UNIVERSIDADE DE TAUBATÉ

DEPARTAMENTO DE ARQUITETURA E URBANISMO

RESUMO E ANÁLISE CRÍTICA DO

ESTATUTO DA METRÓPOLE – LEI FEDERAL Nº 13.089 DE 12 DE JANEIRO DE 2015 – E

LEI COMPLEMENTAR Nº 1.166 DE 9 DE JANEIRO DE 2012.

CLARA VANZELLA

NÁDIA DA SILVA ABREU

YASMIN CARROS PIRES

7° SEMESTRE B

TAUBATÉ

03 DE ABRIL DE 2020
SUMÁRIO

1. ESTATUTO DA METRÓPOLE - LEI FEDERAL Nº 13.089 DE 12 DE JANEIRO DE 2015

1.1. CAPÍTULO I - DISPOSIÇÕES PRELIMINARES;

1.2. CAPÍTULO II - DA INSTITUIÇÃO DE REGIÕES METROPOLITANAS E DE AGLOMERAÇÕES

URBANAS;

1.3. CAPÍTULO III - DA GOVERNANÇA INTERFEDERATIVA DE REGIÕES METROPOLITANAS E DE

AGLOMERAÇÕES URBANAS;

1.4. CAPÍTULO IV - DOS INSTRUMENTOS DE DESENVOLVIMENTO URBANO INTEGRADO;

1.5. CAPÍTULO V - DA ATUAÇÃO DA UNIÃO;

1.6. CAPÍTULO VI - DISPOSIÇÕES FINAIS;

2. LEI COMPLEMENTAR Nº 1.166 DE 9 DE JANEIRO DE 2012

2.1. CAPÍTULO I – DA REGIÃO METROPOLITANA DO VALE DO PARAÍBA E LITORAL NORTE;

2.2. CAPÍTULO II – DOS CONSELHOS E DAS CÂMARAS TEMÁTICAS;
2.3. CAPÍTULO III – DA ENTIDADE AUTÁRQUICA;
2.4. CAPÍTULO IV – DO FUNDO DE DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO METROPOLITANA DO VALE
DO PARAÍBA E LITORAL NORTE;
2.5. CAPÍTULO V – DAS DISPOSIÇÕES GERAIS;

2.6. CAPÍTULO VI – DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS.

3. ANÁLISE CRÍTICA
1. ESTATUTO DA METRÓPOLE

É uma lei federal, sancionada no dia 12 de janeiro, que tem o objetivo de criar regras para a
governança compartilhada de grandes aglomerados urbanos que envolvam mais de um
município, como já acontece nas principais capitais do Brasil. Ela fixa diretrizes gerais para o
planejamento, a gestão e a execução de políticas públicas em regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas instituídas pelos estados.

• ESTATUTO DA CIDADE X ESTATUTO DA METRÓPOLE

Não se pode confundir o Estatuto da Metrópole (Lei n. 13.089/2015) com o Estatuto da Cidade
(Lei n. 10.257/2001). Ambas estabelecem diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano (art.
182 da CF/88), havendo, no entanto, diferença entre o âmbito principal de incidência de cada
uma delas:

ESTATUDO DA CIDADE ESTATUTO DA METRÓPOLE

Estabelece normas para regular o uso da
propriedade urbana em prol do bem coletivo,
da segurança, do bem-estar dos cidadãos e
do equilíbrio ambiental.
Estabelece normas gerais para regular as
funções públicas de interesse comum que são
realizadas nas regiões metropolitanas e em
aglomerações urbanas instituídas pelos
Estados-membros.

1.1. CAPÍTULO I - DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

No Capítulo I, estabelecem-se, como objetivos do Estatuto, instituir diretrizes gerais para o

exercício das Funções Públicas de Interesse Comum (FPIC) em RMs e AUs criadas pelos estados
e prever normas gerais sobre o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI) e critérios
para as ações de governança interfederativa, regulamentando os artigos 21, 23, 24, 25 e 182 da
Constituição Federal de 1988 (Brasil, 1988). Fica claro também que, além das RMs e das AUs,
suas disposições se aplicam às microrregiões instituídas pelos estados com fundamento em
FPICs com características predominantemente urbanas (Brasil, 2015a, art. 1).

Nesse capítulo, o Estatuto da Metrópole apresenta um amplo arcabouço conceitual, ao definir

o que entende por “aglomeração urbana”, “metrópole”, “região metropolitana”, “função
pública de interesse comum”, “plano de desenvolvimento urbano integrado”, “gestão plena” e
“governança interfederativa”. Esses termos recebem definição legal e passam a ser institutos
jurídicos, além de categorias teóricas (ibid. art. 2, I a VII).

