“Não há decisão — seja ela do tipo global ou setorial

— cuja implementação não imponha a sua tradução

no espaço, [...] o desenvolvimento passa pelo
desenvolvimento regional ou, como na realidade tem
de ser visto, desenvolvimento e desenvolvimento
regional são apenas uma e a mesma coisa: todo o
desenvolvimento tem de ser desenvolvimento
regional.” Costa (2005; p. 477).

1. TEORIAS DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL

O processo de desenvolvimento econômico não ocorre de maneira igual e simultânea em toda

a parte. Pelo contrário, é um processo bastante irregular e que, uma vez iniciado em determinados
pontos, possui a característica de fortalecer áreas/regiões mais dinâmicas e que apresentam maior
potencial de crescimento. Assim, a dinâmica econômica regional torna-se objeto de estudo bastante
complexo, dadas as inter-relações existentes dentro e entre diferentes localidades e sua importância
para a coesão da economia nacional.

Diversos teóricos propuseram-se a estudar a dinâmica econômica regional, especialmente no

período iniciado após a Segunda Guerra Mundial, com o intuito de esclarecer sua problemática,
indicando, inclusive, as possíveis soluções para a superação do subdesenvolvimento. Entre os vários
estudiosos desta área pode-se destacar François Perroux, cuja análise estimulou uma série de estudos
convergentes como aqueles desenvolvidos por Jacques-R Boudeville, Gunnar Myrdal, Albert O.
Hirschman e Douglass C. North. Em torno do pensamento destes estudiosos foi estabelecido um
consenso que passou a influenciar significativamente a condução da política econômica nacional. O
objetivo do capítulo não é realizar uma avaliação crítica destas teorias, nem buscar seus pontos em
comum, mas apresentar suas principais ideias.

TEORIAS SOBRE A DINÂMICA REGIONAL E IMPLICAÇÕES DE POLÍTICAS ECONÔMICAS

O estudo sobre a dinâmica regional supõe a definição preliminar do conceito de região para
evitar imprecisões sobre o próprio objeto de estudo. A utilização do conceito de uma região econômica
é justificada pela hipótese de que uma região cresce ou declina como um todo, ao invés de ter suas
variações de renda como a soma aleatória de variações independentes nas atividades nela localizadas.
Entretanto, vale salientar que qualquer que seja o critério adotado (homogeneidade, contigüidade,
etc.), ele vai implicar em um corte arbitrário, uma vez que no sistema capitalista o espaço econômico
é tendencialmente integrado e articulado.

2
 Realizadas estas considerações, define-se que uma região, como unidade de análise, é
representada por um conjunto de pontos do espaço que tenham maior integração entre si do que em
relação ao resto do mundo. Mais ainda, contextualizando esta definição com o conceito de urbano –
locus da produção diversificada e integrada do capitalismo –, pode-se definir uma região como um
conjunto de centros urbanos dotados de um determinado grau de integração em oposição ao resto do
mundo, composto por centros urbanos com grau de menor de integração com os primeiros (Lemos,
1988).

Várias são as teorias que buscam explicar a dinâmica regional, ou seja, o processo de
determinação da renda urbana que é a expressão e a causa do movimento do capital no espaço, como
aquelas desenvolvidas por Gunnar Myrdal, Albert Hirschman, François Perroux, Jacques Boudeville e
Douglass C. North. Estes teóricos procuram demonstrar que uma vez estabelecidas as vantagens ou
desvantagens comparativas dos espaços econômicos, iniciam-se movimentos migratórios do capital,
cujos resultados expressar-se-ão em determinada dinâmica regional, isto é, em relativo vigor ou
estagnação do processo de acumulação em uma região. A seguir serão expostas as principais ideias
defendidas por estes teóricos, identificando suas principais implicações de políticas econômicas.

Teoria dos Polos de Crescimento: François Perroux e Jacques R. Boudeville

François Perroux foi um dos primeiros teóricos a contestar, em uma série de trabalhos
desenvolvidos no decorrer da década de 50, a noção vulgar e inexata de espaço utilizada nas análises
econômicas realizadas até então que resultavam na coincidência entre espaços econômicos e humanos
e, consequentemente, em recomendações imprecisas de políticas econômicas. A noção de espaço
introduzida por este teórico descarta o conceito de espaço euclidiano e utiliza o conceito matemático
de espaço abstrato, mais adequado para analisar as inter-relações econômicas. Desta forma existiriam
tantos espaços econômicos quantos fossem os fenômenos econômicos estudados.

Neste sentido, a empresa, como unidade de produção, ocupa um espaço vulgar (ou
geonômico), onde se situam seus meios materiais e pessoais, ou seja, é o seu local de funcionamento,
e três espaços econômicos: i) a empresa ocupa em primeiro lugar um espaço definido como conteúdo
de um plano, sendo este entendido como o conjunto das relações estabelecidas entre a empresa, seus
fornecedores de input (matérias-primas, mão-de-obra, capital) e seus compradores de output
(intermediários e finais). Este plano é mutável no tempo, independe de seu espaço vulgar e é instável,
o que dificulta sua representação cartográfica; ii) em segundo lugar a empresa ocupa um espaço

3
definido como campo de forças, constituído por centros (polos ou sedes) de emanação de forças
centrífugas e recepção de forças centrípetas. Cada centro tem seu próprio campo, que é invalidado
pelos campos de outros centros. A empresa atrai ao seu espaço vulgar homens e coisas (elementos
econômicos) ou afasta-os dele, determinando sua zona de influência econômica, relacionada ou não à
sua zona de influência topográfica; e iii) num terceiro aspecto, a empresa ocupa um espaço definido
como conjunto homogêneo. As relações de homogeneidade dizem respeito às unidades e sua estrutura
ou às relações entre estas unidades. Quaisquer que sejam suas coordenadas no espaço vulgar, estas
empresas localizam-se no mesmo espaço econômico. A determinação dos espaços econômicos é
bastante complexa, pois “o espaço da economia nacional não é o território da nação, mas o domínio
abrangido pelos planos econômicos do governo e dos indivíduos” (PERROUX, 1967, p.158).

Estabelecido o conceito de espaço econômico, Perroux passa a análise do processo de

crescimento, que seria irregular: “o crescimento não surge em toda parte ao mesmo tempo;
manifestase com intensidades variáveis, em pontos ou polos de crescimento; propaga-se, segundo vias
diferentes e com efeitos finais variáveis, no conjunto da economia” (PERROUX, 1967, p. 164). Seus
principais aspectos estão relacionados às variações da estrutura econômica nacional, que consiste no
aparecimento e desaparecimento de indústrias e em taxas de crescimento diferenciadas para as
diversas indústrias no decorrer do tempo. O aparecimento de uma indústria nova (ou grupos de
indústrias) ou o crescimento de uma indústria existente possui efeitos de propagação na economia
através de preços, fluxos e antecipações. Assim, para analisar essa modalidade de crescimento é
preciso considerar o papel desempenhado pela indústria motriz, pelo complexo de indústrias e pelo
crescimento dos polos de desenvolvimento.

No decorrer do processo de crescimento a atenção é atraída para determinadas indústrias que

“mais cedo do que as outras, desenvolvem-se segundo formas que são as da grande indústria moderna”
(PERROUX, 1967, p. 166), cujas taxas de crescimento do seu próprio produto são mais elevadas do que
a taxa média de crescimento do produto industrial e do produto da economia nacional durante
determinados períodos. Estas indústrias, denominadas motrizes, exercem ações específicas sobre
outras indústrias e sobre a economia como um todo, pois seu lucro é função não apenas de seu volume
de produção e de compra de serviços, mas também do volume de produção e compra de serviços de
outras empresas, ou seja, as firmas estão ligadas pelo preço e pela tecnologia, o que caracteriza
economias externas e evidencia a importância das inter-relações industriais:

O aparecimento duma ou várias indústrias altera a atmosfera de uma época, cria um clima
favorável ao crescimento e ao progresso [...] A novidade introduz variáveis diferentes e (ou)

4
 suplementares no horizonte econômico e nos projetos dos sujeitos econômicos e grupos de
sujeitos econômicos dinâmicos: tem um efeito instabilizador (PERROUX, 1967, p. 170).

Para melhor compreender o processo de crescimento econômico são introduzidos três

elementos na análise: a) a indústria-chave, que tem a propriedade de, mediante o aumento do seu
volume de produção e de compra de serviços produtivos, aumentar o volume de produção e compra
de serviços de outra(s) indústria(s). A primeira indústria é chamada motriz e a segunda é chamada
indústria movida. Este é um conceito relativo, mas em geral são indústrias que constituem pontos
privilegiados de aplicação das forças ou dinamismos de crescimento; b) o regime não concorrencial do
complexo, que é instável por ser uma combinação de forças oligopolísticas, responsáveis por elevar a
produtividade da indústria e pela realização de acumulação de capital superior àquela que resultaria
de uma indústria sujeita a um regime maior de concorrência; e c) a concentração territorial do
complexo (num polo industrial complexo geograficamente concentrado e em crescimento, registram-
se efeitos de intensificação das atividades econômicas devido à proximidade e a concentração urbana:
diversificação do consumo, necessidades coletivas de moradia, transportes e serviços públicos, rendas
de localização, etc., pois o polo transforma seu meio geográfico imediato).

O polo de desenvolvimento é uma unidade econômica motriz ou um conjunto formado por

várias dessas unidades que exercem efeitos de expansão, para cima e para baixo, sobre outras
unidades que com ela estão em relação. Vale salientar que para Perroux a noção de polo só tem valor
a partir do momento em que se torna instrumento de análise e meio de ação de política, ou seja, o
mesmo só pode ser entendido como uma visão abstrata de espaço.

Assim, uma economia nacional apresenta-se como uma combinação de conjuntos

relativamente ativos (indústrias motrizes, polos de indústria e de atividades geograficamente
concentradas) e de conjuntos relativamente passivos (indústrias movidas, regiões dependentes dos
polos geograficamente concentrados). Os primeiros induzem nos segundos fenômenos de
crescimento. Isto gera duas consequências para a análise do crescimento: 1) possibilidade de conflito
entre espaços econômicos de grandes unidades econômicas e os espaços politicamente organizados
dos Estados Nacionais (não são coincidentes); e 2) políticas nacionais ultrapassadas podem gerar
desperdícios que prejudicam o desenvolvimento.

Entretanto, a implantação de um polo de desenvolvimento provoca uma série de

desequilíbrios econômicos e sociais, pois distribui salários e rendimentos adicionais sem aumentar
necessariamente a produção local de bens de consumo, transfere mão-de-obra sem necessariamente
conferir-lhe um novo enquadramento social, concentra o investimento e a inovação sem

5
necessariamente alargar a vantagem de outros locais, nos quais o desenvolvimento pode ser
retardado. Assim:

O crescimento e o desenvolvimento dum conjunto de territórios e de populações não serão,

por conseguinte, conseguidos senão através da organização consciente do meio de propagação
dos efeitos do polo de desenvolvimento. São órgãos de interesse geral que transformam o
crescimento duma indústria ou duma atividade em crescimento duma nação em vias de
formação e os desenvolvimentos anárquicos em desenvolvimento ordenado (PERROUX, 1967,
p. 194).

Logo, para alcançar o desenvolvimento econômico é preciso realizar transformações de ordem

mental e social em uma população, o que possibilitaria o aumento cumulativo e duradouro do produto
real, ou seja, a condição essencial para o desenvolvimento seria o rápido despertar das multidões (no
homem consiste todo o desenvolvimento). Nos países subdesenvolvidos, que se caracterizam por
serem economias desarticuladas, duais e nas quais grande parte da população não tem acesso às
condições mínimas de conhecimento, saúde, moradia, etc., é essencial realizar estas transformações
para estimular a propensão a poupar, o investimento, o trabalho, a inovação e a elaboração e a
execução de planos de desenvolvimento. O papel das instituições é fundamental neste sentido,
alterando estruturas nacionais e taxas de crescimento, o que repercute inclusive no desenvolvimento
cultural.

Perroux evidencia aqui a necessidade de políticas econômicas, cujo objetivo deve ser o
desenvolvimento técnico e humano e a cooperação entre regiões ricas e pobres (desenvolvimento
recíproco). Peça fundamental destas políticas são os polos de desenvolvimento, localizados dentro ou
fora da nação, pois “A nação do século XX encontra nos polos de desenvolvimento a sua força e o seu
meio vital” (Perroux, 1967, p. 204).

A produção do polo é tecnicamente necessária ao desenvolvimento nacional; do seu

desempenho depende a vida da região, pois através de seus efeitos de complementaridade e
concentração são estimuladas zonas de desenvolvimento. É preciso conceber eixos de
desenvolvimento entre os polos situados em pontos diferentes do território, o que implica em
orientações determinadas e duradouras de desenvolvimento territorial. A análise de Perroux não leva
a uma conclusão imediata e simples de política econômica, mas orienta algumas decisões práticas e
evidencia a importância não apenas dos grandes empresários privados neste processo, mas também
dos poderes públicos e suas iniciativas, bem como das pequenas inovações (Perroux, 1967, p. 213):

6
 O poder de disposição das grandes unidades no interior duma nação não é completamente
independente do poder público que, mesmo nos países liberais, estimula a investigação, ajuda
a propagar as grandes inovações, participa na conquista dos mercados e, no âmbito dum
território cuja extensão e recursos físicos se revestem de extrema importância, contribui
poderosamente para a instauração de eixos de desenvolvimento, zonas de desenvolvimento e
nós de tráfico. Não vou insistir nestas alianças e coligações de poderes privados e poderes
públicos com que qualquer estudo concreto do desenvolvimento necessariamente se
defronta, uma vez que decidi que meu intuito seria de ordem estritamente econômica.

Cabe salientar, como destacado por Rolim (1982), que Perroux nunca se referiu a uma região
no sentido econômico. Elas eram consideradas como um fenômeno concreto, definidas por passado
histórico ou por determinismos geográficos. “Fica-se com a impressão que o autor não tinha
preocupações maiores com os rebatimentos no espaço geográfico (ou vulgar) de seus conceitos. O
conceito de região econômica nunca foi relevante para ele, que as encarava como um fato” (p. 582).

Seguindo os passos de Perroux, Jacques-R Boudeville trabalhou as noções de espaço, com o

intuito de conceder-lhes um caráter mais operacional e uma ênfase territorial. O espaço seria uma
realidade concreta, ao mesmo tempo, material e humana. Seria o espaço das relações existentes entre
dois conjuntos, das atividades econômicas e dos lugares geográficos e uma maneira de analisar todas
as localizações possíveis das atividades. Este espaço apresenta características dinâmicas e, por isso, é
mutável. Assim como Perroux, Boudeville distingue três noções de espaço: i) do ponto de vista
econômico o espaço pode se caracterizar de acordo com sua maior ou menor uniformidade, ou seja, o
espaço é homogêneo; ii) do ponto de vista das interdependências e hierarquias de suas partes o espaço
é polarizado; e iii) do ponto de vista do centro de decisão e do objetivo estabelecido o espaço é um
programa/plano.

Porém, ao contrário de Perroux, Boudeville conceitua região, que difere do espaço devido à
contiguidade da superfície, o que facilita a ação coletiva e o estabelecimento de um plano de ação para
alcançar objetivos comuns. A região é homogênea quando corresponde a um espaço contínuo onde
cada uma de suas partes apresenta características semelhantes. A região é polarizada quando se
considera a interdependência das aglomerações urbanas: “um lieu d’échange de biens et de services
dont l’intensité interne est supérieure en chaque point à la intensité externe. La région polarisée est
intégrée mais ce n’est pas une autarcie” (BOUDEVILLE, 1970, p. 11). É um espaço heterogêneo onde
suas diversas partes são complementares, em um sistema hierarquizado de acordo com os bens

7
produzidos (local, regional e/ou nacional) 1 e, em geral, são regiões industriais ou comerciais. A região
é uma região-plano quando considerada como um espaço contínuo onde as diversas partes estão sob
uma mesma decisão. É um instrumento de ação das autoridades econômicas, com o objetivo de atingir
um objetivo proposto. A definição de regiões-plano deve maximizar os efeitos de um programa de
desenvolvimento do território (localização de uma indústria motriz, novos meios de comunicação,
ferrovias, rodovias, rotas fluviais, novas fontes de energia, novo nível salarial, etc.) e, por este motivo,
devem existir tantas regiões-plano quantos problemas nacionais.

Estas três noções de espaço e região são distintas e complementares e passíveis de observação
estatística, o que é essencial para a concepção de uma política regional. Entretanto, apesar destes
conceitos serem mais concretos do que aqueles definidos por Perroux, o estabelecimento de suas
fronteiras continua complexo, pois nem sempre as mesmas coincidem com suas unidades
administrativas (e as próprias regiões programas não necessariamente coincidem com as regiões
polarizadas ou homogêneas). Boudeville define então alguns métodos para estabelecer estas
fronteiras. No caso de regiões homogêneas, deve-se reunir no espaço as pequenas unidades locais que
apresentam as mesmas características através da observação de alguns indicadores, como renda per
capita, nível de industrialização e alfabetização, etc. No caso de regiões polarizadas, o critério utilizado
é funcional e deve considerar as interdependências em torno de um polo, determinando sua esfera de
influência e sua hierarquia através de índices indiretos, como a densidade populacional e os custos de
transporte. No caso de regiões-plano, deve-se considerar as duas primeiras noções de região e os
efeitos de aglomeração ou polarização de acordo com os problemas analisados.

Assim, Boudeville destaca a importância dos instrumentos de política regional como meio de
orientação dos polos de desenvolvimento urbano. A integração do território nacional é um objetivo
indiscutível de política e reflete a compatibilidade de planos dos diferentes centros de decisão do
espaço econômico considerado. Coesão, complementaridade e cooperação são fundamentais para o
crescimento harmonizado, o que evidencia a necessidade de políticas de colaboração entre as regiões
(redução das disparidades). Estas não devem ser consideradas entidades independentes no território
nacional, mas como partes do todo, ligadas às demais unidades regionais e subordinadas a concepção
nacional do bem comum (problemas locais e nacionais devem ser resolvidos), o que estimula a
cooperação segundo Boudeville (1970, p. 71): “La coopération régionale se justifie essentiellement par
l’interdépendance des problèmes qui lient des régions contigúes, qu’il s’agisse de l’activité courant ou
du développement à long terme”. A evolução e a condução da pesquisa são essenciais para a formação
de uma nova consciência e do progresso técnico que auxiliem a produção. Deve-se favorecer o

1 Similar a rede de cidades desenvolvida por Walter Christaller (1966).

8
crescimento de polos intermediários locais que garantam a vitalidade e o desenvolvimento regional
(estabelecimento de eixos de desenvolvimento para gerenciar o território).

Como exemplo de política, Boudeville evidencia a importância dos centros urbanos e das bacias
fluviais para integrar a economia nacional, dada a posição estratégica das mesmas (exemplos: Vale do
Tennessee, Vale do São Francisco e Vale de Moselle-Saône-Rhône). Várias são as medidas de
intervenção: coordenação de transportes, energia, irrigação, educação, saúde, serviços públicos,
incentivos fiscais, infra-estrutura, etc., cujo impacto regional depende da estrutura de mercado, da
matriz técnica e dos coeficientes de polarização, considerando também as particularidades das
economias subdesenvolvidas, as trocas inter-regionais e a tendência irregular processo de crescimento
(ele se manifesta em pontos ou polos com intensidades diferentes).

Assim, Boudeville refere-se à necessidade de políticas econômicas para harmonizar o

crescimento, enquanto Perroux considerava o plano de ação como sendo de unidades produtoras,
apenas referindo-se a possibilidade dessa unidade ser estatal. Boudeville esforça-se em conceder
caráter pragmático a análise espacial, enfatizando os aspectos passíveis de utilização em planejamento
(Rolim, 1982). Para o mesmo, “la science économique régionale est arrivée, dans ces toutes dernières
années, à un stade de développement qui permet de fonter rationnellement une politique” (Boudeville,
1970, p. 120)

Desenvolvimento Econômico e o Processo de Causação Circular Cumulativa: a lógica de

Gunnar Myrdal

Os aspectos mais relevantes sobre a dinâmica regional são analisados de forma bastante
intuitiva por Myrdal (1957). O autor evidencia as disparidades econômicas existentes entre países,
classificados em dois grupos: os países “desenvolvidos”, caracterizados por altos níveis de renda per
capita, integração nacional e investimento, como, por exemplo, os países pertencentes à Europa
Ocidental, e os países “subdesenvolvidos”, caracterizados por níveis de renda per capita extremamente
reduzidos e baixos índices de crescimento, como, por exemplo, os países da África e da América Latina.
Além disso, o autor destaca que há disparidades de crescimento dentro dos próprios países, visto que
nos países desenvolvidos existem regiões estagnadas e nos países subdesenvolvidos existem regiões
prósperas. A partir destas constatações o autor realiza as seguintes generalizações: i) há um pequeno
grupo de países em uma situação econômica bastante favorável e um grupo muito maior de países em
uma situação econômica desfavorável; ii) os países do primeiro grupo apresentam um padrão de

9
desenvolvimento econômico contínuo e o oposto ocorre no segundo grupo; e iii) nas últimas décadas
aumentaram as disparidades econômicas entre os dois grupos de países. Esta tendência mundial vai
de encontro ao que tem ocorrido dentro das fronteiras dos países desenvolvidos, que obtiveram
grande progresso nessa área, e ao encontro do que tem ocorrido nas fronteiras dos países
subdesenvolvidos, que ainda preservam grandes disparidades internas entre indivíduos, classes e
regiões.

