Organização

Administrativa
Administração Pública como
organização

O sentido da Administração A gestão de recursos para a prossecução de

determinados fins públicos previamente definidos (pelo
legislador)
Pública: A Administração Pública em sentido organizatório

Enquanto “macro-sistema organizativo”, “organização de

organizações” ou “organização complexa”, que congrega
no seu interior múltiplas organizações juridicamente
Administração Pública: autónomas;
Enquanto “galáxia administrativa”: a complexificação
(subjectiva e funcional) das entidades constitutivas da
Administração Pública  as Administrações Públicas
 A organização administrativa

“Modo de estruturação concreta que, em cada época, a lei dá

à Administração Pública de um dado país” (Freitas do Amaral)

A atualidade do estudo da organização administrativa:

• Relevância da descentralização administrativa

• Diferenciação das formas de Administração indireta do Estado
• Desintervenção económica do Estado
• Liberalização dos serviços públicos
• Utilização de formas organizatórias de direito privado
• Racionalização da Administração
• (Integração europeia) Revolução
organizatória
 Princípios de organização administrativa

Princípio do Estado unitário (artigo 6.º da

CRP)

Princípio da desconcentração

Princípio da descentralização

Princípio da subsidiariedade
A pluralização na Administração Pública:
a “descentração” (Casalta Nabais)

Orgânica

Desconcentração

Personalizada

Descentração
administrativa

Territorial

Descentralização

Institucional
Conceitos
operativos
fundamentais
As pessoas coletivas
públicas
• Pessoa coletiva pública: pessoa coletiva, criada por lei
ou por um ato jurídico baseado numa lei, para
desempenhar tarefas materialmente correspondentes ao
exercício da função administrativa e, como tal, dotada, em
nome próprio, de poderes e deveres públicos.

• Distinção dos entes privados de interesse público,

através de critérios de qualificação
• Criação de iniciativa pública,
• Finalidade exclusiva e necessária de prossecução de
interesses qualificados como públicos-administrativos
• Poderes e deveres públicos

• Regime típico: um estatuto de direito público, fixado na lei

(geral e especial) e, em caso de autonomia, desenvolvido
em estatutos próprios.
 Os órgãos
administrativos
• O órgão administrativo como figura ou estrutura subjetiva institucional-
organizatória, incluída numa pessoa coletiva pública, com poderes de
consulta, decisão ou controlo, e que prepara, manifesta ou controla as
atuações jurídicas imputáveis à entidade pública em que se insere.
• Tipos de órgãos
• Órgãos singulares e órgãos colegiais
• As especificidades do funcionamento dos órgãos colegiais
• Quorum  quorum estrutural ou constitutivo (número de membros
presentes necessário para que o órgão esteja em condições de
delibera) e quorum funcional ou deliberativo (número de votos
favoráveis imprescindível à adoção de uma deliberação)  o impacto na
validade do ato administrativo: nulidade
• Órgãos simples e órgãos complexos
• Órgãos decisórios, órgãos executivos, órgãos consultivos e
órgãos de fiscalização (ou controlo)
• Órgãos permanentes e órgãos temporários
• Órgãos representativos e órgãos não representativos
• Órgãos centrais e órgãos locais
Atribuições e competências

• Atribuições: finalidades de interesse público

prosseguidas pelas entidades públicas (ou
Ministérios)
Pessoas coletivas públicas de fins múltiplos e
pessoas coletivas públicas de fins específicos ou
especializados
• Competências: conjunto de poderes funcionais
afetados aos órgãos para a prossecução dos fins ou
atribuições das pessoas coletivas públicas
Legitimação

• Qualificação para o exercício, em concreto, de

uma competência
• Elementos constitutivos de legitimação
• Autorização
• Ausência de impedimento
• Quorum
• …
Setores da
organização
administrativa
portuguesa
 • Modelo clássico: a Administração
é formada pelas várias pessoas
coletivas públicas
• Modelo clássico em crise: a
Administração Pública em sentido
organizatório abrange também as
“entidades administrativas
privadas”