Embora sejamos inclinados a considerar tal esforço teórico-conceitual não apenas positivo, mas
essencial, sua pertinência e qualidade são discutíveis, visão que será discutida, posteriormente,
na seção destinada à análise teórico-conceitual e crítica do Estatuto. Salientamos, nessa análise
descritiva do arcabouço conceitual apresentado no Capítulo I do Estatuto da Metrópole, os
conceitos de “aglomeração urbana, metrópole e região metropolitana”.

O Estatuto entende por aglomeração urbana uma “unidade territorial urbana constituída pelo
agrupamento de 2 (dois) ou mais municípios limítrofes, caracterizada por complementaridade
funcional e integração das dinâmicas geográficas, ambientais, políticas e socioeconômicas”
(ibid., art. 2, inciso I). Aqui, encontramos uma das primeiras inconsistências do arcabouço
conceitual do Estatuto, ao não definir o que seria uma “unidade territorial urbana”.
No caso da metrópole, o Estatuto a define como:

[...] espaço urbano com continuidade territorial que, em razão de sua população e
relevância política e socioeconômica, tem influência nacional ou sobre uma região que
configure, no mínimo, a área de influên cia de uma capital regional, conforme os
critérios adotados pela Fundação do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. (Ibid.,
inciso V)

Outra importante indefinição conceitual estaria no significado atribuído à expressão

“continuidade territorial”. Nessa definição, o Estatuto utiliza as classificações de áreas de
influência, já bem consolidadas e organizadas pelo IBGE, principalmente por meio do estudo da
Região de Influência das Cidades – Regic (IBGE, 2008).

Tal classificação tem como referência a área de influência de um único município sobre a região
em que se encontra. No entanto, o Estatuto procura aplicar essa definição para um “espaço

urbano com continuidade territorial”, sem definir, porém, o que seria continuidade territorial.

Por fim, para obter status de região metropolitana, é preciso ser, segundo o Estatuto,
“aglomeração urbana que configure uma metrópole” (Brasil, 2015a, art. 2, inciso VII). Tais
constatações nos levam a refletir sobre o que seria uma “unidade territorial urbana” que
configure um espaço urbano de “continuidade territorial”, algo que o dispositivo não define.
Ainda, supondo-se que seja possível compreender a forma urbana descrita pelo Estatuto, a
definição traz problemas de delimitação de escala, como será analisado mais adiante.

1.2. CAPÍTULO II - DA INSTITUIÇÃO DE REGIÕES METROPOLITANAS E DE AGLOMERAÇÕES

URBANAS

O Capítulo II trata dos requisitos para a formalização das RMs e AUs, determinando que estados
e municípios inclusos nessas unidades promovam a governança interfederativa (ibid. art. 3, §
único), modelo sobre o qual parece recair grande parte dos esforços desta lei. As leis
complementares estaduais, responsáveis por instituir essas unidades, deverão prever, além dos
municípios integrantes, as FPICs que justificam a medida, a estrutura de governança
interfederativa e os meios de controle social da organização, do planejamento e da execução
das FPICs (ibid., art. 5º, I a IV). No processo de elaboração da lei complementar, será exigido
embasar os critérios técnicos adotados para a definição dos municípios integrantes e das FPICs
que justificam a medida (ibid., art. 5, §1º).

AGLOMERAÇÃO URBANA REGIÃO METROPOLITANA

Aglomeração urbana é o agrupamento de
dois ou mais Municípios limítrofes (“fazem
fronteira”), que possuem entre si uma
relação de complementaridade funcional,
estando integrados (ligados) por vínculos
geográficos, ambientais, políticos e
socioeconômicos.
A região metropolitana é uma aglomeração
urbana que configure uma metrópole.
Metrópole, por sua vez, é o espaço urbano
que, em razão de sua população e de sua
relevância política e socioeconômica, tem
influência nacional ou pelo menos em uma
região que abranja uma capital regional,
conforme critérios do IBGE divulgados na
internet.
 Em suma: aglomeração urbana é o conjunto Em suma: região metropolitana é uma
de dois ou mais Municípios que mantêm aglomeração urbana com influência nacional
estreitas relações entre si. ou regional, a ponto de se transformar em
Em uma metrópole.

