Decisão TCE-PE Controle Transporte Público RMR

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Documento Assinado Digitalmente por: Jose Deodato Santiago de Alencar Barros
INTEIRO TEOR DA DELIBERAÇÃO
21ª SESSÃO ORDINÁRIA DA PRIMEIRA CÂMARA REALIZADA EM 20/06

/2023
PROCESSO TCE-PE N° 20100726-5

RELATOR: CONSELHEIRO MARCOS LORETO
MODALIDADE - TIPO: Auditoria Especial - Conformidade
EXERCÍCIO: 2019, 2020
UNIDADE(S) JURISDICIONADA(S): Consórcio de Transportes da Região
Metropolitana do Recife Ltda
INTERESSADOS:
ALFREDO JOSÉ BEZERRA LEITE
ANDREA CHAVES GUERRA
AUTO VIACAO SAO JUDAS TADEU
BILHETAGEM ELETRONICA
CAROLINA RANGEL PINTO (OAB 22107-PE)
ARISTOTELES DE QUEIROZ CAMARA (OAB 19464-PE)
BORBOREMA
CARLOS FREDERICO LOPES DE BARROS
Consórcio CONORTE
RICARDO DE CASTRO E SILVA DALLE (OAB 23679-PE)
EDUARDO RODRIGUES DO NASCIMENTO
EMPRESA METROPOLITANA
ARISTOTELES DE QUEIROZ CAMARA (OAB 19464-PE)
EMPRESA PEDROSA
ERIVALDO JOSÉ COUTINHO DOS SANTOS
JOAO RAPHAEL CORREIA BARBOSA DE SA (OAB 28311-PE)
FRANCISCO TUDE DE MELO NETO
JOSE AUGUSTO CABRAL SARMENTO
LUIZ FERNANDO BANDEIRA DE MELLO

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MAGALY MONTEIRO GUEIROS
MARCELO BRUTO DA COSTA CORREIA
MOBI PE
THIAGO MACEDO OLIVEIRA (OAB 52280-PE)
PAULA ROBERTA CHAVES CAMARA
PAULO GUSTAVO ROSSITER CHAVES
ROBERTO FERREIRA CAMPOS
RODOVIARIA CAXANGA
SERGIO RUSSELL DE PINHO ALVES
TRANSCOL TRANSPORTES COLETIVOS EIRELI
TRANSPORTADORA GLOBO LTDA
CARLOS HENRIQUE GALINDO DE ALMEIDA FILHO (OAB 32897-

PE)
VERA CRUZ
VIACAO MIRIM LTDA
DESCRIÇÃO DO OBJETO
Auditoria com o objetivo de aprofundar/apurar: a) o possível esvaziamento

das competências do CTM, b) a possível atuação da Urbana como empresa
privada, com fins lucrativos e c) a possível ilegalidade na cobrança de taxas
pela Urbana.
RELATÓRIO
Tratam os presentes autos de Auditoria Especial no Consórcio de

Transportes da Região Metropolitana do Recife Ltda., com o objetivo de
aprofundar e apurar:
a) possível esvaziamento das competências do CTM;
b) possível atuação da Urbana como empresa privada, com fins lucrativos; e

c) possível ilegalidade na cobrança de taxas pela Urbana, apuração essa
que teve como escopo as análises realizadas no âmbito da bilhetagem
eletrônica do Vem Trabalhador, nos anos de 2019 e 2020.
Coube à GIMA (Gerência de Auditoria da Infraestrutura e do Meio Ambiente),

unidade técnica do Departamento de Controle Estadual desta Corte de
Contas, a condução dos trabalhos, que emitiu, em 23/03/2021, Relatório de
Auditoria (doc. 84), documento esse inicializado trazendo considerações
sobre o CTM e o Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região
Metropolitana do Recife (STPP/RMR), as quais tenho como pertinente trazer
a este voto, para um melhor entendimento do que estou trazendo para
julgamento deste Colegiado:
O serviço de transporte público coletivo de passageiros é direito social e um

serviço público essencial definido na Constituição Federal de 1988 (art.
6º) e legislação vigente, sendo as diretrizes da política nacional de
competência privativa da União (art. 22, IX e XI) e sua organização e
prestação, de competência dos Municípios (art. 30, inciso V), que, por sua
vez, poderá ser realizado sob o regime de concessão ou permissão dos
serviços públicos.
Desde 2008, a organização dos serviços do Sistema de Transporte Público

Coletivo de Passageiros da Região Metropolitana do Recife - STPP/RMR se
faz por meio Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do Recife,
atualmente denominado Grande Recife Consórcio de Transporte - CTM,
empresa pública criada por meio do Protocolo de Intenções celebrado entre
o Estado de Pernambuco e os Municípios do Recife e de Olinda, para
promover a gestão associada plena do STPP/RMR (Lei Estadual nº 13.235
/07).
De acordo com a Lei Estadual nº 14.474/2011, o CTM é o Poder

Concedente e órgão gestor do STPP/RMR, possuindo competências e
atribuições que lhes são próprias, destacando-se, em especial, a de gerir o
sistema de transporte público de passageiros e fiscalizar os serviços por ele
delegados.
De acordo com a Cláusula Sétima do Protocolo de Intenções, são objetivos

do CTM:
I - promover a eficiência e o equilíbrio econômico-financeiro do

sistema de transporte público coletivo de passageiros na RMR, de
acordo com as diretrizes estabelecidas pelo CSTM;
II - assegurar que os serviços de transporte público coletivo de

passageiros na RMR sejam prestados de acordo com parâmetros
adequados de regularidade, continuidade, eficiência, segurança,
atualidade, generalidade, cortesia e modicidade das tarifas;
III - estimular a integração e expansão da cobertura dos serviços de
transporte público coletivo de passageiros na RMR;
IV - estimular o desenvolvimento do STPP/RMR através da promoção

de investimentos necessários e do avanço tecnológico do setor; e
V - induzir ao aumento de produtividade e melhoria de desempenho

dos operadores, para atuar na busca permanente de redução de
custos operacionais.
Decorrente dos trabalhos realizados em sede de Levantamento

(Procedimento Interno nº PI2000327) a gestão atual do STPP/RMR
encontra-se numa situação merecedora de profunda análise e atuação dos
órgãos competentes.
Em 2013, o CTM realizou 2 (dois) processos licitatórios de concorrência

(Concorrência nº 002/2013 e nº 003/2013), do tipo menor preço, com vistas
a selecionar empresas para operar, por meio de delegação, os serviços do
Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana do
Recife - STPP/RMR, agrupados em lotes de linhas, a partir da proposta
mais vantajosa à Administração Pública e ao usuário, conforme descrito nos
respectivos Editais.
Em que pese as referidas licitações terem sido devidamente adjudicadas e

homologadas ainda em 2013 e 2014, foram celebrados apenas os contratos
de concessão do serviço público de transporte referentes à Concorrência nº
02/2013, lote 1 (corredor Norte/Sul) e lote 2 (corredor Leste/Oeste), que
trata das linhas convencionais e linhas BRT (Bus Rapid Transit), resultando,
respectivamente, na celebração do Contrato nº 04913.026, entre o CTM e o
Consórcio Conorte, e do Contrato nº 05013.026, entre o CTM e a Mobibrasil.
Todos os demais serviços de transporte público relacionados à

Concorrência nº 03/2013, lotes 03 a 07, são atualmente prestados sem a
existência de contrato formal de delegação do serviço público, em situação
de precariedade e ilegalidade total, que contraria o ordenamento jurídico
vigente, dentre eles o art. 37, XXI e art. 175 da Constituição Federal/1988, o
art. 2º da Lei Federal nº 8.666/93, art. 14 da Lei Federal nº 8.987/95, o art.
10 da Lei Federal nº 12.587/12 e o art. 14 do Regulamento do STPP/RMR.
A constatação de irregularidade desta situação foi objeto da Auditoria
Especial realizada por este Tribunal, conforme autos do Processo nº
1822620-6, Relatório de Auditoria finalizado em 28/02/2020 e julgado em 11
/02/2021.
Assim, 9 (nove) outras empresas (1) Borborema Imperial Transportes Ltda.;

2) Rodoviária Caxangá Ltda.; 3) Empresa Metropolitana Ltda.; 4)
Transportadora Globo Ltda.; 5) Empresa Pedrosa Ltda.; 6) São Judas
Tadeu & Cia. Ltda.; 7) TRANSCOL-Transportes Coletivos Ltda.; 8) Viação
Mirim Ltda. e 9) Expresso Vera Cruz Ltda.) de transporte de passageiros
atuam no STPP/RMR sem a existência formal de contrato de delegação -
operadoras sem contrato/“permissionárias”, cuja execução do serviço de
transporte é operacionalizada por Ordens de Serviço Operacional - OSO
emitidas pelo CTM.
Neste cenário, existe 2 formas de pagamento pela prestação de serviço de

transporte público de passageiros: I) aquelas relacionadas aos Contratos de
Concessão – remuneradas com base no Preço de Remuneração ao
Operador (licitação) e II) aquelas relacionadas às “Permissionárias” -
remunerada diretamente via tarifa dos usuários.
Assim, caso haja necessidade do Poder Público ter que arcar com alguma
despesa para garantir o equilíbrio econômico do sistema, o pagamento de
subsídio direto (despesa pública) é realizado apenas para as
Concessionárias. Todas as outras nove operadoras, que prestam o serviço
público de transporte de passageiros sem contrato (“permissionárias”), são
remuneradas diretamente pelo valor das tarifas pagas pelos usuários de
transporte público, não existindo, pelo CTM, qualquer pagamento de
subsídio direto a elas.
De acordo com dados do e-Fisco, no período de 01/01/2014 a 30/06/2020,

o total de despesa do CTM com subsídio às Concessionárias chegou a R$
164.421.587,88, o que corresponde a um gasto médio anual de total: R$
25.325.677,02. O gráfico a seguir demonstra o montante de subsídios
pagos pelo CTM às Concessionárias no período acima mencionado:
- Figura 1: Gráfico de pizza - Subsídio pago pelo CTM às Concessionárias

(Conorte e Mobibrasil) no período de janeiro/2014 a junho/2020
De acordo com a Lei Federal nº 7.418/85, art. 5º, § 2º, as próprias

operadoras do transporte público podem delegar tanto a emissão como a
comercialização dos bilhetes, organizando-se em central de vendas. Assim,
surge a Urbana - Sindicato das Empresas de Transportes de Passageiros
de Pernambuco, que:
a) por força das disposições do art. 5º, § 2º, da Lei Federal nº 7.418
/85, de que a comercialização estaria sob a responsabilidade da
operadora do sistema e que esta poderia delegar tanto a emissão
como a comercialização do benefício, podendo consorciar-se em
central de vendas;
b) por força da Sentença do Processo nº 0005874-24.19974.05.8300,

3ª Vara da Fazenda Pública de Pernambuco, de 26/02/2007,
constante nos autos do Proc. REsp 1403590/PE (2013/0306586-5) -
Superior Tribunal de Justiça (vide p. 419 - Doc. 19);
c) por força da representação sindical que ela exerce junto às

empresas de transporte de passageiros.
Passou a ser a entidade responsável pela comercialização da bilhetagem

eletrônica do STPP/RMR junto com o CTM, cuja competência está prevista
também para a Estatal Pernambucana, conforme Lei Estadual nº 13.235
/2007, Cláusula Oitava - Das Atribuições do CTM, inciso VII.
No STPP/RMR existem 6 tipos de Vale Eletrônico Metropolitano - VEM

(cartão do sistema de bilhetagem eletrônica da Região Metropolitana do
Recife): Vem Trabalhador (VT), Vem Estudantil (VE), Vem Comum (VC),
Vem Livre Acesso (VLA), Vem Passe Livre RMR (VPL/RMR) e Vem Passe
Livre PCR (VPL/PRC).
Apenas o VT, VE e VC estão disponíveis para aquisição direta pelos

usuários do transporte público.
Os outros tipos de VEM (VLA, VPL/RMR, VPL/PRC) fazem parte das

políticas públicas do Estado de Pernambuco e da Prefeitura do Recife,
sendo os créditos adquiridos por estes entes públicos para utilização dos
beneficiários de cada tipo de VEM.
Importante trazer, de maneira sucinta, o objetivo e os resultados dos

trabalhos desenvolvidos pelo Grupo de Trabalho (GT) de Governança da
Bilhetagem, oficialmente instituído através do Decreto Estadual nº 47.814
de 19/08/2019. De acordo com o Decreto, compete ao GT:
I – elaborar o plano de ação para cumprimento e verificação efetivos

das alíneas constantes no Termo firmado entre a URBANA/PE e o
CTM (Anexo A);
II – submeter plano elaborado à aprovação da Presidência do CTM;
III – propor estrutura de governança para monitoramento e revisão

periódica dos processos estabelecidos em decorrência do plano de
ação supracitado.
Segundo informações do Relatório Final - do GT da Bilhetagem, em 2019, a
Urbana-PE comercializou 99,6% do volume total dos créditos, enquanto o
CTM foi responsável por apenas 0,4% do total de 900 milhões de recursos
movimentados, evidenciando a relevância da atuação da Urbana na
comercialização da bilhetagem eletrônica.
No que se refere às receitas tarifárias da bilhetagem eletrônica, a Lei

Estadual nº 13.235/07, art. 10 dispõe que elas serão depositadas em contas
bancárias do tipo conta garantia, titularizadas pelo CTM, só sendo possível
a realização de saques prioritariamente em favor dos operadores do STPP
/RMR partícipes em instrumentos de concessão ou permissão de operação
do STPP/RMR.
Ocorre que, conforme Levantamento realizado, esses recursos são

depositados inicialmente em contas bancárias de titularidade da Urbana
que efetua os cálculos dos repasses e também realiza os repasses via
transferência bancária às operadoras do STPP/RMR, encaminhando ao
CTM apenas extratos bancários e relatórios próprios da Entidade Sindical
para conferência.
Até a 1ª quinzena de abril/2020 o fluxo da comercialização da bilhetagem

eletrônica pode ser assim resumido: os adquirentes do VEM acessam, em
sua maior parte, o site da Urbana (www.vemgranderecife.com.br) e
realizam a compra dos créditos, que em 2019, somou a quantia de R$ 900
milhões, comercializados, arrecadados e depositados diretamente pela
Urbana em suas contas bancárias. O Sindicato, por sua vez, efetua os
cálculos rateio e repassa ao CTM, a transferência da cota parte da
comercialização das Concessionárias, e diretamente às “Permissionárias” o
valor da cota parte da comercialização destinada a elas, sem a
intermediação do CTM.
A figura abaixo ajuda a compreender o fluxo de movimentação desses

recursos:
- Figura 2: Fluxo da movimentação dos recursos da receita tarifária do

STPP/RMR - ATÉ 1ª quinzena de abril/2020
A partir da 2ª quinzena de abril/2020, a Urbana interrompeu os repasses ao
CTM da cota parte da comercialização das Concessionárias, fazendo ela
mesma os repasses diretos tanto para as Concessionárias, quanto para as
“Permissionárias”, repassando ao CTM apenas alguns documentos e
relatórios. A figura abaixo demonstra esse novo fluxo.
- Figura 3: Fluxo da movimentação dos recursos da receita tarifária do

