Contratos Administrativos na Gestão Pública e a Tomada de Decisão |

Rota de Aprendizagem

DISCIPLINA
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
NA GESTÃO PÚBLICA E A TOMADA
DE DECISÃO

CONTEÚDO

Principais Tipos de Contratos

Administrativos

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Rota de Aprendizagem ----------------------------------------------------------------------------------------- 3
Introdução --------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3
Contratos administrativos: modalidades ----------------------------------------------------------------- 3
Contrato de realização de obras ------------------------------------------------------------------------------------------------ 4
Fornecimento de bens e prestação de serviços ---------------------------------------------------------------------------- 6
Alterações --------------------------------------------------------------------------------------------------------- 7
Alterações bilaterais --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 8
Alterações unilaterais ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 9
Referências Bibliográficas ------------------------------------------------------------------------------------ 11

Introdução
Os contratos administrativos são negócios jurídicos regulados especialmente pelo
direito público e celebrados entre a Administração Pública e um particular com o
intuito de garantir o bem-estar social através da execução de atividades que
representem o melhor interesse público. Assim, como são diversas as garantias que
estão sob a responsabilidade do Estado e, por consequência, da Administração
Pública, é necessário que existam algumas espécies contratuais para comportar todas
as possíveis situações. É exatamente sobre isso que vamos tratar nesta unidade, a
respeito das modalidades dos contratos administrativos.

Contratos administrativos: modalidades

Embora a Nova Lei de Licitações tenha promovido diversas alterações na matéria de
licitações, não gerou grande impacto nas disposições relativas aos contratos
administrativos, tendo em vista que as modificações propostas foram no sentido de
consolidar o entendimento que já vinha sendo utilizado pelos tribunais a respeito do
tema. Assim, considerando que o processo licitatório encerra a contratação pública
iniciada através do processo de licitação, é necessário que existam algumas
modalidades diferentes, capazes de abranger todas as espécies de contratações.

Desta forma, podemos classificar os contratos administrativos basicamente em quatro

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Contratos administrativos: modalidades

modalidades distintas: o contrato de fornecimento de bens, contrato de locação,

contrato de prestação de serviços e o contrato de realização de obras. Cada um com
características e formas de execução próprias.

Contrato de realização de obras

Nas palavras de José dos Santos Carvalho Filho (2019), os “contratos de obras são
aqueles em que o objeto pactuado consiste em construção, reforma, fabricação,
recuperação ou ampliação de determinado bem público. A noção envolve bens de
utilização administrativa ou de uso coletivo”. Isto é, estão compreendidos no contrato
de obras as construções, reformas, fabricações e ampliações de ambientes, ao passo
que, para essa forma de contratação, a Lei 14.133/21 exige, em regra, a elaboração do
projeto básico, do projeto executivo, conjunto de desenhos, especificações, memoriais
e cronograma físico-financeiro; além dos requisitos específicos na contratação
integrada e semi-integrada.

Excepcionalmente, a Administração, no caso de contratação integrada, poderá

ser dispensada da elaboração de projeto básico, hipótese em que deverá ser
elaborado anteprojeto de acordo com metodologia definida em ato do órgão
competente (art. 46, §2º).

Além disso, no caso dos contratos de obras, as atividades poderão ser executadas
tanto de forma direta – quando a execução é realizada pelos órgãos da própria
Administração – quanto de forma indireta – quando a execução é realizada por
terceiros –, por meio dos regimes de: a) empreitada (preço global, preço unitário e
integral); b) tarefa; c) contratação integrada; d) contratação semi-integrada; e)
fornecimento e prestação de serviço associado.

O regime de empreitada é empregado quando a Administração Pública confere ao

particular a responsabilidade de executar determinada obra ou serviço em troca de
uma remuneração fixada em contrato. Desta forma, na execução indireta a
Administração poderá conferir a execução da obra ou do serviço a terceiros, alheios a

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Contratos administrativos: modalidades

ela, através dos seguintes regimes de empreitada:

• EMPREITADA POR PREÇO GLOBAL: contratação da execução da obra ou do

serviço por preço certo e total;
• EMPREITADA POR PREÇO UNITÁRIO: contratação da execução da obra ou
do serviço por preço certo de unidades determinadas;
• EMPREITADA INTEGRAL: contratação de empreendimento em sua
integralidade, compreendida a totalidade das etapas de obras, serviços e
instalações necessárias, sob inteira responsabilidade do contratado até sua
entrega ao contratante em condições de entrada em operação, com
características adequadas às finalidades para as quais foi contratado e
atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização com segurança
estrutural e operacional.