1.3. CAPÍTULO III - DA GOVERNANÇA INTERFEDERATIVA DE REGIÕES METROPOLITANAS E DE

AGLOMERAÇÕES URBANAS

O escopo do Capítulo III é a busca do equilíbrio interfederativo, por meio do modelo de

governança supracitado, que reitera princípios do Estatuto da Cidade, enfatiza a prevalência do
interesse comum sobre o local, com respeito às peculiaridades e à autonomia dos entes, o
compartilhamento de responsabilidades e a busca do desenvolvimento sustentável. Como
diretrizes, reforça a implantação de processo permanente e compartilhado de planejamento e
de tomada de decisão, observado o imperativo de gestão democrática das cidades.

• GOVERNANÇA INTERFEDERATIVA

O Estado e os Municípios inclusos na região metropolitana ou na aglomeração urbana deverão

promover as funções públicas de interesse comum por meio de uma forma de administração
chamada de “governança interfederativa” (art. 3º, parágrafo único). A governança
interfederativa consiste no compartilhamento (divisão) das responsabilidades e ações entre os
entes da Federação integrantes do agrupamento a fim de que todos participem da organização,
planejamento e execução das funções públicas de interesse comum.

1.4. CAPÍTULO IV - DOS INSTRUMENTOS DE DESENVOLVIMENTO URBANO INTEGRADO

No Capítulo IV, a lei trata dos instrumentos para sua efetivação, quais sejam: PDUI, planos
setoriais interfederativos, fundos públicos, operações urbanas consorciadas interfederativas,
consórcios públicos, convênios de cooperação, contratos de gestão e parcerias público-privadas
interfederativas (ibid., art. 9). Dentre eles, o principal destaque é o PDUI, que deverá ser
instituído por lei estadual revista, pelo menos, a cada 10 anos (ibid., arts. 10 e 11). Requisitos de
conteúdo e de procedimento do plano foram balizados no art. 12.

1.5. CAPÍTULO V - DA ATUAÇÃO DA UNIÃO

O Capítulo V, por sua vez, trata da atuação da União, principalmente no que concerne o apoio à
governança interfederativa. Exigir-se-á, nesse sentido, que a “unidade territorial urbana” possua
gestão plena, nos termos da lei (ibid., art. 14), para que seja reconhecida pela União. Além disso,
as RMs instituídas mediante lei complementar estadual, que não atenderem ao que é definido
como região metropolitana pelo estatuto (ibid., art. 2, inciso VII), serão enquadradas como
“aglomeração urbana”, para efeito das políticas públicas a cargo da União (ibid., art. 15).
1.6. CAPÍTULO VI - DISPOSIÇÕES FINAIS

Por fim, o Capítulo VI, que trata das disposições finais, aproveita para institucionalizar o já
bastante debatido Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano – SNDU. O Estatuto o identifica
como coordenador da implementação da lei, assegurando-se a participação da sociedade civil
(ibid., art. 20). Esse capítulo é também incisivo quanto a omissão ou mora na elaboração e
aprovação do PDUI (ibid., art. 21).

2.LEI COMPLEMENTAR Nº1.166 DE 9 DE JANEIRO DE 2012

2.1. CAPÍTULO I – DA REGIÃO METROPOLITANA DO VALE DO PARAÍBA E LITORAL NORTE

A Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte tem por objetivo promover o
planejamento regional para o desenvolvimento socioeconômico e a melhoria da qualidade de
vida; a cooperação entre diferentes níveis de governo, mediante a descentralização, articulação
e integração de seus órgãos e entidades da administração direta e indireta com atuação na
região, visando ao máximo aproveitamento dos recursos públicos a ela destinados; a utilização
racional do território, dos recursos naturais e a proteção do meio ambiente, dos bens culturais
materiais e imateriais; a integração do planejamento e da execução das funções públicas de
interesse comum aos entes públicos atuantes na região; a redução das desigualdades regionais.

Os Municípios da Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte serão agrupados na

seguinte conformidade:
I - Sub-região 1: Caçapava, Igaratá, Jacareí, Jambeiro, Monteiro Lobato, Paraibuna, Santa
Branca e São José dos Campos;
II - Sub-região 2: Campos do Jordão, Lagoinha, Natividade da Serra, Pindamonhangaba,
Redenção da Serra, Santo Antônio do Pinhal, São Bento do Sapucaí, São Luis do Paraitinga,
Taubaté e Tremembé;
III - Sub-região 3: Aparecida, Cachoeira Paulista, Canas, Cunha, Guaratinguetá, Lorena, Piquete,
Potim e Roseira;
IV - Sub-região 4: Arapeí, Areias, Bananal, Cruzeiro, Lavrinhas, Queluz, São José do Barreiro e
Silveiras;
V - Sub-região 5: Caraguatatuba, Ilhabela, São Sebastião e Ubatuba.

