SIMONE APARECIDA DE SANTANA ALMEIDA

CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Maringá
2011
 SIMONE APARECIDA DE SANTANA ALMEIDA

CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Trabalho de Conclusão de Curso do Programa

Nacional de Formação em Administração
Pública, apresentado como requisito parcial
para obtenção do título de especialista em
Gestão Pública Municipal, do Departamento de
Administração da Universidade Estadual de
Maringá.
Orientador: Prof. Edmilson Aparecido as Silva

Maringá
2011
 SIMONE APARECIDA DE SANTANA ALMEIDA

CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Trabalho de Conclusão de Curso do Programa

Nacional de Formação em Administração
Pública, apresentado como requisito parcial
para obtenção do título de especialista em
Gestão Pública Municipal, do Departamento de
Administração da Universidade Estadual de
Maringá.
Orientador: Prof. Edmilson Aparecido as Silva

Aprovado em ___/___/2011

__________________________________________________________________
Professor Edmilson Aparecido da Silva
Assinatura

___________________________________________________________
Professor......................................,
Assinatura

___________________________________________________________
Professor.....................................,
Assinatura

Maringá
2011
 RESUMO

ALMEIDA, Simone Aparecida de Santana – Controle Interno na administração

pública. 2011. Especialização em Gestão Pública Municipal. EAD – EUM. Pólo
Assaí. 2011.

O Controle Interno na administração pública representa maior seguridade

nos atos administrativos norteado por princípios claros e objetivos. Este trabalho tem
por finalidade, estudar sobre o sistema de Controle Interno implantado nos órgãos
públicos. Para tanto discorre sobre sua importância na administração e da
segurança aos gestores, viabilizando o estabelecimento de metas e as
responsabilidades cabíveis ao servidor representante do Controle Interno. Bem
como as iniciativas os trabalhos desenvolvidos e acompanhamentos
desempenhados pelo Controle Interno que visa a eficácia e eficiência em toda a
gestão. Quanto aos fins o artigo se classifica como dissertativo embasado em
pesquisa bibliográfica e site com artigos e monografias já apresentadas. Os
resultados apontados asseguram a importância de se implantar e estabelecer o
Controle Interno na administração pública hoje legalmente obrigado.

Palavras-chaves: Controle Interno. Gestão Pública. Administração. Eficiência.

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SUMARIO
01 Introdução...........................................................................................................05
02 Desenvolvimento................................................................................................06
03 Conclusão...........................................................................................................24
04 Referencias.........................................................................................................26

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1 INTRODUÇÃO

Este trabalho tem por objetivo nortear direcionamento no que tange

Controle Interno na administração pública, com vista nos trabalhos desenvolvidos
pela pessoa do controlador e suas responsabilidades.
O Controle Interno numa administração pública, age como conjuntos de
elementos diferentes, mas com atributos e funções especiais, objetivamente tem a
finalidade de interagir entre si e com o ambiente externo. Demonstrando a
importância de se ter um sistema de Controle Interno eficiente e ao mesmo tempo
eficaz.
Para tanto, um sistema de controle eficaz, deve contar com
estabelecimentos de normas, metas e objetivos, uma boa analise do andamento das
operações e a avaliação dos resultados, formas de implementação de ações
corretivas, considerando-se que o desconhecimento dos resultados torna impossível
a definição de medidas para avaliar o grau de desempenho ideal.
Com base nos materiais pesquisados os trabalhos desenvolvido pelo
Controle Interno na administração pública tem como principio zelar pelo patrimônio
público, bem como acompanhamento de toda ação desenvolvida pela gestão,
monitorando despesas, alem de detectar e coibir eventuais irregularidades.
Este estudo visa demonstrar a importância do Controle Interno como
ferramenta fundamental para assegurar a fidedignidade e integridade dos registros e
demonstrações contábeis. Sua utilização torna-se indispensável para a segurança
da gestão e também para resguardar o administrador na suas tomadas de decisões.
Um controle integrado aos trabalhos executados pela administração
pública, só contribuirá para iniciativas positivas, propiciando aos contribuintes
apreciar o trabalho desenvolvido pela pessoa do Controle Interno.

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2 DESENVOLVIMENTO

Na Administração empresarial o controle é exercido e imposto pelo

empresário, enquanto na Administração Pública a função controle é exercida em
decorrência de exigências legais.
A importância do controle na Administração Pública Brasileira passou a
ser destacada, principalmente, com a Reforma Administrativa de 1967, consoante o
artigo 6º do Decreto-lei nº. 200/67, que coloca o controle, ao lado do planejamento,
entre os cinco principais princípios fundamentais que norteiam a atividade pública.
A Lei nº. 4.320/64 estabeleceu que o controle da execução orçamentária
e financeira da União, Estados, Municípios e Distrito Federal serão exercidos pelos
Poderes Legislativos e Executivos, mediante controles internos e externos,
respectivamente. Tal entendimento foi reafirmado pelo artigo nº. 70, da Constituição
Federal Brasileira, de 1988.
Nos termos do artigo 75, da Lei nº. 4.320/64, a finalidade do controle da
execução orçamentária compreenderá a legalidade dos atos de que resultem a
arrecadação da receita ou a realização da despesa; o nascimento ou a extinção de
direitos e obrigações; a fidelidade funcional dos agentes da administração
responsáveis por bens e valores públicos; o cumprimento do programa de trabalho,
expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de
serviços.
No âmbito governamental, portanto, podem-se distinguir dois tipos de
controles que são executados na Administração Pública: controle externo e interno.
O interno quando exercido dentro da própria administração, ou seja, por agentes do
mesmo poder; e o externo exercido por órgãos independentes desse poder.
Pode-se afirmar que os governantes, desde a época do Brasil colonial,
observavam a premente necessidade de controle, o que legalmente foi viabilizado a
partir da Lei 4.320/64, artigos 75 a 82. Posteriormente, pela Constituição Federal de
1988, artigo 74; e mais recente a Lei Complementar 101/00 (LRF), cujo objetivo,
demonstrado por Reis (2003 p.166), “é através do exercício pleno do controle evitar
que as entidades governamentais desperdicem os recursos que lhes são oferecidos
pela sociedade, e se endividem mais do que o seu próprio lastro financeiro permite”.

