21/07/2022 17:14 Justificativas para o parcelamento ou não da solução

Justificativas para o parcelamento ou não da solução

O que é?
1. A decisão de dividir ou não a solução em parcelas precisa ser justificada (1).

Não parcelar o que deve ser parcelado

2. Risco: Não parcelar solução cujo parcelamento é viável, levando a diminuição da competição nas
licitações por não permitir que empresas especializadas participem da licitação, com consequente
aumento dos valores contratados (2).
3. Sugestão de controle interno: A equipe de planejamento da contratação deve avaliar se a
solução é divisível ou não, levando em conta o mercado que a fornece e atentando que a solução deve
ser parcelada quando a resposta a todas as 4 perguntas a seguir forem positivas: 
1) É tecnicamente viável dividir a solução?(3) 

2) É ecomonicamente viável dividir a solução?

(4) 
3) Não há perda de escala ao dividir a solução?(5)
 
4) Há o melhor aproveitamento do mercado e ampliação
da competitividade ao dividir a solução?(6)

Usar método de parcelamento inadequado

4. Risco: Usar o método de parcelamento do objeto inadequado, levando a não integração das
partes da solução, com consequente não atendimento da necessidade que originou a contratação ou
a necessidade de realizar nova contratação para integração das partes da solução (7).
5. Sugestão de controle interno: A equipe de planejamento da contratação deve avaliar todas as
formas de parcelamento possíveis para escolher a que melhor se adequa a contratação pretendida.
6.  Consideração: Há 4 métodos para proceder o parcelamento do objeto da licitação: 

a) realização de licitações distintas, uma para cada parcela do objeto (parcelamento formal) (8); 
b) realização de uma única licitação, com cada parcela do objeto sendo adjudicada em um lote (ou

grupo de itens) distinto (parcelamento formal) (9); 

c) realização de uma única licitação, com todo o objeto adjudicado a um único licitante, mas havendo
permissão para que as licitantes disputem o certame em consórcios (parcelamento material) (10); 
d) realização de uma única licitação, com todo o objeto adjudicado a um único licitante, mas havendo

permissão para que a licitante vencedora subcontrate uma parte específica do objeto (parcelamento
material) (11).

Parcelar o que não deve ser parcelado

7. Risco: Parcelar solução cujo parcelamento é inviável, levando a contratações por inexigibilidade ou
a licitações com poucos fornecedores, com consequente aumento dos valores contratados em
comparação à compra conjunta da solução (12).
8. Sugestão de controle interno: A equipe de planejamento da contratação deve avaliar se a
solução deve ser parcelada ou não, levando em consideração o exposto no tópico "Não parcelar o que
deve ser parcelado" acima.
9. Consideração: Nas contratações com fornecimento de mão-de-obra exclusivo, deve ser evitado o
parcelamento de serviços não especializados, a exemplo de copeiragem, garçom, sendo objeto de
parcelamento os serviços em que reste comprovado que as empresas atuam no mercado de forma
segmentada por especialização, a exemplo de manutenção predial, ar condicionado, telefonia, serviços
de engenharia em geral, áudio e vídeo, informática (13).

Fundamentação:
1 
BRASIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993.
• Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: (...) IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias
para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade;

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(...)
Art. 23, § 1º As obras, serviços e compras efetuadas pela administração serão divididas em tantas parcelas quantas se
comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos
recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala.
BRASIL. Lei n° 9.784, de 29 de janeiro de 1999.
•  Art. 2) A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e
eficiência. Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: VII - indicação
dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;
BRASIL. Tribunal de contas da União. Guia de Boas Práticas em Contratação de Soluções de
Tecnologia da Informação - Riscos e Controles para o Planejamento da Contratação -
versão 1.0.
• p. 101. A decisão de dividir ou não a solução em parcelas precisa ser justificada.

2 
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Súmula 247.
• É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de
obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou
complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que,
embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo
com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.

3 
BRASIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993.
• art. 23, § 1º As obras, serviços e compras efetuadas pela administração serão divididas em tantas parcelas quantas se
comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos
recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala.

4 
BRASIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993.
• art. 23, § 1º As obras, serviços e compras efetuadas pela administração serão divididas em tantas parcelas quantas se
comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos
recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala.

5 
BRASIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993.
• art. 23, § 1º As obras, serviços e compras efetuadas pela administração serão divididas em tantas parcelas quantas se
comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos
recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala.

6 
BRASIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993.
• art. 23, § 1º As obras, serviços e compras efetuadas pela administração serão divididas em tantas parcelas quantas se
comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos
recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade , sem perda da economia de escala.

