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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 25: 83-106 NOV.

2005

UMA HISTÓRIA POLÍTICA DA TRANSIÇÃO


BRASILEIRA:
DA DITADURA MILITAR À DEMOCRACIA1

Adriano Nervo Codato

RESUMO

O artigo trata da história política brasileira do golpe político-militar de 1964 ao segundo governo de
Fernando Henrique Cardoso. Escrito sob a forma de um resumo explicativo, três temas unificam a narrativa
sobre a transição do regime ditatorial-militar para o regime liberal-democrático: o militar, o político e o
burocrático. Procura-se estabelecer inferências causais entre o conteúdo, o método, as razões e o sentido da
mudança política a partir de 1974 e a qualidade do regime democrático na década de 1990. A explicação
destaca a necessidade de se analisar dois espaços políticos diferentes, mas combinados: as transformações
no sistema institucional dos aparelhos do Estado e as evoluções da cena política. Conclui-se que as refor-
mas econômicas neoliberais não apenas prescindiram de uma verdadeira reforma política que aumentasse
a representação, e de uma reforma do Estado que favorecesse a participação. As reformas neoliberais
tiveram como precondição o arranjo autoritário dos processos de governo herdados do período político
anterior.
PALAVRAS-CHAVE: política brasileira (1964-2002); regime ditatorial-militar; transição política; demo-
cracia; neoliberalismo.

I. INTRODUÇÃO: QUESTÕES DE TERMINO- 1985-1989).


LOGIA E PERIODIZAÇÃO
Já de início, três aspectos devem ser destaca-
No Brasil, o regime ditatorial-militar durou 25 dos nesse longo período. Primeiro, o processo de
anos, de 1964 a 1989, teve seis governos – inclu- “distensão política”, depois chamado “política de
indo um governo civil – e sua história pode ser abertura” e, por fim, “transição política”, foi ini-
dividida em cinco grandes fases. ciado pelos militares, e não por pressão da “soci-
edade civil”, ainda que ela tenha influído, de ma-
Uma primeira fase, de constituição do regi-
neira decisiva, menos no curso e mais no ritmo
me político ditatorial-militar, corresponde, gros-
dos acontecimentos. Segundo, esse processo teve
so modo, aos governos Castello Branco e Costa
sua natureza, andamento e objetivos determina-
e Silva (de março de 1964 a dezembro de 1968);
dos também pelos militares ou, mais exatamente,
uma segunda fase, de consolidação do regime
por uma de suas muitas correntes político-ideoló-
ditatorial-militar (que coincide com o governo
gicas. Por fim, ele correspondeu à necessidade
Medici: 1969-1974); uma terceira fase, de trans-
dos próprios militares resolverem problemas in-
formação do regime ditatorial-militar (o governo
ternos à corporação, e não a uma súbita conver-
Geisel: 1974-1979); uma quarta fase, de desa-
são democrática de parte do oficialato2.
gregação do regime ditatorial-militar (o governo
Figueiredo: 1979-1985); e por último, a fase de
transição do regime ditatorial-militar para um re- 2 Bárbara Geddes nota que “diferentes tipos de
gime liberal-democrático (o governo Sarney: autoritarismo entram em colapso de modo caracteristica-
mente diferentes [...]. Um estudo de 163 regimes autoritá-
rios em 94 países oferece provas de que existem realmente
1 Uma versão diferente deste artigo, destinada ao público diferenças entre os padrões de colapso [...]”. Classificando
estrangeiro, aparecerá em 2006 no volume organizado por os “regimes autoritários” em três subtipos, personalista,
mim (CODATO, 2006), sob o título “Political Transition militar e de partido único, Geddes argumenta que “as tran-
and Democratic Consolidation in Brazil: a Historical sições do governo militar começam usualmente com divi-
Perspective”. sões dentro da elite militar governante [...]. Há [...] um

Recebido em 7 de julho de 2005


Rev. Sociol. Polít., Curitiba, 25, p. 83-106, nov. 2005
Aprovado em 5 de outubro de 2005 83
UMA HISTÓRIA POLÍTICA DA TRANSIÇÃO BRASILEIRA

O controle que as Forças Armadas exerceram democracia”, mas tornar a ditadura militar menos
sobre o aparelho do Estado e sua presença osten- conservadora politicamente3.
siva na cena política acabaram por importar uma
O projeto militar desdobrou-se num processo
série de conflitos políticos e ideológicos para o
pendular, em que se revezaram períodos de maior
aparelho militar, subvertendo a hierarquia tradici-
e menor violência política, de acordo com uma
onal e as cadeias de comando daí derivadas. Já
lógica menos instrumental e mais conjuntural, tra-
observada na literatura, a transformação do “mo-
duzindo a dificuldade do governo Geisel em con-
delo político” brasileiro (na expressão de Cardoso
trolar todas as variáveis implicadas na política de
(1972)) não foi concebida originalmente “como
transição. A política de liberalização da ditadura
uma volta dos militares aos quartéis, mas como a
militar brasileira continuou no governo Figueiredo
expulsão da política de dentro deles” (MARTINS,
(1979-1985), sob o nome de “abertura política”,
1979-1980, p. 22).
graças à normalização da atividade parlamentar e
A facção que recuperou o controle do gover- à manutenção do calendário eleitoral, depois da
no depois da posse do General Geisel na presi- revogação parcial das medidas de exceção (em
dência da República, em março de 1974 – facção 1978) e efetuadas a anistia política e uma reforma
marginalizada politicamente quando o General partidária (em 1979). A realização de eleições rela-
Costa e Silva tornou-se, em 1967, comandante tivamente livres, nos anos setenta e oitenta, “ge-
supremo da “Revolução” (GASPARI, 2002a) –, raram uma dinâmica própria” (LIMA JÚNIOR,
possuía dois objetivos estratégicos, um político, 1993, p. 39), levando o processo de transição a
outro militar: restabelecer a estrutura e a ordem diferenciar-se, em alguma medida, do projeto mi-
no interior do estabelecimento militar, assim como litar original. Assim, no Brasil a relação entre vo-
garantir maior estabilidade institucional e tação e democratização (da esfera política) não
previsibilidade política ao regime ditatorial. Para foi casual (LAMOUNIER, 1986), mas foi, até certo
realizar a primeira dessas tarefas, a da disciplina ponto, inesperada. As eleições influíram no curso
interna, seria preciso afastar gradualmente as For- dos acontecimentos ao acelerar o ritmo de trans-
ças Armadas do comando global da política naci- formação do regime, sem mudar, todavia, sua di-
onal e conter as atividades dos setores de infor- reção conservadora. A “Nova República” (1985-
mação e repressão do Estado, reduzindo, com isso, 1990), último governo (ainda que civil) do ciclo
uma das fontes de poder da facção rival. As mu- do regime ditatorial-militar, encerra esse longo
danças impostas à organização e ao modo de fun- período de transição ao estabelecer a hegemonia
cionamento do aparelho do Estado, cujo traço mais política do partido de oposição ao regime (1986),
saliente foi uma significativa centralização do po- promulgar uma Constituição (1988) e realizar uma
der na presidência da República, paralelamente a eleição popular para Presidente (1989).
uma concentração do poder no Presidente da Re-
A década de noventa foi, de acordo com gran-
pública (CODATO, 1997), visavam justamente
de parte da literatura, o período da consolidação
enquadrar a extrema-direita, transferindo para a
do regime liberal-democrático. Esse processo
cúpula do Executivo as decisões sobre prisões,
compreende os governos de Collor de Mello
cassações e eleições.
(1990-1992), Itamar Franco (1992-1995) e
A segunda tarefa, a da segurança do regime, Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). A “con-
equivalia a rever certos aspectos deste para solidação democrática” deu-se em um quadro
institucionalizar um modelo político mais liberal, institucional peculiar. O cenário resultante da nova
através da restauração progressiva de algumas li- Constituição conjugou o presidencialismo como a
berdades civis mínimas. O objetivo final não era forma de governo, o federalismo como a fórmula
exatamente revogar o autoritarismo e instituir “a de relação entre o Estado central e as unidades
subnacionais (MAINWARING, 1997), a coalizão
política como a fórmula de governabilidade
consenso na literatura quanto ao fato de que a maioria dos
soldados profissionais valoriza mais a sobrevivência e a
eficácia dos próprios militares do que qualquer outra coisa
[...]. A maior parte da oficialidade se preocupa mais com a 3 Para confirmar os propósitos não-democráticos do pro-
unidade das forças armadas do que com o controle ou não jeto de liberalização do regime, ver a longa entrevista do
do governo por militares” (GEDDES, 2001, p. 221, 228, General Geisel ao CPDOC (D’ARAÚJO & CASTRO,
232 e 235, respectivamente). 1997).

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(ABRANCHES, 1988), tudo isso apoiado sobre Essa nova geração de trabalhos, que poderia
um sistema partidário fragmentado (NICOLAU, ser agrupada sob o título pouco eufônico, mas
1996), pouco institucionalizado e demasiadamen- bem preciso, de “transitologia”5 possui três ca-
te regionalizado (ABRUCIO, 1998). Essa combi- racterísticas que a distinguem das análises macro-
nação institucional – ou, para alguns, essa defor- orientadas: (i) ênfase no estudo dos atores políti-
mação institucional – conduziu no final das con- cos – seus interesses, valores, estratégias etc. (em
tas o processo de transição para o seguinte ponto: sintonia com a teoria da escolha racional e o indi-
uma democracia eleitoral, um Executivo imperial vidualismo metodológico; em oposição, portanto,
e um regime congressual que atua ora como cola- a explicações classistas); (ii) destaque para os
borador, ora como sabotador das iniciativas do fatores endógenos de cada país no estudo do cur-
Presidente, ator central do sistema político4. so do processo de transição (e não a fatores glo-
bais do tipo “transformações no processo de acu-
O objetivo deste artigo é refazer a história po-
mulação capitalista”); e (iii) adoção de um con-
lítica nacional a partir de 1974 a fim de indicar as
ceito minimalista e pouco exigente de “democra-
variáveis que influíram na configuração – política
cia” (à la Schumpeter: a democracia é um méto-
e institucional – do regime atual. Meu pressupos-
do de seleção de lideranças), única forma, imagi-
to não é apenas que a “história conta”, o que é um
nou-se, de dar conta de uma série de casos bas-
truísmo, mas que há relações causais entre o con-
tante diferentes entre si. Talvez o ponto mais pro-
teúdo, o método, as razões e o sentido da mudan-
blemático dessas abordagens tenha sido seu ex-
ça política da ditadura brasileira para a democra-
cessivo conjunturalismo (REIS, REIS & VELHO,
cia brasileira.
1997), freqüentemente a reboque das incertezas
II. UM MODELO DE ANÁLISE da situação política e dos compromissos ad hoc
dos atores “estratégicos”.
Parece conveniente resumir a história brasileira
recente em vista dos aspectos mais significativos Em uma direção diferente daquela que retém
da transição política (1974-1989) e da consolida- unicamente o andamento da cena política e os fa-
ção democrática (1989-2002), a fim de propor uma tores institucionais na explicação, penso que é
interpretação desse período. Tal recuo, por assim necessário sublinhar os condicionantes políticos
dizer, diante de uma Ciência Política baseada em e ideológicos que presidiram o processo de cons-
hipóteses gerais que se deduzem de uma tipologia trução da democracia política no Brasil na última
da transição e de um modelo descritivo e normativo década. A dimensão histórica é considerada es-
de democratização, é indispensável para se trans- sencial nessa abordagem6. A história recente é o
por o ponto de vista puramente classificatório e pano de fundo no longo e errático processo de
tentar recuperar a dimensão histórica do processo construção de uma ordem liberal-democrática a
político. partir do espólio do regime ditatorial-militar. Tra-
ta-se de chamar a atenção, portanto, para essa
A vasta literatura especializada em “transições
dimensão, quer por sua ausência em algumas aná-
políticas”, surgida nos anos oitenta e noventa sob
lises formalistas da transição/consolidação, quer
inspiração do paradigma institucionalista, promo-
pela presença incidental dos “fatos” selecionados
veu uma alteração importante nas análises da mu-
em certas narrativas, reduzidos a meros exem-
dança política. O modelo de referência dominan-
plos apenas para ilustrar um postulado ou confir-
te, dito macro-estrutural, calcado em variáveis
mar uma “teoria”.
explicativas de tipo econômico e/ou social, viu-se
questionado por uma abordagem que passou a A legitimidade da abordagem tipológica – típi-
enfatizar fatores eminentemente políticos na com- ca de certa Ciência Política – não está, obviamen-
preensão da passagem do “autoritarismo” à de- te, em questão. Ela é tão útil quanto as interpreta-
mocracia. ções macro-sociológicas inspiradas pela Sociolo-
gia Política. O que está em questão na verdade é a
4 Ainda que suas prerrogativas institucionais, principal-
mente legislativas, não se traduzam automaticamente na 5 O artigo de Monclaire (2001) apresenta uma competente
capacidade efetiva de tomar decisões e implementá-las, a
discussão dos estudos desse tipo.
Presidência da República continuou como o centro do sis-
tema político. Para uma discussão desses aspectos relacio- 6 Para uma discussão mais detida dessa abordagem, v.
nados à história da transição brasileira, v. Kinzo (2001). Fernandes (2002).

