potencial de atingir
direta ou indiretamente cerca de 2.200.000 produtores rurais dos quais cerca de
2.000.000 (93%) são pequenos (menos de quatro módulos fiscais), conforme os dados do
CAR 2019.
Em termos econômicos , seria necessário um estudo mais detalhado contemplando dois
ou três cenários de tal medida. Mas, desde já, é possível afirmar: tal proibição seria capaz
d e atingir dezenas cadeias produtivas , muitas das quais estão quase que
exclusivamente situadas nessa região (pomicultura, vitivinicultura, cafeicultura,
pecuária leiteira, cana-de-açúcar... ). Como mencionado, nem todas as atividades
agropecuárias situam-se em áreas de APP no bioma Mata Atlântica. Mas, ao mesmo tempo,
a imensa maioria dos imóveis rurais possuem parte de suas áreas em APP. O bioma é
marcado pela presença de montanhas, serras e serranias: as Serras Gaúchas, no Rio
Grande do Sul; a Serra Geral em Santa Catarina e Paraná; a Serra do Mar no Paraná, São
Paulo e Rio de Janeiro; a Serra da Mantiqueira em Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo;
a Serra Negra e Itabaiana em Sergipe; a Serra das Russas em Pernambuco e outras. Dada a
pluviometria elevada, a rede hidrográfica é densa no bioma. Algumas atividades como a
bananicultura no Vale do Ribeira, a cafeicultura no nordeste do estado de São Paulo, sul de
Minas Gerais e Espírito Santo, bem como a pecuária de corte e de leite da Serra da
Mantiqueira ocupam há mais de um século, em sua maioria, áreas hoje consideradas de
preservação permanente. O mesmo cenário, no caso da pecuária, se repetiria no bioma
Pampa, caso as áreas secularmente e tradicionalmente pastejadas, análogas aos campos
de altitude, não fossem consideradas integralmente como áreas consolidadas. "
30. A representação cartográfica e numérica do que se discute encontra-se na referida Nota
Técnica da EMBRAPA e confirma a magnitude das consequências econômicas da interpretação do Código
Florestal (arts. 61-A e 61-B).
31. Pode-se concluir que essa questão transborda a competência do MMA, não se configurando
como matéria puramente ambiental, pois, possui consequências no âmbito das políticas públicas que
são competência do MAPA, tais como a produção e o abastecimento.
32. Nesse sentido, bastante pertinente a citação, feita pela própria CONJUR-MAA, da Lei nº
13.874, de 2019, que instituiu norma de hermenêutica segundo a qual essa Lei, que institui a
Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, deve ser observada na interpretação das normas de
proteção ao meio ambiente, dentre outras (§1º do art. 1º).
33. Ademais, é importante salientar também que a PF-IBAMA desalinhou-se do entendimento
que anteriormente era uníssono no âmbito dos órgãos ambientais, por intermédio do DESPACHO Nº
889/2019/GABIN/PFE-IBAMA-SEDE/PGF/AGU (Seq. 29), firmado pelo seu Procurador-Geral, para admitir a
aplicação das disposições transitórias do Código Florestal ao Bioma Mata Atlântica.
34. Forçoso concluir que a matéria transborda os limites da competência do MMA, incidindo
sobre a competência do MAPA, nos termos do art. 21 da lei nº 13.844, de 2019, sendo necessária a
manifestação uniformizadora deste Departamento, nos termos do art. 14, I, "a", do Anexo I ao Decreto
nº 7.392, de 13 de dezembro de 2010.
35. A matéria, portanto, demanda uniformização, inclusive, com a sugestão de que seja
submetida à apreciação e aprovação do Advogado-Geral da União, com fundamento no art. 4º, X e XI, da
Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993.

Os questionamentos sobre a possibilidade de retrocesso ambiental .

36. De fato, o art. 225 da Constituição Federal [2] conferiu especial proteção à Mata Atlântica,
admitindo a sua utilização, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio
ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
37. Por sua vez, a NOTA Nº 052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU (autos nº 02000.002097/2015-13 -
Seq. 9), manifestou-se pela impossibilidade de aplicação do regramento constante do Código Florestal
que regula as áreas consolidadas previsto nos arts. 61-A e 61-B do Código Florestal ao Bioma Mata
Atlântica.
38. Segundo a Nota da CONJUR/MMA, haveria um malefício na aplicação dos arts. 61-A e 61-B
do Código Florestal ao Bioma Mata Atlântica, por importar em um regime jurídico menos protetivo.
39. Essa questão, todavia, embora sem uma referência expressa, foi objeto de amplo debate no
STF, por ocasião do julgamento das ações que questionaram diversos artigos do Código Florestal, dentre
eles os arts. 61-A e 61-B (Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 4901, 4902, 4903 e 4937 e Ação
Declaratória de Constitucionalidade nº 42).
40. Naquela oportunidade, também se questionou a redução da proteção às APPs, gerada pela
inclusão na norma de áreas rurais consolidadas, tendo aquela egrégia Corte decidido que não há
nenhuma inconstitucionalidade naqueles dispositivos, que resultam de "duelo valorativo entre a tutela
ambiental e a tutela do desenvolvimento", nos termos o excerto extraído do acórdão:
"(...).
11. Por outro lado, as políticas públicas ambientais devem conciliar-se com outros valores
democraticamente eleitos pelos legisladores como o mercado de trabalho, o
desenvolvimento social, o atendimento às necessidades básicas de consumo dos cidadãos
etc . Dessa forma, não é adequado desqualificar determinada regra legal como contrária ao
comando constitucional de defesa do meio ambiente (art. 225, caput , CRFB), ou mesmo
sob o genérico e subjetivo rótulo de retrocesso ambiental, ignorando as diversas nuances
que permeiam o processo decisório do legislador, democraticamente investido da função de
apaziguar interesses conflitantes por meio de regras gerais e objetivas.
12. Deveras, não se deve desprezar que a mesma Constituição protetora dos recursos
ambientais do país também exorta o Estado brasileiro a garantir a livre iniciativa (artigos
1º, IV, e 170) e o desenvolvimento nacional (art. 3º, II), a erradicar a pobreza e a
marginalização, a reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3º, III; art. 170, VII), a
proteger a propriedade (art. 5º, caput e XXII; art. 170, II), a buscar o pleno emprego (art.
170, VIII; art. 6º) e a defender o consumidor (art. 5º, XXXII; art. 170, V) etc .
13. O desenho institucional das políticas públicas ambientais suscita o duelo valorativo
entre a tutela ambiental e a tutela do desenvolvimento, tendo como centro de gravidade o
bem comum da pessoa humana no cenário de escassez. É dizer, o desenvolvimento
econômico e a preservação do meio ambiente não são políticas intrinsecamente
antagônicas.
14. A análise de compatibilidade entre natureza e obra humana é ínsita à ideia de
desenvolvimento sustentável, expressão popularizada pelo relatório Brundtland, elaborado
em 1987 pela Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. A mesma
organização eficiente dos recursos disponíveis que conduz ao progresso econômico, por
meio da aplicação do capital acumulado no modo mais produtivo possível, é também
aquela capaz de garantir o racional manejo das riquezas ambientais em face do
crescimento populacional. Por conseguinte, a proteção ao meio ambiente, no contexto de
um desenvolvimento sustentável, não equivale a uma visão estática dos bens naturais, que
pugna pela proibição de toda e qualquer mudança ou interferência em processos ecológicos
ou correlatos. A história humana e natural é feita de mudanças e adaptações, não de
condições estáticas ou de equilíbrio.
15. A preservação dos recursos naturais para as gerações futuras não pode significar a
ausência completa de impacto do homem na natureza, consideradas as carências materiais
da geração atual e também a necessidade de gerar desenvolvimento econômico suficiente
para assegurar uma travessia confortável para os nossos descendentes.
16. Meio ambiente e Desenvolvimento Econômico enceram conflito aparente normativo
entre diversas nuances, em especial a justiça intergeracional, demandando escolhas
trágicas a serem realizadas pelas instâncias democráticas, e não pela convicção de juízes,
por mais bem-intencionados que sejam. (REVESZ, Richard L.; STAVINS, Robert N.
Environmental Law. In : Handbook of Law and Economics . A. Mitchell Polinsky; Steven
Shavell (ed.). V. 1. Boston: Elsevier, 2007. p. 507)
(...).
19. O Princípio da vedação do retrocesso não se sobrepõe ao princípio democrático no afã
de transferir ao Judiciário funções inerentes aos Poderes Legislativo e Executivo, nem
justifica afastar arranjos legais mais eficientes para o desenvolvimento sustentável do país
como um todo.
(...).
21. O Código Florestal ostenta legitimidade institucional e democrática, sendo certo que a
audiência pública realizada nas presentes ações apurou que as discussões para a
aprovação da Lei questionada se estenderam por mais de dez anos no Congresso Nacional.
Destarte, no âmbito do Parlamento, mais de 70 (setenta) audiências públicas foram
promovidas com o intuito de qualificar o debate social em torno das principais modificações
relativas ao marco regulatório da proteção da flora e da vegetação nativa no Brasil.
Consectariamente, além da discricionariedade epistêmica e hermenêutica garantida ao
Legislativo pela Constituição, também militam pela autocontenção do Judiciário no caso em
tela a transparência e a extensão do processo legislativo desenvolvido, que conferem
legitimidade adicional ao produto da atividade do Congresso Nacional.
(...).
22. Apreciação pormenorizada das impugnações aos dispositivos do novo Código
Florestal (Lei nº 12.651/2012): (...) (u) Arts. 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 (Regime das áreas
rurais consolidadas até 22.07.2008): O Poder Legislativo dispõe de legitimidade
constitucional para a criação legal de regimes de transição entre marcos regulatórios, por
imperativos de segurança jurídica (art. 5º, caput , da CRFB) e de política legislativa (artigos
21, XVII, e 48, VIII, da CRFB). Os artigos 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 da Lei n. 12.651/2012
estabelecem critérios para a recomposição das Áreas de Preservação Permanente, de
acordo com o tamanho do imóvel. O tamanho do imóvel é critério legítimo para definição
 da extensão da recomposição das Áreas de Preservação Permanente, mercê da
legitimidade do legislador para estabelecer os elementos norteadores da política pública de
proteção ambiental, especialmente à luz da necessidade de assegurar minimamente o
conteúdo econômico da propriedade, em obediência aos artigos 5º, XXII, e 170, II, da Carta
Magna, por meio da adaptação da área a ser recomposta conforme o tamanho do imóvel
rural. Além disso, a própria lei prevê mecanismos para que os órgãos ambientais
competentes realizem a adequação dos critérios de recomposição para a realidade de cada
nicho ecológico; Conclusão : Declaração de constitucionalidade dos artigos 61-A, 61-B, 61-
C, 63 e 67 do Código Florestal; (...).
(...)."
41. Portanto, o STF realizou a ponderação entre os princípios envolvidos e entendeu que os
arts. 61-A e 61-B do Código Florestal observam parâmetros de constitucionalidade, não podendo ser
qualificados como retrocesso, mas regras de transição que levam em consideração, para a
recomposição das áreas rurais consolidadas em APP, inclusive a extensão da propriedade.
42. Compatibilizou-se a tutela do desenvolvimento e a tutela do meio ambiente, sem que se
pudesse extrair disso algum reconhecimento de retrocesso. Em verdade, embora permitindo a
continuidade de determinadas atividades em áreas consolidadas, foram estabelecidas condições para a
a recomposição da cobertura vegetal.
43. Transpondo esse entendimento para o Bioma Mata Atlântica, pode-se concluir pela sua total
adequação, na medida em que o STF não fez nenhuma ressalva quanto à aplicabilidade do seu
entendimento a determinadas frações do território brasileiro.
44. Em verdade, embora não tenha sido expressamente referido no acórdão que decidiu sobre
as alegadas inconstitucionalidades do Código Florestal, houve referência nos debates dos Ministros à sua
aplicabilidade ao Bioma Mata Atlântica, tendo o processo objetivo contado, inclusive, com amicus curiae
voltado para a defesa da Mata Atlântica.
45. Coube ao próprio STF dizer que o Congresso Nacional detém a legitimidade institucional e
democrática que o legitima a dispor sobre a legislação de proteção ambiental, sendo certo que não se
cogita aqui de aplicação retroativa da Lei, pois, o que permitem os arts. 61-A e 61-B é a continuidade
das atividades em áreas rurais consolidadas e a recomposição das áreas degradadas em condições
diferenciadas.
46. Embora constem dos votos dos eminentes Ministros do STF valiosas lições, extraem-se
do voto elaborado pelo eminente Ministro Luiz Fux, os seguintes excertos:
"No entanto, a escolha de políticas públicas no âmbito do Direito Ambiental representa a
difícil tarefa de acomodar a satisfação de diferentes valores relevantes em permanente
tensão, valores esses que podem pertencer igualmente à seara do meio-ambiente ou
podem transbordar para outros setores, como o mercado de trabalho, o desenvolvimento
social, o atendimento às necessidades básicas de consumo dos cidadãos etc. Dessa forma,
não é adequado desqualificar determinada regra legal como contrária ao comando
constitucional de defesa do meio ambiente (art. 225, caput, CRFB), ou mesmo sob o
genérico e subjetivo rótulo de “retrocesso ambiental”, ignorando as diversas nuances que
permeiam o processo decisório do legislador, democraticamente investido da função de
apaziguar interesses conflitantes por meio de regras gerais e objetivas. Não se deve
desprezar que a mesma Constituição protetora dos recursos ambientais do país também
exorta o Estado brasileiro a garantir a livre iniciativa (artigos 1º, IV, e 170), o
desenvolvimento nacional (art. 3º, II), a erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais (art. 3º, III; art. 170, VII), a proteger a propriedade (art.
5º, caput e XXII; art. 170, II), a buscar o pleno emprego (art. 170, VIII; art. 6º), a defender o
consumidor (art. 5º, XXXII; art. 170, V) etc." (ADC 42, p. 5)
................................
Não se quer dizer que o desenvolvimento econômico e a preservação do meio ambiente
sejam intrinsecamente antagônicos. Pelo contrário: observa-se na experiência internacional
que países economicamente desenvolvidos são geralmente bem-sucedidos na preservação
de seus recursos ecológicos. Basta notar que a previsão de Thomas Malthus, para quem os
meios de subsistência não acompanhariam o crescimento populacional, feita em 1783, não
se confirmou. A conclusão de compatibilidade entre natureza e obra humana é ínsita à ideia
de “desenvolvimento sustentável”, expressão popularizada pelo relatório Brundtland,
elaborado em 1987 pela Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. A
mesma organização eficiente dos recursos disponíveis que conduz ao progresso
econômico, por meio da aplicação do capital acumulado no modo mais produtivo possível,
é também aquela capaz de garantir o racional manejo das riquezas ambientais em face do
crescimento populacional. Por conseguinte, a proteção ao meio ambiente, no contexto de
um desenvolvimento sustentável, não equivale a uma visão estática dos bens naturais, que
pugna pela proibição de toda e qualquer mudança ou interferência em processos ecológicos
ou correlatos. Ou seja, “sustentabilidade não deve ser associada com estabilidade (pouca
ou nenhuma mudança) ou comuma condição de equilíbrio entre processos naturais e
humanos. (...) A história humana e natural é feita de mudanças e adaptações, não de
condições estáticas ou de equilíbrio.” (Tradução livre do trecho: “sustainability should not
be associated with stability (little or no change) or with an equilibrium between natural and
human processes. (…) Human and natural history is about change and adjustment, not
about static or equilibrium conditions.” CASTLE, Emery N.; BERRENS, Robert P.; POLASKY,
Stephen. “The Economics of Sustainability”. In: 36 Nat. Resources J. 715 1996).
A preservação dos recursos naturais para as gerações futuras não pode ser um valor
absoluto, a significar a ausência completa de impacto do homem na natureza, consideradas
as carências materiais da geração atual e também a necessidade de gerar
desenvolvimento econômico suficiente para assegurar uma travessia confortável para os
 nossos descendentes. A questão, portanto, envolve diversas nuances, em especial a justiça
intergeracional, demandando escolhas trágicas a serem realizadas pelas instâncias
democráticas, e não pela convicção de juízes, por mais bem-intencionados que sejam.
(...). (ADC 42, p. 9/10)
47. Pois bem, no caso examinado ( Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 4901, 4902, 4903
e 4937 e Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 42), o STF decidiu pela inexistência de ofensa ao
princípio da vedação de retrocesso, admitindo a constitucionalidade do novo regime das APP, que estava
e continua regulado inteiramente pelo Código Florestal.
48. Ou seja, ainda que se questionasse tratar-se retrocesso na proteção do Bioma Mata
Atlântica, seria forçoso reconhecer que esse Bioma sempre contou com a proteção do Código Florestal
para as APP nele inseridas.
49. Dito de outro modo, o STF decidiu sobre a constitucionalidade do regime jurídico instituído
pelo Código Florestal que sempre foi o regime aplicável às APP localizadas no Bioma Mata Atlântica.
50. Nesse sentido, ainda que não tenha havido uma manifestação explícita sobre a inclusão do
Bioma Mata Atlântica no escopo do Código Florestal, pode-se concluir que a Suprema Corte decidiu
implicitamente sobre a legitimidade da alteração legislativa que importou na alegada redução protetiva.
51. E ainda que assim não fosse, também pode-se concluir que a jurisprudência oriunda do STF
entende constitucional o regime de transição, desde que não esvaziado o o núcleo constitucional de
outros valores constitucionais. E no caso, a instituição de um regime de transição para as APP, já
admitido pelo STF, não importaria em esvaziamento do direito à proteção da Mata Atlântica.
52. A instituição do regime de transição previsto no Código Florestal visa exatamente a
preservar esse patrimônio para as futuras gerações, garantindo ao mesmo tempo o direito à atividade
econômica daqueles que atualmente estão inseridos em áreas rurais consolidadas, ainda que localizadas
em APP.
53. Além disso, essa permissão para a continuidade de certas atividades não dispensa, embora
mitigue, a obrigação de recomposição da APP, que de resto consta do próprio Código Florestal (arts. 7º
, 61-A e 61-B).
54. Não há retrocesso, mas o reconhecimento jurídico de situações consolidadas pelo tempo,
que garantem a continuidade da atividade econômica de inúmeras famílias, e garante de forma razoável
a recomposição dessas APP.[3]

