Dulce Lopes – dulcel@fd.uc.

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Assistente estagiária da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra

O PROCEDIMENTO EXPROPRIATIVO:
COMPLICAÇÃO OU COMPLEXIDADE ?

1. Introdução

A expropriação por utilidade pública, realidade que se encontra em discussão no

presente colóquio, é, apesar de uma sedimentação dogmática progressiva, um instituto
multiforme e irrepetível, já que as singularidades que pode revestir em cada caso se
revelam praticamente inabarcáveis.
Um dos motivos desta complexidade prende-se com a sua inerente projecção no
tempo (e em algumas hipóteses, também no espaço, como sucede com as expropriações
totais) para além do que resulta do, assim designado, “acto príncipe” ou “acto-chave”
deste procedimento: o acto de declaração de utilidade pública. E essa extensão é de tal
forma considerável que, só resolvida em definitivo a questão da indemnização,
considerada um elemento integrante do conceito de expropriação, e passados 20 anos
desde a data da adjudicação do bem se pode dizer estarem efectivamente “esgotados” os
efeitos deste procedimento1.
Daí que concordemos com as concepções que, mais do que definindo a
expropriação como um acto ablatório ou limitador do direito de propriedade, a
apresentam, genericamente, como um “procedimento de aquisição de bens, com vista à
realização de um interesse público”2.
Em termos tradicionais, esta figura é composta por dois momentos (ou sub-
procedimentos), sendo o primeiro – o procedimento administrativo – “essencial” à
caracterização da mesma (podendo, todavia, não ter lugar em situações excepcionais,
como sucede nas expropriações urgentíssimas 3), e o segundo – o processo jurisdicional
– de ocorrência eventual (muito embora, na prática, seja mais comum do que seria

1
Referindo que a relação jurídico-expropriativa é também uma “relação garantística que acompanha a
utilização dos bens expropriados no âmbito da sua nova situação”, vide José Vieira FONSECA, “Principais
linhas inovadoras do código das expropriações de 1999”, Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente,
n.º 11/ 12, 1999, pp. 133 a 134.
2
Fernando Alves CORREIA, A Jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre Expropriações por
Utilidade Pública e o Código de Expropriações de 1999, Coimbra, 2000, p. 13.
3
Caracterizadas pela “absoluta informalidade”, muito embora a acção material de tomada de posse valha
como acto implícito por forma a abrir a via contenciosa e o artigo 16.º, n.º 2, do Código das
Expropriações, determine que, sempre que possível, deve ser promovida a vistoria ad perpetuam rei
memoriam.

O Procedimento Expropriativo: Complicação ou Complexidade? 1

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desejável, em virtude das dificuldades na consecução de acordo quanto ao valor da

indemnização devida).
Será, em especial, deste primeiro momento que nos ocuparemos, tentando
apreender as principais inovações introduzidas pelo Código das Expropriações de 1999
(doravante CE) no procedimento administrativo expropriativo (sem nos embrenharmos,
porém, no âmbito do sub-procedimento de tomada de posse administrativa) e expressar
as principais dúvidas e críticas que as soluções legais e jurisprudenciais nos têm
suscitado.

2. O Procedimento de Expropriação

2.1. A Inovadora Resolução de Expropriar

A primeira grande questão que se coloca nesta sede prende-se com a

“reformulação” do anterior, assim qualificado doutrinalmente, pré-procedimento
administrativo, que se cingia à tentativa de aquisição “por via do direito privado” e que
vinha deslocado, no próprio âmbito sistemático do Código das Expropriações de 1991
(artigo 2.º), relativamente ao procedimento expropriativo (constante dos artigos 10.º e
seguintes).
Com a entrada em vigor do actual Código, para além da unificação sistemática
destas matérias no Título II, há que apontar, como dado normativo de relevo, a
introdução da exigência da prática de uma resolução de expropriar.
Esta, como resulta do artigo 10.º do CE, tem como intenção precípua dar a
conhecer ao eventual expropriado as intenções da potencial entidade beneficiária da
expropriação de aquisição de um prédio que lhe pertence ou de um direito que lhe
assiste.
Porém, a nosso ver, o seu relevo excede o de uma mera declaração de intenções,
uma vez que esta resolução deve inscrever uma série de menções que vão enformar o
procedimento expropriativo, isto quer se considere que ele se inicia já neste momento;
que esta é apenas uma fase pré-procedimental em que se inscrevem antecedentes
procedimentais próximos que não gravitam necessariamente em torno do acto de
declaração de utilidade pública; ou, ainda, que a mencionada resolução configura um
verdadeiro sub-procedimento administrativo.