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Referida legislação ampliou e melhorou a ação do controle. A busca pela

eficiência na gestão pública brasileira e pelo equilíbrio fiscal nas contas públicas
ganhou impulso no início de 1993, passando os governantes a terem uma
preocupação maior com o Controle na Administração Pública o que implica em se
afirmar na importância do controle das finanças públicas nacionais.
No que se refere à divisão do território nacional, à divisão de Poderes, à
forma de Governo, o modo de investidura dos governantes, os direitos e garantias
dos governados, a organização estatal é matéria constitucional.
As disposições constitucionais moldam a organização política do Estado
e, por intermédio de legislação complementar e ordinária, a organização
administrativa das entidades estatais, de suas autarquias e entidades paraestatais
visando a execução desconcentrada dos serviços públicos e outras atividades de
interesse coletivo.
No modelo federativo brasileiro as entidades estatais são a União, os
Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal.
Observe-se que Governo e Administração Pública não se confundem,
portanto, existe uma distinção entre ambos. Governo é o conjunto de Poderes e
órgãos constitucionais. A Administração Pública é o conjunto de órgãos instituídos
para a consecução dos objetivos do Governo. É o desempenho permanente e
sistemático, legais e técnicos dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos
em benefício da coletividade. É o aparelhamento do Estado preordenado à
realização de seus serviços objetivando a satisfação das necessidades coletivas.
De acordo com a Constituição Federal de 1988, artigo 2º, o Estado
brasileiro se divide em três esferas de poder distintas, independentes e harmônicas:
Legislativo, Executivo e Judiciário. A organização estatal brasileira divide-se em 3
esferas político-administrativas: Federal, Estadual e Municipal. A organização
Federal compõe-se do Poder Executivo, exercido pelo Presidente da República,
auxiliado pelos Ministros de Estado e tendo ainda o Poder Legislativo – exercido por
um sistema bicameral, o Congresso Nacional - e o Poder Judiciário, consoante os
artigos 4º. e 5º., do Decreto-lei nº. 200/67, de 27 de fevereiro de 1967. A Estadual
possui estrutura simétrica com a administração federal, sendo o Poder Legislativo
unicameral, o Poder Executivo exercido pelo Governador de Estado, com o auxílio

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dos Secretários de Estado, e o Poder Judiciário. Quanto ao Municipal, possui

apenas o Poder Executivo e Legislativo.
As funções típicas dos Poderes são, portanto, a legislativa, a
administrativa e a jurisdicional. A função administrativa é a mais ampla e
abrangente. É através desta função que o Estado promove a gestão de todos os
seus interesses, bem como os da população. É desempenhada por todos os
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e abrange
todos os órgãos que, na gestão de interesses de Estado ou da coletividade, não
estejam atuando legislativa ou jurisdicionalmente.
A Administração de uma entidade pública ou privada é exercida através
de ações coordenadas e planejadas, denominadas de funções administrativas.
Estas funções, segundo Fayol, apud Reis (2000), são previsão, organização,
coordenação, direção e controle.
A função do controle é indispensável para acompanhar a execução de
programas e apontar suas falhas, bem como zelar pela boa utilização, manutenção e
guarda dos bens patrimoniais, verificar a perfeita aplicação das normas e princípios
adotados e constatar a veracidade das operações realizadas.
A função do controle exige a atenção da Administração voltada para a
execução de planos e programas, para que metas e objetivos previamente
delineados sejam atingidos, consoante Reis (2000).
Como qualquer atividade administrativa, o controle precisa ser planejado
considerando as peculiaridades da entidade tais como: objetivos; forma e origem
jurídica; dimensão; e volume e natureza das operações.
O controle planejado permite responder questões tais como, o que
controlar; como; por que; e onde. O controle exerce, na administração sistêmica,
papel fundamental no desempenho eficaz de qualquer organização. É através do
controle que se pode detectar eventuais desvios ou problemas que podem ocorrer
durante a execução de um trabalho, possibilitando a adoção de medidas corretivas
para que o processo se reoriente na direção dos objetivos traçados pela
organização.
Tratando-se de uma função administrativa, o controle deverá ser exercido
em todas as atividades, visando atingir as metas com a máxima eficiência, eficácia e
economicidade.

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O Controle Interno, de acordo com Silva (2002), sempre atuou