Segundo Myrdal, a teoria econômica não possuía instrumentos adequados para lidar com os
problemas das disparidades regionais, pois a hipótese do equilíbrio estável era insuficiente para
explicar a complexidade do sistema econômico. A separação entre fatores econômicos e
nãoeconômicos limitava a análise, pois estes últimos podem ser relevantes para a explicação do
processo. Assim, o autor desenvolveu uma teoria para explicar a dinâmica econômica regional – entre
e dentro de países –, baseada em um processo de causação circular cumulativa, na qual o sistema
econômico é algo eminentemente instável e desequilibrado.

O autor recorre à noção de ciclo vicioso para explicar como um processo se torna circular e cumulativo,
no qual um fator negativo é ao mesmo tempo causa e efeito de outros fatores negativos:

“The concept implies, of course, a circular constellation of forces tending to act and react upon one
another in such a way as to keep a poor country in a state of poverty” (MYRDAL, 1957, p.11). O processo
cumulativo pode ocorrer nas duas direções, positiva e negativa, e o mesmo, se não regulado tende a
aumentar as disparidades entre regiões. Myrdal defende a idéia de que o processo de causação circular
cumulativa reflete de maneira mais realista as mudanças ocorridas na sociedade quando comparado à
hipótese clássica do equilíbrio estável, pois não há uma tendência automática das forças econômicas
em direção a um ponto de equilíbrio no sistema social:

The position of balancing forces which thus becomes established is, however, not a natural
outcome of the play of the forces within the system. The position is, furthermore, unstable. Any
new exogenous change will by the reactions in the system again start a cumulative process
away from this position in the direction of the new change. […] the very opposite of a natural
tendency towards equilibrium, endogenous to the system (MYRDAL, 1957, p. 13).

Para demonstrar a dinâmica do processo de causação circular cumulativa o autor analisa a

questão dos negros nos Estados Unidos da América (EUA). Em resumo, a essência deste problema
social – concentração da população negra nas camadas mais baixas da sociedade e baixos indicadores
econômicos – pode ser explicada pelo preconceito dos brancos e pelo baixo padrão de vida dos negros,

10
fatores mutuamente inter-relacionados2. Estes fatores são entidades compostas por vários elementos
(atitudes dos brancos, emprego, saúde, educação, etc., dos negros), todos relacionados em um sistema
de causação circular, de tal forma que uma mudança em qualquer um destes elementos induz os
demais a se alterarem, o que provoca mudanças secundárias no sistema. Estas por sua vez provocam
mudanças terciárias sobre a variável que sofreu a primeira alteração e assim sucessivamente. Ou seja,
as forças caminham na mesma direção intensificando o movimento inicial.

O objetivo da Teoria da Causação Circular Cumulativa seria então analisar as inter-relações

causais de um sistema social enquanto este se movimenta sobre a influência de questões exógenas.
No caso dos negros nos EUA, os principais fatores da situação – preconceito dos brancos e baixo padrão
de vida dos negros – devem ser analisados em conjunto com outras variáveis, como, por exemplo,
classe social, sexo, idade e região. Deve-se identificar os fatores que influenciam o processo, quantificar
como os mesmos interagem e influenciam uns aos outros e como são influenciados por fatores
exógenos, pois são justamente estes últimos que movem o sistema continuadamente, ao mesmo
tempo em que mudam a estrutura das forças dentro do próprio sistema, o que justifica a intervenção
pública. E ainda, para Myrdal (1957, p. 19): “the application of this hypotesis moves any realistic study
of under-developement and development in a country, or a region of a country, far outside the
boundaries of traditional economic theory”. Quanto mais se conhece sobre a forma de interação dos
diferentes fatores analisados, mais adequados serão os esforços de políticas adotados e maior será a
probabilidade de maximizar os efeitos destas.

Assim, um processo de causação circular é válido para explicar uma infinidade de relações
sociais, como, por exemplo, a perda de uma indústria em determinada região. Os efeitos imediatos
desta perda são o desemprego e a diminuição da renda e da demanda locais. Estes por sua vez
provocam uma queda da renda e da demanda nas demais atividades da região, o que já configura um
processo de causação circular cumulativa em um ciclo vicioso. Se não ocorrerem mudanças exógenas
nesta localidade a mesma se tornará cada vez menos atrativa, de tal forma que seus fatores de
produção, capital e trabalho, migrarão em busca de novas oportunidades, provocando uma nova
diminuição da renda e da demanda locais. O mesmo raciocínio pode ser aplicado a um aumento dos
impostos sobre a produção, etc. Neste sentido, Myrdal destaca a importância de Estados Nacionais
integrados e da sociedade organizada, visto que intervenções públicas podem
contrabalançar/neutralizar a lei de funcionamento do sistema de causação circular cumulativa,
minimizando as disparidades entre as regiões. Este argumento também é válido para mudanças iniciais
positivas, como a implantação de uma nova indústria ou a diminuição de impostos, etc., que geram

11
oportunidades de emprego, renda e demanda por bens e serviços, aumentando a atratividade local, a
possibilidade de explorar novas atividades, a poupança e o investimento (economias externas).

Myrdal possui uma visão negativa sobre a tendência à concentração espacial das atividades
econômicas, pois se as forças de mercado não forem controladas por uma política intervencionista, a
produção industrial e as demais atividades econômicas e culturais, tendem a se concentrar em
determinadas localidades, deixando o resto do país relativamente estagnado. A origem de todo este
processo estaria no fato de o poder atual de atração de um centro econômico residir em um fato
histórico fortuito, ou seja, ter se iniciado com êxito ali e não em vários outros lugares, onde poderia de
o mesmo modo ter começado com igual ou maior êxito. Assim, os movimentos do capital, do trabalho
e dos bens e serviços não neutralizam por si só a tendência de concentração regional. Na realidade eles
constituem os meios pelos quais o processo cumulativo evolui entre as regiões desenvolvidas e as
estagnadas. Nas palavras do autor (1957, p.27): “In general, if they have positive results for the former,
their effects on the latter are negative”. Ou seja, a expansão de uma localidade gera “backwash effects”
(efeitos de polarização) nas demais, aumentando as disparidades regionais por meio da migração
seletiva, dos fluxos de capitais (vazamento de poupança das regiões periféricas) e do livre comércio em
prol das regiões ricas e avançadas. Além disso, o processo de causação circular pode ser desencadeado
por vários fatores que não são considerados na análise das forças de mercado, como o sistema de
transportes, a qualidade do ensino e da saúde pública, etc. Assim, todas as mudanças adversas
originadas fora da região, sejam elas econômicas ou não, são consideradas “backwash effects” pelo
autor.

Simultaneamente são gerados “spread effects” (efeitos propulsores) que agem em direção
contrária aos “backwash effects”. Representam ganhos obtidos pelas regiões estagnadas por meio do
fornecimento de bens de consumo e/ou matérias-primas para a região em expansão, bem como os
transbordamentos de novas tecnologias. Se a expansão for forte o suficiente para cobrir os efeitos de
polarização dos centros mais antigos, novos centros econômicos auto-sustentáveis surgirão.
Entretanto, para Myrdal, estes efeitos se contrabalancearão de tal forma que as demais regiões
continuarão relativamente estagnadas. O problema das disparidades torna-se então um problema de
diferentes taxas de progresso entre regiões em um mesmo país (o desenvolvimento não ocorre
simultânea e igualmente em todas as regiões).

Para explicar o porquê da diminuição das disparidades regionais nos países desenvolvidos e o
aumento da mesma nos países subdesenvolvidos, Myrdal evidencia que os próprios efeitos gerados
pela expansão funcionam como fatores do processo cumulativo: quanto maior o nível de
desenvolvimento econômico de um país, maiores os “spread effects” e mais facilmente os “backwash
effects” são neutralizados. Em compensação, nas regiões pobres ocorre o contrário, o baixo nível de

12
desenvolvimento minimiza os “spreads effects” justamente pela existência de grandes disparidades,
ou seja, estas representam um dos maiores impedimentos para o progresso. Assim, para Myrdal,
apenas mudanças contrárias ao efeito cumulativo podem enfraquecer o processo de causação circular
cumulativa, entre as quais pode-se destacar as deseconomias externas, que tendem a retardar ou
reverter o processo quando este alcança determinado nível (custos de congestionamento, alta
remuneração dos fatores de produção, etc.).

Como evidenciado, os “spread effects” são função do próprio nível de desenvolvimento e,

portanto, são mais elevados nos países ricos, especialmente sob o laissez-faire. Entretanto, por mais
que defendam o livre mercado, na Europa ocidental, todos os países usufruíram do “welfare state”,
através de políticas cujo objetivo era reduzir as disparidades regionais, compensando os “backwash
effects” gerados pelo mercado. Nos países pobres, maiores necessitados deste tipo de política, a
adoção de políticas igualitárias foi bem mais tímida, o que pode ser explicado pelo caráter cumulativo
das mesmas (dependem do próprio nível de desenvolvimento). As políticas são necessárias nos países
pobres para consolidar a democracia, diminuir as disparidades, intensificar os “spread effects” e
minimizar os “backwash effects”, neutralizando as forças de mercado que resultam em disparidades
regionais e estimulando o desenvolvimento econômico em um processo de causação circular. O
Estado, considerado como uma manifestação da sociedade organizada, através de suas instituições e
grupos de poder, deve agir de forma mais ativa, inibindo a tendência concentradora do processo
cumulativo. Isto não significa que nada foi feitos nos países subdesenvolvidos, mas é preciso ir além,
como fizeram os países desenvolvidos, incluindo em suas ações reformas da seguridade social e
taxação progressiva, como forma de inter-relacionar progressos econômico e social cumulativos e
buscar a igualdade de oportunidades entre regiões.

O progresso econômico cria as condições para a solidariedade regional, que se traduz em

políticas equalizadoras. Estas por sua vez sustentam o crescimento econômico e referem-se a um
estágio do processo cumulativo. Superficialmente, estas políticas tornam-se o marco de um Estado
Nacional em alto nível de integração. Para Myrdal é fundamental e indispensável a ação estatal para
controlar as forças de mercado e evitar a ação concentradora das mesmas, apesar das dificuldades de
aplicação das mesmas, devido às disparidades dentro e entre países, que são causa e efeito uma da
outra em um processo de causação circular cumulativa (1957, p. 54):

[…] and if left unregulated, international trade and capital movements would be the media
through which economic progress in the advanced countries would have backwash effects in
the under-developed world. The mode of operation of these effects would be very much the
same as it is in the circular cumulation of causes in the development process within a single

13
 country. Internationally, however, the backwash effects of trade and capital movements would
dominate the outcome much more, as the countervailing spread effects of expansionary
momentum are so very much weaker.

Para Myrdal a principal mudança nas políticas adotadas em países subdesenvolvidos é o

entendimento comum que os mesmos necessitam de um plano de desenvolvimento e integração
nacional. Este plano deve ser concebido como um programa estratégico para intervir nas forças de
mercado e desse modo condicioná-las a impulsionar o processo social. Devido às muitas deficiências
existentes nos países subdesenvolvidos é aceitável que o Estado assuma várias funções, intervindo no
sistema de causação cumulativa, estimulando o desenvolvimento e aumentando o padrão de vida da
população. São necessárias medidas para compensar os efeitos de polarização do comércio inter-
regional, para incentivar o investimento, influenciar a alocação do capital em diferentes regiões
(adoção de controles de entrada e saída e medidas que estimulem o retorno do mesmo para as regiões
periféricas), melhorar a infraestrutura de transportes, estimular a instalação de novas plantas
industriais, gerar capacidade de importação para adquirir máquinas e equipamentos para indústrias
pesadas e leves, aumentar a produtividade da agricultura no curto e no longo prazos (investir em
máquinas, fertilizantes, irrigação, etc.), bem como investir em saúde, educação e treinamento da
população, estimulando o crescimento equitativo. O planejamento deve ser cuidadoso e englobar
diferentes setores, econômicos e sociais. O propósito principal da política governamental deve ser
estimular os “spread effects” entre regiões e ocupações. Além disso, um sistema democrático é
fundamental para quebrar os impedimentos ao desenvolvimento econômico.

Assim, o processo de causação circular cumulativa pode e deve ser afetado por medidas de
políticas. O plano nacional é um plano de ação e representa o compromisso do governo com o
desenvolvimento. Este planejamento deve ser realizado em termos reais e não em termos dos custos
e dos lucros das empresas individuais, porque muitos dos investimentos necessários não são lucrativos
do ponto de vista do mercado e têm o propósito de criar economias externas, aumentando a
competitividade futura da economia. O resultado deve ser o aumento da renda e da produção em um
processo de causação circular cumulativa, muito superior aos gastos iniciais das políticas adotadas. A
necessidade de intervenção vai além da lógica do mercado, considerando não apenas questões
econômicas, mas também sociais de tal forma a garantir o desenvolvimento nacional.

Contudo, é preciso salientar que apesar da intervenção ser indispensável seu resultado é
incerto devido à própria dinâmica do processo de causação circular cumulativa. Deve-se aproveitar o
que há de melhor na experiência internacional. As técnicas utilizadas nos países desenvolvidos devem
ser analisadas de forma crítica e aplicadas à realidade dos países subdesenvolvidos, ao mesmo tempo

14
em que são indispensáveis investimentos em pesquisa e extensão. Assim, Myrdal expõe de forma
simplificada os elementos essenciais de qualquer plano nacional necessário para o desenvolvimento
de um país e suas regiões, enfatizando a necessidade de compreender quais medidas são factíveis.

Desenvolvimento Desigual e Transmissão Inter-regional do Crescimento sob a ótica de

Albert O. Hirschman

O objetivo do estudo elaborado por Hirschman (1958) é analisar o processo de desenvolvimento

econômico e como o mesmo pode ser transmitido de uma região (ou país) para outra. Para o autor, as
teorias sobre o crescimento econômico elaboradas até então (por exemplo, the balanced growth
theory), apesar de serem extremamente úteis na análise de problemas específicos, não foram capazes
de explicar as várias inter-relações deste processo, cuja dinâmica pode ser retratada por ciclos viciosos
de extrema complexidade. Neste sentido, Hirschman desenvolve uma teoria focada na dinâmica
essencial do progresso de desenvolvimento econômico, considerando que este não ocorre
simultaneamente em toda parte e que tende a se concentrar espacialmente em torno do ponto onde
se inicia, o que é fundamental para uma análise estratégica do mesmo. O planejamento do
desenvolvimento deve consistir no estabelecimento de estratégias seqüenciais, considerando que a
utilização dos recursos tem impactos diferenciados sobre os estoques disponíveis, conduzindo a
formação de capital complementar em outras atividades de acordo com a capacidade de aprendizado
local.

A dinâmica do desenvolvimento é ainda mais complexa nos países subdesenvolvidos

(latecomers), pois seus obstáculos são bem mais estruturais do que cíclicos. Nestes países, poupança e
investimento são relativamente interdependentes, e, por esse motivo, o desenvolvimento é menos
espontâneo e depende em maior grau de medidas deliberativas. Além disso, há duas imagens que
inviabilizam o processo de desenvolvimento nestes países: the group-focused image of change e the
ego-focused image of change. No primeiro caso os indivíduos pensam na mudança econômica como
algo que deve afetar igualmente todos os membros do grupo a que pertencem, o que leva a dispersão
dos fundos governamentais entre suas diversas localidades (projetos menores e mais fáceis de
elaborar), impedindo padrões mais dinâmicos de mudança. No segundo caso, o progresso econômico
é alcançado a partir da mudança concebida pelo indivíduo não visualizado dentro do grupo, o que
diminui a cooperação entre os mesmos e tende a obstruir sua capacidade empreendedora. A principal
dificuldade destes países não é a escassez de recursos e sim a incapacidade de dinamizá-los:

15
 Nevertheless, our diagnosis has one special characteristic: it is not concerned with the lack of
one or even of a several needed factors or elements (capital, education, etc.) that must be
combined with other elements to produce economic development, but with the deficiency in
the combining process itself. Our diagnosis is simply that countries fail to take advantage of
their development potential because, for reasons largely related to their image of change, they
find it difficult to take the decisions needed for development in the required number and at the
required speed (HIRSCHMAN, 1958, p. 25).

A escassez de determinados fatores ou pré-requisitos da produção deve ser interpretada como uma
manifestação da deficiência na organização do país, que julga muito difícil a adoção de determinadas
estratégias, cujo objetivo é criar e dinamizar os pré-requisitos para o desenvolvimento. Logo, a
desvantagem oriunda da escassez de recursos reduz-se a escassez de decisões de investimento e a
inadequação das medidas adotadas. Para Hirschman (1958, p. 25): “the fundamental problem of
development consists in generating and energizing human action in a certain direction”. Dada esta
necessidade, o autor justifica a utilização de mecanismos de intervenção nos países subdesenvolvidos,
cujo principal objetivo deve ser a efetivação das oportunidades de investimento locais.

Para Hirschman é preciso investigar como a atividade de investimento é determinada e cresce em

países subdesenvolvidos (não começar com idéias preconcebidas). A questão crucial para o
desenvolvimento é dada pela capacidade de investir (the ability to invest), que depende dos setores
mais modernos da economia e do empreendedorismo local. Logo, quanto mais baixo o nível de
desenvolvimento do país, menor será esta capacidade, não porque ela é baixa em si, mas devido à sua
relação com a renda nacional (círculo vicioso: um setor moderno é necessário para gerar capacidade
de investimento e vice versa). Entretanto, basear o desenvolvimento apenas em setores modernos é
mais difícil e custoso nos países subdesenvolvidos, visto que estas iniciativas são escassas nos mesmos.
Por este motivo Hirschman realiza a seguinte indagação (1958, p. 41): “is there not some way in which
the energies of the rest of the economy can be utilized so as to produce growth in addition to the trickle
that, in the first stages of development, results from the ability to invest?” Ou seja, para o autor, dada
a insuficiência de cooperação e empreendedorismo nestes países, é preciso estimular atividades
rotineiras (easy-to-exploit), cujo sucesso depende muito menos de fatores incertos do que a inovação,
tornando os investimentos uma força capaz de compensar estas dificuldades, por meio de seus efeitos
de complementaridade, inclusive intertemporais:

The complementarity effect of investment is therefore the essential mechanism by which new
energies are channeled toward the development process and through which the vicious cicle

16
 that seems to confine it can be broken. To give maximum play to this effect must therefore be
a primary objective of development policy (HIRSCHMAN, 1958, p. 43).

A idéia de que o desenvolvimento deve ocorrer simultaneamente em muitas atividades é

criticada por Hirschman, pois isto gera expectativas irreais e enclaves na economia. Na realidade, o
desenvolvimento ocorre como uma cadeia de desequilíbrios durante longo período de tempo
(unbalanced growth), cuja simultaneidade é apenas parcial. O crescimento inicia-se nos setores líderes
e transfere-se para os seguintes (satélites) de forma irregular/desequilibrada. Neste sentido, a
intervenção é essencial para viabilizar os objetivos de crescimento, mas deve ser crítica:

In general, development policy must concern itself with the judicious setting up of the kind of
sequences and repercussions so well described. […] If the economy is to be kept moving ahead,
the task of development policy is to maintain tensions, disproportions, and disequilibria
(HIRSCHMAN, 1958, p. 66).

Os desequilíbrios são fundamentais para a dinâmica do crescimento, pois cada movimento da

seqüência é induzido por um desequilíbrio anterior e em conseqüência cria um novo desequilíbrio que
requer um novo movimento (novo conceito de investimento induzido). Em cada um destes estágios
uma indústria usufrui de economias externas criadas pela expansão anterior e ao mesmo tempo cria
novas economias externas que serão exploradas por outras, dada a complementaridade existente
entre as mesmas. A forma como um investimento leva a outro através da complementaridade e das
economias externas é de inestimável ajuda para o desenvolvimento e deve ser utilizada no processo
(Hirschman, 1958, p. 72):

In practice, growth sequences are likely to exhibit tendencies toward convergence or

potentialities of divergence, and development policy is largely concerned with the prevention
of too rapid convergence and with the promotion of the possibilities of divergence.