Ainda, mantendo os regimes de contratações da Lei 8.666/93, a obra ou o serviço só

poderão ser realizados através de regime de contratação por tarefa, o que significa
dizer que a execução é repassada para pequenos trabalhos por preço certo, com ou
sem fornecimento de materiais.

Agora, como uma novidade trazida pela Nova Lei de Licitações, o art. 45 prevê que na
execução indireta de obras e serviços de engenharia, além dos regimes de empreitada
e de tarefa, são admitidas as modalidades de contratação integrada, semi-integrada e
de fornecimento e prestação de serviço associado. Assim, a contratação integrada,
modelo inicialmente proposto pela Lei 12.462/11 (Lei do RDC), é aquela empregada
quando o contratado for responsável por elaborar e desenvolver os projetos básico e
executivo, realizar obras e serviços de engenharia, fornecer bens ou prestar serviços
especiais e realizar a montagem, teste, pré-operação e as demais operações
necessárias e suficientes para a entrega final do objeto.

Já o regime de contratação de obras e serviços de engenharia semi-integrada é aquele

em que o contratado é responsável por elaborar e desenvolver o projeto executivo,
executar obras e serviços de engenharia, fornecer bens ou prestar serviços especiais e
realizar montagem, teste, pré-operação e as demais operações necessárias e
suficientes para a entrega final do objeto. Por fim, é possível que a Administração
utilize o regime de fornecimento e prestação de serviço associado, em que, além do

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Contratos administrativos: modalidades

fornecimento do objeto, o contratado responsabiliza-se por sua operação,

manutenção ou ambas, por tempo determinado.

Fornecimento de bens e prestação de serviços

Além dos contratos de realização de obras, o fornecimento de bens e a prestação de
serviços são duas modalidades muito utilizadas no âmbito da Administração Pública.
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho (2019), os contratos de fornecimento
de bens “são aqueles que se destinam à aquisição de bens móveis necessários à
consecução dos serviços administrativos. A Administração, para atingir seus fins,
precisa a todo momento adquirir bens da mais variada espécie, e isso pela simples
razão de que múltiplas e diversificadas são as suas atividades”. À medida que os
contratos de prestação de serviços são aqueles que se traduzem em uma obrigação
de fazer, “visam a atividade destinada a obter determinada utilidade concreta de
interesse para a Administração”.

Ainda, é válido destacar que a aquisição de produtos comuns e a prestação de serviços

podem ser contratadas através do Sistema de Registro de Preços (SRP), um conjunto
de procedimentos empregados para a realização, mediante contratação direta ou
licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços
relativos à prestação de serviços, a obras e a aquisição e locação de bens para
contratações futuras.

Art. 40. O planejamento de compras deverá considerar a expectativa de consumo anual e

observar o seguinte [...] II - processamento por meio de sistema de registro de preços, quando
pertinente;

Art. 82 [...] § 5º O sistema de registro de preços poderá ser usado para a contratação de bens
e serviços, inclusive de obras e serviços de engenharia [...].

O sistema de registro de preços é um dos procedimentos auxiliares trazidos pela Nova

Lei de Licitações no art. 78 da Lei. O sistema encontra previsão a partir do art. 82 da
Lei 14.133/21 e poderá ser utilizado nas contratações de bens e serviços, até mesmo
nas hipóteses de inexigibilidade e de dispensa da licitação, inclusive no caso de obras
e serviços de engenharia, atendendo aos seguintes requisitos:

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Alterações

→ realização prévia de ampla pesquisa de mercado;

→ seleção de acordo com os procedimentos previstos em regulamento;
→ desenvolvimento obrigatório de rotina de controle;
→ atualização periódica dos preços registrados;
→ definição do período de validade do registro de preços;
→ inclusão, em ata de registro de preços, do licitante que aceitar cotar os bens ou
serviços em preços iguais aos do licitante vencedor na sequência de
classificação da licitação, e inclusão do licitante que mantiver sua proposta
original.
→ existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional, no
caso da contratação de obras e serviços de engenharia;
→ necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado, no
caso da contratação de obras e serviços de engenharia.