examinando a validando os aspectos da legalidade e da formalidade. O órgão
contábil era estruturado segundo os produtos decorrentes de sua ação institucional,
para atender aquele objetivo. Portanto, era dividido em contabilidade orçamentária,
financeira e patrimonial, revelando preocupação com esses produtos finais, Balanço
Orçamentário, Financeiro e Patrimonial, em detrimento de uma atuação voltada para
o estudo e análise dos processos internos de atuação do setor público.
Conclui-se que os governantes estavam mais interessados em atender
formalmente aos órgãos de fiscalização externa do que com a avaliação da forma
como os administradores atuavam na prestação dos serviços públicos.
Após 40 anos, foi promulgada a lei nº. 4.320, de 17 de março de 1964,
que estabelece normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal,
tendo sido iniciada uma nova realidade para a Contabilidade Pública no Brasil.
Com o advento do Decreto-lei nº. 200/67, que aprovou a reforma
administrativa federal, o sistema de Controle Interno experimentou uma mudança
significativa, passando a dar ênfase ao processo de fiscalização financeira. Foram
criadas as Inspetorias Gerais de Finanças, como órgãos do sistema de
administração financeira, contabilidade e auditoria, em substituição à Contadoria
Geral da República.
O Governo Federal, em abril de 1986, criou a Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), na estrutura do Ministério da Fazenda, objetivando promover a
modernização e integração dos sistemas de acompanhamento e controle da
execução orçamentária, financeira e patrimonial. A STN passou a comandar o
movimento financeiro da União e as antigas Inspetorias foram denominadas de
Secretarias de Controle Interno. Essa nova estrutura modificou a ênfase de controle
e auditoria para o foco aos aspectos financeiros do orçamento e, em conseqüência,
sem preocupação com os resultados decorrentes da execução dos programas de
governo.
Com a implantação do Sistema Integrado de Administração Financeira do
Governo Federal (SIAFI), em 1987, foi iniciada uma nova era na Contabilidade
Pública brasileira, surgindo ainda, nos Estados e Municípios, sistemas

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informatizados que de alguma forma acompanhavam os procedimentos lógicos,

inclusive o Plano de Contas daquele sistema.
Apesar da mudança de enfoque, Silva (2002) é enfático ao afirmar que tal
mudança representou sensível melhora em relação aos modelos anteriores,
entretanto, sob o aspecto da contabilidade e da auditoria governamental, continha
um defeito fundamental, devido o órgão central de controle ser subordinado à
Secretaria do Tesouro Nacional. Portanto, o responsável pela gestão financeira era
também responsável pela auditoria e contabilidade, ferindo um dos princípios
básicos de qualquer sistema de controle: a segregação das funções contábeis e de
auditoria da função financeira.
Com a implantação daquele Sistema, o Tesouro Nacional passou a ter um
maior controle da programação financeira e a integrar esse controle à execução
orçamentária e à contabilidade dos Órgãos e Entidades Públicas Federais.
A Constituição Federativa do Brasil, de 1988, trouxe como inovações ao
controle da execução orçamentária e financeira, entre outras, a preconização do
Controle Interno em cada poder e de um controle externo que seria exercido pelo
Legislativo, a necessidade da transparência dos gastos públicos e uma Lei
Complementar definindo as responsabilidades na gestão fiscal.
Com a criação da Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), através
da Medida Provisória nº. 480, de 27 de abril de 1994, reeditada periodicamente,
foram reformulados o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, que
vem servindo de modelo para a implantação dos sistemas de controle nas demais
esferas de governo.
A SFC tem a precípua função de controlar os gastos públicos. Sua
criação representou a introdução da visão do controle voltada para o exame de
economia, eficiência e eficácia na gestão pública além de representar uma
significativa mudança no controle público, pois passou a priorizar as ações
preventivas, com o afastamento gradativo do controle da legalidade e da
formalidade.
Através da Lei Complementar nº. 101, a chamada Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), de 04 de maio de 2000, que tem por objetivo
principal estabelecer normas de finanças públicas voltada para a responsabilidade
fiscal, aplicada à União, Estados, Municípios e Distrito Federal, e mecanismos para

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o cumprimento de objetivos e metas, consoante os artigos 8º. e 9º., ampliou-se e

melhorou-se a ação do controle substantivo, previsto na Lei 4.320/64, inciso III, do
artigo 75º.
De acordo com Reis (2003), ocorreu um grande avanço no que respeita
ao controle da execução orçamentária, estabelecido no artigo 9º., parágrafo 4º., da
LRF, que dispõe sobre a avaliação quadrimestral dos resultados obtidos em relação
às metas fiscais e sua conseqüente demonstração em audiência pública, tornando
assim transparentes as informações sobre a gestão governamental. Tratando-se dos
Municípios, este dispositivo deve ser levado em consideração conjuntamente com o
disposto no artigo 31º., parágrafo 3º. da nossa Carta Magna.
No âmbito da Administração Pública a função do controle é exercida em
decorrência de imposições legais, destacando-se dois tipos de controles que são
executados: o interno e o externo. Reis (2003) enfatiza que: “Tanto pelo preceito
constitucional, inclusive da LC nº. 101/2000, como pelo sistema da Lei 4.320/64, o
controle se divide hoje, no Brasil, basicamente em Controle Interno, integrado ao
controle externo”.
Através dos artigos 75 a 82, a Lei 4.320/64 estabeleceu que o controle da
execução orçamentária e financeira será exercido pelo Controle Interno e externo
que compreenderá a legalidade, fidelidade funcional e o cumprimento de metas.
O fundamento do Controle Interno está previsto no artigo 76, da Lei
4.320/64 e na Constituição Federativa, artigo 74 e seus incisos e parágrafos. Isto
significa que o sistema opera de forma integrada muito embora cada Poder organize
e mantenha o seu próprio Controle Interno. Tal sistema deverá ser coordenado pelo
Poder Executivo a quem competirá, ao final do exercício, preparar a prestação de
contas.
Referido controle deverá ser exercido pelos Poderes de forma integrada e
tendo por objetivos avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; comprovar a
legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência de gestão
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração
pública, conforme a esfera governamental, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado; exercer o controle das operações de