2.2. CAPÍTULO II – DOS CONSELHOS E DAS CÂMARAS TEMÁTICAS

O Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte

será composto, de forma paritária, pelos prefeitos dos 39 municípios da região e representantes
do Governo do Estado. O Conselho será a principal entidade de deliberação sobre planos,
projetos, programas, serviços e obras a serem executados na RM Vale com recursos do Fundo
de Desenvolvimento. Entre as áreas de atuação do colegiado estão o planejamento e uso do
solo, transporte e sistema viário regional, habitação, saneamento ambiental, meio ambiente,
desenvolvimento econômico e atendimento social.
2.3. CAPÍTULO III – DA ENTIDADE AUTÁRQUICA

Fica o Poder Executivo autorizado a criar, mediante lei complementar, entidade autárquica de
caráter territorial, com o fim de integrar a organização, o planejamento e a execução das funções
públicas de interesse comum da Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte, sem
prejuízo das competências de outras entidades envolvidas, em conformidade com o disposto no
artigo 17, “caput”, da Lei Complementar nº 760, de 1º de agosto de 1994. Caberá à autarquia,
arrecadar as receitas próprias ou as que lhe sejam delegadas ou transferidas, inclusive multas e
tarifas relativas a serviços prestados; elaborar planos, programas e projetos de interesse comum
e estratégico, estabelecendo objetivos e metas, bem como fiscalizar e avaliar sua execução;
promover a desapropriação de bens declarados de utilidade pública, quando necessários à
realização de atividades de interesse comum; exercer outras atribuições que lhe sejam
conferidas por lei.

2.4. CAPÍTULO IV – DO FUNDO DE DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO METROPOLITANA DO VALE

DO PARAÍBA E LITORAL NORTE

No Capítulo IV, a lei trata da criação do Fundo após definição de suas diretrizes pelo Conselho
de Desenvolvimento por meio de um novo projeto de lei a ser enviado pelo governo à
Assembleia. Ele será o responsável por dar suporte financeiro ao planejamento e as ações na
região metropolitana com financiamentos e investimentos em planos, projetos, programas,
serviços e obras. Os recursos do Fundo serão provenientes do orçamento do Estado, dos
municípios, transferências da União, doações de pessoas físicas ou de empresas e empréstimos
de organismos internos e externos, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),
por exemplo. Está previsto ainda que no caso das contribuições dos municípios, o critério a ser
seguido poderá ser, entre outros, o da arrecadação da receita per capita de cada município.

2.5. CAPÍTULO V – DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

O Capítulo V, por sua vez, trata da atuação dos Municípios e o Estado para compatibilizar, no
que couber, seus planos, programas e projetos com as diretrizes metropolitanas estabelecidas
em lei ou fixadas pelo Conselho de Desenvolvimento.

2.6. CAPÍTULO VI – DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS

Por fim, o Capítulo VI, que trata das disposições transitórias, reforça que enquanto o Conselho
de Desenvolvimento não especificar as funções públicas de interesse comum, prevalecerão as
compreendidas nos seguintes campos funcionais: planejamento e uso do solo; transporte e
sistema viário regional; habitação; saneamento ambiental; meio ambiente; desenvolvimento
econômico; atendimento social; esportes, lazer e cultura; turismo; agricultura e agronegócio.
3. ANÁLISE CRÍTICA

Como instrumento de regulamentação da política urbana regional, o Estatuto da Metrópole

estabeleceu critérios para a instituição das RMs e reafirmou a necessidade de articulação e
cooperação dos municípios, contudo, não fez menção a uma medida de incentivo dessa
cooperação, mantendo a governança metropolitana condicionada à vontade política dos
governantes locais. No entanto, a forma centralizadora de atuar do Governo do Estado de São
Paulo, quando se trata das tomadas de decisões acerca dos rumos das Regiões Metropolitanas,
se dá sem a efetiva participação dos municípios e os verdadeiros sujeitos regionais. Com a
recém-instituída Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte não é diferente, ocorre
o esvaziamento institucional e isolamento político-administrativo.

