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1 INTRODUÇÃO
O arsenal de instrumentos disponíveis para o desenvolvimento de políticas públicas
de meio ambiente é, atualmente, bastante extenso: inclui licenças, taxas, subsídios,
estabelecimento de padrões, acordos voluntários, sistemas de informação e zonea-
mentos, entre outros. Cada um destes instrumentos possui diferentes características
e particularidades – vantagens e desvantagens, bem como custos de implementação
(enforcement) – que devem ser conhecidos e explicitados, tendo-se em vista uma
escolha bem informada sobre as alternativas disponíveis.
Este capítulo procura contribuir na reflexão sobre os desafios postos para o
desenvolvimento dos instrumentos de política ambiental no Brasil. Inicialmente,
na seção 2, foi descrito o amplo leque de instrumentos ambientais à disposição
dos governos, o qual pode ser classificado em diferentes tipologias. Em seguida, a
seção 3 analisa a aplicação dos instrumentos de política ambiental no Brasil,
principalmente dos relativos à Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) –
criada pela Lei no 6.938/1981. São explicitadas suas características, os avanços
obtidos e alguns dos desafios a serem superados na implementação de cada um
dos treze instrumentos previstos na PNMA para que estes alcancem um maior
potencial e, consequentemente, resultados mais efetivos. As considerações finais
sumarizam as conclusões sobre a evolução dos instrumentos no país e identificam
alguns pontos a serem considerados pelos estudiosos e tomadores de decisão
envolvidos com a temática.
1. Classificação adaptada a partir de Bursztyn e Burstyn (2013), Strauch (2008), Motta (2008) e Margulis (1996).
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2. O conceito de enforcement remete à ideia de força da lei e, de modo mais amplo, ao esforço – mediante algum tipo
de força ou pressão – para que determinadas decisões sejam cumpridas. Associa-se, assim, a mecanismos de sanção,
punição e coerção.
Aplicação dos Instrumentos de Política Ambiental no Brasil: avanços e desafios | 113
QUADRO 1
Instrumentos de política ambiental
Instrumentos Vantagens Desvantagens Exemplos
• previsibilidade (determinação
• padrões de poluição;
dos comportamentos), simplicida-
• restrição de atividades;
de (regras claras), segurança • falta de flexibilidade;
• controle do uso dos recursos
no planejamento e aplicação •ausência de incentivos para
Instrumentos regulatórios naturais;
imediata; e melhorias progressivas; e
ou de comando e controle • controle de processos;
•mensagem política de • custos de implementação
• zoneamento ambiental;
atuação forte e rigorosa, que para fazer cumprir a lei.
• penalidades; e
previne comportamentos
• rodízio de automóveis.
indesejáveis.
• podem ser de mais difícil
• flexibilidade; aprovação pelo Legislativo;
• liberdade de escolha para os • alguns geram resistência • taxas e tarifas;
agentes econômicos; dos agentes afetados por • subsídios;
• estímulos à inovação; implicarem custos, e não • certificados de emissão
• capacidade de incentivo oportunidades; transacionáveis;
Instrumentos econômicos
dinâmico – contínuo e • em alguns casos, podem ser • impostos (ICMS Ecológico);
(IEs)
progressivo; mais difíceis de operacionalizar • CPS;
• menores custos de por envolverem distintas áreas • cobrança do uso de recursos
implementação; e do governo (econômica e naturais (royalties); e
• possibilidade de arrecadar ambiental); e • sistemas de devolução.
recursos. • necessitam de avaliações e
adaptações periódicas.
• flexibilidade; Dificultam a definição de
• auditoria ambiental voluntária;
• redução de burocracia entre metas ou cenários de referência.
• acordos de cooperação técnica;
instituições; Caso não se convertam em
Instrumentos voluntários e • consórcios públicos;
• sinergia alcançada pela medidas práticas, podem
de cooperação • programas de adesão voluntária;
soma de esforços; e converter-se em ações
• TACs; e
• possibilidade de minimizar retóricas e pouco efetivas ou
• protocolos de intenções.
custos para as partes envolvidas. acordos vazios.