7 
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.295/2005-TCU-Plenário.
• [Voto]39. No entanto, o caso não me parece requerer a formação de consórcio. Primeiro, porque se a licitação fosse
realizada separadamente para fornecimento de serviços de telefonia e de centrais telefônicas, as empresas no mercado
teriam, sozinhas, condições de realizar o objeto da licitação. Segundo, o consórcio, dada a transitoriedade que lhe é
peculiar, mostra-se mais apropriado para consecução de objeto certo e determinado no tempo, a exemplo de obras,
diversamente do que ocorre na espécie, em que se busca a contratação de serviços que rotineiramente farão parte das
atividades do órgão. 40. Depreende-se do exposto que a participação de consórcios mostra-se mais apropriada para a
consecução de objeto certo e determinado no tempo, que envolva alta complexidade técnica e grande vulto financeiro, de
forma que as empresas, isoladamente, não teriam capacidade técnica de executá-lo, a exemplo das grandes obras que
demandam tecnologia sofisticada e restrita. 41. No presente caso, o parcelamento do objeto, por si só, resgataria a
competitividade do certame, pois existem inúmeras empresas no mercado especializadas em serviços de manutenção de
equipamentos e instalações prediais e de operação e manutenção de sistemas de automação predial, as quais teriam
condições de executar itens ou blocos isoladamente, não havendo riscos de comprometimento da qualidade dos serviços.
42. Cabe ressaltar, no entanto, que, com o parcelamento, as exigências de habilitação devem adequar-se
proporcionalmente às parcelas licitadas. Este entendimento tem sido reiterado em diversos julgados no âmbito deste
Tribunal, a exemplo da Decisão n. 503/2000 - Plenário e Acórdão n. 668/2005 - Plenário. 43. Restou evidenciado,
portanto, que a realização da contratação nos moldes do edital da Concorrência n. 03/2006 restringiria a participação
direta de empresas de pequeno porte, detentoras de habilidades específicas, as quais só teriam chance de executar parte
do objeto se subcontratadas por escolha da licitante vencedora, caracterizando violação do § 1º do art. 23 da Lei de
Licitações.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.946/2006-TCU-Plenário.
• [Voto]5. Como regra geral, nos termos do art. 23, § 1º, da Lei n. 8.666/1993, exige-se o parcelamento do objeto
licitado sempre que isso se mostre técnica e economicamente viável. A respeito da matéria, esta Corte de Contas já
editou a Súmula n. 247/2004, verbis: ‘É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos
editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que
não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a
ampla participação de licitantes...’ .6. Depreende-se do dispositivo legal que a divisão do objeto deverá ser implementada
sempre que houver viabilidade técnica e econômica para a sua adoção. 7. Desta feita, é mister considerar dois os

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aspectos básicos acima suscitados, quais sejam, o técnico e o econômico. Sob o primeiro, o parcelamento dependerá da
divisibilidade do objeto licitado. No que concerne ao segundo quesito, o fracionamento deve ser balizado pelas vantagens
econômicas que proporciona à Administração Pública, com a redução de custos ou despesas, de modo a proporcionar a
obtenção de uma contratação mais vantajosa para a Administração. (...)11. Em síntese, o SSCP consiste numa central de
operação e supervisão dos diferentes sistemas e subsistemas interligados e interdependentes, o qual permite o
acompanhamento e monitoramento das manutenções preventivas e corretivas de modo gerencial, sem solução de
continuidade do funcionamento daquele Tribunal. 12. Desse modo, a fragmentação do objeto em vários, ocasionado
diversas contratações, poderá comprometer o funcionamento, à guisa concatenada, do serviço que se vislumbra obter,
revelando risco de impossibilidade de execução satisfatória do serviço.13. Ainda sob a perspectiva técnica, impende lançar
luzes sobre a centralização da responsabilidade em uma única empresa contratada, a qual considero adequada não
apenas em vista do acompanhamento de problemas e soluções, mas mormente em termos de facilitar a verificação das
suas causas e atribuição de responsabilidade, de modo a aumentar o controle sobre a execução do objeto licitado. 14. Por
outras palavras, em vista das razões técnicas, a execução do serviço de manutenção predial, de forma integralizada, por
um só particular se mostra mais satisfatória do que a se fosse efetuada por vários particulares, no presente caso. 15.
Mister se faz registrar que as considerações contidas neste Voto, acerca da ponderação do aspecto técnico, devem sempre
ser identificadas à luz de cada caso concreto, com base no conhecimento do serviço em questão. (...) 20. É cediço que a
regra é o parcelamento do objeto de que trata o § 1º do art. 23 da Lei Geral de Licitações e Contratos, cujo objetivo é o
de melhor aproveitar os recursos disponíveis no mercado e ampliar a competitividade, mas é imprescindível que se
estabeleça que a divisão do objeto seja técnica e economicamente viável. Do contrário, existindo a possibilidade de risco
ao conjunto do objeto pretendido, não há razão em fragmentar inadequadamente os serviços a serem contratados. 21.
Assim, não verificada a coexistência das premissas lançadas neste Voto, viabilidade técnica da divisão e benefícios
econômicos que dela decorram, reputo que o melhor encaminhamento a ser dado à questão é no sentido de que o objeto,
nos moldes descritos no Edital, possa ser licitado de forma global. 22. Registro que não se está defendendo aqui que se
trata de um objeto complexo e indivisível, mas de objeto cujo os elementos técnicos e econômicos do caso concreto
condizem com o seu não-parcelamento