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crédito, avais e garantias e demais direitos e haveres da entidade governamental; e

apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Segundo Reis (2003), a universalização do controle, que abrange todos
os atos da administração, sem exceção, quer se tratando das receitas ou das
despesas. Consoante a LRF e o artigo 99, da Lei 4.320/64, o sistema de Controle
Interno deverá considerar a apropriação e apuração de custos e de avaliação de
resultados, para manter a integridade do patrimônio, portanto, deve a sua
organização, implantação e implementação, prioritariamente, definir: a área de
controlar, bem como o período em que as informações devem ser prestadas,
observando, quem informar a quem e o que deve ser informado.
Mediante as inúmeras a apresentações conceituais para Controle
Interno. De maneira objetiva “AICPA” – Instituto Americano de Controladores
Públicos Certificados, apresenta como sendo métodos. Métodos esses que tem
como objetivo, salvaguardar os ativos, de prejuízos decorrentes de fraudes ou
mesmo de erros não intencionais, Além de condicionar seguridade, validando os
dados contábeis que servirão de pontos auxiliadores nas tomadas de decisões pelo
gestor. (COLELLA, 1986 p. 3)
O Controle Interno do Município de São Jerônimo da Serra conceitua
como sendo o plano de organização com relação a todos os métodos e medidas
adotados pela Administração para, alem de desenvolver a eficiência nas operações,
possa também avaliar o cumprimento dos programas, objetivos, metas e
orçamentos, cumprimento das políticas administrativas prescritas, bem como
averiguar a exatidão e a fidelidade das informações e assegurando o cumprimento
das legislações pertinentes.
Para Almeida (1996 p.50), “dentro de uma organização, o Controle Interno
representa conjunto de procedimentos, métodos ou rotinas com os objetivos de
proteger os ativos, produzir dados contábeis confiáveis ainda, ajudar a
administração na condução legal e segura dos atos administrativos de maneira a
orientar o gestor nas tomadas de decisões”.
Mediante os conceitos explanados, é importante ressaltar que o Controle
Interno não é necessariamente um complexo sistema de rotinas e procedimentos
burocráticos, que necessite ser implementado exatamente como indicado nos livros
e normas, para que funcione de modo satisfatório é regido por uma sistemática com

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bases legais. Incorporando a realidade da administração propicia a determinar

condições favoráveis ao órgão público, atendendo suas particularidades.
De acordo com Gomes e Salas:

O controle de gestão tem experimentado considerável expansão conceitual

a partir da década de 50. Ao longo de todo este período, e principalmente
durante a década de 70, surgem novos enfoques que incorporam novos
conceitos, muitos emprestados de outras áreas (economia, psicologia,
sociologia, administração, etc.). É, porém, durante os anos 80 que diversos
trabalhos passam a chamar a atenção para a crise existente na área
contábil de gestão, devido a diversos fatores que têm dificultado sua
utilização como efetivo. (GOMES E SALAS, 1999, p. 13)

É impraticável um efetivo Controle Interno sem um plano de organização

adequada. Os sistemas de controles internos a serem adotados, bem como a
maneira como devem ser divulgados e implantados, dependerá da analise das
circunstancias de cada empresa em função da sua natureza. O controle deve ser
efetivo e eficiente. (COLELLA, 1986, p. 7)
Como diz Colella (1986), quanto a avaliação de um Controle Interno,
deve sempre estar a tento alheio a todos os movimentos focado a todos os fatos,
independentemente da sua materialidade, as vezes é de pequenas deficiências que
podem se dar inicio a grandes problemas. Quando se detecta as falhas, e os pontos
fortes existentes podem afirmar como sendo um resultado de uma avaliação
inteligente.
Para se chegar a conclusões positivas ou negligenciadas existem
relevâncias no Controle Interno apontado por Colella (1986), a maneira de se obter
informações, por exemplo, pode ser por meio de entrevista realizada com elementos
da instituição, fazendo uso de manual de procedimentos, registros ou documentos e
para a permanência da constância a respeito das informações, precede-se com
organogramas, fluxogramas, memorando, manuais e procedimentos, lista de
controles ou analises, Impressos e também muito utilizado, questionários de
avaliação. (COLELLA, 1986 p. 13).
O cumprimento das leis é um dever cabível a observância do controlador,
visto que a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101 de 04/05/2000),
Lei que rege de maneira geral a administração pública norteia as aplicações de
recursos públicos, as ações do gestor e até mesmo as sanções que regem nulidade
de atos. A LRF apresenta conteúdo inovador a gestão pública no sentido de
estabelecer conduta gerenciais de responsabilidades e de transparência,
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consolidando normas já existentes, com seus princípios e estruturas de

estabelecimentos de critérios para atender limites a serem observados para as
principais variáveis fiscais, criando mecanismos que ofereçam condições para atingir
as metas fiscais.
A LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal) controla pela própria autoridade
administrativa, mas também apresenta outros autores importantes nesse sentido de
controlador. Controle esta centrado em meio a sociedade, governo, estado e
administração pública.
Para se ter uma melhor compreensão da maneira como o sistema de
Controle Interno é aplicado nos governos, seus recursos também seus limites é
importante antes de tudo se atentar para o ambiente que se insere a administração
pública. O ato de controlar esta intimamente ligada a auditoria, cada qual das
ramificações baseadas em seus conceitos e propósitos.
Para se chegar a um ponto de equilíbrio no entendimento de todos os
processos ligado ao Controle Interno na administração pública é preciso direcionar o
entendimento, as características básicas reservadas a gestão pública. Pois assim
como o motorista consciente das leis de transito, terá seu legado facilitado e seguro,
aqueles que demonstrarem interesse pelo tema é importante que estabeleça
princípios e condições clara da relação que existe entre Administração Pública,
Estado, Sociedade e Governo.
Há quem apresenta conceito ao termo Estado, Baseado em estudos
fundados a partir de considerações teológicas, com idéias asseguradas na
abstração do sentimento humano. Época marcada na Idade Média. Ao final da Idade
Media começa surgir questionamentos quanto ao que viria ser o Estado e até
mesmo a própria atividade política. Antes uma visão eminentemente teológica dá
espaço para questionamentos quanto ao mundo real (Castro 2010).
O surgimento de um Estado se dá entre as inúmeras maneiras a partir de
estados preexistentes; quando fracionado, parte do território passa a constituir um
novo Estado. Há existência de duas maneiras de Estado a “unitária” que é quando
tem um poder central como núcleo do poder político e “federal”, que é quando
coordena vários centros de poder político autônomo.
A estrutura do Estado no Brasil, defini-se conforme a CF (Constituição
Federativa do Brasil) Art. 18.