Todavia, não se pode esquecer os obstáculos ao desenvolvimento (insuficiência de serviços

públicos, infra-estrutura logística, regulação bancária, etc.) e como os mesmos se acentuam após
iniciado o processo. Há muitos exemplos, especialmente na América Latina, de países cujo processo de
desenvolvimento foi interrompido, dando origem a vários enclaves, o que demonstra a dificuldade em
manter a regularidade do crescimento. Isto está relacionado inclusive com o momento em que se
iniciou o processo (dificuldade para o take-off de Rostow). Se o crescimento começa em alguns pontos

17
e não em todos os lugares ao mesmo tempo, então tensões surgirão naturalmente entre setores
modernos e tradicionais da economia, por isso justifica-se a intervenção nestas atividades e a
importância de se ter uma estratégia de desenvolvimento.
Assim, as decisões de investimento tornam-se a principal questão da teoria sobre o
desenvolvimento elaborada por Hirschman e principal objeto de política econômica. Para alcançar o
desenvolvimento é essencial comprometer-se com uma série de projetos que produzam efeitos
favoráveis sobre o fluxo de renda e em uma variedade de áreas (administração pública, educação,
saúde, transportes, urbanização, agricultura, indústria, etc.), cuja realização é limitada pela capacidade
de investimento local. Esta, por sua vez, conduzirá ao estabelecimento de um ranking de preferências
de projetos de acordo com o retorno social dos mesmos, bem como a seqüência ideal de sua realização
(escolher qual projeto deve ser implantado primeiro, uma vez que a sua realização facilita a
implantação e a consolidação do projeto posterior). A determinação desta seqüência é um importante
aspecto do processo de desenvolvimento e evidencia que investimentos isolados obtêm sucesso
apenas durante determinado período. Por este motivo a mesma não é algo crucial e varia de região
para região de acordo com as especificidades locais.

Para determinar esta seqüência ótima é preciso diferenciar projetos baseados em atividades

Social Overhead Capital (SOC) e Directly Productive Activities (DPA). No primeiro caso são considerados
os serviços básicos, como saúde, educação, transportes, energia, saneamento, instalações portuárias,
rodovias, hidrelétricas, etc., sem os quais as atividades produtivas não podem funcionar, ou seja, são
praticamente pré-requisitos do desenvolvimento econômico e estimulam o investimento em DPA. No
segundo caso são consideradas as atividades produtivas primárias, secundárias e terciárias. Realizada
esta classificação, deve-se determinar a seqüência ideal entre projetos SOC e DPA, de tal forma que as
decisões de investimento induzidas sejam maximizadas, o que não é simples. A combinação entre estes
tipos de investimento deve maximizar o retorno das atividades produtivas e minimizar os custos
envolvidos nos dois tipos de investimento, já que os recursos são escassos nos países
subdesenvolvidos. Dada a irregularidade do processo de crescimento e as dificuldades dos países
subdesenvolvidos, conclui-se que não é desejável o equilíbrio entre SOC e DPA, pois neste caso não
seriam criados incentivos e pressões que induzam as decisões de investimento, então opta-se por um
desenvolvimento via escassez de SOC, sem, contudo, negligenciá-lo por completo.

Consideradas as contribuições das atividades SOC, Hirschman discorre sobre dois mecanismos
de indução do investimento que operam ao longo do próprio setor produtivo (DPA), quais sejam os
backward linkage effects, relacionados à compra de inputs de outras atividades, e os forward linkage
effects, relacionados ao fornecimento de inputs para outras atividades. Através destes efeitos, a
implantação de uma indústria (mestre) pode induzir o surgimento de várias outras, chamadas

18
indústrias satélites, cujas principais características são: i) forte vantagem locacional devido à
proximidade da indústria mestre; ii) seu principal input é um output da indústria mestre ou seu principal
output é um input da indústria mestre; e iii) sua escala mínima de produção é menor do que a escala
da indústria mestre. O estabelecimento destas indústrias é praticamente certo uma vez que a indústria
mestre foi implantada, devido à existência de economias externas e complementaridade 3 . Para
maximizar os linkage effects é preciso avaliar o grau de interdependência entre setores e construir um
ranking setorial destes efeitos que será útil para o planejamento econômico, inclusive nos países
subdesenvolvidos. Contudo, é preciso ficar claro que nem todas as recomendações deste ranking,
elaborado para a realidade dos países desenvolvidos, podem ser aplicadas nos países subdesenvolvidos
(não é porque uma indústria maximiza os linkage effects que ela pode ser instalada em um país
subdesenvolvido, dada sua estrutura).

A falta de interdependência setorial e, consequentemente, os baixos linkage effects,

constituem uma das principais características das economias subdesenvolvidas. Além disso, as
atividades industriais nelas localizadas, em geral tradicionais (têxteis, alimentícias, material de
construção, etc.), funcionam em alguns casos como enclaves de exportação e importação, cuja
natureza é enfatizada pela localização da planta em um ponto relativamente isolado do mercado
nacional. Contudo, Hirschman destaca que a industrialização voltada para a produção de bens
intermediários e/ou de consumo final pode estimular os linkage effects, especialmente os backward
effects, sendo estes fundamentais para o processo de desenvolvimento (Hirschman, 1958, p. 112):
“backward linkages effects are important not only from secondary back to primary production, but also
from tertiary back to both secondary and primary production”. Assim, ele elabora um modelo de
formação de capital baseado principalmente nos backward linkage effects, visto que “they are much
neater than forward linkage effects” (1958, p.116), dada a necessidade de inovação e antecipação da
demanda neste último caso, o que é muito mais complicado. A adoção de políticas intervencionistas
(tarifas, subsídios, etc.) para estimular o desenvolvimento de indústrias mestres nos países
subdesenvolvidos e maximizar os linkage effects é, assim, justificada.

Para completar sua análise, Hirschman discute como o crescimento é transmitido de uma
região (ou país) para outra, evidenciando que, dada sua irregularidade, o processo de desenvolvimento
implica inevitavelmente em diferenças nos níveis de crescimento regionais e internacionais. O
desenvolvimento de uma localidade gera pressões e tensões em direção às localidades subseqüentes,
o que resulta em áreas desenvolvidas e subdesenvolvidas (sejam países, regiões, estados, etc.). Para
Hirschman é fundamental que os investimentos sejam concentrados no ponto de crescimento inicial

3 Além disso, há a possibilidade de surgimento de indústrias não-satélites, mas de forma bastante incipiente (Hirschman,
1958).

19
durante determinado período, o que auxilia a consolidação do crescimento econômico. A partir deste
ponto de expansão inicial surgirão dois tipos de efeitos: trickling-down e polarization effects. Para
explicar como estes efeitos funcionam, Hirschman divide um país em duas regiões: Norte,
desenvolvida, e Sul, subdesenvolvida. O crescimento do Norte tem uma série de implicações sobre o
Sul, algumas favoráveis outras desfavoráveis. As favoráveis, representadas pelos trickling-down effects,
podem ser exemplificadas pelo aumento das compras e dos investimentos do Norte no Sul,
principalmente se estas duas economias são complementares (aumento inclusive da produtividade e
do nível de consumo no Sul). Por outro lado, os efeitos desfavoráveis (polarization effects) estão
relacionados ao aumento da competitividade do Norte e ao seu poder de barganha, além da migração
seletiva. Porém, ao contrário de Myrdal (1957), Hirschman possui uma visão otimista sobre este
processo, pois para ele os trickling-down effects serão superiores aos polarization effects, o que
permitirá ao Sul crescer a partir da expansão do Norte (mas o exemplo do Nordeste brasileiro mostra
que se não forem tomadas medidas cautelosas o resultado final pode não ser o esperado). Fator
fundamental para assegurar este resultado positivo é a ação dos policy makers (contrabalançar os
efeitos de polarização desde o princípio).

A política econômica é capaz de afetar as taxas de crescimento em diferentes partes de um

país através da alocação regional dos recursos públicos. Três padrões principais são observados nesta
alocação: i) disperso; ii) concentrado em áreas em expansão; e iii) concentrado em áreas estagnadas.
Em geral, por questões políticas e pela própria escassez de recursos, há uma tendência em dispersar
os investimentos públicos nos países subdesenvolvidos (custos de elaboração e implementação de
grandes projetos são muito elevados). Hirschman, ao contrário, destaca a importância de concentrar
os investimentos em projetos chaves, já que o próprio processo de desenvolvimento é desequilibrado,
favorecendo áreas já mais dinâmicas de forma a potencializar os trickling-down effects. O investimento
público deve desempenhar um papel de indução, privilegiando áreas potencialmente mais
promissoras, o que não é tarefa fácil (mas tudo isso no curto prazo, no longo prazo deve-se buscar a
eqüidade nacional):

It is probably reasonable to assume that the need for the investment of public funds in the
country’s spontaneously growing areas is particularly great in the initial stages of development,
as basic utilities are created and rapidly expanded. After development has proceeded for some
time, the need for public investment in relation to private investment tends to decline and in
any event an increased portion of public investment can be financed out of earnings of previous
investments (HIRSCHMAN, 1958, p. 194).

20
 Portanto, durante algum período a política pública pode acentuar as disparidades entre Norte
e Sul. Por este motivo, simultaneamente devem ser adotadas medidas para contrabalançar os
polarization effects, resultantes da ação das forças de mercado, como, por exemplo, a redução de
tarifas na região Sul para criar economias externas similares aquelas do Norte em expansão, não
esquecendo a importância dos investimentos em utilidades públicas, essenciais para despertar a
capacidade empreendedora da região estagnada.

Comparando a transmissão do crescimento entre países e entre regiões, Hirschman destaca

que no âmbito internacional a transmissão é muito mais suave devido aos próprios obstáculos
existentes entre Estados Nacionais (legislação, cultura, língua, religião, etc.). A partir desta constatação
ele discute arranjos institucionais ótimos: para uma região estagnada e subdesenvolvida é melhor ser
um país ou uma região? Os trickling-down effects são mais fortes entre regiões do que entre países, o
que pode trazer maiores benefícios para estas. Entretanto, a soberania nacional é capaz de minimizar
os efeitos de polarização, o que funciona como uma medida de proteção. O ideal seria poder funcionar
como cada um destes arranjos quando necessário, minimizando os efeitos de polarização e
maximizando os efeitos de dispersão. Uma medida que um país pode adotar para avançar neste
sentido é conceder autonomia relativa para sua região mais estagnada por meio de “equivalentes de
soberania”
(equivalents of sovereignty), que seriam instituições e/ou programas regionais, destinados a
impulsionar o desenvolvimento, como, por exemplo, as Superintendências de Desenvolvimento
Regional no Brasil. Uma política para diminuir o gap entre Norte e Sul requer o uso deste tipo de
instrumento, mesmo que ele pareça ir de encontro a integração nacional.

Concluindo seu trabalho, Hirschman realiza algumas considerações sobre o papel do governo
e do capital estrangeiro no processo de desenvolvimento econômico. O Governo deve prover a
infraestrutura social necessária para impulsionar a atividade produtiva (serviços públicos,
infraestrutura logística, legislação, etc.) e elaborar uma estratégia de desenvolvimento, induzida e
indutora, com a determinação das áreas prioritárias para o desenvolvimento. Já o capital externo deve
servir como força de equilíbrio quando o governo não tem a capacidade de agir e permitir a
continuidade do processo de crescimento sob a concorrência externa. Estes são dois fatores que
permitirão lidar com pressões inflacionárias, desequilíbrios do balanço de pagamentos e o crescimento
populacional.

A Teoria da Base de Exportação de Douglass C. North

21
 A Teoria da Base de Exportação foi elaborada por North na década de 50 devido às
inadequações, segundo o mesmo, das teorias da localização e do crescimento regional para explicar a
dinâmica da economia norte americana, que não correspondia à sequência de estágios de
desenvolvimento descrita pelas mesmas, que seriam: i) economia de subsistência, auto-suficiente e
agrícola, localizada de acordo com a distribuição dos recursos naturais; ii) desenvolvimento do
comércio e da especialização local, viabilizados por melhorias nos transportes, e localização
determinada pela “camada básica” da população; iii) comercialização inter-regional e diversificação
das atividades agropecuárias; iv) industrialização (manufaturas e mineração) impulsionada pelo
crescimento da população e dos rendimentos decrescentes da agricultura e das indústrias extrativas;
e v) estágio final de desenvolvimento, caracterizado pela especialização em atividades terciárias para
exportação.

Quando o processo de desenvolvimento dos EUA é analisado observa-se pouca similaridade

com esta sequência de estágios, o que demonstra a baixa capacidade de explicação destas teorias
sobre sua dinâmica regional. Esta falta de correspondência é justificada pelo fato deste país ter sido
colonizado como um empreendimento capitalista. O crescimento e o povoamento de suas regiões
foram determinados pela dinâmica do mercado mundial, o que resultou em algo muito distinto do que
o descrito pela teoria do desenvolvimento regional (não foi um aumento gradual dos mercados). Isto
não quer dizer que não havia atividades de subsistência nestas regiões, apenas demonstra que estas
não tinham importância na configuração do desenvolvimento econômico regional. De acordo com
North, a história econômica do Pacífico Noroeste, cujo desenvolvimento foi baseado na produção e
exportação de três produtos principais (trigo, farinha e madeira), é ideal para demonstrar sua
constatação. Os mercados extrarregionais sempre foram alvo da produção regional e sua taxa de
crescimento esteve diretamente relacionada às exportações básicas (entre 1860 e 1920, 40% a 60% da
renda regional tinham origem no setor exportador). As demais atividades do setor secundário e do
terciário destinavam-se a atender às necessidades de consumo local. Todo o desenvolvimento da
região dependeu desde o início de sua capacidade de produzir artigos exportáveis.

North desenvolveu então o conceito de base de exportação para designar coletivamente os

produtos exportáveis de uma região, quer primários, secundários ou terciários. O desenvolvimento de
um artigo de exportação refletia uma vantagem comparativa nos custos relativos da produção,
incluindo custos de transferência e, à medida que as regiões cresciam em torno desta base eram
geradas economias externas, que, por sua vez, estimulavam a competitividade dos artigos de
exportação. A base de exportação desempenhava assim papel fundamental na conformação da
economia de uma região e em seus níveis de renda absoluta e per capita e, consequentemente, na
determinação da quantidade de atividades locais, secundárias e terciárias, que se desenvolveriam, bem

22
como sobre a dinâmica da indústria subsidiária, a distribuição da população, o padrão de urbanização,
as características da força de trabalho, as atitudes sociais e políticas e o crescimento dos centros nodais,
de tal forma que seu crescimento estava intimamente vinculado ao sucesso de suas exportações.

Estes conceitos de base de exportação, de economias externas e suas implicações estão

intimamente relacionados com as ideias desenvolvidas por Jane Jacobs. Num esforço para elaborar
uma teoria sobre o crescimento econômico das cidades, esta autora lança em 1969 o livro “The
Economy of Cities”, no qual ela descreve como as próprias cidades possibilitam o avanço das mais
variadas atividades, inclusive agrícolas, devido às facilidades, inovações e especializações existentes
nas mesmas4. Segundo Jacobs (1969), para crescer é essencial exportar e produzir internamente bens
e serviços para a atividade exportadora e o mercado local. Uma cidade (região ou país) cresce através
de um processo de diversificação e diferenciação gradual de sua economia, estimulado por um trabalho
exportador (inicialmente recursos naturais, artesanato, etc.) e uma produção voltada para o mercado
interno. No decorrer do processo de crescimento econômico, através da adição de novo trabalho na
economia, é essencial que os produtos internos passem a ser exportados e que novos produtos sejam
criados para o mercado interno. Ou seja, adicionar novo trabalho é fundamental para criar e re-criar
economias; economias que não criam novas atividades e novos tipos de bens e serviços não conseguem
se desenvolver, pois é somente assim que o trabalho se diversifica e se expande 5 . Então, para se
desenvolver é essencial o crescimento do produto e a adição de trabalho em diferentes períodos de
tempo, ou seja, para prosperar é preciso inovar (adicionar trabalho) e diversificar (substituir por
trabalho local atividades antes importadas) continuadamente, pois “once a serious pratictal problem
has appeared in an economy, it can only be eliminated by adding new goods and services into economic
life” e “[...] a developing economy in which new goods and services are being added to economic life is
an expanding economy” (JACOBS, 1969, ps. 104 e 135). Neste sentido duas variáveis trabalham em
conjunto para formar um sistema recíproco de crescimento (reciprocating system): exportações e
importações. Se uma delas falhar, toda dinâmica do sistema é comprometida. Há dois efeitos
multiplicadores em ação neste sistema recíproco:

4 Sua hipótese sobre as origens das cidades vai contra a visão tradicional de que a Revolução Agrícola viabilizou a vida urbana.
Para sustentar sua hipótese, a autora descreve a dinâmica da cidade fictícia Nova Obsidiana, centro de um grande comércio
de uma pedra vulcânica – obsidiana –, localizada na planície da Anatólia. O desempenho econômico desta cidade estava
profundamente atrelado às diversas atividades desenvolvidas em torno do comércio de obsidiana, que era exportada para as
áreas vizinhas devido à especialização local (Jacobs, 1969).
5 Um novo trabalho necessariamente surge com base em um trabalho já existente, ou seja, não é possível haver inovação sem

atividade ulterior. Divisões do trabalho existentes (D) se multiplicam graças à intervenção de atividades adicionais (A) que
levam a novas somas de trabalho a serem divididas (nD). Em um esquema: D + A → nD. Quanto mais variada uma economia,
mais espontâneo é este processo e maiores são as chances de crescer (JACOBS, 1969).

23
i. O efeito multiplicador das exportações (the export-multiplier effect): a especialização da produção
interna de determinados bens e serviços de consumo local permite que os mesmos passem a ser
exportados (quanto maior a especialização, mais facilmente o bem se torna exportável), o que gera
renda, estimula o emprego local e viabiliza o aumento das importações. Uma parte destas
importações atende diretamente a demanda do trabalho exportador; a outra parte, considerada
extra, é incorporada à parcela de bens e serviços consumida pela crescente população
trabalhadora ou à demanda dos produtores de atividades voltadas para o mercado interno. Estas
importações extras possibilitam o aumento e a diversificação da produção local. Este movimento
interno permite que as exportações aumentem novamente de tal forma que o processo continua
em um círculo virtuoso. Quanto maior o número de atividades locais que ofertam bens e serviços
para as atividades exportadoras, maior será o multiplicador oriundo do trabalho exportável. O
efeito líquido é um crescimento consistente no volume e na variedade das exportações e da
produção destinada ao mercado local, se o processo continua de forma vigorosa. A capacidade de
desenvolver novos bens e serviços para exportação é essencial neste processo de crescimento, pois
segundo Jacobs (1969, p. 135): “The generation of new exports provides this room for local
expansion of work, owing to the export-multiplier effect. That effect is thus of the essence in the
reciprocating system of city growth”.

ii. O efeito multiplicador das importações (the import-replacing multiplier effect): à medida que as
cidades crescem e apreendem o modo de produção de determinados produtos, elas substituem
importações, desde que economicamente viáveis, com novo trabalho local, estimulando o
emprego; há então uma sobra de recursos que é utilizada para importar novos bens, ou seja, há
variação na pauta sem redução do volume de importações. Uma parte destas importações pode
estimular o emprego local e a outra, considerada extra, pode incentivar as exportações. A
versatilidade em gerar exportações é viabilizada em grande medida por este processo, logo, a
substituição de importações é a chave para o processo de crescimento da cidade (região ou país),
pois segundo Jacobs (1969, p. 143) “This process of replacing present imports, and buying others
instead, is probably the chief means by which economic life expands, and by which national
economies increase their total volumes of goods and services”. E ainda:

In sum, the multiplier effect from import replacing is far more potent than the multiplier effect
from growth of exports, because all shifted imports go to swell the local economy. An equivalent
amount of imports earned by exports growth do not. After a city has experienced an episode of
import replacing and import shifting, its local economy is thus much larger than it was before
the episode: not only larger absolutely but also larger in proportion to its exports and imports.

24
 […] one consequence of replacing imports is the expansion of the sum total of all economic
activity. I would now like to suggest that this process may be, in fact, the chief cause of
economic expansion (JACOBS, 1969, p. 154 e 159).

Todavia, este último multiplicador só funciona de forma plena se não há redução das
exportações e da capacidade de gerar novos bens exportáveis. Ou seja, localidades que não geram
novas exportações através da substituição de importações têm perdas econômicas. As exportações
contínuas permitem importar em grande volume e diversidade até o ponto em que a produção interna
destes produtos se torna viável. Ao mesmo tempo, novas exportações dependem intimamente da
diversidade local, pois “the more local enterprises in a city, the greater the inherent opportunity for
exports of many different kinds to arise there” (Jacobs, 1969, p.175); bem como da consolidação do
produto no mercado local para depois adicionar novo trabalho e exportar, visto que “The larger a city’s
local economy grows, the more it contains is immediately or potentially exportable” (Jacobs, 1969,
p.183). Estas observações demonstram quão interligados são os dois efeitos multiplicadores e como
uma economia não pode prosperar sem exportações e sem um mercado interno consolidado. As
exportações são, portanto, uma variável-chave para o crescimento do país, sendo este reforçado por
uma economia local criativa e em desenvolvimento que possibilite a criação de produtos exportáveis,
qualquer que seja o nível de desenvolvimento local. Assim, “a country’s basic wealth is its productive
capacity, created by the practical opportunities people have had to add new work to older work”
(JACOBS, 1969, p. 206).