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UMA HISTÓRIA POLÍTICA DA TRANSIÇÃO BRASILEIRA

natureza das variáveis que integram a análise ba- procuram, ao final, unificar a narrativa: o militar, o
seada em modelos. Mais ainda, o que se discute é político e o burocrático. O estilo ensaístico deste
se tais variáveis são ou não uma tradução, em ní- artigo deriva não apenas do nível de abstração, vis-
vel abstrato, de elementos concretos produzidos to que o foco são os grandes processos, mas tam-
historicamente. Assim, a perspectiva adotada aqui bém de sua intenção principal: oferecer ao leitor
considera mais produtivo “determinar historicamen- um panorama razoavelmente fiel da história políti-
te os aspectos abstratos arbitrariamente isolados ca brasileira recente.
para fins hermenêuticos e restituir aos protagonis-
III. A HISTÓRIA POLÍTICA DA TRANSIÇÃO
tas do processo político, sociologicamente conce-
BRASILEIRA
bidos como sujeitos já dados de interesses não es-
pecificados, sua concretude social, examinando- O golpe de 1964 assinalou uma modificação
os em sua constituição e em sua evolução históri- decisiva na função política dos militares no Brasil.
ca” (QUARTIM DE MORAES, 1985). A ação final contra a “democracia populista”
(1946-1964) ou, como preferem os conservado-
Para que se possa elaborar uma interpretação
res, a “Revolução”, trouxe duas novidades. Não
do período em questão, deve-se apresentar, em
se tratava mais de uma operação intermitente das
primeiro lugar, um resumo dos “fatos” políticos,
Forças Armadas com um objetivo preciso, quase
no sentido mais convencional do termo. Essas ocor-
sempre o de combater a “desordem” (a política
rências são organizadas de acordo com uma nova
de massas) ou o “comunismo” (a política social)
proposta de periodização dos regimes, tanto o dita-
ou a “corrupção” (i. e., a política propriamente
torial como o democrático, em que o longo inter-
dita), mas de uma intervenção permanente. A ga-
valo entre 1964 e 2002 é dividido em fases e as
rantia política que as Forças Armadas empresta-
próprias fases, em etapas. Cada fase (podendo ou
ram aos governos civis, notadamente no pós-1930,
não sobrepor-se, como numa cronologia comum,
convertia-se agora num governo militar. Há, de
a períodos de governo) corresponde efetivamente
fato, uma mudança de regime político. Da mesma
a um processo: constituição, consolidação, trans-
forma, não mais se tratava de um pronunciamiento,
formação etc. do modelo político. As etapas assi-
em que um chefe militar de prestígio ou um gru-
nalam os momentos de virada no interior de cada
po de oficiais se recusava a obedecer ao governo,
fase e, também, entre uma fase e outra (que, em
mas de um movimento institucional das Forças
geral, coincidem com crises políticas). Trata-se de
Armadas (O’DONNELL, 1975; CARDOSO,
uma indicação sumária dos intervalos do processo
1982). Foi o aparelho militar, e não um líder polí-
político, já que uma explicação efetiva desse perío-
tico militar, que passou a controlar primeiramente
do implicaria abordar cada crise e os momentos de
o governo (i. e., o Executivo), depois o Estado (e
ruptura nesse contínuo. Em segundo lugar, são
seus vários aparelhos) e, em seguida, a cena polí-
definidos os parâmetros de análise do processo
tica (i. e., as instituições representativas)7.
político brasileiro, de acordo com a história políti-
ca brasileira. Pretende-se sugerir que o programa Se essa ação está na origem da autonomia do
de mudança política pode ser mais bem compreen- aparelho militar sobre o “mundo civil” depois de
dido quando se tem presente a conexão entre qua- 1964, recorde-se que a presença dos oficiais na
tro aspectos: o conteúdo, a natureza, as razões e o cena política nacional nunca foi novidade, princi-
significado mais geral da transição de um regime a palmente depois da Revolução de 1930.
outro. Por fim, em terceiro lugar, procura-se com-
Contudo, as intervenções militares de 1937 (o
preender o movimento político entre 1974 e 2002 a
golpe do Estado Novo) ou de 1945 (o golpe que
partir de dois parâmetros predefinidos: as transfor-
põe fim ao Estado Novo) nada têm a ver com um
mações na forma de Estado e as evoluções da for-
ma de regime. Cada uma dessas variáveis recobre
um espaço político diferente. A primeira permite 7 Esse novo gênero de intervenção, mais burocrático e
captar as modificações nas relações de força entre menos provisório, foi seguido, com algumas diferenças re-
os aparelhos e ramos do sistema estatal; a segun- gionais, por todos os regimes militares da América do Sul –
Brasil, Argentina, Chile e Uruguai – nas décadas de sessen-
da, as disputas na cena político-partidária
ta e setenta do século XX. Suzeley K. Mathias (2004)
(POULANTZAS, 1968). As análises aqui são mais discute detalhadamente todos os aspectos relacionados ao
esboçadas que desenvolvidas, já que envolvem um “processo de militarização” do Estado brasileiro nesse pe-
espectro muito variado de matérias. Três temas ríodo.

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suposto “padrão moderador” que as Forças Ar- – etapa 2: outubro de 1965 (tornada indire-
madas desempenhariam em todas as crises políti- ta a eleição de Presidente da República) –
cas nacionais, mediando conflitos entre políticos janeiro de 1967 (nova Constituição)
civis desde a República (STEPAN, 1971). Esse
– etapa 3: março de 1967 (posse de Costa e
hipotético “padrão” corresponde, na verdade, a
Silva) – novembro de 1967 (início da luta
uma série específica de determinações históricas,
armada9)
que são a fonte da autonomia política e da singu-
laridade ideológica exibidas pelo estabelecimento – etapa 4: março de 1968 (início dos pro-
militar. Elas se devem basicamente: (i) à centrali- testos estudantis) – dezembro de 1968
zação do poder militar (em dois sentidos: da base (aumento da repressão política10)
para o topo do aparelho burocrático; da periferia
- Fase 2: consolidação do regime ditatorial-mili-
para o centro do sistema político); (ii) à oscilação
tar (governos Costa e Silva e Médici)
ideológica das cúpulas das Forças Armadas, entre
o getulismo em 1937 (i. e., o autoritarismo) e o – etapa 5: agosto de 1969 (Costa e Silva
antigetulismo em 1945 e 1964 (i. e., o anti- adoece; Junta Militar assume o governo)
populismo); (iii) à aversão dos oficiais à política – setembro de 1969 (Médici é escolhido
de massas, representada, no caso, pelo incentivo Presidente da República11 )
à mobilização sindical e à exaltação nacionalista (o – etapa 6: outubro de 1969 (nova Consti-
que explicaria a oscilação anterior); e (iv) à atitu- tuição) – janeiro de 1973 (refluxo da luta
de dos militares em relação à democracia ou, mais armada)
exatamente, sua recusa não do princípio do su-
frágio universal, mas de suas conseqüências prá- – etapa 7: junho de 1973 (Médici anuncia
ticas: os resultados eleitorais “errados” do perío- seu sucessor) – janeiro de 1974 (eleição
do 1945-1964 (QUARTIM DE MORAES, 1985). congressual (indireta) de Geisel)
São precisamente essas determinações histó- - Fase 3: transformação do regime ditatorial-mi-
ricas, esse elitismo em sentido amplo, que estão litar (governo Geisel)
na base da intervenção das cúpulas das Forças – etapa 8: março de 1974 (posse de Geisel)
Armadas no processo político em 1964. Cúpulas – agosto de 1974 (anunciada a política
que legitimam, ou melhor, justificam seu papel de modificação do regime)
dirigente em função da crise política na década de
1960, informam a estratégia de modificação do – etapa 9: novembro de 1974 (vitória do
regime ditatorial nos anos 1970, modelam a for- MDB nas eleições senatoriais) – abril de
ma de governo desejada ao final dessa modifica- 1977 (Geisel fecha o Congresso Nacio-
ção na década de 1980 e preservam sua autono- nal)
mia política e institucional nos anos 1990. – etapa 10: outubro de 1977 (demissão do
Do ponto de vista cronológico, a história polí- Ministro do Exército) – janeiro de 1979
tica do regime ditatorial e da transição brasileira (revogação do Ato Institucional n. 5)
da ditadura militar para a democracia liberal pode - Fase 4: desagregação do regime ditatorial-mili-
ser assim descrita: tar (governo Figueiredo)
- Fase 1: constituição do regime político ditatori- – etapa 11: março de 1979 (posse de
al-militar (governos Castello Branco e Figueiredo) – novembro de 1979
Costa e Silva)
– etapa 1: março de 1964 (golpe de Estado)
– outubro de 1965 (extinção dos partidos
9 Primeira ação da Aliança Libertadora Nacional (ALN)
políticos)8
em São Paulo sob a direção de Carlos Marighella.
10 Após a edição do Ato Institucional n. 5 (de 13 de
8 Mediante o Ato Institucional n. 2 (de 27 de outubro de
dezembro de 1968).
1965). O sistema pluripartidário (1945-1965) é transfor-
mado em bipartidário: um partido pró-regime, a Arena (Ali- 11 A “eleição” do sucessor de Costa e Silva foi feita a partir
ança Renovadora Nacional) e um partido de oposição ao da consulta ao Alto Comando das Forças Armadas
regime, o MDB (Movimento Democrático Brasileiro). (MARTINS FILHO, 1995, p. 184).