(Continua)
116 | Governança Ambiental no Brasil: instituições, atores e políticas públicas
(Continuação)
Instrumentos Vantagens Desvantagens Exemplos
• os resultados podem ser lentos
e são de difícil mensuração;
• permitem melhores planeja- • sistemas de informação e
• os custos de monitoramento,
mento e tomada de decisão; monitoramento;
manutenção de sistemas de
• orientam e estimulam a • selos e rótulos ambientais;
informação e obtenção de
Instrumentos de participação pública e o controle • divulgação de estudos,
dados podem ser altos; e
informação social; e pesquisas e avaliações;
• os sistemas e estudos
• podem levar a resultados • sistemas de alerta ambiental;
necessitam de atualização
perenes, quando resultam em • programas educativos; e
contínua e de capacidade
mudanças culturais e de valores. • marketing ambiental.
de disseminação para serem
melhor utilizados.
Fonte: Bursztyn e Bursztyn (2013), Strauch (2008), Motta (2008) e Margulis (1996).
Elaboração da autora.
BOX 1
Instrumentos da PNMA
I - o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
II - o zoneamento ambiental;
III - a avaliação de impactos ambientais;
IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
V - o s incentivos à produção e à instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da
qualidade ambiental;
VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de
proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas; (Redação dada pela Lei no 7.804, de 1989)
VII - o Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente;
VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental;
IX - a s penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou à correção da
degradação ambiental;
X - a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA; (Incluído pela Lei no 7.804, de 1989)
XI - a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando
inexistentes; (Incluído pela Lei no 7.804, de 1989)
XII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras e/ou Utilizadoras dos Recursos Ambientais; (Incluído pela
Lei no 7.804, de 1989)
XIII - instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros. (Incluído pela Lei no
11.284, de 2006)
QUADRO 2
Instrumentos previstos em diferentes legislações ambientais federais
Instrumentos Tipologia
PNRH (Lei n 9.433/1997)
o
3. A Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), por exemplo, prevê dezessete instrumentos, enquanto a Política
Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) abrange total de dezoito instrumentos.
118 | Governança Ambiental no Brasil: instituições, atores e políticas públicas
(Continuação)
Instrumentos Tipologia
Mecanismos financeiros e econômicos, no âmbito nacional, referentes à mitigação
Instrumento econômico
e à adaptação à mudança do clima
Registros, inventários, estimativas, avaliações e quaisquer outros estudos de
Instrumento de informação
emissões de gases de efeito estufa e de suas fontes
Avaliação de impactos ambientais sobre o microclima e o macroclima Instrumento de informação
Novo Código Florestal – dispõe sobre a proteção da vegetação nativa (Lei n 12.651/2012)
o
apresentar uma síntese da situação atual destes instrumentos que permita formar uma
visão de conjunto sobre o quanto o país já avançou e contribua para identificar as
principais lacunas e os eventuais caminhos para o aperfeiçoamento da aplicação
dos instrumentos da política ambiental brasileira.
Apresenta-se breve descrição das características de cada instrumento, dos
principais avanços ou resultados alcançados e os desafios ou obstáculos a serem
enfrentados na implementação dos treze instrumentos.
QUADRO 3
Padrões de qualidade ambiental estabelecidos em resoluções do Conama
Resolução Descrição
Qualidade da água
Resolução Conama no 274/2000 Define os critérios de balneabilidade em águas brasileiras.
Resolução Conama no 357/2005 e Classifica corpos de água e diretrizes ambientais para seu enquadramento, bem como
Resolução no 397/2008 estabelece as condições e os padrões de lançamento de efluentes, e dá outras providências.
Dispõe sobre o descarte contínuo de água de processo ou produção em plataformas
Resolução Conama no 393/2007
marítimas de petróleo e gás natural e dá outras providências.