STPP/RMR - A PARTIR da 2ª quinzena de abril/2020
Como mencionado, apesar da discrepância da representatividade na

comerciali-zação da bilhetagem eletrônica, tanto o CTM quanto a Urbana
realizam a venda dos créditos do VEM Trabalhador - VT. Caso o usuário
opte por realizar a compra do VT pelo site (http://200.238.84.26:3480
/vemtrabalhador/PostoCarregamento.xhtml) da Estatal não será cobrada
quaisquer taxas, entretanto, terá que se deslocar presencialmente até o
único local (Posto de Atendimento localizado no bairro do Cordeiro, Recife-
PE) disponibilizado pelo CTM para realizar a carga/recarga do seu cartão.
Caso o usuário opte por realizar a compra pelo site (https://vt.

vemgranderecife.com.br/wfm_home.aspx) da Urbana, serão cobradas taxas
(denominadas “conveniência e/ou administração”, de 2,5% sobre o valor
dos créditos adquiridos pelas empresas em geral, e de 0,5% de entidades
do setor público), incidentes na aquisição dos créditos do VEM Trabalhador.
Nessa situação, entretanto, o usuário poderá efetuar a carga/recarga do

seu VT em diversos locais da RMR disponibilizadas pela Urbana: máquinas
de autoatendimento (ATM) nas estações BRT, nos terminais integrados e
Posto de atendimento da Rua da Soledade, representando uma maior
conveniência aos usuários para aquisição do VT utilizando o site da
Urbana, diferentemente da opção ofertada pelo CTM, que não dispõe deste
quantitativo de postos de carga/recarga, exigindo que o usuário, necessária
e exclusivamente, se desloque ao Posto do Cordeiro.
Neste cenário, a constatação da cobrança dessas taxas por parte da

Entidade Sindical, que não possui fins lucrativos, trouxe um alerta uma vez
que o Regulamento do STPP/RMR não permite a cobrança de taxas além
daquelas já incluídas na composição da tarifa, demandando, assim, a
atuação do Tribunal para exame dessa situação sui generis, que põe em
xeque a legalidade da atuação da Urbana e também da cobrança dessas
taxas.
Dessa contextualização, chama atenção, ainda, o papel centralizador

desempenhado pela Urbana representando os interesses das empresas
operadoras do STPP/RMR, atuando como um grande gerenciador da
bilhetagem eletrônica e detentor das informações de todo o Sistema de
Transporte Público da Região Metropolitana.
De acordo com o Levantamento, a Urbana detém a licença de uso do

sistema da comercialização da bilhetagem eletrônica (Sistema Mercury da
Prodata), comercializa e arrecada 99,6% do VEM, recepciona as
informações da catracagem (por meio dos validadores dos ônibus), realiza
os cálculos dos percentuais de uso da bilhetagem de cada operadora, e até
meados de abril/2020, efetuava o repasse/adiantamento do valor da
comercialização do VEM para as operadoras sem contrato e ao CTM, que
realizava por sua vez o repasse especificamente da parcela relativa às
Concessionárias (Conorte e Mobibrasil). Após essa data, porém, a Entidade
Sindical passou a não mais repassar os valores via CTM, mas sim
diretamente às Concessionárias, violando a legislação vigente e cláusulas
contratuais, situação que será exposta mais detalhadamente neste
Relatório.
A figura abaixo apresenta o acúmulo das funções exercidas pela Urbana no

STPP/RMR
- Figura 4: Diagrama das funções exercidas pela Urbana no Sistema de
Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana do Recife
É nesse ambiente que essa Auditoria Especial está inserida com objetivo de
aprofundar e apurar: a) possível esvaziamento das competências do CTM,
b) possível atuação da Urbana como empresa privada, com fins lucrativos e
c) possível ilegalidade na cobrança de taxas pela Urbana.
O Relatório técnico ora em tela, após trazer considerações sobre as

operadoras do transporte público no STPP/RMR, passa a detalhar as
irregularidades verificadas na análise realizada, as quais foram as seguintes:
- Não realização das competências legalmente atribuídas ao CTM;
- Movimentação de recursos públicos em contas bancárias não

autorizadas por lei;
- Inexistência do Conselho de Administração e da Assembleia Geral; e
- Informações incompletas na escrituração contábil da arrecadação da

bilhetagem eletrônica.
Em seguida, a área técnica conclui sua análise nos termos adiante:
No Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana

do Recife (STPP/RMR) pode-se identificar a atuação de 4 principais
agentes: o Consórcio de Transporte Metropolitano - CTM, o Conselho
Superior de Transporte Metropolitano - CSTM, as empresas operadoras do
transporte público (concessionárias e “permissionárias”) e o Sindicato das
Empresas de Transporte Público - Urbana.
De acordo com a Lei Estadual nº 14.474/2011, o CTM é o Poder

Concedente e órgão gestor do STPP/RMR, possuindo competências e
atribuições que lhes são próprias, destacando-se, em especial, a de gerir o
sistema de transporte público de passageiros e fiscalizar os serviços por ele
delegados.
Atualmente há no STPP/RMR 2 tipos principais de operadoras do

transporte público: as Concessionárias (2 empresas: Conorte e Mobibrasil)
e as “Permissionárias” (9 empresas: 1 - Borborema Imperial Transportes
Ltda.; 2 - Rodoviária Caxangá Ltda.; 3 - Empresa Metropolitana Ltda.; 4 -
Transportadora Globo Ltda.; 5 - Empresa Pedrosa Ltda.; 6 - José Faustino
& Cia. Ltda.; 7 – TRANSCOL - Transportes Coletivos Ltda.; 8 - Viação Mirim
Ltda. e 9 - Expresso Vera Cruz Ltda.), cuja diferença reside (formalmente)
no fato de que para as permissionárias não foram celebrados os contratos
de concessão, situação que foi objeto da Auditoria Especial Processo nº
1822620-6, cujo julgamento (em 11/02/2021) ficou configurada a situação
de irregularidade dessas “permissionárias”.
Essa ausência, desde 2014 (ano de homologação e adjudicação da

Concorrência nº 003/2013, sem a formalização dos contratos), de contrato
formal de concessão trouxe graves consequências em toda sistemática do
STPP/RMR, mas em especial, repercutiu na gestão financeira dos recursos
advindos da bilhetagem eletrônica, fato este trazido neste Relatório.
Entre os vários participantes do STPP/RMR, representando as

Concessionárias e “Permissionárias”, surge o Sindicato das Empresas de
Transporte Público, a Urbana, que nos limites legais e judiciais, tem a
competência para, em nome das empresas operadoras do transporte
público, emitir e comercializar a bilhetagem eletrônica no STPP/RMR.
Em relação ao CTM, verificou-se que ele não vem desempenhando suas

competências originárias, na medida em que não elaborou normas
complementares sobre o STPP/RMR e atividades a ele ligadas, não geriu
os contratos e atos administrativos decorrentes das delegações do STPP
/RMR (permitindo que a Urbana cobre e arrecade taxas de administração
referentes aos serviços de comercialização da bilhetagem do STPP\RMR),
não realizou auditorias contábeis, tecnológicas e técnicas, nas contas e
registros dos concessionários e permissionários e dos demais integrantes
do STPP/RMR.
Outra importante constatação foi a omissão do CTM em gerir e

supervisionar suas próprias competências, na medida em que não tomou
providências, inclusive, judiciais, para que os recursos da receita tarifária da
bilhetagem eletrônica das operadoras do STPP/RMR fossem depositados,
originária e prioritariamente, nas Contas Garantia do CTM, sem o depósito
prévio nas contas da Urbana, omitindo-se, também, do dever de gerenciar o
sistema de compensação e rateio e a administração das receitas tarifárias
advindas do STPP/RMR.
A omissão do CTM de suas competências impacta diretamente no seu

papel fiscalizador perante os operadores do transporte público, diminuindo
a governança sobre o STPP/RMR, atingindo diretamente a credibilidade e o
accountability das informações financeiras movimentadas no STPP/RMR
não permitindo inferir e/ou conhecer se os recursos movimentados na
bilhetagem eletrônica são íntegros, fidedignos e confiáveis.
Cabe também apontar aqui nessa conclusão, que toda administração e

gestão da receita advinda do STPP/RMR depende também da regulação
que deveria ter sido feita pelo Conselho Superior de Transporte
Metropolitano - CSTM, Órgão Regulador do STPP/RMR, que se omitiu de
editar normas gerais relativas à arrecadação e utilização das receitas
complementares e acessórias relacionados com a prestação do serviço de
transporte pelos operadores, deixando de regulamentar possível delegação,
existência e forma de cobrança de taxas vinculadas à comercialização da
bilhetagem eletrônica STPP/RMR.
No que se refere às operadoras do transporte público - Concessionárias e

“Permissionárias” - verificou-se que elas também não têm cumprido com
suas obrigações legais/regulamentares e/ou contratuais. Viu-se que elas,
condescendendo com a Urbana, não transferem ao CTM as receitas
tarifárias dos créditos do VEM nas Contas Garantias de Tarifas, quando
deveriam depositar e transferir ao CTM a receita tarifária do STPP/RMR,
delineando e delimitando os poderes por elas outorgados à Urbana para
que esta fizesse cumprir, enquanto representante das operadoras do
transporte público, os Contratos de Concessão e toda legislação que rege o
STPP/RMR. Essa atuação das operadoras viola princípios constitucionais
da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, da vinculação ao
instrumento convocatório e da boa-fé.
No que diz respeito à Urbana, pessoa jurídica de direito privado, cuja

Diretoria está intrinsecamente envolvida com a alta gestão das empresas
operadoras do transporte público de passageiros, vem desrespeitando os
limites impostos pela legislação para sua atuação, qual seja a de emitir e
comercializar a bilhetagem eletrônica.
Os Sindicatos, no cumprimento de sua missão institucional, gozam de

autonomia e proteção constitucional de não interferência e intervenção pelo
Poder Público, tal autonomia, entretanto, não pode ser confundida como
impossibilidade de atuação estatal, principalmente quando presentes
indícios de violação a interesses dos seus associados e ao ordenamento
jurídico. Frise-se que as atividades desempenhadas pela Urbana no âmbito
do STPP/RMR, conforme detalhadamente exposto neste Relatório,
extrapolam os limites legais delineados para sua atuação e, assim, o
Sindicato vem paulatinamente se apropriando de diversas funções do CTM,
não respeitando a legalidade imposta a todos os agentes.
A Urbana, conforme constatado por esta equipe de auditoria, centraliza e

acumula importantes atividades da gestão do STPP/RMR, uma vez que
comercializa, guarda, arrecada, deposita, gerencia e repassa, em nome das
operadoras do transporte público coletivo de passageiros da RMR e em
favor delas, a receita decorrente do preço público pago pelo usuário do
transporte. Conforme já mencionado aqui, este repasse da receita configura
uma das etapas do pagamento da remuneração das Concessionárias pelo
CTM, podendo impactar diretamente no pagamento de subsídios. O
acúmulo e exercício de todas essas funções pela Urbana, à revelia do
ordenamento jurídico do STPP/RMR e dos Contratos de Concessão, podem
ser enquadradas na conduta prevista no art. 328 do Decreto-Lei nº 2.848/40
(Código Penal) da usurpação de função pública.
A tabela abaixo apresenta comparativo entre as competências previstas

legalmente e atribuídas a um determinado agente integrante do STPP/RMR
e que estão sendo exercidas por outro agente.
Ademais, o não depósito da receita tarifária do STPP/RMR via Contas

Garantia do CTM, impede que o Órgão Gestor obtenha ganhos de
rendimentos de aplicações financeiras sobre esses recursos. Ganhos estes
que seriam revertidos e utilizados no próprio STPP/RMR.
Dentre diversos pontos trazidos nesta Auditoria Especial quanto à atuação

da Urbana, importa, resumidamente, relembrar que:
- no período de 01/01/2019 a 30/06/2020 as receitas tarifárias do STPP

