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ADMINISTRATIVO
REGIME JURÍDICO
ADMINISTRATIVO
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SUMÁRIO

1. Considerações iniciais...................................................................................................................................3
2. Pedras de toque do Direito Administrativo (Celso Antônio Bandeira de Melo)............................................3
3. Princípios mínimos da Administração Pública (art. 37, caput, CF)................................................................4
3.1 Legalidade..................................................................................................................................................4
3.2 Impessoalidade..........................................................................................................................................6
3.3 Moralidade.................................................................................................................................................7
3.4 Publicidade...............................................................................................................................................12
3.5 Eficiência..................................................................................................................................................14
3.6 Isonomia..................................................................................................................................................16
3.7 Razoabilidade/proporcionalidade............................................................................................................18
3.8 Contraditório/ampla defesa.....................................................................................................................20
3.9 Continuidade............................................................................................................................................23
3.10 Autotutela..............................................................................................................................................26
3.11 Especialidade..........................................................................................................................................26
3.12 Princípio da intranscendência subjetiva das sanções..............................................................................27
*(Atualizado em 28/12/2020) Município pode obter certidão positiva com efeitos de negativa quando os
débitos são da Câmara Municipal (e não do Poder Executivo). É possível ao Município obter certidão positiva
de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a
Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras. STF.
Plenário. RE 770149, Rel. Min. Marco Aurélio, Relator p/ Acórdão Min. Edson Fachin, julgado em
05/08/2020 (Repercussão Geral – tema 743) (Info 993).................................................................................29
3.13 Princípio da segurança jurídica...............................................................................................................29
4. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA..................................................................................................31
4.1. Accountability...........................................................................................................................................39
DISPOSITIVOS PARA CICLOS DE LEGISLAÇÃO..................................................................................................49
BIBLIOGRAFIA UTILIZADA...............................................................................................................................49
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ATUALIZADO EM 15/05/20221

REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO

1. Considerações iniciais

Regime Jurídico Administrativo é o conjunto de normas que norteiam a atuação da Administração

Pública. A lista de princípios não está totalmente definida, mas todos guardam com os demais uma relação
lógica de coerência (sistema unidade). Por essa razão, compõe-se como conjunto harmônico de princípios e
regras.

Não existe um princípio que se sobreponha aos outros ou que seja absoluto. Assim, deve-se utilizar o
critério de ponderação dos interesses na situação concreta (não há nulidade nem exclusão na hipótese de
conflito). As regras são operadas no modo disjuntivo, pois uma exclui a outra quando da sua aplicação. O
conflito entre elas é resolvido no plano da validade.

TRIDIMENSIONALIDADE FUNCIONAL DOS PRINCÍPIOS (DIRLEY DA CUNHA JÚNIOR)

1) Consagram valores fundamentais do sistema jurídico;
2) Orientam a aplicação do ordenamento;
3) Suplementam às demais fontes do direito.

2. Pedras de toque do Direito Administrativo (Celso Antônio Bandeira de Melo)

São os alicerces, a base da disciplina administrativa como um todo. O interesse público, que é o
somatório dos interesses individuais, considerando os indivíduos em sociedade, desde que esse represente a
vontade da maioria, é a chave para compreensão. O interesse público pode ser primário ou secundário:
 Primário que é a vontade do povo (é o interesse público propriamente dito) ou;
 Secundário que é definido pelos anseios do Estado considerado como pessoa jurídica.

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As FUCS são constantemente atualizadas e aperfeiçoadas pela nossa equipe. Por isso, mantemos um canal aberto de
diálogo (setordematerialciclos@gmail.com) com os alunos da #famíliaciclos, onde críticas, sugestões e equívocos,
porventura identificados no material, são muito bem-vindos. Obs1. Solicitamos que o e-mail enviado contenha o título do
material e o número da página para melhor identificação do assunto tratado. Obs2. O canal não se destina a tirar dúvidas
jurídicas acerca do conteúdo abordado nos materiais, mas tão somente para que o aluno reporte à equipe quaisquer dos
eventos anteriormente citados.
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Obs.: Havendo divergência, prevalece o interesse público primário.

De acordo com Celso Antônio, as pedras de toque são a supremacia do interesse público e a
indisponibilidade do interesse público.
 Supremacia do interesse público: é muito importante para o convívio social e pressuposto de
existência de qualquer sociedade, sendo um conceito determinável no caso concreto. Visa satisfazer o
interesse público propriamente dito, concedendo à Administração Pública algumas prerrogativas. Não está
expresso na CF. Exemplos de aplicação: atributos dos atos administrativos (presunção de legitimidade,
autoexecutoriedade e imperatividade), Poderes da Administração (poder de polícia), contratos
administrativos (cláusulas exorbitantes, art. 58 da Lei nº 8.666/93), intervenção na propriedade (requisição,
art. 5º, XXV, CF, desapropriação, art. 5º, XXIV, CF). Alguns autores, de forma minoritária, criticam o princípio
sustentando que este legitima os abusos e as arbitrariedades. Outros defendem que, na verdade, há
incorreção na sua aplicação.
 Indisponibilidade do interesse público: É consequência da própria supremacia do interesse
público. O interesse público não está à livre disposição do administrador, não há liberalidade. É um
contrapeso/limitação ao princípio da supremacia do interesse público. O administrador exerce função
pública, significando que a atividade é exercida em nome e no interesse do povo. Assim, o administrador é
mero representante e não tem titularidade sobre o interesse público, não podendo, por esse motivo, dispô-
lo. O administrador exerce um encargo, uma obrigação, um múnus público e tem o dever de bem servir, não
pode comprometer o futuro da nação e criar entraves. Exemplos de aplicação: é violação à indisponibilidade
ao interesse público a fraude à licitação, a fraude ao concurso público. O administrador não pode criar
entraves, obstáculos ao sucessor.