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“Art. 18 . A organização político administrativa da República Federativa do

Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
todos autônomos, nos termos desta Constituição.” (CF Art. 18, p 18).

Quando compreendido o Estado como pessoa jurídica de direito público

interno, segundo a conceituação do art. 41 do Código Civil, passa-se ao conceito de
que este tem por finalidade a precípua a promoção do bem comum de sua
coletividade, visando sempre o interesse público. No ponto de vista de Meirelles
(2007, p. 88), interesse público deve ser compreendido como “aquelas aspirações
ou vantagens licitamente desejada por toda a comunidade administrada, ou por uma
parte expressiva de seus membros”.
Entendendo a administração pública como sendo um elo intermediário
entre as decisões de governo expressadas em lei, e a satisfação do interesse
público coletivo, para o convívio social. O Controle Interno mais que regular as
ações
Segundo Houaiss (2001), Controle trata-se de termo derivado do francês
contrerole, ou contralista do universo de contribuintes, com a utilidade de se verificar
a ação dos cobradores de tributos. Esta denominação evoluiu, a partir de meados do
século XV, para acepção mais próxima da contemporânea, passando a ser
entendida como domínio, fiscalização, verificação, etc.
Portanto, controle atualmente segundo Avon (2011), é entendido como:

Fiscalização de atos praticados, emitindo-se juízo de valor a respeito. A

fiscalização pode compreender a inspeção, o exame, a verificação, o
acompanhamento pela própria Administração, dos atos praticados por ela
mesma, de forma a determinar a correção de conduta gerencial, a atuação
conforme as determinações legais e aos modelos anteriormente
estipulados, de forma sistemática. Cumpre ressaltar que a idéia de controle
relaciona-se, de forma imediata, ao conceito patrimonial de ativos
financeiros. (Avon 2011 p. 297)

Portanto, pode-se segundo Avon (2011), conceituar Controle Interno

como conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos, interligados,
utilizado com vistas a assegurar que os objetivos dos órgãos e entidades da
administração pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta,
evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos
fixados pelo poder público.
A Lei nº. 4.320/64, a principio apresenta disposições sobre Controle
Interno, estabelecendo que a aplicabilidade é cabida ao Poder Executivo, ao

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controle da execução orçamentária, em termos de examinar a legalidade dos atos

que ressalta sobre a arrecadação da receita ou a realização da despesa; o
nascimento ou a extinção de direitos e obrigações a fidelidade funcional dos agentes
da administração, responsáveis por bens e valores públicos e o cumprimento do
programa de trabalho expresso em termos monetários e de realização de obras e
prestação de serviços.
Assim, seguem em meios legais outras disposições a cerca do Controle
Interno. Conforme apresentado por Avon (2011), o Controle Interno teve seu
fundamento elevado após a Constituição de 1967, determinado no Art.71, que: “A
fiscalização e orçamentária da União será exercida pelo Congresso Nacional
Através de Controle externo e dos sistemas de Controle Interno do Poder Executivo,
Instituídos por Lei”, ficando dessa maneira a obrigatoriedade de se instituir
formalmente o Controle.
Ainda no Art. 72 é apresentado como sistema de Controle Interno
conceitualmente se daria:

O Poder executivo manterá sistema de Controle Interno visando:

I – Criar condições indispensáveis para a eficácia do controle externo e para
assegurar regularidade a realização da receita e da despesa;
II – Acompanhar a execução de programas de trabalho e de orçamento;
III – Avaliar os resultados alcançados pelos administradores e verificar a
execução dos trabalhos. (Art. 72 CF)

O Controle Interno tem sua relevância dentro das organizações,

estendendo-se as necessidades seja ela voltada para o Poder Executivo, Legislativo
ou mesmo as autarquias de administração direta ou indireta.
Segundo Avon, a evolução do modelo de administração pública, desde o
patrimonial até o gerencial, trouxe outra evolução de caráter extremamente
importante: Trata-se da noção que incide na necessidade de controle. Não buscando
apenas o aprimoramento do controle para simples fato de buscarem-se erros ou
irregularidades, com propósito único de penalidade ao responsável.

Na verdade, mais do que a busca pela punição, é pretendida a

possibilidade de averiguação, inspeção ou exame, pela própria
administração, da existência de garantias de atuação em conformidade ao
planejado. Somente com controles voltados para a concretização da ética e
da justiça social é que se poderá assegurar o modelo de Estado almejado
pela sociedade. Importa evitar-se o exercício de controle meramente
simbólico, que na verdade acaba por causar mais percalços do que
apresentar soluções aos desvios existentes. (AVON, 2011 p. 312)