/RMR de, pelo menos, R$ 679.280.994,96 arrecadadas pela Urbana não
foram depositadas, originária e prioritariamente, nas Contas Garantia do
CTM, contrariando o art. 10 da Lei Estadual nº 13.235/07;
- a Urbana repassava ao CTM apenas a cota parte da comercialização da
bilhetagem eletrônica das Concessionárias e no período de 17/04/2020 a 30
/06/2020, a Urbana não mais repassou ao CTM essa cota-parte que
representou o montante de R$ 27.088.038,54;
- há indícios de que a Urbana nunca tenha repassado ao CTM a cota-

parte da comercialização da bilhetagem eletrônica das “Permissionárias”;
- de 16/04/2020 a 31/12/2020 o CTM não recebeu em sua Conta Garantia

de Tarifas qualquer valor repassado pela Urbana relacionado à receita
tarifária do STPP/RMR Convém revelar a este Tribunal e a toda sociedade
que além da usurpação de competências atribuídas ao CTM, a Urbana
também não apresenta conduta colaborativa com as instituições, vez que,
desde a celebração do Termo de Anuência (meados de 2013), passando
pelo desenvolvimento dos trabalhos do GT da Bilhetagem, como agora, por
meio desta Auditoria Especial, as informações que deveriam ser
compartilhadas, prestadas e fornecidas ao CTM e às demais instituições
públicas não foram integralmente apresentadas e/ou foram negadas. As
negativas da Urbana podem ser comprovadas através das Declarações do
CTM, do Relatório do GT e das próprias respostas da Urbana aos Ofício de
solicitações de documentos emitidos por este Tribunal.
É nesse sentido que a intervenção estatal demonstra sua essencialidade,

na medida em que, além de exercer um papel fiscalizador dos serviços
prestados, de intervir e mediar as recomposições tarifárias, regulando e
aplicando sanções sempre que necessário, atua como suporte financeiro do
sistema através do pagamento de subsídios. Para que esse suporte
financeiro seja realizado de maneira transparente e segura, o poder público
tem o dever de incumbir-se de seu papel de gerenciador das receitas da
bilhetagem eletrônica, conforme a vasta legislação e doutrina dispõem.
Convém explicar que os objetivos desta Auditoria Especial foram de

aprofundar e apurar: a) possível esvaziamento das competências do CTM,
b) possível atuação da Urbana como empresa privada, com fins lucrativos e
c) possível ilegalidade na cobrança de taxas pela Urbana. Em relação ao
primeiro objetivo, restou bem delineada e configurada a não realização das
competências legalmente atribuídas ao CTM e a consequente usurpação da
Urbana de algumas dessas competências. Tais constatações demandaram
vários debates, estudos, reuniões que, consequentemente, impactaram no
tempo para a análise e conclusão dos outros objetivos.
Assim, tendo em vista o princípio da celeridade processual, a gravidade da

situação encontrada e a necessidade de urgência na atuação do Tribunal,
sugere-se que os objetivos descritos nos itens “b” e “c”, sejam analisados
em Auditoria Especial apartada deste Relatório.
Diante das graves irregularidades, das possíveis condutas criminosas e de

atos de improbidade administrativa, de fundado receio de grave lesão ao
erário ou de risco de ineficácia da decisão de mérito demonstradas
resumidamente nos considerandos deste Relatório, item 2.1.2.4, subitem
“e”, esta equipe técnica entende cabível como encaminhamento necessário
e urgente a expedição de medida cautelar por este Tribunal, nos termos
do art. 1º da Resolução TC nº 16/2017, uma vez que os requisitos de fumus
boni juris, periculum in mora e periculum in mora reverso encontram-se
presentes, objetivando Fazer com que os recursos da receita tarifária do
STPP/RMR sejam depositados, originária e prioritariamente, nas contas
bancárias, tipo Contas Garantia, de titularidade do CTM. O atendimento
desses requisitos estão devidamente caracterizados no teor deste Relatório
e foram sucintamente elencados conforme instruções institucionais.
Cinge mencionar, que cabe dar ciência também das irregularidades aos
Chefes do Poder Executivo do Estado de Pernambuco e dos
Municípios de Recife e Olinda, como membros integrantes do Consórcio
de Transportes da Região Metropolitana do Recife – CTM e, por sua vez,
da Assembleia Geral do CTM, para deliberação conjunta sobre a condução
e gestão da Estatal Pernambucana.
Por fim, em relação às várias irregularidades e ilegalidades pontuadas

nesta Auditoria Especial, em que algumas condutas se subsumem à
tipificação de possíveis crimes contidos na Lei Federal nº 8.666/93, à
tipificação de atos improbidade administrativa previstos na Lei Federal nº
8.429/92, de atos lesivos praticados por pessoas jurídicas contra a
Administração Pública dispostos na Lei Federal nº 12.846/13, e/ou, ainda,
responsabilização penal prevista no art. 328 do Decreto-Lei nº 2.848/40,
requisita-se também o redirecionamento desses autos ao Ministério
Público Estadual e ao Departamento de Repressão ao Crime
Organizado - DRACO da Polícia Civil do Estado de Pernambuco para
adoção das providências necessárias à investigação criminal, civil e
administrativa.
Para as desconformidades antes referidas (denominadas “achados”), a

auditoria deste Tribunal de contas apontou como responsáveis as seguintes
pessoas físicas e jurídicas:
- Não realização das competências legalmente atribuídas ao CTM: Erivaldo

José Coutinho dos Santos (Diretor Presidente do CTM) e Marcelo Bruto da
Costa Correia (presidente do CSTM);
- Movimentação de recursos públicos em contas bancárias não autorizadas

por lei: Consórcio Conorte, Mobibrasil Expresso S.A., Borborema Imperial
Transportes Ltda.,
Rodoviária Caxangá Ltda., Empresa Metropolitana Ltda., Transportadora

Globo Ltda., Empresa Pedrosa Ltda., São Judas Tadeu Ltda., Transcol -
Transportes Coletivos Ltda., Viação Mirim Ltda., Expresso Vera Cruz Ltda.,
URBANA-PE - Sindicato das Empresas de Transportes de Passageiros no
Estado de Pernambuco;
- Inexistência do Conselho de Administração e da Assembleia Geral:
Erivaldo José Coutinho dos Santos e Marcelo Bruto da Costa Correia; e
- Informações incompletas na escrituração contábil da arrecadação da

bilhetagem eletrônica (José Augusto Cabral Sarmento - Diretor de Gestão
Organizacional e Sérgio Russel de Pinho Alves - Gerente Financeiro).
Ao final, a equipe que subscreveu o Relatório de Auditoria ora em tela

apresentou as seguintes “propostas de deliberação”:
DETERMINAÇÕES
1. Determinar ao Diretor Presidente do CTM, como agente público dotado

do poder de decisão no âmbito do Consórcio de Transportes Metropolitano,
que no prazo de 30 dias, institua grupo de trabalho para realizar estudo e
levantamento de todas as taxas cobradas pela Urbana, sua adequação
legal, os valores envolvidos, as hipóteses de incidência entre outras
informações pertinentes a fim de repassá-la ao CSTM visando promover a
devida regulamentação, nos termos dos incisos III e IV, item 4.2 do
Protocolo de Intenções, Lei Estadual nº 13.235/2007. (item 2.1.1)
2. Determinar, ao Diretor Presidente do CTM, que no prazo de 30 dias,

proceda à instauração de processo licitatório com vistas à contratação de
serviços de auditoria especializada nos sistemas relacionados à bilhetagem
eletrônica e que, no prazo de 90 dias, crie um plano de ação para
realização de auditorias nas contas relacionadas à bilhetagem eletrônica de
todos os operadores do transporte público e/ou demais agentes integrantes
do STPP/RMR. (item 2.1.1)
3. Determinar, ao Diretor Presidente do CTM, que no prazo de 30 dias,

sejam tomadas providências administrativas e judiciais no sentido de fazer
cumprir preceitos legais e contratuais para que os recursos da receita
tarifária da bilhetagem eletrônica do STPP/RMR de todos as operadoras do
STPP/RMR (inclusive “Permissionárias”) sejam depositados nas Contas
Garantia do CTM. (item 2.1.2)
4. Determinar, ao Diretor Presidente do CTM, como agente público dotado

que no prazo de 30 dias, instaure processo administrativo para aplicação de
sanções às Concessionárias - Conorte e Mobibrasil. em decorrência do
descumprimento dos Contratos de Concessão e legislação vigente. (item
2.1.2)
5. Determinar ao Diretor Presidente do CTM, como agente público dotado

que no prazo de 30 dias, instaure processo administrativo para aplicação de
sanções às nove "Permissionárias" em decorrência do descumprimento do
Regulamento STPP/RMR e legislação vigente. (item 2.1.2)
APLICAÇÃO DE MULTA
1. Aplicar multa prevista no art. 73, inciso I, da Lei Orgânica do Tribunal de

Contas do Estado de Pernambuco, ao Diretor Presidente do CTM, Sr.
Erivaldo José Coutinho dos Santos, pela prática omissiva de ato de gestão
ilegal, ilegítimo ou antieconômico, mais especificamente, por: a) não
elaborar normas sobre o STPP/RMR e atividades a ele ligadas, direta ou
indiretamente, sempre respeitada a competência do CSTM; b) não gerir os
contratos e atos administrativos decorrentes das delegações do STPP
/RMR, deixando, assim, de exercer todos os poderes legais e
regulamentares que lhes foram conferidos, permitindo que a Urbana cobre
e arrecade taxas de administração referentes aos serviços de
comercialização da bilhetagem do STPP\RMR sem a sua devida regulação.
(item 2.1.1)
2. Aplicar multa prevista no art. 73, inciso I, da Lei Orgânica, ao Diretor

Presidente do CTM, Sr. Erivaldo José Coutinho dos Santos, pela prática
omissiva de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico, uma vez que
não realizou auditorias nas contas relacionadas à comercialização da
bilhetagem eletrônica dos operadores do transporte público e demais
agentes integrantes do STPP/RMR, não realizando as competências
legalmente previstas e atribuídas ao CTM. (item 2.1.1)
3. Aplicar multa prevista no art. 73, inciso II, da Lei Orgânica, às empresas
Concessionárias (Conorte e Mobibrasil) e "Permissionárias" (1. Borborema,
2. Caxangá Ltda, 3. Metropolitana Ltda., 4. Globo Ltda., 5. Empresa
Pedrosa Ltda., 6. São Judas Tadeu Transportes Ltda., 7. TRANSCOL Ltda,
8. Viação Mirim Ltda., e 9. Vera Cruz Ltda.) que causaram e corroboraram
com a Urbana para prática de ato ilegal não enviando os recursos da
receita tarifária da bilhetagem eletrônica do STPP/RMR ao CTM, resultando
dano ao erário decorrente da impossibilidade do CTM auferir rendimentos
de aplicação financeira dos recursos da bilhetagem eletrônica do STPP
/RMR. (item 2.1.2)
4. Aplicar multa prevista no art. 73, inciso I da Lei Orgânica do TCE, ao

Diretor Presidente, Sr. Erivaldo José Coutinho dos Santos pela prática de
ato de gestão ilegal em razão de sua omissão na adoção de providências
administrativas e judiciais (dever de cuidado) para que os recursos da
receita tarifária das "Permissionárias" fossem depositados na Conta
Garantia do CTM. (item 2.1.2)
5. Aplicar multa prevista no art. 73, inciso II, da Lei Orgânica, ao Sindicato
das Empresas de Transportes de Passageiros de Pernambuco - Urbana,
pela prática de atos ilegais, ilegítimos e irregulares, em especial em não
enviar os recursos da receita tarifária da bilhetagem eletrônica do STPP
/RMR ao CTM, resultando em dano ao erário decorrente da impossibilidade
do CTM auferir rendimentos de aplicação financeira dos recursos da
bilhetagem eletrônica do STPP/RMR. (item 2.1.2)
6. Aplicar multa prevista no art. 73, inciso I, da Lei Orgânica, ao Diretor
Presidente do CTM, Sr. Erivaldo José Coutinho dos Santos, pela prática
omissiva de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico, mais
especificamente, por: não convocar as reuniões da Assembleia Geral e não
promover as adequações exigidas por lei na estrutura administrativa e nos
normativos do CTM. (item 2.1.3)
Acatando as propostas da área técnica deste TCE, autorizei o envio de

ofícios ao Ministério Público Estadual (doc. 147) e ao Departamento de
Repressão ao Crime Organizado - DRACO da Polícia Civil do Estado de
Pernambuco (doc. 103), para adoção das providências necessárias à
investigação criminal, civil e administrativa, em face das irregularidades e
ilegalidades pontuadas no Relatório de Auditoria deste processo de Auditoria
Especial, em que algumas condutas foram apontadas como se subsumindo
“à tipificação de possíveis crimes contidos na Lei Federal nº 8.666/93, à
tipificação de atos improbidade administrativa previstos na Lei Federal nº
8.429/92, de atos lesivos praticados por pessoas jurídicas contra a
Administração Pública dispostos na Lei Federal nº 12.846/13, e/ou, ainda,
responsabilização penal prevista no art. 328 do Decreto-Lei nº 2.848/40”.
Igualmente, foi autorizada a formalização de uma Auditoria Especial com os

objetivos de aprofundar e apurar "possível atuação da Urbana como
empresa privada, com fins lucrativos" e "possível ilegalidade na cobrança de
taxas pela Urbana", no período de janeiro/2019 a junho/2020, feito esse que
está sendo processo neste TCE sob o nº 21100266-5, também sob minha
relatoria, o qual se encontrava em fase de instrução, por ocasião da
elaboração deste pronunciamento (novembro/2022).
Por fim, também restou autorizada a formalização de um processo da

modalidade Medida Cautelar (nº 21100186-7), em face dos seguintes
requisitos descritos pela auditoria deste Tribunal:
Periculum In Mora:
O perigo da demora (periculum in mora) ou de dano resta configurado uma

vez que os valores dos créditos eletrônicos devem ser controlados pelo
Órgão Gestor, e destinam-se não somente a pagar às operadoras do
transporte, mas também, impactam diretamente no pagamento dos
subsídios às Concessionárias. Além disso, os saldos superavitários da
Conta Garantia administrada pelo CTM poderão, após o cumprimento de
alguns requisitos, ser utilizados para custear outras despesas com
manutenção e melhorias do Sistema de Transporte de Passageiros
Públicos da Região Metropolitana do Recife - STPP/RMR.
A falta do depósito dos recursos da comercialização da bilhetagem

eletrônica nas Contas Garantia do CTM, reflete negativamente na gestão e
administração desses recursos, cria um ambiente de risco que pode
acarretar um maior aporte de recursos públicos por parte do Estado para
suprir os contratos de concessão e manutenção do STPP/RMR.
Ademais, há também dano ao erário diante da impossibilidade do CTM
auferir rendimentos financeiros na gestão de administração dos recursos da
bilhetagem eletrônica quando esses recursos não transitam por suas contas
bancárias, mas sim, ilegalmente, em contas bancárias de titularidade da
Urbana.
Frise-se que, mesmo que a Urbana, venha a restabelecer os procedimentos

que eram efetuados até 16/04 /2020 - de repasse ao CTM apenas da cota-
parte da comercialização das Concessionárias, o que a legislação vigente
impõe é o depósito, originário e prioritário, de toda receita da tarifária do
STPP /RMR, sem qualquer ressalva e/ou excepcionalidade, nas Contas
Garantia do CTM e que a conduta da Urbana - caso venha restabelecer os
repasses apenas dessa cota parte - evidencia exatamente a fragilidade em
que se encontra a gestão dos recursos do STPP/RMR que fica dependente
da “boa vontade” do Sindicato das Empresas de Transporte Passageiros de
Pernambuco - Urbana em repassar ou não os valores ao CTM.
Fumus Boni Iuris:
O fumus boni juris ou probabilidade do direito é demonstrada de forma clara

e evidente, demasiadamente repetida neste Relatório, quando as Leis
Estaduais e demais normativos do STPP /RMR, determinam que as
receitas tarifárias do STPP/RMR sejam depositadas, originária e
prioritariamente, nas contas bancárias (Contas Garantia de Tarifas) de
titularidade o CTM (art. 10 e o item 8.1, inciso XIII, da Cláusula Oitava,
alínea ‘d’, da Lei Estadual n° 13.235/2007 e Portaria CTM nº 212/2014). A
legislação não deixa lacuna para interpretação de que esses recursos
sejam creditados inicialmente em outras contas bancárias de outros
agentes, para posteriormente, serem transferidos para o CTM, de forma
secundária e acessória.
Conforme apontado:
- no período de 01/01/2019 a 30/06/2020 as receitas tarifárias do

