Aula 03 - Atos Administrativos 53 PG

Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo |
Introdução
DISCIPLINA
FUNDAMENTOS ESSENCIAIS DE
DIREITO ADMINISTRATIVO
CONTEÚDO
Atos Administrativos
www.cenes.com.br | 1
Introdução
A Faculdade Focus se responsabiliza pelos vícios do produto no que concerne à sua

edição (apresentação a fim de possibilitar ao consumidor bem manuseá-lo e lê-lo). A
instituição, nem os autores, assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos
ou perdas a pessoa ou bens, decorrentes do uso da presente obra. É proibida a
reprodução total ou parcial de qualquer forma ou por qualquer meio, eletrônico ou
mecânico, inclusive através de processos xerográficos, fotocópia e gravação, sem
permissão por escrito do autor e do editor. O titular cuja obra seja fraudulentamente
reproduzida, divulgada ou de qualquer forma utilizada poderá requerer a apreensão
dos exemplares reproduzidos ou a suspensão da divulgação, sem prejuízo da
indenização cabível (art. 102 da Lei n. 9.610, de 19.02.1998).
Atualizações e erratas: este material é disponibilizado na forma como se apresenta

na data de publicação. Atualizações são definidas a critério exclusivo da Faculdade
Focus, sob análise da direção pedagógica e de revisão técnica, sendo as erratas
disponibilizadas na área do aluno do site www.cenes.com.br. É missão desta instituição
oferecer ao acadêmico uma obra sem a incidência de erros técnicos ou disparidades
de conteúdo. Caso ocorra alguma incorreção, solicitamos que, atenciosamente,
colabore enviando críticas e sugestões, por meio do setor de atendimento através do
e-mail secretaria@cenes.com.br.
© 2021, by Faculdade Focus

Rua Maranhão, 924 - Ed. Coliseo - Centro
Cascavel - PR, 85801-050
Tel: (45) 3040-1010
www.faculdadefocus.com.br
Este documento possui recursos de interatividade através da navegação por

marcadores.
Acesse a barra de marcadores do seu leitor de PDF e navegue de maneira RÁPIDA e

DESCOMPLICADA pelo conteúdo.
Introdução
Sumário
Sumário------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3
1 Introdução --------------------------------------------------------------------------------------------------- 4
2 Atos e Fatos Jurídicos ------------------------------------------------------------------------------------- 4
2.1 Ato da Administração e Ato Administrativo ---------------------------------------------------------------------- 6
2.1.1 Atos de Direito Privado ------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 8
2.1.2 Atos materiais da Administração ------------------------------------------------------------------------------------------------ 9
2.1.3 Atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor------------------------------------------------------------------------------ 9
2.1.4 Atos políticos ou de governo ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 9
2.1.5 Contratos ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 9
2.1.6 Consórcios e Convênios ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 10
2.1.7 Atos normativos da Administração ------------------------------------------------------------------------------------------- 10
2.1.8 Atos administrativos propriamente ditos ----------------------------------------------------------------------------------- 11
2.2 Ato Administrativo e Fato Administrativo ---------------------------------------------------------------------- 11
2.3 Elementos/requisitos de validade do ato administrativo -------------------------------------------------- 12
2.3.1 Existência do Ato Administrativo ---------------------------------------------------------------------------------------------- 13
2.3.2 Validade do Ato Administrativo ----------------------------------------------------------------------------------------------- 14
2.3.3 Eficácia do Ato Administrativo ------------------------------------------------------------------------------------------------- 27
2.4 Atributos/características dos atos administrativos ---------------------------------------------------------- 29
2.4.1 Presunção de legitimidade e veracidade ------------------------------------------------------------------------------------ 30
2.4.2 Autoexecutoriedade -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 31
2.4.3 Imperatividade --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 33
2.4.4 Tipicidade ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 34
2.5 Classificação de atos administrativo ------------------------------------------------------------------------------ 36
2.5.1 Quanto ao regramento ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 37
2.5.2 Quanto ao destinatário ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 37
2.5.3 Quanto ao alcance ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 38
2.6 Espécies de Atos Administrativos --------------------------------------------------------------------------------- 40
2.7 Forma de extinção do ato administrativo ----------------------------------------------------------------------- 44
2.7.1 Anulação ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 47
2.7.2 Revogação --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 47
2.8 Convalidação ------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 48
3 Conclusão --------------------------------------------------------------------------------------------------- 51
4 Referências Bibliográficas ------------------------------------------------------------------------------ 52
Introdução
1 Introdução
Os atos administrativos representam a manifestação unilateral da vontade da
Administração Pública e de seus delegatários no exercício da função pública, sob a
perspectiva de atingir a produção de efeitos jurídicos necessários à implementação
do interesse público.
Nesse aspecto, os atos administrativos são dotados de diversas características que os

distinguem dos demais atos, em especial do ato privado, podendo ser classificados
de diversas formas e agrupados em espécies de acordo com a presença de
características similares. Neste sentido, os atributos próprios do ato público são a
presunção de legitimidade e veracidade, a autoexecutoriedade, a imperatividade e a
tipicidade. Apresentam, ainda, classificações próprias quanto ao regramento,
destinatário e alcance. Em relação à espécie, podem ser categorizados como
normativos, ordinatórios, negociais, enunciativos e punitivos.
Tendo em vista que sua criação se dá propriamente para manifestar a vontade da

administração e alcançar o cumprimento do interesse público, os atos públicos
podem, não obstante, apresentar defeitos que configuram atos viciados, que podem
ou não ser sanados. Nesse enquadramento, a depender em qual dos elementos se
encontra o vício, os atos podem ser anulados, revogados ou convalidados.
Neste material, você irá aprender a conceituar o ato administrativo e distinguir os

elementos e requisitos essenciais a sua existência, validade e eficácia, bem como os
atributos inerentes ao ato administrativo, as classificações, espécies e as circunstâncias
mediante as quais o ato pode ser anulado.
2 Atos e Fatos Jurídicos

Primeiramente, é importante destacar a distinção entre os conceitos de ato e fato. De
acordo com Matheus Carvalho (2020, p. 161), conceitua-se como fato jurídico
qualquer acontecimento decorrente de condutas humanas ou da sucessão de eventos
alheios que interferem nas relações travadas entre as pessoas, necessitando
consequentemente de regulamentação mediante normas jurídicas. Em síntese, são os
Atos e Fatos Jurídicos
fatos dos quais originam e extinguem-se as relações de direito.
O autor afirma que os fatos jurídicos podem ser divididos em “fatos da natureza” (ou
fatos jurídicos strictu sensu) e “fatos de pessoas” – também denominados atos
jurídicos. São exemplos de fatos que quando atingem a órbita jurídica ganham o
status de fatos jurídicos strictu sensu o nascimento e a morte, uma vez que “não
decorrem da manifestação da vontade do agente”.
Diferentemente do fato, o ato é essencialmente uma manifestação de vontade. Assim,

o ato jurídico é conceituado como “o ato humano que manifesta a vontade, de forma
a interferir no direito” (CARVALHO, 2020, p. 161). Por exemplo, quando duas pessoas
se casam voluntariamente, se esta exposição da vontade atingir a órbita do direito,
esta manifestação de vontade será chamada de ato jurídico.
Dentro da órbita do direito, se o acontecimento atingir mais especificamente a seara

do Direito Administrativo, ele será denominado administrativo. Por exemplo, o
falecimento de um servidor público é um fato administrativo, extingue-se a relação
do servidor com o Estado, abre-se a vaga do cargo, e em consequência um concurso
público poderá ser realizado para o preenchimento dele.
Na hipótese de a atuação humana voltada para a produção de efeitos jurídicos

interferir na estrutura do Direito Administrativo, tem-se um ato administrativo
regulamentado por normas do Direito Público. Item sobre o qual falaremos na
sequência.
2.1 Ato da Administração e Ato Administrativo
Conforme explica Di Pietro (2019), “todo ato praticado no exercício da função

administrativa é ato da Administração”, pois decorre da manifestação da sua vontade
a edição desses atos. Grosso modo, a expressão “ato da Administração” é utilizada em
sentido amplo, pode abarcar tanto os atos regidos pelo direito público como pelo
direito privado.
Já a expressão “ato administrativo” abrange apenas determinada categoria de atos

praticados no exercício da função administrativa, a de atos regidos pelo direito
público. Assim, a manifestação de vontade do particular que presta serviços em nome
da administração também é chamada de ato administrativo, pois sempre será regida
pelas regras de direito público.
Ato administrativo é a manifestação de vontade do Estado ou de quem o represente

(concessionárias e permissionárias) que tem o condão de criar, modificar ou extinguir
direitos, sempre perseguindo o interesse público. Com esse entendimento, Mazza
(2019) esclarece que “podemos definir ato administrativo como toda manifestação
expedida no exercício da função administrativa, com caráter infralegal, consistente na
emissão de comandos complementares à lei, com a finalidade de produzir efeitos
jurídicos.” Por Exemplo, se o Estado manifesta a vontade de adquirir uma casa, deverá
produzir o ato da desapropriação.
Em consonância, Hely Lopes Meirelles (2015) define o ato administrativo da seguinte

maneira: “ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da
Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir,
resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos
administrados ou a si própria”.
Os atos da Atos
administrativos
administração Atos da FORA DA
administração ADMINISTRAÇÃO
regidos pelo regidos pelo (seguem regime
direito público DIREITO PÚBLICO de direito
público)
são chamados
de ATOS
ADMINISTRA Atos da administração
TIVOS regidos pelo DIREITO
PRIVADO
Todo ato praticado pela administração é ato da administração, seja sob regime
de direito público ou direito privado. Quando o ato é praticado sob regime de
direito público, ele ganha uma “roupagem especial” e passa a ser chamado de
ato administrativo.
Vale reiterar que no grupo dos atos da administração enquadram-se a manifestação

da vontade unilateral ou bilateral da administração seja ela do ireito público ou do
direito privado. Os três poderes podem emitir atos no uso das suas prerrogativas,
sempre regidos pelo direito público, sob o manto dos três controles – administrativo,
legislativo e judiciário.
Veja, no quadro a seguir, a definição de alguns conceitos que entornam o fato e o ato
jurídico.
Fatos jurídicos em sentido amplo

É o universo de eventos. Fato jurídico lato sensu é o elemento que dá origem aos direitos
dos sujeitos, impulsionando a criação da relação jurídica, concretizada pelas normas
jurídicas. Em termos mais simples, é todo acontecimento que possui algum significado para
o direito.
Fatos jurídicos em sentido estrito

São eventos da natureza (catástrofe, morte natural). É o acontecimento independente da
vontade humana que produz efeitos jurídicos. Por exemplo, nascimento, maioridade,
decurso do tempo, catástrofe natural que ocasiona a destruição de bens etc.
Atos jurídicos em sentido amplo

São eventos humanos (produzem consequência jurídica). É o evento dependente da
vontade humana que possui a finalidade de realizar modificações no mundo jurídico.
Atos ilícitos
São atos produzidos em desacordo com o ordenamento (exemplo do ato ilegal).
Atos jurídicos em sentido estrito

São atos com efeitos predeterminados pelo ordenamento.
Atos-fatos jurídicos
São eventos humanos destituídos de vontade (exemplo da prescrição e decadência).
Quadro 1 - Diferença entre fatos e atos jurídicos.