O Procedimento Expropriativo: Complicação ou Complexidade? 2

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No entanto, o entendimento de que esta resolução configura um sub-

procedimento administrativo, sendo considerada o acto administrativo final do mesmo,
não nos satisfaz na íntegra. Desde logo pelas implicações procedimentais a que se
chegaria se se cotejasse e adaptasse este procedimento com o disposto no Código de
Procedimento Administrativo (doravante CPA), como o faz José Vieira FONSECA 4, que,
para além de antecipar fases que serão porventura “repetidas” no procedimento
expropriativo tout court, desvirtua a tendencial simplicidade e informalidade que se
pretende neste momento inicial, contrariando, assim, a intenção expressa constante da
Proposta de Lei n.º 252/VII, que colocou, como primeiro objectivo da reforma do
Código das Expropriações, a simplificação e aceleração do procedimento
administrativo.
Também o seu visionamento como um mero pré-procedimento administrativo5
não nos parece o mais adequado, tendo em consideração os dados normativos legais
que, embora dispersos, podem ser convocados a este propósito. Por um lado, a
resolução de expropriar é um acto que tem de ser praticado em todos os procedimentos,
inclusivamente os urgentes (sendo, neste caso, notificado o requerimento conjuntamente
com a resolução de expropriar) e os procedimentos de iniciativa oficiosa (em que nem
sequer há lugar ao requerimento a que se refere o artigo 12.º), na medida em que, para
além de servir de momento relevante para se aferir da boa ou má-fé do expropriado
aquando da determinação do montante indemnizatório (como determinam as alíneas c) e
d) do n.º 2 do artigo 23.º do CE), é o valor divisado na mesma, enquanto “previsão do
montante dos encargos a suportar com a expropriação”, por ser o único valor
“objectivo” que, até então, consta do processo, que vai ser objecto de dotação
orçamental, caução ou depósito.
Pela imprescindibilidade do acto de resolução de expropriar na própria condução
do procedimento expropriativo, papel esse que não se reduz ao mero reconhecimento da

4
José Vieira FONSECA, “Principais linhas inovadoras do código das expropriações de 1999”, Revista
Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, n.º 13, 2000, pp. 68 e seguintes. Este autor refere,
designadamente, que deve ser comunicado aos interessados o início do procedimento de avaliação dos
bens, cujo valor constará da resolução, que estes poderão nomear o seu perito para participar nessa
avaliação e que terá de haver lugar a audiência dos interessados, tudo em momento anterior à prática da
resolução de expropriar.
5
Fernando Alves CORREIA, A Jurisprudência do Tribunal Constitucional..., op. cit., pp. 94, em nota,
refere que a resolução é um apenas um acto preliminar do procedimento expropriativo. Em sentido
coincidente com este autor, cfr. Fernanda Paula OLIVEIRA, Direito do Urbanismo, 2.ª ed., Coimbra,
CEFA, 2001, pp. 99 a 101.

O Procedimento Expropriativo: Complicação ou Complexidade? 3

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sua utilidade na divulgação do procedimento6, entendemos que este é, verdadeiramente,

o acto que inicia e “orienta” o mesmo e que, sem ele, se encontra inquinado, se não
mesmo inoperante ab initium (uma vez que os efeitos que a este acto se encontram
ligados são insupríveis ao longo do procedimento expropriativo). Configura, nestes
termos, um acto prejudicial na condução dos demais passos que integram este
procedimento administrativo complexo7.
Mais, este é um acto que, tal como “Jano”, tem duas faces distintas, uma vez
que, de acordo com a sua configuração legal, serve dois procedimentos diferenciados.
Assim, dependendo das circunstâncias do caso, é um acto propulsivo e conformador
apenas do procedimento expropriativo (desde logo se o procedimento for urgente,
situação em que se dispensa a tentativa prévia de aquisição “por via do direito
privado”), apenas do procedimento contratual de aquisição do bem ou de transferência
do direito (se houver acordo e celebração do contrato para que este tende), ou de ambos
(se o procedimento de aquisição por via do direito privado não for bem sucedido e se
revelar necessário lançar mão de um acto de autoridade que o “substitua”).
Aliás, esta íntima e indissociável conexão entre a resolução de expropriar e a
tentativa de aquisição “por via do direito privado” é evidenciada pelo facto de o valor
obtido pelo perito no âmbito daquela servir de referência para o montante da proposta 8,
e de serem notificadas em conjunto, como resulta da conjugação dos artigos 10.º, n.º 5 e
11.º, n.º 2 do CE.
É inclusivamente defensável que, estando desenquadrada ou desrespeitando esta
resolução de expropriar, a tentativa de aquisição do bem que seja, efectivamente,
tentada (nomeadamente por via oral) não cumpre os requisitos plasmados no CE, sendo,