STPP/RMR de, pelo menos, R$ 679.280.994,96 arrecadadas pela
Urbana não foram depositadas, originária e prioritariamente, nas
Contas Garantia do CTM, contrariando o art. 10 da Lei Estadual nº
13.235 /07;
- a Urbana repassava ao CTM apenas a cota parte da

comercialização da bilhetagem eletrônica das Concessionárias e no
período de 17/04/2020 a 30/06/2020 a Urbana não mais repassou ao
CTM essa cota-parte que representou o montante de R$
27.088.038,54;
- há indícios de que a Urbana nunca tenha repassado ao CTM a cota-

parte da comercialização da bilhetagem eletrônica das
“Permissionárias”;
- de 16/04/2020 a 31/12/2020 o CTM não recebeu em sua Conta
Garantia de Tarifas qualquer valor repassado pela Urbana
relacionada à receita tarifária do STPP/RMR;
Assim, resta demonstrado que a Urbana não vem cumprindo com suas
obrigações legais e contratuais de depositar os valores das receitas da
bilhetagem eletrônica nas contas garantias, administrando os valores dessa
arrecadação da forma como lhe convém, sem qualquer ingerência e/ou
autorização do órgão gestor do STPP/RMR, extrapolando as funções legais
a ela impostas (de emitir e comercializar), usurpando-se da função pública
em gerir e administrar as receitas da bilhetagem, à revelia do ordenamento
jurídico e da boa-fé.
Ausência de Periculum In Mora Reverso:
Não há risco de irreversibilidade (periculum in mora reverso).
A Urbana ainda continuará a emitir e comercializar a bilhetagem, nos limites

legais e de representação outorgada pelas operadoras do transporte
público.
Os recursos da bilhetagem sendo depositados em contas Contas Garantia

de titularidade do CTM seguirão os ditames previstos em lei, conferindo ao
Consórcio sua gestão e administração, promovendo também transparência
em sua movimentação, uma vez que as contas bancárias do CTM não
estão protegidas pelo sigilo bancário, diferentemente, do que ocorre com as
contas bancárias (Contas Trustee) da Urbana, o que impede e dificulta o
conhecimento das informações financeiras essenciais para saúde do STPP
/RMR.
Ademais, não há que se falar em prejuízos financeiros às operadoras uma

vez que os recursos da bilhetagem seguirão o rito legal para pagamento da
remuneração das concessionárias e “permissionárias” não havendo o que
se falar em ausência de solvabilidade e de segurança jurídica uma vez que
o CTM - Órgão Gestor do STPP/RMR, integra estrutura administrativa do
Estado de Pernambuco com todas as garantias que este Ente dispõe.
Em 28/06/2021, por meio da Deliberação Interlocutória referente ao doc. 91

do Processo nº 21100186-7, entendendo “que não restou devidamente
comprovado o ‘periculum in mora’, visto que a prática de venda de
bilhetagem, bem como o não repasse da sua integralidade por parte da
URBANA ao Consórcio de Transportes, questionada pela Auditoria, é
realizada há vários anos, tendo, inclusive, já sido analisada por esta Corte
em outros momentos”; também “que os problemas detectados, visto a sua
complexidade, não poderão ser solucionados em uma medida de urgência,
sendo necessário um juízo exaustivo desta Corte sobre os fatos”; o fato de
existir “um processo de Auditoria Especial, sob nossa relatoria, já em fase
avançada de conclusão da instrução, que possibilitará a esta Corte decidir,
em definitivo, sob o mérito da questão”; assim como “a possibilidade de
ocorrência de ‘periculum in mora reverso’ visto que, em juízo precário, nos
parece que o Consórcio de Transportes não possui condições estruturais, e
de pessoal, para assumir de forma imediata as atribuições que lhe são
afeitas, conforme requer a equipe técnica, o que poderia ocasionar um
prejuízo para os usuários de transporte público na Região Metropolitana”; e,
finalmente, “a possibilidade, aventada pelo Sindicato das Empresas de
Transporte - URBANA, de haver um consenso entre as partes, mediado por
esta Corte, no sentido de corrigir as imperfeições existentes”; indeferi, ad
referendum da Segunda Câmara, a Medida Cautelar requerida.
Retrorreferida decisão monocrática foi homologada pela Segunda Câmara

deste TCE por ocasião da 26ª Sessão Ordinário daquele Colegiado,
realizada em 29/07/2021, pelo que foi prolatado o Acórdão T.C. nº 1119
/2021, decisum esse que, também, determinou ao atual Departamento de
Controle Externo deste Tribunal que “analise, em conjunto com o Consórcio
de Transporte, bem como com o Sindicato das Empresas de Transportes -
URBANA, a possibilidade de realização de um Termo de Ajuste de Gestão -
TAG, como previsto na Resolução TC n° 02/2015, com o intuito de que
sejam estabelecidas ações e prazos para solução dos problemas
constatados”.
Paralelamente à tramitação do processo de Medida Cautelar anteriormente

referido, houve a notificação de todos os responsabilizados pelas
irregularidades consignadas no Relatório de Auditoria, os quais
apresentaram suas peças defensórias na forma adiante (sequência dos
autos):
O doc. 148 contém a peça defensória do Sr. Marcelo Bruto da Costa Correia,
que, em preliminar, suscita sua ilegitimidade passiva, alegando que o fato de
ser o Presidente do CSTM não se confunde com o órgão de deliberação
colegiada de que participou, assim como pelo fato de não ter o presidente do
Conselho em questão competência para editar ato normativo de
competência do CSTM. Quanto ao mérito, relata o cenário vivenciado no
país enquanto à frente do Conselho, destacando a pandemia do COVID-19,
além de elencar uma série de ações do CSTM voltadas ao aprimoramento
de gestão do STTP/RMR. Invocando disposições da LINDB, pugna pela
expedição de recomendações e ressalvas (medidas preventivas de caráter
didático) em detrimento da aplicação de penalidade.
O doc. 149 contém a peça defensória do Sr. Roberto Ferreira Campos, que,
em preliminar, também suscita sua ilegitimidade passiva, uma vez que o
cargo de Coordenador Jurídico “não detém qualquer competência legal para
criar ou autorizar a criação de conselho de administração para a referida
empresa pública”, sendo da Secretaria de Administração a “competência
única e exclusiva” em deliberar acerca da criação de qualquer estrutura que
envolva a gestão de pessoas”. Alega que, nada obstante a tal fato, atuou
nesse sentido. Pugna “que seja desconstituída qualquer tipo de imputação
de responsabilidade, como também aplicação de multa” em seu desfavor.
O doc. 165 contém a peça defensória da Viação Mirim Ltda., que também
figura como defendente na peça de defesa conjunta das “permissionárias”
referente ao doc. 249), a qual, em preliminar, suscita sua ilegitimidade
passiva para presença no presente procedimento, sob a alegação de que os
atos apontados pela auditoria como de sua corresponsabilidade são “típicos
atos de gestão, realizados pelos seus administradores” (URBANA/PE e
CTM), razão pela qual pugna “que seja reconhecida a ausência de
responsabilidade da defendente e sua exclusão do processo, julgando
inconsistente as apurações e conclusões em relação a ora Defendente”.
O doc. 180 contém a peça defensória do Sr. Sérgio Russel de Pinho Alves, o
qual suscita sua ilegitimidade passiva, posto que só foi nomeado ao Cargo
de Gerente Financeiro em 18 de maio de 2020, ou seja, não era o gestor no
período de análise da presente auditoria (exercício de 2019 e 1º semestre de
2020), como também, em momento algum do processo, encontra-se o nexo
entre a conduta atribuída que lhe foi atribuída e eventual dano causado. No
mérito, esclarece as funções de cada conta bancária do CTM, apontando
equívocos da auditoria deste TCE com relação a isso, e que as constatações
da equipe de auditoria com relação a ele defendente “jamais poderão ser
configuradas como erros grosseiros, em que pese eventuais equívocos
formais”.
O doc. 182 contém a peça defensória do Sr. José Augusto Cabral Sarmento,
o qual, igualmente às defesas antes trazidas, traz uma preliminar de
ilegitimidade passiva, posto que só foi nomeado ao Cargo de Diretor de
Gestão Organizacional em 01 de abril de 2020, ou seja, não era o gestor no
período de análise da presente auditoria (exercício de 2019 e 1º semestre de
2020), como também, em momento algum do processo, encontra-se o nexo
entre a conduta atribuída que lhe foi atribuída e eventual dano causado. No
mérito, traz argumentos semelhantes àqueles aduzidos na Defesa Prévia do
Sr. Sérgio Russel de Pinho Alves.
O doc. 196 contém a peça defensória da empresa Mobibrasil Expresso S.A.,

que trouxe considerações sobre a conta garantia, afirmando inexistir
irregularidades praticadas por ela defendente. Destaca que “a utilização da
conta garantia acaba por aumentar a vulnerabilidade do sistema, em razão
do grave histórico de bloqueios nas contas do CTM”. Por fim, defende a
impossibilidade de ser multada por este TCE, por falta de base legal para
tanto.
O doc. 226 contém a peça defensória do Sindicato das Empresas de

Transportes de Passageiros no Estado de Pernambuco (URBANA-PE), o
qual, de logo, “declara que permanece aberto às tratativas necessárias a
realização de um TAG, inclusive, pugna pela designação de audiência para
que a proposta possa ser construída em conjunto”. Ademais, assim alegam:
i) as "permissionárias não licitadas" não atendem a nenhuma das sete

exigências legais para que a sua receita tarifária seja previamente
depositada numa conta garantia de titularidade do órgão gestor;
ii) a intermediação dos repasses pelo CTM, por impactar a eficiência do
fluxo financeiro, necessariamente entraria em conflito com o acórdão do
TRF 5 transitado em julgado (proc. 0005874-24.1997.4.05.8300) e o art. 24,
§ 10, do Decreto Presidencial n. 95.247/87, que estabelecem a
transferência das receitas tarifárias às operadoras dentro de 24 horas;
iii) depositar valores em contas titularizadas pelo CTM é sujeitar a

remuneração das operadoras a um regime ineficiente, que não proporciona
nenhum ganho de gestão e só aumenta a vulnerabilidade do sistema,
fazendo resvalar na prestação do serviço público obrigações patrimoniais
próprias do CTM;
iv) o CTM permanece investido dos poderes de gestão, não havendo

dúvidas acerca da transparência do fluxo financeiro transparente, mediante
espelhamento dos dados da bilhetagem eletrônica de forma direta e
instantânea ao CTM;
v) nunca houve dano ao erário ou impacto nos subsídios, uma vez que a
receita tarifária sempre teve a destinação correta, qual seja, as operadoras
do sistema, não havendo qualquer indicio ou queixa de locupletamento pela
Urbana.
O doc. 232 contém a peça defensória da empresa GLO - Transportadora

Globo Ltda., que suscita, em preliminar, sua ilegitimidade passiva, sob a
alegação de que é operadora de transporte público na condição de
permissionária não licitada, de modo que é remunerada exclusivamente pela
venda das tarifas e se dedica unicamente à atividade de transporte público
de passageiros. Segue destacando que “as funções de comercialização da
bilhetagem eletrônica foram concentradas na Urbana em função de
delegação das ora defendentes e demais empresas operadoras do STPP
/RMR, sob o permissivo do art. 5º, §2º, da Lei Federal nº 7.418/1985”.
Também pontua que “as receitas tarifárias em questão, a serem depositadas
na conta garantida do CTM, são aquelas das concessionárias, para que
assim possam compor o PRO juntamente com os subsídios
governamentais”. As alegações que se sucedem na Defesa Prévia ora em
tela são semelhantes àquelas da URBANA-PE (doc. 226).
O doc. 249 contém a peça defensória conjunta das empresas Borborema

Imperial Transportes Ltda., Caxangá Empresa de Transporte Coletivo Ltda.,
Empresa Pedrosa Ltda., Transcol - Transportes Coletivos EIRELI, Expresso
Vera Cruz Ltda., Metropolitana Empresa de Transporte Coletivo Ltda., São
Judas Tadeu Transportes Ltda., Viação Mirim Ltda., as quais também
declararam “que se dispõem a contribuir, dentro dos seus limites de
legitimidade, para a análise de eventual Termo de Ajuste de Gestão”.
Seguem defendendo não possuir legitimidade para estarem incluídas no polo
passivo do presente processo, uma vez que “são operadoras de transporte
público na condição de permissionárias não licitadas, de modo que são
remuneradas exclusivamente pela venda das tarifas e se dedicam
unicamente à atividade de transporte público de passageiros. Como tais, são
pessoas jurídicas distintas do Sindicato Patronal (Urbana) e do órgão gestor
(CTM), possuindo ambos, dentro de suas atribuições legais e regimentais,
autonomia na comercialização da bilhetagem eletrônica e gestão e controle
dos recursos financeiros envolvidos”. As alegações que se sucedem na
Defesa Prévia ora em tela são semelhantes àquelas da URBANA-PE (doc.
226).
O doc. 252 contém a peça defensória do Consórcio Conorte, o qual traz

considerações sobre os recursos que lhes foram repassados diretamente
pela URBANA, classificando tal medida como excepcional, “decorrente de
situação de força maior, em razão do estado de calamidade pública
vivenciado pela pandemia da COVID-19”, pontuando que “as citadas
transferências diretas por parte da Urbana ao Defendente limitaram-se aos
recursos necessários ao pagamento da remuneração do CONORTE – e,
portanto, destaque-se, enquadram-se em receitas privadas, a que fazia jus
este concessionário e sobre as quais o CTM não detinha qualquer direito
legal em apropriar-se”. Segue explanando sobre a finalidade da conta
garantia e titularidade dos recursos depositados, asseverando não ter havido
recebimento de valores a maior por ele defendente/concessionário. Também
pontua que os supostos prejuízos à fiscalização dos serviços prestados e à
Fazenda Pública Estadual não ocorreram.
O doc. 273, por fim, contém a peça defensória do Sr. Erivaldo José Coutinho
dos Santos, que inicia trazendo considerações sobre o CTM, mormente com
relação à Assembleia Geral e ao Conselho Deliberativo. Segue explanando
sobre a taxa de conveniência e pontua que “a Urbana comercializa a
bilhetagem eletrônica com base em decisão judicial transitada em julgado”,
abordando, adiante, a questão do valor da tarifa.
Em 17/09/2021, a área técnica concluiu a instrução do presente feito (doc.