Fonte: Núcleo Editorial Focus
Dentre outros, podemos citar como exemplo de atos da Administração os seguintes:
2.1.1 Atos de Direito Privado
São aqueles praticados pela Administração despidos das prerrogativas de direito

público. Na prática destes atos regidos primordialmente pelo Direito Privado, a
Administração Pública se nivela ao particular, renunciando à supremacia do poder,
dependendo sempre da concordância da parte interessada para alterar, revogar ou
anular os atos. Podemos citar como exemplo a compra, venda ou locação e atos de
doação sem encargos legais.
2.1.2 Atos materiais da Administração
São chamados também de fatos administrativos, pois não manifestam a vontade do

Estado. São atos de mera execução de atividade, como aqueles que determinam a
demolição de estabelecimento em ruínas.
2.1.3 Atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor
São aqueles que não geram efeitos jurídicos imediatos, pois também não expressam
uma vontade. São exemplos os atestados, certidões e pareceres.
2.1.4 Atos políticos ou de governo
Conforme explica Hely Lopes Meirelles, os atos políticos ou de governo são aqueles
“praticados por agentes do Governo no uso de competência constitucional, que se
fundam na ampla liberdade de apreciação da conveniência ou oportunidade de sua
realização, sem se aterem a critérios jurídicos preestabelecidos”. São atos
governamentais sujeitos ao constitucionalismo, “de negócios públicos, e não
simplesmente de execução de serviços públicos. Daí seu maior discricionarismo e,
consequentemente, as maiores restrições para o controle judicial” (MEIRELES, 2015, p.
849). São exemplos a sanção e o veto.
2.1.5 Contratos
São atos em que a vontade é manifestada de forma bilateral. Podemos entender o

contrato como uma dupla ação, que irá existir com clausulas necessárias e
exorbitantes.
Os contratos administrativos são celebrados entre a Administração Pública e o

particular para a execução de atividade de interesse público, são predominantemente
regidos pelo Direito Público e possuem como característica fundamental a presença
de cláusulas exorbitantes, que “são regras que conferem poderes contratuais

especiais, projetando a Administração Pública para uma posição de superioridade
diante do particular contratado” (MAZZA, 2019, p. 680). Mesmo que não expressas no
instrumento contratual, são aplicáveis em virtude da supremacia do interesse público
sobre o privado.
Já os contratos privados possuem apenas clausulas necessárias, este tipo de contrato

é predominantemente regido pelo direito privado, nele “a Administração Pública e o
particular estão em relativa igualdade” (OLIVEIRA, 2021, p. 897).
2.1.6 Consórcios e Convênios
São a manifestação da vontade da Administração Pública de forma plurilateral. Os

contratos de consórcio público são ajustes celebrados por entes federados. Estes atos
são
precedidos de protocolo de intenção e aprovação legislativa, no qual delegam a gestão

associada de serviços públicos e a realização de objetivos de interesses comuns, de
conformidade com as normas legais, as cláusulas do protocolo e as do próprio contrato,
inclusive as cláusulas que definem a sua personalidade jurídica, como associação pública de
direito público ou como pessoa jurídica de direito privado, sem fins econômicos (MEIRELES,
2015, p. 307).
2.1.7 Atos normativos da Administração
São aqueles dotados de generalidade e abstração, com conteúdo de leis, e só

considerados atos administrativos formalmente, como os decretos, resoluções,
regimentos. Os atos normativos, como explica Hely Lopes Meirelles, “nascem sempre
com imperatividade, ou seja, com a força impositiva própria do Poder Público” e
obrigam o particular ao fiel atendimento, sob pena de se sujeitar à execução forçada
pela Administração (atos executórios) ou pelo Judiciário (atos não autoexecutórios).
2.1.8 Atos administrativos propriamente ditos
São aqueles “por meio dos quais a Administração Pública atua, no exercício da função
administrativa, sob o regime de direito público e ensejando manifestação da vontade
do Estado ou de quem lhe faça as vezes” (CARVALHO, 2020, p. 264).
2.2 Ato Administrativo e Fato Administrativo
Da mesma forma que não se confundem os atos com os fatos jurídicos, não devem
ser confundidos os atos com os fatos administrativos. Fato administrativo tem o
sentido de atividade material no exercício da função administrativa, que visa efeitos
de ordem prática para a Administração.
Conforme explica Rafael Rezende Oliveira (2021, p. 508), os fatos administrativos “são
eventos materiais que podem repercutir no mundo jurídico (ex.: falecimento do
agente público acarreta a vacância do cargo)”. Contudo, em determinadas hipóteses,
“os fatos representam simples acontecimentos materiais, sem produção imediata de
efeitos jurídicos”, por exemplos a construção de uma ponte, a apreensão de
mercadorias, a dispersão de manifestantes ou a limpeza de uma rua etc.
Podemos resumir que o fato administrativo decorre da atividade material de um ato

administrativo; da atuação administrativa que produz efeitos jurídicos de forma
indireta; e do evento natural que produz efeitos jurídicos. Nesse sentido Rafael
Rezende (2020) também explica que
Normalmente, os fatos administrativos representam uma consequência dos atos

administrativos. Todavia, em determinados casos, os fatos administrativos não guardam
relação com os atos administrativos, tal como ocorre na desapropriação indireta por esbulho
da Administração Pública. Independentemente dos atos administrativos e do devido processo
legal, a Administração invade o terreno privado, afetando-o à finalidade pública, fato que
acarreta o dever de indenizar e a perda da propriedade do particular.
O Estado manifesta sua vontade através do ato administrativo, e o fato administrativo

irá executá-la. Um grande exemplo disso é a demolição de um prédio que decorre da
atividade material, ou seja, um fato administrativo que teve uma ordem de serviço da
administração, nesse caso a manifestação de vontade, um ato administrativo.
2.3 Elementos/requisitos de validade do ato administrativo
Os termos elemento e requisitos podem ser tratados como sinônimos, embora não
exista unanimidade por parte da doutrina quanto ao uso da expressão. Em sínteses,
os requisitos são entendidos com os elementos que um ato administrativo deve ter
para que exista no mundo jurídico. Caso falte alguns deles, o ato é simplesmente
considerado inexistente por terminar seu ciclo de formação.
Assim como todo ato jurídico, o ato administrativo também está sujeito a três planos
lógicos distintos, a) o plano existência, que contempla os elementos de estruturação
do ato; a) o plano da validade, no qual verifica-se a compatibilidade do ato com o
ordenamento jurídico; e c) o plano da eficácia, que determina a aptidão do ato para a
produção de efeitos jurídicos (OLIVEIRA, 2021, p. 511). A esse respeito, Alexandre
Mazza esclarece que:
O plano da existência ou da perfeição consiste no cumprimento do ciclo de formação do ato.

O plano da validade envolve a conformidade com os requisitos estabelecidos pelo
ordenamento jurídico para a correta prática do ato administrativo. O plano da eficácia está
relacionado com a aptidão do ato para produzir efeitos jurídicos.
A interação do ato administrativo com cada um dos três planos lógicos não repercute nos
demais. Constituem searas sistêmicas distintas e relativamente independentes. A única exceção
a tal independência reside na hipótese dos atos juridicamente inexistentes, caso em que não
se cogita de sua validade ou eficácia. Ato inexistente é necessariamente inválido e não produz
qualquer efeito.
Neste sentido, devemos ter em mente que, todo ato administrativo pode ser:
2.3.1 Existência do Ato Administrativo
Entende-se por existente ou perfeito o ato administrativo que tem seu ciclo de
formação encerrado, sendo considerado inexistente ou imperfeito o ato ainda em
curso do processo constitutivo. A esse respeito, Carvalho Filho esclarece que o
processo que define os elementos que compõem o ato administrativo pode ser mais
ou menos longo, de modo que a perfeição do ato só irá suceder quando encerrado o
ciclo de formação do ato, ressaltando que perfeição não significa a ausência de vícios,
mas evidencia o sentido de “consumação”, “conclusão” (CARVALHO FILHO, 2021, p.
233).
Alexandre Mazza (2019, p. 313) explica, ainda, que a existência jurídica do ato é
diferente da sua existência fática, exemplificando que os atos realizados em uma
audiência presidida por um particular, que, ludibriando a todos, atua como juiz de
direito, serão considerados juridicamente inexistentes “devido à usurpação de função
pública”, embora tenham existido materialmente. Além disso, “a existência jurídica
deve ser considerada à luz de um determinado ramo do Direito”, pois ao passo que
pode preencher os requisitos necessários como ato de determinada categoria, pode
ser inexistente para outra.
Neste sentido, em consonância com os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de

Mello, considera-se dois elementos (aspectos intrínsecos ao ato) e dois pressupostos
(aspectos extrínsecos) de existência do ato administrativo. Os elementos são o
conteúdo e a forma; os pressupostos são o objeto e referibilidade à função

administrativa.
2.3.2 Validade do Ato Administrativo
No plano da validade, verifica-se se o ato administrativo está em conformidade com

os requisitos fixados no ordenamento jurídico para a sua produção, após cumprido
integralmente o seu ciclo de formação.
Conforme explica Alexandre Mazza (2019, p. 320), existem basicamente dois

posicionamentos mais relevantes quanto às condições de validade do ato:
a) Visão tradicional: sustentada por Hely Lopes Meirelles e fundamentada no art. 2º da Lei n.
4.717/65, a Lei da Ação Popular divide o ato administrativo em cinco requisitos: competência,
objeto, forma, motivo e finalidade. É a visão majoritária nos concursos públicos;
b) Visão moderna: foi desenvolvida por Celso Antônio Bandeira de Mello, que identifica seis
pressupostos de validade do ato administrativo: sujeito, motivo, requisitos procedimentais,
finalidade, causa e formalização.
Art. 2º, da Lei 4717/1965. São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades
mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a. incompetência;
b. vício de forma;
c. ilegalidade do objeto;
d. inexistência dos motivos;
e. desvio de finalidade.
Neste material, focalizaremos na definição tradicional, com fundamento no art. 2º, da