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UMA HISTÓRIA POLÍTICA DA TRANSIÇÃO BRASILEIRA

(extinção dos partidos políticos Arena e – etapa 18: março de 1990 (posse do Presi-
MDB) dente eleito, Fernando Collor de Mello;
anunciado o Plano Collor I) – janeiro de
– etapa 12: abril de 1980 (greves operárias
1991 (anunciado o Plano Collor II)
em São Paulo) – agosto de 1981 (Golbery
pede demissão do governo) – etapa 19: dezembro de 1992 (impedimento
do Presidente Collor; o vice-Presidente
– etapa 13: novembro de 1982 (eleições di-
Itamar Franco assume a Presidência da
retas para governadores dos estados;
República) – julho de 1994 (lançado o
maioria oposicionista na Câmara dos
Plano Real)
Deputados) – abril de 1984 (derrotada a
emenda das eleições diretas12) – etapa 20: janeiro de 1995 (posse do Pre-
sidente eleito, Fernando Henrique Cardo-
– etapa 14: janeiro de 1985 (vitória da opo-
so) – junho de 1997 (aprovada a emenda
sição na eleição para Presidente da Repú-
que permite a reeleição do Presidente da
blica) – março de 1985 (posse de José
República e dos titulares dos poderes
Sarney)13
Executivos municipais e estaduais)
- Fase 5: transição, sob tutela militar, para o regi-
– etapa 21: janeiro de 1999 (posse do Pre-
me liberal-democrático (governo
sidente reeleito, Fernando Henrique Car-
Sarney)
doso) – outubro-novembro de 2000 (vi-
– etapa 15: abril-maio de 1985 (falece tória dos partidos de oposição nas elei-
Tancredo Neves; emenda constitucional ções municipais)
restabelece eleições diretas para Presidente
– etapa 22 : julho de 2002 (início da cam-
da República) – fevereiro de 1986 (anun-
panha para as eleições presidenciais) –
ciado o Plano Cruzado contra a inflação)
janeiro de 2003 (posse do Presidente elei-
– etapa 16: novembro de 1986 (vitória do to, Luís Inácio Lula da Silva)
PMDB nas eleições gerais) – outubro de
1988 (promulgada nova Constituição)
Essa periodização simplificada do cenário po-
– etapa 17: março de 1989 (início da campa-
lítico assinala os limites temporais do regime dita-
nha para as eleições presidenciais) – de-
torial (1964-1974), do período de transição (1974-
zembro de 1989 (Collor de Mello vence
1989) e do intervalo da consolidação de um novo
as eleições presidenciais)
regime nacional (1989-2002)14. Ela não indica,
- Fase 6: consolidação do regime liberal-demo- contudo, os traços mais significativos da política
crático (governos Collor, Itamar Fran- brasileira contemporânea, nem permite estabele-
co e Fernando Henrique Cardoso) cer inferências causais que expliquem a sucessão
de acontecimentos ou a passagem de uma fase a
outra. Parece impossível, em todo caso, compre-
12 O ponto máximo da campanha pelo restabelecimento ender a transição política e a consolidação demo-
das eleições diretas para Presidente da República, que co-
crática independentemente do processo político
meçara em janeiro de 1984, em Curitiba, ocorreu em abril concreto. Este depende, por sua vez, da trajetória
do mesmo ano quando um comício com as principais figu- histórica nacional, assim como das condições his-
ras de oposição ao regime reuniu quase 1 milhão de pessoas tóricas dadas em função dessa trajetória ou, na
no Rio de Janeiro (no dia 10) e mais de um milhão em São falta de um nome melhor, dos “contextos” e da
Paulo (no dia 16). No dia 25, o Congresso Nacional rejeitou interação entre os “atores”: no caso, as Forças
a Emenda Constitucional que previa eleições diretas já para
o ano seguinte (1985). Para uma discussão da relação des-
Armadas (como agente político), o Estado (como
ses movimentos sociais com o processo de mudança do organização institucional) e a sociedade (como o
regime, v. o artigo de Rodrigues (2001). conjunto de agentes sociais).
13 O PDS (Partido Democrático Social), agremiação polí-
tica herdeira da Arena, dividiu-se em 1984 e a facção dissi- 14 Cruz (2005) sugeriu uma periodização mais simplificada
dente apoiou a candidatura Tancredo Neves para a presi- do regime, dividindo-o em ciclos a cada dez anos: 1964
dência da República (tendo José Sarney como vice-candi- (início: golpe de Estado); 1974 (inflexão: transição políti-
dato). ca); 1984 (fim: ápice do movimento oposicionista).

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A interação desses três elementos – Forças tecimentos sob a forma de um resumo


Armadas, Estado e sociedade – pode, contudo, explicativo15. No sentido próprio do termo, não é
tornar-se meramente formalista caso não sejam uma “cronologia” (i. e., uma disposição dos fatos
tomados como unidades historicamente determi- numa seqüência temporal reconhecível, um de-
nadas. Já se indicou acima a origem do poder do pois do outro), mas uma periodização: uma sub-
aparelho militar sobre as demais instituições e sua divisão temporal do espaço político que diz res-
distância ideológica em relação à democracia “real”. peito à ação aberta ou velada das classes sociais e
Não há espaço aqui para desenvolver os outros grupos políticos e militares. Essa periodização geral
tópicos. Sublinhe-se apenas que uma compreen- deve ser complementada por uma periodização es-
são mais extensa do “Estado” implica tomá-lo como pecificamente política, o que implica em dispor,
feixe de instituições, organismos, aparelhos e agên- em seqüência, diferentes regimes políticos atra-
cias burocráticas, cuja configuração não é indife- vés do tempo, regimes esses que estão ligados à
rente, de um lado, à evolução das relações de hie- luta partidária na cena política (POULANTZAS,
rarquia e subordinação entre os diversos centros 1968). No caso específico dos regimes de dita-
de decisão e, de outro, às articulações concretas dura militar há, no mínimo, duas complicações
desses aparelhos (e de seus respectivos ocupan- importantes: as “classes” não são os únicos ato-
tes) com as classes e grupos sociais. Da mesma res do processo político (e nem os mais impor-
forma, a “sociedade” resulta de um padrão espe- tantes) e os partidos tendem a perder sua função
cífico de desenvolvimento capitalista (“um mo- de representação, que é transferida para o apare-
delo de desenvolvimento” a partir de um “modo lho de Estado. Essa transferência comporta tam-
de produção”), graças à combinação peculiar, no bém algumas dificuldades e complexidades, o que
âmbito de uma formação social concreta, entre a explica a concorrência entre setores das Forças
estrutura produtiva e a estrutura de classes Armadas e a elite estatal civil (os “tecnocratas”).
(ABRANCHES, 1979; MARTINS, 1985). Em resumo, ficamos assim: as cúpulas das For-
ças Armadas se incumbem das questões políticas
IV. ALGUMAS VARIÁVEIS DE ANÁLISE PO-
e ideológicas e a elite estatal (civil), das questões
LÍTICA
de economia (CODATO, 2005).
A análise da dinâmica política da transição exi-
Assim, uma periodização mais completa e ri-
ge que se respondam pelo menos quatro pergun-
gorosa que a feita aqui deveria abranger as trans-
tas básicas:
formações no sistema estatal (e.g.: os desloca-
1) O que muda? Isto é: que instituições políti- mentos dos centros de poder, as alterações nas
cas são suprimidas, restauradas ou trans- suas hierarquias respectivas, bem como seu grau
formadas nesse processo de evolução polí- de “militarização”) e as evoluções/involuções
tica? institucionais da cena política (e.g.: a ampliação
ou restrição das “liberdades”, e sua influência tanto
2) Como muda? Isto é: qual a natureza do pro-
sobre os movimentos da “sociedade civil” quanto
cesso que governa a mudança?
sobre a dinâmica partidária). Esses dois níveis ou
3) Por que muda? Ou seja: quais as razões da regiões do espaço político não são apenas
substituição de um modelo político por ou- correlatos, mas se determinam mutuamente. Não
tro? se compreende a introdução, no regime, de certas
4) Em que direção muda? Ou seja: qual o sig- instituições e práticas liberais sem ter presente,
nificado mais amplo que se pode atribuir à por exemplo, a alteração nas correlações de força
mudança política? entre os aparelhos (e seus respectivos
controladores) que integram o sistema estatal. O
A primeira pergunta – o que muda no regime governo Geisel – e o domínio do Presidente sobre
ao longo do tempo? – pede que se defina a nature- a Presidência – é o melhor caso disso que se quer
za (conservadora, liberal, radical) e a amplitude dizer.
(maior, menor) das transformações político-
institucionais introduzidas no modelo político pela
15 Bayart (1976) classifica três histórias do regime autori-
elite (militar) dirigente. Dessa perspectiva, a abor-
dagem do problema está colada à história política, tário brasileiro assim: Skidmore (1967 – e poderíamos in-
cluir SKIDMORE, 1988), Schneider (1971) e Fiechter
mas não se reduz a uma simples crônica dos acon- (1974).