Da incidência das normas do Código Florestal (arts. 61-A e 61-B) ao Bioma Mata Atlântica, e da alegação
antinomia entre dispositivos da legislação de regência.
55. Embora tenham sido citados diversos dispositivos do Código Florestal que tratam do
reconhecimento de áreas consolidadas nas manifestações juntadas aos autos, a divergência limita-se à
interpretação dos arts. 61-A e 61-B, que foram objeto de referência explícita na NOTA Nº
052/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU pela CONJUR-MMA.
56. Portanto, o cerne da divergência reside da aplicabilidade dos arts. 61-A e 61-B do Código
Florestal ao Bioma Mata Atlântica.
57. Trata-se de divergência que tem gerado, no âmbito do Poder Executivo, interpretações
variadas, conforme se observa dos autos, tendo a CONJUR-MMA alterado seu entendimento a respeito do
assunto no ano de 2017, após firmar compreensão diversa no ano de 2015.
58. A relevância do tema, quanto ao aspecto ambiental, reside no alegado risco de imposição
de um regime jurídico menos protetivo ao Bioma Mata Atlântica, consubstanciado na permissão para a
continuidade de atividades agrossilvopastoris em APP, bem como pela fixação de critérios diferenciados
para a recomposição florestal nessas áreas; e quanto ao aspecto econômico, no impacto de eventual
imposição de suspensão dessas atividades.
59. Registre-se que o art. 20 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei
nº 4.657, de 4 de setembro de 1942), determina que as decisões, na esfera administrativa, não podem
ser adotadas com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências
práticas da decisão.[4]
60. Destaque-se a manifestação da EMBRAPA (Seq. 11), que descreve a dimensão dessa
controvérsia jurídica.
61. Além disso, a Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019 (§1º do art. 1º) [5], que instituiu
normas visando a garantir a liberdade do exercício de atividade econômica, determina que tais
princípios devem ser considerados na interpretação do direito ambiental, o que se mostra consentâneo
com a ponderação que foi feita pelo STF ao julgar os dispositivos do Código Florestal, indicando também
caminho a ser seguido na interpretação infraconstitucional.
62. Determina essa mesma Lei, ainda, que "interpretam-se em favor da liberdade econômica,
da boa-fé e do respeito aos contratos, aos investimentos e à propriedade todas as normas de ordenação
pública sobre atividades econômicas privadas".
63. Visto isso, deve-se registrar que o parágrafo único do art. 2º da Lei da Mata
[6]
Atlântica determina que "somente os remanescentes de vegetação nativa no estágio primário e nos
estágios secundário inicial, médio e avançado de regeneração na área de abrangência definida no caput
deste artigo terão seu uso e conservação regulados por esta Lei".
64. O Decreto nº 6.660, de 2008 [7], também tratou do tema no seu art. 1º, para deixar explícito
que a regulamentação visa a tratar da proteção da Mata, "não interferindo em áreas já ocupadas com
agricultura, cidades, pastagens e florestas plantadas ou outras áreas desprovidas de vegetação
nativa". [8]
65. Portanto, o Decreto regulamentador da Lei da Mata Atlântica deixou claro que áreas já
ocupadas com agricultura, pastagens, florestas plantadas ou outras áreas desprovidas de floresta nativa
não sofrem a incidência da Lei nº 11.428, de 2006.
66. Por sua vez, o Código Florestal define área rural consolidada no art. 3º, IV, como sendo a
"área de imóvel rural com ocupação antrópica preexistente a 22 de julho de 2008, com edificações,
benfeitorias ou atividades agrossilvipastoris, admitida, neste último caso, a adoção do regime de
pousio".
67. Nessas áreas consolidadas, a alteração promovida pelo elemento humano (antropização) é
a principal característica, em contraposição à necessária presença de remanescentes de vegetação
nativa no estágio primário e nos estágios secundário inicial, médio e avançado de regeneração, que
implicam na incidência da proteção da Lei da Mata Atlântica.
O Superior Tribunal de Justiça - STJ já decidiu que a proteção ao Bioma Mata Atlântica
refere-se à “floresta em pé ” e ainda que esse julgado tenha sido proferido levando em conta a
legislação anterior à Lei da Mata Atlântica, essa realidade ainda se aplica em razão da dicção legal:
EMENTA:
(...).
4. A matéria recursal cinge-se, pois, a interpretar os efeitos do Decreto 750/1993 e a
consequente incidência da norma prescricional quinquenal, prevista no Decreto
20.910/1932, o que é cabível em Recurso Especial. Inaplicabilidade da Súmula 7/STJ.
(...).
11. Cabe observar que, no caso dos autos, o Decreto 750/93 não diminuiu a área então
cultivada pelos recorridos, até porque não há Mata Atlântica na lavoura. Apenas impediu
nova supressão da cobertura florística, especificamente a vegetação primária ou nos
estágios avançado e médio de regeneração. O efeito possível do Decreto é restringir a
ampliação do aproveitamento econômico do imóvel, mas não reduzir a exploração já
existente.
...............................................................................................................
VOTO VENCEDOR:
(...).
Conforme explicitado no relatório, cuida-se, originariamente, de Ação de Indenização por
Desapropriação Indireta proposta contra a União em virtude das restrições veiculadas pelo
Decreto 750/1993, que proibiu o corte, a exploração e a supressão de vegetação primária
ou nos estágios avançado e médio de regeneração da Mata Atlântica.
(...).
O efeito possível do Decreto 750/1993 é restringir a ampliação do aproveitamento
econômico do imóvel, mas não reduzir a exploração de subsistência já existente.
(...).
Pelo contrário, esse percentual demonstra, inequivocamente, que houve simples
restrição à exploração futura da vegetação remanescente do imóvel.
(...).
Como já visto, os próprios autores, na petição inicial, indicam que há anos – desde
1979 – exploram economicamente seu imóvel. Ao ser editado em 1993, o Decreto
750 em nada afetou essa explorabilidade já existente ou em curso, pois apenas
se aplica à floresta em pé, e não a qualquer floresta, somente à Mata Atlântica, o mais
ameaçado dos biomas brasileiros (só restam pouco mais de 5% de sua cobertura original).
Já o Código Florestal (e o STJ pacificou tratar-se de obrigação propter rem) incide tanto em
frações com vegetação como naquelas já desmatadas, como se dá com as Áreas de
Preservação Permanente e a Reserva Legal.
(REsp nº 1.104.517 – SC ., 2ª. T., Rel. Min. Castro Meira, Redator Min. Hermann Benjamin,
j. 27/08/2013)
68. Nesse sentido, uma primeira conclusão já é possível: as áreas sobre as quais não incidem as
disposições protetivas da Mata Atlântica, ainda que inseridas no espaço geográfico correspondente a
esse Bioma, sofrem a incidência do Código Florestal, inclusive dos arts. 61-A e 61-B.
69. Isso porque o conceito de área consolidada não parece ser compatível com a presença
de vegetação nativa primária ou secundária em suas fases de recuperação. Se há mata nativa, não se
pode falar em área rural consolidada.
70. Observe-se, por oportuno, que a Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, tipifica como
crime destruir ou danificar vegetação primária ou secundária, em estágio avançado ou médio de
recuperação, do Bioma Mata Atlântica, bem como a derrubada de florestas em APP (arts. 38, 38-A e
39)[9].
71. Por outro lado, embora as atividades agrossilvopastoris pressuponham a ausência de Mata
Atlântica, não havendo antinomia, deve-se observar que o reconhecimento dessas áreas rurais
consolidadas admite a adoção do regime de pousio, em que poderá ocorrer a regeneração da vegetação
de Mata Atlântica.
72. Ocorre que a Lei da Mata Atlântica também admite o regime de pousio em seu art. 26 [10],
ou seja, não há incompatibilidade entre os regimes legais, assim como ocorre com as outras atividades
permitidas em áreas consolidadas, que são o ecoturismo e o turismo rural, que são atividades liberadas
no âmbito do Bioma Mata Atlântica, nos termos dos arts. 6º, 18 e 33, IV, da Lei nº 11.428, de 2006, e
Decreto nº 6.660, de 2008[11].
73. Ao regulamentar o art. 18 da Lei da Mata Atlântica, o Decreto nº 6.660, de 2008 (art. 29,
II)[12], dispõe que a implantação de trilhas para o desenvolvimento de ecoturismo não necessita de
autorização dos órgãos ambientais competentes.
74. Assim, deve ser afastada a interpretação aprioristica que conclui pela não incidência do
Código Florestal em relação às áreas consolidadas previstas nos arts. 61-A e 61-B ao Bioma Mata
Atlântica, dada a ausência de qualquer antinomia entre ambas nesse aspecto.
75. Esses dispositivos encontram-se, na verdade, alinhados com o escopo da proteção da Mata
Atlântica, que deve assegurar o disciplinamento da ocupação rural e urbana inseridas nesse Bioma, de
forma a harmonizar o crescimento econômico com a manutenção do equilíbrio ecológico (art. 7º, IV)[13].

Da regulação das APPs pelo Código Florestal e não pela Lei da Mata Atlântica. Inviabilidade jurídica de
aplicação parcial do regime de proteção das APPs.