6
Como já foi defendido na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo (Acórdão de 12/12/2002,
proc. 46819), que o considera um acto preparatório, impulsionador do procedimento administrativo da
expropriação ao exteriorizar a pretensão do interessado – que será apreciada pela autoridade competente –
de ser levada a cabo uma expropriação a seu favor.
7
Já não concordamos, todavia, com uma extensão do procedimento expropriativo a momentos anteriores
ao da emanação da resolução de expropriar, posição esta acolhida no Acórdão do Pleno do STA de
31/03/1998, (proc. n.º 18719), e que o alarga a todos os antecedentes procedimentais longínquos e
próximos do mesmo. Neste sentido se pronunciou, contextualizadamente, Fernando Alves CORREIA, As
Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, Coimbra, FDUC, 1982, p. 177 e se
continua a pronunciar Pedro Elias da COSTA, Guia das Expropriações por Utilidade Pública, Coimbra,
Almedina, 2003, p. 78 e seguintes, ao fazer preceder a declaração de utilidade pública, de uma fase
preliminar que se inicia com a aprovação do estudo prévio.
8
Questiona-se, nesta sede, se o valor desta deve ser sempre igual ou superior ao valor do relatório do
perito ou se, podendo ser tanto inferior como superior a este terá, em qualquer caso, de ser devidamente
fundamentado. Parece-nos que os termos da lei apontam neste segundo sentido, com a limitação de que o
montante a que se chegue tem de assumir, como objectivo regulador, a oferta do valor real do bem.

O Procedimento Expropriativo: Complicação ou Complexidade? 4

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portanto, inatendível para que se conclua pela regularidade deste procedimento. Assim,
a verificação desta situação determinaria a invalidade do contrato porventura celebrado,
por vício de forma em sentido amplo, localizado no específico procedimento contratual
que o deveria preceder ou, então, inquinaria o acto final de declaração de utilidade
pública que viesse a ser praticado, por violação do princípio da proporcionalidade em
sentido instrumental9.
Por seu turno, quanto à configuração jurídica da resolução de expropriar, o
Supremo Tribunal Administrativo teve, em alguns arestos10, a oportunidade de recusar a
sua natureza de acto administrativo, pelo facto de ela não extinguir nem modificar a
posição jurídica do particular, mantendo este a plenitude do direito de propriedade; nem
sempre ser praticada por um órgão da Administração, podendo ter origem numa pessoa
colectiva de direito privado; e poder nem sequer desembocar em qualquer
expropriação11.
A nosso ver, apesar da progressiva fluidez dos contornos que se têm vindo a
reconhecer à figura dos “actos administrativos”12 e do facto de esta resolução produzir
efeitos relevantes do ponto de vista do particular, já que modela o quantum
indemnizatório admissível (e, deste modo, a sua conduta em relação ao seu bem ou
direito), entendemos que a recusa de qualificação da mesma como acto administrativo
não é perniciosa. Isto se tivermos em consideração o facto de, se a resolução for
qualificada como um verdadeiro acto procedimental, como aqui defendemos, a sua
ausência ou vícios que a afectem se repercutirem no acto de declaração de utilidade
pública, determinando, assim, a sua anulabilidade por vício de forma em sentido amplo.