Dispõe sobre a classificação e as diretrizes ambientais para o enquadramento das águas
Resolução Conama no 396/2008
subterrâneas e dá outras providências.
Dispõe sobre condições e padrões de lançamento de efluentes, bem como complementa
Resolução Conama no 430/2011
e altera a Resolução Conama no 357, de 17 de março de 2005.
Controle da poluição sonora
Dispõe sobre critérios e padrões de emissão de ruídos decorrentes de quaisquer atividades
Resolução Conama no 1/1990
industriais, comerciais, sociais ou recreativas, inclusive as de propaganda política.
Resolução Conama no 2/1990 Dispõe sobre o Programa Silêncio.
Resolução Conama n 1/1993 e
o
Dispõe sobre os limites máximos de ruído, com o veículo em aceleração e parado, para
Resolução Conama no 272/2000 veículos automotores nacionais e importados.
Dispõe sobre os limites máximos de ruído – com o veículo em aceleração e parado –
Resolução Conama no 2/1993 e
para motocicletas, motonetas, triciclos, ciclomotores, bicicletas com motor auxiliar e
Resolução Conama no 268/2000
veículos assemelhados, nacionais e importados.
Dispõe sobre a instituição do Selo Ruído, de uso obrigatório para aparelhos eletrodomésticos
Resolução Conama no 20/1994
que geram ruído no seu funcionamento.
Resolução Conama no 17/1995 Dispõe sobre os limites máximos de ruído para veículos de passageiros ou modificados.
Dispõe sobre os limites máximos de ruído nas proximidades do escapamento para
Resolução Conama no 252/1999 veículos rodoviários automotores – inclusive veículos encarroçados, complementados e
modificados, nacionais e importados.
Controle da poluição do ar
Resolução Conama no 5/1989 Dispõe sobre o Programa Nacional de Controle da Poluição do Ar (Pronar).
Resolução Conama no 3/1990 Dispõe sobre padrões de qualidade do ar previstos no Pronar.
Dispõe sobre o estabelecimento de limites máximos de emissão de poluentes no ar para
Resolução Conama no 8/1990
processos de combustão externa em fontes fixas de poluição.
Resolução Conama no 382/2006 Estabelece os limites máximos de emissão de poluentes atmosféricos para fontes fixas.
Estabelece os limites máximos de emissão de poluentes atmosféricos para fontes fixas
Resolução Conama no 436/2011 instaladas ou com pedido de licença de instalação, anteriores a 2 de janeiro de 2007, e
complementa as Resoluções Conama nos 5/1989 e 382/2006.
Controle da poluição do ar e sonora por veículos automotores e ciclomotores
Resolução Conama no 18/1986 e
Cria o Proconve.
posteriores
Estabelece os limites para emissões de gases poluentes por ciclomotores, motociclos e
Resolução Conama no 297/2002 e
veículos similares novos e cria o Programa de Controle da Poluição do Ar por Motociclos
posteriores
e Veículos Similares (PROMOT).
Estabelece critérios para a elaboração de Planos de Controle de Poluição Veicular (PCPV)
e para a implantação de Programas de Inspeção e Manutenção de Veículos em Uso – I/M
Resolução Conama no 418/2009
pelos órgãos estaduais e municipais de meio ambiente, bem como determina novos limites
de emissão e procedimentos para a avaliação do estado de manutenção de veículos em uso.
(Continua)
Aplicação dos Instrumentos de Política Ambiental no Brasil: avanços e desafios | 121
(Continuação)
Resolução Descrição
Proíbe o uso de equipamentos que possam reduzir, nos veículos automotores, a eficácia
Resolução Conama no 230/1997
do controle de emissão de ruídos e poluentes atmosféricos.
Estabelece limites de emissão de material para veículo leve comercial e limite máximo
Resolução Conama no 242/1998
de ruído emitido por veículos com características especiais para uso fora de estradas.