76. Outro aspecto a ser observado refere-se ao tratamento jurídico que foi dado pela legislação
à proteção das APPs na legislação de proteção ao meio ambiente.
77. A Lei da Mata Atlântica determinou a aplicação da legislação ambiental vigente à época ao
Bioma, especialmente do Código Florestal, consubstanciado na Lei nº 4.771, de 15 de setembro de
1965, que estabelecia integralmente o regime das APPs.
78. Em seus dispositivos, ao fazer referência às APPs, a Lei da Mata Atlântica fez remissão
expressa ao Código Florestal então em vigor, como pode ser observado no inciso II do art. 11, bem como
no inciso III do art. 23, que é o diploma legal que cuida da preservação ambiental[14].
79. Por sua vez, a Lei da Mata Atlântica consignou que " ressalvadas hipóteses previstas em lei,
as áreas de preservação permanente não integrarão a reserva legal" (parágrafo único do art. 35), bem
como que "terão prioridade de apoio os projetos destinados à conservação e recuperação de áreas de
preservação permanente, (...)" (§1º do art. 38).
80. O fato é que a matéria inerente à APP foi objeto de disciplinamento pelo Código Florestal
em sua quase integralidade com pequenas ressalvas, o que demonstra a conexão legal existente entre
esses sistemas normativos.
81. Nesse aspecto, a alegação de incidência do princípio da especialidade, nesse caso,
demandaria a existência de normas legais que importassem numa antinomia.
82. Não obstante, não é isso que se verifica. O Código Florestal é a Lei que disciplina normas
gerais sobre a proteção da vegetação, inclusive sobre as áreas de preservação permanente, consoante
se infere do seu art. 1º-A[15], e essa matéria não foi tratada na Lei da Mata Atlântica.
83. Por seu turno, o regime de proteção da APP é estabelecido pelo art. 7º do Código Florestal, e
não pela Lei da Mata Atlântica. Nesse sentido, admitir a aplicação desse dispositivo ao Bioma e não
admitir a aplicação dos art.s 61-A e 61-B da mesma Lei, seria admitir a aplicação parcial da norma, o que
não se mostra viável juridicamente.
84. A norma que regula as APP tem sua regra geral no art. 7º e disposições transitórias
relacionadas a essas áreas, que devem ser aplicadas integralmente e não parcialmente, por critério
subjetivo.
85. Por sua vez, os dispositivos legais constantes da Lei nº 11.428, de 2006, que trataram das
APP no Bioma Mata Atlântica, fizeram remissão ao antigo Código Florestal ou disciplinaram aspectos com
o fito de os diferenciar do regramento geral determinado pelo Código Florestal.
86. Como antes afirmado, são sistemas jurídicos complementares, como pode ser constatado
pela leitura do art. 1º da Lei da Mata Atlântica, que determina a aplicação da Lei nº 4.771, de 1965
(Código Florestal então em vigor), hoje sucedida pela Lei nº 12.651, de 2012 (Código Florestal em vigor).
87. Essa Lei conta com os arts. 61-A e 61-B [16], que permitem a continuidade de atividades
agrossilvopastoris, de ecoturismo e de turismo rural em áreas consolidadas até 22 de julho de 2008
inseridas em APPs, estabelecendo, ainda, exigências especiais de recomposição da cobertura vegetal
em situações que levam em consideração a dimensão da propriedade.

Conclusão.
88. Diante do exposto, entende-se que coexistem os sistemas jurídicos regulados pelo Código
Florestal, especialmente a disciplina dos arts. 61-A e 61-B, e pela Lei da Mata Atlântica, dada a
inexistência de antinomia.
À consideração superior.
Brasília, 6 de dezembro de 2019.

MARCO AURÉLIO CAIXETA

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br

mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 21000019326201818 e da chave de
acesso 57733187

Notas

1. ^ "Art. 21. Constituem áreas de competência do Ministério da Agricultura, Pecuária e

Abastecimento:I - política agrícola, abrangidos a produção, a comercialização, o seguro
rural, o abastecimento, a armazenagem e a garantia de preços mínimos;II - produção e
fomento agropecuário, abrangidas a agricultura, a pecuária, a agroindústria, a
agroenergia, as florestas plantadas, a heveicultura, a aquicultura e a pesca;(...);VII -
pesquisa em agricultura, pecuária, sistemas agroflorestais, aquicultura, pesca e
agroindústria;(...);XII - desenvolvimento rural sustentável;XIII - políticas e fomento da
agricultura familiar;(...);XV - conservação e manejo do solo e da água, destinados ao
 processo produtivo agrícola, pecuário, sistemas agroflorestais e aquicultura;(...).§ 3º
Cabe ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento exercer, por meio do Serviço Florestal
Brasileiro, a função de órgão gestor prevista no art. 53 da Lei nº 11.284, de 2 de março de 2006,
em âmbito federal.(...)."
2. ^ undefined