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Com incumbência aos atos normativos, decretos, leis que expressem

aparatos auxiliadores ao agente administrador bem como assegurar aos órgãos de
controle citado por Mota (2000 p.183 -199).
- Controle Administrativo
- Controle Legislativo
- Controle Tribunais de Contas
- Controle Sociedade geral
- Controle conselho de Gestão Fiscal
Um acompanhamento norteado pelo princípio da seguridade, no que
tange informações numéricas para as tomadas de decisões. O Controle Interno tem
o compromisso de assegurar com objetividade o acompanhamento dos atos
administrativos e informar as autoridades competentes, sob pena de solidária. CF
Art. 74.
Devidamente apresentado pelo Santana (1998), cabe ao município
atender, respaldado na própria realidade a elaboração de suas leis.
...Autoriza o município a regulamentar as normas legislativas federais ou
estaduais, para ajustar sua execução a peculiaridades locais. Destarte, aqui,
sua competência não seria propriamente legislativa, mas administrativa: a
competência de regulamentar leis. Evidente não se trata apenas de
competência administrativa regulamentar. Os Municípios estão autorizados,
por força de dispositivo constitucional, a legislar suplementarmente. Podem
em nosso entender, ditar leis que tenham por objetivo o estabelecimento de
regras especificas e, quando for o caso, também estão legitimados à
elaboração de leis gerais quando tal se faça necessária em razão do
exercício de competências materiais, comuns ou privativas. (SANTANA,
1998 p. 91)

Mesmo a Constituição Federal apresentando em seus Art. 71 a 74, normativas a

respeito da funcionalidade do Controle Interno na administração pública;
recentemente no Estado do Paraná vem normalizando sua implantação, gerido com
maior rigor nos órgãos públicos, conforme orientação do TCE-PR. (Tribunal de
Contas do Estado do Paraná), Com base na Lei Complementar Nº. 113 de
15/12/2005, denominada "Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Paraná",
o TCE desaprovará as contas do Município/Câmara que não estiver executando o
Controle Interno até 31/12/2007, e Baptista (2006) no Acórdão 764/06 Tribunal
pleno, “Determinar que a partir do exercício de 2007 seja implementado o sistema
de Controle Interno, sob pena de emissão de parecer prévio opinando pela
irregularidade”.

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“Art. 7º Os gestores emitirão sobre as contas e o parecer do Controle

Interno, pronunciamento expresso e indelegável, nos quais atestarão haver
tomado conhecimento das conclusões neles contidas”.
“Art. 8º A falta de instituição do sistema de Controle Interno poderá sujeitar
as contas ou o relatório objeto do julgamento à desaprovação ou
recomendação de desaprovação, sem prejuízo das penalidades previstas
em lei ao respectivo responsável, por omissão injustificada no atendimento
ao seu dever legal.” (TCE-PR. Lei Complementar Nº. 113, 2005)

Não se trata necessariamente da implantação propriamente, como mostra

CASTRO (2010). Refere-se a reorganização do Sistema de Controle Interno. No
âmbito do Governo Federal é notório o desenvolvimento sendo perceptível que se
trata de um processo que não nasceu do dia para a noite; foi fruto de uma árdua
luta, e muita determinação. O marco inicial pode ser determinado com a criação da
Secretaria Federal de Controle (SFC), por meio da Medida Provisória nº. 480 de 27
de abril de 1994. Mais tarde com a aprovação Lei do Ciclo de Gestão ( Lei nº. 10.180
de 06 de fevereiro de 2001), pois, recebe o marco fundamental. Como é proferido
por Mota (2000).
A administração precisa ter um sistema de Controle Interno eficiente. Antes
que alguém de fora venha questionar os atos, alguém de dentro do órgão
deve faze-lo. A estrutura será maior ou menor, será mais ou menos
complexa dependendo da dimensão do ente controlado. Importante é que
exista, seja claramente delineada e reconhecidamente competente e
idônea. Ao gestor cabe o controle do controle. (MOTA, 2000 p. 260)

Trata-se de circunstancia do ponto de vista de Carlos Mota (2000), de fato

ou de direito, que autoriza ou determina ao gestor público a pratica do ato
administrativo. Em via de regras, deve ficar previamente esclarecida a fim de evitar
interpretações distorcidas e confusas de terceiros.
Não poderia mesmo ser diferente visto que a nossa Constituição Federal
estabelece, em seu art. 5º o seguinte: “XXIX – Não há crime sem lei anterior que o
defina, nem pena sem previa cominação legal”.
O Controle Interno é um sistema estruturado e com objetivos
estabelecidos. O importante é, não se esquecer que o sistema de Controle Interno é
um conjunto de elementos interconectados, de modo a formar um todo organizado,
se interligando a todos os departamentos e divisões. E que no caso especifico do
Controle Interno, objetiva permitir que as metas sejam alcançados dentro da
organização, bem como, prevenir contra fraudes, erros, desperdícios, abusos, e
também o compromisso de proteger o ativo, assegurar a obediência as diretrizes,

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planos, normas e procedimentos, assegurar a validade e integridade dos dados para

tomada de decisão ainda propiciar informações sobre os resultados.
Para tanto os objetivos devem ser formulados, especificamente, elaborar
desde o geral aos específicos. Cada objetivo tem por finalidade determinar o que se
pretende atingir, expresso em termos de objetivos e metas fixadas pela alta direção,
sendo imprescindível a existência de parâmetros discriminados e quantificados.
Dado o trabalho desempenhado pelo Controle Interno entende que possa ser
visualizado como um sistema que forneça feedback.
Pois quando os objetivos forem expressos em termos através dos quais
possam ser aferidos, o segundo passo é a verificação dos resultados, isto é,
oportunamente apresentar aos agentes responsáveis os resultados alcançados no
processo de execução. Isso envolve o confronto dos dados obtidos a respeito do
desempenho real, previamente estabelecido, tornando possível a identificação de
diferenças ou variações que auxiliarão o gestor da organização na tomadas de
decisões.
Quanto aos princípios de ordem normativa que são aplicáveis ao sistema
de Controle Interno são: o da legalidade, da legitimidade e da economicidade.
Segundo Avon (2011), o principio da legalidade é o primeiro e mais importante.

O primeiro e mais importante principio aplicável é o da legalidade, positivado

na Constituição Federal, art. 5º, inciso II; art. 37, caput, e art. 167 I e II,
corolário da idéia de Estado de Direito, onde a vontade da Administração
decorre exclusivamente da lei. Segundo tal principio a administração só
pode fazer o que a lei determina, diferentemente do particular que pode
fazer tudo desde que a lei não proíba. (AVON, 2011. p. 293).