Assim, como o sucesso da base de exportações constitui o fator determinante da taxa de

crescimento das regiões, é preciso ressaltar as principais razões de seu crescimento, declínio e
mudanças, quais sejam: alterações na demanda externa à região (devido a oscilações no nível de renda
ou nas preferências dos consumidores), nos custos dos fatores de produção (terra e trabalho), na
disponibilidade de recursos naturais e/ou matérias-primas, no sistema de transportes, na tecnologia,
na ação governamental (benefícios sociais) e na origem do capital (inicialmente é externo, mas à
medida que a região se torna lucrativa uma parte passa a ser reinvestida em sua expansão). Dada a
irregularidade destes fatores e considerada a evolução da renda e da população local, o crescimento
de uma região, entendida como uma área cuja coesão unificadora, além das semelhanças físicas e
geográficas, é o seu desenvolvimento em torno de uma base de exportação comum, tende a ser
desigual. Contudo, no longo prazo, à medida que as regiões amadurecem, North espera que suas
diferenças sejam menos marcantes (1977, p. 309): “Portanto, podemos esperar que as diferenças entre
as regiões sejam menos marcantes, que a indústria secundária se torne mais igualizada e, certamente,

25
em termos econômicos, que o regionalismo tenda a desaparecer” – maior diversificação e equalização
da renda e dispersão da produção.

Cabe aqui salientar a importância de organizações de comercialização, dos sistemas de crédito

e de transportes, a existência de mão-de-obra qualificada e de indústrias complementares, cujo
objetivo seria melhorar a competitividade dos produtos de exportação (capacitar a região para
competir nos mercados nacional e internacional). A consecução do mesmo seria alcançada por meio
do esforço combinado, entre sociedade, setor privado e setor público, para promover o bem-estar
econômico, especialmente em regiões jovens (pesquisa em ciência e tecnologia, criação de
universidades estaduais, grupos de pesquisa locais, etc.), por este motivo, atitudes políticas são
essenciais para a dinâmica local, ou seja, é preciso unificar esforços políticos visando ajuda
governamental ou a reforma política (melhorias sociais básicas como parte do padrão de crescimento
urbano, facilitando o desenvolvimento de novas exportações). Todavia, apesar de evidenciar a
importância da participação governamental para o desenvolvimento local (expande e estimula o
investimento em capital social básico em uma área nova, alterando sua posição competitiva com
relação a outras regiões), North não elabora recomendações explícitas de políticas econômicas.

O papel desempenhado pelas instituições no processo de desenvolvimento econômico

também é evidenciado por Jacobs (1969). Para a autora, a disponibilidade de capital e as agências de
fomento são essenciais não apenas para o desenvolvimento inicial das atividades, mas também para a
expansão delas, viabilizando, inclusive, suas exportações. Se os países não criam continuadamente
organizações para suprir o capital necessário para um novo trabalho, eles tendem a estagnar. Além
disso, dificuldades de acesso ao capital e seu uso indiscriminado podem gerar problemas para o
desenvolvimento econômico de longo prazo, pois quando o capital é direcionado a atividades não
conectadas, sua capacidade de criar novos bens e serviços é baixa e são criados diferentes blocos
econômicos que se tornam verdadeiros enclaves nacionais. Aliados a estes fatores estão os obstáculos
econômicos e sociais que também devem ser superados. Jacobs (1969, p. 234) destaca que o governo,
desde que atue de forma seletiva e racional, é a única instituição capaz de “gerenciar” estes problemas:

The only possible way to keep open the economic opportunities for new activities is for a “third
force” to protect their weak and still incipient interests. Only governments can play this
economic role. And sometimes, for pitifully brief intervals, they do. But because development
subverts the status quo, the status quo soon subverts governments. When development has
proceeded for a bit, and has cast up strong new activities, governments come to derive their
power from those already well-established interests, and not from still incipient organizations,
activities and interests. […] the important question however, would be something quite
different: what kinds of governments had they invented which had succeeded in keeping open

26
 the opportunities for economic and technological development instead of closing them off?
Without helpful advice from outer space, this remains one of the most pressing and least
regarded problems.

Outro aspecto destacado por North refere-se à industrialização (existência da indústria pesada
no país/região). Esta não seria essencial para a continuidade do processo de desenvolvimento
econômico, pois uma economia pode manter sua dinâmica através da exportação de produtos
agrícolas, cujo sucesso impulsiona o surgimento de atividades secundárias e terciárias direcionadas
para o mercado local (resultado das vantagens locacionais de indústrias voltadas para matérias-primas
e como reflexo do crescimento da renda da região resultante do sucesso de seus produtos de
exportação – bens de consumo local, serviços para as atividades exportadoras, etc.). Só haveria
dificuldades no desenvolvimento de indústrias inadequadas para a região, ou seja, as chamadas
indústrias sem raízes. Na realidade, uma região deveria ser considerada industrializada quando sua
base de exportação fosse constituída, principalmente, por bens de consumo finais ou intermediários e
não necessariamente por bens manufaturados mais elaborados: “um conceito de industrialização mais
útil para os nossos propósitos é o de uma região, cuja base de exportação consiste, principalmente, de
bens de consumo finais e/ou bens manufaturados intermediários” (NORTH, 1977, p. 308).

CAPITULO 2 – NOVAS ABORDAGENS E RECOMENDAÇÕES PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL

INTRODUÇÃO

Na literatura sobre desenvolvimento econômico, o processo de transformação estrutural das

economias é uma questão central para entender a dinâmica evolutiva delas. A partir de uma economia
baseada em atividades primárias, as transformações traduzem-se, inicialmente, em um crescimento
relativamente maior do Setor Secundário e, posteriormente, do Setor Terciário. Essas mudanças são
induzidas pelas alterações na demanda doméstica de produtos, pelas novas tecnologias de produção e
pelos novos fluxos comerciais com o exterior. Assim, o processo de transformação estrutural de uma
economia em desenvolvimento resulta em uma constante alteração da importância relativa dos
setores, e, em cada momento, há atividades em expansão e em declínio. À medida que a economia se

27
desenvolve, a magnitude das transformações passa a ser cada vez menor e tende a alcançar uma
estrutura produtiva mais estável.

A dinâmica dessas transformações nos espaços econômicos regionais pode variar em

intensidade, ritmo e direção, em função de uma série de razões. As mudanças estruturais nas regiões
brasileiras podem ser explicadas a partir de três fatores principais: políticas públicas, de incentivos
fiscais, investimentos produtivos e em infraestrutura; difusão das novas tecnologias de produção
baseadas na microeletrônica e a consequente reestruturação dos processos produtivos; e mudanças
na composição da demanda final decorrentes das mudanças da renda per capita e da abertura
comercial.

Em relação ao primeiro fator, Diniz e Lemos (1986) afirmam que, desde meados do século XIX
até aproximadamente 1970, o Brasil passou por um forte processo de concentração econômica na
região de São Paulo, produzindo um modelo econômico de integração nacional com especialização
regional. A partir da década de 70, iniciou-se um período de desconcentração espacial comandado,
principalmente, pelas políticas públicas de incentivos fiscais, de investimentos produtivos e de
infraestrutura. Com isso, a tendência histórica de concentração econômica com especializações
regionais passou gradativamente a ser substituída por outra mais dispersa espacialmente e mais
diversificada setorialmente.

A partir da década de 80, a economia brasileira iniciou um intenso processo de reestruturação

produtiva, decorrente da difusão de novas tecnologias de produção baseadas na microeletrônica 6 .
Pérez (1996) diz que esse foi um momento de transição de um paradigma produtivo obsoleto para
outro baseado em novas tecnologias: o período de substituição de importações caracterizou-se por um
padrão tecnológico baseado na centralização dos comandos e na massificação da produção, enquanto
o período atual se caracteriza por um conjunto de tecnologias flexíveis, que apontam a diversidade e a
descentralização. Nesses momentos de transição, o que define o rumo geral das mudanças é o novo
padrão tecnológico, o qual substitui aquilo que vigorava até então e impõe sua lógica em todos os
níveis, desde a empresa privada até o Estado.

A difusão das novas tecnologias tem provocado mudanças importantes em vários aspectos.
Primeiro, por ter ocasionado maior flexibilidade nos processos produtivos, ela alterou os modos de
produção e organização das empresas, descentralizando a gestão e aumentando as alianças
estratégicas com outras empresas e instituições. Em outras palavras, ela expandiu as interdependências
internas e externas das empresas e instituições. Segundo, provocou mudanças na estrutura produtiva

6 Uma boa análise dos efeitos dessas novas tecnologias sobre as economias em desenvolvimento, especialmente na América
Latina, pode ser encontrada em Pérez (1992; 1996).

28
dos países e regiões, aumentando o leque de segmentos produtivos principalmente no Setor Terciário,
ampliando significativamente a participação deste na economia. Terceiro, provocou uma diminuição
da escala eficiente de produção, reduzindo o tamanho médio das empresas.

Pode-se dizer que as novas tecnologias, juntamente com as melhorias na infraestrutura

energética, de transporte e de comunicação, aumentaram a mobilidade espacial do capital produtivo.
Essa afirmativa se baseia em dois argumentos principais: ampliação da produtividade dos fatores
produtivos, o que tornou os custos de transporte relativamente menos importantes; e aumento da
flexibilização dos processos produtivos, o que possibilitou a instalação de plantas industriais menores,
reduzindo os custos relativos de entrada e saída do mercado. Com isso, as empresas passaram a se
deslocar mais facilmente no espaço em direção aos fatores locacionais mais atraentes, alterando o
perfil produtivo e o padrão espacial da economia. Essa maior mobilidade acaba sendo maior nos
segmentos industriais. Embora com alto potencial para mover-se de uma região para outra, isso não
ocorre com os segmentos do Setor Terciário, porque se trata, geralmente, de empresas de pequeno e
de médio porte, com pouco capital físico e com forte concorrência de entrada no mercado. O que acaba
acontecendo, nesse caso, é uma maior rotatividade em função da alta taxa de mortalidade de empresas
e do surgimento de novas.

As mudanças na composição da demanda dos produtos das regiões estão intimamente ligadas
ao aumento da renda per capita e à abertura comercial verificada a partir do início da década de 90.
Com isso, além da produção para a demanda interna, as economias regionais passaram a ter, no
mercado internacional, uma nova fonte de demanda, possibilitando a produção de outros tipos de
produtos. Embora as opções de mercado tenham aumentado, é provável que a abertura tenha
provocado alterações na composição da produção, especializando as economias regionais naqueles
setores que apresentam uma maior vantagem competitiva no mercado internacional.

A intensificação do processo de abertura das economias amplificou ainda mais as

potencialidades transformadoras das novas tecnologias. Isto porque, além de terem maior mobilidade,
agora as empresas passaram a ter, por um lado, menores barreiras ao seu livre trânsito e, por outro,
maior concorrência, forçando-as a ficarem sempre alertas aos movimentos do mercado e preparadas
para “pegar a estrada”, quando as circunstâncias exigissem. Como a redução das barreiras provocou
impactos sobre a estrutura de custos e de preços relativos, a abertura, assim como as novas tecnologias,
também fez com que, cada vez mais, as empresas levassem em conta fatores geográficos em suas
estratégias de localização.

Em suma, essas transformações estruturais tiveram reflexos profundos na composição setorial

e na distribuição espacial da produção. Em termos de composição setorial, a tendência predominante

29
tem sido a redução relativa das atividades ligadas à agricultura e à indústria e um aumento relativo das
atividades ligadas ao setor serviços. De uma forma muito sintética, pode-se dizer que o Brasil passou
de uma economia agroexportadora para uma industrial a partir da década de 30 e dessa para uma
economia de serviços a partir da década de 80. Em termos de distribuição espacial da produção, a maior
mobilidade espacial, provocada pelo novo paradigma tecnológico, juntamente com o aumento das
demandas interna e externa, tem ocasionado um processo de desconcentração espacial da atividade
econômica. O objetivo deste capítulo é analisar a evolução das teorias de desenvolvimento regional e
verificar que tipos de recomendações elas têm a dar nesse contexto de mudanças econômicas e de
transformações estruturais.

As teorias de desenvolvimento regional evoluíram de abordagens microeconômicas que

enfocavam principalmente as condições da oferta (localização da indústria) para abordagens
macroeconômicas cujo elemento central da análise são a demanda agregada e os seus potenciais
efeitos multiplicadores sobre a produção via interligações setoriais (linkages setoriais). Atualmente, as
abordagens podem ser caracterizadas como sendo do tipo mesoeconômicas, cujo foco são a região e o
seu potencial competitivo em um ambiente cada vez mais integrado com outras regiões e países. Ao
mesmo tempo em que aumentam seus vínculos externos, a alternativa para o desenvolvimento
regional está cada vez mais na capacidade da região em mobilizar seus recursos endógenos, atualizando
permanentemente seus processos e arranjos produtivos. Suas recomendações para o desenvolvimento
incluem a formação de distritos industriais, a promoção de ambientes inovadores e a formação e/ou o
adensamento de arranjos produtivos locais.

As antigas teorias— Perroux, Hirschman e Myrdal —, continuam sendo muito usadas como
referência na elaboração de políticas e planos de desenvolvimento regional. No entanto, a partir da
década de 80, elas vêm cedendo espaço para as teorias que enfatizam as economias de aglomeração.

As diferentes abordagens

Dentro das novas teorias e modelos de desenvolvimento regional há uma grande variedade de
visões. Uma boa tentativa de sistematização foi feita por Bekele e Jackson (2006), os quais fazem uma
revisão das principais abordagens teóricas que tratam do agrupamento das atividades econômicas e
sua relação com o desenvolvimento econômico regional. Eles propõem a seguinte classificação de
abordagens: a Nova Geografia Econômica (NGE); a Escola da Especialização Flexível; os Sistemas de
Inovação Regional; a Teoria da Competitividade de Porter; e as Teorias de Crescimento Endógeno.

30
 Evidentemente, a teoria relativa ao tema não está estritamente limitada a esse quadro de
abordagens. Nem mesmo pode-se dizer que essa é a única tentativa de sistematização das proposições
teóricas, até mesmo em razão da complexidade do tema e por haver alguma sobreposição de ideias
entre elas. Entretanto essa parece ser uma classificação adequada, pois consegue contemplar as
múltiplas visões existentes, sem cair em um número excessivo de grupos, facilitando a compreensão
das características distintivas entre os grupos.

A proposta da Nova Geografia Econômica, inspirada nos trabalhos de Krugman (1991; 1991a),
tem como principais contribuições à teoria da aglomeração a introdução dos modelos envolvendo
retornos crescentes e competição imperfeita. Sua origem está nas teorias de aglomeração e localização
espacial e procura dar explicação para a distribuição das atividades no espaço geográfico.

A configuração espacial das atividades econômicas, ou concentração industrial, é o resultado

de dois tipos de forças opostas, as de aglomeração e as de dispersão. As primeiras apontam,
geralmente, a tríade das economias externas marshallianas como as principais responsáveis por sua
origem. Já as forças de dispersão incluem a imobilidade da mão de obra, o custo de transporte e os
efeitos externos do meio ambiente (Krugman; Venables, 1996).

O mecanismo gerador das externalidades, relacionado aos retornos crescentes, está baseado
nas forças de interação do mercado e leva em consideração as backward linkages, transações da
empresa com fornecedores, e as forward linkages, transações da empresa com os compradores do seu
produto. Assim, o foco de sua abordagem está nos efeitos dos mecanismos de mercado como
determinantes da aglomeração e da dispersão espaciais da indústria (Krugman, 1991a; Fujita; Krugman;
Venables, 2002).

A escola da especialização flexível concentra esforços no entendimento das transformações

ocorridas, na esfera produtiva, com a derrocada do modelo fordista e o surgimento de um novo
paradigma tecnológico a partir da década de 80. O interesse maior dessa corrente é verificar as
repercussões dessas transformações nas economias regionais e como essas regiões podem tirar
proveito delas para a promoção do seu desenvolvimento. Daí surgiram as proposições de formação de
distritos industriais.

Pyke, Becattini e Sengenberger (1990) definem distrito industrial como sendo um sistema
produtivo local, caracterizado por um grande número de firmas envolvidas em vários estágios da
produção de um produto homogêneo. Uma característica marcante é que a maioria das empresas que
compõem os distritos é de pequeno e de médio porte.

Assim, ao invés de grandes empresas com estruturas verticais, conformação típica do modelo
fordista, tem-se uma conformação horizontal, onde convivem a concorrência e a cooperação. A

31
coletividade de pequenas empresas interdependentes, em que a informação circula mais fluidamente,
ocasionando novos conhecimentos e inovações, acaba gerando economias externas positivas e
retornos crescentes.

O modelo dos distritos industriais dá ênfase à estreita relação existente entre as esferas
econômica, política e social. Há uma forte integração entre essas esferas, de modo que a performance
do distrito depende não apenas do seu desempenho econômico, mas também do social e do
institucional.

Em suma, o conceito dos distritos industriais é antagônico ao do modo de organização fordista,

pois, segundo Piore e Sabel (1984), ele pressupõe a existência de um aglomerado de pequenas e médias
empresas funcionando de maneira flexível e integrada entre si e com os ambientes político e social da
região. Sendo assim, eles se beneficiam intensamente de economias externas, sejam elas formais,
sejam informais, sejam econômicas ou sejam sociais. Marshall (1919) tinha isso em mente quando
definiu a “atmosfera favorável” para os negócios.

Os Sistemas de Inovação Regional enfatizam a inovação e a tecnologia como a forma mais

adequada para se promover os desenvolvimentos regional e local. O pano de fundo dessa ênfase
tecnológica é tornar as regiões mais competitivas e até certo ponto mais autônomas, tornando-as
menos vulneráveis a problemas externos, como, por exemplo, o de desintegração vertical de grandes
cadeias produtivas. A criação de ambientes inovadores possibilita o enraizamento e a atualização
permanente das atividades econômicas da região.

A reprodução do ambiente inovador requer que haja competição, cooperação e interação. Por
isso, na lista de recomendações dessa corrente, aparece, com muita freqüência, a constituição de redes
de cooperação, o estabelecimento de parcerias entre os setores produtivos, os institutos de pesquisas
e as universidades.

A Teoria da Competitividade de Porter, como assim a denominam Bekele e Jackson (2006), tem
como principal contribuição o estudo sobre a relação entre aglomeração industrial e seu impacto sobre
o desenvolvimento econômico regional, através de uma visão de competitividade dos clusters
industriais. A noção de prosperidade econômica está ligada à competitividade das firmas formadoras
do cluster industrial, que, por sua vez, é considerado a fonte de emprego, renda e inovação de uma
região. Segundo Rosenfeld (1996), cluster é um aglomerado de empresas em um território geográfico
delimitado, ligadas entre si por relações comerciais, tecnológicas e troca de informações e que
desfrutam das mesmas oportunidades e enfrentam os mesmos problemas.

Ainda que o conceito de cluster desenvolvido por Porter (1990) seja bastante amplo,
envolvendo estratégias de aumento da produtividade e questões relacionadas com infraestrutura e

32
instituições, pode-se destacar como ponto mais relevante para o desenvolvimento a necessidade de
haver um ambiente competitivo entre firmas da mesma indústria, proximamente localizadas. Assim, o
aumento da performance econômica local está ligado à concentração de firmas, fornecedores e demais
serviços de uma mesma indústria, de sua interação competitiva e de colaboração e dos spillovers de
conhecimento. Ressalta-se que boa parte dos benefícios produzidos no cluster, provenientes do
aumento de produtividade e da inovação, está relacionada ao desenvolvimento de pesquisas em
universidades e outras instituições públicas e privadas (Porter, 1990; 2000).

Com isso, a idéia de cluster, além de incorporar algumas recomendações dos distritos
industriais (economias marshallianas, relações horizontais e integração territorial) e dos ambientes
inovadores (externalidades tecnológicas, competitividade, redes de cooperação, relações com centros
de pesquisa), inclui também ensinamentos oriundos das teorias dos polos de crescimento e dos efeitos
de encadeamento. Por outro lado, enquanto, nos distritos industriais e nos ambientes inovadores, o
foco são a pequena e a média empresa, nos arranjos produtivos locais, não é feita nenhuma priorização
em relação ao tamanho das mesmas.

As Teorias de Crescimento Endógeno têm a sua origem nas novas teorias do crescimento
econômico, principalmente a partir dos trabalhos de Romer (1986) e Lucas (1988), as quais tentam
endogenizar o progresso tecnológico. Esses modelos destacam a importância das externalidades
associadas aos spillovers de conhecimento sobre o crescimento econômico. A idéia básica desses
modelos, em sua versão regional, é a de que a aglomeração tem significativo impacto sobre a inovação
e a transferência desse conhecimento,7 criando, portanto, um mecanismo de autorreforço.

Mensuração empírica

Algumas economias de aglomeração podem ser observadas concretamente, mas outras não.
Por isso, a maioria dos estudos procura mensurá-las de forma indireta. A forma direta, por ocorrer
sobre a função de produção das empresas, seria mais satisfatória, mas tem o inconveniente de
necessitar de dados microeconômicos de difícil obtenção.