Sujeitos da organização entes materialmente

administrativa administrativos: por exemplo, as
sociedades de capitais exclusiva
ou maioritariamente públicos
«administração indireta privada»
(estadual ou autónoma).
• Enumeração
• Estado
• Regiões autónomas
• Autarquias locais: (regiões
administrativas, municípios e
freguesias)
Estado
• Associações públicas
• Institutos públicos
Regiões
• Entidades públicas empresariais Territoriais
autónomas

Autarquias
locais

Entes Institutos
públicos públicos
Institucionais
EPE

Associações
Corporativos
públicas
Sujeitos da organização administrativa

• Os “membros independentes”
• A independência administrativa surge como um processo que resulta da
criação de organizações administrativas imunes à ingerência e à orientação e
até ao controlo do Governo.
• Tipos de entidades independentes:
• Autoridades incumbidas da tutela dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos
(ex: Provedor de Justiça, Comissão de Acesso aos Documentos da Administração,
Comissão Nacional de Proteção de Dados, …)
• Entidades reguladoras independentes (ex: Autoridade da Concorrência; Banco de
Portugal, Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, Entidade Reguladora da
Saúde, Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos, …).
 Setores da
Administração Pública
Portuguesa

Administração Administração
Estadual Autónoma
 Administração estadual

Universidades
Administração independente do
Administração dependente do Governo (e institutos
Governo
politécnicos)

“Entidades” de
defesa de
Entidades
direitos dos
Administração estadual direta Administração estadual indireta reguladoras
cidadãos e/ou
independentes
da legalidade
administrativa

Administração Administração
Institucional Empresarial
central periférica

(Empresas
Institutos públicos EPE
públicas)

Serviços Fundações
personalizados públicas
 Administração
autónoma

Territorial Corporativa

Consórcios
Administração Administração Associações públicos
regional autárquica públicas Corporações
interadministrativas

(Região {Administração
Regiões autónomas Município Freguesia
administrativa) indireta}

{Empresas
Administração Administração Administração Administração
intermunicipais e
regional direta regional indireta direta indireta
metropolitanas}

Institucional Empresarial Institucional (Empresarial)

Entidades públicas
Institutos públicos (Empresas
empresariais Fundações públicas
regionais municipais)
regionais