Lei n. 4.717/95, analisando cada requisito nos tópicos seguintes.
2.3.2.1 Competência
A competência administrativa, para Meirelles (2015, p. 175) é o poder atribuído ao

agente da Administração para o desempenho específico de suas funções”. Esse direito
é irrenunciável, imprescritível, improrrogável e intransferível. Neste sentido, Licínia
Rossi, 2020, explica:
A competência funda-se na necessidade de divisão do trabalho entre os diversos órgãos

estatais, cada qual com uma incumbência específica. A necessidade de distribuir a intensa
quantidade de tarefas decorrentes de cada uma das funções entre os vários agentes do Estado
tem por escopo evitar abusos e erros (quanto maior a especialidade do agente para a prática
de certo ato, menores as chances de decisões equivocadas sobre aquela matéria).
A competência é intransferível, mas não indelegável, já que é possível delegar o

exercício da função a outrem, sendo que o agente detentor originário continua com
sua titularidade. Matheus Carvalho, contudo, ressalta “que toda competência é
limitada, não sendo possível a existência de agente público titular de competência
ilimitada, haja vista o dever de observância da lei para definição dos critérios de
legitimação para a prática de atos” (2021, p. 270).
A competência é definida como o poder legalmente concedido ao agente público

para a prática do ato, por isso é condição primeira para sua validação. Dessa forma,
o agente da Administração só poderá fazer o que a lei autorizar ou determinar. Deste
modo, a fonte da competência para todo sujeito que editar um ato administrativo será
a lei ou a Constituição.
2.3.2.2 Características da Competência Administrativa
A competência possui as seguintes características:
Obrigatoriedade
Há, junto à competência, a obrigação de exercício do ato administrativo pelo agente
público.
Irrenunciabilidade
Como há previsão de lei da regra de sua competência, sendo ele um agente que visa
sempre o interesse público, deverá seguir as suas regras de competência, sem possibilidade
de renunciar delas.
Imodificável
A competência é imodificável pela vontade do administrador. Não pode ele modificar
qualquer regra de competência e consequentemente o seu exercício.
Não admite transação

Como não é uma competência ligada ao seu próprio interesse, mas ao interesse da
sociedade (interesse público) não poderá o administrador transacionar sobre as regras de
competência.
Imprescritível
Não se pode pensar na configuração da prescrição em virtude do não exercício da
competência para a edição do ato administrativo.
Improrrogável
Não se admite a prorrogação da competência administrativa em virtude do princípio da
legalidade. Se a autoridade não agir do determinado modo que a lei diz, editando o ato
administrativo, não poderá outra autoridade angariar esta competência não exercida.
Serão permitidas a delegação e a avocação da competência administrativa. A

delegação da competência administrativa é feita apenas de modo excepcional, e
desde que seja justificada. A avocação também é possível, mas, do mesmo modo que
a delegação, deverá ser realizada de modo excepcional e sempre que justificada.
Nesse mesmo sentido, Licínia Rossi (2020), afirma que
A regra é a não delegação e a não avocação. A delegação e a avocação aparecem como figuras
excepcionais, de modo que será inválida qualquer delegação ou avocação que de alguma
forma suprima a competência dos administradores (conforme prevê o art. 15 da Lei n.
9.784/99).
Lei 9.784/1999.
Art. 11. A competência é irrenunciável (regra) e se exerce pelos órgãos administrativos a

que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente
admitidos (exceções).
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente
inferior.
2.3.2.3 Critérios Definidores:
Como vimos anteriormente, a competência será definida pela própria legislação,

seguindo critérios diversos. Para que possamos complementar melhor as definições
de cada um desses critérios, analisaremos cada um com base no entendimento do
doutrinador Rafael Rezende (2020, p. 215-216):
Matéria
cumpre ao órgão/entidade o desempenho conteúdo administrativo específico. - “as
matérias são distribuídas entre os órgãos e entidades da Administração Pública,
garantindo-se maior especialização e eficiência no exercício da atividade administrativa
(ex.: Ministério da Saúde, Ministério da Educação)”.
Lugar ou Território
as atribuições são desempenhadas por centros de competência localizados em pontos
territoriais distintos - “as funções administrativas são descentralizadas em razão do
território, permitindo a aproximação da Administração e o administrado (ex.: instituição de
subprefeituras nos Municípios ou a criação de seccionais de órgãos federais nos Estados)”.
Hierarquia
as competências são escalonadas segundo o grau de complexidade e de responsabilidade.
- “as funções administrativas podem ser distribuídas a partir da posição hierárquica do
agente público, reservando-se as atividades de maior responsabilidade aos agentes
públicos de maior hierarquia (ex.: competências do Chefe do Executivo previstas no art. 84
da CRFB)”.
Tempo
a competência tem início a partir da investidura legal e térmico com o fim do exercício da
função pública. – “determinadas funções somente podem ser desempenhadas durante
determinado período de tempo (ex.: exercício da função durante o mandato; proibição de
nomeação de novos servidores nos três meses que antecedem o pleito eleitoral até a posse
dos eleitos, com as ressalvas contidas no art. 73, V, da Lei 9.504/1997)”.
Fracionamento
a competência é distribuída por órgãos diversos, quando se trata de procedimento ou de
atos complexos, com a participação de vários órgãos ou agentes.
2.3.2.4 Vício de Competência
De acordo com Alexandre Mazza (2019), é possível identificar na prática do ato

administrativo, a partir da constatação dos requisitos, os vícios mais frequentes nessa
prática, assim como as consequências normativas decorrentes delas. Dentre eles,
destacam-se três vícios quanto ao sujeito que pratica o ato administrativo:
a) usurpação de função: ocorre quando um particular, com dolo de praticar

crime, usa da função pública, praticando atos para os quais evidentemente não
possui competência. Tal ato será considerado inexistente e dele não se
originarão direitos. Pode ser considerado o mais grave dentre os vícios
pertinentes ao sujeito. A usurpação de função pública é crime e está tipificada
no art. 328 do Código Penal.
b) função de fato: aqui não há dolo por parte do agente, apenas um erro de
investidura, que vicia os atos proferidos por ele enquanto na ativa. deve-se
tomar cuidado, pois aqui há anulação do ato, porém com efeitos ex nunc,
respeitando, assim, os direitos adquiridos dos particulares que agiram de boa-
fé. “Segundo jurisprudência majoritária, se o funcionário agir de boa-fé,
ignorando a irregularidade de sua condição, em nome da segurança jurídica e
da proibição de o Estado enriquecer sem causa, seus atos são mantidos válidos
e a remuneração não precisa ser restituída”.
c) excesso de poder: neste caso, o agente tem competência para efetuar o ato,
mas extrapola esta competência, agindo além ou fora dos limites entregues pela
lei a seu cargo. O ato será anulado por constituir uma das duas formas de abuso
de poder, neste caso, na categoria excesso, já que fere o requisito competência.
Os vícios podem remeter não só ao sujeito, mas também ao objeto, à forma, ao motivo
e à finalidade. Quanto ao objeto (conteúdo), podemos destacar a) objeto
materialmente impossível; e b) objeto juridicamente impossível. Quanto à forma,
citamos a) a omissão e a “observância incompleta ou irregular de formalidades
indispensáveis à existência ou seriedade do ato”. Quanto ao motivo, o vício ocorre em
decorrência da inexistência ou falsidade do ato. Quanto à finalidade, o vício corre
quando há desvio de finalidade “que se verifica quando o agente pratica o ato visando
fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência”
(Ibd., p. 333).
2.3.2.5 Finalidade (vinculado/objetivo)
A finalidade é o que se busca alcançar com o ato, é o resultado de interesse público

que se atinge com o ato. Nos termos de Rafael Rezende Oliveira (2021):
A finalidade do ato administrativo relaciona-se com o atendimento do interesse público

consagrado no ordenamento jurídico. A finalidade é o resultado do ato (ex.: a finalidade do
ato que apreende medicamentos estragados é proteger a saúde das pessoas). Em verdade,
toda e qualquer atuação administrativa deve ser preordenada ao atendimento dos interesses
da coletividade.
O mesmo autor explica que “Há uma íntima relação entre a finalidade do ato e a
competência do agente público, [...] o agente somente será competente para atingir
a finalidade prevista na norma e a finalidade somente poderá ser perseguida pelo
agente a quem a lei atribuiu a competência para a prática do ato” (Ibdem).
A finalidade pode ser interpretada como o fim mediato da atuação administrativa,

objetivando sempre alcançar o interesse público e, nesse sentido, é vinculada ao ato,
portanto invariável; ou pode ser interpretada como o objeto imediato do ato
administrativo, que diz respeito ao conteúdo do ato, neste sentido é discricionária,
portanto, variável.
Em outras palavras, em sentido amplo, finalidade é sinônimo de interesse público, pois

todas as ações administrativas devem ser realizadas para a realização do interesse
público. Por outro lado, a rigor, refere-se à finalidade específica do ato, ou seja, a
finalidade derivada da lei.
2.3.2.6 Vícios de Finalidade
No que tange aos vícios de finalidade, sempre serão anulados, por não ser possível
qualquer tipo de reaproveitamento, estes vícios são denominados “desvio de
finalidade” ou “desvio de poder” e se apresentam quando se verifica o atendimento a
interesses meramente privados, em desacordo com a ordem jurídica.
Assim, um ato viciado na sua finalidade é aquele em que o agente age com desvio de
poder, desobedecendo a finalidade direta, imediata, prevista na lei, ou a finalidade
indireta, mediata, que é o interesse público. Por ser uma forma de abuso de poder,
deve ser anulado e não se origina direitos deste ato nulo. Portanto, sob pena de
nulidade, o ato administrativo deve atender à finalidade geral e à finalidade
claramente estipulada em lei.
Por meio das “regras de competência”, devemos entender as leis que atribuem
autoridade aos agentes. Portanto, se o comportamento for realizado para fins
diferentes dos previstos em lei, haverá o chamado desvio de propósito.
Assim como existem dois propósitos (geral e específico), também existem dois tipos
de desvios de propósito:
• Quando o agente busca fins diferentes do interesse público (por exemplo,

desapropriação com o único propósito de beneficiar ou prejudicar alguém);
• Quando o agente atua no interesse público, mas sua finalidade é diferente da
finalidade estipulada pela lei (neste caso, o exemplo de destituição de
funcionário é adequado).
Por fim, cabe mencionar que podem existir atos que atendam a interesses particulares,
desde que atendam também a fins gerais e específicos de atos administrativos. Por
exemplo, os atos de permissão e autorização de serviço público (atos comerciais)
atendem a interesses particulares (das pessoas que desejam explorar os serviços), mas
serão válidos desde que atendam a ambos os propósitos mencionados.
2.3.2.7 Forma (vinculado)
O ato, como manifestação de vontade, deverá ser exteriorizado. A exteriorização da

vontade de um ato administrativo tem de obedecer a algumas formalidades
específicas. Para os atos administrativos, em consequência deste elemento, valerá o
princípio da solenidade das formas, que nada mais é que o cumprimento das
formalidades específicas pelo ato administrativo.
A forma é o meio pelo qual se exterioriza a vontade do ato administrativo. Afinal, “a

vontade, tomada de modo isolado, reside na mente como elemento de caráter
meramente psíquico, interno. Quando se projeta, é necessário que o faça através da
forma” (CARVALHO FILHO, 2019 p. 215). Assim, trata-se de um requisito vinculado ao
ato.
Via de regra, o ato se reveste sob a forma escrita, porém, excepcionalmente admite-
se atos sonoros e visuais e gestuais, a exemplo dos gestos realizados pelo agente de
trânsito, assim como atos verbais, como pode manifestar na celebração de um
contrato administrativo.
Art. 60, lei 8666/1993 - Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a
Administração (regra), salvo o de pequenas compras de pronto pagamento (pronta entrega),
assim entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido
no art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento.
Lei nº 14.133/2021 - Art. 95 § 2º É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a