9
Note-se que, apesar de formularmos esta asserção jurídica, não deixamos de constatar que, na prática, se
sucedem múltiplas tentativas de contacto, sobretudo por via oral, com os proprietários, e só perante a
recusa destes em alienar o seu bem, se segue a via expropriativa (invocando, quantas vezes, motivos de
urgência, para que não se tenham de repetir formalismos que, à partida, se sabe não terem sucesso). A
opção da lei, criticável ou não, foi, no entanto, no sentido de promover uma maior transparência da
actuação da entidade que pretende vir a beneficiar da expropriação e as garantias dos eventuais
expropriados, através do adensamento das cautelas formais, ainda que com a perda de alguma margem de
manobra que uma maior flexibilização do procedimento contratual permitiria.
10
Acórdãos do STA de 26/06/2002, proc. 47229, e de 12/12/2002, proc. 46819.
11
O STA adere, assim, à posição defendida por Fernando Alves CORREIA, A Jurisprudência do Tribunal
Constitucional, op. cit., pp. 94 e 95 em nota. Desmontando estes argumentos e pronunciando-se pela
natureza de acto administrativo da resolução de expropriar, cfr. José Vieira FONSECA, “Principais linhas
inovadoras...”, op. cit., 2000, pp. 59 a 61.
12
Pense-se, por exemplo, nas figuras do acto de aprovação da arquitectura, considerado um verdadeiro
acto administrativo, embora desprovido de eficácia lesiva imediata para o particular e dos pareceres
vinculantes que são, por alguns, considerados verdadeiros actos administrativos nas relações entre entes
administrativos. Cfr., neste sentido, Pedro GONÇALVES, “Apontamento sobre a função e natureza dos
pareceres vinculantes”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 0, Novembro/ Dezembro, 1996.

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Todavia, se atendermos ao relevo do “factor tempo” e à promoção dos valores

da eficácia e eficiência da actuação administrativa, a antecipação do momento de
reacção contra a resolução (ilegal), bem poderia constituir um meio relevante de
“racionalização” da actuação administrativa e de defesa “útil” dos particulares 13,
convindo, de ora em diante, reflectir sobre o enquadramento da reacção possível contra
este acto no âmbito da nova reforma do contencioso administrativo.

2.2. Notas sobre a Tentativa de Aquisição “por Via do Direito Privado”

Segundo o disposto no artigo 11.º do CE, a aquisição impeditiva do recurso à

declaração de utilidade pública, deve ser tentada e concretizada por “via do direito
privado”. No entanto, e sabendo nós que o nomen iuris não é “vinculativo”, há que
indagar qual a verdadeira natureza jurídica deste contrato, por forma a dilucidar quais
os efeitos jurídicos substantivos e contenciosos que lhe devem andar associados.
Parece-nos que, pelo facto de este ser um acto jurídico bilateral substitutivo da
prática de um acto de autoridade, logo um contrato com objecto passível de acto
administrativo (classificação esta que dispõe de reflexos legais no artigo 185.º do CPA),
não pode ser, de todo, intitulado de contrato de direito privado. Ainda a concorrer neste
sentido, podemos invocar a limitação já apontada ao valor da proposta de aquisição (por
forma a não o distanciar muito do valor real do terreno); o facto de, por este meio, se
poder derrogar o regime jurídico imperativo da unidade de cultura (artigo 11.º, n.º 7, do
CE); e a proliferação, na prática, de aquisições que já não são meras compras e vendas,
mas permutas, em que a contraprestação da Administração se cifra, por exemplo, no
compromisso de aumento do índice de construção do terreno sobrante, portanto, no
exercício de poderes de autoridade14.

13
Pedro GONÇALVES, “Apontamento sobre a função e natureza...”, op. cit., p. 9, refere, no entanto, que se
se absolutizarem estas razões se é “arrastado por uma concepção marcada pela função exclusivamente
processual do conceito de acto administrativo, esquecendo que esse conceito também realiza uma função
definitória ou concretizadora do direito aplicável a uma relação jurídica que se constitui entre a
Administração e um particular”.
14
Pronunciando-se pela natureza privada deste contrato, mas acentuando que o particular não se encontra
na mesma posição que, em regra, detém nas negociações de direito privado, uma vez que, se não vender o
bem ao potencial beneficiário da expropriação, sabe que será desencadeado um procedimento de carácter
público e coactivo para a sua aquisição, cfr. Fernanda Paula OLIVEIRA, Direito do Urbanismo, op. cit., p.
102.

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Assim, deste exorbitante ambiente jurídico-público, retira-se que, ao deverem