Alterações
Os contratos administrativos, assim como os cíveis, podem ser modificados de forma
consensual, tanto pelo particular quanto pela entidade contratante, ou de forma
unilateral pela Administração, impondo a supremacia do interesse público sobre o
particular mediante termo aditivo, nos casos especificados em Lei.

De acordo com Luiz Eduardo de Assis (2021), as alterações realizadas unilateralmente

pela Administração Pública costumam ser entendidas como uma das principais
características dos contratos administrativos, uma vez que refletem o cuidado da
Administração com o interesse público, diferente do que ocorre na teoria geral dos
contratos. Nas palavras do autor, “a mutabilidade enquanto prerrogativa exorbitante
do direito comum tem sua legitimidade assentada no interesse público a ser tutelado
pela Administração, que não raro reclama a alteração das características do objeto
contratado. Em todos os casos, essa prerrogativa deve respeitar a identidade do
objeto do contrato e os direitos do particular contratado”.

Assim, estão dispostas nos incisos do art. 124 da Nova Lei 14.133/21 as hipóteses em
que será possível as partes, de comum acordo, ou a administração, de forma unilateral,
alterarem os contratos administrativos, com as devidas justificativas, mediante termo

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Alterações

aditivo. Na sequência falaremos melhor sobre ambas as possibilidades.

Alterações bilaterais
As alterações bilaterais são aquelas realizadas em comum acordo entre as partes; as
possibilidades autorizadas por Lei estão elencadas no inciso II do art. 124, quais sejam:

→ quando conveniente a substituição da garantia de execução;

→ quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou do serviço,
bem como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da
inaplicabilidade dos termos contratuais originários;
→ quando necessária a modificação da forma de pagamento por imposição de
circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado e vedada a
antecipação do pagamento em relação ao cronograma financeiro fixado sem a
correspondente contraprestação de fornecimento de bens ou execução de obra
ou serviço;
→ para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em caso
de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, ou em decorrência de fatos
imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, que inviabilizem a
execução do contrato tal como pactuado, respeitada, em qualquer caso, a
repartição objetiva de risco estabelecida no contrato.

A primeira possibilidade está relacionada à garantia do contrato, a qual poderá ser

substituída por circunstâncias supervenientes que acabam por tornar insuficiente a
manutenção da garantia prestada anteriormente para o fim que se destina. No
entanto, embora a substituição possa ser provocada por ambas as partes, a questão
deverá ser analisada e decidida em comum acordo, sendo vedado à Administração
exigir que a parte contrária entregue algo diverso daquilo que se comprometeu.

Já a segunda e a terceira possibilidade versam, respectivamente, sobre as

modificações do regime de execução, que deve seguir as formas prescritas no art. 46
da Nova Lei de Licitações, e sobre a forma de pagamento, que está protegida pela
intangibilidade das cláusulas econômicas e financeiras do contrato (art. 103, § 1º, Lei
14.133/21). Conforme exemplifica Luiz Eduardo de Assis (2021), essas duas
possibilidades ensejam a concordância de ambas as partes da relação, pois o

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Alterações

contratado não pode ser compelido a permanecer na execução de um contrato que

manifeste condições econômico-financeiras diversas das pactuadas inicialmente,
podendo optar por não formalizar o aditamento proposto.

Por fim, a quarta possibilidade determina que o contrato administrativo pode ser
alterado em prol da recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato,
diante de caso fortuito, força maior ou fato do príncipe, ou até mesmo em decorrência
de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, que possam
inviabilizar o negócio.

Alterações unilaterais
Nas palavras de Maria Sylvia Di Pietro (2020), “nos contratos administrativos e nos
contratos em geral de que participa a Administração, não existe a mesma autonomia
da vontade do lado da Administração Pública; ela tem que buscar sempre que possível
a equivalência material, já que não tem a livre disponibilidade do interesse público”. É
daí que surge a prerrogativa da Administração Pública de alterar unilateralmente os
contratos administrativos para melhor adequação às finalidades de interesse público,
respeitando sempre os direitos do contratado (art. 104, I da Lei 14.133/21).