89
UMA HISTÓRIA POLÍTICA DA TRANSIÇÃO BRASILEIRA

A segunda pergunta – como muda o regime? – mudança estão condicionadas ao tipo de resposta
equivale à exposição do processo político, com que a elite detentora da iniciativa dá-lhes.
ênfase principalmente na ação dos “atores estra-
O problema da legitimação do regime militar,
tégicos” (MARTINS, 1979-1980, p. 20-21) e na
por exemplo, está posto desde seu primeiro dia.
reação dos outros “atores estratégicos” diante da
Os governos militares devem estimular um “con-
ação dos primeiros. Conforme Luciano Martins,
senso ativo”, o que envolveria algum grau de mo-
trata-se de saber quem detém a iniciativa do pro-
bilização social com todos os riscos aí implícitos,
cesso, quem detém o controle sobre ele (uma vez
ou devem apoiar-se num “consenso passivo”, isto
que, da primeira, não se segue o segundo, como
é, tácito, como nas democracias liberais?17
seria óbvio), como se dá o arranjo ou se costu-
ram as coalizões políticas que levam à evolução O problema da evolução institucional tem, à
do programa de mudança e qual é, dentre os pro- primeira vista, duas faces. Uma que se refere ao
jetos políticos de transformação do regime, o pre- Estado e seus ocupantes, outra que se refere à
ponderante (MARTINS, 1988, p. 113). A narrati- “sociedade civil” e seus movimentos.
va aqui obedece, em geral, à lógica da causa e
Esquematicamente, a primeira dimensão está
efeito. Mas é sempre arriscado isolar uma variá-
ligada à controvérsia sobre a nova função da Pre-
vel independente que seja capaz de explicar todo
sidência da República (quais os limites de suas
o processo político. Como há sempre uma
prerrogativas?) e sobre a sucessão presidencial
interação não apenas entre os atores políticos e os
(como escolher o sucessor?; e depois: quem indi-
agentes sociais, mas também entre os atores e as
car?). Deveria a Presidência ser o locus de coor-
instituições políticas, e uma vez que suas respec-
denação política e supervisão ideológica do siste-
tivas performances dependem justamente dessa
ma estatal, ficando os ministérios, conselhos e
interação, seria mais prudente pensar na
comissões com a função executiva propriamente
interdependência das variáveis (políticas, econô-
dita? Esse parece ter sido seu figurino no governo
micas, sociais, ideológicas etc.) e na mudança, ao
Médici. Ou ela deveria ser o aparelho que, de fato,
longo do tempo, da natureza, importância e signi-
concentra o poder de Estado, como no governo
ficado dessas mesmas variáveis16, que são histo-
Geisel? O Presidente deveria ser considerado mero
ricamente determinadas. Não basta indicar que a
“delegado da Revolução” ou “comandante supre-
auto-reforma do regime resultou de uma decisão
mo” das Forças Armadas?18 Visto que o regime
do Presidente militar para enquadrar a burocracia
não criou uma regra clara para a rotatividade no
militar, como parece ser o caso da compreensão
poder, nem assumiu, para fins de consumo inter-
de Elio Gaspari (2003; 2004). Posto em movi-
no e externo, a figura do “ditador”, como no caso
mento, o processo de reforma do regime ditatori-
do Chile, o conflito em torno da sucessão tendeu
al-militar tende a superar (para o bem ou para o
a ser sempre o mais agudo e difícil de todo o pe-
mal) o projeto original.
ríodo militar (MARTINS FILHO, 1995).
A terceira pergunta – por que o regime muda?
Já do lado da sociedade, a evolução institucional
– remete ao entendimento das contradições do
do regime está diretamente ligada num primeiro
próprio modelo e suas dificuldades de: (i)
momento à repressão (tanto seu grau, quanto seus
legitimação política; (ii) organização interna e (iii)
clientes preferenciais). Em seguida, o ponto cen-
evolução institucional. Esses não são, obviamen-
tral do processo passa a ser a liberalização. Uma
te, problemas simples – nem para os analistas da
vez abolida a censura, liberados os presos políti-
política ditatorial, nem para os constitucionalistas
cos, concedida a anistia, garantido o habeas
da política ditatorial. A natureza e amplitude da

17 Esse tópico foi discutido, a propósito da Espanha de


16 Couto (1998) sugere um modelo bastante complexo
Franco, por Juan Linz (1964). Cardoso (1972) prefere fa-
para entender o processo de transição política e econômica
lar em “autenticação” do regime e não em legitimação polí-
no Brasil na década de noventa. Ele argumenta que se deva
tica.
integrar na análise do sistema político três dimensões si-
multaneamente: as instituições (e suas mudanças), os ato- 18 Para uma discussão particularmente ilustrativa desse
res (e suas conversões) e o contexto político-social, que em último problema, v. Gaspari (2004). Sobre o primeiro, v.
cada conjuntura é diferente. Cardoso (1975), Lafer (1975) e Codato (1997).

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corpus, revogado o bipartidarismo, até onde a ções (de grau) que podem ser introduzidas no re-
oposição legal poderia ir? Quais os limites da con- gime político, sem implicarem a transformação
testação? O que era, do ponto de vista do grupo do regime no seu oposto (uma mudança de natu-
político-militar que dirige a transformação do re- reza, por assim dizer). A cúpula militar que dirige
gime, inegociável? o processo de transição tem todo o interesse ape-
nas na primeira alternativa. Ela equivale à
A questão da organização interna é, natural-
institucionalização do regime ditatorial, mas sob
mente, o problema do arranjo específico do siste-
outra forma política. Trata-se, paradoxalmente,
ma institucional dos aparelhos do Estado. Como
de um autoritarismo sem ditadura. O fundamental
ordenar e posteriormente coordenar a relação en-
é que o processo decisório continue centralizado
tre as partes civil e militar do sistema estatal? Como
no poder Executivo, os militares continuem con-
forjar uma nova estrutura de autoridade? Com base
trolando, mesmo à distância, os centros de poder
em que critérios recrutar a elite estatal? Como
real, a atividade dos partidos políticos fique res-
organizar o processo decisório? Qual o limite da
trita aos períodos eleitorais, o poder do Legislativo
influência dos militares sobre as questões políti-
permaneça pouco mais que ornamental e, como
cas? etc.19 Problemas tão mais delicados ao se
lembrou Luciano Martins, a expressão da “vonta-
observar que, sob o procedimento mais geral de
de popular” não implique qualquer tipo de partici-
“hipertrofia do Estado” nos regimes ditatorial-mi-
pação autônoma da sociedade (MARTINS, 1979-
litares, se desenvolvem uma série quase infinita
1980, p. 31).
de desajustes “administrativos” e distorções
organizacionais. Pelo lado da burocracia: O passo para se institucionalizar o autoritarismo
indefinição de fronteiras funcionais formais entre (no sentido acima) não significa, porém, que o
os ramos do Estado; sobreposição de funções e regime ditatorial era pouco ou nada
competências, fonte praticamente inesgotável de institucionalizado21, mas que o arranjo institucional
conflitos burocráticos; expansão de prerrogativas em vigor não era funcional nem estável, daí as
e extravasamento das esferas de competência, que crises políticas freqüentes (1965, 1968, 1974,
geram novos focos de atrito; acirramento da com- 1977, 1981 etc.); que, portanto, ele deveria ser
petição interburocrática, desencadeada pelo mo- reformado para suportar essas crises, sem que
vimento de conquista de espaços políticos e no- isso implicasse uma regressão “populista” (ao pré-
vos recursos de poder por parte de determinadas 1964) ou um avanço democrático.
agências; por fim, transformação das agências
Esses não são os únicos parâmetros da análise
burocráticas em agências de representação de in-
da história política do regime político. Mesmo as
teresses. Pelo lado dos burocratas: estreitamento
saídas às questões formuladas não podem, natu-
de vínculos com aliados “externos”, i. e., sociais,
ralmente, ser elaboradas em poucas páginas. Seja
como mecanismo de suporte amplamente utiliza-
como for, talvez algumas respostas possam ser-
do no jogo interno de poder; articulação de alian-
vir de fio condutor para se compreender o senti-
ças entre segmentos do aparelho burocrático e suas
do mais geral da cronologia já esboçada e, mais
clientelas, gerando arenas privilegiadas e um esti-
importante, identificar certos determinantes his-
lo personalista de gestão etc.20
tóricos para explicar a substituição do “regime
A última pergunta – qual a direção da mudança autoritário” pelo autoritarismo, conforme minha
política? – exige que se distingam certas altera- hipótese.
V. A DINÂMICA DA ABERTURA POLÍTICA NO
BRASIL
19 Cardoso nota que, durante o “regime autoritário”, o
O pressuposto mais geral para a análise do
conflito entre Executivo-Legislativo desloca-se para o Exe-
cutivo e há, efetivamente, uma concorrência entre movimento de abertura política no Brasil consiste
“tecnocratas” e “militares” no processo de tomada de deci- em que a revogação dos regimes políticos ditato-
sões (CARDOSO, 1982). riais e o restabelecimento de formas de governo
20 Para uma visão geral dessas questões, v. MARTINS,
1985 e ABRANCHES, 1978. Para a análise de alguns ca-
sos, v. Lima Júnior e Abranches (1987). Para uma discus-
são referida ao tema da “transição”, v. Diniz e Boschi 21 Para Linz (1973), ao contrário, tratava-se tão-somente
(1989). de uma “situação autoritária”.

91
UMA HISTÓRIA POLÍTICA DA TRANSIÇÃO BRASILEIRA

democráticas, semidemocráticas ou semiditatoriais ção a um ponto que, de qualquer forma, seria a


não são alcançadas necessariamente por sua der- realização plena da democracia liberal, parece en-
rubada ou mediante um golpe de Estado, ou ainda ganoso em pelo menos dois sentidos. De um lado,
pela ascensão do movimento popular porque certos analistas pressupõem que o objeti-
(POULANTZAS, 1975). Ela pode resultar tam- vo estratégico dos militares que dirigem o pro-
bém e, no caso do Brasil, principalmente, de pro- cesso é (era) “restabelecer a democracia”. De ou-
cessos evolutivos de mudança. Schmitter sugere tro, porque igualmente se eximem de estimar os
que, desse modo, a transição para a democracia “restos” de autoritarismo nas instituições do novo
implica duas possibilidades: (i) ou há uma “trans- regime e avaliar se e como eles podem afetar a
ferência de poder” dos militares para os políticos estrutura institucional e a dinâmica política demo-
aliados ao regime; (ii) ou há uma “submissão” crática. Aqui seria prudente evitar os estudos cons-
(negociada) dos militares aos políticos da oposi- titucionais comparados.
ção moderada ao regime (O’DONNELL &
V.1. O conteúdo da mudança política: institui-
SCHMITTER, 1988). No caso do Brasil, houve
ções liberais, práticas autoritárias
um pouco das duas coisas, sem que houvesse
realmente uma delas. Os militares não transferi- O projeto original da facção militar que passou
ram todo o poder ao partido do governo (Arena, a controlar o processo político após 1974, repre-
depois PDS). Eles conservaram posições estraté- sentada pelas figuras dos generais Ernesto Geisel
gicas no aparelho do Estado e sua capacidade de e Golbery do Couto e Silva (os “castellistas”23),
vetar certas iniciativas dos políticos civis em te- foi muito mais de “mudança política” que de “trans-
mas constitucionais e institucionais, como se viu formação política”. A variante adotada deveria com-
na década de 1980 (a comparação com o caso portar uma liberalização do regime ditatorial, mas
argentino fala por si). A conciliação promovida pela não necessariamente a democratização do siste-
elite política foi tão ampla que, uma vez derrotada ma político (STEPAN, 1988, p. 12-13)24. Na
a alternativa para a transformação do modelo po- Espanha, enquanto a “transição democrática” se-
lítico pela via eleitoral, em 1984, tanto represen- guiu uma via condicional – cada instituição demo-
tantes do regime quanto opositores do regime for- crática introduzida no sistema político exigia (isto
maram o primeiro governo civil, após a aprova-
ção das Forças Armadas22. 23 Adeptos do Marechal Castello Branco, primeiro Presi-
É conveniente reparar que o restabelecimento dente do regime ditatorial brasileiro. Os “castellistas” são
de formas democráticas de governo é apenas um comumente associados, de maneira equivocada, a posições
dos resultados possíveis da transformação políti- “liberais”, enquanto seus opositores nas Forças Armadas,
a “linha dura”, são associados a posições “radicais”. Mais
ca dos “regimes autoritários” (MARTINS, 1988, fiel aos fatos, uma divisão desses grupos deveria associar
p. 108). Como já observado por Moisés, “as tran- os primeiros à institucionalização do regime e, os últimos,
sições de regime ‘não democráticos’ nos anos à administração da repressão. Não é demais lembrar que
[19]70 e [19]80 [...] começaram como transições foram exatamente os “liberais” do Exército criaram o Servi-
do autoritarismo para ‘outra coisa’, mas não há ço Nacional de Informações (em junho de 1964), editaram
nada que assegure que essa ‘outra coisa’ [fosse] o Ato institucional n. 2 (em outubro de 1965), que supri-
miu os partidos políticos e tornou indireta, a partir de
necessariamente um regime democrático” então, as eleições presidenciais; foi essa linha “moderada”
(MOISÉS, 1994, p. 88). A tentação da teleologia, também que promulgou uma nova Constituição (em janei-
presente em alguns estudos que pretendem iden- ro de 1967) e fechou o Congresso Nacional (em abril de
tificar na transição política uma trajetória em dire- 1977), introduzindo uma série de mudanças (“casuísmos”,
segundo a expressão da época) na legislação eleitoral.
Oliveiros Ferreira (2000) propõe uma outra divisão entre
22 Vencido o movimento pela restauração do sufrágio po- as duas principais correntes político-ideológicas das For-
ças Armadas: o “estabelecimento militar”, i. e., aqueles que
pular para Presidente, o Colégio Eleitoral reuniu-se em 15
agiriam de acordo com a legalidade constitucional, e o “par-
de janeiro de 1985 e elegeu Tancredo Neves (PMDB) por
tido fardado”, i. e., aqueles militares dispostos a intervir na
480 votos, contra 180 dados a Paulo Maluf (PDS). Tancredo
política para estabelecer a lei e a ordem constitucional.
adoeceu, não assumiu e em seu lugar tomou posse da Pre-
sidência da República em 15 de março de 1985 José Sarney, 24 Para a diferença entre os dois processos e suas possibi-
ex-líder do partido de apoio à ditadura. lidades de interação, v. O’Donnell e Schmitter (1988).