ser legitimamente qualificados de contratos administrativos15, ao contrário do que tem
sido a prática judiciária, estes contratos devam ser incluídos no âmbito da jurisdição
administrativa, o que veio a ser corroborado com a nova reforma do contencioso. De
facto, o artigo 4.º, alínea f), da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, que aprova o
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante N-ETAF), refere que
compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que
tenham nomeadamente por objecto “questões relativas à interpretação, validade e
execução de contratos de objecto passível de acto administrativo” e de “contratos
especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem
aspectos do respectivo regime substantivo”, o que sucede, de facto, neste específico
domínio contratual.
Por seu turno, quanto à sua “inserção sistemática”, pronunciamo-nos pelo
entendimento de que esta tentativa de aquisição configura um pré-procedimento e já não
uma fase integrante do procedimento expropriativo ou um seu sub-procedimento. Isto
porque a primeira qualificação apontada parece a que mais coloca em evidência as
diferenças subsistentes (nomeadamente se tomarmos em consideração ao termos da
distinção formulada entre formas de aquisição derivada e de aquisição originária de
bens e direitos) e a subsidiariedade existente entre as duas vias possíveis de aquisição
dos bens – a via negocial, ainda que de direito administrativo, e a via autoritária e
unilateral.
Todavia, qualquer que seja a posição doutrinária adoptada, ela não pode afectar
a “subsistente” posição jurídica do particular em face do bem que, em virtude de um
acto jurídico bilateral, já não integra a sua esfera jurídica, encontrando-se, agora, afecto
a uma finalidade pública específica. Esta cautela assume particular relevo no que se
refere ao papel do direito de reversão, considerado na doutrina e na jurisprudência
administrativa e constitucional, uma importantíssima garantia do particular, cujo
fundamento decorre da garantia constitucional da propriedade privada 16.

15
José Vieira FONSECA, “Principais linhas inovadoras...”, op. cit., 1999, pp. 140, refere, e bem, que “a
eficácia do Direito Privado nesta fase procedimental é mais aparente e real do que real ou material”, ainda
que conclua pela inserção desta aquisição no âmbito do procedimento expropriativo.
16
Cfr., para maiores desenvolvimentos acerca da configuração deste instituto, Fernando Alves CORREIA,
A Jurisprudência do Tribunal Constitucional, op. cit., pp. 65 a 69 e 113 a 116.

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Ora, apesar de o Supremo Tribunal Administrativo ter decidido não ser este o
meio idóneo para reagir contra o incumprimento, por parte da Administração ou do
contraente privado na esfera jurídica do qual ingressou o bem 17, da obrigação de utilizar
o bem para a finalidade de utilidade pública invocada - ao contrário do que vinha
defendendo a doutrina18 -, o princípio da utilidade pública, considerado um pressuposto
de legitimidade do procedimento administrativo (artigos 1.º e 2.º do CE), associado à
proibição de modificação unilateral do objecto do contrato previsto no artigo 180.º,
alínea a), do CPA, permite chegar às mesmas conclusões - maxime à desvinculação
contratual e à repetição do prestado. Esta pretensão pode, desde logo, fundamentar-se na
existência de um vício de vontade (que não erro, mas muito provavelmente dolo) ou em
uma alteração superveniente das circunstâncias, o que é tanto mais possível quando esta
aquisição deve ser sempre precedida da resolução de expropriar que vincula este
contrato (mesmo na ausência de referência expressa no mesmo) a um fim específico de
utilidade pública19.

2.3. O Trâmite da Audiência dos Interessados

Ao contrário do Código de 1991 que previa, no artigo 14.º, uma fase

procedimental de participação dos interessados, ainda que a conjugando com outras
valências administrativas (nomeadamente a publicitação do procedimento), o Código de
1999 é omisso quanto à previsão da mesma, o que não implica, necessariamente, que a
exclua.

17
O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 5/03/2002, proc. 35532 (e já antes em sentido
coincidente o Acórdão de 22/11/2000, proc. 35703, o Acórdão de 29/03/2001, proc. 35532, e o Acórdão
de 20/11/2001, proc. 35703) decidiu que, ainda que tendo havido acto de declaração de utilidade pública,
a celebração posterior de um contrato de compra e venda (que não de uma expropriação amigável, uma
vez que não se fazia referência ao procedimento expropriativo e à indemnização correspondente) para
operar a adjudicação do bem veda o recurso ao procedimento de reversão.
18
Fernanda Paula OLIVEIRA, Direito do Urbanismo, op. cit., pp. 111 e 112, mobiliza, neste sentido, um
argumento de maioria de razão, já que, sem esta garantia, os particulares que tivessem colaborado com a
Administração ficariam mais desprotegidos do que aqueles que adoptaram uma posição avessa à
cooperação, tendo acabado por ser expropriados. Cfr., da mesma autora, “Há expropriar e expropriar...
(ou como alcançar os mesmos objectivos sem garantir os mesmos direitos), Cadernos de Justiça
Administrativa, n.º 35, Setembro/ Outubro, 2002, pp. 41 a 51, e José Vieira FONSECA, “Principais linhas
inovadoras...”, op. cit., 1999, pp. 134. Quanto a nós, apesar do artigo 5.º do CE falar, em termos mais
genéricos, de adjudicação, não se vê como, sem grandes e “imprecisas” adaptações se adequaria o direito
de reversão ao âmbito contratual com as previsões legais de renovação do acto administrativo ou da
possibilidade de emanação de uma nova declaração de utilidade pública.
19
Fazendo uma interessantíssima referência a estas “possibilidades”, ainda que numa perspectiva jus-
privatística, António Pinto MONTEIRO, Erro e Vinculação Negocial, Almedina, Coimbra, 2002.