Os trabalhos que tentam mensurar indiretamente as economias de aglomeração, em geral,

utilizam quatro grupos de variáveis: nascimento de novas empresas, diferenciais de salário, diferenciais
de aluguéis e crescimento do emprego. A hipótese é que, onde as economias de aglomeração são mais
fortes, em termos relativos, nascem mais empresas, aumentam os salários e os aluguéis, e se amplia o
emprego.

33
 Os estudos que utilizam dados de nascimento de novas firmas partem da ideia de que,
mantendo todo o resto constante, se existe economias de aglomeração, então, novos nascimentos
ocorrerão próximos às concentrações de emprego já existentes; caso contrário, haverá uma dispersão
dessas novas firmas. Assim, a aglomeração de novas firmas é tida como evidência da presença de
economias de aglomeração. Os estudos que usam o diferencial de salários partem da suposição de que,
em mercados competitivos, ou até mesmo em mercados sem competição perfeita, o trabalho é
remunerado de acordo com o seu produto marginal, e, se os trabalhadores são mais produtivos, então,
esses ganhos se refletem em maiores salários. As abordagens que utilizam os diferenciais de aluguel
baseiam-se na literatura sobre qualidade de vida. Essa sustenta que, se as firmas se dispõem a pagar
aluguéis mais elevados em uma determinada localidade, mantendo o resto fixo, é porque essa
localidade apresenta um diferencial de produtividade que compensa tal diferença.

A estratégia de mensuração via crescimento do emprego baseia-se na idéia de que a

proximidade geográfica facilita e intensifica os knowledge spillovers, aumentando a produtividade. A
grande vantagem de usar essa variável é sua disponibilidade, mas tem a grande desvantagem de que
ela pode variar inversamente com a produtividade, que é a principal forma de materialização das
externalidades. O principal argumento dos críticos ao uso do aumento do emprego é o de que os
knowledge spillovers afetam a produtividade, mas não diretamente o emprego. O ideal, nesse caso,
seria verificar se essas variáveis estão covariando positivamente.

Entre as principais contribuições empíricas referentes à influência das economias de

aglomeração sobre a performance econômica, medida em termos de crescimento do emprego, estão
os trabalhos de Glaeser et al. (1992), Henderson, Kuncoro e Turner (1995) e Combes (2000). Esses
estudos possuem em comum o fato de abordarem as externalidades sob o ponto de vista dinâmico.

Glaeser et al. (1992) foram os pioneiros na formalização dos três principais argumentos teóricos
que deram consistência à abordagem das externalidades dinâmicas: as proposições teóricas de
Marshall (1982), Arrow (1962) e Romer (1986), ou o modelo Marshall-Arrow-Romer (MAR), também
conhecido como externalidades MAR; a proposição teórica baseada nos argumentos de Jacobs (1969),
ou externalidades Jacobs; e a teoria de Porter (1990), ou externalidades Porter. Essas três teorias nem
sempre são mutuamente exclusivas, mas apresentam diferentes visões de qual o tipo seria mais
importante para o crescimento. De acordo com os modelos de crescimento baseados nessas variáveis,
a localidade cresce em razão da interação entre pessoas, as quais trocam conhecimento entre si sem
pagar nada por isso. São os knowledge spillovers, que ocorrem tanto no próprio setor como entre
setores de atividade.

34
 Para os autores, os argumentos teóricos do tipo MAR consideram que a transmissão dos
knowledge spillovers acontece entre firmas de uma mesma indústria, sugerindo que a especialização é
o fator gerador das externalidades e do crescimento. Assim, pode-se dizer que as economias externas
do tipo MAR são a versão dinâmica das de localização. Ao contrário, os argumentos do tipo Jacobs estão
relacionados à diversidade urbana, sendo que a transmissão dos knowledge spillovers acontece entre
firmas de diferentes indústrias. Essa seria a forma dinâmica das economias de urbanização. Os
argumentos de Porter destacam a competição em um ambiente especializado. Sendo assim, ela
apresenta alguns traços comuns com os dois modelos anteriores: especialização com o modelo MAR e
competição com o modelo Jacobs.

A partir desse referencial teórico, surgiu uma série de trabalhos procurando testar a relação
existente entre essas externalidades de conhecimento e o crescimento econômico, dando um sentido
dinâmico ao conceito de economias de aglomeração. Entre os trabalhos precursores na abordagem das
externalidades dinâmicas, sem dúvida os de Glaeser et al. (1992) e Henderson, Kuncoro e Turner (1995)
foram os de maior influência. Eles permitem a utilização de argumentos teóricos bastante definidos
para procurar distinguir os efeitos da diversidade e os da especialização setorial, e os efeitos da
cooperação e os da competição local como propagadores dos spillovers de conhecimento, refletindo
em crescimento das indústrias e regiões.

Combes (2000) desenvolve um modelo econométrico para estudar os efeitos de uma série de
indicadores de estrutura econômica local sobre o crescimento do emprego. Partindo dos modelos
utilizados por Glaeser et al. (1992) e Henderson, Kuncoro e Turner (1995), o trabalho apresenta ainda
algumas importantes contribuições. A primeira é o uso do inverso do índice Herfindahl de concentração
produtiva local para capturar o grau de competição local, enquanto Glaeser et al. (1992) utilizam a
razão entre o número de firmas por trabalhador da indústria local e o número de firmas por trabalhador
na indústria nacional.

Indicador de especialização setorial local

Esse indicador é uma medida de concentração industrial e mede o grau de especialização de

cada setor, em cada uma das regiões analisada. Segundo Glaeser et al. (1992), as teorias Porter e de
localização MAR preveem que a estrutura especializada é a que melhor potencializa as fontes de
externalidades. Assim, um elevado indicador de especialização da indústria na região analisada deveria
potencializar o seu crescimento.

35
Reflete a fração de empregados de uma dada indústria, em uma dada localidade, em relação à fração
de empregados total da indústria sobre o nível total de emprego. Se o indicador calculado for maior do
que um, então a região apresenta uma alta participação da indústria, comparada com as demais
regiões.

Indicador de diversidade setorial local

Esse indicador reflete a diversidade com que se depara o setor específico na região em questão
e não possui, necessariamente, uma relação negativa com o seu indicador de especialização local.
Segundo a teoria baseada em Glaeser et al. (1992), Henderson, Kuncoro e Turner (1995) e Combes
(2000), uma relação positiva entre a diversidade industrial e o crescimento do emprego no setor pode
ser vista como evidência da presença de externalidades de urbanização Jacobs.

Indicador de competição

Esse indicador mede outra importante característica industrial, que é o grau de competição
dentro dos setores. Ele pode ser interpretado de duas maneiras, de acordo com o seu efeito sobre as
externalidades e, por consequência, sobre o crescimento do emprego, via efeito na produtividade. Se
a sua relação com o crescimento do emprego na indústria for positiva, significa que um maior nível de
competição potencializa as externalidades. Nesse caso, essas economias externas estão de acordo com
as teorias Porter e de urbanização Jacobs. Caso contrário, se sua relação com o crescimento do emprego
industrial for negativa, de acordo com a teoria MAR, a estrutura monopolista tende a proporcionar
melhores resultados.

Para captar a medida de competição, Combes (2000) utiliza o inverso do índice de concentração
produtiva de Herfindahl. Ele é calculado a partir da participação do número de empregados de cada
planta no emprego total do setor, por região, dividido pelo seu correspondente em nível regional.
Porém, como a base de dados, em geral, não possui informações mais detalhadas em nível de unidades
produtivas, uma versão alternativa desse indicador é usar informações sobre a proporção de emprego
por tamanho das firmas. Rosenthal e Strange (2003) utilizam informações de estabelecimentos com
menos de 25 trabalhadores para testar os efeitos da competição sobre a produtividade.

Um elevado nível do indicador comp para um setor específico reflete a existência de mais firmas
com menos de 25 trabalhadores na região, para um dado nível de emprego do setor, do que o seu

36
correspondente na economia de referência. Assim, um valor maior do que um para o setor significa que
ele, potencialmente, está sujeito a mais competição naquela região do que no conjunto das demais. No
entanto, Glaeser et al. (1992) ponderam que esse valor pode significar simplesmente que as firmas
desse setor, nessa região, são apenas menores do que a média regional. A dificuldade de distinguir as
duas interpretações dá-se em razão de os dados utilizados não conterem informações
complementares, como as de nível de produção individual das firmas.
Indicador de tamanho médio das firmas

Assim como o indicador de competição, o tamanho médio das firmas está relacionado com o
grau de competição do mercado e abrange os efeitos da escala de produção. A idéia é que um menor
tamanho médio de firmas é, frequentemente, associado a um maior grau de competição no mercado
produtor local, enquanto um tamanho médio de firma maior indica a propensão a um maior grau de
monopólio. Para Glaeser et al. (1992), um efeito negativo de sua elasticidade sobre o crescimento do
emprego é interpretado como um efeito positivo da competição.

Combes (2000), no entanto, observa que esse indicador mede o efeito das economias internas
de escala e que a inferência de seu resultado como indicador de maior ou menor grau de competição
deve ser vista com cuidado. Uma das razões é que o seu resultado pode refletir apenas o efeito do ciclo
de vida das firmas. Ou seja, novas firmas são, em geral, de tamanho menor e, portanto, mais propensas
a crescer mais rapidamente, enquanto firmas que já atingiram seu tamanho ideal tendem a reduzir a
expansão do seu nível de emprego.

Indicador de densidade do emprego total

O indicador de densidade do emprego total reflete o tamanho da economia local e é bastante

relevante para captar as diferenças entre as regiões analisadas. Ele ajuda a explicar se os fatores locais,
independentemente dos fatores setoriais, têm influência no crescimento do emprego. A variável é
normalizada pela área total de cada região, medida em quilômetros quadrados. Em geral, as áreas mais
densas são mais propensas à propagação das externalidades. Com isso, os valores positivos obtidos na
estimação do modelo podem ser considerados consistentes com a presença de externalidades de
urbanização Jacobs (Ciccone; Hall, 1996).

CAPITULO 3 - O ESTADO E O PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL EM SEU PERÍODO DE

DESENVOLVIMENTO RECENTE

37
 O papel desempenhado pelo Estado como organizador e ator social obteve importante
destaque no período compreendido entre o pós-Segunda Guerra Mundial e a década de 70. A
intervenção governamental na economia passou a ser vista como indispensável em diversas áreas, pois
Estados ativos constituiriam elementos-chave em qualquer esforço bem-sucedido para construir
modernas economias de mercado, contribuindo para um rápido crescimento industrial. Evans (1998)
destaca que a natureza do papel do Estado era considerada essencial para o desenvolvimento
econômico, pois sua efetividade seria um pré-requisito para a formação das relações de mercado e
para as operações das grandes empresas capitalistas, que dependem da disponibilidade de um tipo de
ordem que somente um Estado burocrático moderno pode oferecer.

O Estado seria essencial para o surgimento de novos mercados através de investimentos em

infraestrutura e novos produtos e, no caso dos países subdesenvolvidos, a solução de seus entraves
passaria também pela superação das deficiências institucionais dos mesmos. O Estado deveria
estimular novas atividades e o empreendedorismo local (a tomada de decisão). As estruturas
institucionais seriam então a chave crítica para o relativo sucesso das economias. Isto não significava
que o Estado era o principal motor do desenvolvimento, visto que suas ações eram influenciadas pela
contrapartida privada (os interesses sociais, uma vez solidificados, tornam-se cruciais na definição das
futuras estratégias de desenvolvimento do Estado), mas evidenciava sua importância neste processo.

Na segunda metade do século XX, observam-se profundas alterações nos modelos de atuação
do Estado e, consequentemente, na formulação e na aplicação de políticas públicas voltadas para o
desenvolvimento regional. Mais especificamente, no período que vai da década de 50 até os anos 70,
diversos teóricos procuraram explicar as causas e os principais meios para desencadear o processo de
desenvolvimento econômico, como os já citados Perroux, Boudeville, Myrdal, Hirschman e North.
Estes teóricos basearam seus estudos na polarização da produção econômica no espaço e nas
economias externas e de aglomeração (formularam conceitos e análises convergentes), evidenciando
a irregularidade do processo de desenvolvimento econômico, o que justificaria a intervenção estatal
em prol do desenvolvimento regional através de políticas públicas ativas. Houve relativo consenso por
parte dos policy makers em torno destas idéias, de tal forma que as políticas de desenvolvimento
regional elaboradas a partir de então se basearam no conceito de polo de crescimento e na dinâmica
de atração de investimentos supostamente dotados de grande poder de irradiação – provisão da base
científica para o planejamento regional (Uderman, 2008).

Em várias partes do mundo foram elaboradas políticas baseadas na aplicação da teoria dos
polos de crescimento para solucionar os problemas relacionados às disparidades intra e inter-regionais
oriundas no processo de desenvolvimento econômico, dada sua repercussão no espaço geográfico e
sua idéia abrangente de desenvolvimento. As propostas elaboradas contavam com o apoio estatal e

38
reforçavam estruturas públicas de planejamento e execução, dando origem a um modelo particular de
atuação do Estado – desenvolvimentista –, cujo objetivo principal era a superação do
subdesenvolvimento através da industrialização capitalista. Este modelo tornou-se hegemônico nos
países periféricos, inclusive no Brasil. A intervenção era justificada pela necessidade de prover os
prérequisitos necessários para viabilizar o investimento em áreas deprimidas e em setores de elevado
risco, ou seja, a intervenção auxiliaria a romper o ciclo vicioso das economias periféricas ao estimular
economias externas em diversos espaços nacionais e subnacionais. Neste modelo de ação estatal, cujas
diretrizes foram estabelecidas pela Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), a
industrialização era vista como a única forma de superar a pobreza e o subdesenvolvimento e, como
as forças do livre mercado não trabalhavam em prol da mesma, era preciso que o Estado assumisse o
papel de planejador, tanto em áreas produtivas como em áreas complementares (saúde, educação,
moradia, etc.), bem como na captação e orientação do uso dos recursos financeiros e na realização de
investimentos diretos em setores nos quais a iniciativa privada fosse insuficiente (infra-estrutura,
matérias-primas, etc.) – a elaboração de planos e estratégias de desenvolvimento seria essencial no
processo de indução do desenvolvimento econômico, consolidando, inclusive, a forma de intervenção
estatal e seu desenho institucional. A raiz das políticas econômicas adotadas nestes países é
encontrada nas teorias desenvolvidas ao longo dos anos 50 cujas principais características foram
descritas na seção 2 deste trabalho. O Brasil não foi exceção.

O Caso do Brasil

A ação do Estado foi fundamental no processo de desenvolvimento econômico brasileiro.

Grande parte das atividades aqui desenvolvidas teve forte intervenção estatal, principalmente entre
1950 e 1980, ou seja, no período de industrialização da economia nacional. O objetivo de tal
intervenção era conceder à economia brasileira mecanismos mais eficazes de defesa frente aos
problemas econômicos internacionais, particularmente sentidos em uma economia dependente da
exportação de produtos primários. Na realidade, o sentido da intervenção passou a ser a alteração do
próprio modelo de desenvolvimento, como destacado anteriormente, buscando superar as
características agroexportadoras da economia nacional. Neste sentido podem-se destacar quatro
formas de atuação do Estado nacional:

i. o Estado como principal condutor do crescimento: as metas do programa de industrialização

tornaram-se o principal objetivo das políticas econômicas nacionais (cambial, tarifária e creditícia);

39
 ii) o Estado como regulador/mediador das relações entre as classes operária e patronal e dos
conflitos intra-capitalistas: criação de instituições para diminuir o conflito mercantil de tais relações
e impor soluções que permitissem o bom andamento do processo de industrialização; iii) o Estado
como produtor: grande parte dos serviços públicos, relativos inclusive às atividades de infra-
estrutura – rodovias, transporte marítimo, abastecimento de água, eletricidade, comunicações –,
foi estatizada ou já nasceu sob a forma estatal, bem como atividades voltadas para a produção de
bens intermediários, como petróleo, siderurgia, mineração e química; e iv) o Estado como
financiador do desenvolvimento: ampliação de seu papel de captador de recursos e de seu
direcionamento para os setores de interesse. Percentual significativo da poupança nacional era
administrada pelo sistema público de crédito, que controlava sua aplicação e assim conduzia a
evolução da industrialização brasileira.

Assim, percebe-se que no caso brasileiro o Estado assumiu a responsabilidade pela provisão e
produção de determinados bens e serviços, fato que estava ligado, entre outros fatores8, às questões
ideológicas pró-estatização estando estas intimamente relacionadas ao mainstream econômico sobre
a questão regional. Como já ressaltado, é justamente neste período de expansão da economia
brasileira que estão em evidência as teorias desenvolvidas por Perroux, Boudeville, Myrdal, Hirschman
e North, o que tem grandes impactos sobre o planejamento regional e as políticas econômicas
adotadas no país.

Os principais planos de dinamização da economia nacional elaborados no período em análise,

quais sejam o Plano de Metas (1956-60), o Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG) em 1964 e o
II Plano Nacional de Desenvolvimento – II PND – (1974-79), possuem claros indícios da influência destas
teorias sobre o planejamento econômico regional, apesar da diminuição das disparidades regionais
nunca ter se constituído em prioridade da política econômica nacional. Em todo este período observa-
se uma escolha clara pelo desenvolvimento nacional, ainda que não completamente articulado,
ignorando por vezes os desequilíbrios gerados pelos próprios planos.

As recomendações de políticas econômicas do Plano de Metas evidenciavam as necessidades

de implantação de novas plantas industriais para dinamizar o território nacional, seguindo as bases
teóricas desenvolvidas por Perroux e Boudeville. Foram realizados investimentos consideráveis nas
indústrias de bens de consumo duráveis, especialmente na indústria automobilística, cujo potencial de

8 Este trabalho não tem por objetivo analisar fatores levaram o Estado brasileiro a assumir tal papel no processo de
desenvolvimento econômico nacional. Maiores detalhes podem ser encontrados em Gremaud et al (2002) e Carneiro (2002).
Destaca-se apenas que coube ao Estado realizar investimentos nos setores de infra-estrutura e de bens intermediários porque
o setor privado não demonstrou interesse ou capacidade em realizá-los, pelo menos no prazo em que se desejava, bem como
pelas mudanças no sistema financeiro internacional que impuseram restrições à constituição de empresas privadas voltadas
para o fornecimento de serviços públicos.

40
geração de efeitos de encadeamento à la Hirschman era bastante elevado, apesar de não haver
maiores preocupações com a dispersão da mesma no território nacional. Além disso, grande ênfase foi
concedida à importância dos investimentos em infra-estrutura, considerados essenciais para a
continuidade do processo de crescimento econômico, como destacado por todos os teóricos
analisados. A meta mais ousada do plano foi a criação de Brasília, com o intuito de aumentar a
ocupação nas regiões Centro-Oeste e Norte do país, auxiliando a integração do território, fundamental
para a dinamização destes espaços. Apesar das questões relacionadas às disparidades setoriais e
regionais não estarem relacionadas entre os principais objetivos das políticas econômicas, observa-se
ainda na década de 50 a criação de importantes instituições de apoio ao desenvolvimento regional
como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) e do Banco do Nordeste do Brasil (BNB)
em 1952 e da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) em 1959. Esta última
representa o esforço de conceder os chamados equivalentes de soberania elaborados por Hirschman
a determinada região do país.

O principal instrumento que viabilizou este processo de crescimento da economia brasileira foi
a industrialização por substituição de importações (ISI). É justamente este ponto que evidencia uma
falha no entendimento das recomendações de políticas dos diversos teóricos analisados para o
planejamento econômico nacional. Criou-se um falso dilema no país entre substituir exportações ou
importações, cuja escolha foi favorável à segunda opção, indo de encontro às idéias desenvolvidas
especialmente por North e Jacobs. A mera substituição de importações, como ocorreu no Brasil, sem
o acompanhamento da diversificação das exportações foi incapaz de estimular um processo de
crescimento sustentável. A incapacidade de desenvolver novos produtos e serviços, especialmente
para exportações, dificultou a superação dos problemas que surgiriam no país no decorrer do próprio
processo de desenvolvimento.

A industrialização nacional baseou-se apenas no mercado interno, esquecendo-se que o

desenvolvimento implica necessariamente em uma questão de inserção na economia mundial. Para
crescer e fortalecer a estrutura econômica nacional é essencial se diversificar e se adensar
internamente, o que evidencia a importância de substituir exportações e não somente importações.
Assim, ao mesmo tempo que a industrialização tardia possibilitava aos países subdesenvolvidos pular
etapas (cathing up), ela implicava em uma série de restrições, pois para um país se tornar um inovador
vigoroso era preciso desenvolver seus próprios bens e serviços, o que foi limitado no Brasil já que as
exportações não eram estimuladas e em alguns casos o capital, que era bastante escasso, foi aplicado
em atividades com limitados efeitos de encadeamento.