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 25: 83-106 NOV. 2005

é, condicionava) outra –, no Brasil, a via da mu- priamente dito (1964-1974). Sua principal carac-
dança política foi seqüencial: certos direitos libe- terística foi o continuísmo excepcional do
rais clássicos foram reintroduzidos de acordo com autoritarismo (MARTINS, 1988) nas instituições
uma estratégia incremental e moderada, sob a di- do governo civil que deveria, afinal, ser “de tran-
reção do governo e com a colaboração da oposi- sição”. Stepan e Linz já sugeriram que “a duração
ção “responsável”, a fim de se evitarem os riscos incomum da transição brasileira”, quando com-
de uma regressão autoritária (SKIDMORE, 1988, parada com a de outros países, está relacionada
p. 323-325)25. Em que pese a diferença entre Brasil “ao fato de que o regime autoritário [...] era hie-
e Espanha, Share e Mainwaring (1986) traçaram rarquicamente controlado por uma organização
um útil paralelo entre os dois países no que diz militar que detinha poder suficiente para controlar
respeito ao modo da mudança política, chamado o ritmo da transição e para extrair um alto preço
por eles “transição pela transação”, enfatizando o por se retirar do poder” (LINZ & STEPAN, 1999,
caráter negociado de todo o processo26. p. 205)28.
O propósito do governo Geisel (1974-1979) Esse é, basicamente, o lado político da estra-
foi promover uma distensão, isto é, um relaxa- tégia. Há que se considerar também seu lado mili-
mento dos controles políticos impostos à socie- tar. Uma das tarefas mais importantes e difíceis
dade. A censura prévia foi parcialmente suspensa, na mudança da fórmula política foi o
os resultados eleitorais, depois de algumas mani- desengajamento gradual das Forças Armadas da
pulações das regras27, foram admitidos, os pro- condução cotidiana dos negócios de Estado e seu
testos dos empresários contra o “modelo econô- retorno à condição usual de guardiã da ordem in-
mico” foram, embora com reservas, tolerados e terna. Um dos principais ingredientes dessa polí-
as inesperadas reivindicações operárias, surgidas tica foi o fortalecimento do Presidente da Repú-
a partir de 1978, foram um efeito não antecipado blica e a afirmação de sua autoridade sobre os
da ação liberalizante. Esse projeto foi mantido, no vários grupos e facções da própria corporação
governo Figueiredo (1979-1985), sob o nome de militar, em especial aqueles que controlavam os
“política de abertura”, com lances controversos e órgãos de segurança e que haviam conquistado
sob oposição da extrema-direita militar. Concluí- ampla liberdade nos governos anteriores (ou, como
da no fim do governo Sarney (1985-1990), a se dizia, “autonomia operacional”), agindo como
“transição política” (de 1974 a 1989) foi peculiar: um poder paralelo dentro do Estado (QUARTIM
ela durou, ironicamente, mais que o regime pro- DE MORAES, 1982, p. 771; GASPARI, 2002b).
Outra peculiaridade da mudança: a vitória do Pre-
sidente militar sobre a corporação militar deu-se
25 O desenho mais geral desse programa reformista pode mediante um acréscimo de autoritarismo, e não
ser lido em Santos (1978, p. 143-211). Em um artigo seu contrário. Daí que a demissão do Ministro do
intitulado “Estratégias de descompressão política”, Santos Exército Sylvio Frota, em outubro de 1977, tenha
enfatizou a necessidade de retomarem-se certos direitos sido um dos lances mais influentes desse proces-
liberais clássicos, sob uma estratégia gradual e moderada, so (GASPARI, 2004)29, a ponto de permitir indi-
com a cooperação da oposição, de modo a evitar os riscos
car a forma da mudança política.
de um retrocesso político. A primeira medida deveria ser a
eliminação da censura e a garantia da liberdade de expres-
são. Para uma análise concreta dos mecanismos de funcio-
namento da censura no Brasil durante o regime, v. Soares 28 Salvo engano, Alfred Stepan foi o primeiro autor a
(1989).
sugerir a importância da manutenção de “enclaves autoritá-
26 Santos (2000) demonstrou que, por caminhos seme- rios” no aparelho do Estado (dirigidos pelos militares)
lhantes, o resultado das duas transições foi o mesmo: pre- mesmo após a vigência do que a maioria dos autores chama
domínio do poder Executivo sobre o Legislativo. Uma com- de “democracia”, i. e., o governo Sarney (v. STEPAN, 1986).
paração entre a redemocratização na Espanha, Brasil e Ar- Para mais informações sobre a possibilidade de supervisão
gentina pode ser lida em Schmidt (1990). Para uma discus- do processo constituinte pelas Forças Armadas (1987-1988),
são sobre as implicações metodológicas desse tipo de com- v. Zaverucha e Teixeira (2004).
paração, v. Bunce (2000). 29 O General Geisel, note-se, venceu as três crises milita-
27 Para compreender a série de “casuísmos” que alteraram res de seu governo: demitiu o comandante do II Exército
o processo político graças à manipulação do sistema eleito- (1976), exonerou o Ministro do Exército (1977) e aceitou
ral (cujos resultados nem sempre foram favoráveis ao regi- imediatamente o pedido de dispensa do Chefe da Casa
me ditatorial), v. Fleischer (1986). Militar (1978). Sobre o tema, v. Oliveira (1980).

93
UMA HISTÓRIA POLÍTICA DA TRANSIÇÃO BRASILEIRA

V.2. O método de mudança política: centraliza- da, a periodização do regime ditatorial corresponde
ção e controle também a três rearranjos: (i) à nova geografia que
se estabeleceu entre políticos e militares, em que
A legenda do governo Geisel foi, como se sabe,
as eleições são o melhor indicador para se apurar
distensão política “lenta, gradual e segura”. Esse
o grau crescente de importância dos “civis” na
procedimento deveria ser suficientemente arras-
cena política; (ii) à redefinição das relações de
tado para que não pudesse ser interpretado como
força entre as classes sociais (CRUZ &
uma involução da “Revolução”, servindo de pre-
MARTINS, 1983), em que a passagem da posi-
texto à contestação aberta da extrema-direita, mi-
ção hegemônica de uma fração de classe (capital
litar e civil. Ele deveria ser também gradual, isto
industrial multinacional e nacional associado) a
é, progressivo e limitado, pois não poderia abrir
outra (capital bancário) é ilustrativa das novas
caminho a uma ofensiva oposicionista que con-
contradições entre “governo” e “empresariado”32;
duzisse, por exemplo, à uma ruptura democrática
(iii) à redefinição das relações de forças entre as
(QUARTIM DE MORAES, 1982, p. 766-767). E
classes e o estabelecimento militar, atestada pelos
deveria ser controlado pelo próprio Presidente,
protestos crescentes de trabalhadores e profissi-
uma vez que as duas tarefas anteriores exigiam
onais de classe média (advogados por meio da
supervisão estrita tanto dos movimentos políticos
OAB, jornalistas por meio da ABI etc.). Ainda que
da direita militar como da esquerda parlamentar.
indiretamente, as greves e a ascensão dos movi-
Só assim se reconstitui o sentido da estratégia
mentos sociais traduzem o ritmo do “renascimento
pendular de Geisel, ora à direita (cassações), ora
da sociedade civil”33.
à esquerda (eleições)30.
Os dados das votações para o legislativo esta-
Todavia, como já se enfatizou acima, o proje-
dual e federal ilustram a evolução da oposição par-
to original de liberalização do regime ditatorial não
lamentar, sugerindo sua crescente importância no
foi idêntico ao processo político que ele desenca-
sistema político.
deou. Uma vez iniciado, o movimento adquiriu lógi-
ca própria e as várias crises nos governos Geisel Mantidas pelo regime as instituições da demo-
e Figueiredo dizem respeito tanto à tentativa dos cracia representativa clássica (partidos, parlamen-
Presidentes de reafirmar seu controle sobre o pro- tos e eleições)34, o entendimento da transforma-
cesso, quanto da oposição civil e militar de alterar ção do sistema político tem de passar necessaria-
o projeto (em direções diferentes). A complicação mente pela análise da influência da dinâmica elei-
era mais ou menos a seguinte: se a “distensão polí- toral sobre o processo político nas décadas de
tica”, sob a tutela dos militares, era a única forma setenta e oitenta. As tabelas adiante (tabelas 1 e 2)
imaginada pela elite no poder para resolver as con- resumem os resultados das eleições legislativas no
tradições do aparelho militar e do próprio “regime Brasil entre 1966 e 1986. Se dividirmos os votos
militar”, a “abertura política” permitiu a interven- em duas correntes opostas, “situação” (Arena) e
ção do empresariado nacional, das camadas mé- “oposição” (MDB), teremos o seguinte:
dias e dos trabalhadores no jogo político. Logo,
as fases e etapas indicadas na periodização acima
não podem ser reduzidas, exclusivamente, à dinâ- detalhada das contradições presentes no interior da insti-
mica política e burocrática do aparelho militar tuição militar. Essa é, segundo o autor, a variável explicativa
(suas lutas internas, guerras ideológicas ou dis- da transição.
putas entre personalidades31). Em grande medi- 32 Sobre a mudança de hegemonia, cf. Saes (1990). Para
um balanço crítico da literatura a respeito dos conflitos
entre a burguesia brasileira e o poder Executivo militar, v.
30 O General Golbery do Couto e Silva, principal assessor Codato (1995).
do Presidente Geisel, descreveu esse processo com uma 33 Há imensa literatura sobre o tema; cf., em especial,
metáfora questionável. As sucessivas modificações do sis- Sader (1988).
tema político para adaptar-se aos conflitos embutidos na 34 O’Donnell e Schmitter afirmam que o regime brasileiro
dinâmica da transição poderiam ser considerados perfeita-
“não presenciou qualquer tentativa séria de criação de ins-
mente naturais, à maneira de “sístoles” e “diástoles” (v.
tituições autoritárias”; os militares governaram “recorren-
SILVA, 1981).
do amplamente à distorção, e não à destruição das institui-
31 Para uma boa visão dessa questão, v. Oliveira (1994). ções básicas da democracia política” (O’DONNELL &
Em Gaspari (2002a; 2002b; 2003; 2004) há uma história SCHMITTER, 1988, p. 46; sem grifos no original).