8 
BRASIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993.
• Art. 23, § 2º Na execução de obras e serviços e nas compras de bens, parceladas nos termos do parágrafo anterior, a
cada etapa ou conjunto de etapas da obra, serviço ou compra, há de corresponder licitação distinta, preservada a
modalidade pertinente para a execução do objeto em licitação. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994).
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Súmula 247.
• É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de
obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou
complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que,
embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo
com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.

9 
BRASIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993.
• Art. 23, § 2º Na execução de obras e serviços e nas compras de bens, parceladas nos termos do parágrafo anterior, a
cada etapa ou conjunto de etapas da obra, serviço ou compra, há de corresponder licitação distinta, preservada a
modalidade pertinente para a execução do objeto em licitação. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994).
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Súmula 247.
• É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de
obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou
complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que,
embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo
com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.

10 
BRASIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993.
• Art. 33. Quando permitida na licitação a participação de empresas em consórcio, observar-se-ão as seguintes normas:
(...)
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 108/2006-TCU-Plenário.
• [Voto do Relator] 9. Com efeito, além da possibilidade de promover licitação para contratação isolada em cada bloco ou
lote, a administração também pode optar por contratação isolada que venha a abranger todo o objeto da avença, mas,
neste caso, desde que permita a participação de empresas em consórcio. 10. É que, diante das circunstâncias, o
parcelamento do objeto não seria obrigatório, mas, sim, desejável, e pode ser atendido tanto pelo parcelamento formal do
objeto, por intermédio da aludida configuração de blocos ou lotes, quanto pelo chamado parcelamento material, por
intermédio da permissão para que empresas em consórcios venham a participar do certame. 11. Com isso, obtém-se o
dito parcelamento material do objeto, já que pequenas e médias empresas interessadas no ajuste poderão se organizar
em consórcios, assegurando-se, nos exatos termos do Item 9.1.1 do acórdão oferecido pelo ilustre Relator, a observância
dos princípios da competitividade e da isonomia, sem descuidar da obtenção da proposta mais vantajosa para a
Administração. 12. Sem dúvida, a permissão para participação de empresas em consórcio também resulta no desejável
parcelamento do objeto, tão sabiamente almejado pelo nobre Relator.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.471/2008-TCU-Plenário.
•  9.1. recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG que preveja, em documento normativo
que trate exclusivamente de licitação e contratação de serviços de Tecnologia da Informação, distinto da norma que se
refere genericamente à contratação de outros serviços, que os projetos básicos ou termos de referência, utilizados pelos
entes da Administração Pública Federal para contratar serviços de Tecnologia da Informação, contenham, no mínimo, os
tópicos a seguir:
(...)

Modelo para prestação dos serviços, contendo no mínimo:
9.1.4.
(...)

no caso do parcelamento do objeto, justificativa da escolha dentre as formas admitidas, quais sejam, a utilização de

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licitações distintas, a adjudicação por itens, a permissão de subcontratação de parte específica do objeto (Lei nº
8.666/1993, art. 72) ou a permissão para formação de consórcios (Lei nº 8.666/1993, art. 33).

11 
BRASIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993.
•  Art. 72. O contratado, na execução do contrato, sem prejuízo das responsabilidades contratuais e legais, poderá
subcontratar partes da obra, serviço ou fornecimento, até o limite admitido, em cada caso, pela Administração.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.471/2008-TCU-Plenário.
•  9.1. recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG que preveja, em documento normativo
que trate exclusivamente de licitação e contratação de serviços de Tecnologia da Informação, distinto da norma que se
refere genericamente à contratação de outros serviços, que os projetos básicos ou termos de referência, utilizados pelos
entes da Administração Pública Federal para contratar serviços de Tecnologia da Informação, contenham, no mínimo, os
tópicos a seguir:
(...)