Assim, também chamadas de cláusulas de privilégio, “são as prerrogativas especiais

conferidas à Administração na relação do contrato administrativo em virtude de sua
posição de supremacia em relação à parte contratada” (CARVALHO FILHO, 2019). No
entanto, conforme destaca Alexandre Mazza, “o qualificativo “exorbitantes” não tem
qualquer sentido pejorativo, ou que denote abusividade. Ao contrário, as cláusulas
recebem tal denominação porque são dispositivos incomuns, atípicos, anormais para
a lógica igualitária dos contratos de Direito Privado”, ou seja, se as referidas cláusulas
forem aplicadas aos contratos privados, ainda que celebrados pela Administração,
serão nulas.

As duas possibilidades de alteração unilateral dos contratos administrativos estão

previstas no inciso I do art. 124 da Nova Lei de Licitações. A primeira possibilidade
autoriza que a Administração altere unilateralmente os contratos administrativos
quando houver modificação do projeto ou das especificações para melhor adequação

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Alterações

técnica dos seus objetivos. Já a segunda possibilidade está relacionada com o valor
do contrato, que poderá ser modificado unilateralmente pela Administração, em
decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa do seu objeto, respeitando
sempre os limites estabelecidos em Lei.

Em outras palavras, a primeira possibilidade contempla a hipótese de alteração

qualitativa do objeto, ao passo que a segunda versa sobre a alteração quantitativa.
Nas palavras de Niebuhr (2015), a distinção entre esses dois critérios é simples “se o
que se pretende é aumentar ou diminuir a quantidade, o tamanho ou a dimensão do
objeto, está-se diante de alteração quantitativa”, enquanto “se o que se pretende é
alterar o projeto ou especificações, a qualidade do objeto, sem afetar a sua
quantidade, tamanho ou dimensão, está-se diante de alteração qualitativa”.

No mais, embora seja uma prerrogativa da Administração alterar os contratos

administrativos de forma unilateral, a própria Lei de Licitações estabelece algumas
limitações em seu texto legal. O artigo 126, por exemplo, determina que as alterações
unilaterais com relação ao projeto ou as especificações, para melhor adequação
técnica a seus objetivos, não poderão transfigurar o objeto da contratação.

Além disso, o art. 125 da Lei estabelece que, nas alterações unilaterais a respeito do
projeto ou das especificações, o contratado será obrigado a aceitar, nas mesmas
condições contratuais, acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado
do contrato que se fizerem nas obras, nos serviços ou nas compras, e, no caso de
reforma de edifício ou de equipamento, o limite para os acréscimos será de 50%.

Contudo, neste aspecto é importante destacar que, assim como na antiga 8.666/93, o
legislador não esclarece a controvérsia a respeito da aplicabilidade dos limites de
acréscimos ou supressões. Assim, conforme destaca Luiz Eduardo de Assis (2021), “a
omissão agora reiterada induz à conclusão de que o preceito normativo visa restringir
esse limite apenas às alterações quantitativas, admitindo-se alterações qualitativas
superiores a 25% do valor inicial atualizado do contrato. Esse, porém, não é o
posicionamento dominante no Tribunal de Contas da União, que há tempo tem se
posicionado pela aplicação, em regra, do limite de 25% às alterações qualitativas do

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Referências Bibliográficas

objeto do contrato”.

Referências Bibliográficas
ASSIS, Eduardo Altenburg de. Alteração dos Contratos Administrativos. In: NIEBUHR,
Joel de Menezes (org.) Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Curitiba:
Zenite, 2021.

BALTAR NETO, Fernando Ferreira; TORRES, Ronny Charles Lopes de. Direito
Administrativo: coleção sinopses para concurso. 10 ed. Salvador: JusPodvim, 2020.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33 ed. São
Paulo: Atlas, 2019.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 33 ed. Rio de Janeiro:

Forense, 2020.

NIEBUHR, J. de M. Licitação pública e contrato administrativo. 4. ed. Belo Horizonte:

Fórum, 2015.

MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 9 ed. São Paulo: Saraiva

Educação, 2019.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. 8 ed. Rio de

Janeiro: Método, 2020.

ROSSI, Licínia. Manual de Direito Administrativo. 6 ed. – São Paulo: Saraiva

Educação, 2020.

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Referências Bibliográficas

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