3. ^ undefined

4. ^ Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em
valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da
decisão. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018) (Regulamento)Parágrafo único. A
motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de
ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis
alternativas. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)
5. ^ Art. 1º Fica instituída a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, que estabelece normas
de proteção à livre iniciativa e ao livre exercício de atividade econômica e disposições sobre a
atuação do Estado como agente normativo e regulador, nos termos do inciso IV do caput do art.
1º, do parágrafo único do art. 170 e do caput do art. 174 da Constituição Federal.§ 1º O disposto
nesta Lei será observado na aplicação e na interpretação do direito civil, empresarial,
econômico, urbanístico e do trabalho nas relações jurídicas que se encontrem no seu
âmbito de aplicação e na ordenação pública, inclusive sobre exercício das profissões,
comércio, juntas comerciais, registros públicos, trânsito, transporte e proteção ao meio
ambiente.§ 2º Interpretam-se em favor da liberdade econômica, da boa-fé e do respeito
aos contratos, aos investimentos e à propriedade todas as normas de ordenação
pública sobre atividades econômicas privadas.§ 3º O disposto nos arts. 1º, 2º, 3º e 4º desta
Lei não se aplica ao direito tributário e ao direito financeiro, ressalvado o inciso X do caput do art.
3º.§ 4º O disposto nos arts. 1º, 2º, 3º e 4º desta Lei constitui norma geral de direito econômico,
conforme o disposto no inciso I do caput e nos §§ 1º, 2º, 3º e 4º do art. 24 da Constituição
Federal, e será observado para todos os atos públicos de liberação da atividade econômica
executados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, nos termos do § 2º deste
artigo.§ 5º O disposto no inciso IX do caput do art. 3º desta Lei não se aplica aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios, exceto se:I - o ato público de liberação da atividade econômica
for derivado ou delegado por legislação ordinária federal; ouII - o ente federativo ou o órgão
responsável pelo ato decidir vincular-se ao disposto no inciso IX do caput do art. 3º desta Lei por
meio de instrumento válido e próprio.§ 6º Para fins do disposto nesta Lei, consideram-se atos
públicos de liberação a licença, a autorização, a concessão, a inscrição, a permissão, o alvará, o
cadastro, o credenciamento, o estudo, o plano, o registro e os demais atos exigidos, sob qualquer
denominação, por órgão ou entidade da administração pública na aplicação de legislação, como
condição para o exercício de atividade econômica, inclusive o início, a continuação e o fim para a
instalação, a construção, a operação, a produção, o funcionamento, o uso, o exercício ou a
realização, no âmbito público ou privado, de atividade, serviço, estabelecimento, profissão,
instalação, operação, produto, equipamento, veículo, edificação e outros.
6. ^ "Art. 2º Para os efeitos desta Lei, consideram-se integrantes do Bioma Mata Atlântica as
seguintes formações florestais nativas e ecossistemas associados, com as respectivas
delimitações estabelecidas em mapa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE,
conforme regulamento: Floresta Ombrófila Densa; Floresta Ombrófila Mista, também denominada
de Mata de Araucárias; Floresta Ombrófila Aberta; Floresta Estacional Semidecidual; e Floresta
Estacional Decidual, bem como os manguezais, as vegetações de restingas, campos de altitude,
brejos interioranos e encraves florestais do Nordeste. (Vide Decreto nº 6.660, de
2008)Parágrafo único. Somente os remanescentes de vegetação nativa no estágio
primário e nos estágios secundário inicial, médio e avançado de regeneração na área
de abrangência definida no caput deste artigo terão seu uso e conservação regulados
por esta Lei."
7. ^ "Art. 1o O mapa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, previsto no art. 2 o da
Lei no 11.428, de 22 de dezembro de 2006, contempla a configuração original das seguintes
formações florestais nativas e ecossistemas associados: Floresta Ombrófila Densa; Floresta
Ombrófila Mista, também denominada de Mata de Araucárias; Floresta Ombrófila Aberta; Floresta
Estacional Semidecidual; Floresta Estacional Decidual; campos de altitude; áreas das formações
pioneiras, conhecidas como manguezais, restingas, campos salinos e áreas aluviais; refúgios
vegetacionais; áreas de tensão ecológica; brejos interioranos e encraves florestais, representados
por disjunções de Floresta Ombrófila Densa, Floresta Ombrófila Aberta, Floresta Estacional
Semidecidual e Floresta Estacional Decidual; áreas de estepe, savana e savana-estépica; e
vegetação nativa das ilhas costeiras e oceânicas. § 1o Somente os remanescentes de
vegetação nativa primária e vegetação nativa secundária nos estágios inicial, médio e
avançado de regeneração na área de abrangência do mapa definida no caput terão seu
uso e conservação regulados por este Decreto, não interferindo em áreas já ocupadas
com agricultura, cidades, pastagens e florestas plantadas ou outras áreas desprovidas
de vegetação nativa. [3]§ 2o Aplica-se a todos os tipos de vegetação nativa delimitados no
mapa referido no caput o regime jurídico de conservação, proteção, regeneração e utilização
estabelecido na Lei nº 11.428, de 2006, e neste Decreto, bem como a legislação ambiental
vigente, em especial a Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965. § 3 o O mapa do IBGE referido
no caput e no art. 2º da Lei nº 11.428, de 2006, denominado Mapa da Área de Aplicação da Lei
no 11.428, de 2006, será disponibilizado nos sítios eletrônicos do Ministério do Meio Ambiente e do
IBGE e de forma impressa."
^
8. A Resolução nº 10, de 1º de outubro de 1993, do Conselho Nacional do Meio Ambiente
- CONAMA, convalidada pela Resolução nº 388, de 23 de fevereiro de 2007 (DOU de 26.02.2007,
 Seção 1, p. 63), estabelece conceitos básicos de vegetação primária e secundária e seus
respectivos estágios de regeneração, nos seguintes termos:"Art. 2º Com base nos parâmetros
indicados no artigo 1º desta Resolução, ficam definidos os seguintes conceitos:I - Vegetação
Primária - vegetação de máxima expressão local, com grande diversidade biológica, sendo os
efeitos das ações antrópicas mínimos, a ponto de não afetar significativamente suas
características originais de estrutura e de espécies.II - Vegetação Secundária ou em Regeneração
- vegetação resultante dos processos naturais de sucessão, após supressão total ou parcial da
vegetação primária por ações antrópicas ou causas naturais, podendo ocorrer árvores
remanescentes da vegetação primária.Art. 3º Os estágios de regeneração da vegetação
secundária a que se refere o artigo 6º do Decreto nº 750/93, passam a ser assim definidos:I -
Estágio Inicial:a) fisionomia herbáceo/arbustiva de porte baixo, com cobertura vegetal variando de
fechada a aberta;b) espécies lenhosas com distribuição diamétrica de pequena amplitude;c)
epífitas, se existentes, são representadas principalmente por líquenes, briófitas e pteridófitas, com
baixa diversidade;d) trepadeiras, se presentes, são geralmente herbáceas;e) serapilheira, quando
existente, forma uma camada fina pouco decomposta, contínua ou não;f) diversidade biológica
variável com poucas espécies arbóreas ou arborescentes, podendo apresentar plântulas de
espécies características de outros estágios;g) espécies pioneiras abundantes;h) ausência de
subosque.II - Estágio Médio:a) fisionomia arbórea e/ou arbustiva, predominando sobre a herbácea,
podendo constituir estratos diferenciados;b) cobertura arbórea, variando de aberta a fechada,
com a ocorrência eventual de indivíduos emergentes;c) distribuição diamétrica apresentando
amplitude moderada, com predomínio de pequenos diâmetros;d) epífitas aparecendo com maior
número de indivíduos e espécies em relação ao estágio inicial, sendo mais abundantes na floresta
ombrófila;e) trepadeiras, quando presentes são predominantemente lenhosas;f) serapilheira
presente, variando de espessura de acordo com as estações do ano e a localização;g) diversidade
biológica significativa;h) subosque presente.III - Estágio Avançado:a) fisionomia arbórea,
dominante sobre as demais, formando um dossel fechado e relativamente uniforme no porte,
podendo apresentar árvores emergentes;b) espécies emergentes, ocorrendo com diferentes graus
de intensidade;c) copas superiores, horizontalmente amplas;d) distribuição diamétrica de grande
amplitude;e) epífitas, presentes em grande número de espécies e com grande abundância,
principalmente na floresta ombrófila;f) trepadeiras, geralmente lenhosas, sendo mais abundantes
e ricas em espécies na floresta estacional;g) serapilheira abundante;h) diversidade biológica muito
grande devido à complexidade estrutural;i) estratos herbáceo, arbustivo e um notadamente
arbóreo;j) florestas neste estágio podem apresentar fisionomia semelhante à vegetação
primária;l) subosque normalmente menos expressivo do que no estágio médio;m) dependendo da
formação florestal, pode haver espécies dominantes."
9. ^ "Art. 38. Destruir ou danificar floresta considerada de preservação permanente, mesmo que em
formação, ou utilizá-la com infringência das normas de proteção:Pena - detenção, de um a três
anos, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.Parágrafo único. Se o crime for culposo, a
pena será reduzida à metade."......................................"Art. 38-A. Destruir ou danificar vegetação
primária ou secundária, em estágio avançado ou médio de regeneração, do Bioma Mata Atlântica,
ou utilizá-la com infringência das normas de proteção: (Incluído pela Lei nº 11.428, de
2006).Pena - detenção, de 1 (um) a 3 (três) anos, ou multa, ou ambas as penas
cumulativamente. (Incluído pela Lei nº 11.428, de 2006).Parágrafo único. Se o crime for
culposo, a pena será reduzida à metade. (Incluído pela Lei nº 11.428, de
2006)."................................................."Art. 39. Cortar árvores em floresta considerada de
preservação permanente, sem permissão da autoridade competente:Pena - detenção, de um a
três anos, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente."
10. ^ Art. 26. Será admitida a prática agrícola do pousio nos Estados da Federação onde tal
procedimento é utilizado tradicionalmente.
^
11. "Art. 6º A proteção e a utilização do Bioma Mata Atlântica têm por objetivo geral o
desenvolvimento sustentável e, por objetivos específicos, a salvaguarda da biodiversidade,
da saúde humana, dos valores paisagísticos, estéticos e turísticos, do regime hídrico e da
estabilidade social.Parágrafo único. Na proteção e na utilização do Bioma Mata Atlântica, serão
observados os princípios da função socioambiental da propriedade, da eqüidade intergeracional,
da prevenção, da precaução, do usuário-pagador, da transparência das informações e atos, da
gestão democrática, da celeridade procedimental, da gratuidade dos serviços administrativos
prestados ao pequeno produtor rural e às populações tradicionais e do respeito ao direito de
propriedade."........................................Art. 18. No Bioma Mata Atlântica, é livre a coleta de
subprodutos florestais tais como frutos, folhas ou sementes, bem como as atividades de uso
indireto, desde que não coloquem em risco as espécies da fauna e flora, observando-se as
limitações legais específicas e em particular as relativas ao acesso ao patrimônio genético, à
proteção e ao acesso ao conhecimento tradicional associado e de
biossegurança......................................................Art. 33. O poder público, sem prejuízo das
obrigações dos proprietários e posseiros estabelecidas na legislação ambiental, estimulará, com
incentivos econômicos, a proteção e o uso sustentável do Bioma Mata Atlântica.§ 1º Na
regulamentação dos incentivos econômicos ambientais, serão observadas as seguintes
características da área beneficiada:(...);IV - o valor paisagístico, estético e turístico;(...).§ 2º Os
incentivos de que trata este Título não excluem ou restringem outros benefícios, abatimentos e
deduções em vigor, em especial as doações a entidades de utilidade pública efetuadas por
pessoas físicas ou jurídicas."
12. ^ "Art. 29. Para os fins do disposto no art. 18 da Lei no 11.428, de 2006, ressalvadas as
áreas de preservação permanente, consideram-se de uso indireto, não necessitando de
autorização dos órgãos ambientais competentes, as seguintes atividades:I - abertura de
pequenas vias e corredores de acesso;II - implantação de trilhas para desenvolvimento de
ecoturismo;III - implantação de aceiros para prevenção e combate a incêndios
 florestais;IV - construção e manutenção de cercas ou picadas de divisa de propriedades;
eV - pastoreio extensivo tradicional em remanescentes de campos de altitude, nos estágios
secundários de regeneração, desde que não promova a supressão da vegetação nativa ou a
introdução de espécies vegetais exóticas. Parágrafo único. As atividades de uso indireto de que
trata o caput não poderão colocar em risco as espécies da fauna e flora ou provocar a supressão
de espécies ameaçadas de extinção constantes da Lista Oficial de Espécies da Flora Brasileira
Ameaçadas de Extinção ou constantes de listas dos Estados."
13. ^ "Art. 7º A proteção e a utilização do Bioma Mata Atlântica far-se-ão dentro de condições que
assegurem:I - a manutenção e a recuperação da biodiversidade, vegetação, fauna e regime
hídrico do Bioma Mata Atlântica para as presentes e futuras gerações;II - o estímulo à pesquisa, à
difusão de tecnologias de manejo sustentável da vegetação e à formação de uma consciência
pública sobre a necessidade de recuperação e manutenção dos ecossistemas;III - o fomento de
atividades públicas e privadas compatíveis com a manutenção do equilíbrio ecológico;IV - o
disciplinamento da ocupação rural e urbana, de forma a harmonizar o crescimento
econômico com a manutenção do equilíbrio ecológico."
14. ^ Art. 11. O corte e a supressão de vegetação primária ou nos estágios avançado e médio de
regeneração do Bioma Mata Atlântica ficam vedados quando:..............II - o proprietário ou
posseiro não cumprir os dispositivos da legislação ambiental, em especial as exigências da Lei
nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, no que respeita às Áreas de Preservação Permanente e
à Reserva Legal......................................................Art. 23. O corte, a supressão e a exploração da
vegetação secundária em estágio médio de regeneração do Bioma Mata Atlântica somente serão
autorizados:........III - quando necessários ao pequeno produtor rural e populações tradicionais para
o exercício de atividades ou usos agrícolas, pecuários ou silviculturais imprescindíveis à sua
subsistência e de sua família, ressalvadas as áreas de preservação permanente e, quando for o
caso, após averbação da reserva legal, nos termos da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de
1965;......
^
15. "Art. 1º-A. Esta Lei estabelece normas gerais sobre a proteção da vegetação, áreas de
Preservação Permanente e as áreas de Reserva Legal; a exploração florestal, o suprimento de
matéria-prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção dos
incêndios florestais, e prevê instrumentos econômicos e financeiros para o alcance de seus
objetivos. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012)Parágrafo único. Tendo como objetivo o
desenvolvimento sustentável, esta Lei atenderá aos seguintes princípios: (Incluído pela Lei nº
12.727, de 2012)I - afirmação do compromisso soberano do Brasil com a preservação das suas
florestas e demais formas de vegetação nativa, bem como da biodiversidade, do solo, dos
recursos hídricos e da integridade do sistema climático, para o bem estar das gerações presentes
e futuras; (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).II - reafirmação da importância da função
estratégica da atividade agropecuária e do papel das florestas e demais formas de vegetação
nativa na sustentabilidade, no crescimento econômico, na melhoria da qualidade de vida da
população brasileira e na presença do País nos mercados nacional e internacional de alimentos e
bioenergia; (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012)III - ação governamental de proteção e uso
sustentável de florestas, consagrando o compromisso do País com a compatibilização e
harmonização entre o uso produtivo da terra e a preservação da água, do solo e da
vegetação; (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012)IV - responsabilidade comum da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, em colaboração com a sociedade civil, na criação de políticas para a
preservação e restauração da vegetação nativa e de suas funções ecológicas e sociais nas áreas
urbanas e rurais; (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012)V - fomento à pesquisa científica e
tecnológica na busca da inovação para o uso sustentável do solo e da água, a recuperação e a
preservação das florestas e demais formas de vegetação nativa; (Incluído pela Lei nº 12.727, de
2012)VI - criação e mobilização de incentivos econômicos para fomentar a preservação e a
recuperação da vegetação nativa e para promover o desenvolvimento de atividades produtivas
sustentáveis." (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012)
16. ^ "Art. 61-A. Nas Áreas de Preservação Permanente, é autorizada, exclusivamente, a
continuidade das atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo e de turismo rural em áreas rurais
consolidadas até 22 de julho de 2008. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012). (Vide
ADIN Nº 4.937) (Vide ADC Nº 42) (Vide ADIN Nº 4.902)§ 1º Para os imóveis rurais com área
de até 1 (um) módulo fiscal que possuam áreas consolidadas em Áreas de Preservação
Permanente ao longo de cursos d’água naturais, será obrigatória a recomposição das respectivas
faixas marginais em 5 (cinco) metros, contados da borda da calha do leito regular,
independentemente da largura do curso d´água. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).§ 2º Para
os imóveis rurais com área superior a 1 (um) módulo fiscal e de até 2 (dois) módulos fiscais que
possuam áreas consolidadas em Áreas de Preservação Permanente ao longo de cursos d’água
naturais, será obrigatória a recomposição das respectivas faixas marginais em 8 (oito) metros,
contados da borda da calha do leito regular, independentemente da largura do curso d
´água. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).§ 3º Para os imóveis rurais com área superior a 2
(dois) módulos fiscais e de até 4 (quatro) módulos fiscais que possuam áreas consolidadas em
Áreas de Preservação Permanente ao longo de cursos d’água naturais, será obrigatória a
recomposição das respectivas faixas marginais em 15 (quinze) metros, contados da borda da
calha do leito regular, independentemente da largura do curso d’água. (Incluído pela Lei nº
12.727, de 2012).§ 4º Para os imóveis rurais com área superior a 4 (quatro) módulos fiscais que
possuam áreas consolidadas em Áreas de Preservação Permanente ao longo de cursos d’água
naturais, será obrigatória a recomposição das respectivas faixas marginais: (Incluído pela Lei nº
12.727, de 2012).I - (VETADO); e (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).II - nos demais casos,
conforme determinação do PRA, observado o mínimo de 20 (vinte) e o máximo de 100 (cem)
metros, contados da borda da calha do leito regular. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).§ 5º
Nos casos de áreas rurais consolidadas em Áreas de Preservação Permanente no entorno de
 nascentes e olhos d’água perenes, será admitida a manutenção de atividades agrossilvipastoris,
de ecoturismo ou de turismo rural, sendo obrigatória a recomposição do raio mínimo de 15
(quinze) metros. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).§ 6º Para os imóveis rurais que possuam
áreas consolidadas em Áreas de Preservação Permanente no entorno de lagos e lagoas naturais,
será admitida a manutenção de atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo ou de turismo rural,
sendo obrigatória a recomposição de faixa marginal com largura mínima de: (Incluído pela Lei nº
12.727, de 2012).I - 5 (cinco) metros, para imóveis rurais com área de até 1 (um) módulo
fiscal; (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).II - 8 (oito) metros, para imóveis rurais com área
superior a 1 (um) módulo fiscal e de até 2 (dois) módulos fiscais; (Incluído pela Lei nº 12.727, de
2012).III - 15 (quinze) metros, para imóveis rurais com área superior a 2 (dois) módulos fiscais e
de até 4 (quatro) módulos fiscais; e (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).IV - 30 (trinta) metros,
para imóveis rurais com área superior a 4 (quatro) módulos fiscais. (Incluído pela Lei nº 12.727, de
2012).§ 7º Nos casos de áreas rurais consolidadas em veredas, será obrigatória a recomposição
das faixas marginais, em projeção horizontal, delimitadas a partir do espaço brejoso e
encharcado, de largura mínima de: (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).I - 30 (trinta) metros,
para imóveis rurais com área de até 4 (quatro) módulos fiscais; e (Incluído pela Lei nº 12.727, de
2012).II - 50 (cinquenta) metros, para imóveis rurais com área superior a 4 (quatro) módulos
fiscais. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).§ 8º Será considerada, para os fins do disposto
no caput e nos §§ 1º a 7º , a área detida pelo imóvel rural em 22 de julho de 2008. (Incluído pela
Lei nº 12.727, de 2012).§ 9º A existência das situações previstas no caput deverá ser informada
no CAR para fins de monitoramento, sendo exigida, nesses casos, a adoção de técnicas de
conservação do solo e da água que visem à mitigação dos eventuais impactos. (Incluído pela Lei
nº 12.727, de 2012).§ 10. Antes mesmo da disponibilização do CAR, no caso das intervenções já
existentes, é o proprietário ou possuidor rural responsável pela conservação do solo e da água,
por meio de adoção de boas práticas agronômicas. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).§ 11. A
realização das atividades previstas no caput observará critérios técnicos de conservação do solo e
da água indicados no PRA previsto nesta Lei, sendo vedada a conversão de novas áreas para uso
alternativo do solo nesses locais. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).§ 12. Será admitida a
manutenção de residências e da infraestrutura associada às atividades agrossilvipastoris, de
ecoturismo e de turismo rural, inclusive o acesso a essas atividades, independentemente das
determinações contidas no caput e nos §§ 1º a 7º , desde que não estejam em área que ofereça
risco à vida ou à integridade física das pessoas. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).§ 13. A
recomposição de que trata este artigo poderá ser feita, isolada ou conjuntamente, pelos seguintes
métodos: (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).I - condução de regeneração natural de espécies
nativas; (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).II - plantio de espécies nativas; (Incluído pela Lei nº
12.727, de 2012).III - plantio de espécies nativas conjugado com a condução da regeneração
natural de espécies nativas; (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).IV - plantio intercalado de
espécies lenhosas, perenes ou de ciclo longo, exóticas com nativas de ocorrência regional, em até
50% (cinquenta por cento) da área total a ser recomposta, no caso dos imóveis a que se refere o
inciso V do caput do art. 3º ; (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).V - (VETADO). (Incluído pela Lei
nº 12.727, de 2012).§ 14. Em todos os casos previstos neste artigo, o poder público, verificada a
existência de risco de agravamento de processos erosivos ou de inundações, determinará a
adoção de medidas mitigadoras que garantam a estabilidade das margens e a qualidade da água,
após deliberação do Conselho Estadual de Meio Ambiente ou de órgão colegiado estadual
equivalente. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).§ 15. A partir da data da publicação desta Lei e
até o término do prazo de adesão ao PRA de que trata o § 2º do art. 59, é autorizada a
continuidade das atividades desenvolvidas nas áreas de que trata o caput , as quais deverão ser
informadas no CAR para fins de monitoramento, sendo exigida a adoção de medidas de
conservação do solo e da água. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).§ 16. As Áreas de
Preservação Permanente localizadas em imóveis inseridos nos limites de Unidades de
Conservação de Proteção Integral criadas por ato do poder público até a data de publicação desta
Lei não são passíveis de ter quaisquer atividades consideradas como consolidadas nos termos
do caput e dos §§ 1º a 15, ressalvado o que dispuser o Plano de Manejo elaborado e aprovado de
acordo com as orientações emitidas pelo órgão competente do Sisnama, nos termos do que
dispuser regulamento do Chefe do Poder Executivo, devendo o proprietário, possuidor rural ou
ocupante a qualquer título adotar todas as medidas indicadas. (Incluído pela Lei nº 12.727, de
2012).§ 17. Em bacias hidrográficas consideradas críticas, conforme previsto em legislação
específica, o Chefe do Poder Executivo poderá, em ato próprio, estabelecer metas e diretrizes de
recuperação ou conservação da vegetação nativa superiores às definidas no caput e nos §§ 1º a 7º
, como projeto prioritário, ouvidos o Comitê de Bacia Hidrográfica e o Conselho Estadual de Meio
Ambiente. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).§ 18. (VETADO)." (Incluído pela Lei nº 12.727, de
2012)................................................................"Art. 61-B. Aos proprietários e possuidores dos
imóveis rurais que, em 22 de julho de 2008, detinham até 10 (dez) módulos fiscais e
desenvolviam atividades agrossilvipastoris nas áreas consolidadas em Áreas de Preservação
Permanente é garantido que a exigência de recomposição, nos termos desta Lei, somadas todas
as Áreas de Preservação Permanente do imóvel, não ultrapassará: (Incluído pela Lei nº 12.727, de
2012). (Vide ADIN Nº 4.937) (Vide ADC Nº 42) (Vide ADIN Nº 4.902)I - 10% (dez
por cento) da área total do imóvel, para imóveis rurais com área de até 2 (dois) módulos
fiscais; (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).II - 20% (vinte por cento) da área total do imóvel,
para imóveis rurais com área superior a 2 (dois) e de até 4 (quatro) módulos fiscais; (Incluído pela
Lei nº 12.727, de 2012).III - (VETADO)." (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).