Administração, salvo o de pequenas compras ou o de prestação de serviços de pronto
pagamento, assim entendidos aqueles de valor não superior a R$ 10.000,00 (dez mil reais).
Podemos analisar a forma em dois sentidos:
• sentido estrito: demonstra como o ato é expresso, ou seja, como é apresentada

a declaração de vontade da Administração. Nesse caso, fala-se, na forma escrita
ou verbal, de decreto, portaria, resolução etc. Por exemplo, a carteira de
habilitação é apresentada na forma de Carteira Nacional de Habilitação - CNH;
• sentido amplo: representa todas as formalidades que precisam ser cumpridas
no processo de formação da vontade da Administração, incluindo os requisitos
para a transparência do ato. Voltando ao exemplo da CNH, o processo de
licenciamento é de amplo significado (aplicação de uma parte interessada,
realização de exames, testes, testes e até mesmo um problema de portfólio).
Conforme aponta Mazza (2019, p. 325) “diante da necessidade de controle de

legalidade, o cumprimento da forma legal é sempre substancial para a validade da
conduta”. Contudo, a forma só é considerada válida se compatibilizar com o que
dispõe a lei ou o ato equivalente com força jurídica, caso contrário perderá a validade
em razão do vício de legalidade.
2.3.2.8 Vícios da Forma
Um vício de forma é visualizado quando, tendo forma prevista em lei, esta não é
seguida. Em termos legais, “o vício de forma consiste na omissão ou na observância
incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do
ato” (art. 2º, parágrafo único, b, da Lei n. 4.717/65).
Uma vez que a forma dos atos administrativos é determinada pela lei, o seu
incumprimento constitui uma invalidação do ato por vício de legalidade
(nomeadamente, vício formal). Esse princípio deve ser analisado do ponto de vista da
racionalidade de quem interpreta.
Em alguns casos, o vício da forma representará meras irregularidades passíveis de

resolução. Isso ocorre quando o vício não atinge o âmbito da legislação
regulamentada e pode ser corrigido por meio de verificação. Por exemplo, quando a
lei exige que um ato administrativo seja formalizado por meio de uma “ordem de
serviço”, mas o agente faz uso de um decreto, não há violação da lei e esse
comportamento pode ser corrigido.
No entanto, quando o vício da forma afeta o próprio ato, será intransponível. Portanto,
devido a vícios formais, incluindo procedimentos específicos para ações que afetem
os direitos dos administrados, vícios considerados essenciais à prática de atos
administrativos podem resultar em invalidez.
Por exemplo, uma resolução que declare de utilidade pública um imóvel para fins de
desapropriação, quando a lei exige decreto do chefe do Poder Executivo, art. 6º,
Decreto Lei 3.365/1941, a demissão de um servidor estável, sem observar o
procedimento disciplinar, art. 41, §1º, II da CF/88, a contratação de uma empresa
para prestar serviços sem o devido procedimento licitatório, art. 37, XXI, CF/88.
2.3.2.9 Motivo
O motivo é a justificativa, o pressuposto de fato ou de direito que autoriza e

fundamenta a prática do ato. Rafael Rezende explica que:
Motivo é a situação de fato ou de direito que justifica a edição do ato administrativo. O motivo
é causa do ato. Ex.: a infração funcional é o motivo que justifica a edição do ato administrativo
punitivo (advertência, suspensão ou demissão) do servidor (REZENDE, 2020, p. 519).
A lei pode elencar mais de um motivo para justificar a edição de determinado ato,
podendo o agente público eleger, dentre eles, aquele que lhe parecer mais apropriado
para a prática do ato, sendo, assim, chamados de motivos de fato. Neste caso, o
requisito motivo é discricionário e “a decisão sobre a oportunidade para praticar o ato
cabe ao agente público”. Entretanto, existem outros motivos que obrigatoriamente
acarretam a edição do ato administrativo, denominados motivos de direito. Neste
caso, o requisito motivo é vinculado e “avaliação sobre a oportunidade para praticar
o ato já foi tomada no plano da norma pelo legislador, cabendo ao agente público
somente executar a conduta conforme determinado” (MAZZA, 2019, p. 326).
Tabela 1 - Motivo de fato x motivo de direito.
“Ex.: o art. 24 da Lei 8.666/1993 e o art. 75 da nova Lei de Licitações

Motivo de fato elencam diversas situações taxativas que justificam a dispensa de
(discricionário) licitação para contratação pública, admitindo-se que o administrador
decida sobre a conveniência ou não da realização da licitação”.
“Ex.: na aposentadoria compulsória, a idade – 75 anos – é o motivo

Motivo de direito
que enseja obrigatoriamente, a edição do ato de aposentadoria do
(vinculado)
servidor público, na forma do art. 40, § 1.º, II, da CRFB e LC 152/2015.”
Fonte: adaptado de Oliveira (2020, p. 519-520).
Motivo é diferente de motivação. Esta última significa a justificação do ato, declaração

escrita do motivo que determinou a prática do ato. Motivo é uma situação de fato e
de direito que ensejou a prática do ato administrativo. Nada mais é do que a causa
do ato. Ou seja, ocorrido um fato que encontre subsunção em uma norma, o ato
administrativo deverá ser praticado. Por exemplo, quando o servidor público é
demitido por ter praticado infração, o motivo é a infração praticada, a motivação é a
caracterização, por escrito, da infração cometida.
Nem todo ato precisa ser motivado, mas todo ato tem motivo, dado que é um dos
cinco requisitos de existência. Um vício de motivo é facilmente identificado quando
temos uma justificativa falsa ou até mesmo inexistente, pois o motivo deve ser real e
verdadeiro. Em havendo vício de motivo, o ato ser anulado por tal ilegalidade.
2.3.2.10 Vícios de Motivo
Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, a validade de um ato se vincula aos

motivos indicados como seu fundamento. Portanto, se for comprovado que um
motivo é falso ou inexistente, o ato é inválido. Isso vale até para os casos de atos em
que o agente não é obrigado a motivar, mas assim o faz. Portanto, se motivou, está
vinculado ao motivo.
2.3.2.11 Objeto
O objeto é o conteúdo do ato em si, isto é, seu resultado prático, seu efeito jurídico
primário. Assim como o motivo, pode existir mais de um objeto, tornando-o
discricionário ao bom alvitre do administrador. Licínia Rossi, 2020, Explica que:
Consiste em determinar qual o efeito jurídico imediato que o ato produz. Para que serve
determinado ato? O objeto é o que se cria, modifica, extingue, adquire, resguarda, transfere
na ordem jurídica. Mas como identificar o objeto? Basta identificar o que o ato enuncia,
prescreve, dispõe.
Logo, se temos apenas um motivo, teremos apenas um objeto e será ele vinculado, já
que carece de opção, como no mesmo caso citado acima, da aposentadoria e das
situações que demandam o ato licença.
Quanto aos vícios de objeto, temos que se o ato possuir um objeto ilegal,
indeterminado ou indeterminável, será ele nulo por erro no objeto, pois precisamos
de um objeto legal e certo, sem isso, ato nulo por vício insanável.
Resumindo o objeto é o resultado prático do ato administrativo. É o que o ato faz em

si mesmo. Deve ser lícito, possível e determinado. Também é chamado pela doutrina
de efeito jurídico imediato. Por exemplo, o ato administrativo que concede férias ao
servidor público, tem por objeto a concessão das férias em si.
2.3.2.12 Vícios de Objeto
O ato administrativo pode ter dois vícios principais em relação ao seu conteúdo. Em
primeiro lugar, o objeto pode ser materialmente impossível, ou seja, quando a
conduta exigida pelo ato é impraticável como, por exemplo, um decreto que proíba a
ocorrência de eventos naturais. “É a causa de inexistência do ato administrativo”
(MAZZA, 2019, p. 333).
Além disso, o objeto pode ser materialmente impossível, conforme exposto na alínea
c, do parágrafo único, art. 2º, da Lei n. 4.717/65: “a ilegalidade do objeto ocorre
quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato
normativo”.

Tabela 2 - Requisitos do Ato Administrativo na visão da Corrente Clássica
Corrente Clássica
5 requisitos Vícios em espécie
▪ Usurpação de função pública;

Competência ou ▪ Excesso de poder;
Vinculado
sujeito ▪ Funcionário de fato;
▪ Incompetência
▪ Objeto materialmente impossível;

Objeto Discricionário
▪ Objeto juridicamente impossível
▪ Omissão; observância incompleta ou

Forma Vinculado irregular de formalidades indispensáveis
▪ Á existência ou seriedade do ato
▪ Inexistência do motivo; falsidade do

Motivo Discricionário
motivo
Finalidade Vinculado ▪ Desvio da finalidade
Fonte: adaptado de MAZZA, 2019, p. 324.
2.3.3 Eficácia do Ato Administrativo
Conforme explica Mazza (2019, p. 320), “o plano da eficácia analisa a aptidão do ato
para produzir efeitos jurídicos’. Alguns atos são de eficácia imediata e passam a
produzir efeito logo após a publicação, porém, há atos que, em virtude de alguma
condição suspensiva, precisam ser emendados, assim, quanto não são resolvidos, são
considerados ineficazes. Neste sentido, consideram-se atos administrativos pendentes
os atos que não estão aptos a produzir efeito, mesmo que perfeitos e válidos
(CARVALHO, 2021, p. 296).
Ainda conforme explica o autor, os atos administrativos produzem efeitos próprios e

impróprios. Os efeitos próprios são típicos do ato e configuram o objeto ou o
conteúdo da conduta estatal. Já os impróprios são atípicos e “decorrem, de forma
indireta, da prática do ato administrativo, não obstante não esteja estipulado em sua
redação e não seja sua intenção inicial”. Esses efeitos podem ser de reflexo, os quais,
por atingir uma relação jurídica diferente da tratada podem gerar consequências não
previstas no ato praticado, a exemplo do efeito gerado ao locatário de um imóvel
desapropriado, ou prodrômico (preliminar), impondo nova atuação administrativa
com a prática do ato (Ibidem).
Além dos efeitos produzidos, existem outras circunstâncias que podem interferir na
irradiação de efeitos do ato administrativo aludidas por Mazza em seu Manual de
Direito Administrativo, as quais apresentamos a seguir:
Defeitos específicos que impedem a produção dos efeitos

Existência de vício
regulares do ato.
Causa a suspensão da produção de efeito até evento futuro e

Condição suspensiva
incerto.
Acontecimento futuro e incerto cuja ocorrência interrompe a

Condição resolutiva
produção de efeitos do ato administrativo.
Sujeita o início da irradiação de efeitos do ato a evento futuro e