296), enviando-o ao meu Gabinete.
A URBANA, em 08/11/2021, atravessa nestes autos a petição referente ao

doc. 297, onde “informa a expressa e irrestrita concordância da Urbana/PE
em participar do Processo de formalização de Termo de Ajuste de Gestão –
TAG, em observância ao disposto na Resolução TC nº 002/2015 desse
Egrégio Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, haja vista a
existência dos pressupostos fáticos e legais à sua realização,
consubstanciados na inequívoca boa-fé e consensualidade entre as partes
interessadas, com o fito de promover os ajustes que se fizerem necessários
para a implementação das adequações no Sistema de Bilhetagem Eletrônica
– SBE integrante do Sistema de Transporte Público de Passageiros da
Região Metropolitana do Recife – STPP/RMR, desde que se encontrem
inseridos no escopo de suas atribuições legais enquanto entidade sindical”,
ao final reiterando seu pedido de suspensão do julgamento deste processo
de Auditoria Especial enquanto perdurarem as tratativas relacionadas ao
referido Termo de Ajuste de Gestão.
A Gerência de Auditoria da Infraestrutura e do Meio Ambiente (GIMA), em 09

/09/2021, considerando os termos do Acórdão T.C. nº 1119/2021, prolatado
no antes referido Processo TCE-PE nº 21100186-7, da modalidade Medida
Cautelar, expediu o Parecer Técnico referente ao doc. 300, destacando as
possíveis condutas praticadas pela Urbana de improbidade administrativa e
de crimes penais (de apropriação indébita e de usurpação da função
pública), assim como o fato de a Urbana-PE não demonstrar “voluntariedade
e boa-fé no cumprimento dos acordos firmados e solicitações de
documentos e/ou esclarecimentos demandados por esta Corte de Contas”,
entendeu pelo não cabimento de realização de TAG para o caso destes
autos.
No dia 13/07/2022, foi juntado aos presentes autos o Ofício nº 883/2022, do

CTM, encaminhando minuta do TAG em versão discutida conjuntamente
com a Urbana/PE, com o intuito de que sejam estabelecidas obrigações a
ambas as partes e prazos para gerenciar e administrar a totalidade dos
recursos da receita tarifária do STPP/RMR.
Em 18/07/2022, solicitei manifestação da área técnica quanto aos termos da

minuta de TAG apresentada de forma conjunta pelo CTM e pela URBANA
(doc. 325), razão pela qual em 20/07/2022 a auditoria apresentou minuta do
TAG que elaborou (datado de fevereiro/2022 – doc. 326) e, no dia seguinte,
o Parecer Técnico correspondente ao doc. 327, onde, após detalhada
análise, restou concluído pela Gerência de Auditoria da Infraestrutura e do
Meio Ambiente (GIMA) “que não houve consenso entre as contrapropostas
apresentadas versus a Minuta do TAG elaborada pela DEX, analisada por
esta equipe”, tendo sido destacado pela auditoria que, nesse caso, nos
termos do § 2º do art. 10 da Resolução nº 002/2015, “Não havendo
consenso, os fatos serão apreciados pelo Tribunal de Contas no curso
normal dos trabalhos de auditoria e no subsequente julgamento dos
processos competentes pelo Pleno e/ou Câmara”.
A URBANA, por meio da petição correspondente ao doc. 332, em 13/09

/2022, após realizar breve histórico do caso destes autos, alegando que,
“diante da Minuta final de TAG apresentada em conjunto pelo CTM e
URBANA/PE, se verifica que todos os esforços foram empreendidos por
ambos os entes, no sentido de construir com uma solução que contemple e
atenda as adaptações necessárias ao Sistema Eletrônico de Bilhetagem
Eletrônica, observada a legalidade das medidas propostas e que as mesmas
são dotadas de eficácia e transparência”, além de destacar que “a maioria
das medidas sugeridas já levaram em consideração os achados constantes
no respeitável relatório preliminar de auditoria”, pontuando que outras serão
de implementação a partir da celebração do respectivo TAG, requereu “o
seguimento das formalidades previstas no artigo 5º da retrocitada Resolução
e o acatamento das propostas previstas em minuta protocolada nos autos da
presente Auditoria Especial em data de 01.09.2022”.
É o que importa relatar.
VOTO DO RELATOR
Para um melhor entendimento do caso ora trazido a julgamento, tenho como
pertinente fazer um breve histórico do STPP/RMR.
A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu art. 30, as competências

dos Municípios, estando, dentre elas, a de “organizar e prestar, diretamente
ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse
local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial”, nos
termos do inciso V do dispositivo constitucional citado (grifos acrescidos).
Como informado pela auditoria em seu Relatório, o Estado de Pernambuco e

os Municípios do Recife e de Olinda celebraram, em 04/04/2007, um
Protocolo de Intenções com o objetivo de criar um consórcio público,
destinado “a executar a gestão associada do STPP/RMR entre os ENTES
CONSORCIADOS que dele vierem a fazer parte” (item 2.1 da Cláusula
Segunda do Protocolo de Intenções ora em tela), o qual foi constituído sob a
forma de Empresa Pública, sem fins lucrativos, sob a designação de
CONSÓRCIO DE TRANSPORTES DA REGIÃO METROPOLITANA DO
RECIFE - CTM (atualmente denominado GRANDE RECIFE CONSÓRCIO
DE TRANSPORTE METROPOLITANO - CTM) - ratificado por meio da Lei
nº 13.235, de 24/05/2007.
E, por meio da Lei nº 14.474, de 16/11/2011, a qual “dispõe sobre a

organização dos serviços do Sistema de Transporte Público de Passageiros
da Região Metropolitana do Recife - STPP/RMR e autoriza o Poder Público a
delegar a sua execução”, restou estabelecido que o CTM é o Poder
Concedente (inciso I do art. 3º).
Outro registro de relevância é a participação do Sindicato das Empresas

Transportadoras de Passageiros em Pernambuco - Setrans, entidade que
remonta da década de 40. Em setembro de 2009, o sindicato antes citado
muda a marca e o nome, surgindo, assim, a Urbana-PE (CNPJ 09.759.606
/0002-60, na Receita Federal com o nome de BILHETAGEM ELETRÔNICA),
que, por delegação das operadoras do transporte público (como permitido na
Lei federal nº 7.418/85, art. 5º, § 2º), de forma concomitante com o CTM (Lei
Estadual nº 13.235/2007, Cláusula Oitava - Das Atribuições do CTM, inciso
VII), tem legitimidade para emitir e comercializar o Vale Eletrônico
Metropolitano – VEM, como reconhecido pelo Tribunal Regional Federal da
5ª Região (TRF5), por ocasião do julgamento do processo n° 0005874-
24.1997.4.05.8300 (doc. 231), como detalhado no Relatório de Auditoria
inicialmente referido.
Quanto ao formato pelo qual o serviço público ora em foco é prestado, cabe
o registro de que, até 2013, ano em que o Governo do Estado realizou as
licitações do STPP/RMR, os serviços de transporte público coletivo eram
prestados pelas operadoras sob a forma de permissão não licitada sob
regime tarifário (a remuneração dessas operadoras se dava exclusivamente
pela venda da tarifa).
As licitações ora trazidas à baila (Concorrências nº 002/2013 e nº 003/2013),

foram voltadas a “selecionar empresas para operar, por meio de delegação,
os serviços do Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região
Metropolitana do Recife - STPP/RMR, agrupados em lotes de linhas, a partir
da proposta mais vantajosa à Administração Pública e ao usuário, conforme
descrito nos respectivos Editais” (no total de 7 lotes).
Com o objetivo de atender as necessidades advindas do evento da Copa do

Mundo, o CTM antecipou a operação dos corredores de BRT, objetos dos
lotes 1 e 2 (licitados na Concorrência nº 02/2013), subscrevendo, em
novembro de 2013, os contratos respectivos de nº 04913.026, com o
Consórcio Conorte, e nº 05013.026, com a Mobibrasil -, emitindo as ordens
de serviço em junho e julho de 2014.
A Concorrência nº 003/2013 (lotes 3 a 7), por sua vez, nada obstante ter sido
homologada e adjudicada em favor de outras 9 empresas (Borborema
Imperial Transportes Ltda.; Rodoviária Caxangá Ltda.; Empresa
Metropolitana Ltda.; Transportadora Globo Ltda.; Empresa Pedrosa Ltda.;
São Judas Tadeu & Cia. Ltda.; TRANSCOL-Transportes Coletivos Ltda.;
Viação Mirim Ltda. e Expresso Vera Cruz Ltda.), não tive seus instrumentos
contratuais assinados pelo Poder Concedente, sob a alegação de haver
necessidade de revisão e atualização do arcabouço jurídico, financeiro e
operacional originalmente previsto na licitação de 2013, em face de
mudanças na economia que impactaram de forma significativa o sistema de
transporte, o que aumentaria, de forma significativa, o valor do subsídio
estimado pelo Estado decorrente da formalização dessas concessões.
Dessa forma, essas empresas continuaram a executar o serviço de

transporte público por meio de Ordens de Serviço Operacional - OSO
emitidas pelo CTM, com respaldo nos artigos 18 e 19 do Decreto Estadual nº
14.896/1991, que possibilitou a delegação da prestação do serviço público
mediante a autorização, sendo as empresas permissionárias, detentoras de
autorização conferida por lei, as quais são remuneradas exclusivamente pela
tarifa (Ofício nº 267/2020 - CTM - Coordenadoria Jurídica, de 30/11/2020, SEI
/GOVPE – 10103775). Foi destacado pela auditoria deste TCE que tais
empresas operam dessa precária forma desde 1981.
Essas Ordens de Serviço Operacionais – OSO “são documentos emitidos

pelo Grande Recife Consórcio de Transportes com parâmetros operacionais
específicos para cada uma das empresas permissionárias, indicando a linha
a que se referem, área de atuação, início e final de operação. Contém
informações estritamente operacionais, como número de viagens, veículos
utilizados, horário da primeira saída do terminal, horário da última saída do
terminal, velocidade média e outras informações relacionadas à operação
das linhas”, complementou a área técnica deste Tribunal.
Com isso, a partir de 2013, o STPP/RMR passou a ser executado por um

sistema misto de delegação do serviço público em tela (2 concessionárias e
7 “permissionárias”). As concessionárias passaram a ser remuneradas
através de um índice estabelecido no contrato de concessão (denominado
PRO - Preço de Remuneração ao Operador), para o qual concorrem tanto
recursos tarifários, quanto eventuais subsídios governamentais necessários
ao seu atingimento. Por sua vez, as “permissionárias” continuaram sob o
regime de remuneração tarifária fundado exclusivamente pela
comercialização de bilhetes (sem qualquer subsídio governamental).
A principal questão tratada nestes autos refere-se ao controle e fiscalização

das receitas tarifárias do Sistema de Transporte de Passageiros da Região
Metropolitana do Recife (STPP/RMR) oriundas da comercialização do Vale
Eletrônico Metropolitano (VEM) por parte da URBANA.
Como também foi verificado pela equipe técnica deste Tribunal de Contas,
“em 2019, a Urbana-PE comercializou 99,6% do volume total dos créditos,
enquanto o CTM foi responsável por apenas 0,4% do total de 900 milhões de
recursos movimentados, evidenciando a relevância da atuação da Urbana na
comercialização da bilhetagem eletrônica”.
Os auditores deste Tribunal de Contas ressaltam, ainda, que, nos termos do

art. 10 da Lei nº 13.235/2007, todas as receitas tarifárias da bilhetagem
eletrônica deveriam ser depositadas em contas bancárias do tipo conta
garantia, titularizadas pelo CTM. Todavia, esses recursos são depositados
inicialmente em contas bancárias de titularidade da Urbana, que efetua os
cálculos dos repasses e transfere ao CTM apenas a cota parte da
comercialização da bilhetagem eletrônica das Concessionárias (2 empresas,
em torno de 30% da arrecadação), realizando, via transferência bancária,
diretamente, os valores correspondentes às demais operadoras do STPP
/RMR (9 empresas), encaminhando ao CTM, com relação a essas
“permissionárias”, apenas extratos bancários e relatórios próprios da
Entidade Sindical para conferência, o que finda por causar, como destacou a
auditoria, esvaziamento das competências do CTM.
Para a Urbana, “resta claro que as receitas tarifárias em questão, a serem

depositadas na conta garantida do CTM, são aquelas das concessionárias,
para que assim possam compor o PRO juntamente com os subsídios
governamentais”.
Mesmo assim, no período compreendido entre a 2ª quinzena de abril de

2020 e 03/03/2021, a Urbana, por decisão unilateral, deixou de transferir ao
CTM os valores da bilhetagem eletrônica relativos aos repasses das
concessionárias, obrigando o Órgão Gestor, de acordo com os autos do
Processo nº 0029864-51.2020.8.17.2001 do Tribunal de Justiça de
Pernambuco, da 8ª Vara da Fazenda Pública da Capital, a interpor uma
“ação de obrigação de fazer com pedido de tutela de urgência” contra a
Urbana para retomar as condições legais que regem o STPP/RMR, como
registrou a auditoria deste Tribunal de Contas.
Para o deslinde do presente caso, torna-se imperioso trazer-se à baila o art.