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legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código
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 ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS

Despacho nº 808/2019/Decor/CGU/AGU (06/12/2019)

Referência: 21000.019326/2018-18 (00400.001640/2017-81 e 02000.002097/2015-13)

Interessada: Consultoria junto ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
Assunto: Mata Atlântica e incidência dos arts. 61-A e 61-B da Lei nº 12.651/2012
Sr. Diretor do Decor/CGU,
1. Expediente eletrônico na origem instaurado para recepção e processamento
da demanda do Ofício nº 129/2018-CNA (24/05/2018)-[1], que à vista dos artigos 61-A e 61-
B do novo Código Florestal (Lei nº 12.651, de 25/05/2012) instou o Ministério da
Agricultura, Pecuária e Abastecimento a posicionamentos técnico e jurídico acerca da
consolidação de áreas antropizadas nos campos de altitude do Bioma Mata Atlântica.
2. Seguiu-se o Parecer nº 819/2019/Conjur-Mapa/CGU/AGU (07/10/2019)-
[2], no sentido da incidência dos artigos 61-A, 61-B e 61-C do Código Florestal à hipótese,

asseverando que sua aplicação complementar ao Bioma Mata Atlântica é preconizada pela
própria lei que o rege (Lei nº 11.428, de 22/12/2006), com o que suscitou-se controvérsia
contra a Nota nº 052/2017/Conjur/MMA/CGU/AGU (22/09/2017)-[3], que ao desaprovar
o Despacho nº 1.050/2015/Conjur/MMA/CGU/AGU/jmloa (02/12/2015)-[4], recebera no
Despacho n° 64.773/2017-MMA (06/11/2017) chancela ministerial contrária à incidência
de tais artigos no referido bioma.
3. Visto a controvérsia guardar conexão com a impugnação que no expediente
nº 00400.001640/2017-81 o Ofício nº 479/2017-CNA (05/12/2017)-[5] também suscitara
contra a Nota n° 052/2017/Conjur/MMA/CGU/AGU (22/09/2017), foram instados a
pronunciar-se os mesmos órgãos consultivos que ali se manifestaram, os quais, à exceção da
PGF, fizeram-no pela Nota nº 076/2019/Comaf-PFE-ICMBio/PGF/AGU (15/10/2019)-[6],
alinhada à compreensão da suscitada; pelo Despacho nº 889/2019/Gabin-PFE-Ibama-
Sede/PGF/AGU (23/11/2019)-[7], convergente à tese antagônica da suscitante; e pelo
Despacho nº 1.462/2019/Conjur-MMA/CGU/AGU (27/11/2019)-[8], que ao remeter-se à
Nota nº 374/2019/Conjur-MMA/CGU/AGU (25/11/2019)-[9] do expediente nº
00400.001640/2017-81, admite que “as duas correntes possuem considerável sustentáculo
jurídico e ambas possuem fortes argumentos para rechaçar a outra.” (parágrafo 12), concluindo
“que a questão desbordou da exclusiva relação MMA – Vinculadas” (parágrafo 18).

1
NUP 21000.019326/2018-18 - Sequencial Sapiens nº 01, elemento nº 01 - Ofício nº 129/2018-CNA (24/05/2018)
2
NUP 21000.019326/2018-18 - Sequencial Sapiens nº 14 - Parecer nº 819/2019/Conjur-Mapa/CGU/AGU (07/10/2019)
3
NUP 02000.002097/2015-13 - Sequencial Sapiens nº 09 - Nota n° 052/2017/Conjur/MMA/CGU/AGU (22/09/2017)
4
NUP 02000.002097/2015-13 – Seq. 07, elem.02, pp. 47/55 - Despacho nº 1.050/2015/Conjur/MMA/CGU/AGU/jmloa (02/12/2015)
5
NUP 00400.001640/2017-81 - Sequencial Sapiens nº 01 - Ofício nº 479/2017-CNA (05/12/2017)
6
NUP 21000.019326/2018-18 – Seq. 21 - Nota nº 076/2019/Comaf-PFE-ICMBio/PGF/AGU (15/10/2019)
7
NUP 21000.019326/2018-18 – Seq. 29 - Despacho nº 00889/2019/Gabin-PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (23/11/2019)
8
NUP 00400.001640/2017-81– Seq. 101 - Despacho nº 1.462/2019/Conjur-MMA/CGU/AGU (27/11/2019)
9
NUP 21000.019326/2018-18 – Seq. 34 - Nota nº 374/2019/Conjur-MMA/CGU/AGU (25/11/2019)
4. E a teor agora do Parecer nº 115/2019/Decor-CGU/AGU (06/12/2019),
tendo na ADC nº 42 o STF enunciado que o regime de transição do Código Florestal
legitima-se a preservar o meio ambiente sem descontinuidade da atividade econômica
consolidada em áreas de preservação permanente, impõe-se que seus artigos 61-A e 61-B
alcancem inclusive segmentos de tais áreas inseridos em espaços geográficos que, embora
associados ao bioma da mata atlântica, subsumam-se por ausência de vegetação nativa ao
conceito de área consolidada, revelando-se meros indicativos da complementariedade entre
uma e outra norma legal os dispositivos da lei da mata atlântica remissivos a especialidades
em relação ao regramento de áreas de preservação permanente do código florestal.
5. Com efeito. Não bastasse o julgado da ADC nº 42 enfatizar com abrangência
genérica a necessidade da conformação legal compatibilizar o dever de proteção ambiental
com outros vetores constitucionais de igual hierarquia, sem que tal configure violação ao
princípio da vedação ao retrocesso, que nos dizeres da ADI nº 3.540 “não pode impedir o
dinamismo da atividade legiferante do Estado”, mormente quando não promova “alterações
prejudiciais ao núcleo fundamental das garantias sociais”-[10], constata-se ainda que:
a) o art. 1º da Lei nº 11.428/2006 dispõe que a conservação, a proteção, a regeneração e a
utilização do Bioma Mata Atlântica observarão a legislação ambiental vigente, em especial
o Código Florestal; sendo que o parágrafo único de seu art. 2º, bem como o § 1º do art. 1º
do Decreto nº 6.660/2008, direcionam aquela proteção legal à floresta ainda existente
(“remanescentes de vegetação nativa”), ao passo que os artigos 61-A e 61-B do Código
Florestal incidem sobre espaços total ou predominantemente antropizados;
b) a teor da letra “u” do item 22 da ementa da ADC nº 42, os artigos 61-A e 61-B do Código
Florestal, no que asseguram que o núcleo essencial de diversos valores constitucionais não
seja completamente esvaziado, são expressão da “legitimidade constitucional para a criação
legal de regimes de transição entre marcos regulatórios, por imperativos de segurança
jurídica (art. 5º, caput, da CRFB) e de política legislativa (artigos 21, XVII, e 48, VIII, da
CRFB)”, “à luz da necessidade de assegurar minimamente o conteúdo econômico da
propriedade, em obediência aos artigos 5º, XXII, e 170, II, da Carta Magna”, pois “a
própria lei prevê mecanismos para que os órgãos ambientais competentes realizem a
adequação dos critérios de recomposição para a realidade de cada nicho ecológico”-[11].
c) não havendo “qualquer base exegética ou empírica para sustentar que a Constituição
impediu o legislador de modificar a metragem de áreas de preservação permanente”, pois
que “o art. 225, § 1º, III, da Carta Magna expressamente permite que a lei altere ou suprima
‘espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos’” (ADC 42, voto
condutor, pp. 36/37), com igual razão inexistiria impedimento constitucional a que nessas
áreas a lei, impondo – como no caso – parcela de recomposição, admita continuidade de
exploração consolidada, independentemente da fitofisionomia originalmente ali existente;

10
ADI 4.350 – Rel. Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 3.12.2014, apud ADI nº 4.717.
11
Lê-se no voto condutor da ADC 42: “[...] 21. ARTS. 61-A, 61-B, 61-C, 63 E 67 [OBJETO DAS ADIS 4.902 E 4.937 E DA ADC 42]
(p. 100) (...) Os dispositivos impugnados, todos constantes do Capítulo XIII do Código Florestal (Disposições Transitórias), apresentam
regras de transição para a regularização de áreas consolidadas em APPs e em reservas legais. Conforme já assentado nas seções
anteriores, regimes de transição são constitucionais desde que o núcleo constitucional de outros valores constitucionais não seja
esvaziado. No presente caso, tenho que as regras impugnadas, a despeito de relativizarem algumas obrigações ambientais, promovem
transição razoável entre sistemas legislativos, revelando técnica de estabilização e regularização das situações jurídicas já utilizada em
outras searas do Direito brasileiro que igualmente envolvem a proteção de bens jurídicos igualmente indisponíveis. (p. 105) (...) O
Requerente da Ação Direta alega que o tamanho do imóvel não teria vinculação com a importância ambiental do local ou a necessidade
de restaurar processos ecológicos essenciais, pois não haveria relação técnica entre porte de propriedade e necessidade de proteção
ambiental A impugnação não comporta acolhimento, mercê da legitimidade do legislador para estabelecer os critérios norteadores da
política pública de proteção ambiental. Resta evidente que a lei pretendeu assegurar minimamente o conteúdo econômico da propriedade,
em obediência aos artigos 5º, XXII, e 170, II, da Carta Magna, por meio da adaptação da área a ser recomposta conforme o tamanho do
imóvel rural. De outra forma, a fixação da área a ser recomposta poderia ocupar substancialmente a propriedade, esvaziando o seu
potencial produtivo. Não se deve ignorar que, conforme o art. 185, parágrafo único, da Constituição, a “lei garantirá tratamento especial
à propriedade produtiva”, motivo pelo qual deve ser reputada constitucional a medida eleita pelo Legislativo para compatibilizar a
necessidade de proteção ambiental e os imperativos de desenvolvimento socioeconômico. (pp. 106/107) [...]”
d) consoante jurisprudência do STJ-[12], a teleologia da norma protetiva da mata atlântica
visa “restringir a ampliação do aproveitamento econômico do imóvel, mas não reduzir a
exploração já existente”, e “apenas se aplica à floresta em pé” (o que o confirma o
parágrafo único do art. 2º da Lei nº 11.428/2006) , enquanto a do Código Florestal “incide
tanto em frações com vegetação como naquelas já desmatadas, como se dá com as Áreas de
Preservação Permanente e a Reserva Legal”, do que a nosso juízo decorre estar neste, e não
naquela, o maior âmbito de proteção, pois, ainda na voz dos Tribunais, “de acordo com o
Código Florestal brasileiro (tanto o de 1965, como o atual, a Lei 12.651, de 25.5.2012) e a
Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), a flora nativa, no caso de
supressão, encontra-se (já) uniformemente protegida pela exigência de prévia e válida
autorização do órgão ambiental competente, qualquer que seja o seu bioma, localização,
tipologia ou estado de conservação (primária ou secundária)-[13]”;

e) enquanto no Código Florestal, que “ostenta legitimidade institucional e democrática”

(ADC nº 42, ementa, 21), o elemento discriminador da área de preservação permanente é
locacional/topológico, com ênfase ao espaço a ser protegido, vegetado ou não, o seu
homólogo na Lei da Mata Atlântica é notadamente fitofisionômico/tipológico, com ênfase à
vegetação ainda efetivamente existente a ser protegida, de modo que nesse âmbito de
sobreposição territorial e normativa, não podendo as disposições do código serem
consideradas lesivas ao objeto normativo daquela lei, ela revela-se meramente instrumental
em relação àquele, a respeito cabendo, mutatis mutandis, aplicar-se dicção incidentalmente
exteriorizada pelo STJ, ao enunciar que “O Código Florestal tutela em maior extensão e
profundidade o bem jurídico do meio ambiente, logo, é a norma específica a ser
observada na espécie”-[14].

6. A tais fundamentos, dentre muitos outros descortinados no pronunciamento

ora em análise, acolho o Parecer nº 115/2019/Decor-CGU/AGU (06/12/2019) e proponho
sua aprovação no âmbito da Advocacia-Geral da União, do que afinal se deliberar
cientificando-se a Consultoria Jurídica no Ministério do Meio Ambiente, a Procuradoria-
Geral Federal, a Procuradoria Federal Especializada junto ao Ibama e a Procuradoria Federal
Especializada junto ao ICMBio, restituindo-se o expediente à Consultoria Jurídica no
Ministério da Agricultura.
À apreciação de V. Exa.
Brasília, 06 de dezembro de 2019.

Joaquim Modesto Pinto Júnior

Advogado da União
Coordenador da CAPS-Decor/CGU

12
REsp 1.104.517 – SC., 2ª T., Rel. Min. Castro Meira, Red. Min. Hermann Benjamin, j. 27/08/13, item 11 da ementa e excertos do voto
13
REsp 1.198.727/MG, 2ª. T., Rel. Min. Hermann Benjamin,,j. 14/08/2012, item 12 da ementa.
14
AREsp 1.312.435 / RJ, 2ª. T., Rel. Og Fernandes, j. 07/02/2019, item 4 da ementa.
 ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS

Despacho nº 808/2019/Decor/CGU/AGU (06/12/2019)

Referência: 21000.019326/2018-18 (00400.001640/2017-81 e 02000.002097/2015-13)

Interessada: Consultoria junto ao Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento
Assunto: Mata Atlântica e incidência dos arts. 61-A e 61-B da Lei nº 12.651/2012

Sr. Diretor do Decor/CGU,

1. Expediente eletrônico na origem instaurado para recepção e processamento da demanda

d o Ofício nº 129/2018-CNA (24/05/2018)-[[1]], que à vista dos artigos 61-A e 61-B do novo Código
Florestal (Lei nº 12.651, de 25/05/2012) instou o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento a
posicionamentos técnico e jurídico acerca da consolidação de áreas antropizadas nos campos de altitude
do Bioma Mata Atlântica.