Termo inicial
incerto.
Autoriza a produção de efeitos do ato por determinado período

Termo final
de tempo.
Para recapitularmos o conteúdo deste capítulo, atentamos ao que diz Rafael Carvalho
de Oliveira (2021, p.512) aos três planos lógicos aos quais estão sujeitos o ato
administrativo, explicando que os atos podem ser:
a) perfeito, válido e eficaz: ato que concluiu o seu ciclo de formação, com a
presença de todos seus elementos, em compatibilidade com a lei e apto para
produção dos efeitos típicos;
b) perfeito, inválido e eficaz: ato que concluiu o seu ciclo de formação e,

apesar de violar o ordenamento jurídico, produz seus efeitos (ex.: contrato
administrativo, celebrado sem licitação, fora das hipóteses permitidas pela lei,
que foi declarado nulo após três meses de execução);
c) perfeito, válido e ineficaz: ato que concluiu o seu ciclo de formação, em

conformidade com o ordenamento jurídico, mas que não possui aptidão para
produção de efeitos em razão da fixação de termo inicial ou de condição
suspensiva, bem como aqueles que dependem da manifestação de outro órgão
controlador (ex.: exoneração a pedido do servidor a contar de data futura);
d) perfeito, inválido e ineficaz: ato que concluiu o seu ciclo de formação, mas
encontra-se em desconformidade com o ordenamento jurídico e não possui
aptidão para produção de efeitos jurídicos (ex.: concurso público, com
exigências inconstitucionais, cujo resultado final ainda não foi homologado e
publicado).
2.4 Atributos/características dos atos administrativos
Inicialmente, é importante ressaltar que os atributos/características são

completamente diferentes dos requisitos/elementos de validade dos atos
administrativos e que não devem ser confundidos.
Os atributos ou características são propriedades peculiares do ato administrativo que

tornam possível o alcance do interesse públicos e que os distinguem dos atos privados
de modo geral. Essas características iniciais decorrem do regime de direito público. O
doutrinador Alexandre Mazza (2019), introduz o tema da seguinte forma:
Os atos administrativos são revestidos de propriedades jurídicas especiais decorrentes da

supremacia do interesse público sobre o privado. Nessas características, reside o traço
distintivo fundamental entre os atos administrativos e as demais categorias de atos jurídicos,
especialmente os atos privados. A doutrina mais moderna faz referência a cinco atributos: a)
presunção de legitimidade; b) imperatividade; c) exigibilidade; d) autoexecutoriedade; e)
tipicidade.
Abordaremos essas características a seguir.
2.4.1 Presunção de legitimidade e veracidade
Os atos são legítimos e verdadeiros até que se prove o contrário. Esta afirmação
encerra a presunção da legitimidade do ato, de que este originou-se em conformidade
com as normas legais. Carvalho Filho destaca, dentre os diversos fundamentos dados
a essa característica, o seguinte:
O fundamento precípuo, no entanto, reside na circunstância de que se cuida de atos emanados

de agentes detentores de parcela do Poder Público, imbuídos, como é natural, do objetivo de
alcançar o interesse público que lhes compete proteger. Desse modo, inconcebível seria
admitir que não tivessem a aura de legitimidade, permitindo-se que a todo momento
sofressem algum entrave oposto por pessoas de interesses contrários. Por esse motivo é que
se há de supor que presumivelmente estão em conformidade com a lei (CARVALHO FILHO,
2021, p. 228).
Corresponde ao preenchimento da legalidade e da veracidade. Desta forma, o ato

obedece à moral, à lei e à verdade. Até que se prove o contrário, o ato está compatível
com a moralidade, com a legalidade e com a verdade. Trata-se de presunção relativa
(iuris tantum), uma vez que admite prova em contrário. O ônus da prova cabe ao
administrado. Segundo entendimento de Rafael Rezende (2020):
A presunção de legitimidade e de veracidade dos atos administrativos é justificada por várias

razões, tais como a sujeição dos agentes públicos ao princípio da legalidade, a necessidade de
cumprimento de determinadas formalidades para edição dos atos administrativos, celeridade
necessária no desempenho das atividades administrativas, inviabilidade de atendimento do
interesse público, se houvesse a necessidade de provar a regularidade de cada ato editado etc.
Trata-se, no entanto, de presunção relativa (iuris tantum), pois admite prova em contrário por
parte do interessado.
Assim, desde que não tenham sido anulados, os atos devem ser, portanto, satisfeitos.
Enquanto a própria administração ou o judiciário não o invalidarem, o ato deve ser
cumprido. A Lei 8.112/1990 é uma exceção que permitir que o servidor não cumpra
seu pedido quando for claramente ilegal.
Isto posto, fazemos uma ponte com a próxima característica, que diz respeito a
autoexecutoriedade do ato.
2.4.2 Autoexecutoriedade
Quando falamos em AUTOEXECUTORIEDADE, estamos falando na possibilidade de

que certos atos ensejam de imediata e direta execução pela Administração, sem
necessidade de ordem judicial, ou seja, autoexecutam-se, sem precisar que o judiciário
autorize algo. Sendo permitido, inclusive, o uso da força para colocar em prática as
decisões administrativas. Segundo explica Rafael Rezende (2020):
A autoexecutoriedade dos atos administrativos significa que a Administração possui a

prerrogativa de executar diretamente a sua vontade, inclusive com o uso moderado da força,
independentemente da manifestação do Poder Judiciário. Ex.: demolição de obras
clandestinas, inutilização de gêneros alimentícios impróprios para consumo, interrupção de
passeata violenta, requisição de bens em caso de iminente perigo público etc. Trata-se de
atributo que decorre da presunção de legitimidade e de veracidade dos atos administrativos
com o objetivo de promover, com celeridade, o interesse público.
Claro, isso não quer dizer que a autoexecutoriedade afasta a apreciação judicial, algo
que seria inadmissível, art. 5º, XXXV da CF/88. Devemos lembrar sempre que, alguns
atos administrativos podem gerar graves prejuízos ao administrado.
Sendo assim é mais do que plausível que, o particular possua diversas medidas para
socorrer-se do Poder Judiciário, buscando as medidas liminares para suspender a
eficácia do ato administrativo, tenha ele sido iniciado ou não. Dessa forma, sempre
que o particular se sentir prejudicado, poderá recorrer ao Judiciário para impedir a
execução do ato administrativo.
Nesse sentido, vemos que a autoexecutoriedade refere-se à possibilidade de a

Administração Pública fazer valer suas decisões sem ordem judicial, mas não afasta o
direito do particular de ir em busca do socorro Judiciário se achar que seus direitos
estão sendo prejudicados ou aviltados.
Podemos observar que a autoexecutoriedade não está presente em todos os atos

administrativos. Encontramos ela presente em duas situações especificas:
• quando estiver expressamente prevista em lei;

• quando se tratar de medida urgente.
Exemplificando melhor a primeira situação, falamos das diversas medidas

autoexecutórias previstas para os contratos administrativos, como a possibilidade de
retenção da caução, a utilização das máquinas e equipamentos para dar continuidade
aos serviços públicos, a encampação, entre outros. Ainda, quando falamos do exercício
do poder de polícia, podemos mencionar a apreensão de mercadorias, a cassação de
licença para dirigir etc.
Na segunda situação, em que falamos das medidas urgentes, ocorre quando a medida
deve ser adotada de imediato, sob pena de causar grande prejuízo ao interesse
público. Um grande exemplo é a destruição de um imóvel com risco iminente de
desabamento. Nesse caso quando nos deparemos com uma situação como essa, a
autoridade administrativa poderá determinar, de imediato, a demolição.
É importante ressaltar que, para alguns doutrinadores, existem, na verdade, dois

atributos distintos que não se confundem: a executoriedade a exigibilidade.
• Executoriedade: quando a Administração, por seus próprios meios, compele o

administrado. Verifica-se a executoriedade.
Por exemplo: a dissolução de uma passeata, uma apreensão de medicamentos

vencidos, a interdição de uma fábrica, uma internação compulsória de uma
pessoa com doenças infectocontagiosa, colocando em risco o surgimento de
uma epidemia, entre outros.
• Exigibilidade: Nesse caso, a Administração impele o administrado por meios

indiretos de coação.
Por exemplo: Caso a Administração determine que o particular construa uma
calçada, mas ele se recusar a fazê-la, o Poder Público poderá aplicar-lhe uma
multa, sem precisar acionar o Judiciário para essa ação. A multa, obviamente, é
um meio indireto de coação, mas não obrigação material.
Casos como esses, poderemos ver a Administração Pública utilizar-se até mesmo a
força para obrigar o particular a cumprir as suas determinações. De forma resumida,
a exigibilidade ocorre somente por meios indiretos, enquanto a executoriedade é
direta, possibilitando assim, uma forma mais efetiva para cumprimento das
determinações de acordo com a lei.
Porém, como mencionamos, apenas alguns doutrinadores compreendem dessa forma

dividida, assim temos outros que acaba, por englobar a autoexecutoriedade em um
único conceito, vejamos como Mazza (2019) se expressa em relação ao tópico:
Denominada em alguns concursos equivocamente de executoriedade, a autoexecutoriedade

permite que a Administração Pública realize a execução material dos atos administrativos ou
de dispositivos legais, usando a força física se preciso for para desconstituir situação violadora
da ordem jurídica. No Direito Administrativo francês, é denominada privilége d’action d’office.
Já a doutrinadora Licínia Rossi (2020), faz parte da outra corrente que divide a
autoexecutoriedade em duas vertentes, vejamos a seguir seu posicionamento:
A autoexecutoriedade possui duas vertentes: a exigibilidade e a executoriedade.
[...] pela exigibilidade pode-se induzir à obediência; pela executoriedade pode-se compelir,
constranger fisicamente. Entretanto, nem todos os atos exigíveis são executórios. Nas sanções
pecuniárias não há executoriedade: se a Administração Pública fixar a multa e a multa não for
paga, precisará do Poder Judiciário para executá-la. Da mesma forma, será necessário recorrer
ao Judiciário se não viabilizado acordo administrativo em desapropriação.
2.4.3 Imperatividade
A imperatividade é a obrigatoriedade, a coercibilidade do ato administrativo. Ou seja,

é a qualidade normativa de impor-se a terceiros independentemente da vontade
deles.
É pela imperatividade que os atos administrativos impõem obrigações a terceiros,

independentemente de concordância. Com efeito, a imperatividade depende, sempre,
de expressa previsão legal. Esse entendimento também é exemplificado por Rafael