10 da Lei nº 13.235/2007, que assim dispõe:
Art. 10. Serão criadas contas bancárias do tipo conta garantia, titularizadas
pelo CTM, nas quais serão depositadas as receitas tarifárias do STPP/RMR
e os eventuais subsídios tarifários instituídos nos termos do art. 26 da Lei
Complementar Federal nº 101, de 2000, para a cobertura de eventuais
déficits de operação. (Redação alterada pelo art. 1º da Lei nº 15.189, de 12
de dezembro de 2013.)
Nada obstante às tentativas da Urbana de demonstrar que as receitas

referidas no dispositivo antes trazido estão restritas às concessionárias,
tenho que a intenção do legislador foi mais abrangente, no sentido de todas
as receitas tarifárias do STPP/RMR (além dos eventuais subsídios) serem
depositadas em conta titularizada pelo CTM, do tipo garantia.
Tal determinação legal não implica serem tais receitas de propriedade do

CTM, como suscitado em peças de defesa nestes autos, mas voltada a
conferir à empresa pública ora em tela a gestão do sistema de transporte
público de passageiros e fiscalizar os serviços por ela delegados, sendo
esses os principais motivos de sua existência, tendo menor relevância, para
tal finalidade, o tipo de vínculo delegatório que o particular tem com o Poder
Público para realizar tal serviço público (concessão, permissão, autorização,
ordem de serviço ou outro cabível).
Os receios da Urbana no sentido de a intermediação dos repasses pelo CTM

poder impactar a eficiência do fluxo financeiro, sujeitando “a remuneração
das operadoras a um regime ineficiente, que não proporciona nenhum ganho
de gestão e só aumenta a vulnerabilidade do sistema”, como também quanto
aos alegados constantes bloqueios judiciais na conta garantia, nada
obstantes razoáveis, não justificam o descumprimento de uma determinação
legal.
Resta, pois, que, nos termos legais, todas as receitas tarifárias do STPP
/RMR deveriam ser depositadas em conta bancária de titularidade do CTM, o
que não vem ocorrendo. O fato de alguma desconformidade legal ocorrer há
algum tempo, como demonstrado nestes autos, não autoriza sua
manutenção, como defendem parte dos responsabilizados, ao ressaltarem a
“situação fática” como fator de permanência do modelo ora adotado para o
controle e fiscalização das receitas tarifárias do STPP/RMR. O
gerenciamento do sistema de compensação e rateio e a administração das
receitas tarifárias advindas do Sistema antes referido compete ao CTM,
como previsto no item 8.1 do Anexo Único (Protocolo de Intenções) da Lei nº
13.235/2007, e não à Urbana, como ocorre com relação às “permissionárias”.
Importa registrar que, durante a tramitação deste processo, esta Relatoria ,

por meses, fomentou a celebração de um TAG entre as partes interessadas,
contudo a questão dos recursos referentes aos operadores
"permissionários", em face do que dispõe a legislação aplicável, impediu o
uso de tal compromisso de ajustamento.
Assim sendo, cabe a este órgão de controle externo assinar prazo para que
as partes envolvidas realizem o saneamento de tal desconformidade,
cabendo o registro que o CTM e a URBANA foram notificados do teor do
Relatório de Auditoria em abril e maio de 2021, ou seja, há mais de 18
meses da elaboração deste voto.
Com relação às multas sugeridas pela área técnico, entendo como não
razoável aplicá-las, uma vez que resta evidenciado nestes autos que o
imbróglio ora verificado no STPP/RMR decorreu da recusa do Estado de
Pernambuco em firmar os contratos de concessão decorrentes da
adjudicação realizada dos lotes 3 a 7 da Concorrência nº 003/2013.
Com relação ao fato de 9 empresas prestarem serviços de transporte público

sem a existência de contrato formal de delegação do serviço público, “em
situação de precariedade e ilegalidade total, que contraria o ordenamento
jurídico vigente”, como foi destacado pela auditoria, tal fato não é objeto de
análise nos presentes autos, já tendo este TCE, nos autos do Processo nº
1822620-6 e por meio do Acórdão T.C. nº 133/2021 (decisum esse
confirmado pelo Tribunal Pleno deste TCE por ocasião dos julgamentos dos
Recursos Ordinários TCE-PE nº 2151590-6, nº 2151615-7, nº 2151616-9 e
nº 2151618-2), expedido determinações no sentido da regularização dessa
situação.
Cabe o registro de que foi publicado, em 18/04/2020, no Diário Oficial do

Estado de Pernambuco - Poder Executivo, pág. 18, AVISO DE
REVOGAÇÃO CONCORRÊNCIA 003/2013, assim como que está em
tramitação no âmbito da Secretaria de Planejamento e Gestão a nova
licitação das linhas de ônibus do STPP/RMR, onde será criado um Modelo
de Gestão de Sistemas Tecnológicos através de Sociedade de Propósito
Especifico - SPE - TEC, com governança estabelecida, objetivando
aperfeiçoar a prestação dos serviços, a gestão e o controle dos sistemas de
bilhetagem, gerenciamento de receitas e controle operacional (doc. 317 -
Ofício nº 883/2022 do CTM). Todavia, diante da complexidade da matéria a
que se refere, muito dificilmente tal certame terá breve desfecho, sendo,
assim, oportuna a intervenção deste Tribunal de Contas no sentido de
regularizar a falha tratada neste feito.
Finalmente, com relação às condutas que foram apontadas pela área técnica
deste TCE como se subsumindo à tipificação de possíveis crimes contidos
na Lei Federal nº 8.666/93, à tipificação de atos improbidade administrativa
previstos na Lei Federal nº 8.429/92, de atos lesivos praticados por pessoas
jurídicas contra a Administração Pública dispostos na Lei Federal nº 12.846
/13, e/ou, ainda, responsabilização penal prevista no art. 328 do Decreto-Lei
nº 2.848/40, já foram expedidos ofícios ao Ministério Público Estadual (doc.
147) e ao Departamento de Repressão ao Crime Organizado - DRACO da
Polícia Civil do Estado de Pernambuco (doc. 103), para adoção das
providências necessárias à investigação criminal, civil e administrativa
cabíveis.
Ante o acima exposto,
VOTO pelo que segue:
CTM. STPP/RMR. RECURSOS

FINANCEIROS. ADMINISTRAÇÃO.
SISTEMA DE COMPENSAÇÃO DE
RECEITAS. GERENCIAMENTO.
1. Cabe ao GRANDE RECIFE

CONSÓRCIO DE TRANSPORTE
METROPOLITANO - CTM
administrar, na forma prevista em
resolução do CSTM, todos os
recursos financeiros advindos do
STPP/RMR, assim como gerenciar o
Sistema de Compensação de
Receitas, inclusive, redistribuindo as
receitas entre os operadores, à vista
da devida comprovação dos serviços
por eles prestados, conforme previsto
no item 8.1, XII e XIII, do Protocolo
de Intenções que originou a empresa
pública em tela, objeto do Anexo
Único da Lei Estadual nº 13.235/07.
CONSIDERANDO a previsão contida no art. 70, Parágrafo Único da

Constituição Federal de 1988, que dispõe que prestará contas qualquer
pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a
União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza
pecuniária;
CONSIDERANDO a jurisdição do TCE/PE abrange qualquer pessoa física

ou jurídica, pública ou privada , que utilize, arrecade , guarde , gerencie ou
administre dinheiro , bens e valores públicos ou pelos quais o Estado ou
Município responda, ou que, em nome destes, assuma obrigações de
natureza pecuniária, Organizações Não Governamentais e os entes
qualificados na forma da Lei para a prestação de serviços públicos, as
Agências Reguladoras e Executivas (art. 7º, inciso I, da Lei Orgânica do TCE
/PE);
CONSIDERANDO a jurisdição desta Corte também abrange qualquer

contratado ou assemelhado que, receba ou seja beneficiado por recursos
públicos estaduais ou municipais, inclusive os oriundos de PPP e
concessões públicas (art. 7º, inciso IX, da Lei Orgânica do TCE/PE);
CONSIDERANDO as competências atribuídas à Urbana no âmbito do STPP

/RMR, são originárias das operadoras do transporte público e, por delegação
destas, devem se limitar à emissão e comercialização da bilhetagem
eletrônica, nos termos do art. 5º, §2º, da Lei Federal nº 7.415/87 e Sentença
do Processo nº 0005874-24.19974.05.8300, 3ª Vara da Fazenda Pública de
Pernambuco, de 26/02/2007;
CONSIDERANDO que a Urbana comercializa, guarda, arrecada, deposita,
gerencia e repassa, em nome das operadoras do transporte público coletivo
de passageiros da RMR e em favor delas, a receita decorrente do preço
público pago pelo usuário do transporte, cujo repasse da receita configura
uma das etapas do pagamento da remuneração das Concessionárias pelo
CTM, podendo impactar diretamente no pagamento de subsídios;
CONSIDERANDO que cabe ao CTM gerenciar o Sistema de Compensação

de Receitas, inclusive, redistribuindo as receitas entre os operadores, à vista
da devida comprovação dos serviços por eles prestados, conforme previsto
no item 8.1, XII do Protocolo de Intenções da Lei Estadual nº 13.235/07;
CONSIDERANDO que cabe ao CTM administrar, na forma prevista em

resolução do CSTM, os recursos financeiros advindos do STPP/RMR,
conforme item 8.1, XIII do Protocolo de Intenções da Lei Estadual º 13.235
/07;
CONSIDERANDO que, tanto o CTM, quanto a URBANA, tomaram ciência

do Relatório de Auditoria deste processo em abril e maio de 2021, ou seja,
há 2 (dois) anos;
CONSIDERANDO por outro lado, conquanto as irregularidades identificadas

pela auditoria no controle e fiscalização das receitas tarifárias do Sistema de
Transporte de Passageiros da Região Metropolitana do Recife (STPP/RMR),
a gestão do CTM ao assumir suas funções administrativas encontrou uma
situação consolidada há muito tempo;
CONSIDERANDO que, apesar do Sistema de Compensação de Receitas ter

previsão no Protocolo de Intenções que originou o Consórcio de Transporte
Metropolitano - CTM desde 2007 (Lei Estadual no 13.235/07), este Tribunal,
de maneira inédita, realizou auditoria na bilhetagem eletrônica do Vem
Trabalhador, a partir dos anos de 2019 e 2020;
CONSIDERANDO os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade,

que também regem os processos administrativos e judiciais, bem como a
previsão do art. 22 da LINDB que preceitua: “Na interpretação de normas
sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades
reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo”, o que
enseja julgar as contas, em sede de Auditoria Especial, regulares com
ressalvas e emitir determinações;
CONSIDERANDO o disposto nos artigos 70 e 71, inciso II, combinados

com o artigo 75, da Constituição Federal, e no artigo 59, inciso II, combinado
com o artigo 71 da Lei Estadual nº 12.600/04 (Lei Orgânica do Tribunal de
Contas do Estado de Pernambuco);
JULGAR regular com ressalvas o objeto do presente processo de

auditoria especial - Conformidade:
BILHETAGEM ELETRONICA
ERIVALDO JOSE COUTINHO DOS SANTOS
referente ao controle e a fiscalização das receitas tarifárias do Sistema de

Transporte de Passageiros da Região Metropolitana do Recife (STPP/RMR).
DETERMINAR, com base no disposto no artigo 69 combinado com o artigo

70, inciso V, ambos da Lei Estadual nº 12.600/2004, ao atual gestor
do Sindicato das Empresas de Transporte de Passageiros do Estado de
Pernambuco – Urbana-PE / BILHETAGEM ELETRÔNICA, ou quem vier a
sucedêlo, que atenda, no prazo de 30 (trinta) dias, as medidas a seguir
relacionadas sob pena de aplicação da multa prevista no inciso XII do artigo
73 do citado diploma legal:
1. Deposite todos os valores das vendas do crédito eletrônico na

Conta Garantia de Tarifas do CTM;
a) Recursos das concessionárias a serem depositados na

Conta Garantia de Tarifas 1, existente no Banco do Brasil,
agência nº 3234-4, c/c nº 11.743-9.
b) Recursos das permissionárias a serem depositados na

Conta Garantia de Tarifas 2, existente no Banco do Brasil,
agência nº 3234-4, c/c nº 11.744-7.
2. Encaminhe ao CTM todas as informações relativas aos dados

bancários de todas as operadoras do transporte público
beneficiárias dos repasses dos valores decorrentes do rateio da
comercialização da bilhetagem eletrônica.
3. Que promova as adaptações necessárias no sistema de

bilhetagem eletrônica para incluir/cadastrar as contas bancárias
de titularidade do CTM como a principal e única conta de
depósito dos recursos da comercialização da bilhetagem, sem
qualquer movimentação/intermediação via contas bancárias da
Urbana, objetivando a resgatar a legalidade e transparência na
gestão dos recursos da bilhetagem.
DETERMINAR, com base no disposto no artigo 69 combinado com o

artigo 70, inciso V, ambos da Lei Estadual nº 12.600/2004, ao atual
gestor do(a) Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do
Recife Ltda, ou quem vier a sucedê-lo, que atenda, nos prazos
indicados, se houver, as medidas a seguir relacionadas sob pena de
aplicação da multa prevista no inciso XII do artigo 73 do citado diploma
legal:
1. Que efetue, tão logo receba a totalidade da receita tarifária
pela Urbana, o repasse desses recursos às operadoras do
transporte público, de acordo com os critérios
estabelecidos no Regulamento do STPP/RMR;
2. Que mantenha atualizada a divulgação em seu site dos

extratos bancários mensais das Contas Garantia do CTM
(Garantia 1 e Garantia 2);
3. Que, no prazo de 90 dias, promova as adaptações

necessárias em seus sistemas de informática e em sua
estrutura administrativa para gerenciar e administrar a
totalidade dos recursos da receita tarifária do STPP/RMR,
realizando ela mesma - após o recebimento dos recursos
na conta garantia - os repasses financeiros e pagamentos
devidos aos agentes integrantes do Sistema, objetivando
resgatar as competências legais já impostas ao CTM (de
gerir e administrar a receita tarifária) como também e
promover transparência na gestão desses recursos.
4. Que, no prazo de 30 dias, institua grupo de trabalho para

realizar estudo e levantamento sobre a regulação das
atuais e futuras linhas de concessões e permissões de
transportes públicos de passageiros e outras
competências, objetivando propor ao executivo estadual
envio de projeto de lei sobre a matéria à Assembleia
Legislativa do Estado de Pernambuco.
DETERMINAR, por fim, o seguinte:
À Diretoria de Controle Externo:
1. Que, por meio de seus órgãos fiscalizadores, verifique,

nas auditorias e/ou inspeções que se seguirem, o
cumprimento do presente decisum, a fim de zelar pela
efetividade das deliberações desta Casa.
É o voto.
OCORRÊNCIAS DO PROCESSO
RETIRADO DE PAUTA EM 13.12.2022 SEM OCORRÊNCIAS.
O CONSELHEIRO CARLOS PORTO PEDIU VISTA EM 18.04.2023,