Controle da poluição do solo
Determina critérios e valores orientadores de qualidade do solo quanto à presença de
Resoluções Conama nos 420/2009 e
substâncias químicas e estabelece diretrizes para o gerenciamento ambiental de áreas
460/2013
contaminadas por estas substâncias em decorrência de atividades antrópicas.
4. De acordo com a PNRS (Lei no 12.305/2010), ciclo de vida do produto consiste na série de etapas que envolvem o
desenvolvimento do produto, a obtenção de matérias-primas e insumos, o processo produtivo, o consumo e a disposição final
(Brasil, 2010, art. 3o, inciso IV).
5. Além do estudo de impacto ambiental (EIA), existem outros estudos de menor complexidade ou mais específicos
que podem ser utilizados no licenciamento, tais como o relatório ambiental preliminar (RAP), o relatório de controle
ambiental (RCA), o plano de controle ambiental (PCA), o plano de recuperação de áreas degradadas (PRAD) e o estudo
de impacto de vizinhança (EIV).
124 | Governança Ambiental no Brasil: instituições, atores e políticas públicas
6 . Não se deve confundir essa modalidade de auditoria ambiental com as auditorias públicas realizadas pelos tribunais
de conta (federal e estaduais), que visam controlar, principalmente, a atuação dos órgãos ambientais governamentais
e de empresas públicas, bem como avaliar a aplicação de programas e instrumentos públicos de meio ambiente.
Estas auditorias têm prestado valiosa contribuição para o aperfeiçoamento das políticas ambientais no Brasil.
7. O Programa pretende: i) implantar no país um sistema reconhecido em âmbito internacional, capaz de organizar,
armazenar e disseminar informações padronizadas sobre inventários do ciclo de vida da produção industrial brasileira;
ii) disponibilizar e disseminar a metodologia de elaboração de inventários brasileiros; iii) elaborar os inventários-base
da indústria brasileira; iv) apoiar o desenvolvimento de massa crítica em análise de ciclo de vida (ACV); v) disseminar
e apoiar mecanismos de disseminação de informações sobre o pensamento do ciclo de vida; vi) intervir e influenciar
nos trabalhos de normalização internacional e nacional afetos ao tema; e vii) identificar as principais categorias de
impactos ambientais para o Brasil.
Aplicação dos Instrumentos de Política Ambiental no Brasil: avanços e desafios | 125
8. A Lei Complementar (LC) no 140/2011 estabelece regras mais detalhadas sobre as atribuições dos órgãos ambientais
dos diferentes entes da Federação quanto ao licenciamento ambiental. O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis (Ibama) responde basicamente pelos empreendimentos de grande porte, o que equivale
a cerca de 1% dos licenciamentos no Brasil, sendo, portanto, os órgãos estaduais os principais emissores de licenças
ambientais (Viana, 2013).
126 | Governança Ambiental no Brasil: instituições, atores e políticas públicas
9. Lei ordinária prevista na Constituição Federal de 1988 (CF/1988): “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental,
a que se dará publicidade” (Brasil, 1988, art. 25, inciso IV).
10. Um dos principais é o PL no 3.729/2004, que dispõe sobre o licenciamento ambiental, regulamenta o inciso IV do
§ 1o do art. 225 da Constituição Federal, e dá outras providências. No decorrer dos mais de dez anos em que tramita na
Câmara dos Deputados, foram apensados a ele outros treze projetos que tratam do mesmo tema ou de matérias análogas.
11. Visando-se oferecer respostas a esse problema, alguns estados adotaram procedimentos simplificados ou autorizações
ambientais para atividades de menor impacto ambiental.
Aplicação dos Instrumentos de Política Ambiental no Brasil: avanços e desafios | 127
12. Um dos principais marcos normativos para as compras públicas sustentáveis (CPS) é a Instrução Normativa (IN)
no 1/2010, da Secretária de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão (MP), que dispõe sobre os critérios de sustentabilidade na aquisição de bens e contração de serviços ou obras
no âmbito da administração pública federal.