Rezende (2020):
Os atos administrativos são, em regra, imperativos ou coercitivos, uma vez que representam
uma ordem emanada da Administração Pública que deve ser cumprida pelo administrado. A
Administração Pública, pautada pelo respeito à juridicidade e pela busca da efetivação do
interesse público, tem a prerrogativa de impor condutas positivas e/ou negativas aos
particulares.
A imperatividade pode ser chamada de poder extroverso do Estado, significando que

o Poder Público pode editar atos que vão além da esfera jurídica do sujeito emitente,
adentrando na esfera jurídica de terceiros, constituindo unilateralmente obrigações.
Obviamente que não encontraremos a imperatividade presente em todos os atos

administrativos, encontraremos ela, somente naqueles que imponham obrigações aos
particulares. Sendo assim, não possuem imperatividade aqueles atos que concedem
direitos (concessão de licença, autorização, permissão, admissão) ou os atos
enunciativos (certidão, atestado, parecer). Nesse mesmo sentindo Licínia Rossi (2020)
ensina:
O atributo da imperatividade não é absoluto, isto é, não está presente em todos os atos
administrativos. Assim, não incidirá a imperatividade: a) nos atos que concedem direitos
solicitados pelos administrados, como é o caso das licenças, autorizações, admissões,
permissões de uso de bem público; b) atos meramente enunciativos, como atestados,
certidões, pareceres; c) nos contratos administrativos em que o interessado licitante só
participará de procedimento licitatório se tiver interesse em realizar o objeto do procedimento
licitatório.
2.4.4 Tipicidade
Na definição de Di Pietro (2020, p. 473) a “tipicidade é o atributo pelo qual o ato

administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas
a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administração
pretende alcançar existe um ato definido em lei”. Neste sentido, é um atributo que só
existe para os atos unilaterais, uma vez que nos atos bilaterais, a exemplo dos
contratos, a imposição da vontade da Administração depende da aceitação do

particular.
Ou seja, para cada finalidade buscada pela Administração, há uma espécie distinta de
ato que deverá corresponder ao tipo legal previamente definido em lei. Cada ato
administrativo corresponde a uma situação concreta, a uma aplicação determinada,
uma utilização específica. Sobre a tipicidade, Mazza (2019), acrescenta:
A tipicidade diz respeito à necessidade de respeitar-se a finalidade específica definida na lei

para cada espécie de ato administrativo. Dependendo da finalidade que a Administração
pretende alcançar, existe um ato definido em lei
Por exemplo, não se pode impor uma advertência para o servidor para o caso do
cometimento de uma infração grave.
Neste sentido, dada esta característica, nunca haverá ato inteiramente discricionário
ou arbitrário, no sentido de que a Administração será impedida de praticar atos que
vinculem unilateralmente o particular sem que haja previsão legal, tampouco será
completamente discricionário, uma vez que a lei “ao prever o ato, já define os limites
e que a discricionaridade poderá ser exercida (Di Pietro, 2020, p. 473).
Quando ocorre a dupla aplicação da tipicidade:
• Evita-se que a Administração pratique atos dotados de imperatividade e

executoriedade, vinculando unilateralmente o particular, sem que exista
previsão legal;
• Afasta-se a possibilidade de ser praticado ato totalmente discricionário, uma
vez que a lei, ao prever o ato, já define os limites em que a discricionariedade
poderá ser exercida.
É importante ressaltar que nem todos os atos têm autoexecutoriedade e ou são

imperativos, mas todos os atos são típicos e possuem, mesmo que relativamente, uma
presunção de legalidade. Além disso, nem todos os doutrinadores colocam a
tipicidade no rol de atributos dos atos administrativos (Meireles, 2016; Mello, 2015;
Oliveira, 2019). De qualquer forma, destacamos sua relevância como um atributo
criado por Maria Sylvia Zanella de Pietro, citado por Matheus Carvalho (2021, p. 294),
não como uma “prerrogativa ao ente estatal, mas sim limitação para a prática de atos
não previamente estipulados por lei”.
Tabela 3 - Quadro comparativo dos atributos do ato administrativo
Quadro comparativo dos atributos do ato administrativo

Atributo Síntese Abrangência Dica especial
Todos os atos Presunção relativa que
Presunção de O ato é válido até
administrativos + atos inverte o ônus da
legitimidade prova em contrário
da Administração prova
O ato cria
unilateralmente Maioria dos atos Deriva do poder
Imperatividade
obrigações ao Administrativos extroverso
particular
Aplicação de sanções Maioria dos atos Pune, mas não desfaz
Exigibilidade
administrativas administrativos a ilegalidade
Execução material que Só quando a lei prevê

Alguns atos
Autoexecutoriedade desconstitui a ou em situações
administrativos
ilegalidade emergenciais
Respeito às finalidades Todos os atos Proíbe atos atípicos ou

Tipicidade
específicas administrativos inominados
Fonte: Adaptado de Mazza, 2019, p. 310.
2.5 Classificação de atos administrativo
Existe uma diversidade muito ampla de critérios que podem ser adotados para o
enquadramento dos atos administrativos em espécies e categorias. Desta forma, a
classificação dos atos debruça-se em agrupá-los de acordo com as características
similares. Não há consenso por parte da doutrina em relação à forma de classificação
dos atos, contudo, estudaremos aquelas consideradas mais relevantes.
2.5.1 Quanto ao regramento
Quanto ao regramento, os atos podem definir maior ou menor grau de liberdade de

ação permitidos à conduta do agente, sendo assim classificados em:
a) Vinculado: são aqueles atos para os quais a lei estabelece todas as condições e o
momento da realização, ou seja, encontra todos os seus requisitos e elementos
previstos na lei de forma bem objetiva. O legislador não dá margem ao administrador
para agir em nenhum momento conforme a sua livre manifestação de vontade, sendo
completamente obrigatório seguir a lei.
b) Discricionário: são atos em que a lei permite que o administrador tenha certa
liberdade para realizar um juízo de conveniência, oportunidade e modo de realização,
porém o Estado tem margem para escolher a melhor atuação conforme o cada caso
concreto. Assim, mesmo que exista margem para discricionariedade, esta nunca é
total, pois deve estar em conformidade com a competência e finalidade que se
encontram previstos na legislação. Mazza (2019), complementa:
Por fim, deve-se observar que o ato discricionário não se confunde com o ato arbitrário.
Arbitrário é o ato praticado fora dos padrões da legalidade, exorbitando os limites de
competência definidos pela lei. O ato discricionário, ao contrário, é exercido dentro dos limites
da legalidade.
2.5.2 Quanto ao destinatário
Quanto ao critério dos destinatários, os atos podem ser:
a) Gerais (regulamentares): são dirigidos à coletividade, a uma quantidade

indeterminável de destinatários a todos que se enquadram na situação abrangida pela
norma, não possuindo destinatário específico, como os comandos normativos
aplicáveis a todas as pessoas e casos concretos que se enquadram na ordem que ele
emite. Por exemplo: instruções normativas e circulares de serviço.
b) Individuais: são dirigidos a uma ou mais pessoas específicas, delimitando o tipo

de pessoa para o qual o ato é editado. Por exemplo: designação de comissão de
licitação.
2.5.3 Quanto ao alcance
Quanto ao alcance, os atos podem ser classificados em:
a) Internos: alcançam apenas o ambiente interno da Administração, isto é, seus

órgãos e servidores. Trata-se de atos editados com vista a produzir efeito somente no
âmbito da administração pública, atingindo diretamente apenas seus órgãos e
agentes. Licínia Rossi, 2020, exemplifica:
Não necessitam de publicação no órgão oficial para que tenham vigência, bastando a
cientificação do destinatário ou divulgação no seio da própria repartição pública. Entretanto,
se incidem de qualquer forma sobre os administrados – como equivocamente se vem fazendo
na prática administrativista –, aí então será indispensável sua divulgação oficial.
b) Externos: alcançam todos, tanto a Administração quanto aos administrados,

atingem somente os administradores em geral, criando direitos ou obrigações gerais
ou individuais, declarando situações jurídicas.
2.5.3.1 Quanto ao objeto:
Quanto ao objeto, os atos podem ser:
a) Atos de império: são aqueles em que a Administração se coloca em posição acima

dos particulares. Constituem aqueles famosos momentos em que o Estado, como
Administração Pública, edita comando para que ele tenha prerrogativa estatal em
determinadas situações.
b) Atos de gestão: são aqueles em que a Administração se coloca em par de

igualdade com os administrados, o Estado não possui qualquer prerrogativa e age de
forma igualitária com o particular.
c) Atos de expediente: são atos de rotina, quando se dá prosseguimento na

tramitação de papéis e processos no contexto interno da Administração, o Estado
edita com função de fazer prosseguir processos e outras atividades administrativas,
somente.
2.5.3.2 Quanto à formação
Quanto ao critério de formação, os atos podem ser:
a) Simples: são formados a partir da manifestação de vontade um único órgão,

colegiado ou unitário, dependem somente de uma única e simples manifestação de
vontade para estar perfeito e acabado.
b) Complexos: nascem a partir da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos,

dependem de mais de uma manifestação de vontade e constituem a soma de atos
independentes para que se concretize. Rafael Rezende (2020), complementa:
Cabe ressaltar que o ato complexo não se confunde com o processo administrativo. No ato
complexo, existe apenas um ato, formado pela manifestação de órgãos diversos; no processo
administrativo, por sua vez, são editados atos administrativos intermediários e autônomos para
alcance do ato final.
c) Compostos: são formados a partir da manifestação de vontade de um órgão, mas

dependem que outro ratifique o ato para que este passe a valer, depende de mais de
uma manifestação de vontade e é constituindo por uma vontade principal e outra
acessória, sendo que a última ratificará a primeira.
2.5.3.3 Quanto à elaboração
Quanto à elaboração, os atos podem ser:
a) Perfeitos: já completaram todas as etapas de sua criação, ou seja, são

perfeitamente formados. Perfeito é o ato que está terminado e concluiu seu ciclo e
todas as etapas de construção, tendo passado todas as fases necessárias para sua
produção.
b) Imperfeitos: ainda não completaram todas as fases de sua criação ou ainda não
chegaram perto de completar seu ciclo de formação.
c) Pendentes: já estão perfeitamente formados, mas dependem de alguma condição

ou termo para gerarem seus efeitos. Pendente é o ato que está sujeito a termo ou
condição e, por si só, é ineficaz.
d) Consumados: são aqueles que já produziram todos seus efeitos na esfera jurídica
e estes se exauriram, não havendo possibilidade de produzir novos efeitos, encerrando
o objetivo para o qual foi criado.
2.6 Espécies de Atos Administrativos
As espécies são as diversas categorias nas quais estão contemplados os atos

administrativos, que são muitos na nossa legislação. Uma das categorizações em
espécie mais conhecidas é aquela delineada por Hely Lopes Meirelles, enquadrando-
os “pelos caracteres comuns que os assemelham e pelos traços individuais que os
distinguem, nas espécies correspondentes, segundo o fim imediato a que se destinam
e o objeto que encerram” (2015, p. 203). Para o autor, as espécies que contemplam
todos os atos administrativos propriamente ditos são: atos administrativos
normativos; atos administrativos ordinatórios; atos administrativos negociais; atos
administrativos enunciativos; atos administrativos punitivos.
2.6.1.1 Atos Administrativos Normativos
Expressam comandos gerais e abstratos, aspecto que no sentido material os

equiparam a leis (decretos, instruções normativas, regimentos e resoluções). Rafael
Rezende (2020), conceitua da seguinte maneira:
Os atos administrativos normativos são comandos gerais e abstratos emanados da