SEM OCORRÊNCIAS.
21ª SESSÃO ORDINÁRIA DA PRIMEIRA CÂMARA, REALIZADA EM
20.06.2023
CONSELHEIRO VALDECIR PASCOAL:
Sr. Presidente, rapidamente, por uma questão de ordem, eu queria

apenas informar que, neste processo que foi chamado agora de
preferência o 20100726-5, da relatoria do Conselheiro Marco
Loreto, vou me julgar suspeito, por uma questão de foro íntimo,
Presidente.
CONSELHEIRO EDUARDO LYRA PORTO - PRESIDENTE:
Pois não, Conselheiro. Eu passo a palavra ao Conselheiro Marcos

Loreto.
CONSELHEIRO MARCOS LORETO - RELATOR:
Sr. Presidente, como já foi chamado, é uma auditoria especial de

conformidade no Consórcio de Transporte da Região
Metropolitana do Recife, é o 20100726-5. O advogado encontra-se
na tribuna e vou fazer aqui um breve resumo.
Essa auditoria tem como objetivo aprofundar e apurar um possível

esvaziamento das competências do Consórcio de Transportes da
Região Metropolitana, e uma possível atuação da empresa privada
Urbana com fins lucrativos e a possível ilegalidade na cobrança de
taxas pela empresa Urbana. O voto se encontra em lista, mas em
suma, em um breve resumo é isso do que trata a auditoria e aí
vamos ouvir o advogado.
Pois não, Conselheiro.
Bom dia Dr. Bruno.
DR. BRUNO ARIOSTO LUNA DE HOLANDA - OAB/PE Nº 14.623:
Sr. Presidente, para efeito de registro, Bruno Ariosto, OAB/PE nº

14.623, representando a Urbana, do sindicato.
Pois não, V. Exa. tem a palavra.

Sr. Presidente, Dr. Eduardo Porto, meus cumprimentos. Essa é a

primeira sessão que eu participo com V. Exa. presidindo e nesta
Casa; Dr. Marcos Loreto, Relator; Dr. Valdecir Pascoal, nosso
professor; Dr. Ricardo Rios, Conselheiro Substituto, em nome de
quem cumprimento a todos os Conselheiros Substitutos desta
Casa; Dr. Guido Rostand, em nome de quem, cumprimento a todos
os seus pares integrantes do nosso Ministério Público; Servidores
da Casa; nossos Colegas Advogados aqui presentes no Plenário e
os que nos assistem pela TV-TCE.
Presidente, eu tentarei ser bastante breve, até porque já despachei,

inclusive com referências do nosso relator, diversos memoriais
neste processo a V. Exa., a relatoria; a Dr. Eduardo mais
recentemente e ao Dr. Valdecir Pascoal também. Então, essa é uma
matéria que foi extremamente debatida no curso desse apanhado
geral que se coloca.
É importante frisar que antes da instauração da referida auditoria

especial entendeu por bem, a auditoria desta Casa, requerer
expedição de medida cautelar. Essa medida cautelar foi negada
pela relatoria, monocraticamente, ad referendum, e,
posteriormente, essa medida cautelar negativa foi homologada à
unanimidade da Segunda Câmara com os votos de S. Exa., o ex-
Conselheiro Dr. Carlos Porto e a ex-Conselheira Dra. Tereza Duere.
O que é importante registrar, Sr. Presidente, Dr. Marcos,

representante do Ministério Público, é que nessa negativa já ficou
apregoada, já ficou apontada a possibilidade de resolução
mediante Termo de Ajustamento de Conduta. E vou explicar o
porquê dessa referência, da importância de ter iniciado um
processo de Termo de Ajustamento de Gestão. A partir daí, o
despacho monocrático por parte da relatoria entendendo pela
abertura do processo e instauração de processo de Termo de
Ajustamento de Gestão.
Digo isso porque no curso desse debate, no curso dessas

tratativas, independentemente de ter se aperfeiçoado o resultado
desse Termo de Ajustamento de Conduta, nós tivemos muitos dos
resultados que se buscava a auditoria e aí se apregoou e se fala
tanto no papel colaborativo por parte da Corte de Contas no
sentido de buscar o seu objetivo maior, que é a construção da boa
administração, das boas práticas na administração pública.
Então, um conjunto de medidas foram adotadas no curso dessa

construção do TAG. Vou citar uma, eu trouxe uma relação dessas
medidas, mas ficaria por demais cansativo colocar. A auditoria
falava na ausência de transparência na gestão dessas contas. Pois
bem, com todas as vênias da nossa Ilustre Auditoria, nunca teve
essa ausência de transparência. Os relatórios nessas contas e
nesta conta especificamente, a gente vai adensar mais isso à
frente, um pouco à frente, sempre foram apresentados os
relatórios ao CTM por parte do meu cliente, a Urbana. Esses
relatórios eram apresentados mensalmente e sempre que
solicitados.
Mas vamos avançar. No curso dessa construção, mais uma vez,

repito, entendeu por bem o meu cliente, acatando esse indicativo
posto pela própria auditoria, fazer a abertura de forma geral dessa
conta. Essa conta passou a ter a gestão igualmente e a
participação do próprio CTM. Então não há o que se falar. Essa
gestão da conta com acesso remoto e online da conta foi
oportunizada também, através e mediante ofício encaminhado a S.
Exa., a relatoria, aos auditores da Casa que, entenderam por bem
que não seria competência deles participar, mas foi aberta essa
possibilidade e um conjunto de outras medidas, todas elas
oficiadas a S. Exa., a relatoria.
Então, teve uma construção muito positiva e é bom que se diga,

acho que isso faz bem à Casa, faz bem aos interessados e à
administração pública no geral. É importante registrar isso.
Pois bem, e aí segue-se a auditoria e a auditoria aponta três itens

como já relatados e já ditos por sua Excelência, Dr.Marcos Loreto.
Quais sejam?
A não realização das competências legalmente não atribuídas ao

CTM, movimentação de recursos públicos em contas bancárias
não autorizadas por lei, inexistência de Conselho da Administração
e Assembleia Geral, não diz respeito ao meu cliente, informações
incompletas e escrituração contábil da arrecadação de bilhetagem
eletrônica.
Com todas as vênias, não há aqui qualquer razão que leve ao

julgamento pela irregularidade. E aí eu vou ter que voltar um
pouco, vou pedir paciência as Vossas Excelências.
A Segunda Câmara entendeu por bem, no exercício de 2018, mas

em 11 de fevereiro de 2021, entendeu por bem julgar o relatório de
uma auditoria especial, apontando para a regularidade do lote 1 e 2
dessa dita licitação, e resultante dessa regularidade, diga-se de
passagem com o indicativo da auditoria, aprovando esta licitação,
indicou a assinatura dos respectivos contratos de concessão.
Importante frisar isso.
Assinado o contrato de concessão, o resultado disso, por óbvio,

de acordo com o que a lei apregoava, era a necessidade da
abertura das contas em nome do CTM. Relatoria de sua Excelência,
o Ex-Conselheiro Carlos Porto, também acompanhado à
unanimidade por Dr. Marcos Loreto e por Dra. Teresa Duere. Muito
bem.
Esse mesmo relatório de auditoria indicava a não homologação, a

não adjudicação, a não assinatura dos contratos relativos aos
lotes 3, 4, 5, 6 e 7. Essa licitação foi revogada, não teve assinatura
de contrato de concessão, e diga-se de passagem, este novo edital
encontra-se aqui hoje, nesse exato momento, em análise na Casa.
Foi elaborado o novo edital e a equipe técnica da Casa está
analisando esse edital.
Trago isso à baila e à apreciação de Vossas Excelências, porque a

lei estadual coloca de forma muito clara a necessidade de abertura
das contas trust, ou seja, das contas em nome do CTM,
prescindem objetivamente de um fato jurídico, a assinatura de um
contrato de concessão. Esse contrato de concessão, ele é
inexistente, Excelência. Não teve. A própria auditoria apregoa em
várias passagens dela, da própria auditoria, e peço vênia, e tentarei
não cansar Vossas Excelências. A auditoria diz:
Todos os demais serviços de transportes públicos relacionados à

Concorrência nº 03/2013, esta que foi revogada nesses itens e não
tiveram aperfeiçoado seus contratos de concessão, são
atualmente prestados sem a existência de contrato formal de
delegação de serviço público.
Outro trecho da auditoria.
Assim, 9 (nove) outras empresas de transporte de passageiros

atuam sem a existência de contrato formal de delegação,
funcionando simplesmente com ordens operacionais de serviço.
E o voto, sob a relatoria de Dr. Carlos Porto e acompanhado à

unanimidade, recepciona isso e indica a não assinatura desses
contratos de concessão. A própria Constituição Federal… pedir
que se aplique um regramento e a aplicação da lei estadual que
remete à necessidade de assinatura, de abertura, perdão, da conta,
exigência do contrato de concessão inexistente, isso afronta a
própria Constituição.
A Constituição Federal, no seu artigo 175, diz que as concessões e

permissões prescindem de processo licitatório, prescindem de
concorrência e, por conseguinte, das suas respectivas
assinaturas.
Então o que eu trago à reflexão de Vossas Excelências, para

guardar a segurança jurídica para todos, para os votos que são
emanados desta Casa, dos respeitáveis votos emanados desta
Casa, bem como para todos os interessados, todos os
jurisdicionados, aqueles que assinam contratos com a
Administração Pública, eu não posso querer, mais uma vez, e
(inaudível) elemento de retórica, com todo o respeito à nossa
Auditoria, eu não posso querer o melhor dos dois mundos, eu não
posso querer atribuir um fato jurídico perfeito, que não existe, a
esses contratos que ao final não foram assinados.
Então o que a gente traz à reflexão de forma muito tranquila é que

avançamos muito na construção, sobretudo dos institutos de
transparência, isso reconhecidamente colocado, mas impossível,
um fato jurídico impossível, trazer a necessidade de assinatura…
diante da ausência de assinatura desses contratos de concessão,
a abertura dessas contas em nome do CTM.
Registre-se, essas contas são acompanhadas a cada momento,

são acompanhadas online, repito, como disse já a sua relatoria.
Então o que a gente pede, diante da ausência de irregularidades

que seriam trazidas, excelências, por força desta inexistência
dessa conta, em nome do CTM, cairia por terra todas as outras
irregularidades apontadas, que são de natureza eminentemente
formal.
Então, rogamos aqui, ao final, que seja, o resultado dessa

Auditoria, julgada regular e que ao final seja dada a quitação aos
interessados. É o que eu coloco e trago à apreciação de Vossas
Excelências. Obrigado.
Obrigado Dr. Bruno.
Senhor Relator, eu, antes de escutar suas considerações também,

eu teria… eu fiz algumas reflexões da leitura do voto e, também
escutando aí a grande defesa do advogado, eu teria basicamente
duas observações.
Primeira, do Tribunal de Contas, parabenizando a iniciativa da

Auditoria em adentrar em tema tão estranho ainda ao nosso mister,
e parabenizar essa iniciativa de fazer uma Auditoria num campo
onde nunca esteve, o Tribunal nunca esteve. Então, assim, isso daí
realmente eu acho que nós chegamos onde já deveríamos estar a
um tempo, penso eu, por se tratar de verba pública, não é? No
momento que entra nos cofres, isso é verba pública.
E a outra observação que eu tenho é em relação, principalmente,

ao gestor, ao gestor que estava lá, quando há mais de vinte anos
existia a mesma modelagem, outros gestores passaram e esse
gestor aqui está sendo auditado.
Então, assim, eu li com muita atenção o seu voto, são

determinações muito razoáveis e pontuais, acho que são
necessárias, mas eu fico somente com essa questão do gestor que
estava no momento da Auditoria. Então eu, até adiantando já a
Vossa Excelência, gostaria que Vossa Excelência escutasse esse
ponto para saber se existe alguma possibilidade da gente tentar
ajustar isso aí.
Seria o seguinte, eu vou fazer a leitura aqui só desses pontos, que

foram três considerandos que coloquei e coloquei uma
determinação a mais também, em relação a omissão legislativa,
que eu vejo também nesse caso, que eu penso que deveria haver
uma legislação mais firme e clara para regulação de todo esse
trâmite das empresas e das empresas de ônibus e do Estado.
Coloquei aqui:
CONSIDERANDO por outro lado, conquanto as

irregularidades identificadas pela auditoria no controle e
fiscalização das receitas tarifárias do Sistema de Transporte
de Passageiros da Região Metropolitana do Recife (STPP
/RMR), a gestão do CTM ao assumir suas funções
administrativas encontrou uma situação consolidada há
muito tempo;
CONSIDERANDO que, apesar do Sistema de Compensação

de Receitas ter previsão no Protocolo de Intenções que
originou o Consórcio de Transporte Metropolitano - CTM
desde 2007 (Lei Estadual no 13.235/07), este Tribunal, de
maneira inédita, realizou auditoria na bilhetagem eletrônica
do Vem Trabalhador, a partir dos anos de 2019 e 2020;
CONSIDERANDO os princípios da razoabilidade e da

proporcionalidade, que também regem os processos
administrativos e judiciais, bem como a previsão do art. 22 da
LINDB que preceitua: “Na interpretação de normas sobre
gestão pública, serão considerados os obstáculos e as
dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas
públicas a seu cargo”, o que enseja julgar as contas, em sede
de Auditoria Especial, regulares com ressalvas e emitir
determinações.
E acrescentei uma determinação além da que V.Exa. colocou:
Que, no prazo de 30 dias, institua grupo de trabalho para

realizar estudo e levantamento sobre a regulação das atuais e
futuras linhas de concessões e permissões de transportes
públicos de passageiros e outras competências, objetivando
propor ao executivo estadual envio de projeto de lei sobre a
matéria à Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco.
Então, assim, eu concordo integralmente com todos os

argumentos de V.Exa., foram somente esses considerandos que eu
entendi que seriam razoáveis em relação ao tempo da auditoria e
da modelagem existente, que nunca tinha sido auditada. Então,
seriam essas considerações para Vossa Excelência avaliar
também.
Sr. Presidente; Senhores Conselheiros; Sr. Procurador; Ilustre

Advogado,
Primeiro eu tenho que ressaltar o que já foi dito aqui pelo

advogado, da dificuldade que foi dito por Vossa Excelência, da
dificuldade do tema, que é a primeira vez que nos debruçamos
com essa profundidade que o tema exige. Porque são recursos
públicos e acaba sendo transferidos para a qualidade do
transporte e para o cidadão, o transporte público. Então, como
Vossa Excelência disse, é uma coisa que a gente já devia estar
agindo e atuando há muito tempo.
Eu sou de uma linha, Sr. Presidente, Ilustre Advogado, que a gente

tem que andar com os pés dentro da realidade. E acho que o que
trouxemos hoje a julgamento aqui é um voto duro, um voto difícil,
não está ainda a situação ideal, mas nas determinações, que são
determinações que o Tribunal depois vai acompanhar se estão
sendo feitas, se está sendo andado. Inclusive, com o que V.Exa.
falou em relação a um projeto de lei que o Executivo mande à
Assembleia, que é importante demais para esse acompanhamento.
Eu não vejo dificuldade de acompanhá-lo nesses seus
considerandos e nas determinações. Mas era importante que
nesse momento eu lesse também aqui as determinações que são
bastante pontuais, mas duras em relação ao sistema de
aperfeiçoamento do sistema.
Eu vejo até que V.Exa… esse voto pode estabelecer até um marco
na situação desse julgamento para frente. Os próximos gestores e
atuais gestores, eles vão, necessariamente, precisar observar.