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TABELA 1 – RESULTADOS OFICIAIS DAS ELEIÇÕES LEGISLATIVAS, POR PARTIDO POLÍTICO (BRASIL,
1966-1982 – EM %)

Fonte: Tribunal Superior Eleitoral.


Notas:
1. Arena: Aliança Renovadora Nacional; MDB: Movimento Democrático Brasileiro; B&N: votos brancos e nulos.
2. Os votos do PDS foram artificialmente incluídos na coluna “Arena” e os da oposição ao regime (Partido do Movimento
Democrático Brasileiro (PMDB), Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Democrático Trabalhista (PDT), Partido Trabalhista
Brasileiro (PTB)), na coluna “MDB”.

TABELA 2 – RESULTADOS OFICIAIS DAS ELEIÇÕES LEGISLATIVAS, POR PARTIDO POLÍTICO E SOMENTE
VOTOS VÁLIDOS (BRASIL, 1986 – EM %)

Fonte: Nicolau (1998, p. 56-58, 95, 173-175).


Nota: Os votos do PDS-Partido Progressista Renovador (PPR), Partido da Frente Liberal (PFL), Partido Liberal (PL) e Partido
Democrata Cristão (PDC) foram incluídos na coluna “Arena” e os dos partidos de oposição ao regime (PMDB, PT, PDT, PTB,
Partido Socialista Brasileiro (PSB), Partido Comunista Brasileiro (PCB) e Partido Comunista do Brasil (PCdoB)) foram
incluídos na coluna “MDB”. Essas agremiações, MDB e Arena, foram extintas em 1979.

Como se pode notar, o que deveria ser apenas lamentar tornou imperativa a dissolução do siste-
uma fachada liberal para o regime ditatorial con- ma bipartidário” (KINZO, 1988, p. 224).
verteu-se num poderoso elemento de dinamização
É provável, como argumentou Lamounier
do programa da transição, em especial no início
(1986), que a arena eleitoral tenha sido mais im-
dos anos oitenta. Uma inspeção ligeira nesses nú-
portante no caso brasileiro que em outros proces-
meros permite, ao menos, quatro conclusões: (i)
sos de transição política, nos anos setenta, na
a votação do partido da situação é, ao longo do
América Latina. Há que se levar em conta, po-
tempo, inversamente proporcional à do partido da
rém, o outro lado da moeda. Nem todas as clas-
oposição; (ii) ainda que o ritmo do crescimento
ses ou camadas encontraram, como salientou
do voto oposicionista seja diferente nas três casas
Saes, o lugar privilegiado para se oporem ao regi-
legislativas (maior no Senado federal, menor nas
me ditatorial na “cena político-partidária”, já que
Assembléias Legislativas estaduais), ele é pratica-
o MDB, o partido contrário ao governo, manteve-
mente constante; (iii) ao fim da primeira série tem-
se praticamente afastado dos movimentos popu-
poral (1982), a oposição controla em torno de 50%
lares. O instrumento da moderna classe operária
do eleitorado, enquanto o partido da situação, 36%;
foi na verdade o sindicato. Assim, a forma de “ação
(iv) o único momento em que a série se modifica
oposicionista mais eficaz [...] não foi o voto, e
(1970) corresponde ao crescimento dos votos
sim a greve” (SAES, 1984, p. 227).
nulos e em branco, a forma possível, naquela con-
juntura, de protesto contra o regime. Daí que em A Tabela 3 é um indicativo para que se possa
1979 o “reconhecimento da impossibilidade do medir a dissociação da sociedade do regime e de
governo assegurar uma sólida base de apoio par- seu modelo econômico.

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UMA HISTÓRIA POLÍTICA DA TRANSIÇÃO BRASILEIRA

TABELA 3 – NÚMERO TOTAL DE GREVES, NÚMERO MÉDIO DE TRABALHADORES PARADOS, JORNADAS


NÃO TRABALHADAS E MÉDIA DE DIAS PARADOS, NAS REGIÕES URBANAS (BRASIL, 1978-1987)

Fonte: NEPP (1989, p. 129-131 – dados selecionados a partir das Tabelas 1, 2, 3 e 4).
Nota: Em relação ao número médio de trabalhadores parados, foram contabilizados os trabalhadores da indústria;
trabalhadores da construção civil; assalariados de classe média; trabalhadores do setor de serviços e outras categorias
profissionais.

Em paralelo à evolução da oposição partidária, gerando o argumento, Diniz (1986) parece ter ra-
os dois últimos governos militares, de Geisel e de zão ao afirmar que a “abertura política” é o resulta-
Figueiredo, tiveram de enfrentar uma forma mais do de duas dinâmicas que atuam simultaneamente
moderna de organização política, o “novo no sistema político: a dinâmica das negociações no
sindicalismo”35. Esse desafio insere-se num con- universo das elites e a dinâmica das pressões da
texto mais amplo e que diz respeito ao processo sociedade (camadas médias, classe operária) so-
de reestruturação do sistema de representação de bre o Estado militar. Talvez seja o caso de sugerir
interesses da sociedade junto ao Estado. Por ora, que a primeira dinâmica estabeleceu o conteúdo,
basta notar que a dinâmica sindical cruza-se, nes- definiu o modo e impôs a natureza da transição,
sa conjuntura, com a dinâmica político-partidária enquanto a segunda determinou seu ritmo.
sem que haja, no entanto, uma relação de deter-
V.3. As razões da mudança política: um regime
minação entre elas.
em crise perene
Ao observar apenas a coluna “total de greves”
Os processos políticos que estão na base da
da Tabela 3, pode-se supor que, nesse intervalo de
reforma do regime ditatorial em 1974 não são idên-
dez anos (i. e., 1978-1987), a transformação de
ticos aos que presidiram sua origem em 1964
118 paralisações (1978) em 2 193 (1987) deva ter
(MARTINS, 1979-1980, p. 19). Cada um deles
tido sua função no processo de conversão do regi-
corresponde a uma crise política específica, mas
me. A informação mais importante é, contudo, o
tendo as Forças Armadas como protagonista prin-
aumento em quase dez vezes do número de traba-
cipal.
lhadores parados entre 1978 e 1979. Embora exa-
Se pudermos associar o surgimento das ditaduras
35 Em resumo, o “novo sindicalismo” consistia numa na América Latina a dois tipos de fatores, um de natu-
maneira diferente de organização dos trabalhadores em re- reza estrutural – elas corresponderam à necessidade
lação ao sindicato oficial de Estado (criado no período pos- de reorganizar o modelo de acumulação capitalista na
terior a 1930) e também numa maneira diferente de apre- periferia (O’DONNELL, 1975) – e outro de natureza
sentar reivindicações salariais. O ponto fundamental era a
conjuntural – a percepção pelos militares brasileiros
tentativa de negociar a questão diretamente com os empre-
sários, sem a mediação do Ministério do Trabalho. Para de uma situação de caos social e desordem burocráti-
uma visão otimista do fenômeno, v. Maroni (1978); para ca que exigia sua “intervenção” (SOARES, 1994)36
uma análise geral da evolução do novo sindicalismo, da –, é preciso recordar que a razão para mudar a forma
década de 1970 para a de 1980, v. Keck (1988). Ao lado
desse fenômeno surgiram, no final dos anos setenta, novos
movimentos sociais urbanos. Uma boa perspectiva histó- 36 Para uma formalização elegante dessa explicação v.
rica dessa questão pode ser lida em Ottmann (1995). Geddes (2001, p. 233-235).

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 25: 83-106 NOV. 2005

de governo, em 1974, obedece antes a dificuldades ção de Gaspari, por exemplo), era a forma mais
internas do próprio “regime militar”. Dificuldades es- ou menos normal, ou possível naquela conjuntu-
sas que têm origem no ramo militar do aparelho do ra, de combater uma oposição real (a luta arma-
Estado (DREIFUSS & DULCI, 1983), repercutem da) ou imaginária (“os comunistas”). Por sua vez,
nas Forças Armadas e se ampliam a partir delas para o custo para produzir um consenso ativo que se
outros aparelhos e ramos. Daí que não se deva asso- aproximasse da legitimidade ficava muito depen-
ciar o propósito reformista de Geisel-Golbery a moti- dente dos ciclos de expansão econômica, sendo
vos mais globais do tipo “crise econômica” ou “crise as campanhas publicitárias pró-ditadura e a “edu-
social”. A crise econômica (medida, por exemplo, pelo cação moral e cívica” modestíssimos exemplos
aumento da inflação e desequilíbrio do balanço de pa- de fabricação de uma cultura autoritária dominan-
gamentos) foi paralela à auto-reforma da ditadura. E te e efetiva, em tudo diferente aqui, portanto, da
a crise social (representada tanto pelos resultados ne- exaltação nacionalista “varguista”.
gativos da política de “distribuição de renda”, quanto
Em suma, penso que a ausência de ordem/hi-
pela reação a ela: as greves) foi revelada pelos efeitos
erarquia entre os ramos do aparelho do Estado e a
liberalizantes da política de auto-reforma da ditadura.
precariedade de um sistema próprio de justifica-
O que não significa dizer que o regime ditato- ção ideológica (à la Estado Novo, por exemplo)
rial-militar tenha sido estável. No Brasil, por exem- decorreu basicamente de três problemas combi-
plo, o regime nunca alcançou um estado ótimo de nados: (i) da dificuldade em construir uma estru-
equilíbrio político entre políticos liberais, líderes tura “racional” para tomada de decisões, como
conservadores e militares reacionários. Tampouco sugerem as freqüentes reformas administrativas
obteve consenso entre os próprios militares, visto do Estado38; (ii) da falta de coerência e coesão
que a existência de diversos grupos rivais nas For- ideológicas entre os diversos grupos, civis e mili-
ças Armadas denunciava a presença de vários pro- tares, que comandavam a política nacional39, e
jetos ideológicos, principalmente sobre a natureza (iii) da inexistência de regras claras e fixas para a
– provisória ou duradoura – e os objetivos – am- evolução institucional, cujo sintoma mais aparen-
plos ou restritos – de sua intervenção na vida po- te era a incerteza sobre quem comandaria o go-
lítica nacional, depois de 1964. verno, como o poder seria exercido e em que di-
reção o regime deveria caminhar40.
Por isso mesmo, o regime brasileiro teve difi-
culdade para encontrar uma fórmula institucional Em vista disso, pode-se presumir que o objeti-
definitiva. Foi um regime em crise permanente, vo estratégico da reconversão liberal do regime
como freqüentemente ocorre nessas formas polí- militar era a institucionalização de uma série de
ticas de exceção (POULANTZAS, 1975). A pró- dispositivos autoritários (QUARTIM DE
pria ausência de uma regra clara para a sucessão MORAES, 1982, p. 766) que, depois de encerra-
de chefes militares na Presidência é um indício do do o ciclo dos generais, garantissem legitimidade,
conflito insolúvel entre um modelo político que estabilidade e funcionalidade a um novo modelo
pretende preservar sua imagem civilizada, já que
não quer recorrer à figura clássica do “ditador
latino-americano”, e a impossibilidade de “civili- 38 O sistema decisório correspondeu a diversos arranjos,