2 . Seguiu-se o Parecer nº 819/2019/Conjur-Mapa/CGU/AGU (07/10/2019)-[[2]], no

sentido da incidência dos artigos 61-A, 61-B e 61-C do Código Florestal à hipótese, asseverando que sua
aplicação complementar ao Bioma Mata Atlântica é preconizada pela própria lei que o rege (Lei nº
11.428, de 22/12/2006), com o que suscitou-se controvérsia contra a Nota nº
052/2017/Conjur/MMA/CGU/AGU (22/09/2017) -[[3]], que ao desaprovar o Despacho nº
1.050/2015/Conjur/MMA/CGU/AGU/jmloa (02/12/2015)-[[4]], recebera no Despacho n°
64.773/2017-MMA (06/11/2017) chancela ministerial contrária à incidência de tais artigos no referido
bioma.

3 . Visto a controvérsia guardar conexão com a impugnação que no expediente nº

00400.001640/2017-81 o Ofício nº 479/2017-CNA (05/12/2017)-[[5]] também suscitara contra a
Nota n° 052/2017/Conjur/MMA/CGU/AGU (22/09/2017), foram instados a pronunciar-se os mesmos
órgãos consultivos que ali se manifestaram, os quais, à exceção da PGF, fizeram-no pela Nota nº
076/2019/Comaf-PFE-ICMBio/PGF/AGU (15/10/2019)-[[6]], alinhada à compreensão da suscitada;
p e l o Despacho nº 889/2019/Gabin-PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (23/11/2019)-[[7]], convergente à
tese antagônica da suscitante; e pelo Despacho nº 1.462/2019/Conjur-MMA/CGU/AGU (27/11/2019)-
[[8]], que ao remeter-se à Nota nº 374/2019/Conjur-MMA/CGU/AGU (25/11/2019)-[[9]] do expediente
nº 00400.001640/2017-81, admite que “ as duas correntes possuem considerável sustentáculo jurídico e
ambas possuem fortes argumentos para rechaçar a outra.” (parágrafo 12), concluindo “ que a questão
desbordou da exclusiva relação MMA – Vinculadas” (parágrafo 18).

4. E a teor agora do Parecer nº 115/2019/Decor-CGU/AGU (06/12/2019), tendo na ADC

nº 42 o STF enunciado que o regime de transição do Código Florestal legitima-se a preservar o meio
ambiente sem descontinuidade da atividade econômica consolidada em áreas de preservação
permanente, impõe-se que seus artigos 61-A e 61-B alcancem inclusive segmentos de tais áreas
inseridos em espaços geográficos que, embora associados ao bioma da mata atlântica, subsumam-se
por ausência de vegetação nativa ao conceito de área consolidada, revelando-se meros indicativos da
complementariedade entre uma e outra norma legal os dispositivos da lei da mata atlântica remissivos a
especialidades em relação ao regramento de áreas de preservação permanente do código florestal.

5. Com efeito. Não bastasse o julgado da ADC nº 42 enfatizar com abrangência genérica a
necessidade da conformação legal compatibilizar o dever de proteção ambiental com outros vetores
constitucionais de igual hierarquia, sem que tal configure violação ao princípio da vedação ao retrocesso,
que nos dizeres da ADI nº 3.540 “não pode impedir o dinamismo da atividade legiferante do Estado ”,
mormente quando não promova “alterações prejudiciais ao núcleo fundamental das garantias sociais ”-
[[10]], constata-se ainda que:

a) o art. 1º da Lei nº 11.428/2006 dispõe que a conservação, a proteção, a regeneração e a

utilização do Bioma Mata Atlântica observarão a legislação ambiental vigente, em especial o Código
Florestal; sendo que o parágrafo único de seu art. 2º, bem como o § 1º do art. 1º do Decreto nº
6.660/2008, direcionam aquela proteção legal à floresta ainda existente (“remanescentes de vegetação
nativa”), ao passo que os artigos 61-A e 61-B do Código Florestal incidem sobre espaços total ou
predominantemente antropizados;

b) a teor da letra “u” do item 22 da ementa da ADC nº 42, os artigos 61-A e 61-B do Código
Florestal, no que asseguram que o núcleo essencial de diversos valores constitucionais não seja
completamente esvaziado, são expressão da “legitimidade constitucional para a criação legal de
regimes de transição entre marcos regulatórios, por imperativos de segurança jurídica (art. 5º, caput, da
CRFB) e de política legislativa (artigos 21, XVII, e 48, VIII, da CRFB)”, “à luz da necessidade de assegurar
minimamente o conteúdo econômico da propriedade, em obediência aos artigos 5º, XXII, e 170, II, da
Carta Magna”, pois “a própria lei prevê mecanismos para que os órgãos ambientais competentes
realizem a adequação dos critérios de recomposição para a realidade de cada nicho ecológico”-[[11]].

c) não havendo “ qualquer base exegética ou empírica para sustentar que a Constituição
impediu o legislador de modificar a metragem de áreas de preservação permanente”, pois que “ o art.
225, § 1º, III, da Carta Magna expressamente permite que a lei altere ou suprima ‘espaços territoriais e
seus componentes a serem especialmente protegidos’” (ADC 42, voto condutor, pp. 36/37), com igual
razão inexistiria impedimento constitucional a que nessas áreas a lei, impondo – como no caso – parcela
de recomposição, admita continuidade de exploração consolidada, independentemente da fitofisionomia
originalmente ali existente;
d) consoante jurisprudência do STJ -[[12]], a teleologia da norma protetiva da mata atlântica
visa “restringir a ampliação do aproveitamento econômico do imóvel, mas não reduzir a exploração já
existente”, e “apenas se aplica à floresta em pé” (o que o confirma o parágrafo único do art. 2º da Lei nº
11.428/2006) , enquanto a do Código Florestal “ incide tanto em frações com vegetação como naquelas
já desmatadas, como se dá com as Áreas de Preservação Permanente e a Reserva Legal” , do que a
nosso juízo decorre estar neste, e não naquela, o maior âmbito de proteção, pois, ainda na voz dos
Tribunais, “de acordo com o Código Florestal brasileiro (tanto o de 1965, como o atual, a Lei 12.651, de
25.5.2012) e a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), a flora nativa, no caso de
supressão, encontra-se (já) uniformemente protegida pela exigência de prévia e válida autorização do
órgão ambiental competente, qualquer que seja o seu bioma, localização, tipologia ou estado de
conservação (primária ou secundária)-[[13]]”;

e) enquanto no Código Florestal, que “ ostenta legitimidade institucional e democrática”

(ADC nº 42, ementa, 21), o elemento discriminador da área de preservação permanente é
locacional/topológico, com ênfase ao espaço a ser protegido, vegetado ou não, o seu homólogo na Lei da
Mata Atlântica é notadamente fitofisionômico/tipológico, com ênfase à vegetação ainda efetivamente
existente a ser protegida, de modo que nesse âmbito de sobreposição territorial e normativa, não
podendo as disposições do código serem consideradas lesivas ao objeto normativo daquela lei, ela
revela-se meramente instrumental em relação àquele, a respeito cabendo, mutatis mutandis, aplicar-
se dicção incidentalmente exteriorizada pelo STJ, ao enunciar que “O Código Florestal tutela em maior
extensão e profundidade o bem jurídico do meio ambiente, logo, é a norma específica a ser
observada na espécie”-[[14]].

6 . A tais fundamentos, dentre muitos outros descortinados no pronunciamento ora em

análise, acolho o Parecer nº 115/2019/Decor-CGU/AGU (06/12/2019) e proponho sua aprovação no
âmbito da Advocacia-Geral da União, do que afinal se deliberar cientificando-se a Consultoria Jurídica no
Ministério do Meio Ambiente, a Procuradoria-Geral Federal, a Procuradoria Federal Especializada junto ao
Ibama e a Procuradoria Federal Especializada junto ao ICMBio, restituindo-se o expediente à Consultoria
Jurídica no Ministério da Agricultura.

À apreciação de V. Exa.
Brasília, 06 de dezembro de 2019.

Joaquim Modesto Pinto Júnior

Advogado da União
Coordenador da CAPS-Decor/CGU

[1] NUP 21000.019326/2018-18 - Sequencial Sapiens nº 01, elemento nº 01 - Ofício nº

129/2018-CNA (24/05/2018)

[2] NUP 21000.019326/2018-18 - Sequencial Sapiens nº 14 - Parecer nº

819/2019/Conjur-Mapa/CGU/AGU (07/10/2019)

[3] NUP 02000.002097/2015-13 - Sequencial Sapiens nº 09 - Nota n°

052/2017/Conjur/MMA/CGU/AGU (22/09/2017)

[4] NUP 02000.002097/2015-13 – Seq. 07, elem.02, pp. 47/55 - Despacho nº

1.050/2015/Conjur/MMA/CGU/AGU/jmloa (02/12/2015)

[5] NUP 00400.001640/2017-81 - Sequencial Sapiens nº 01 - Ofício nº 479/2017-CNA

(05/12/2017)

[6] NUP 21000.019326/2018-18 – Seq. 21 - Nota nº 076/2019/Comaf-PFE-

ICMBio/PGF/AGU (15/10/2019)
 [7] NUP 21000.019326/2018-18 – Seq. 29 - Despacho nº 00889/2019/Gabin-PFE-Ibama-
Sede/PGF/AGU (23/11/2019)

[8] NUP 00400.001640/2017-81– Seq. 101 - Despacho nº 1.462/2019/Conjur-

MMA/CGU/AGU (27/11/2019)

[9] NUP 21000.019326/2018-18 – Seq. 34 - Nota nº 374/2019/Conjur-MMA/CGU/AGU

(25/11/2019)

[10] ADI 4.350 – Rel. Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 3.12.2014, apud ADI nº 4.717.

[11] Lê-se no voto condutor da ADC 42: “[...] 21. ARTS. 61-A, 61-B, 61-C, 63 E 67
[OBJETO DAS ADIS 4.902 E 4.937 E DA ADC 42] (p. 100) (...) Os dispositivos impugnados, todos
constantes do Capítulo XIII do Código Florestal (Disposições Transitórias), apresentam regras de
transição para a regularização de áreas consolidadas em APPs e em reservas legais. Conforme já
assentado nas seções anteriores, regimes de transição são constitucionais desde que o núcleo
constitucional de outros valores constitucionais não seja esvaziado. No presente caso, tenho que as
regras impugnadas, a despeito de relativizarem algumas obrigações ambientais, promovem transição
razoável entre sistemas legislativos, revelando técnica de estabilização e regularização das situações
jurídicas já utilizada em outras searas do Direito brasileiro que igualmente envolvem a proteção de bens
jurídicos igualmente indisponíveis. (p. 105) (...) O Requerente da Ação Direta alega que o tamanho do
imóvel não teria vinculação com a importância ambiental do local ou a necessidade de restaurar
processos ecológicos essenciais, pois não haveria relação técnica entre porte de propriedade e
necessidade de proteção ambiental A impugnação não comporta acolhimento, mercê da legitimidade do
legislador para estabelecer os critérios norteadores da política pública de proteção ambiental. Resta
evidente que a lei pretendeu assegurar minimamente o conteúdo econômico da propriedade, em
obediência aos artigos 5º, XXII, e 170, II, da Carta Magna, por meio da adaptação da área a ser
recomposta conforme o tamanho do imóvel rural. De outra forma, a fixação da área a ser recomposta
poderia ocupar substancialmente a propriedade, esvaziando o seu potencial produtivo. Não se deve
ignorar que, conforme o art. 185, parágrafo único, da Constituição, a “lei garantirá tratamento especial à
propriedade produtiva”, motivo pelo qual deve ser reputada constitucional a medida eleita pelo
Legislativo para compatibilizar a necessidade de proteção ambiental e os imperativos de
desenvolvimento socioeconômico. (pp. 106/107) [...]”

[12] REsp 1.104.517 – SC., 2ª T., Rel. Min. Castro Meira, Red. Min. Hermann Benjamin, j.
27/08/13, item 11 da ementa e excertos do voto

[13] REsp 1.198.727/MG, 2ª. T., Rel. Min. Hermann Benjamin,,j. 14/08/2012, item 12 da
ementa.

[14] AREsp 1.312.435 / RJ, 2ª. T., Rel. Og Fernandes, j. 07/02/2019, item 4 da ementa.

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br

mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 21000019326201818 e da chave de
acesso 57733187

Documento assinado eletronicamente por JOAQUIM MODESTO PINTO JUNIOR, de acordo com os
normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o
código 354088650 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário
(a): JOAQUIM MODESTO PINTO JUNIOR. Data e Hora: 06-12-2019 18:03. Número de Série: 1784438.
Emissor: Autoridade Certificadora SERPRORFBv5.
 ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS

DESPACHO n. 00809/2019/DECOR/CGU/AGU

NUP: 21000.019326/2018-18
Interessada: Consultoria junto ao Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento
Assunto: Mata Atlântica e incidência dos arts. 61-A e 61-B da Lei nº 12.651/2012

Exmo. Senhor Consultor-Geral da União,

1. Aprovo o Parecer nº 115/2019/DECOR/CGU/AGU, nos precisos termos do Despacho nº

808/2019/Decor/CGU/AGU.

2. Cuida-se de divergência de ordem jurídica estabelecida entre o entendimento fixado pela

Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e pela Procuradoria
Federal Especializada junto ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis;
em contraposição à interpretação adotada pela Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Meio Ambiente
e a Procuradoria Federal Especializada junto ao ICMBio acerca da aplicação dos arts. 61-A e 61-B do
Código Florestal – Lei nº 12.651, de 2012, ao Bioma Mata Atlântica, regido pela Lei nº 11.428, de 2006.