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Assim, ao configurar a concretização de uma exigência constitucional – de

participação dos particulares, em especial dos titulares de direitos ou interesses
legalmente protegidos, na condução da actividade administrativa -, temos de nos
pronunciar por uma aplicação supletiva das normas do Código de Procedimento
Administrativo que regem o trâmite procedimental da audiência dos interessados (artigo
100.º e seguintes) a este procedimento específico, que, pela sua própria natureza e
efeitos, é dos que mais necessita de um instrumento de informação, auscultação e
persuasão dos possíveis lesados por esta decisão de autoridade20.
Note-se, ainda, que a tentativa de deslocação desta exigência para o momento
em que o expropriado é contactado para alienar o seu bem nos termos do artigo 11.º não
é de aceitar, uma vez que, como nota Fernanda Paula OLIVEIRA, as finalidades dos dois
momentos são diferentes, num caso a procura do melhor preço e no outro a averiguação
da legalidade e da oportunidade da emanação de um acto de declaração de utilidade
pública21.
Assim, as decisões do STA que têm vindo a negar a necessidade de realização
desta audiência no seio deste procedimento (para além das situações de expropriação
urgente em que não há lugar, nos termos previstos no artigo 103.º, n.º 1, alínea a), do
CPA, a este trâmite) são, claramente, inconstitucionais22.

2.4. A Declaração de Utilidade Pública

Apesar das alterações operadas no procedimento administrativo expropriativo, a

emanação do acto de declaração de utilidade pública continua a configurar o seu
momento constitutivo.
Neste ponto, assinalaremos tão-só e em primeiro lugar, as inovações em matéria
competencial, para nos referirmos depois, em termos problemáticos, a alguns aspectos
do regime de caducidade deste acto administrativo.
Assim, a competência para a emissão do acto de declaração de utilidade pública
resultou bastante alterada no CE. Não nos referimos apenas à solução, mais adequada e
compatível com a opção plasmada, em termos gerais, no artigo 42.º do CPA, de que a

20
Fernanda Paula OLIVEIRA, “Coordenar e concertar, em vez de mandar”, Cadernos de Justiça
Administrativa, n.º 39, Maio/ Junho, 2003, pp. 34 e 35.
21
Fernanda Paula OLIVEIRA, Direito do Urbanismo, op. cit., p. 103.
22
Cfr. os Acórdãos do STA de 4/10/2001, proc. 36854 e de 12/12/2002, proc. 46819.

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resolução dos conflitos de competências, negativos e positivos, entre órgãos de

ministérios diferentes passa a competir ao Primeiro-Ministro e já não ao ministro
responsável pelo ordenamento do território, mas sobretudo ao deferimento de parte
deste “poder” às Assembleias Municipais.
É de notar, no entanto, que a competência normal para esta declaração continua
a ser cometida ao Ministro, sendo necessário a existência de um plano de urbanização
ou plano de pormenor eficaz (e não de um qualquer plano municipal de ordenamento do
território, como tem sido profusamente entendido) e que os termos da expropriação
sejam meramente “concretizadores” do que neles se encontra inscrito - e já não
“constitutivos” de soluções novas -, para que essa competência revele legitimamente da
esfera do município.
Ora, esta modificação vem ressaltar o que já resulta do disposto no Regime
Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de
Setembro), que visiona, no seu artigo 128.º, a expropriação como um instrumento
jurídico de execução desses mesmos instrumentos (se eles tiverem eficácia directa e
imediata relativamente aos particulares), fazendo depender a competência para emanar
este acto de declaração de utilidade pública do tipo e densidade do planeamento em
vigor para a área em causa (operando, assim, a redução da discricionariedade das
entidades expropriantes já em momentos anteriores, como os da aprovação e ratificação
desses planos)23.
Quanto ao regime da caducidade do acto de declaração de utilidade pública,
previsto no artigo 13.º do CE, para além de um encurtamento de prazos e de previsão de
um regime especial para obras contínuas, é de notar, com especial relevo, a introdução
da possibilidade de renovação da declaração de utilidade pública24, que, ainda que
gravosa para o particular, configura uma forma de aproveitamento procedimental de
mais-valia considerável para a Administração.
Todavia, estranhamente, referindo-se a caducidade a um específico acto
administrativo, é criticável porque é que ela pode ser requerida pelo expropriado ou
qualquer outro interessado ao Tribunal competente para conhecer do recurso da decisão