zar” o comando do Estado, isto é, transferir a um seguindo a correlação de forças no interior da burocracia
político civil confiável, o posto de Presidente da civil e militar. V., para esse problema, Lafer (1975), Martins
(1985) e Codato (1997).
República. Os problemas clássicos do consenso
39 Entre os militares havia os internacionalistas, adeptos
e da coerção – o grau de consentimento da socie-
dade e a intensidade da repressão por parte do de uma economia de mercado mais “aberta”, e os naciona-
listas de direita, partidários de uma “economia nacional”
Estado – foram também razão e expressão das industrialmente desenvolvida. Uma ala civil liberal apoiara
dificuldades para criar instituições políticas pró- o golpe de Estado e via no aprofundamento da repressão
prias. O descontrole sobre os “porões” política, em 1968, um “desvio autoritário” dos seus pro-
(CENIMAR, DOPS, DOI-CODI37 etc.) ainda que pósitos originais. Nessa visão, o golpe era uma “contra-
aparecesse como “anarquia” (conforme a percep- revolução” que barrou “a implantação de uma república
sindicalista no País, com o apoio ostensivo do governo de
37 Centro de Informações da Marinha; Delegacia de Or- [Fidel] Castro” (cf. 30 ANOS DEPOIS, 1994, p. A3).
dem Política e Social; Destacamento de Operações de In- 40 Sobre esse último ponto é ilustrativo o depoimento do
formações – Centro de Operações de Defesa Interna. General Hugo Abreu (1979).

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UMA HISTÓRIA POLÍTICA DA TRANSIÇÃO BRASILEIRA

político nem “populista”, nem plenamente “demo- longo do tempo, tanto de estabilidade (até 1974)
crático”, em função dos riscos do segundo con- quanto de instabilidade para o regime (de 1974
verter-se no primeiro. De novo. Tal como tinha em diante)41.
sido o caso, na visão das Forças Armadas, do re-
Contudo, como os principais cargos executi-
gime da Constituição de 1946.
vos nunca estiveram em disputa (Presidência da
V.4. O sentido da mudança política: a institu- República, governo dos estados, prefeituras das
cionalização do autoritarismo capitais), as crises políticas que a dinâmica eleito-
ral produziu não foram suficientes para revogar o
Os governos militares não inventaram suas
traço fundamental do regime ditatorial: o mono-
próprias instituições político-representativas: por
pólio político do governo pelas Forças Armadas.
exemplo, um partido mobilizador de massa. A “re-
A impossibilidade da “alternância no poder” entre
forma partidária” de 1965 (o AI-2) limitou-se a
grupos civis (mesmo os mais conservadores) e
cancelar os registros das antigas agremiações,
militares é a referência mais segura da
criadas após o período do Estado Novo, reorga-
institucionalização da ditadura. Quando, no início
nizando as facções pró-regime e anti-regime em
do governo Geisel, há um impulso para a modifi-
apenas duas siglas, respectivamente: Arena e MDB.
cação do regime, não se trata, na minha opinião,
Da mesma forma, o sistema de representação de
de “um projeto de institucionalização do regime
interesses não se orientou na direção de um
autoritário, que prevê medidas liberalizantes, mas
corporativismo “clássico” (como havia sido ten-
apenas na medida em que sirvam a esse propósi-
tado pela Constituição de 1934), mas também não
to” (CRUZ & MARTINS, 1983, p. 46). Trata-se
conseguiu encontrar a fórmula ideal para refazer,
da institucionalização do autoritarismo, ou, mais
num contexto antiliberal, as conexões entre “so-
exatamente, da institucionalização de certos dis-
ciedade” e “Estado”. Nesse caso em especial, a
positivos de controle da sociedade pelo Estado.
ligação entre certos setores do empresariado e
Nas palavras tortuosas do Presidente Ernesto
determinados centros decisórios no aparelho do
Geisel: “Os instrumentos excepcionais de que o
Estado foram aprofundadas nas administrações
governo se acha armado para manutenção da at-
Costa e Silva e Médici de acordo com o mesmo
mosfera de segurança e de ordem [...] almejo vê-
modelo dos conselhos técnicos do autoritarismo
los não tanto em exercício duradouro ou freqüen-
“varguista”. Contudo, esse esquema, pelas
te, [mas] antes como potencial de ação repressiva
distorções que criava no sistema estatal
ou de contenção mais enérgica e, assim mesmo,
(balcanização, fragmentação, entropia etc.), e foi
até que se vejam superados pela imaginação polí-
revogado no governo Geisel, mas restaurado e am-
tica criadora, capaz de instituir, quando for opor-
pliado no governo Figueiredo (CODATO, 1997).
tuno, salvaguardas eficazes e remédios prontos e
Se essas evidências confirmam a precarieda- realmente eficientes dentro do contexto insti-
de da ditadura para edificar uma estrutura jurídi- tucional” (DISCURSO DE GEISEL, 1974, p. 5).
co-política, não significam que o Brasil tenha vi-
A imaginação política criadora posta em práti-
vido uma “situação autoritária” (LINZ, 1973).
ca deu no seguinte: em outubro de 1978, o Con-
Tampouco suas crises periódicas e a instabilidade
gresso Nacional aprovou a Emenda Constitucio-
característica do regime ditatorial daí derivada são
nal n. 11 (à Constituição de 1967), que conjugava
um índice do caráter transitório ou incipiente do
reformas políticas com a permanência das “sal-
“modelo político”. Há duas confusões nesse raci-
vaguardas eficazes”. Ela abolia o Ato Institucional
ocínio. Uma que associa inconstância a baixa
n. 5, restabelecendo o habeas corpus, suspendia a
institucionalização; e outra que vincula instituições
censura prévia para rádio e TV, revogava as pe-
ao processo de institucionalização. A presença ou
nas de morte e prisão perpétua, restaurava a in-
ausência de certas instituições é menos importan-
dependência do Judiciário etc. Mas também ga-
te que a função que elas cumprem na dinâmica
rantia, ao mesmo tempo, os poderes discricioná-
política concreta. Tome-se o caso do sistema
bipartidário. Concebido para discriminar, contro-
lar aliados e dissidentes, seu funcionamento, uma
vez estabelecido um calendário eleitoral mais ou 41 É o caso, por exemplo, das eleições para o Senado
menos fixo e postos alguns cargos políticos à dis- Federal, que assumiram um caráter plebiscitário anti-regi-
posição da concorrência eleitoral, foi um fator, ao me. V. a Tabela 1, acima.

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 25: 83-106 NOV. 2005

rios do Executivo. No lugar do AI-5 foram ma tenha sido dirigido e executado pela mesma
introduzidas na Constituição certas “salvaguardas associação de políticos profissionais e generais au-
para a defesa do Estado”, tais como o “estado de toritários. A longevidade da tríade Arena-PDS-PFL
emergência”. Excluída a necessidade de consul- na cena política43 não nos deixa esquecer que não
tas prévias ao Congresso, o estado de emergência houve uma verdadeira substituição dos grupos li-
poderia ser decretado pelo próprio Presidente da gados à ditadura, mas uma reacomodação no uni-
República. Ao contrário do que ocorria no AI-5, o verso das elites, tendo as Forças Armadas passa-
Presidente não estava autorizado a legislar, mas a do para o fundo do palco, sem contudo perder
imunidade parlamentar não foi totalmente suas prerrogativas, como o poder de veto, por
restabelecida. Embora o chefe do Executivo não exemplo44.
mais pudesse cassar mandatos e suspender direi-
O governo Sarney (1985-1990) foi a expres-
tos políticos, os parlamentares seriam processa-
são máxima desse círculo de ferro que, com su-
dos pela ditadura nos casos de “crimes contra a
cesso, controlou a mudança política no Brasil.
segurança nacional”42.
Recorde-se que as palavras de ordem da Aliança
Esse problema da institucionalização de dispo- Democrática, “conciliação” e “pacto social”, con-
sitivos autoritários de controle do poder de Esta- seguiram neutralizar tanto os ensaios de oposição
do, diante da possibilidade de perda de comando ao regime ditatorial surgidos na conjuntura 1977-
do processo político em função de um possível, 1980 (greves operárias, movimentos sociais “de
mas ainda incerto, relaxamento dos controles re- base” e protestos empresariais contra a “interven-
pressivos, estava na ordem do dia desde o início ção do Estado na economia”), quanto a famosa
da década de 1970. Quando assumiu o governo, campanha pelas eleições diretas para Presidente
o grupo do General Geisel já havia descartado tanto da República, em 1984. O resultado foi o aperfei-
um regime corporativista, que os assessores de çoamento de um regime antipopulista e antipopular
Médici haviam defendido em 1970-1971, quanto ou, como o denominou Florestan Fernandes, uma
a transformação da Aliança Renovadora Nacional “democracia forte”, isto é, uma forma política nem
num partido dominante, ao estilo do PRI mexica- explicitamente ditatorial, a ponto de ser combati-
no, conforme a idéia proposta por Samuel da como tal, nem plenamente democrática e libe-
Huntington (SKIDMORE, 1988, p. 321). A opção ral (FERNANDES, 1981, p. 10).
que prevaleceu foi a de implantar uma forma de
A década de 1980 consumou assim os sonhos
governo mais estável, previsível e controlada, em
dos generais: uma “democracia relativa”, na curi-
que o sistema de partidos e a rotina eleitoral, que
osa expressão de Geisel. Logo, seria mais correto
surpreendentemente haviam se convertido, na
caracterizar o governo Sarney não como um go-
década de setenta, num meio poderoso de protes-
verno “de transição” para a democracia ou um
to contra o regime, não pusesse em xeque o
governo “misto” (semidemocrático ou
autoritarismo; nem desse oportunidade aos “ex-
semiditatorial), mas o último governo, no caso,
cessos” do período populista, representados pelo
civil, do ciclo de governos não-democráticos no
avanço da mobilização popular sob o comando de
Brasil45 . Saes argumentou justamente que seria
uma liderança “carismática e demagógica”.
possível pensar desse modo desde que se abrisse
Feitas as contas, quando se consideram a na-
tureza conservadora do processo de transição no
Brasil, seus meios autoritários e seus objetivos 43 Para uma visão mais detalhada do sucesso eleitoral dos
restritos, não surpreendem as razões do partidos de direita no Brasil nesse período, v. Mainwaring,
continuísmo do mesmo grupo no poder após 1985, Menegello e Power (2000).
ainda que às custas de seu transformismo políti- 44 Carvalho argumenta, a meu ver com razão, que “As
co; nem o fato de que todo o processo de refor- Forças Armadas brasileiras não foram obrigadas a aceitar um
papel radicalmente diferente daquele assumido na fase auto-
ritária, quando elas tiveram maiores responsabilidades na
42 Cf. a íntegra da legislação em O Estado de S. Paulo de implementação de políticas públicas e no condicionamento
da postura dos demais atores” (CARVALHO, 2004, p. 136).
21 de setembro de 1978. Essas reformas institucionais, que
deveriam entrar em vigor em 15 de março de 1979, foram 45 A sugestão para caracterizar o regime brasileiro como um
antecipadas para 1º de janeiro, antes mesmo da posse do regime misto, em que se encontram combinadas instituições
novo Presidente. liberais e instituições autoritárias, é de Martins (1977).