3. O § 4º do art. 225 da Constituição Federal de 1988 qualifica a Mata Atlântica como

“patrimônio nacional ”, determinando que “ sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições
que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais”. Ao
fixar a interpretação acerca do referenciado dispositivo constitucional, consolidou o Supremo Tribunal
Federal, dentre outras premissas, que mencionado preceito deve ser aplicado harmoniosamente com a
garantia de propriedade, de maneira a resguardar a exploração dos recursos naturais sujeitos ao
domínio provado, desde que estritamente observadas as limitações ambientais em vigor:

E M E N T A: RECURSO EXTRAORDINÁRIO - ESTAÇÃO ECOLOGICA - RESERVA FLORESTAL NA

SERRA DO MAR - PATRIMÔNIO NACIONAL (CF, ART. 225, PAR.4.) - LIMITAÇÃO
ADMINISTRATIVA QUE AFETA O CONTEUDO ECONOMICODO DIREITO DE PROPRIEDADE -
DIREITO DO PROPRIETARIO A INDENIZAÇÃO - DEVER ESTATAL DE RESSARCIR OS PREJUIZOS
DE ORDEM PATRIMONIAL SOFRIDOS PELO PARTICULAR - RE NÃO CONHECIDO.
- Incumbe ao Poder Público o dever constitucional de proteger a flora e de adotar as
necessarias medidas que visem a coibir praticas lesivas ao equilibrio ambiental. Esse
encargo, contudo, não exonera o Estado da obrigação de indenizar os proprietarios cujos
imóveis venham a ser afetados, em sua potencialidade econômica, pelas limitações
impostas pela Administração Pública.
- A proteção jurídica dispensada as coberturas vegetais que revestem as propriedades
imobiliarias não impede que o dominus venha a promover, dentro dos limites autorizados
pelo Código Florestal, o adequado e racional aproveitamento economico das arvores nelas
existentes. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais em geral, tendo
presente a garantia constitucional que protege o direito de propriedade, firmou-se no
sentido de proclamar a plena indenizabilidade das matas e revestimentos florestais que
recobrem areas dominiais privadas objeto de apossamento estatal ou sujeitas a restrições
administrativas impostas pelo Poder Público. Precedentes.
- A circunstancia de o Estado dispor de competência para criar reservas florestais não lhe
confere, só por si - considerando-se os princípios que tutelam, em nosso sistema
normativo, o direito de propriedade -, a prerrogativa de subtrair-se ao pagamento de
indenização compensatoria ao particular, quando a atividade pública, decorrente do
exercício de atribuições em tema de direito florestal, impedir ou afetar a valida exploração
econômica do imóvel por seu proprietario.
- A norma inscrita no ART.225, PAR.4., da Constituição deve ser interpretada de modo
harmonioso com o sistema jurídico consagrado pelo ordenamento fundamental,
notadamente com a cláusula que, proclamada pelo art. 5., XXII, da Carta Politica, garante e
assegura o direito de propriedade em todas as suas projeções, inclusive aquela
concernente a compensação financeira devida pelo Poder Público ao proprietario atingido
por atos imputaveis a atividade estatal. O preceito consubstanciado no ART.225, PAR.
4., da Carta da Republica, além de não haver convertido em bens publicos os
imóveis particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele referidas
(Mata Atlantica, Serra do Mar, Floresta Amazonica brasileira), também não
impede a utilização, pelos proprios particulares, dos recursos naturais existentes
naquelas areas que estejam sujeitas ao domínio privado, desde que observadas
as prescrições legais e respeitadas as condições necessarias a preservação
 ambiental.
- A ordem constitucional dispensa tutela efetiva ao direito de propriedade (CF/88, art. 5.,
XXII). Essa proteção outorgada pela Lei Fundamental da Republica estende-se, na
abrangencia normativa de sua incidencia tutelar, ao reconhecimento, em favor do dominus,
da garantia de compensação financeira, sempre que o Estado, mediante atividade que lhe
seja juridicamente imputavel, atingir o direito de propriedade em seu conteudo economico,
ainda que o imóvel particular afetado pela ação do Poder Público esteja localizado em
qualquer das areas referidas no art. 225, PAR. 4., da Constituição. - Direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado: a consagração constitucional de um tipico direito de
terceira geração (CF, art. 225, caput).
(RE 134297, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Primeira Turma, julgado em 13/06/1995, DJ
22-09-1995 PP-30597 EMENT VOL-01801-04 PP-00670)

4. A utilização e a proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica é regida pela Lei nº
11.428, de 2006, a qual delimita, logo em seu art. 1º, a “especial ” aplicação do Código Florestal, então
previsto na Lei nº 4.771, de 1965, revogado pela Lei nº 12.651, de 2012. Não se olvide, outrossim, que
na forma da Lei nº 11.428, de 2006, a proteção e utilização do Bioma Mata Atlântica deve assegurar “o
disciplinamento da ocupação rural e urbana, de forma a harmonizar o crescimento
econômico com a manutenção do equilíbrio ecológico”:

Lei nº 11.428, de 2006

Art. 1º A conservação, a proteção, a regeneração e a utilização do Bioma Mata Atlântica,
patrimônio nacional, observarão o que estabelece esta Lei, bem como a legislação
ambiental vigente, em especial a Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965.
...
Art. 7º A proteção e a utilização do Bioma Mata Atlântica far-se-ão dentro de condições que
assegurem:
...
IV - o disciplinamento da ocupação rural e urbana, de forma a harmonizar o
crescimento econômico com a manutenção do equilíbrio ecológico.
...

Lei nº 12.651, de 2012

Art. 1º-A. Esta Lei estabelece normas gerais sobre a proteção da vegetação, áreas de
Preservação Permanente e as áreas de Reserva Legal; a exploração florestal, o suprimento
de matéria-prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e o controle e
prevenção dos incêndios florestais, e prevê instrumentos econômicos e financeiros para o
alcance de seus objetivos. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).
...
Art. 83. Revogam-se as Leis nºs 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril
de 1989, e suas alterações posteriores, e a Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto
de 2001.

5. Ao regulamentar a Lei nº 11.428, de 2006, o Decreto nº 6.660, de 2008, também é cristalino

ao delimitar o âmbito de incidência da legislação, a qual se aplica à vegetação nativa primária, bem
como à secundária em estágio inicial, médio e avançado de regeneração, não se interferindo, por
explícita previsão regulamentar, “em áreas já ocupadas com agricultura, cidades, pastagens e
florestas plantadas ou outras áreas desprovidas de vegetação nativa”:

Decreto nº 6.660, de 2008

Art. 1o O mapa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, previsto no art. 2o
da Lei n o 11.428, de 22 de dezembro de 2006, contempla a configuração original das
seguintes formações florestais nativas e ecossistemas associados: Floresta Ombrófila
Densa; Floresta Ombrófila Mista, também denominada de Mata de Araucárias; Floresta
Ombrófila Aberta; Floresta Estacional Semidecidual; Floresta Estacional Decidual; campos
de altitude; áreas das formações pioneiras, conhecidas como manguezais, restingas,
campos salinos e áreas aluviais; refúgios vegetacionais; áreas de tensão ecológica; brejos
interioranos e encraves florestais, representados por disjunções de Floresta Ombrófila
Densa, Floresta Ombrófila Aberta, Floresta Estacional Semidecidual e Floresta Estacional
Decidual; áreas de estepe, savana e savana-estépica; e vegetação nativa das ilhas
costeiras e oceânicas.
§ 1o Somente os remanescentes de vegetação nativa primária e vegetação nativa
secundária nos estágios inicial, médio e avançado de regeneração na área de abrangência
do mapa definida no caput terão seu uso e conservação regulados por este Decreto, não
interferindo em áreas já ocupadas com agricultura, cidades, pastagens e
florestas plantadas ou outras áreas desprovidas de vegetação nativa.
§ 2o Aplica-se a todos os tipos de vegetação nativa delimitados no mapa referido
no caput o regime jurídico de conservação, proteção, regeneração e utilização
estabelecido na Lei nº 11.428, de 2006 , e neste Decreto, bem como a legislação
ambiental vigente, em especial a Lei n o 4.771, de 15 de setembro de 1965 .

6. Por conseguinte, observa-se que a Lei nº 11.428, de 2006, e seu regulamento, admitem que
seja conferido tratamento específico para áreas antropizadas. A lei específica que regula a utilização e
proteção do Bioma Mata Atlântica é explicita ao admitir a incidência do Código revogado, o que é
bastante para consolidar que a Lei nº 11.428, de 2006, e a Lei nº 12.651, de 2012, são normas jurídicas
complementares entre si, aplicando-se as disposições desta última ao Bioma Mata Atlântica. A aplicação
dos arts. 61-A e 61-B do Código Florestal ao Bioma da Mata Atlântica decorre, inclusive, do que é
disposto no art. 1º, art. 7º, inciso IV, da Lei n 11.428, de 2006, e no § 1º do art. 1º do Decreto nº 6.660,
de 2008.

7. As disposições transitórias do Código Florestal, relativas às Áreas de Preservação

Permanente, postas nos seus arts. 61-A e 61-B, em ligeiríssima síntese, admitem “ a continuidade das
atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo e de turismo rural em áreas rurais consolidadas até 22 de
julho de 2008”; bem como admitem que os proprietários e possuidores de imóveis rurais de até 10 (dez)
módulos fiscais que desenvolviam, em 22 de julho de 2008, atividades agrossilvipastoris em áreas
consolidadas localizadas em Áreas de Preservação Permanente sejam obrigados a promover
recomposição que não ultrapassará 10% (dez por cento) da área total do imóvel, para imóveis rurais
com área de até 2 (dois) módulos fiscais; e 20% (vinte por cento) da área total do imóvel, para imóveis
rurais com área superior a 2 (dois) e de até 4 (quatro) módulos fiscais.

8. A constitucionalidade de referenciadas disposições legais foi fixada pelo Supremo Tribunal

Federal, como se vê do Acórdão que segue, exarado na Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 42,
e nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 4901, 4902, 4903 e 4937, no qual resta consolidado que
o dever de proteção ambiental precisa ser compatibilizado com outros axiomas constitucionais de igual
envergadura que também inspiram a promoção do desenvolvimento sustentável, de maneira que não
necessariamente deve prevalecer a proteção absoluta e irrestrita ao meio ambiente diante de valores
outros que também estão resguardados na Carta, como a livre iniciativa (artigos 1º, IV, e 170); o
desenvolvimento nacional (art. 3º, II), a erradicação da pobreza e da marginalização, a redução das
desigualdades sociais e regionais (art. 3º, III; art. 170, VII); a proteção da propriedade (art. 5º, caput e
XXII; art. 170, II); a busca pelo pleno emprego (art. 170, VIII; art. 6º); a defesa do consumidor (art. 5º,
XXXII; art. 170, V), dentre outros:

DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO AMBIENTAL. ART. 225 DA CONSTITUIÇÃO. DEVER DE

PROTEÇÃO AMBIENTAL. NECESSIDADE DE COMPATIBILIZAÇÃO COM OUTROS VETORES
CONSTITUCIONAIS DE IGUAL HIERARQUIA. ARTIGOS 1º, IV; 3º, II E III; 5º, CAPUT E XXII; 170,
CAPUT E INCISOS II, V, VII E VIII, DA CRFB. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL. JUSTIÇA
INTERGERACIONAL. ALOCAÇÃO DE RECURSOS PARA ATENDER AS NECESSIDADES DA
GERAÇÃO ATUAL. ESCOLHA POLÍTICA. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS.
IMPOSSIBILIDADE DE VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. EXAME DE RACIONALIDADE
ESTREITA. RESPEITO AOS CRITÉRIOS DE ANÁLISE DECISÓRIA EMPREGADOS PELO
FORMADOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INVIABILIDADE DE ALEGAÇÃO DE VEDAÇÃO AO
RETROCESSO. NOVO CÓDIGO FLORESTAL. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE E
AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE JULGADAS PARCIALMENTE
PROCEDENTES.
1. O meio ambiente é tutelado constitucionalmente pela regra matriz do artigo 225, caput,
da Constituição, que dispõe que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se
ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e
futuras gerações.
2. O meio ambiente assume função dúplice no microssistema jurídico, na medida em que se
consubstancia simultaneamente em direito e em dever dos cidadãos, os quais
paralelamente se posicionam, também de forma simultânea, como credores e como
devedores da obrigação de proteção respectiva.
3. O homem é parte indissociável do meio ambiente, uma vez que, por intermédio das
interações genéticas biologicamente evolutivas que se sucederam nos últimos milhares de
anos, o meio ambiente produziu a espécie humana, cuja vida depende dos recursos nele
contidos. Nesse ponto, nem os mais significativos avanços tecnológicos permitirão ao
homem, em algum momento futuro, dissociar-se do meio ambiente, na medida em que a
atividade humana inventiva e transformadora depende da matéria nele contida, sob todas
as suas formas, para se concretizar.
4. A capacidade dos indivíduos de desestabilizar o equilíbrio do conjunto de recursos
naturais que lhes fornece a própria existência tem gerado legítimas preocupações, que se
intensificaram no último século. Afinal, recursos naturais têm sido extintos; danos
irreversíveis ou extremamente agressivos à natureza tornaram-se mais frequentes;
disfunções climáticas são uma realidade científica; diversas formas de poluição se alastram
pelos grandes centros, entre outras evidências empíricas do que se cognomina crise
ambiental. Nesse ínterim, o foco no crescimento econômico sem a devida preocupação
ecológica consiste em ameaça presente e futura para o progresso sustentável das nações
e até mesmo para a sobrevivência da espécie humana. O homem apenas progride como
ser biológico e como coletividade quando se percebe como produto e não como proprietário
do meio ambiente.
5. A Declaração das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, editada por ocasião da
Conferência de Estocolmo, em 1972, consistiu na primeira norma a reconhecer o direito
humano ao meio ambiente de qualidade.
6. Por sua vez, a Conferência Eco-92, no Rio de Janeiro, introduziu o princípio do
desenvolvimento sustentável, consubstanciado na necessária composição entre o
crescimento socioeconômico e o uso adequado e razoável dos recursos naturais. Essa nova
 perspectiva demandou aos Estados a construção de políticas públicas mais elaboradas,
atentas à gestão eficiente das matérias primas, ao diagnóstico e ao controle das
externalidades ambientais, bem como ao cálculo de níveis ótimos de poluição. Todos esses
instrumentos atendem a perspectiva intergeracional, na medida em que o desenvolvimento
sustentável estabelece uma ponte entre os impactos provocados pelas gerações presentes
e o modo como os recursos naturais estarão disponíveis para as gerações futuras.
...
22. Apreciação pormenorizada das impugnações aos dispositivos do novo Código Florestal
(Lei nº 12.651/2012):
...
(u) Arts. 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 (Regime das áreas rurais consolidadas até
22.07.2008): O Poder Legislativo dispõe de legitimidade constitucional para a
criação legal de regimes de transição entre marcos regulatórios, por imperativos
de segurança jurídica (art. 5º, caput , da CRFB) e de política legislativa (artigos
21, XVII, e 48, VIII, da CRFB). Os artigos 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 da Lei n.
12.651/2012 estabelecem critérios para a recomposição das Áreas de
Preservação Permanente, de acordo com o tamanho do imóvel. O tamanho do
imóvel é critério legítimo para definição da extensão da recomposição das Áreas
de Preservação Permanente, mercê da legitimidade do legislador para
estabelecer os elementos norteadores da política pública de proteção ambiental,
especialmente à luz da necessidade de assegurar minimamente o conteúdo
econômico da propriedade, em obediência aos artigos 5º, XXII, e 170, II, da Carta
Magna, por meio da adaptação da área a ser recomposta conforme o tamanho do
imóvel rural. Além disso, a própria lei prevê mecanismos para que os órgãos
ambientais competentes realizem a adequação dos critérios de recomposição
para a realidade de cada nicho ecológico; Conclusão: Declaração de
constitucionalidade dos artigos 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 do Código Florestal;
...
23. Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 4901, 4902, 4903 e 4937 e Ação Declaratória
de Constitucionalidade nº 42 julgadas parcialmente procedentes.
(ADC 42, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 28/02/2018, PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-175 DIVULG 12-08-2019 PUBLIC 13-08-2019)