O segundo principio que trata da ordem normativa é o da legitimidade,

muitas vezes chega a ser confundido com o principio da legalidade. Porem faz saber
que este tem significado mais estrito, relacionando com a obediência a lei em
sentido formal, ao passo que o da legalidade decorre de um consenso social.
Quanto ao principio da economicidade, pode-se dizer que tem como base
o fundamento em apresentar a melhor proposta para a efetuação da despesa
pública. Considerando que para a efetuação de uma compra têm-se vários caminhos
possíveis de serem seguidos, o principio da economicidade observa se o caminho
tomado foi o melhor e mais amplo, para chegar-se ao denominador custo - beneficio.
Aprofundando um pouco mais no conceito, pode-se dizer que o principio decorre da
eficiência na gestão financeira e na execução orçamentária, sob o aspecto da
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minimização de custos e gastos públicos, bem como da maximização da receita e da

arrecadação, mantendo a máxima adequação e equilíbrio entre as duas vertentes
das finanças públicas.
O Controle como já foi citado anteriormente é uma extensão, contudo
num contexto mais particularizado, um sistema de Controle Interno adequado deve
ter por regra observâncias a alguns princípios. Como responsabilidades delimitadas,
pois a falta de clareza nas delegações de autoridade pode propiciar ao Controle
Interno transtorno, além de poder ficar deficitário, pois, a autoridade deve ser
determinada, respeitando as orientações de acordo com a administração, podendo
caso contrario, estabelecer certas ineficiências quando ministrada sem
responsáveis, especificamente autorizado.
Cada função estabelecida incorre maior seguridade nos resultados e
representantes seguros para responder pelas as ações desempenhadas. As funções
contábeis e financeiras deverão segundo Avon (2011), estar em posição de poder
controlar os registros e ao mesmo tempo, as operações que originaram os
lançamentos. Lembrando que todos estão sujeitos a erros, e baseado nesse
conceito, não deve uma única pessoa se responsabilizar por um ciclo completo de
processo. Com maior numero de integrantes, aumenta a probabilidade de descobrir
inconsistências.
Uma questão importante para o gestor observar a respeito dos servidores
escolhidos para o trabalho, e a seleção e a capacitação, servidores treinados
conduzem a um trabalho mais eficiente e econômico. É recomendável segundo
Avon (2011), manter um rodízio dos funcionários responsáveis, tal atitude permite
descobrir erros e fraudes, caso tenha sido cometido. Alem e reduzir as
oportunidades de ocorrências de fraudes, resulta em estimulo para inovações,
aumenta a qualidade técnica e profissional dos empregados, elimina a dependência
dos especialistas e resulta em novas idéias sobre sistemas, métodos e processos.
Instruções devem ser dadas por escrito, pois as ordens verbais podem
ser esquecidas ou mal interpretadas. O Controle Interno deve expedir normas,
procedimentos, instruções operacionais que incentivem a normatização, coibindo
erros de execução e garantindo a qualidade do serviço.
A tecnologia também pode e deve ser utilizada, a tecnologia ligada ao
baixo custo dos recursos de informática, propiciam o desenvolvimento de sistemas

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que aprimoram consideravelmente a eficiência do controle. Não deixando de lado os

controles físicos que também permite o controle. É importante arquivar copias legível
fazendo uso de técnicas de arquivamento, por exemplo, respeitar ordem numérica.
As formas de controle são dadas com a utilização de auditorias internas
ou externas, e podem ser conceituadas como o meio funcional pelo qual os
dirigentes de uma entidade certificam-se com base em fontes internas, de que
atividades estão sendo executadas de forma a minimizar a probabilidade de
ocorrência de fraude, erros ou prática ineficientes e antieconomicas.
Quanto aos objetivos do Controle Interno estão dispostos na redação do
art. 74 da Constituição Federal.
Avaliar o cumprimento das metas do PPA, determinando a conformidade de
sua execução.
Avaliar a execução dos programas de governo, determinando o nível de
execução das metas, objetivos e correção de gerenciamento.
Avaliar a execução orçamentária, determinando sua conformidade com os
limites e destinações dados pela LOA.
Comprovar legalidade e avaliar os resultados quanto a eficácia e eficiência
da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da
administração federal, o que é autoexplicativo.
Controlar as operações de créditos, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da Administração Pública, determinando a consistência
dos atos praticados e suas conformidades com as normas aplicáveis,
especialmente com da Lei Complementar nº. 101/00 (AVON, 2011. p. 327).

Tratando da estrutura do Controle Interno, prioritariamente devem ter

caráter preventivo, atentar-se a fatos e atos para não permitir extrapolação do que é
tido como indevido. E estar permanentemente voltado para a correção de eventuais
desvios em relação aos parâmetros estabelecidos. Vinculado diretamente com o
Gabinete faz-se necessário prevalecer como instrumentos auxiliares de gestão,
permitindo dados contábeis seguros para as devidas tomadas de decisões.
Para tal, o sistema de Controle Interno é norteado por objetivos, metas,
normas ou critérios, e quando dispensado um acompanhamento rigoroso, claro,
torna passível o desconhecimento dos resultados a serem alcançados, o que
consequentemente torna impossível a definição de medidas para avaliar o grau de
desempenho.
Atendendo ainda quanto a estrutura, os componentes estruturais básicos
necessários a sua funcionalidade e eficiência são compostos por: disposição,
autoridade e capacidade para a execução com entendimento dos propósitos e
resultados esperados, sempre atentos aos objetivos e metas. Deve elaborar um
plano de ação, de maneira a não se dissipar ao propósito condicionando-se a fugir
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das responsabilidades, o plano da organização é um item que também deve ser