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UMA HISTÓRIA POLÍTICA DA TRANSIÇÃO BRASILEIRA

mão de analisar “separadamente, isto é, uma a uma, assegurou as funções das Forças Armadas para
as ‘instituições políticas’ reintroduzidas a partir manter “a lei e a ordem” no país47.
da ‘abertura’, [deixando] de lado a questão do tipo
VI. UMA DEMOCRACIA AUTORITÁRIA?
de relação mantida entre essas ‘instituições’ e as
demais” (SAES, 1988, p. 18). Na década de noventa, a maior parte das aná-
lises sobre a democratização do regime dissociou
Uma série de liberdades políticas ou institui-
as transformações político-institucionais das alte-
ções tipicamente democráticas podem estar pre-
rações dos aparelhos estatais.
sentes mesmo num regime ditatorial. A questão
central é a função precisa que, por exemplo, o A discussão pública, seja no âmbito acadêmi-
pluripartidarismo ou as eleições majoritárias de- co, seja no âmbito político, voltou-se para algu-
sempenham. No governo Sarney, essas institui- mas questões muito específicas, como por exem-
ções cumpriram a função de “ocultar o caráter plo: a estrutura dos partidos (e seu baixo grau de
em última instância militarizado do processo institucionalização); o sistema de partidos (e seu
decisório estatal” (SAES, 1988, p. 19). Zaverucha alto grau de fragmentação); o sistema eleitoral (e
(1994), nessa mesma linha, demonstrou, de for- sua fórmula “disfuncional”: proporcional com lis-
ma convincente, que o governo Sarney manteve ta aberta); o sistema de governo (o federalismo e
as prerrogativas políticas dos militares e “os a competição entre as unidades nacionais); a for-
enclaves autoritários dentro do aparelho de Esta- ma de governo (presidencialista e suas improprie-
do”, contribuindo para o estabelecimento de uma dade); as relações intergovernamentais (a concor-
“democracia tutelada”46. rência entre os poderes Executivo e Legislativo)
etc. O foco quase exclusivo da literatura sobre a
Essa proposição tem duas implicações analíti-
cena política colocou no primeiro plano do debate
cas. Não só a liberalização do regime ditatorial
o tema (conservador) da governabilidade, que,
não se confunde com a democratização do siste-
inspirado por uma definição minimalista da demo-
ma político, mas essa liberalização imposta pelas
cracia, se tornou o problema fundamental do pro-
cúpulas militares foi “mais um fator de continui-
cesso de governo, obscurecendo o problema da
dade que um fator de colapso da ditadura”
transformação do sistema estatal.
(FERNANDES, 1981, p. 28). Não houve propri-
amente uma ruptura com o autoritarismo, mas uma A questão do Estado e da sua crise esteve mais
transformação – lenta, segura e gradual – da for- associada ao problema da eficiência dos gastos
ma de governo. McSherry (1995) sustentou que públicos e sua solução, a “reforma do Estado”, a
as instituições militares latino-americanas conser- uma perspectiva mais administrativa (ou
varam a cultura organizacional da Guerra Fria e a “gerencial” 48 ) que a aspectos essenciais da
ideologia da segurança nacional. No Brasil, os prin- reconfiguração das relações de força/influência do
cípios da Lei de Segurança Nacional ainda conti- sistema estatal e dos seus aparelhos de poder. De
nuam em vigor e a Constituição Federal de 1988 certa forma, a preocupação com as relações Exe-

47 De acordo com o Art. 142 da Constituição de 1988 da


República Federativa do Brasil, “As Forças Armadas, cons-
46 Para a função “tutelar” das Forças Armadas, v. Oliveira tituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica,
são instituições nacionais permanentes e regulares, organi-
(1987). Para uma visão comparativa desse problema – en-
zadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autori-
tre Brasil, Argentina e Espanha –, v. Zaverucha (1992).
dade suprema do Presidente da República, e destinam-se à
Para uma argumentação semelhante, v. Camargo (1990).
defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e,
Barros (1988) criticou, durante os debates na Assembléia
por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem” (BRA-
Nacional Constituinte em 1988, as visões juridiscistas so-
SIL, 1988).
bre a função “constitucional” das Forças Armadas e as
tentativas formalistas de impedir, pela via legal, interven- 48 V., a propósito, Bresser-Pereira (2001, p. 2), para quem
ções políticas ou golpes militares. Saint-Pierre e Mathias a mudança na forma de gestão da “administração pública”
(2001) reuniram uma série de estudos sobre o sucesso ou foi correlata à democratização do sistema político: “Em
insucesso do controle dos militares pelos civis durante os síntese, no plano político transitamos do Estado oligárquico
processos de mudança política em sete países da América ao Estado democrático (de elites); no administrativo, do
Latina. Estado patrimonial ao Estado gerencial”.

100
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cutivo-Legislativo ou, mais propriamente, com a ou competência, se administram os “interesses do


capacidade do Presidente de tomar decisões e mercado” (política de privatizações, política de
implementá-las49, sobrepôs-se às preocupações transportes, de comércio exterior, de comunica-
com o próprio poder Executivo, ou melhor, com ções, de educação etc.), a regra foi o contato di-
os deslocamentos internos das relações de força reto de representantes influentes do mundo dos
entre os aparelhos do Estado, relegando ao se- grandes negócios com decisores estratégicos,
gundo plano a identificação dos novos centros de mecanismo muito pouco transparente e que, a
poder real (e dos seus controladores) e suas co- propósito do “regime autoritário”, Cardoso (1975)
nexões com os interesses sociais. conceituou como “anéis burocráticos”.
Uma dimensão importante da herança Se esse paralelismo entre certos aspectos da
institucional da ditadura militar para os governos organização do sistema estatal em dois regimes
da década de noventa foi a permanência de núcle- diferentes não for apenas formal, como realmen-
os de poder específicos no Estado brasileiro, do- te parece não ser, por que ele ocorre? Esse pa-
tados de grande independência e nenhum contro- drão não-democrático da relação Estado-socieda-
le político (i. e., parlamentar) ou social (i. e., pú- de permanece por uma razão básica. Quando se
blico). Nos governos Cardoso (1995-1998; 1999- inspeciona a agenda que vigorou no governo de
2002), para ficarmos no melhor exemplo, houve Fernando Henrique Cardoso, destacam-se as fa-
três expressões desse fenômeno. Na área econô- mosas reformas “orientadas para o mercado”:
mica continuou vigorando, assim como no arran- privatizações de empresas estatais, desregulamen-
jo ditatorial, o esquema do “superministério”, ago- tações de esferas antes reguladas pelo Estado,
ra representado pela tríade Banco Central, Conse- controle rigoroso da inflação e do déficit público,
lho de Política Monetária e Ministério da Fazen- redimensionamento dos “gastos sociais” (nas áreas
da50. Na área militar foram mantidos três “feudos de educação, saúde e previdência), abertura co-
burocráticos” intocáveis: o Gabinete de Seguran- mercial e financeira etc. Na verdade, as reformas
ça Institucional (antiga Casa Militar), a Agência econômicas prescindiram de uma verdadeira re-
Brasileira de Inteligência (ABIN, antigo Serviço forma política, que aumentasse a representação,
Nacional de Informações (SNI)) e a Justiça Mili- e de uma reforma do Estado, que favorecesse a
tar51. Por fim, na área “empresarial”, i. e., naque- participação. Ou melhor, as reformas neoliberais
les aparelhos de Estado em que, por sua natureza tiveram como precondição o arranjo autoritário
dos processos de governo e a ausência de res-
49 De acordo com Palermo (2000), há na literatura quatro ponsabilidade (accountability) dos governantes.
interpretações sobre o processo legislativo e, desse modo,
Daí que sua implementação não combinou com
sobre a natureza do novo regime político: (i) o Presidente as exigências de ampliação da cidadania e contro-
concorre com o Congresso Nacional; (ii) o Presidente ex- le social sobre o Estado, suas burocracias e apa-
clui o Congresso; (iii) o Presidente obriga o Congresso a relhos de poder52. Houve uma complementaridade
cooperar; (iv) o Presidente negocia com o Congresso. Nes- entre o discurso ideológico liberal e as práticas
te último caso, a governabilidade depende da formação de políticas autoritárias, expressa na insistência em
coalizões amplas.
construir apenas a hegemonia social do capitalis-
50 Loureiro e Abrúcio (1999, p. 70) observaram que “[...]
mo neoliberal, e não novas formas de legitimação
o Ministério da Fazenda tornou-se o principal núcleo de política democrática. O déficit de cidadania é so-
poder do gabinete presidencial brasileiro, especialmente no
mente a face mais visível desse processo.
primeiro governo Fernando Henrique Cardoso”. Para os
autores, porém, isso decorre das exigências da
governabilidade. Para contornar os efeitos do clientelismo,
já que a distribuição de cargos é o método por excelência 52 Martins (2005) caracteriza dessa forma o regime polí-
para garantir a maioria parlamentar, o Ministério da Fazen-
tico ao fim do processo de transição: “O que está aí não é
da deve ser elevado “a órgão superior e controlador do
nada de mais; é apenas um regime liberal a funcionar nor-
gabinete [ministerial como um todo], espalhando sua lógica
malmente – com a ressalva de que a pureza do liberalismo
de atuação pelos [demais] ministérios por meio de meca-
encontra-se aqui tisnada por algumas manchas de
nismos formais e informais” (idem, p. 85).
corporativismo e nódoas de tecnocratismo. Tirante essas
51 Sobre a autonomia e o grau de militarização da ABIN, v. máculas – que, por sinal, nada têm de democráticas –,
Antunes (2002). A respeito da atuação do Superior Tribu- estamos simplesmente diante de um caso corriqueiro de
nal Militar e as dificuldades daí decorrentes para uma de- pluralismo liberal” (idem, p. 19). Para uma conclusão oposta
mocratização efetiva, v. Zaverucha e Melo Filho (2004). à sustentada aqui, v. Sallum Júnior (2003).

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UMA HISTÓRIA POLÍTICA DA TRANSIÇÃO BRASILEIRA

Adriano Nervo Codato (adriano@ufpr.br) é professor de Ciência Política na Universidade Federal do


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