O agravamento dos desequilíbrios gerados pelo próprio processo de industrialização (inflação,

concentração de rendas, etc.) trouxe à tona a necessidade de atenuar as disparidades setoriais e

41
regionais. Na elaboração do plano seguinte, o PAEG, percebe-se esta preocupação, mas seu principal
foco ainda reside no controle da inflação e na realização de reformas institucionais – tributária,
monetário-financeira e de política externa. É apenas a partir do II PND que há maior preocupação com
o ajuste dos desequilíbrios gerados pelo período de expansão anterior (Milagre econômico, 1968-73),
mas sem desistir da continuidade do crescimento. Adota-se então uma estratégia de financiamento,
ao mesmo tempo em que se promove um ajuste na estrutura de oferta.

O objetivo era manter as taxas de crescimento elevadas e descentralizar espacialmente os

projetos de investimento através, principalmente, da utilização de incentivos fiscais e creditícios. O
Estado procurou estimular os efeitos para frente e para trás na cadeia produtiva (linkage effects), bem
como entre regiões (trickling-down e polarization effects), através de vários projetos de investimento
especialmente em bens de produção intermediários na região mais atrasada do país – Nordeste –, mas
como o processo de desenvolvimento era liderado por sua região mais dinâmica – Sudeste – estes
efeitos não foram tão grandes quanto o esperado (a estrutura industrial da região Nordeste
desenvolveu-se de forma complementar e dependente do centro econômico nacional, o que
aumentava os vazamentos em prol da região Sudeste). Como a diversificação das exportações, o
estímulo às atividades rotineiras e o processo de adição de novo trabalho na economia local
continuavam em segundo plano, todo o processo de crescimento da economia brasileira manteve-se
limitado.

Apesar da grande participação direta do Estado na economia nacional e da tentativa de alinhar

seus objetivos de políticas com as recomendações dos principais teóricos sobre a dinâmica regional da
época, pouca importância foi dada, no período como um todo, para a redução das disparidades
regionais. Havia uma grande busca por altas taxas de crescimento da economia nacional, mas a
distribuição da mesma entre setores e regiões era secundária. Isto tornou praticamente impossível
superar as dificuldades de crescimento e seu ciclo vicioso especialmente nas regiões menos dinâmicas
do país. Além disso, a implantação de diversos polos de crescimento no território nacional levou em
consideração apenas o espaço geográfico sem considerar o espaço econômico das respectivas regiões.
Apesar de o governo defender a adoção de uma política ativa, como indicado por Perroux e North e
recomendado explicitamente por Boudeville, Myrdal e Hirschman, sua postura não foi crítica e limitou-
se a copiar estratégias internacionais sem considerar a realidade local e as repercussões nos espaços
econômicos nacional e regional.

Percebe-se que o Estado brasileiro aplicou em suas ações de política diversos pontos
defendidos pelos teóricos regionais, contudo não o fez de forma crítica e racional, pois aspectos
fundamentais destas recomendações foram desconsiderados, entre os quais pode-se destacar: a
diversificação da pauta de exportações, a necessidade de estimular o empreendedorismo e a

42
cooperação intra e inter-regional, o estabelecimento de uma seqüência ótima para a implantação de
novas indústrias, o grau de complementaridade dos investimentos realizados, a importância de
estimular atividades cotidianas e as oportunidades de investimento local, o potencial de irradiação dos
investimentos realizados quando concentrados em áreas já mais dinâmicas, a importância de
contrabalançar os efeitos concentradores que surgem com o processo de desenvolvimento, etc. As
mudanças exógenas provocadas pelo governo não foram capazes de alterar a estrutura das forças do
sistema de causação circular cumulativa e, por vezes, intensificava-as, pois não havia maiores
preocupações com a eqüidade espacial e setorial do processo em expansão, criando verdadeiros
enclaves para a continuidade do crescimento nacional.

Este modelo de ação estatal – desenvolvimentista – encontrou seus limites em meados da

década de 70 e início dos anos 80, bem como suas recomendações de políticas, devido à reversão das
condições internacionais (choques do petróleo, aumento dos juros, restrições de financiamento, etc.)
e aos desequilíbrios internos (inflação, endividamento, crise fiscal, etc.), que levaram à estagnação
econômica dos países periféricos. Estes fatos levaram ao abandono do Estado como possível agente
do desenvolvimento e expandiram o discurso neoliberal nos anos 80 de que a excessiva intervenção
estatal distorcia o processo de alocação de recursos, elevava a concentração de renda e contribuía para
a pobreza e a exclusão. Difundia-se então a idéia de que as estratégias de crescimento deveriam
abandonar a ênfase na forte participação estatal no setor produtivo (materializadas nos programas de
privatizações, abertura comercial e financeira da década de 90), incorporando diretrizes de disciplina
macroeconômica. As ações de desenvolvimento regional perderam força, assim como as instituições
destinadas à formulação e execução de políticas públicas dirigidas às regiões menos favorecidas.

Este movimento foi acompanhado por alterações também no campo teórico, pois as mudanças
no cenário econômico mundial exigiam o desenvolvimento de novas teorias capazes de explicar a
dinâmica dos mercados e como esta é afetada pela ação estatal. Como a atual conjuntura era atribuída
à forte ação estatal, vigente desde o início da década de 50, as novas teorias recomendavam a ausência
do Estado na economia, especialmente nos setores produtivos, visto que esta distorcia a alocação de
recursos e gerava desequilíbrios. Em relação às políticas de desenvolvimento regional, o consenso em
torno das idéias de Perroux foi desfeito e, além das recomendações de menor participação do governo
também nessa área, o foco da análise regional foi alterado. Os problemas regionais, antes analisados
em escala nacional, passaram a ser discutidos em escala local, privilegiando políticas que procurassem
desenvolver potencialidades locais sem necessariamente integrar o território nacional É justamente
isto que se assiste na economia brasileira a partir da década de 80: um Estado cada vez mais ausente
do setor produtivo, preocupado quase que exclusivamente com a estabilidade de preços, cujas políticas
de desenvolvimento regional limitavam-se a apoiar ações localizadas, o que dificultava ainda mais a

43
integração nacional e a superação do subdesenvolvimento do país, especialmente de suas regiões
menos dinâmicas.
Por fim, o movimento do capital não ocorre simultaneamente no espaço. Pelo contrário, este
movimento é bastante irregular e uma vez iniciado em determinados pontos tende a torná-los cada
vez mais dinâmicos e concentrados. Diversos autores desenvolveram estudos, especialmente na
segunda metade do século XX, cujo objetivo principal era analisar a questão da dinâmica regional, ou
seja, como ocorrem os processos migratórios do capital entre as diversas regiões do globo. Entre estes
vários teóricos pode-se destacar Douglass C. North e François Perroux, cujo trabalho foi fortalecido
pelos estudos de Jacques-R Boudeville, Gunnar Myrdal, Albert O. Hirschman.

Estes teóricos, baseados em conceitos de polarização da produção e em economias externas,

evidenciavam a irregularidade do processo de crescimento e, portanto, a necessidade de intervenção
estatal no mesmo, dada sua tendência à concentração setorial e espacial. Seus trabalhos demonstram
que uma vez estabelecidas vantagens ou desvantagens comparativas em determinados espaços
econômicos, iniciam-se movimentos migratórios do capital e de outros fatores de produção, que são
expressos na expansão ou na estagnação destes espaços. A partir destas constatações e consideradas
as particularidades de cada autor são realizadas algumas recomendações de políticas econômicas que
constituem as bases teóricas para o surgimento de atividades industriais e urbanas nos países
periféricos, cujo principal objetivo deve ser a integração da economia nacional. O desenho institucional
necessário para a consecução deste objetivo necessita de grande participação do Estado nacional, visto
que este é capaz de articular diferentes atores e realizar investimentos nos mais variados setores e
regiões, ampliando os efeitos de encadeamento do setor produtivo e os efeitos de transbordamento
entre regiões.

Estas recomendações de políticas econômicas foram sintetizadas em um modelo de

intervenção estatal, chamado Desenvolvimentista, no qual a industrialização era vista como a única
forma de superar o subdesenvolvimento e a pobreza e, por este motivo, a mesma deveria ser
planejada, apoiada e conduzida pelo Estado. Assim, entre as décadas de 1950 e 1970 este modelo se
tornou predominante nos países periféricos, inclusive no Brasil, que procurou seguir todas as suas
diretrizes.

Este foi um período de grande participação estatal na economia, quer investindo diretamente
em setores produtivos ou em infraestrutura e serviços públicos, quer financiando o setor privado.
Várias das implicações de políticas econômicas sugeridas pelos teóricos analisados neste trabalho
foram adotadas em seus principais planos de desenvolvimento (Plano de Metas, PAEG e II PND), como
a implantação de polos de desenvolvimento e de indústrias com potenciais efeitos de encadeamento
(bens de consumo duráveis e bens intermediários). Entretanto, estas medidas não foram aplicadas de

44
forma crítica como recomendado, pois os investimentos foram realizados de forma bastante dispersa
e em regiões isoladas, por vezes pouco integradas com seu próprio entorno, o que minimizava os
efeitos de encadeamento nos setores produtivos e de transbordamento entre regiões. Além disso, as
atividades incentivadas, em geral, pertenciam a gêneros dinâmicos da indústria, o que dificultava a
sustentação do processo de desenvolvimento, pois exigia da população local maiores níveis de
inovação e empreendedorismo, que dificilmente são gerados em regiões estagnadas ou pouco
dinâmicas. Ou seja, ao deixar em segundo plano as atividades cotidianas e a necessidade de realizar
investimentos básicos para contrapor os desequilíbrios gerados pela concentração dos investimentos
em determinadas regiões, o governo acabou contribuindo para a consolidação das disparidades
regionais no país. Além disso, todo este processo foi liderado por um processo de substituição de
importações que não foi acompanhado da diversificação das exportações nacionais, o que
comprometeu significativamente sua sustentabilidade, visto que inovar e adicionar novo trabalho de
forma contínua é fundamental para o desenvolvimento econômico do país/região.

Este modelo de intervenção estatal encontrou seu desgaste teórico e prático em meados da
década de 70 devido às alterações nas condições econômicas externas (choques do petróleo, alta dos
juros, escassez de financiamento, etc.) e internas (crise fiscal, inflação, etc.) e à insuficiência dos
resultados obtidos pelas políticas adotadas até então (expectativa equivocada dos resultados de curto
prazo para o desenvolvimento regional). A década de 70 marca o bojo da crise do pensamento regional
e a necessidade de sua reconstrução teórica, para explicar inclusive as novas questões que surgiam
sobre a dinâmica regional, como a importância das escalas territoriais e da inovação.

O período que se segue é de intensa diminuição da participação do Estado na economia, cujos

objetivos de políticas deveriam se limitar a manter/alcançar a estabilidade macroeconômica, reflexo
das mudanças no paradigma do mainstream econômico que passa a ter uma visão liberal, focada na
esfera local. Apenas em meados da década de 90 há uma nova discussão sobre este tema devido à
ineficiência do mercado em superar o subdesenvolvimento, o que abre espaço para discussões sobre
qual papel o Estado deve desempenhar na economia, visto que sua iniciativa é essencial para a
formação de setores chave e para alterar o comportamento dos agentes, desde que suas políticas
sejam factíveis e racionais.

45
CAPÍTULO 4 MEDIDAS DO DESENVOLVIMENTO

INTRODUÇÃO

O desenvolvimento é uma categoria importante para qualquer sociedade. Seu conceito sofreu
grandes modificações, ao longo do tempo, desde a concepção de riqueza baseada na acumulação de
metais preciosos dos bulionistas dos séculos XV a XVIII até as contemporâneas concepções do
desenvolvimento. Durante muito tempo foi considerado sinônimo de crescimento econômico – mesmo
tendo sentidos diferentes – e avaliado basicamente pela variação do Produto Interno Bruto (PIB) e do
PIB per capita. O crescimento econômico, ou seja, a variação positiva do PIB é uma das condições
indispensáveis para que o processo de desenvolvimento aconteça, pois, a estagnação ou o declínio
econômico não conduzem ao desenvolvimento, não obstante, o desenvolvimento é mais do que
mudanças quantitativas na condição de vida da sociedade, pois deve levar, também, em consideração
aspectos subjetivos e qualitativos.

A definição do desenvolvimento constitui um conceito complexo e elástico, e tanto pode ser

utilizado como um meio, quanto como um fim. Como meio, compreende um processo guiado que
objetiva alcançar um bem maior para a sociedade, seja ele riqueza, prosperidade, progresso técnico,
crescimento econômico, bem-estar, sustentabilidade, liberdade etc. Ao configurar-se como um fim, o
desenvolvimento se transforma no objetivo do planejamento, das estratégias e ações utilizadas para
alcançá-lo – o desenvolvimento se traduziria em uma situação futura melhor que a pretérita ou atual e
pode ser percebido por vários enfoques.

Em verdade o conceito de desenvolvimento é ideológico estando repleto de humanismo que

se contrapõe ao quantitativíssimo positivista e funcional da escola neoclássica. Assim, enquanto o
crescimento implica num processo de multiplicação dos recursos o desenvolvimento incorpora a ideia
ampla de bem-estar, qualidade de vida que englobam variáveis ambientais, políticas, sociais, culturais
etc, esta portanto para além do aspecto quantitativo de crescimento da produção, dizendo mais
respeito a como transformamos o fruto dessa riqueza em benefício para todos incluindo ai o respeito
as gerações futuras.

Sendo o desenvolvimento um processo ou uma finalidade, seus resultados só podem ser

aquilatados quando são avaliados, ou seja, observados, mensurados, monitorados e comparados. O
grande problema está em como mensurar com efetividade o desenvolvimento de uma sociedade?
Antes medido basicamente pela variação quantitativa da riqueza, atualmente se utiliza cada vez mais
os indicadores sociais. Segundo Rua (2004) há um consenso que todo tipo de monitoramento e

46
avaliação se fundamenta no exame de indicadores e pontua que essa ideia surge inicialmente nos
Estados Unidos da América (EUA).

Para Santagada (2007, p. 117) os indicadores sociais surgem nos EUA, de forma oficial, na
década de 1960, período conturbado em que os sociólogos foram convocados a analisar as causas dos
conflitos sociais, pois “[...] a análise econômica não explicava a contento o paradoxo entre o
crescimento econômico e as reivindicações sociais não atendidas.”. Visão corroborada por Jannuzzi
(2003) que relata, que a área encorpou cientificamente na década de 1960.

Nesta perspectiva, este capítulo descreve o que são indicadores, sistemas de indicadores,
índices, seus modelos de construção e analisa índices tradicionais e contemporâneos utilizados para
mensurar o desenvolvimento em diversas dimensões, entre eles: os tradicionais PIB e PIB per capita,
que se concentram na dimensão econômica do desenvolvimento; a Curva de Lorenz e o índice de Gini,
que mensuram a desigualdade e são comumente utilizados na medição do grau de concentração de
renda; o IDH do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e seus índices
complementares.

INDICADORES E ÍNDICES

Indicadores

Os resultados das avaliações do desenvolvimento de uma região são utilizados na formulação

e implementação de políticas públicas e na tomada de decisões de investimento na esfera privada.
Além de influenciarem diretamente a economia regional, impactam o bem-estar das pessoas que vivem
naquela região.

Um indicador é uma medida que captura dados importantes relacionados a uma atividade,
fenômeno ou situação e fornece informações que subsidiam o processo de tomada de decisão e
orientam a formulação de políticas públicas e o planejamento. Os indicadores são utilizados com o
objetivo de conhecer a realidade econômica, social, ambiental etc. de uma sociedade, monitorar o seu
desenvolvimento e subsidiar os gestores públicos e privados em suas administrações. Os indicadores
são, portanto, importante ferramenta de informação para avaliar avanços, retrocessos ou
estancamentos nos mais diversos aspectos e setores da sociedade.

O IBGE na introdução da publicação “Síntese de indicadores sociais: uma análise das condições
de vida da população brasileira” define o seu entendimento do termo indicador social: “[...] uma
construção baseada em observações geralmente quantitativas, que busca um esclarecimento sobre
determinado aspecto da vida social em que estamos interessados ou sobre mudanças em curso” (IBGE,

47
2014). Ressalta que, do ponto de vista metodológico, as informações podem ser subjetivas e objetivas,
e que nessa acepção, os indicadores servem aos propósitos da pesquisa teórica, do conhecimento e,
sobretudo, da ação. Afirma também que a produção de indicadores sociais tem sido impulsionada pelo
entendimento de que indicadores puramente econômicos não são suficientes para a análise da situação
social dos países.

Neste ponto de vista os indicadores são instrumentos operacionais utilizados para monitorar a
realidade social, para a criação e reformulação de políticas públicas, e como subsídio nas atividades de
planejamento público e na criação de políticas sociais. Na perspectiva acadêmica, os indicadores são
pontos de contato entre os modelos explicativos da Teoria Social e a evidência empírica dos fenômenos
sociais observados, que possibilitam o aprofundamento das investigações científicas sobre mudanças
sociais e sobre as determinantes dos diversos fenômenos sociais (JANNUZZI; 2003).

Jannuzzi (2003) faz uma diferenciação entre indicadores sociais, e os dados e informações
advindas das estatísticas públicas9. As estatísticas representam ocorrências ou eventos da realidade
social, dados sociais em sua forma bruta, não inteiramente contextualizados numa teoria social ou
numa finalidade programática e só parcialmente preparados para utilização na interpretação empírica
da realidade social, produzidos e disseminados por instituições que compõem o Sistema Estatístico
Nacional (SEN).

De acordo com os artigos 1º e 2º da Lei nº 6.183/1974, o SEN tem o objetivo de possibilitar o

conhecimento da realidade social, física e econômica do País, visando precipuamente ao planejamento
econômico e social e à segurança nacional 10, sendo composto por todos os órgãos e entidades da
Administração
Pública direta e indireta, de âmbito federal, estadual ou municipal, e entidades de natureza privada,
que exerçam atividades estatísticas com o objetivo já referido e para isso recebam subvenção ou auxílio
dos cofres públicos.

Figura 1 – Processo de agregação de valor informacional

9 Conjunto de dados sociais, demográficos e econômicos coletados, compilados e disponibilizados regularmente pelas agências
ligadas ao planejamento governamental e outras instituições públicas para a sociedade civil, governo e empresas.
Correspondem aos dados provenientes de Censos Demográficos, pesquisas amostrais e registros administrativos, produzidos
pelo IBGE, por órgãos estaduais de estatísticas, Ministérios, Secretarias de Estado e Prefeituras (JANNUZZI, 2003, p. 133).
10 A Lei nº 6.183 de 1974, além do SEN também dispõe sobre o Sistema Cartográfico Nacional e foi sancionada em plena

ditatura militar, pelo General Presidente Ernesto Geisel (BRASIL, 1974).

48
 Fonte: adaptado de Jannuzzi (2003, p. 16)

Um conjunto de indicadores atribuídos a um determinado tema da realidade ou finalidade

programática é denominado de sistema de indicadores. Um sistema de indicadores constitui-se de um
conjunto de informações selecionadas e organizadas a partir de determinada temática de interesse,
com o apoio de fontes produtoras oficiais ou feitas internamente, para atender a objetivos específicos
(BRASIL, 2010; SESI, 2010).

Visão corroborada pelo IBGE, que em seu “Grupo Projeto de Indicadores Sociais”, criado em
1973, discutiu o significado e a abrangência dos indicadores sociais e se baseou na ideia de sistema
“desautorizando a visão de indicadores sociais como ‘um elenco’ de temas isolados ou como ‘retrato’
de uma dada situação social” e que no primeiro Relatório de Indicadores Sociais, de 1979, reforça a
opção pela primazia do conceito a medida: “a proposta de indicadores sociais deve se subordinar ao
que é relevante, e não ao que é mensurável.” (IBGE, 2014).

Fazendo uma analogia com o espaço geométrico euclidiano, no qual, para se definir um ponto
é necessário um sistema de coordenadas, Jannuzzi (2003, p. 1718) afirma que para se caracterizar um
fenômeno social é necessário um sistema de indicadores, referidos a múltiplas dimensões e propõe
uma metodologia de quatro etapas para a construção de um sistema de indicadores:

a) A primeira etapa corresponde à definição operacional do conceito

abstrato ou temática a que se refere o sistema em questão, elaborada a partir
do interesse teórico ou programático referido;
b) A partir dessa noção preliminar do conceito ou temática a que se refere
o sistema de indicadores passa-se à especificação das suas dimensões, das
diferentes formas de interpretação ou abordagem do mesmo, tornando-o, de
fato, um objeto específico, claro e passível de ser ‘indicado’ de forma
quantitativa;

49
 c) Definidas as dimensões a investigar, a etapa seguinte consiste na
obtenção das estatísticas públicas pertinentes, provenientes de Censos
demográficos, pesquisas amostrais, cadastros públicos;
d) Por fim, através da combinação orientada das estatísticas disponíveis
computam-se os indicadores, compondo um Sistema de Indicadores Sociais,
que traduz em termos mais tangíveis o conceito abstrato inicialmente
idealizado.

O encadeamento das quatro etapas pode ser observado na Figura 2, numa hipotética criação
de um sistema de indicadores.