23
Sobre uma apreciação desta solução, numa perspectiva da sua legitimidade político-constitucional, cfr.
Fernando Alves CORREIA, A Jurisprudência do Tribunal Constitucional..., op. cit., pp. 98 a 100, em nota.
24
E, sempre, da emanação de uma nova declaração de utilidade pública, como se encontra expressamente
previsto no caso de reversão. Neste sentido, cfr. Fernando Alves CORREIA, A Jurisprudência do Tribunal
Constitucional..., op. cit., p. 102, em nota

O Procedimento Expropriativo: Complicação ou Complexidade? 10

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arbitral ou à entidade que declarou a utilidade pública, e não, também, ao Tribunal

administrativo competente para a apreciação da legalidade do acto de declaração de
utilidade pública.
Em geral, esta figura, sendo estabelecida a favor do expropriado e demais
interessados, não opera ope legis nem é de declaração oficiosa pelas entidades referidas,
colocando-se porém a questão de saber se, como é notificada a todos eles, opera erga
omnes em sentido positivo, isto é, aproveitando a todos eles se assim o pretenderem25,
ou, pelo contrário, em sentido negativo, sendo a todos oponível 26.
Diferente desta á a possibilidade de caducidade da atribuição do carácter urgente
da declaração de utilidade pública, introduzida inovadoramente no artigo 15.º, n.º 3, do
CE, já que esta não se comunica ao restante acto, que se mantém operante, apenas
deixando a entidade beneficiária da expropriação de ter título legítimo para se manter na
posse do prédio em causa se as obras não se iniciarem na data fixada no programa de
trabalhos apresentado.

3. O Processo de expropriação

3.1. A Tentativa de Acordo Quanto ao Montante da Indemnização

Este momento, designado pelo CE de “expropriação amigável” surge integrado

no âmbito do “processo de expropriação”, uma vez que funciona como autêntico
pressuposto processual necessário do recurso à arbitragem. Assim o determinam os
artigos 33.º e 38.º deste mesmo Código.
Este acordo, em face do seu objecto e efeitos possíveis, configura, quanto a nós,
um verdadeiro contrato administrativo, ainda que a entidade beneficiária expropriação,
se se tratar de um ente administrativo, não esteja imbuída de quaisquer poderes de
autoridade, podendo até concluir-se por uma sua posição de “menoridade” ou
“deverosidade” devido aos condicionamentos jurídico-públicos que impendem sobre a

25
José Vieira FONSECA, “Principais linhas inovadoras...”, op. cit., 2000, pp. 89. Esta posição poderia
levar à conclusão (pouco coerente) de que sobre uma mesma coisa, o acto caducaria para uns e não para
outros interessados.
26
Neste sentido, que nos parece o mais razoável, parece ir Luís Perestrelo de OLIVEIRA, Código das
Expropriações Anotado, Coimbra, Almedina, 2.ª ed., 2000, p. 68.

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sua actuação e correlativa à posição do particular que detém, agora, um “direito” a uma
indemnização justa27.
A assunção plena desta qualificação torna-se interessante se analisarmos que ela
se repercute numa dualidade de jurisdições (administrativa e judicial) que têm uma
palavra a dizer nesta fase processual de discussão do montante da indemnização.

3.2. O Processo Jurisdicional

Na elaboração do CE, uma das intenções expressamente assumidas foi a do

aperfeiçoamento do processo litigioso. No entanto, em face da extensão e especialidade
das alterações introduzidas a este propósito, apenas formularemos algumas
considerações de âmbito mais genérico sobre este segundo momento28.
Por um lado, uma precisão relativa à questão da admissibilidade da arbitragem
necessária à luz do nosso texto constitucional, designadamente em matéria de
expropriações. Apesar de o Tribunal Constitucional ter admitido esta solução e ter
reconhecido força judicial ao acórdão proferido pelos árbitros 29, quer-nos parecer que
uma outra via argumentativa é possível, ainda que conduza às mesmas soluções
práticas.
Isto porque, apesar de o conceito de arbitragem ser um conceito ao qual se tem
reconhecido uma extensão variável, sobretudo se o cotejarmos com as suas definições
históricas, talvez se possa chegar à conclusão de que estamos perante verdadeiros
tribunais especiais e já não tribunais arbitrais, já que o elemento distintivo da
possibilidade de os árbitros serem escolhidos pelas partes não se encontra presente (uma
vez que esta função de escolha está cometida por lei ao presidente do Tribunal da
Relação, ainda que limitada de entre os peritos constantes da lista oficial), apenas se