A lei complementar número 1.166, que criou a RMVPLN, aprovada em 2012, previa a criação de
um Conselho e um Fundo de Desenvolvimento da RMVPLN, tendo ambos sido instituídos, o
Conselho em 2012 e o Fundo em 2013. Na sequência, por meio do Decreto número 61.256, de
08 de maio de 2015, aconteceu a aprovação do regulamento da Agência Metropolitana do Vale
do Paraíba e Litoral Norte (AGEMVALE), posteriormente implementada através da Lei
Complementar número 1.258, de 12 de janeiro de 2015.

Atualmente, verifica-se que a RMVPLN, em termos práticos, pouco avançou desde a sua criação,
considerando o prazo para a elaboração do Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI),
anteriormente fixado pelo Estatuto da Metrópole (lei número 13.089/2015), para realizar- se
em 2018.

O Vale do Paraíba é cortado pela mais importante rodovia do país, a Presidente Dutra, que
somada às demais rodovias longitudinais e transversais que servem a região, ao que ainda resta
da antiga Estrada de Ferro Central do Brasil, ao Porto de São Sebastião e aos aeroportos de São
José dos Campos, Guaratinguetá e Ubatuba, constitui um complexo sistema de circulação de
pessoas e mercadorias com muito potencial e ao mesmo tempo com grandes problemas
estruturais e desafios a serem transpostos. Desafios esses que estão a demandar por ações
planejadas e desenvolvidas de forma integrada, preferencialmente com o envolvimento dos três
níveis de governo e com intensa participação dos representantes dos interesses locais.

A teoria urbana crítica, que leva em consideração os amplos contextos econômicos, geopolíticos
e históricos, afirma, entre outras coisas, que existe um permanente conflito por hegemonia dos
meios político-econômicos na sociedade, conflitos esses que se expressam nas formas
ideológicas e materiais, tendo a sociedade urbana como elemento comum e o urbano como um
tecido dinâmico, perpassado em todo território (LEFEBVRE, 2008; BRENNER, 2018).

O cenário urbano metropolitano pode ser interpretado como uma resposta à necessidade de
criar ambientes mais dinâmicos e modernos para atender os parâmetros de economia
globalizada e a demanda por medidas que amenizem os problemas sociais, econômicos e
ambientais. Na escala regional a dificuldade seria ainda maior, uma vez que, no território
policêntrico, as pressões populares são dirigidas diretamente aos governos locais, cobrando
soluções para problemas de alcance regional (FREY, 2007).

A questão da institucionalidade é importante nesse debate, por ser uma linha teórica que tem
dado contribuições para a compreensão crítica a respeito das maneiras como caminham o
planejamento das RMs ao longo do tempo, maneiras essas expressas nos meios, regras e
instrumentos utilizados pelos agentes governamentais ou não-governamentais dentro de uma
estrutura de poder, p. ex., a delimitação de escalas administrativas, criação de leis e
regulamentos, implementação de agências, formação de parcerias técnicas ou políticas,
regulamentação do uso do solo, planos diretores.

A relação entre o uso da terra (enquanto mercadoria) e o provimento de bens comuns, gera
conflito, pois os interesses são muito variados e os recursos e possibilidades, escassas. A maneira
de resolução dos conflitos, é particular de cada localidade, em termos da questão do uso da
terra. Por exemplo, as experiências de orçamento participativo, plano diretor participativo, etc,
ao pensar a questão do uso da terra, entre outras questões contingentes, passam pela reflexão
a respeito das disputas e conflitos de interesses.

Diante desses fatos, desponta a evidência de um forte distanciamento das práticas de

governança regional atualmente colocadas das reais necessidades da RMVLPN, tendo em vista
uma minoração das desigualdades entre as realidades nela existentes, prática essa que trabalhe
na direção da promoção de um equilíbrio maior na região.

Contudo, o planejamento na RMVPLN denota uma prática e um modelo distante daquele

apontado pelo Estatuto da Metrópole, tanto nos termos jurídico, como histórico e político, de
processar o planejamento metropolitano.

Considerando o histórico da formação da RMVPLN e as questões administrativas e políticas

locais colocados no momento, além do contexto político em que está inserida atualmente a
gestão das regiões metropolitanas no estado de São Paulo e no país, afirma-se a hipótese de
que a principal questão colocada, “como planejar a RMVPLN agora que está instituída?”, pode
ser respondida pensando em alternativas que ampliem as políticas de governança
metropolitana, na contramão do que vem ocorrendo atualmente e na direção do que é
apontado pelo Estatuto da Metrópole.