Administração Pública, cujo objetivo é a fiel execução da lei. Quanto aos veículos formais
adequados para expedição de regulamentos, vale mencionar os decretos regulamentares
(decretos normativos), os regimentos, as resoluções, as portarias de conteúdo genérico e as
deliberações.
2.6.1.2 Atos Administrativos Ordinatórios
São atos decorrentes do Poder Hierárquico, que visam disciplinar a conduta funcional
dos agentes públicos e discorrer a respeito do funcionamento dos órgãos (instruções,
circulares, avisos e portarias); Segundo Mazza (2019):
São manifestações internas da Administração decorrentes do poder hierárquico disciplinando

o funcionamento de órgãos e a conduta de agentes públicos. Assim, não podem disciplinar
comportamentos de particulares por constituírem determinações intramuros. Exemplos:
instruções e portarias;
2.6.1.3 Atos Administrativos Negociais
Expressam uma vontade da Administração coincidente com os interesses de um

particular (licença, autorização, permissão); Licínia Rossi (2020), exemplifica atos
negociais:
São os atos administrativos que contêm uma declaração de vontade do Poder Público, que
coincide com o interesse do particular, que por sua vez cumpriu os requisitos necessários à
sua obtenção. Existe uma concordância entre a vontade da Administração e a do administrado,
oriunda da expressão italiana “atti amministrativi negoziali”.
2.6.1.4 Atos Administrativos Enunciativos
Por meio deles a Administração apenas atesta a existência de um fato ou emite

opinião sobre algo (certidões, atestados, pareceres, apostilas); Licínia Rossi, 2020,
ainda complementa:
São aqueles em que a Administração apenas certifica ou atesta um fato, ou dá uma opinião
sobre algum assunto, sem se vincular ao seu conteúdo.
2.6.1.5 Atos Administrativos Punitivos
Representam sanções aplicadas pela Administração a servidores ou particulares que

cometem infrações ou adotam condutas irregulares (multas, interdições, demolições).
Mazza (2019), conceitua:
Aplicam sanções a particulares ou servidores que pratiquem condutas irregulares. Exemplos:

multas e interdições de estabelecimentos. Quando dirigidos aos particulares (Administração
extroversa), o fundamento dos atos punitivos é o poder de polícia. Se voltados aos servidores
públicos Administração introversa), encontram lastro no poder disciplinar.
Tabela 4 - Resumo das espécies dos atos administrativos
Espécies de atos administrativos
Normativos Ordinatórios Negociais Enunciativos Punitivos
Existe uma Aplicam sanções

Atos gerais e Disciplinar e Atesta/cientifica
concordância (agentes ou
abstratos organizado alguma coisa
entre as partes particulares)
Exemplo: Exemplo: Exemplo: Exemplo:

Exemplo:
Decretos Licença, Certidões Multas
Instruções,
I.N permissão Atestados Advertências
circulares, avisos,
Regulamentos autorização. Apostilas Suspensão
portarias.
Resoluções “Concessão” “pareceres” Destruição.
Fonte: Núcleo editorial Focus
Seguindo o entendimento de Rafael Rezende, 2020, podemos conceituar alguns dos

exemplos dados na tabela acima, vejamos:
Decretos: são atos administrativos, que são editados de forma privativa pelo chefe do
poder executivo, conforme previsto no art. 80 da cf/88, com a finalidade de reger
relações gerais ou individuais.
Regimentos: são aqueles atos administrativos normativos que estabelecem regras de

funcionamento e de organização dos órgãos colegiados.
Resoluções: são atos administrativos, normativos ou individuais, editados por

ministros de estado ou outras autoridades de elevada hierarquia, com a finalidade de
complementar as disposições contidas em decretos regulamentares e regimentos.
Instruções: são atos administrativos editados pela autoridade superior com o objetivo
de ordenar a atuação dos agentes subordinados.
Circulares: são praticamente idênticas às instruções, porém dotadas de menor

abrangência.
Avisos: são atos administrativos editados por ministros de estados para tratarem de
assuntos relacionados aos respectivos ministérios.
Portarias: são atos administrativos editados por autoridades administrativas, distintas

do chefe do executivo.
Pareceres: são atos administrativos que expressam a opinião do agente público sobre
determinada questão fática, técnica ou jurídica.
Certidões: são atos administrativos que declaram a existência ou inexistência de atos

ou fatos administrativos. São atos que apenas retratam, com fidelidade, a realidade,
não sendo capaz de criar ou extinguir relações jurídicas.
Atestados: são atos administrativos similares às certidões, uma vez que também
declaram a existência ou inexistência de fatos.
Apostilas: são atos administrativos que averbam determinados fatos ou direitos

reconhecidos pela norma jurídica
Multas: são sanções pecuniárias impostas aos administrados (ex.: imposição de multa
ao particular que dirige em velocidade superior à permitida para o local).
Sanções disciplinares ou funcionais: são aplicadas aos servidores públicos e aos

administrados que possuem relação jurídica especial com a administração pública
quando constatada a violação ao ordenamento jurídico ou aos termos do negócio
jurídico.
Apreensão ou destruição de coisas: são sanções aplicadas pela administração em

relação às coisas que colocam em risco a população.

Tabela 5 - Atos Negociais
Atos Negociais
Licença Permissão Autorização
Tem como objeto o uso de
Tem como objeto atividade Tem como objeto o uso de
bem público, mais a prestação
material bem público.
de serviço e atividade material
Em regra, são vinculadas Em regra, é discricionário Em regra, é discricionário
Não são revogáveis em regra. Pode ser revogada. Pode ser revogada
Exemplo:
Exemplo:
Exemplo: Taxista precisa de uma
CNH
Um circo pega permissão para autorização.
Alvará
usar um terreno público. Uma lanchonete em uma
Habite-se
rodoviária.
2.7 Forma de extinção do ato administrativo
O ato possui várias formas de extinção, conforme a doutrina, sendo as mais

conhecidas a anulação e a revogação. Carvalho (2019) explica que a extinção do ato
administrativo ocorre quando este deixa de produzir efeitos regularmente e retirado
do mundo jurídico. Licínia Rossi (2020) corrobora afirmando que “extinguir o ato
administrativo significa dizer que ocorreu a extinção das relações jurídicas que
derivavam do ato administrativo, ou seja, os efeitos jurídicos decorrentes do ato
deixam de existir”.
A extinção do ato pode ser a) subjetiva, ocorrendo quando há desaparecimento ou

falecimento do sujeito beneficiário; b) objetiva, quando os efeitos do ato se extinguem
com o desaparecimento do objeto do ato; c) como extinção natural do ato, quando
ele se desfaz pelo mero cumprimento normal de seus efeitos.
Vejamos algumas formas de extinção do ato:
Cumprimento dos efeitos
Perda do sujeito
Extinção Perda do Objeto
Renúncia do destinatário
Retirada
Cumprimento dos Efeitos: é a forma natural de extinção do ato administrativo. Uma

vez alcançados os seus efeitos, não há mais motivos para sua existência. Exemplo: a
prefeitura municipal autoriza, mediante ato administrativo, a utilização da rua para a
realização de evento religioso durante o fim de semana. Utilizado o espaço pelo
período estipulado, a autorização é extinta.
Perda do Sujeito: ocorre quando o sujeito criado pela relação jurídica que decorre
do ato administrativo. Exemplo: pessoa aprovada em concurso é nomeada, mas falece
antes de assumir o cargo.
Perda do Objeto: ocorre quando há perda do objeto da relação jurídica constituída

pelo ato administrativo. Exemplo: sócios de posto de gasolina a adulteram os
combustíveis comercializados. A administração fecha e lacra o posto. Os sócios
extinguem a pessoa jurídica, deixando de existir o posto de gasolina.
Renúncia do Destinatário: o beneficiário renuncia a um direito que o ato

administrativo criava. Exemplo: indivíduo tem permissão de uso de bem público e não
a quer mais.
Retirada: ocorre quando a administração pratica um novo ato administrativo,

retirando o primeiro ato. Existem algumas espécies de retirada, segundo a doutrina.
Caducidade
Ocorre quando um ato deixa de existir em virtude da entrada em vigor de lei que
impeça a permanência da situação anteriormente concedida pelo poder público. Por
Exemplo, dada permissão para exploração de parque de diversões em determinada
área da cidade, face a nova lei de zoneamento, o terreno tornou-se incompatível com
aquele uso. Ainda, nos termos de Rafael Rezende, 2020:
A caducidade é a extinção do ato administrativo quando a situação nele contemplada não é

mais tolerada pela nova legislação. O ato administrativo, no caso, é editado regularmente, mas
torna-se ilegal em virtude da alteração legislativa. Vale dizer: a caducidade justifica-se pela
ilegalidade superveniente que não é imputada à atuação do administrado
Cassação
É a extinção do ato administrativo quando o seu beneficiário deixa de cumprir os

requisitos que deveria permanecer atendendo, como exigência para manutenção do
ato e de seus efeitos, como por exemplo: concedida autorização para o
funcionamento de hotel, o proprietário transforma o estabelecimento em prostíbulo.
Contraposição
A contraposição ocorre na edição de ato com efeito contraposto ao ato anteriormente

emitido. Ou seja, quando há a retirada do ato administrativo porque existem dois atos
diferentes, fundados em competências diversas, sendo seus efeitos contrapostos. É o
caso da exoneração de funcionário, que tem efeitos contrapostos ao da nomeação.
Renúncia
Ocorre quando o beneficiário do ato administrativo renuncia a situação de desfrute

que o ato reconhece a seu favor. Rafael Rezende (2020), explica que a renúncia é a
extinção do ato administrativo por vontade unilateral do particular (ex.: exoneração a
pedido do servidor extingue a relação funcional).
2.7.1 Anulação
A Administração deve anular atos eivados de vícios de legalidade. Tal ato terá força
retroativa (ex tunc), pois todos os efeitos nocivos de um ato ilegítimo devem ser
eliminados desde seu nascimento. A anulação poderá ser decretada
administrativamente ou judicialmente (esta última sempre observará apenas se o ato
está de acordo com a legalidade).
Tabela 6 - Anulação do ato administrativo
ANULAÇÃO
FUNDAMENTOS ILEGALIDADE (dever de anular - ato vinculado)
COMPETÊNCIA ADMINISTRAÇÃO E JUDIÁRIO
EFEITOS EX TUNC
LIMITES TEMPORAL – 5 ANOS
Para arrematar nosso pensamento, vejamos o exposto por Mazza (2019):
Os fundamentos da anulação administrativa são o poder de autotutela e o princípio da

legalidade, tendo prazo decadencial de cinco anos para ser decretada. Nesse sentido,
prescreve o art. 54 da Lei n. 9.784/99: “O direito da Administração de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.
2.7.2 Revogação
O ato é legítimo, mas a Administração tem a discricionariedade de revogá-lo ou não,

em razão de conveniência e oportunidade. Desta forma, como não há nenhuma
ilegalidade no ato, a revogação opera apenas efeitos futuros (ex nunc). A revogação
não poderá incidir sobre atos vinculados, consumados, procedimento administrativo,
declaratórios, enunciativos e procedimentos administrativos.