128 | Governança Ambiental no Brasil: instituições, atores e políticas públicas
Desafios – De modo geral, ainda há muito que se avançar neste campo, com
iniciativas que abrangeriam desde o fomento a pesquisas voltadas à inovação tecnológica
favorável ao meio ambiente até os incentivos fiscais,13 para que as empresas busquem
certificações ambientais e adotem SGAs14 e tecnologias menos impactantes.
Áreas como gestão de resíduos sólidos seriam uma das prioridades nesse sentido,
visto o atraso do país neste setor e a premente necessidade de incentivar tecnologias
voltadas para a reciclagem ou minimização da geração de resíduos. Estima-se que as
prefeituras comprometem até 15% do seu orçamento com coleta e enterramento de
resíduos, sem se beneficiarem com os recursos da reciclagem e sem fornecer solução
ambientalmente segura e de longo prazo (Strautch, 2008). Neste sentido, pesquisa
sobre Pagamento por Serviços Ambientais Urbanos (PSAU) para gestão de resíduos
sólidos realizada pelo Ipea (2010) estimou que, caso todo o resíduo reciclável que é
encaminhado para aterros e lixões nas cidades brasileiras fosse reciclado, os benefícios
econômicos ambientais potenciais seriam em torno de R$ 8 bilhões anuais para o país.
13. Tramitam no CN diversos projetos de lei sobre incentivos ou benefícios fiscais (principalmente relativos à redução
de tributos no imposto de renda, IPI, PIS/PASEP e Cofins) para projetos ou empresas que beneficiem o meio ambiente.
14. O sistema de gestão ambiental (SGA) é estrutura desenvolvida para que uma organização possa controlar seus
impactos significativos sobre o meio ambiente. A ISO 14001 é uma norma internacionalmente aceita que estabelece
os requisitos para operar e manter um SGA.
15. Inserido na PNMA pela Lei no 7.804/1989.
Aplicação dos Instrumentos de Política Ambiental no Brasil: avanços e desafios | 129
TABELA 1
Unidades de conservação – Brasil
Esfera
Total
Tipo Federal Estadual Municipal
No Área (km2) No Área (km2) No Área (km2) No Área (km2)
Proteção integral 140 361.837 324 158.414 104 381 568 520.632
Uso sustentável 747 393.017 437 602.238 76 8.194 1.260 1.003.448
Total 887 754.854 761 760.652 180 8.574 1.828 1.524.080
16. Paralelamente ao Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente (Sinima), a Política Nacional de Recursos
Hídricos – PNRH (Lei no 9.433/1997) instituiu o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos (SNIRH) – coordenado
pela Agência Nacional de Águas (ANA) –, que engloba a coleta, o tratamento, o armazenamento e a recuperação de
informações sobre recursos hídricos, com o objetivo de reunir, divulgar e atualizar informações sobre a situação dos
recursos hídricos no Brasil, bem como oferecer consistência a esta, além de fornecer subsídios para a elaboração
dos planos de recursos hídricos.
Aplicação dos Instrumentos de Política Ambiental no Brasil: avanços e desafios | 131
17. O Cadastro Técnico Federal está dividido em Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras
e Utilizadoras de Recursos Naturais e Cadastro Técnico Federal de Instrumentos de Defesa Ambiental (CTF/Aida).
Embora sejam legalmente dois cadastros diferentes, o certificado de registro é unificado – ou seja, é apenas um
para os dois cadastros.
18. Disponível em: <www.ibama.gov.br>. Acesso em: 5 nov. 2013.
132 | Governança Ambiental no Brasil: instituições, atores e políticas públicas
19. A Lei no 6.938/1981 também contempla sanções a serem aplicadas nas esferas administrativa (Brasil, 1981, art. 14)
e penal (art. 15). No entanto, Araújo (2013) esclarece que – nos debates legislativos sobre a consolidação da legislação
ambiental – se considerou que a Lei de Crimes Ambientais revogou tacitamente todos os tipos penais constantes na
Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), no Código Florestal e na Lei de Proteção à Fauna.