(Empresas
regionais)
Relações entre governo e
setores da Administração

GOVERNO

Direção Superintendência Tutela

Administração Administração Administração

estadual direta estadual indireta autónoma
Relações Jurídicas
dentro da
Administração Pública
• Relações interorgânicas:
hierarquia e
independência
• Relações intersubjetivas:
superintendência e tutela
• Delegação de poderes
Hierarquia
• Relação de supra-infraordenação entre dois órgãos
administrativos, em que um deles – o subalterno – se
encontra sujeito ao poder de direção do outro – o
superior –, devendo-lhe obediência. (≠ chefia ou
hierarquia interna)
• Poderes típicos
a) Poder de direção e dever de obediência
i) Ordens e instruções
ii) Legalidade extrínseca e legalidade
intrínseca
i) O dever de obediência cessa sempre que o
seu cumprimento implique a prática de um
crime.
ii) “Dever de respeitosa representação”
b) Poder disciplinar
c) Poder de anulação/revogação
d) Poder de substituição
e) Poder de decisão de conflitos de competência
Independência
(interorgânica)
• Coabitação, dentro da mesma pessoa
coletiva, de órgãos entre os quais não se
verifica qualquer relação de hierarquia e
nenhum deles se pode qualificar como
«autoridade independente”
• No interior de pessoas coletivas
desconcentradas, ou
• No interior de órgãos complexos, ou
• Em situações de coadjuvação
Superintendência
Trata-se da relação que A superintendência traduz-
existe entre o órgão de se na orientação que uma
uma pessoa coletiva pessoa coletiva pública
pública e os órgãos dos exerce sobre outra, à qual,
sujeitos que constituem a por força de uma operação
respetiva Administração de desconcentração
indireta, que atribui ao personalizada, está
primeiro o poder de cometida a satisfação, em
orientar a atuação dos nome próprio, de
segundos. finalidades incluídas no
leque de atribuições da
primeira.
Relação típica entre um Poderes típicos
ente público e a sua
Administração indireta.
Orientação: dirigir
orientações, emitir
diretivas ou solicitar
informações
Poder disciplinar
Controlo:
anulação/revogação;
eventualmente,
substituição (cf. artigos
169, n.º 5, e 199.º, do CPA)
Tutela
• A tutela consiste na relação jurídica administrativa intersubjetiva ou externa, que se traduz no controlo
da legalidade (tutela de legalidade) e/ou do mérito (tutela de mérito) da atuação das entidades que,
nos termos da Constituição e/ou da lei, se encontram dotadas de capacidade de auto-administração
de interesses próprios.
• Tipos de tutela
i) Tutela integrativa – O órgão de tutela exerce, através de um parecer vinculante, de uma
autorização ou de uma aprovação, um controlo sobre a legalidade ou o mérito de um ato do órgão
tutelado;
ii) Tutela inspetiva – O órgão tutelar tem o poder de realizar ações de fiscalização nos órgãos e
serviços do ente tutelado;
iii) Tutela sancionatória – Ao órgão de tutela está cometido o poder de aplicação de sanções
administrativas à entidade tutelada;
iv) Tutela revogatória ou anulatória – O órgão tutelar dispõe do poder de revogar (com fundamento
em inconveniência para o interesse público) ou anular (com fundamento em invalidade) os atos
praticados pelos órgãos da entidade tutelada.
v) Tutela substitutiva – A entidade tutelar pratica, em vez e por conta da entidade tutelada, atos que
esta se encontrava vinculada a praticar, suprindo, pois, as respetivas omissões ilegais.
 Em especial, a
Tutela de legalidade
Tutela inspetiva tutela sobre as
autarquias locais

Órgão tutelar: Governo

(nas RA, Governo regional)

Perda de
Sanções mandato
(jurisdicionalização das
medidas tutelares) Dissolução
do órgão
Delegação de poderes
• Em sentido amplo, a delegação administrativa consiste na
transferência, por ato da Administração (mas com base na lei), do
exercício de um determinado poder público para um sujeito, órgão
ou agente diferente do respetivo titular.
• Numa aceção estrita, e no contexto de uma relação intra-
administrativa, a delegação constitui o ato administrativo pelo
qual, com base numa previsão legal, um órgão administrativo
transfere para outro órgão ou agente o exercício da sua
competência (por ex, prática de um ato administrativo).
• Figuras próximas:
• Em especial, “delegação tácita” e “delegação de firma”
• Efeitos e natureza jurídica
Delegação de poderes (cont.)
• Regime jurídico (alguns aspetos)
a) Sujeitos da delegação: delegante e delegado
b) Habilitação normativa
c) Poderes delegáveis: impossibilidade de transferência do exercício da globalidade dos poderes de
delegante, de poderes a exercer sobre o delegado, de poderes que extravasem o âmbito territorial
(artigo 45.º do CPA)
d) Ato de delegação: especificação dos poderes delegados e indicação dos poderes suscetíveis de
serem subdelegados; publicitação
e) Poderes do delegante: supervisão  emissão de diretrizes e instruções, avocação, anulação,
revogação e substituição dos atos praticados pelo delegado, revogação da própria delegação [cf.
artigos 49.º e 50.º, alínea a), do CPA]
f) Poderes do delegado: poder-dever de exercer a competência delegada; anulação e revogação dos
seus atos (ou de atos do delegante praticados antes da relação da delegação)
g) Atos praticados ao abrigo da delegação: cf. artigo 44.º, n.º 5, do CPA; artigos 48.º, 151.º, n.º 1, a),
do CPA
h) Extinção da delegação: revogação, anulação e caducidade (cf. artigo 50.º do CPA)
 Quadro sinóptico
Hierarquia Superintendência Tutela Delegação

Relação X X X
intersubjetiva
Relação X X
interorgânica
Relação entre X
órgão e agente
Poder Direção ( Orientação Controlo Supervisão
característico (sem obediência)
prejuízo de outros
poderes)