Modelo para prestação dos serviços, contendo no mínimo:
9.1.4.
(...)

no caso do parcelamento do objeto, justificativa da escolha dentre as formas admitidas, quais sejam, a utilização de
licitações distintas, a adjudicação por itens, a permissão de subcontratação de parte específica do objeto (Lei nº
8.666/1993, art. 72) ou a permissão para formação de consórcios (Lei nº 8.666/1993, art. 33).

12 
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.329/2007-TCU-Plenário.
• [Relatório] 16. Quando do planejamento de contratações de produtos e serviços de tecnologia da informação - TI,
devem ser considerados a totalidade dos serviços necessários e todos os requisitos que caracterizem uma solução de TI
consistente, autocontida e suficiente para o alcance dos objetivos motivadores da contratação e a produção dos benefícios
pretendidos, o que pode ser compreendido do mandamento do art. 8º da Lei n.º 8.666/1993: 'Art. 8º A execução das
obras e dos serviços deve programar-se, sempre, em sua totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os
prazos de sua execução.' 17. No entanto, a Funasa não considerou a totalidade dos serviços necessários para a obtenção
de uma solução de TI completa que produziria os benefícios almejados pela instituição. No caso do Pregão Eletrônico n.º
10/2007, ainda foi embutido garantia e atualização de versões por um período de 12 (doze) meses no preço da
contratação da ferramenta de portal. Até a finalização de outro processo de contratação, a Concorrência n° 01/2007, ora
sob análise, para implantar a ferramenta, a Funasa já terá desembolsado valores pela garantia e pela atualização de
versões, o que não faz sentido, haja vista que a ferramenta ainda sequer terá sido implantada. 18. Ao realizar licitações
distintas para a aquisição de ferramenta de portal web e para a contratação de serviços de suporte técnico para essa
ferramenta, abrangendo instalação, configuração, operação, administração e customização, mostra-se evidente que o
objetivo inicial da Funasa era a disponibilização operacional da ferramenta de portal web integrada ao seu ambiente
computacional. Em conseqüência, também fica manifesto que o objeto da contratação descrito no termo de referência do
Pregão Eletrônico n.º 10/2007 não estava condizente com o verdadeiro objetivo da Funasa. 19. A falha na especificação
do objeto da contratação do Pregão Eletrônico n.º 10/2007 foi oriunda de falha no planejamento da contratação que se
traduziu em um termo de referência eivado de grave indício de irregularidade, qual seja o não atendimento à legislação
vigente de licitações e contratos relativamente à correta identificação do objeto a ser contratado (inciso IX, art. 6º da Lei
8.666/1993), omitindo desse os serviços necessários para a contratação de ferramenta de portal web operacional e
integrada à plataforma computacional da Fundação Nacional de Saúde. 20. Por sua vez, a falha existente no termo de
referência do Pregão Eletrônico n.º 10/2007 ensejou o direcionamento da concorrência sob análise para empresas
fornecedoras de serviços parceiras do fabricante BEA, à medida que essas obterão melhor pontuação técnica na
Concorrência n.º 01/2007, haja vista a planilha de pontuação técnica (fls. 47/66, anexo 1) que privilegia experiência e
certificados BEA. Também concorrem para o direcionamento os perfis profissionais exigidos, pois especificam a
necessidade de experiência na ferramenta de portal web da fabricante BEA (fls. 29/36, anexo 1). Em outras palavras, o
Pregão Eletrônico n.º 10/2007 restringiu a competitividade da Concorrência n.º 01/2007.
[Voto] 11.2. falha na especificação do objeto da contratação devido à não contemplação de uma solução de TI completa
no Pregão Eletrônico n.º 10/2007, objeto de análise do TC n.º 009.063/2007-9, e, neste processo, a desarmonia com
preceitos legais, haja vista a infração ao art. 3º, § 1º, inciso I da Lei n.º 8.666/1993, uma vez que o Pregão Eletrônico n.º
10/2007 restringiu a competitividade da Concorrência n.º 01/2007 devido a critérios de pontuação técnica e exigências de
perfis profissionais certificados e com experiência profissional relacionados à marca específica.

13 
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.214/2013-TCU-Plenário.
•  9.1.16 deve ser evitado o parcelamento de serviços não especializados, a exemplo de limpeza, copeiragem, garçom,
sendo objeto de parcelamento os serviços em que reste comprovado que as empresas atuam no mercado de forma
segmentada por especialização, a exemplo de manutenção predial, ar condicionado, telefonia, serviços de engenharia em
geral, áudio e vídeo, informática;

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