Tabela 7 - Revogação do ato administrativo
REVOGAÇÃO
FUNDAMENTOS OPORTURNIDADE E CONVENIÊNCIA (pode
revogar - ato discricionário)
COMPETÊNCIA SOMENTE ADMINISTRAÇÃO
EFEITOS EX NUNC
LIMITES MATERIAL
Mazza (2019) entende que nesse processo o juízo de conveniência e oportunidade

sobre a permanência do ato discricionário é alterado em virtude de uma causa
superveniente e, por conseguinte, a obriga a Administração a expedir um segundo
ato, chamado de ato revocatório, que deverá extinguir o anterior.
Pelo princípio da simetria das formas, somente um ato administrativo pode retirar outro ato
administrativo. Então, a revogação de um ato administrativo também é ato administrativo. Na
verdade, a revogação não é exatamente um ato, mas o efeito extintivo produzido pelo ato
revocatório. O ato revocatório é ato secundário, concreto e discricionário que promove a
retirada do ato contrário ao interesse público.
2.8 Convalidação
A convalidação ou saneamento é o ato privativo da Administração Pública dirigido à

correção de vícios presentes nos atos administrativos e à manutenção da sua eficácia
no mundo jurídico. Trata-se de um segundo ato chamado de ato convalidatório, que
será feito pela Administração, em regra, e, excepcionalmente, pelo administrado.
Para a doutrina majoritária, a convalidação tem natureza vinculada; porém, poderá ser
discricionário quando se tratar de vício de competência em ato de conteúdo
discricionário. Alexandre Mazza explica que
O fundamento da convalidação é a preservação da segurança jurídica e da economia

processual, evitando-se que o ato viciado seja anulado e, em decorrência, seus efeitos sejam
desconstituídos. O objeto da convalidação é um ato administrativo, vinculado ou discricionário,
possuidor de vício sanável ensejador de anulabilidade. Atos inexistentes, nulos ou irregulares
nunca podem ser convalidados (MAZZA, 2019, p. 369).
Podem ser convalidados os atos com defeito na competência ou na forma, porém

nunca no objeto (quando único), motivo ou finalidade. Conforme explica Carvalho
(2020, p. 318), para que se admita a convalidação de um ato administrativo, é
necessário que se faça presente dois requisitos a) “o vício do ato se tratar de um vício
sanável” e b) “a convalidação não pode causar prejuízos a terceiros interessados no
processo nem à própria Administração Pública”. O autor cita, a título de exemplo, a
nomeação feita por autoridade incompetente.
Neste caso, há vício no elemento competência do ato administrativo, no entanto, pode ser
convalidado pela autoridade competente, por meio de ratificação do ato viciado. Nestes casos,
o conserto decorre dos princípios da eficiência e economicidade, já que é mais útil para a
Administração Pública convalidar do que anular, além de se garantir uma preservação da
ordem jurídica, garantindo-se a segurança de relações previamente constituídas (CARVALHO,
2020, p. 318)
Rafael Carvalho Rezende Oliveira (2020) divide a convalidação em duas espécies, são
elas:
Convalidação voluntária: sucede da manifestação da Administração Pública. Esta

espécie engloba a ratificação, a reforma e a conversão. A ratificação pode ocorrer
diante de atos administrativos que apresentam vícios de competência ou forma, como,
por exemplo, a ratificação por escrito de atos editados verbalmente de forma irregular.
Já a reforma e conversão se aplicam para a convalidação de vícios de um dos objetos
do ato administrativo. Na reforma, o objeto inválido é retirado do ato e mantém-se o
outro objeto válido, como no ato que concede dois benefícios a determinado servidor,
quando, na verdade, faz jus a apenas um deles, ao passo que, na conversão,
acrescenta-se um novo objetivo (exclui-se um e acrescenta outro no lugar).
Convalidação involuntária: “opera-se pelo decurso do tempo e independe de

manifestação administrativa. Trata-se da decadência administrativa” (perde-se o
direito de anular o ato administrativo legal em virtude do decurso do tempo).
Nesse caso, os princípios da segurança jurídica, da confiança legítima e da boa-fé, prevalecem

sobre o princípio da legalidade por opção do próprio legislador que estabelece prazo para a
anulação de atos ilegais. Em âmbito federal, o art. 54 da Lei 9.784/1999 dispõe: “O direito da
Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo
comprovada má-fé” (OLIVEIRA, 2020, p. 562).
Conclusão
Figura 1 - Vícios Sanáveis e insanáveis.

Fonte: Núcleo Editorial Focus
3 Conclusão
Neste módulo vimos que, diferentemente do fato jurídico, que não decorre da
manifestação da vontade do agente, o ato jurídico é em essência uma manifestação
de vontade humana que interfere no Direito, e que todo ato praticado no exercício da
função administrativa é considerado um ato da Administração. Nesta classe,
concorrem tanto atos regidos pelo direito público como pelo direito privado. Neste
sentido, são exemplos de atos da Administração, dentre outros, os atos materiais da
Referências Bibliográficas
Administração; os atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor; os atos políticos ou

de governo; os contratos; os consórcios e os convênios.
Já a expressão “ato administrativo” diz respeito apenas a determinada categoria de

atos praticados no exercício da função administrativa, a de atos regidos pelo direito
público, que são entendidos como a manifestação da vontade do Estado ou de quem
o represente (concessionárias e permissionárias) e que tem o condão de criar,
modificar ou extinguir direitos, sempre perseguindo o interesse público. Assim,
respeitados determinados requisitos (existência, validade e eficácia) e observados
determinados atributos ou características, os atos podem ser separados em espécies
de atos normativos; ordinatórios; negociais; enunciativos e punitivos.
Por fim, vimos que os atos podem ser anulados pela Administração quando eivados
de vícios de legalidade ou revogados quando parecer conveniente ou oportuno a
Administração. Ou ainda, os atos podem ser convalidados pela correção de vícios, de
forma a garantir sua manutenção e eficácia no mundo jurídico, ou retirados do mundo
jurídico (extintos) quando deixarem de produzir efeitos.
4 Referências Bibliográficas
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. -33. ed. –
São Paulo: Altas, 2019.
CARVALHO, Matheus. Manual do Direito Administrativo. – 7. ed. Salvador:
JusPODIVM, 2020.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. Direito administrativo. – 33.
ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2020.
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. – 9 ed. – São Paulo: Saraiva
Educação, 2019.
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito administrativo brasileiro. – 42°. ed. – São Paulo,
Malheiros, 2016.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. – 9. ed. – Rio
de Janeiro: Forense, 2021.
ROSSI, Licínia, Manual de direito administrativo. – 6. ed. – São Paulo: Saraiva
Educação, 2020.
Referências Bibliográficas

Aula 03 - Atos Administrativos 53 PG

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Aula 03 - Atos Administrativos 53 PG

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo |

A Faculdade Focus se responsabiliza pelos vícios do produto no que concerne à sua

Atualizações e erratas: este material é disponibilizado na forma como se apresenta

© 2021, by Faculdade Focus

Este documento possui recursos de interatividade através da navegação por

Acesse a barra de marcadores do seu leitor de PDF e navegue de maneira RÁPIDA e

Nesse aspecto, os atos administrativos são dotados de diversas características que os

Tendo em vista que sua criação se dá propriamente para manifestar a vontade da

Neste material, você irá aprender a conceituar o ato administrativo e distinguir os

2 Atos e Fatos Jurídicos

Atos e Fatos Jurídicos

fatos dos quais originam e extinguem-se as relações de direito.

Diferentemente do fato, o ato é essencialmente uma manifestação de vontade. Assim,

Dentro da órbita do direito, se o acontecimento atingir mais especificamente a seara

Atos e Fatos Jurídicos

Na hipótese de a atuação humana voltada para a produção de efeitos jurídicos

2.1 Ato da Administração e Ato Administrativo

Conforme explica Di Pietro (2019), “todo ato praticado no exercício da função

Já a expressão “ato administrativo” abrange apenas determinada categoria de atos

Ato administrativo é a manifestação de vontade do Estado ou de quem o represente

Atos e Fatos Jurídicos

Em consonância, Hely Lopes Meirelles (2015) define o ato administrativo da seguinte

Vale reiterar que no grupo dos atos da administração enquadram-se a manifestação

Atos e Fatos Jurídicos

Fatos jurídicos em sentido amplo

Fatos jurídicos em sentido estrito

Atos jurídicos em sentido amplo

Atos jurídicos em sentido estrito

Quadro 1 - Diferença entre fatos e atos jurídicos.

Dentre outros, podemos citar como exemplo de atos da Administração os seguintes:

2.1.1 Atos de Direito Privado

São aqueles praticados pela Administração despidos das prerrogativas de direito

Atos e Fatos Jurídicos

2.1.2 Atos materiais da Administração

São chamados também de fatos administrativos, pois não manifestam a vontade do

2.1.3 Atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor

2.1.4 Atos políticos ou de governo

São atos em que a vontade é manifestada de forma bilateral. Podemos entender o

Os contratos administrativos são celebrados entre a Administração Pública e o

Atos e Fatos Jurídicos

de cláusulas exorbitantes, que “são regras que conferem poderes contratuais

Já os contratos privados possuem apenas clausulas necessárias, este tipo de contrato

2.1.6 Consórcios e Convênios

São a manifestação da vontade da Administração Pública de forma plurilateral. Os

precedidos de protocolo de intenção e aprovação legislativa, no qual delegam a gestão

2.1.7 Atos normativos da Administração

São aqueles dotados de generalidade e abstração, com conteúdo de leis, e só

Atos e Fatos Jurídicos

2.1.8 Atos administrativos propriamente ditos

2.2 Ato Administrativo e Fato Administrativo

Podemos resumir que o fato administrativo decorre da atividade material de um ato

Normalmente, os fatos administrativos representam uma consequência dos atos

O Estado manifesta sua vontade através do ato administrativo, e o fato administrativo

Atos e Fatos Jurídicos

2.3 Elementos/requisitos de validade do ato administrativo

O plano da existência ou da perfeição consiste no cumprimento do ciclo de formação do ato.

Atos e Fatos Jurídicos

2.3.1 Existência do Ato Administrativo

Neste sentido, em consonância com os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de

Atos e Fatos Jurídicos

conteúdo e a forma; os pressupostos são o objeto e referibilidade à função

2.3.2 Validade do Ato Administrativo

No plano da validade, verifica-se se o ato administrativo está em conformidade com

Conforme explica Alexandre Mazza (2019, p. 320), existem basicamente dois