Figura 2 – Processo de construção de um sistema de indicadores

Fonte: Adaptado de Jannuzzi (2003, p. 18)

50
 Neste exemplo hipotético o conceito abstrato a ser trabalhado seria “Condições de Vida”
operacionalmente traduzido como nível de atendimento das necessidades básicas para sobrevivência
e reprodução social da comunidade.

Com essa definição, as dimensões escolhidas foram às condições de saúde, trabalho e educação
dos indivíduos da comunidade, dimensões para as quais existem estatísticas públicas disponíveis como
óbitos registrados, evasão escolar, matrículas realizadas, volume de empregados e desempregados e
volume de atendimento médico. Essas estatísticas e registros administrativos11 podem ser combinadas
de diferentes formas para gerar indicadores que juntos podem compor um sistema de indicadores
sociais que representem o conceito de Condições de vida.

Há muitas maneiras de se classificar os indicadores e o IBGE, coordenador do SEN, dentro de

uma perspectiva ampla e também da evolução histórica, classifica os indicadores da seguinte forma:

Econômicos: foram os primeiros a serem produzidos e por isso possuem uma

teoria geral mais consolidada, não se restringem apenas à área pública e
refletem o comportamento da economia de um país.
Sociais: são aqueles que apontam o nível de bem-estar geral e de qualidade
de vida da população, principalmente em relação à saúde, educação,
trabalho, renda, segurança, habitação, transporte, aspectos demográficos e
outros;
Ambientais: demonstram o progresso alcançado na direção do
desenvolvimento sustentável, que compreende, segundo as Nações Unidas,
quatro dimensões: ambiental, social, econômica e institucional. (BRASIL,
2010, p. 28)

De acordo com Jannuzzi (2002; 2003) a classificação mais usual é o agrupamento por áreas
temáticas e as aplicações a que se destinam, como: indicadores educacionais; indicadores de mercado
de trabalho; indicadores de saúde; indicadores habitacionais; indicadores demográficos; indicadores de
segurança pública e justiça; Indicadores de pobreza; indicadores de renda e desigualdade; indicadores
de infraestrutura. Existem classificações temáticas mais agregadas, utilizadas nos sistemas de

11 De acordo com a CEPAL (2003) um registro administrativo é definido como todo registro resultante de necessidades fiscal,
tributária ou outras, criado com a finalidade de permitir a administração dos programas de governo e para fiscalizar o
cumprimento das obrigações legais da sociedade. Para ser utilizado com finalidade estatística é necessário avaliar sua base
conceitual e metodológica, classificações, cobertura alcançada, variáveis investigadas, qualidade das respostas, processamento
dos dados e frequência de disponibilidade.

51
indicadores sociais, como: indicadores socioeconômicos; de qualidade de vida; de condições de vida e
desenvolvimento humano.

Há uma classificação que divide os indicadores pela ótica da gestão do fluxo de implementação
de programas. De acordo com o Ministério do Planejamento essa classificação tem grande utilidade
para os gestores do Programa na administração do processo de formulação e implementação das
políticas públicas, permitindo separar os indicadores de acordo com o seu aproveitamento nas distintas
fases do ciclo de gestão. Nesta classificação os indicadores podem ser: de insumo (input indicators); de
processo (througput indicators); de produto (output indicators); de resultado (outcome indicators) e de
impacto (impact indicators). (BRASIL, 2010, p. 30)

Os indicadores insumo são indicadores ex-ante facto que têm relação direta com a
disponibilidade de recursos a serem alocados, ou seja, com a disponibilidade dos recursos materiais,
financeiros, humanos e outros a serem empregados pelas ações de governo. Cita-se como exemplos
médicos/mil habitantes e gasto per capita com educação ou em outra política social;

Os indicadores processo são medidas in curso, que traduzem de forma quantitativa o esforço
de alocação dos recursos para alcançar melhorias efetivas de bem-estar, ou seja, mensuram o nível de
utilização dos insumos alocados. Cita-se como exemplos o percentual de atendimento de um público-
alvo e homens-hora alocados a um programa social;

Os Indicadores produto são medidas ex-post facto que medem o alcance das metas físicas e
expressam as entregas de serviços ou produtos ao público-alvo do Programa. Citam-se como exemplos
o percentual de crianças vacinadas e quilômetros de estradas entregues em relação às metas físicas
propostas.

Os indicadores de resultado são medidas que expressam, direta ou indiretamente, os benefícios

no público-alvo advindos das ações implementadas pelo Programa. Citam-se como exemplos as taxas
de homicídios e de reprovação escolar.

Os indicadores de impacto têm natureza abrangente e multidimensional, possuem relação com

a sociedade como um todo e mensuram os efeitos do planejamento estratégico governamental de
médio e longo prazo. Na maioria das vezes estão conexos aos objetivos setoriais e de Governo. Cita-se
como exemplos o Índice Gini de distribuição de renda e o PIB per capita.

A complexidade da construção metodológica do indicador ou a quantidade de informação

utilizada na sua composição, também é utilizada como critério de classificação de indicadores, e os
divide em: a) indicadores simples ou analíticos; b) indicadores relativos ou índices simples; e c)
indicadores complexos ou índices agregados. Segundo Brasil (2010); Jannuzzi (2003) e Rua (2004):

52
 Indicadores simples ou analíticos são constituídos a partir de estatística social
específica e retratam uma dimensão social escolhida, são expressos em
valores absolutos, que só permitem comparação se forem referidos a um
parâmetro externo;
Indicadores relativos, também denominados de índices simples, expressam
uma razão ou proporção, permitindo comparações entre situações no tempo
e no espaço. Consistem em relações observáveis entre variáveis ou entre uma
variável e uma constante;
Indicadores complexos, também denominados índices agregados, pois
combinam um conjunto de dimensões e suas respectivas variáveis, ou seja,
são sintéticos e multidimensionais. Podem envolver – ou não - a ponderação
dessas dimensões.

Índices

Os Números Índices constituem um recurso estatístico usualmente empregado para medir o

comportamento de fenômenos de natureza quantitativa no tempo ou no espaço. A sua peculiaridade
de exprimir singelamente, mediante um único número, situações ordinariamente complexas sujeitas a
influência de causas múltiplas e variáveis, lhe assegura amplas aplicações no âmbito da Economia.
Segundo Desrosières (1993, apud SCHWARTZMAN, 1996) a estatística constituía um método de expor
ao príncipe ou ao funcionário responsável um quadro para a organização das informações multiformes
disponíveis sobre um Estado, ou seja, uma nomenclatura dotada de uma lógica de inspiração
aristotélica. Esse formato foi codificado, em torno da década de 1660, por Cornring (1606 - 1681), e foi
transmitido mais tarde, ao longo do século XVIII, pela Universidade de Gottingen e sua "escola
estatística", especialmente por Achenwall (1719-1772), celebrado como o autor da palavra
"estatística", e depois por Schlözer (1735-1809), seu sucessor na cadeira de estatística. Este último,
autor de um "Tratado de Estatística" traduzido para o francês em 1804 por Donnant, que no início do
século XIX, tornou conhecido, dentro da França, esse modo alemão de pensar. Donnant foi o primeiro
dessa corrente a aconselhar o uso de números precisos em vez de indicações expressas em termos
literários, sem, contudo, o fazer com frequência ele próprio. Uma formulação de Schlözer é significativa
da tendência predominantemente estruturalista e sincrônica da estatística alemã: "A estatística é a
história imóvel, a história é a estatística em marcha" (DESROSIÈRES, 1993, p. 30 apud SCHWARTZMAN,
1996).

53
 O termo índice corresponde a um nível superior de agregação, onde depois de aplicado um método
de agregação a indicadores e/ou subíndices é obtido uma representação numérica que expressa a
interpretação da realidade de um sistema simples ou complexo (social, econômico ou ambiental).

Figura 3 – Processo de agregação de dados na formação de índices

Fonte: Brasil (2010, p. 29)

O índice utiliza em seu cálculo, bases científicas e métodos adequados de agregação. Os

métodos de agregação podem ser aritméticos ou heurísticos. A produção de índices e indicadores
sociais tem sido impulsionada pelo entendimento de que indicadores puramente econômicos não são
suficientes para a análise da situação social dos países. (IBGE, 2014).

A construção e utilização de índices costuma ser justificadas pela simplicidade e poder de

síntese deles em circunstâncias em que é necessário ter uma avaliação geral das condições de vida, do
nível socioeconômico ou do bemestar de diversos grupos sociais. Entretanto, Jannuzzi (2002) afirma
que este processo de síntese das informações tem a tendência de gerar uma perda crescente de
acurácia entre o conceito abstrato e a sua mensuração, bem como de transparência para os seus
usuários.

1.1. O DESENVOLVIMENTO MENSURADO PELA RENDA

Somente após a segunda guerra mundial, com as contribuições de Simon Kuznets, da

Universidade de Harvard, e de Richard Stone, da Universidade de Oxford foi desenvolvido um Sistema
de Contas Nacionais (SCN).

54
 Segundo Feijó e outros (2012) o desenvolvimento do SCN é relativamente recente, tem
inspiração keynesiana e nasceu praticamente junto com a moderna teoria macroeconômica. Antes de
Keynes houve várias tentativas de mensurar a renda nacional, com destaque para o trabalho de Kuznets
na década de 1930, foi Keynes quem “[...] propôs pela primeira vez a construção de um sistema contábil
baseado no método de partidas dobradas para se chegar a uma medida da renda nacional e de sua
distribuição por setores institucionais a cada período.” (FEIJÓ; RAMOS 2013, p. 2).

O SCN constitui-se de um conjunto de normas basilares de contabilidade nacional passíveis de

serem adotadas e adaptadas por qualquer nação, e tem sido revisado e melhorado por sucessivas
edições, das quais a última foi publicada em 2008. Em 1982, as Nações Unidas, em conjunto com outros
organismos internacionais, instituíram um grupo de trabalho o Inter-Secretariat Working Group on
National Accounts (ISWGNA) que, desde então, tem sido responsável por definir e desenvolver o
chamado SCN (FEIJÓ et al., 2012).

No Brasil, a produção de estatísticas e indicadores referentes às contas nacionais é produzida

pelo IBGE, que utiliza como referência metodológica as recomendações contidas no SCN.

Segundo Feijó e outros (2012) o PIB é o mais importante indicador derivado do SCN e com ele
é possível avaliar a atividade econômica em um determinado período de tempo, em seus múltiplos
aspectos.

O PIB e suas circunstâncias

O PIB é um índice de desempenho econômico, sua gênese precede a criação dos indicadores
sociais, sendo utilizado pela maioria dos países do mundo como indicador do nível da produção de bens
e serviços finais, ou seja, da geração de riqueza de uma região geográfica num determinado período
temporal. Ele mede o crescimento econômico de uma região geográfica, seja ela Município, grupo de
municípios, Estado, conjunto de estados, País ou grupo de países.

A mensuração do PIB leva em consideração três grupos principais de atividade: a agropecuária

(extrativismo vegetal, agricultura e pecuária); a indústria (extrativismo mineral, transformação, serviços
industriais de utilidade pública e construção civil); e serviços (comércio, transporte, comunicação,
serviços da administração pública e outros serviços).

O PIB também pode ser mensurado pela perspectiva da renda e da despesa. Sabe-se que o ato
de produzir tem como contrapartida a geração de renda, pois ao se produzir, quaisquer produtos são
pagos salários, aluguéis, juros e lucros auferidos. Tem-se, portanto, a geração de um fluxo de renda em
decorrência da remuneração dos fatores de produção. O cálculo do PIB por meio da renda consiste na
soma dos salários, aluguéis, juros e lucros gerados na economia. Outra forma de mensurar o PIB é pela
contabilidade das despesas. Este método consiste no somatório do consumo, dos investimentos, dos

55
gastos governamentais e das exportações (excluindo as importações) realizados pelo país. A
perspectiva da despesa refere-se à destinação da renda. (BRASIL, 2012).

Em síntese, é possível perceber, considerando-se as óticas da produção, da renda e da despesa,

que mensurar o PIB de um país significa medir os fluxos existentes no fluxo circular da renda (produto,
renda e despesa) e que qualquer uma das formas utilizada chegará ao mesmo resultado.

A despeito de ser o mais importante indicador da riqueza produzida por um país e expressar
seu crescimento econômico, o PIB não serve como uma medida de bem-estar. Estabeleceu-se de longa
data que o PIB era uma ferramenta inadequada para avaliar o bem-estar ao longo do tempo, em
particular em suas dimensões econômica, ambiental e social, aspectos que são frequentemente
designados pelo termo sustentabilidade. (STIGLITZ; SEN; FITOUSSI, 2012).

Em 2008, o Governo francês, insatisfeito com as informações estatísticas referentes à economia

e a sociedade convidou os economistas Joseph Stiglitz, Amartya Sen e Jean-Paul Fitoussi para criar a
Comissão sobre a Medição do Desempenho Econômico e Progresso Social (CMDEPS). Essa comissão
teve como incumbência apontar as limitações do PIB enquanto indicador do desempenho econômico
e do progresso social, examinar os problemas concernentes à sua medição, identificar as informações
complementares que poderiam ser necessárias na construção de indicadores de progresso social mais
apropriados, avaliar a factibilidade de novos instrumentos de mensuração e discutir a apresentação
adequada das informações estatísticas.

Em 2009, a comissão publicou o “Rapport de la Commission sur la mesure des performances

économiques et du progrès social.”. O relatório continha uma série de recomendações. A primeira foi
no sentido de adaptar o sistema de medida da atividade econômica a fim de melhor refletir as
mudanças estruturais que caracterizam a evolução das economias modernas.

[...] Outra recomendação-chave, ao mesmo tempo em que tema unificador

do relatório, é que é hora do sistema estatístico dar mais ênfase à
mensuração do bem-estar da população do que à da produção econômica,
e que convém, além disso, que essas mensurações do bemestar sejam
realocadas em um contexto de sustentabilidade.” (STIGLITZ; SEN; FITOUSSI,
2012. p. 16-17, grifo dos autores).

O relatório preconizava deslocar o centro de gravidade dos órgãos e institutos estatísticos de

um sistema de medição que privilegia a produção para um sistema direcionado para a mensuração do

56
bem-estar12 das gerações atuais e vindouras, com o objetivo de alcançar medidas mais pertinentes do
progresso social.

Stiglitz; Sen e Fitoussi (2012, p. 30) alertam que o PIB: “mede essencialmente a produção
comercial, ainda que seja frequentemente tratado como se fosse uma medida do bem-estar
econômico.”. Alertam também que o PIB se constitui um instrumento inadequado para mensurar o
desenvolvimento em suas múltiplas dimensões, ainda que seus níveis estejam correlacionados aos
padrões de vida por muitos indicadores, esta correlação não é geral e tem tendência a se abrandar no
que diz respeito a certos setores da economia em particular. Exemplificam que a renda real das famílias,
mensuração da renda mais intimamente ligada aos padrões de vida, evoluiu de forma muito diferente
em relação ao crescimento do PIB em certo número de países da OCDE.

Segundo Jannuzzi (2003) antes do advento do movimento de criação de indicadores sociais, o

nível médio da renda era aceito pela maioria dos países como um dos indicadores mais diretos e
importantes de bem-estar. O nível médio de renda, também denominado de PIB per capita é o
quociente resultante da divisão do PIB de um país ou região pelo número de habitantes desse país ou
região. Embora, atualmente, não goze do mesmo status de validade, a renda per capita ainda é um
indicador muito utilizado, compondo inclusive vários índices de desenvolvimento.

O indicador PIB per capita expressa a renda que cada habitante de uma região auferiria, caso
houvesse plena equidade na distribuição de renda nessa região, ou seja, como não há equidade na
divisão, ele não demonstra a forma como a riqueza é distribuída entre os habitantes. A ideia subjacente
era de que os habitantes de uma região se beneficiariam da elevação da produção de riqueza dessa
região e enriqueceriam junto com ela. Apesar de ser utilizado usualmente como indicador de bem-estar
material, o PIB per capita não é considerado uma boa medida para mensurar o bem-estar da população.

A grande dificuldade da utilização do PIB per capita como indicador de bemestar está no fato
de ser um indicador que não leva em consideração o nível de desigualdade de renda existente na
sociedade, pois como afirmam Stiglitz, Sen e Fitoussi (2012) o bem-estar econômico está mais
estreitamente relacionado à medida da renda real e do consumo real das famílias, pois a produção
pode crescer enquanto que os rendimentos decrescem, ou vice-versa.

Como visto, é importante avaliar não somente o crescimento econômico de uma região, medida
pelo PIB e pelo PIB per capita, mas também como se dá a distribuição da riqueza gerada e se este

12 O relatório trabalha com uma definição multidimensional do conceito de bem-estar que abrange: as condições de vida
materiais (rendimento, consumo e riqueza); a saúde; a educação; as atividades pessoais, entre elas o trabalho; a participação
na vida política e na governança; os laços e relações sociais; o meio ambiente (situação presente e futura); a insegurança, tanto
econômica quanto física. Todas essas dimensões modelam o bem-estar dos indivíduos, entretanto muitas delas são ignoradas
pelos indicadores tradicionais.

57
crescimento se traduz em melhoria da qualidade de vida e contribui para o bem-estar comum. Para
medir a distribuição da renda em uma sociedade são normalmente utilizados a Curva de Lorenz e o
Índice de Gini.

Curva de Lorenz, Índice de Gini e a desigualdade

A Curva de Lorenz é uma curva que demonstra como a porcentagem acumulada de renda varia
em função da porcentagem acumulada da população. De acordo com Holanda et al. (2006) a Curva de
Lorenz é a curva formada pela junção dos pontos bidimensionais onde em um eixo y tem-se a proporção
acumulada da renda apropriada e no eixo x a proporção acumulada da população. Na Figura 04
apresenta-se uma representação gráfica da Curva de Lorenz. Nela é possível perceber que quando a
distribuição de renda é perfeitamente igualitária, a curva assume a forma de uma reta diagonal em
ângulo de 45º. Nessa reta, a proporção da renda apropriada é sempre igual à proporção acumulada da
população: 20% da população ganha 20% da renda, 50% da população ganha 50% da renda, etc.

À medida que a curva vai criando um arco no gráfico a distribuição da renda vai se
desequilibrando, ou seja, uma proporção maior da população recebe uma proporção menor da renda.

Figura 4 – Curva de Lorenz

Fonte: Holanda; Gosson e Nogueira (2006)

O índice de Gini é construído com base na Curva de Lorenz e pode ser geometricamente
definido como uma relação entre área (α) e a área do triângulo formado pela soma das áreas (α + β) e
calculado com a seguinte fórmula:

58
 Se = 0: distribuição perfeita de renda;

Se = 0: desigualdade extrema.

O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) calcula o índice de Gini da seguinte forma
(IPECE, 2010, p. 43):

O Índice de Gini mede o desvio da distribuição da renda entre indivíduos ou famílias dentro de
um país a partir da linha hipotética e se constitui um importante indicador na medição das
desigualdades sociais.

De acordod com Schneider et al. (2002, p. 13) outra forma muito utilizada para calcular o Índice
de Gini é a fórmula de Brown:

Onde:

G = Índice de Gini

X = proporção acumulada da variável população

Y = proporção acumulada da variável renda

59
 Se há equidade perfeita e todas as pessoas detém a mesma renda, pode-se escolher dois
indivíduos quaisquer e lançar na fórmula que terão o mesmo resultado. Lançando-se o primeiro e o
último indivíduo, então (Xk+1 – Xk = 1) e (Yk+1 + Yk = 1) e o índice ficará igual a zero. Na ocorrência de
total desigualdade, onde apenas uma pessoa detém toda a riqueza, quaisquer pessoas escolhidas darão
(Yk+1 + Yk = 0), e o índice fica igual a um. Esse resultado será sempre um número entre 0 e 1.

Analisando a Curva de Lorenz e o Índice de Gini e comparando-os com o PIB per capita, percebe-
se que a hipotética linha da perfeita equidade na distribuição de renda existente na Curva de Lorenz, e
o almejado valor zero do Índice de Gini, expressam o mesmo valor da igualitária divisão da riqueza
expressa pelo PIB per capita. Entretanto, nota-se que o crescimento do PIB e do PIB per capita nem
sempre tem como resultado uma redução do índice de Gini ou uma redução da Curva de Lorenz, ou
seja, resultam em melhoria da distribuição de renda.

A Renda como Medida da Pobreza

A pobreza é um fenômeno multidimensional e multifacetado, e pode ser analisada sob várias

óticas, como: insuficiência de renda disponível para consumo de uma cesta de produtos e serviços
básicos; não-satisfação de necessidades básicas monetárias e não-monetárias dos indivíduos;
fenômeno de privação relativa e não-absoluta de renda ou de outras dimensões socioeconômicas; e
como fenômeno percebido pelos próprios indivíduos. Entretanto, aqui será analisada como
insuficiência de renda das famílias, por ser este um indicador de pobreza, preponderantemente
utilizado, embora a pobreza não possa ser mensurada somente pelo fator monetário.

Desde meados da década de 1980, os estudos voltados para o levantamento da situação de

indigência, pobreza e exclusão social, têm ganhado relevância. Embora a temática venha sendo
discutida desde o final da década de 1960, no Brasil só ganhou espaço no debate social a partir do
empobrecimento de vários segmentos da sociedade brasileira, fruto da crise e da estagnação
econômica da década de 1990.