27
Neste sentido, cfr. Luís Perestrelo de OLIVEIRA, Código das Expropriações Anotado, op. cit., p. 114.
Todavia, ao contrário do defendido por este autor, acentuamos que é este contrato que, juridicamente,
opera a transferência do bem, ainda que sem que as partes tenham qualquer possibilidade de modelar os
termos da mesma, como o têm relativamente às mais variadas características atinentes com a
indemnização. E a isto não obsta a opção do actual CE que foi no sentido da desnecessidade de visto, na
medida em que este sempre assumiu um cariz manifestamente formal.
28
Para uma análise pormenorizada destas alterações, consultar Fernando Alves CORREIA, A
Jurisprudência do Tribunal Constitucional..., op. cit., pp. 116 a 120.
29
Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 32/87 (Diário da República, II Série, de 7 de Abril de 1987) e
n.º 757/95 (Diário da República, II Série, de 27 de Março de 1996).

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verificando o requisito de o tribunal ser constituído ad hoc (isto é, em função e para a

resolução de um litígio concreto).
Outro ponto prende-se com a questão da competência dos Tribunais Judiciais
para conhecer do recurso das decisões arbitrais em matéria de expropriações. Ora, o
artigo 186.º da Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, que aprova o Código de Processo
nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), veio determinar, em geral, que a
referência feita na Lei de Arbitragem Voluntária a estes órgãos jurisdicionais passará a
ser entendida como sendo feita aos Tribunais Administrativos, mas mantém intocado,
salvo no que se refere ao exercício do direito de reversão e ao contrário do que foi a
intenção expressa manifestada pelo governo, o regime processual deste específico tipo
de litígios.
Aqui, os Tribunais judiciais continuarão a ser, contando com o beneplácito do
Tribunal Constitucional30, os órgãos jurisdicionais de recurso, ainda que seja notório, na
esmagadora maioria das vezes, o “cheque em branco” que é passado pelo juiz à
avaliação efectuada pelos peritos, único trâmite processual que, nos termos do artigo
61.º, n.º 2 do CE, tem obrigatoriamente lugar nesta fase de recurso. Note-se, ainda, neste
ponto particular, que a plenitude probatória que se afirmou inovadoramente neste
Código (artigo 60.º, n.º 3, do CE), permitindo-se, desde logo, a prova testemunhal, é
infirmada ou coarctada num segundo momento, já que as diligências instrutórias a
efectuar estão sujeitas a um amplo juízo discricionário do juiz.
A nosso ver, e perante a especial complexidade e tecnicidade destas questões, a
única forma de as remeter, lógica e coerentemente, para a sua sede própria – a do
contencioso administrativo – passa não só pela criação de centros permanentes de
arbitragem, como prevê o artigo 187.º do CPTA e de uma rede dispersa e eficaz de
Tribunais Administrativos, mas, sobretudo, pela especialização destes tribunais em
matéria urbanística, como é admitido no artigo 9.º, n.º 4, do N-ETAF.

4. Conclusões

30
O Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 746/96 (DR II Série, de 4 de Setembro de 1996) admite esta
solução, invocando, para tanto, razões de tradição jurídica e de uma mais fácil e adequada defesa dos
direitos dos expropriados.

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Das breves linhas expostas relativas ao Código das Expropriações de 1999,

retira-se, em termos muito genéricos, que, apesar da progressiva elaboração e
sedimentação do multiforme e “complexo” instituto das expropriações, ele continua a
ser uma “vítima” do seu tempo, já que, ao mesmo tempo que se firmam ou clarificam
algumas das notas que, necessariamente, o acompanham, outras surgem que tornam
mais “complicado” o exercício do seu correcto entendimento. Daí o papel de relevo
desempenhado por iniciativas como esta em que, pela troca de ideias e de experiências,
se dissipam dúvidas que pareciam, nos recantos dos locais de trabalho de cada um,
insanáveis, e se geram pistas para um contínuo aperfeiçoamento da nossa ordem jurídica
administrativa.

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