20. A lei prevê dez tipos diferentes de sanções, entre as quais multa, apreensão de produtos, embargo de obras e
restrição de direitos.
Aplicação dos Instrumentos de Política Ambiental no Brasil: avanços e desafios | 133
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após mais de três décadas de implantação dos instrumentos da PNMA
(Lei n o 6.938/1981), há a percepção de que muitos problemas ambientais vêm se
agravando no país, enquanto os instrumentos idealizados para a política ambiental
não tem avançado – no ritmo e na intensidade suficientes – nas mudanças necessárias
140 | Governança Ambiental no Brasil: instituições, atores e políticas públicas
para melhor gestão do meio ambiente. Ainda assim, não há dúvidas de que a
deterioração da qualidade ambiental neste período teria sido mais grave se estas
ferramentas de naturezas regulatória, econômica, voluntária ou de informação não
tivessem sido empregadas para enfrentar os problemas ambientais.
De fato, não é simples impulsionar o desenvolvimento econômico e, ao
mesmo tempo, conter o avanço da degradação ambiental. Portanto, ainda que
se observem falhas ou insuficiências, o caminho para avanços neste impasse
implica mais que o simples aperfeiçoamento dos instrumentos disponíveis ou
a criação de novas ferramentas. É imprescindível a intencionalidade política para
mediar os conflitos de uso dos recursos naturais e amplo esforço de conjugação
das políticas públicas, para que – em seu conjunto – avancem na direção da
sustentabilidade.
No que se refere aos instrumentos analisados – a despeito da carência de
informação sobre resultados alcançados –, observa-se que alguns já apresentam
avanços significativos na sua implantação, enquanto outros carecem até mesmo
de regulamentações suficientes. Do ponto de vista institucional, percebem-se também
disparidades – alguns instrumentos são priorizados, contando com pessoal e
recursos específicos para sua execução, enquanto outros recebem pouca atenção
e são subutilizados.
Como observado, os diversos tipos de instrumentos possuem, cada qual,
vantagens e desvantagens. Na escolha dos instrumentos, o governo necessita
considerar aspectos de viabilidades política, financeira e institucional-administrativa
e selecioná-los de acordo com o contexto e os objetivos pretendidos. No entanto,
a escassez de estudos que comparem a eficiência, a eficácia e a efetividade dos
diversos instrumentos disponíveis no país pode dificultar a tomada de decisão –
por parte do poder público – sobre que tipo de instrumentos deveria fazer suas
maiores apostas e investir mais recursos.
Mesmo sem informações precisas sobre o desempenho dos diferentes
instrumentos, deve-se partir do princípio de que nenhum instrumento é claramente
superior aos demais em todas as dimensões relevantes para a escolha política.
Inclusive o ranking entre uma dimensão depende, frequentemente, das circunstâncias
envolvidas. Assim, existirão sempre trade-offs nas escolhas, e nenhuma alternativa
deveria ser descartada (Goulder e Parry, 2008).
Como os instrumentos não são universais e nem mutuamente exclusivos,
combinação equilibrada de abordagens de “chicote” (instrumentos de C&C) e
“cenoura” (instrumentos de incentivo, como os econômicos) seria a estratégia a ser
utilizada para buscar complementaridades entre os instrumentos. Em conjunto,
estes funcionam como “peso e contrapeso” uns dos outros, ao contrabalancear as
vantagens e as desvantagens no uso de cada um.
Aplicação dos Instrumentos de Política Ambiental no Brasil: avanços e desafios | 141
REFERÊNCIAS
ANAMMA – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE ÓRGÃOS MUNICIPAIS DE
MEIO AMBIENTE. Relatório final de sistematização: descentralização das
políticas ambientais e fortalecimento dos municípios para combater os efeitos das
mudanças climáticas. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANAMMA, 19., 2009,
Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: ANAMMA, 2009.
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