elaborado, delegando e ao mesmo tempo delimitando as unidades organizacionais
suas funções, deixando bem claro os objetivos de todas as unidades que compõem
a organização. Não esquecer do estabelecimento de políticas que orientem as
operações, incluindo as pertinentes ao Controle Interno, a informação gerencial e a
auditoria interna.
Ainda se atentar as revisões continuada do fluxo de operações e do
desempenho efetivo, por meio de observações diretas e de relatórios internos,
seguidas por deliberações orientadas pelo processo de tomadas de decisões. Uma
vez que a natureza do Controle Interno esta vinculada diretamente ao conjunto de
atividades gerenciais.
Resumidamente Avon (2011) apresenta os componentes básicos que
formam sintetizadamente as fases do Controle Interno:
 plano de organização;
 Unidades organizacionais com autoridade delegada e delimitada;
 Identificação dos objetivos, funções e atividades das diversas unidades
da organização;
 disposição de normas, metas e objetivos a serem atingidos;
 plano de ação;
 acompanhamento continuo das atividades;
 exames profissionais independentes;
 formulação de objetivos: determinação do que se pretende
atingir(objetivos e metas);
 verificação dos resultados: determinação dos resultados alcançados no
processo de execução;
 comparação do desempenho com os objetivos fixados:confronto de
dados, possibilitando a identificação de diferenças que auxiliarão a
gerencia no processo de tomada de decisões;
 analise das causas da deficiências: verificação dos fatores que podem
influenciar os resultados;
 determinação da ação gerencial apropriada: avaliação das alternativas
disponíveis;
 tomada de ação gerencial;
 avaliação continua: avaliação permanente dos resultados (AVON 2011
p.331-340)

Porem o órgão central responsável deve segundo Avon (2011 p. 347),

rever suas normas de Controle Interno e fazer os necessários ajustes sempre que
for preciso. As normas de Controle Interno e qualquer ajuste devem ser totalmente
documentados e prontamente comunicados a quem se aplica. Quando as normas e
procedimentos de Controle Interno são editados por lei, a legislação não pode ser
muito restritiva. Deve permitir aos administradores flexibilidade para modificar os
procedimentos a medida que haja mudanças no ambiente operacional. De outro
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modo, os controles ficariam ultrapassados e ineficientes antes que a legislação

pudesse ser alterada. As peculiaridades da estrutura de Controle Interno devem ser
periodicamente revistas e ajustadas para acompanhar as mudanças ambientais da
organização.
O Controle Interno ligado a contabilidade fica integrado a uma importante
fonte, os resultados históricos proporcionados pela contabilidade, quando
comparados com o plano financeiro apresentado no orçamento, permitem ao
Controle Interno orçamentário ajustes do ritmo das despesas ao cumprimento do
plano. Bem como informações precisas quanto a índices que devem ser
consideráveis e relevantes. Como índice de pessoal, índices constitucionais da
saúde e educação, controle sobre endividamento, equilíbrio com a despesa e receita
etc. Números que com princípios fidedignos, auxiliam os gestores nas decisões a
serem tomadas.

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3 CONCLUSÃO

E perceptível ao findar esse artigo que desde os primórdios da Lei maior

a nossa Constituição, onde estabelece a implantação do sistema de Controle
Interno, não se faz tão necessário como nos dias atuais. E com a imposição do
Tribunal de contas do Estado do Paraná TCE-PR, tem se implantado e estabelecido
em todos os municípios do Estado o Sistema de Controle Interno.
Para tanto é de suma importância a efetivação do Sistema nos órgão
público, uma vez que em detrimentos das possibilidades de fraudes ou desvios de
recursos públicos, um sistema eficiente de Controle Interno mediante atividades de
controle pode não só detectar como também identificar e mediante medidas cabíveis
buscar a regularização.
O Controle Interno está diretamente relacionado com as demais funções
do processo administrativo: planejamento, organização, execução e direção.
Representa um reflexo de todas as demais funções administrativas, propiciando a
mensuração e a avaliação dos resultados.
É possível verificar que as metas e objetivos desde que elaborados e
claramente estabelecidos serão alcançados efetivamente, com um Controle Interno
adequado as suas necessidades. Com ligação direta a contabilidade, pressupõe um
balizador com o intuito de evitar o abuso de poder, os erros, as fraudes e
principalmente a ineficiência.
No artigo foram abordados os conceitos paralelos permitindo uma analise
profunda dos verdadeiros objetivos da implantação e execução do Sistema de
Controle Interno bem como os itens que compõem um Controle Interno eficaz.
Percebe-se que com um efetivo interesse a desempenhar as atividades
incorridas dentro dos objetivos de um sistema de Controle Interno, sendo o local que
recebe os dados dos mais diferentes setores, pode transformar estes dados em
informações relevantes para os gestores, contribuindo diretamente nas tomadas de
decisões.
Como análise final deste artigo, é importante ressaltar que de nada vale
possuir um Sistema de Controle Interno de procedimentos e processos, sem manter
a equipe que a compõe, atualizada e comprometida com os interesses envolta a
gestão pública, realmente integrados com a finalidade primordial que é zelar pelo

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patrimônio público visando os interesses da sociedade que é o bem comum. Manter

atenção de maneira a contribuir para controles efetivamente corretos.
Analisando quanto a importância da implantação e execução dos
trabalhos desempenhados pelo sistema de Controle Interno num município conclui-
se que é indispensável, bem como de suma importância. É um meio a mais para
apoiar os interesses da população. Considerando que o Controle Interno dispõe
sobre todos os interesses de maneira a se posicionar com seriedade não permitindo
danos aos cofres públicos.

Maringá
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