Mendonça (2003) afirma que no Brasil, da década de 1990, apesar da abordagem da pobreza
processar-se a partir de vários enfoques, prevaleceu a noção de pobreza fundamentada na abordagem
da “pobreza absoluta”, onde a pobreza é representada, predominantemente, pela insuficiência de
renda do indivíduo para o atendimento de mínimos sociais necessários à sobrevivência (via consumo
privado), complementada pela noção de carência de acesso aos bens e serviços de consumo coletivos
(educação, saúde, habitação e saneamento e lazer).

De acordo com Barros, Carvalho e Franco (2006) a preponderância da utilização da insuficiência

de renda como indicador de pobreza se deve a dois fatores: O fato das medidas de pobreza

60
fundamentadas na insuficiência de renda serem naturalmente escalares; e o fato das famílias
acessarem os bens e serviços que definem o seu bem-estar por meio de mercados, e para tomar parte
deles é necessário ter recursos monetários, em consequência disso a insuficiência de renda se torna
um dos principais definidores da carência das famílias e, deste modo, um expressivo indicador do nível
de pobreza.

Para realizar uma análise sobre a pobreza e sobre quem é pobre, as pesquisas e estudos se
utilizam, usualmente, de dois conceitos, a Linha de Pobreza e a Linha de Indigência. Cada linha
corresponde a um valor monetário, definido por vários métodos e objetivos, que é utilizado como
referência para calcular o número de famílias que se encontram abaixo da linha de indigência e/ou da
linha da pobreza.

De acordo com Falcão e Costa (2014) a linha constante na Lei Orgânica de Assistência Social
(LOAS) é de um quarto do salário mínimo per capita por mês e serve de parâmetro para definir quem
tem direito a receber o Benefício de Prestação Continuada (BPC)13; a linha utilizada para inclusão no
Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal14 é a renda familiar mensal de até meio
salário mínimo per capita ou renda mensal total de até três salários mínimos. O Plano Brasil sem
Miséria, lançado em 2011, pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS) utiliza
o valor de R$ 154,00 mensais per capita para definir pobreza e de R$ 77,00 mensais per capita para
definir extrema pobreza.15 A linha de pobreza definida pelo Banco Mundial é de U$ 1,25 Paridade de
Poder de Compra (PPC) diário por indivíduo.

De acordo com Jannuzzi (2003) o rendimento familiar per capita inferior ao custo de uma cesta
básica de alimentos, regionalmente definida, que satisfaça as necessidades nutricionais mínimas
imprescindíveis a sobrevivência, e cujo valor é normativamente arbitrado, define a denominada Linha
de Indigência, sendo consideradas famílias indigentes, as que auferem renda insuficiente para
alimentar de modo minimamente adequado seus membros.

Segundo Mendonça (2003) a Linha de Pobreza é estruturada a partir do consumo privado de

bens e serviços no âmbito familiar e também se constitui um valor normativo arbitrado. As famílias
pobres seriam aquelas que auferissem renda familiar per capita inferior ao custo de uma cesta básica
de bens e serviços, que não inclui apenas alimentos, mas outros produtos e serviços imprescindíveis à
sobrevivência no meio urbano ou rural. (JANNUZZI, 2003).

13 O Art. 20 da Lei nº 8.742 (LOAS) define que o benefício de prestação continuada é a garantia de 1 (um) salário mínimo
mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso com 70 (setenta) anos ou mais e que comprovem não possuir meios de
prover a própria manutenção e nem de tê-la provida por sua família (BRASIL, 1993).
14 O cadastro único é um instrumento utilizado pelo Governo Federal para identificar e caracterizar as famílias de baixa renda.
15 Valores atualizados em 2014.

61
 O cálculo da taxa de pobres e indigentes em relação à população de uma região se utiliza de
dados referidos aos rendimentos declarados ao Censo, passíveis de desagregação até o nível municipal,
porém só atualizados decenalmente, ou a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD),
realizada anualmente.

De acordo com Osorio e Medeiros (2003, p. 253) outro indicador de pobreza muito utilizado foi
desenvolvido por Foster, Greer e Thorbecke e é denominado de Indicador FGT:

Percebe-se que é uma prática comum e difundida, a arbitragem da linha de pobreza e da linha
de indigência – ou extrema pobreza, como designa o MDS – como sendo um múltiplo do salário-
mínimo. E o salário mínimo, de acordo com o Inciso IV do Art. 7º da Constituição Federal, deve ser capaz
de atender as necessidades vitais básicas dos trabalhadores e às de sua família com moradia,
alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social. Porém é
necessário ressaltar que a definição do valor do salário mínimo não se pauta exclusivamente pelo custo
do atendimento das necessidades básicas, pois é nacionalmente unificado, fixado por lei e tem seus
valores atualizados periodicamente por percentuais atrelados a índices de preço. Além do exposto,
notase que as desigualdades inter e intraregionais induzem o salário mínimo a ter um poder de compra
diferente em cada lugar.

A PERSPECTIVA DO DESENVOLVIMENTO HUMANO

Em 1990, o PNUD publicou o seu primeiro Relatório de Desenvolvimento Humano (RDH), com
o recém-criado IDH.

A premissa do IDH, considerada radical na época, era de uma simplicidade

elegante: o desenvolvimento nacional devia ser medido não apenas pelo
rendimento nacional, como era prática havia muito tempo, mas também pela
esperança de vida e pela alfabetização [...]. (PNUD, 2010a, p. iv).

62
 De acordo com o PNUD (2015b) o objetivo da concepção do IDH foi estabelecer um contraponto
ao PIB e ao PIB per capita, hegemônicos como medidas do desenvolvimento, mas que consideram
somente a dimensão econômica do desenvolvimento. Amartya Sen na introdução do RDH de 2010
destaca as dificuldades de substituir um número simples e direto como o PIB por uma avalanche de
tabelas e, concomitante, uma grande quantidade de análises correlacionadas, sendo assim, para
contrapor o PIB, concebeu um índice simples, concentrado apenas na longevidade, na educação e na
renda. Sen (PNUD, 2010a, p. vi) afirma que, “[...] não obstante a sua simplicidade, o IDH fez o que se
esperava dele: funcionar como uma medida simples semelhante ao PIB, mas, ao contrário deste, sem
deixar de fora tudo o que não sejam rendimentos e bens.”. Entretanto, nota-se que a abrangência da
abordagem do desenvolvimento humano não pode ser reduzida aos limites do IDH e, ao longo do
tempo, ele foi sendo modificado e novos índices foram sendo concebidos, substituídos e aperfeiçoados
para complementá-lo.

O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e o Municipal (IDH-M)

O IDH é calculado anualmente e se apresenta como uma medida agregada e sintética do

desenvolvimento, uma alternativa de medição do bem-estar humano, passível de comparação entre
países e contraponto às medidas de desenvolvimento que se centram exclusivamente em indicadores
monetários e na dimensão econômica. Simboliza uma mudança na forma de mensuração do
desenvolvimento, porém captura apenas uma parte daquilo que o desenvolvimento humano
representa.

Segundo o PNUD (2015) é um indicador que amplia a perspectiva sobre o desenvolvimento

humano, no entanto, não abrange todos os aspectos do desenvolvimento e não é uma expressão da
"felicidade" das pessoas, nem indica "o melhor lugar no mundo para se viver". O PNUD ressalta que a
democracia, a participação, a equidade e a sustentabilidade são outras dimensões do desenvolvimento
humano que não são contemplados no IDH.

63
Figura 5 – Componentes do Índice de Desenvolvimento Humano

Fonte: PNUD (2010a, p.13)

Entretanto, o IDH reúne requisitos importantes para a expansão das liberdades das pessoas e
os sintetiza em três índices que são compostos de quatro indicadores e mensuram a realidade em três
dimensões: a saúde, a educação e o padrão de vida.

O IDH não se aprofunda em cada uma das dimensões, porém permite compreender, comparar
e fomentar a discussão sobre o nível de desenvolvimento alcançado pelos países no atendimento básico
das necessidades relacionadas a capacidade de desfrutar uma vida longa e saudável, de ter acesso ao
conhecimento e de gozar um padrão de vida digno.

A dimensão saúde (vida longa e saudável) é mensurada pela expectativa de vida ao nascer,
sendo definida como o número de anos que uma criança recémnascida poderia esperar viver se os
padrões prevalecentes das taxas de mortalidade por idades à data do seu nascimento se mantiverem
iguais ao longo da sua vida. (PNUD, 2014). Essa dimensão busca captar a oportunidade que as pessoas
têm de evitar uma morte prematura e ter saúde física e mental, por meio do acesso a saúde de
qualidade e a um ambiente saudável.

A dimensão educação (acesso ao conhecimento) inicialmente incluía apenas a taxa de

alfabetização, como esse indicador tinha pouco poder de discriminação para os países desenvolvidos,
no ano de 1991, o indicador anos de escolaridade foi incluído, no ano de 1995, o indicador taxa de
matrícula combinada passou a ser utilizado (PNUD, 2010a).

64
 Atualmente a dimensão educação é composta por dois índices: o primeiro, mensurado pela
média de anos de educação de adultos, e expresso pelo número médio de anos de educação recebidos
durante a vida por pessoas a partir de 25 anos; o segundo, mensurado pela expectativa de anos de
escolaridade para crianças na idade de iniciar a vida escolar, e é expresso pelo número total de anos de
escolaridade que uma criança na idade de iniciar a vida escolar pode esperar receber se os padrões
prevalecentes de taxas de matrículas específicas por idade permanecerem os mesmos durante a vida
da criança. (PNUD, 2015).

A dimensão padrão de vida (renda) digno era mensurada pelo PIB per capita expresso em PPC,
porém em 2010 este indicador foi substituído pela Renda Nacional Bruta (RNB) per capita16 expressa
em PPC constante, em dólar, tendo 2005 como ano de referência. A renda permite a satisfação das
necessidades básicas e também possibilita a pessoas a liberdade de escolher entre as alternativas
existentes.

A metodologia de cálculo do IDH envolve a medição dessas três dimensões a partir de índices
de esperança de vida, de educação e de rendimento, que variam entre 0 (pior) e 1 (melhor). O IDH é o
resultado da média geométrica dos índices normalizados que mensuram as realizações em cada
dimensão, ou seja, a raiz cúbica da multiplicação dos três índices. Quanto mais próximo o resultado for
do valor 1 (um), maior será o nível de desenvolvimento humano do país.

Para efeito avaliação e análise comparada entre os países, o PNUD utiliza atualmente quatro
categorias de níveis de desenvolvimento humano:

0 ≤ IDH < 0,550 Desenvolvimento Humano Baixo

0,550 ≤ IDH < 0,700 Desenvolvimento Humano Médio

0,700 ≤ IDH < 0,800 Desenvolvimento Humano Alto

0,800 ≤ IDH ≤ 1 Desenvolvimento Humano Muito Alto

Para calcular o IDH, o primeiro passo é transformar as variáveis em indicadores de cada

dimensão que o compõe, por meio da metodologia definida pelo PNUD (PNUD, 2011, p. 225-226): os
limites (máximo e mínimo) devem ser ajustados com o objetivo de transformar os indicadores em
índices entre 0 (zero) e 1 (um); os valores máximos são fixados pelos valores máximos reais, aferidos

16 Rendimento agregado de uma economia gerado pela sua produção e posse dos fatores de produção, deduzido dos
rendimentos pagos pela utilização de fatores de produção pertencentes ao resto do mundo, convertido para dólares
internacionais usando as taxas de PPC e dividido pelo total da população.

65
por meio dos indicadores dos países, na série histórica de estatísticas escolhida; os valores mínimos
afetam as comparações, por isso são utilizados valores que podem ser considerados como valores de
subsistência ou zeros “naturais”. Em consequência, o progresso é mensurado pela comparação com os
níveis mínimos que uma sociedade precisa para sobreviver ao longo do tempo.

Os valores mínimos, levantados pelas estatísticas oficiais e apresentados pelo PNUD no RDH de
2010, foram fixados em 20 anos para esperança de vida, em 0 (zero) anos para ambas as variáveis da
educação e em U$ 163 para o RNB per capita, conforme pode ser observado na tabela 1, bem como
podem ser observados os valores máximos levantados.

Tabela 1 – Limites para o Índice de Desenvolvimento Humano – 2010

Dimensão Máximo observado Mínimo

Esperança de vida (anos) 83,2 (Japão, 2010) 20,0

Média de anos de escolaridade 13,2 (EUA, 2000) 0

Anos de escolaridade esperados 20,6 (Austrália, 2002) 0

Índice de educação combinado 0,951 (Nova Zelândia, 2010) 0

Rendimento per capita (PPC U$) 108.211 (Emirados Árabes, 1980) 163 (Zimbabuê, 2008)
Fonte: PNUD (2010a, p. 225).

Para a educação, esta fórmula é aplicada a cada um dos dois componentes, criando a sua média
geométrica, a raiz cúbica da multiplicação dos dois índices, e voltando a aplicar a fórmula. Isto equivale
a aplicar diretamente a fórmula à média geométrica dos dois componentes. Como cada índice é uma
expressão das capacidades da dimensão correspondente, a função da transformação do rendimento
nas capacidades será provavelmente côncava. Assim, para o índice rendimento é utilizado o logaritmo
natural dos valores real, mínimo e máximo (PNUD, 2010a, p. 225).

Até 2009 o IDH era calculado pela média aritmética simples dos três índices, e a queda em uma
das dimensões seria mascarada pelo crescimento em outra. A partir de 2010 a metodologia de
agregação dos índices passou a utilizar a média geométrica, assim o fraco desempenho em qualquer
das dimensões é refletida no IDH, ou seja, inexiste uma substitutibilidade perfeita entre as dimensões.

66
 Na nova metodologia a fórmula do IDH é representada da seguinte forma:

Para clarificar a construção do IDH, a metodologia de cálculo foi exemplificada, com dados reais
do Brasil, presentes na tabela 2 e com os dados de mínimos e máximos presentes na tabela 1.

Tabela 2 – Componentes do IDH Brasil – 2010

Indicador Valor

Esperança de vida (anos) 72,9

Média de anos de escolaridade 7,2

Anos de escolaridade esperados 13,8

Rendimento per capita (PPC U$ de 2008) 10.607

Fonte: Elaborado com base no PNUD (2010a, p. 152)

A esperança de vida do brasileiro ao nascer em 2010 era de 72,9 anos e com a utilização dos
mínimos e máximos referidos no PNUD (2010a) tem-se como resultado um Índice 0,837 para a
esperança de vida.

Seguindo a mesma metodologia calculou-se os dois subíndices de educação: a média de anos

de escolaridade e a média anos de escolaridade esperados. Após os respectivos cálculos foi realizada
uma média geométrica dos resultados e então gerado o índice da dimensão Educação, que, neste caso,
teve como resultado o valor de 0,635.

67
 O índice de rendimento também faz uso da fórmula de índice de dimensão, porém devido às
características citadas, utiliza o logaritmo natural dos valores no seu cálculo e teve como resultado na
dimensão Renda, o índice de 0,643.

Com os índices construídos, percebe-se que o Brasil, em 2010, apresentou um bom

desempenho na dimensão saúde e desempenho médio nas dimensões educação e renda. A média
geométrica desses índices teve como resultado um IDH de 0,71217, que coloca o Brasil na categoria de
país com alto desenvolvimento humano.

O IDH foi aceito pela comunidade internacional e tornou-se referência mundial quando se trata
de realizar avaliações e comparações do grau de desenvolvimento entre países. É um índice que se
estendeu além da mensuração do rendimento, e busca expressar também as condições de educação e
de saúde. Porém deixa algumas lacunas, que são destacadas no seu lançamento.

O PNUD (2010a) reconhece que o IDH capta algumas escolhas das pessoas e exclui muitas
outras que podem ser valorizadas, como a liberdade política, social e econômica, a proteção contra a
violência, a insegurança e a discriminação, a proteção ao meio ambiente e muitas outras que
influenciam no bem-estar e que são salientadas nos RDH’s posteriores a do lançamento do IDH e nos
RDH’s nacionais.

17 Ressalta-se que o resultado desta demonstração da metodologia de construção do IDH não corresponde ao resultado oficial
(IDH 0,699) divulgado pelo PNUD em 2010, devido às aproximações e os arredondamentos matemáticos realizados na
consecução dos cálculos.

68
 Os RDH,s nacionais criaram novas formas de mensurar o desenvolvimento humano, em 1996,
foi lançado o primeiro Relatório de Desenvolvimento Humano Brasil, que foi sucedido por mais duas
edições, publicadas em 2005 e 2009/2010. A RDH Brasil desagregou o IDH nacional e calculou o IDH
para cada unidade da federação, possibilitando a avaliação do desequilíbrio e da desigualdade
existentes entre regiões e estados, além de apresentar indicadores de desigualdade e pobreza, porém
essa desagregação não atingia os munícipios. Em 2003, foi criado no Brasil o Índice de Desenvolvimento
Humano Municipal (IDH-M), um IDH baseado em dados municipais. O IDH-M foi lançado no Atlas do
Desenvolvimento Humano no Brasil de 2003 (com base no Censo de 2000), e em 201318 (com base no
Censo de 1991, 2000 e 2010). O IDH-M é utilizado para realizar avaliações e comparações na escala
municipal, porém é limitado pelas informações levantadas decenalmente pelo Censo.

De acordo com o PNUD (2015b) o IDH-M brasileiro segue as mesmas dimensões do IDH, ou seja,
a longevidade, a educação e a renda, conforme pode ser observado na Figura 6. Constitui-se um ajuste
metodológico do IDH, utilizado para realizar avaliações e comparações entre os municípios brasileiros
ao longo do tempo e que tem sido utilizado pelo governo federal e por administrações regionais para
subsidiar as políticas públicas.

18 Além do IDH-M a Plataforma do Atlas do Desenvolvimento Humano disponibiliza, na internet, mais de 200 indicadores de
educação, demografia, trabalho, renda, habitação e vulnerabilidade.

69
Figura 6 – Metodologia de cálculo do IDH-M

Fonte: Adaptado do PNUD (2013)

Embora mensure os mesmos fenômenos, os índices utilizados no IDH-M sofreram modificações

para atender a escala municipal e ajustes para se adequar ao contexto do Brasil e à disponibilidade de
indicadores nacionais, gerados principalmente pelo IBGE.

A dimensão saúde (vida longa e saudável) continua sendo mensurada pela expectativa ao
nascer, porém é calculada pelo método indireto a partir dos censos decenais realizados pelo IBGE.

A dimensão educação continua sendo composto por dois indicadores: a escolaridade da

população adulta e o fluxo escolar da população jovem. No entanto, esses indicadores tiveram sua
metodologia de mensuração ajustada a realidade brasileira, sendo a escolaridade da população adulta
mensurada pelo percentual de pessoas de 18 anos ou mais de idade com ensino fundamental completo
e com peso 1 (um) na média geométrica do IDH-M educação, vide Figura 6.

A formação educacional da população jovem é mensurada pela média aritmética do percentual

de crianças entre 5 e 6 anos frequentando a escola, do percentual de jovens entre 11 e 13 anos
frequentando os anos finais do ensino fundamental, do percentual de jovens entre 15 e 17 anos com

70
ensino fundamental completo e do percentual de jovens entre 18 e 20 anos com ensino médio
completo, e tem peso 2 (dois) na média geométrica do índice de educação, vide Figura 6. Esse indicador
monitora o fluxo escolar da população em idade escolar em quatro momentos importantes da sua
formação.

A dimensão padrão de vida (rendimento) é mensurada pela renda média de cada morador de
determinado município. Sendo calculada pelo somatório da renda de todos os moradores, dividida pelo
número de indivíduos que residem no município, incluindo crianças e pessoas sem registro de renda.

As três dimensões são agrupadas por meio da média geométrica, resultando no IDH-M. Da
mesma forma que o IDH, o IDH-M é um índice que varia entre 0 (zero) e 1 (um). Quanto mais próximo
o índice se aproximar do valor 1 (um), maior será o desenvolvimento humano alcançado. Para efeito
de análise comparada entre os municípios e estímulo a melhoria, foi estabelecida cinco categorias de
desenvolvimento humano municipal, como é demonstrado na Figura 7, em vez de quatro faixas
utilizadas pelo IDH.

Figura 7 – Faixas de Desenvolvimento Humano Municipal

Fonte: PNUD (2013, p. 27)

O IDH é uma síntese agregada do progresso na educação, na saúde e no padrão de vida, e ao

longo do tempo vem regularmente passando por revisões e modificações nos seus subíndices, e
também vem recebendo contribuições dos RDH’s nacionais. Percebe-se que o IDH nunca se propôs a
ser um índice abrangente que refletisse totalmente a grandeza do conceito de desenvolvimento
humano, e por esse motivo foi sendo acrescentado ao longo da publicação dos RDH’s uma série de
índices complementares na tentativa de preencher essa lacuna.

71
ANEXOS
1. PLANO DE DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE – PDRE
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