9. Neste julgamento do Supremo Tribunal Federal restou consolidado que deve haver
compatibilidade entre os valores constitucionais referentes à proteção ao Meio Ambiente e aqueles que
resguardam o desenvolvimento econômico sustentável, a livre iniciativa, a busca pelo pleno emprego, a
erradicação da pobreza, dentre outros, de maneira que tal harmonização não representa um retrocesso
na proteção ambiental. Nestes termos, ainda consoante entendimento que prevaleceu na Suprema
Corte, o legislador ordinário, ao deparar-se com a diversidade de legítimos interesses de ordem
ambiental, social e econômica que se referem à promoção do desenvolvimento econômico sustentável,
pode criar marcos ou regimes transitórios que resguardem a segurança jurídica por meio da
continuidade de áreas consolidadas.

10. Neste outro trecho do acórdão, resta claro que a promoção de políticas de proteção ao meio
ambiente e de desenvolvimento econômico não são “intrinsecamente antagônicas”, na medida em que
ambas se prestam para a tutela do bem comum da pessoa humana e se fundam a partir da inarredável
premissa de que os recursos naturais disponíveis são escassos, de forma que há pleno amparo
constitucional para a instituição de marcos transitórios, uma vez que o resguardo do direito ao meio
ambiente das futuras gerações não pode olvidar que o desenvolvimento da atual geração, diante das
manifestas carências materiais existentes, necessariamente ensejará impactos ambientais, os quais
estão legitimados pelos demais valores axiológicos também e igualmente protegidos pela Constituição:

DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO AMBIENTAL. ART. 225 DA CONSTITUIÇÃO. DEVER DE

PROTEÇÃO AMBIENTAL. NECESSIDADE DE COMPATIBILIZAÇÃO COM OUTROS VETORES
CONSTITUCIONAIS DE IGUAL HIERARQUIA. (...)
...
11. Por outro lado, as políticas públicas ambientais devem conciliar-se com outros valores
democraticamente eleitos pelos legisladores como o mercado de trabalho, o
desenvolvimento social, o atendimento às necessidades básicas de consumo dos cidadãos
etc. Dessa forma, não é adequado desqualificar determinada regra legal como
contrária ao comando constitucional de defesa do meio ambiente (art. 225, caput
, CRFB), ou mesmo sob o genérico e subjetivo rótulo de retrocesso ambiental,
ignorando as diversas nuances que permeiam o processo decisório do legislador,
democraticamente investido da função de apaziguar interesses conflitantes por
meio de regras gerais e objetivas.
12. Deveras, não se deve desprezar que a mesma Constituição protetora dos
recursos ambientais do país também exorta o Estado brasileiro a garantir a livre
iniciativa (artigos 1º, IV, e 170) e o desenvolvimento nacional (art. 3º, II), a
erradicar a pobreza e a marginalização, a reduzir as desigualdades sociais e
regionais (art. 3º, III; art. 170, VII), a proteger a propriedade (art. 5º, caput e
XXII; art. 170, II), a buscar o pleno emprego (art. 170, VIII; art. 6º) e a defender o
consumidor (art. 5º, XXXII; art. 170, V) etc .
13. O desenho institucional das políticas públicas ambientais suscita o duelo valorativo
entre a tutela ambiental e a tutela do desenvolvimento, tendo como centro de gravidade o
 bem comum da pessoa humana no cenário de escassez. É dizer, o desenvolvimento
econômico e a preservação do meio ambiente não são políticas intrinsecamente
antagônicas.
14. A análise de compatibilidade entre natureza e obra humana é ínsita à ideia de
desenvolvimento sustentável, expressão popularizada pelo relatório Brundtland, elaborado
em 1987 pela Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. A mesma
organização eficiente dos recursos disponíveis que conduz ao progresso econômico, por
meio da aplicação do capital acumulado no modo mais produtivo possível, é também
aquela capaz de garantir o racional manejo das riquezas ambientais em face do
crescimento populacional. Por conseguinte, a proteção ao meio ambiente, no contexto de
um desenvolvimento sustentável, não equivale a uma visão estática dos bens naturais, que
pugna pela proibição de toda e qualquer mudança ou interferência em processos ecológicos
ou correlatos. A história humana e natural é feita de mudanças e adaptações, não de
condições estáticas ou de equilíbrio.
15. A preservação dos recursos naturais para as gerações futuras não pode
significar a ausência completa de impacto do homem na natureza, consideradas
as carências materiais da geração atual e também a necessidade de gerar
desenvolvimento econômico suficiente para assegurar uma travessia confortável
para os nossos descendentes.
...
19. O Princípio da vedação do retrocesso não se sobrepõe ao princípio democrático no afã
de transferir ao Judiciário funções inerentes aos Poderes Legislativo e Executivo, nem
justifica afastar arranjos legais mais eficientes para o desenvolvimento sustentável do país
como um todo.
20. A propósito, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal demonstra deferência judicial
ao planejamento estruturado pelos demais Poderes no que tange às políticas públicas
ambientais. No julgamento do Recurso Extraordinário nº 586.224/SP (Rel. ministro Luiz Fux
julgamento em 05/03/2016), apreciou-se o conflito entre lei municipal proibitiva da técnica
de queima da palha da cana-de-açúcar e a lei estadual definidora de uma superação
progressiva e escalonada da referida técnica. Decidiu a Corte que a lei do ente menor,
apesar de conferir aparentemente atendimento mais intenso e imediato ao interesse
ecológico de proibir queimadas, deveria ceder ante a norma que estipulou um cronograma
para adaptação do cultivo da cana-de-açúcar a métodos sem a utilização do fogo. Dentre
os fundamentos utilizados, destacou-se a necessidade de acomodar, na formulação da
política pública, outros interesses igualmente legítimos, como os efeitos sobre o mercado
de trabalho e a impossibilidade do manejo de máquinas diante da existência de áreas
cultiváveis acidentadas. Afastou-se, assim, a tese de que a norma mais favorável ao
meio ambiente deve sempre prevalecer (in dubio pro natura), reconhecendo-se a
possibilidade de o regulador distribuir os recursos escassos com vistas à
satisfação de outros interesses legítimos, mesmo que não promova os interesses
ambientais no máximo patamar possível. Idêntica lição deve ser transportada para o
presente julgamento, a fim de que seja refutada a aplicação automática da tese de
vedação ao retrocesso para anular opções validamente eleitas pelo legislador.
21. O Código Florestal ostenta legitimidade institucional e democrática, sendo certo que a
audiência pública realizada nas presentes ações apurou que as discussões para a
aprovação da Lei questionada se estenderam por mais de dez anos no Congresso Nacional.
Destarte, no âmbito do Parlamento, mais de 70 (setenta) audiências públicas foram
promovidas com o intuito de qualificar o debate social em torno das principais modificações
relativas ao marco regulatório da proteção da flora e da vegetação nativa no Brasil.
Consectariamente, além da discricionariedade epistêmica e hermenêutica garantida ao
Legislativo pela Constituição, também militam pela autocontenção do Judiciário no caso em
tela a transparência e a extensão do processo legislativo desenvolvido, que conferem
legitimidade adicional ao produto da atividade do Congresso Nacional.

(ADC 42, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 28/02/2018, PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-175 DIVULG 12-08-2019 PUBLIC 13-08-2019)

11. Por conseguinte, deve ser afastado o entendimento posto na Nota nº 52/2017/CONJUR-
MMA/CGU/AGU de que o regime transitório de que cuida os arts. 61-A e 61-B do Código Florestal
representa um retrocesso ambiental, considerando que o Supremo Tribunal Federal, em decisão
vinculante, já consolidou que referenciadas disposições transitórias são compatíveis com a segurança
jurídica e com os valores ambientais, sociais e econômicos protegidos pela Constituição Federal.

12. Em ligeira síntese, portanto, conclui-se que a Lei nº 11.428, de 2006, determina
explicitamente a especial aplicação do Código Florestal ao Bioma Mata Atlântica (art. 1º da Lei nº
11.428, de 2006); que os regramentos especiais que incidem sobre o Bioma da Mata Atlântica
preservam “o disciplinamento da ocupação rural e urbana, de forma a harmonizar o crescimento
econômico com a manutenção do equilíbrio ecológico” (art. 7º, inciso IV, da Lei nº 11.428, de 2006); que
o Decreto nº 6.660, de 2008, determina que a proteção e utilização do mencionado Bioma se volta para
a preservação da vegetação nativa primária e secundária em estado de regeneração, “ não interferindo
em áreas já ocupadas com agricultura, cidades, pastagens e florestas plantadas ou outras áreas
desprovidas de vegetação nativa” (art. 1º, § 1º, do Decreto nº 6.660, de 2008); e que o Supremo
Tribunal Federal já consolidou, em caráter vinculante, a constitucionalidade dos arts. 61-A e 61-B do
Código Florestal, assentando que tais disposições transitórias não representam retrocesso à
preservação ambiental, diante dos demais valores jurídicos igualmente protegidos pela Carta, como a
livre iniciativa, o pleno emprego, a erradicação da pobreza e da marginalização, e o desenvolvimento
econômico sustentável.

13. Por conseguinte, acolho, em sua integralidade, o Parecer nº 115/2019/DECOR/CGU/AGU, nos

precisos termos do Despacho nº 808/2019/Decor/CGU/AGU, sugerindo-se a restituição do feito à
Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, e que seja conferida
ciência à Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Meio Ambiente, à Procuradoria Federal Especializada
junto ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis; à Procuradoria
Federal Especializada junto ao ICMBio, e à Procuradoria-Geral Federal.

Brasília, 09 de dezembro de 2019.

VICTOR XIMENES NOGUEIRA

ADVOGADO DA UNIÃO
DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br

mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 21000019326201818 e da chave de
acesso 57733187

Documento assinado eletronicamente por VICTOR XIMENES NOGUEIRA, de acordo com os normativos
legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código
354724249 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário (a):
VICTOR XIMENES NOGUEIRA. Data e Hora: 09-12-2019 14:26. Número de Série: 1781977. Emissor:
Autoridade Certificadora SERPRORFBv5.
 ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
GABINETE
SAS, QUADRA 03, LOTE 5/6, 12 ANDAR - AGU SEDE I FONE (61) 2026-8557 BRASÍLIA/DF 70.070-030

DESPACHO n. 01102/2019/GAB/CGU/AGU

NUP: 21000.019326/2018-18
INTERESSADOS: CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA AGRICULTURA E PECUÁRIA DO BRASIL - CNA
ASSUNTOS: Mata Atlântica e incidência dos arts. 61-A e 61-B da Lei nº 12.651/2012

Exmo. Senhor Advogado-Geral da União,

1. Aprovo o Parecer nº 115/2019/DECOR/CGU/AGU, nos termos do Despacho nº

809/2019/DECOR/CGU/AGU.

2. Caso acolhido, sugere-se a restituição do feito à Consultoria Jurídica junto ao Ministério da

Agricultura, Pecuária e Abastecimento, e que seja conferida ciência à Consultoria Jurídica junto ao
Ministério do Meio Ambiente, à Procuradoria Federal Especializada junto ao Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis; à Procuradoria Federal Especializada junto ao ICMBio, à
Procuradoria-Geral Federal e ao Departamento de Informações Jurídico-Estratégicas DEINF.

Brasília, 09 de dezembro de 2019.

(assinado eletronicamente)
ARTHUR CERQUEIRA VALÉRIO
Advogado da União
Consultor-Geral da União

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br

mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 21000019326201818 e da chave de
acesso 57733187

Documento assinado eletronicamente por ARTHUR CERQUEIRA VALERIO, de acordo com os normativos
legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código
354958271 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário (a):
ARTHUR CERQUEIRA VALERIO. Data e Hora: 09-12-2019 19:01. Número de Série: 17340791. Emissor:
Autoridade Certificadora SERPRORFBv5.
 ADVOCI-GERL DA UNIÃO

DESPACHO DO ADVOG-ERL DA UNIÃO N?

PROCES N2 210.936/8-
INTERSADO: CONFEDRAÇÃ NACIOL DA AGRICULT E PECUÁRIA DO BRASIL - CNA
ASUNTO: MAT ATLÂNIC E INCDÊA DOS ARTS. 61-A E 61-B DA LEI N^ 12.65/0

APROV, nos termos do Despacho do Consultr-Gea da União

n? 012/9GABCU e do Despacho n? 809/21DECORGUA, o Parec
n^ 015/29DECORGUA, de 09 de dezmbro de 2019.

Restiuam- os autos à I da União par as providêncas

decornts.

Brasíli, • de

ANDRÉ LUIZ DE ALMEID MENDOÇA

81dez-pjvs