Isso. E, como já foi dito aqui, isso aqui é de 2019, 2020 e 2021. Eu
já estava me incomodando demais isso aqui sobre a minha mesa
sem a gente conseguir dar um desfecho. E vamos ver daqui pra
frente. Mas aqui, como V.Exa. disse, vai ser um marco.
Então, das nossas determinações:
1. Deposite todos os valores das vendas do crédito eletrônico

na Conta Garantia de Tarifas do CTM;
a) Recursos das concessionárias a serem depositados

na Conta Garantia de Tarifas 1, existente no Banco do
Brasil, agência no 3234-4, c/c no 11.743-9.
b) Recursos das permissionárias a serem depositados

na Conta Garantia de Tarifas 2, existente no Banco do
Brasil, agência no 3234-4, c/c no 11.744-7.
2. Encaminhe ao CTM todas as informações relativas aos

dados bancários de todas as operadoras do transporte
público beneficiárias dos repasses dos valores decorrentes
do rateio da comercialização da bilhetagem eletrônica.
3. Que promova as adaptações necessárias no sistema de

bilhetagem eletrônica para incluir/cadastrar as contas
bancárias de titularidade do CTM como a principal e única
conta de depósito dos recursos da comercialização da
bilhetagem, sem qualquer movimentação/intermediação via
contas bancárias da Urbana, objetivando a resgatar a
legalidade e transparência na gestão dos recursos da
bilhetagem.
E, também, determinar:
1. Que efetue, tão logo receba a totalidade da receita tarifária

pela Urbana, o repasse desses recursos às operadoras do
transporte público, de acordo com os critérios estabelecidos
no Regulamento do STPP/RMR;
2. Que mantenha atualizada a divulgação em seu site dos

extratos bancários mensais das Contas Garantia do CTM
(Garantia 1 e Garantia 2);
3. Que, no prazo de 90 dias, promova as adaptações

necessárias em seus sistemas de informática e em sua
estrutura administrativa para gerenciar e administrar a
totalidade dos recursos da receita tarifária do STPP/RMR,
realizando ela mesma - após o recebimento dos recursos na
conta garantia - os repasses financeiros e pagamentos
devidos aos agentes integrantes do Sistema, objetivando
resgatar as competências legais já impostas ao CTM (de gerir
e administrar a receita tarifária) como também e promover
transparência na gestão desses recursos;
Também com o outro ponto dito por V. Exa. Já incorporo também

ao meu voto e, também,
1. DETERMINAR, por fim, o seguinte:
À Diretoria de Controle Externo:
Que, por meio de seus órgãos fiscalizadores, verifique, nas

auditorias e/ou inspeções que se seguirem, o cumprimento
do presente decisum, a fim de zelar pela efetividade das
deliberações desta Casa.
Então, com a incorporação das ponderações dos considerando de

V. Exa…
Presidente.
Pois não, pois não, Dr. Bruno.
Tem uma questão de fato, Presidente, que eu reputo que é

importante. Posso falar?
É questão de fato?
É questão de fato.
Pois não.
Para que, antes de se aperfeiçoar o resultado desse julgado e que

não se pairem dúvidas, zonas cinzentas de interpretação, V. Exa.
adensa o indicativo de voto de Dr. Marcos Loreto, Relator. Um dos
itens que a Defesa traz ao debate é justamente a inaplicabilidade
dos preceitos postos no artigo 10 da Lei Estadual nº 13.325, de
2007.
Nós trazemos o debate justamente mostrando que essa lei não

obriga o nosso cliente a abrir a conta em nome do CTM e, em
virtude, justamente, dessa não obrigatoriedade imposta pela lei,
eis que não existe contrato de concessão e sequer de permissão,
como relatado isso, porque é questão de fato, no indicativo, no
voto de Sua Excelência, a relatoria. Não temos contrato de
concessão, não temos contrato de permissão e o que temos é
análise, nesta Corte, de um novo edital.
Então, o que a gente traz a debate e para que não fique confuso na
interpretação da própria defesa e que traga segurança jurídica a
todos é: a não obrigatoriedade foi posta. Esta não obrigatoriedade
ou o indicativo posto pela auditoria de ter que abrir esta conta é o
que carreou o conjunto das irregularidades postas ao cliente e aos
ex-gestores.
Então, a gente traz, justamente, essa questão para que fique claro.
A lei não exige que a conta seja aberta em nome do CTM. Eis o
porquê que não foi aberta até agora. Todos os outros indicativos
que foram apresentados, de absoluta transparência e controle de
gestão dessa conta já estão postos e confirmados.
O que eu trago à ponderação e observação de Vossas Excelências

é, justamente, esse indicativo de inaplicabilidade dos preceitos do
artigo 10 da Lei Estadual e, por conseguinte, em não sendo posta a
obrigatoriedade, a necessidade de dar quitação e aplicação da
regularidade das contas.
DR. GUIDO ROSTAND CORDEIRO MONTEIRO - PROCURADOR:
Senhor Presidente.
Pois não.
DR. GUIDO ROSTAND CORDEIRO MONTEIRO - PROCURADOR:
Me parece que a questão aqui, embora exista uma situação de fato

que tem persistido ao longo do tempo, me parece que existe uma
outra questão, que é de ordem legal, que é do exercício das
competências do CTM.
Ele teria que exercer as suas atribuições de organizar os serviços.
Inclusive há uma parte dos recursos que se dirigem à parte… onde
houve, efetivamente, o contrato de concessão.
Então me parece que, para além de uma situação de fato que

permaneceu ao longo do tempo, existe também a obrigação legal
de fazer com que o CTM exerça suas atribuições de fato. Quer
dizer, elas deveriam já estar sendo exercidas há muito tempo, e
não estão. E me parece que a questão é essa, é que o CTM passe,
a partir de agora, a exercer as atribuições que a lei já lhe atribuía
há muito tempo. Em que pese, existe essa situação, de fato, que
está agora sob a análise do TCE.
Então, me parece que a questão é fazer o CTM exercer as

atribuições que lhe compete. É isso, Senhor Presidente.
Muito Obrigado, Senhor Procurador. É, justamente, eu penso que

é essa a questão.
Eu acho que o voto está estabelecendo um marco, até pelo tempo

que decorreu e daí em diante, inclusive com essa determinação de
realizar um estudo para regulação do que a administração
entender como deve ser esse modal, e, juntamente com o crivo da
Assembleia, para depois transcorrer com uma maior normalidade e
com a fiscalização, com a regulação do voto aqui proposto.
O ponto que o advogado colocou na questão de ordem é fulcral em

relação a essa decisão. A auditoria entende que tem que abrir
essas contas e a transparência. A Urbana acha que não.
Então, o que eu trago aqui, o meu pensamento aqui da evolução é

que a partir de agora tem que se abrir, entendeu? Não tem outra
alternativa não. Agora, para isso, que também a Assembleia… que
vai ser feito esse grupo de estudo que V.Exa. sugeriu, que eu já
acato e já coloco no voto, que faça esse estudo para que se mande
para a Assembleia… a forma de administrar a gestão estadual,
achar que seja melhor, e junto com a Assembleia.
Inclusive, eu conversei esse caso já com alguns Deputados. Todos

eles concordam que tem que ser discutido lá no âmbito da
Assembleia a alteração, a evolução desta lei estadual.
Acho que o voto que está posto e com as suas contribuições,

Presidente, está bem posto, sabe? E mais para frente veremos as
opções, vamos dizer assim, de evolução disso aí, e, talvez, até com
o caso de um recurso dos interessados.
Pois não. Proferido o voto de V. Exa., eu acompanho o voto de V.

Exa. e aprovado.
Obrigado, V. Exas. Bom dia, bom trabalho para todos.
Muito obrigado, Dr. Bruno. Obrigado também.
RESULTADO DO JULGAMENTO
Presentes durante o julgamento do processo:
CONSELHEIRO EDUARDO LYRA PORTO , Presidente da Sessão :

Acompanha
CONSELHEIRO MARCOS LORETO , relator do processo
CONSELHEIRO VALDECIR PASCOAL : Não Votou
Procurador do Ministério Público de Contas: GUIDO ROSTAND

CORDEIRO MONTEIRO
Houve unanimidade na votação acompanhando o voto do relator.

Decisão TCE-PE Controle Transporte Público RMR

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seam Código do documento: bf7d87cf-92c6-4474-be6e-2c74a29e566d

21ª SESSÃO ORDINÁRIA DA PRIMEIRA CÂMARA REALIZADA EM 20/06

PROCESSO TCE-PE N° 20100726-5

ALFREDO JOSÉ BEZERRA LEITE

ANDREA CHAVES GUERRA

AUTO VIACAO SAO JUDAS TADEU

CAROLINA RANGEL PINTO (OAB 22107-PE)

ARISTOTELES DE QUEIROZ CAMARA (OAB 19464-PE)

CARLOS FREDERICO LOPES DE BARROS

RICARDO DE CASTRO E SILVA DALLE (OAB 23679-PE)

EDUARDO RODRIGUES DO NASCIMENTO

ARISTOTELES DE QUEIROZ CAMARA (OAB 19464-PE)

ERIVALDO JOSÉ COUTINHO DOS SANTOS

JOAO RAPHAEL CORREIA BARBOSA DE SA (OAB 28311-PE)

FRANCISCO TUDE DE MELO NETO

JOSE AUGUSTO CABRAL SARMENTO

LUIZ FERNANDO BANDEIRA DE MELLO

MARCELO BRUTO DA COSTA CORREIA

THIAGO MACEDO OLIVEIRA (OAB 52280-PE)

PAULA ROBERTA CHAVES CAMARA

PAULO GUSTAVO ROSSITER CHAVES

ROBERTO FERREIRA CAMPOS

SERGIO RUSSELL DE PINHO ALVES

TRANSCOL TRANSPORTES COLETIVOS EIRELI

TRANSPORTADORA GLOBO LTDA

CARLOS HENRIQUE GALINDO DE ALMEIDA FILHO (OAB 32897-

VIACAO MIRIM LTDA

Auditoria com o objetivo de aprofundar/apurar: a) o possível esvaziamento

Tratam os presentes autos de Auditoria Especial no Consórcio de

a) possível esvaziamento das competências do CTM;

b) possível atuação da Urbana como empresa privada, com fins lucrativos; e

Coube à GIMA (Gerência de Auditoria da Infraestrutura e do Meio Ambiente),

O serviço de transporte público coletivo de passageiros é direito social e um

Desde 2008, a organização dos serviços do Sistema de Transporte Público

De acordo com a Lei Estadual nº 14.474/2011, o CTM é o Poder

De acordo com a Cláusula Sétima do Protocolo de Intenções, são objetivos

I - promover a eficiência e o equilíbrio econômico-financeiro do

II - assegurar que os serviços de transporte público coletivo de

IV - estimular o desenvolvimento do STPP/RMR através da promoção

V - induzir ao aumento de produtividade e melhoria de desempenho

Decorrente dos trabalhos realizados em sede de Levantamento

Em 2013, o CTM realizou 2 (dois) processos licitatórios de concorrência

Em que pese as referidas licitações terem sido devidamente adjudicadas e

Todos os demais serviços de transporte público relacionados à

Assim, 9 (nove) outras empresas (1) Borborema Imperial Transportes Ltda.;

Neste cenário, existe 2 formas de pagamento pela prestação de serviço de

De acordo com dados do e-Fisco, no período de 01/01/2014 a 30/06/2020,

- Figura 1: Gráfico de pizza - Subsídio pago pelo CTM às Concessionárias

De acordo com a Lei Federal nº 7.418/85, art. 5º, § 2º, as próprias

b) por força da Sentença do Processo nº 0005874-24.19974.05.8300,

c) por força da representação sindical que ela exerce junto às

Passou a ser a entidade responsável pela comercialização da bilhetagem

No STPP/RMR existem 6 tipos de Vale Eletrônico Metropolitano - VEM

Apenas o VT, VE e VC estão disponíveis para aquisição direta pelos

Os outros tipos de VEM (VLA, VPL/RMR, VPL/PRC) fazem parte das

Importante trazer, de maneira sucinta, o objetivo e os resultados dos

I – elaborar o plano de ação para cumprimento e verificação efetivos

II – submeter plano elaborado à aprovação da Presidência do CTM;

III – propor estrutura de governança para monitoramento e revisão

No que se refere às receitas tarifárias da bilhetagem eletrônica, a Lei

Ocorre que, conforme Levantamento realizado, esses recursos são

Até a 1ª quinzena de abril/2020 o fluxo da comercialização da bilhetagem

A figura abaixo ajuda a compreender o fluxo de movimentação desses