3. Princípios mínimos da Administração Pública (art. 37, caput, CF)

A Administração Pública Direta e Indireta e de todos os Poderes e Estados (União, Estados,

Municípios e DF) devem obediência aos princípios aqui listados. Tal rol foi alterado pela EC nº 19/98.

3.1 Legalidade

É a base do Estado Democrático de Direito e garante que todos os conflitos serão solucionados pela
lei. Haja vista os artigos que seguem, todos da Constituição Federal:
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Art. 5º, II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;
Art. 37, caput - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte;

Art. 150 - Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça.

 “Administrar é aplicar a lei de ofício (Seabra Fagundes)”à Enfoques: para o Direito Público, a
legalidade significa cumprir o que determina ou autoriza a lei, assim o administrador só pode realizar o que
previsto na lei (critério de subordinação à lei).
 Para o Direito Privado, o particular pode tudo, salvo o que está vedado pela lei (critério de
não contradição à lei). O controle de legalidade é a verificação de compatibilidade de um determinado ato
com a lei, regras e princípios constitucionais (controle em sentindo amplo). Obs.: o princípio da reserva legal
não se confunde com o princípio da legalidade, pois aquele determina que para certa matéria seja reservada
(escolhida) a espécie normativa.

*#OUSESABER: A administração Pública está subordinada ao princípio da legalidade. Entretanto, no caso de

estado de defesa e estado de sítio, a severidade da aplicação do citado princípio fica mitigado, face às
excepcionalidades existentes. Certo ou errado?
Vários são os princípios constitucionais e legais que a Administração Pública está subordinada. Entretanto,
cabe destaque o estudo detalhado daqueles trazidos no art. 37 da Constituição Federal, o famoso LIMPE:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Nesta questão trataremos apenas do
Princípio da Legalidade.
O Princípio da Legalidade é a base da democracia e é o que nos assegura que todos os conflitos sejam
resolvidos pela lei. A legalidade tem dois aspectos:
a) Nas relações privadas: Aqui, os particulares buscam seus próprios interesses e são livres para atuarem,
desde que não contrariem o disposto na legislação. A lei funciona, neste caso, como limitadora de vontades.
b) Nas relações públicas: A Poder Público (Administração) só pode atuar nos moldes autorizados ou
determinados pela legislação. Aqui, a lei funciona como reguladora de vontade, ou seja, como ponto de
partida para que a Administração possa atuar.
Ocorre que, segundo o Prof. Celso Antônio Bandeira de Melo (Curso de Direito Administrativo, 26ª Ed., pág.
105 e 126-136), é possível apontar três restrições excepcionais ao princípio da legalidade:
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a) Medida provisória
b) Estado de defesa
c) Estado de sítio
Nesses três casos, deve a Administração atuar, mesmo que não haja lei regulamentando sua atuação, o que
revela a mitigação da obrigatoriedade do princípio da legalidade. O Prof. Celso Antônio é uma
administrativista de grande prestígio, então, fiquemos espertos à sua fala. Item correto!

3.2 Impessoalidade

O administrador não pode buscar interesses próprios, pessoais. Traz a ausência de subjetividade,
sem inclinações pessoais. O administrador deve agir no atendimento do interesse público (de forma
impessoal, abstrata e genérica). O ato NÃO é do agente, e sim da pessoa jurídica (teoria da imputação).
 Exemplos: licitação (todos tem a chance de serem contratados pelo Poder Público), concurso
público.
 Cuidado com o conceito de impessoalidade de Celso Antônio: “traduz a ideia de que a
Administração tem que tratar a todos sem discriminações, benéficas ou detrimentos, nem favoritismos nem
perseguições são toleráveis, simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir
na atividade administrativa”.

#CUIDADO: Impessoalidade x Finalidade: Divergência cogitada por Helly Lopes Meirelles (doutrina
tradicional) que sustentava que os dois princípios eram sinônimos, afirmando que após 1988 o princípio da
finalidade/imparcialidade foi substituído pela impessoalidade. No entanto, a posição de Celso Antônio
Bandeira de Melo (doutrina moderna) orienta que esses princípios não se confundem, pois, a impessoalidade
é a ausência de subjetividade e a finalidade significa que o administrador deve buscar o espírito da lei. São
princípios autônomos (art. 2º, III e XIII, da Lei nº 9.784/99).

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse
público e eficiência.
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades;
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que
se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.
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(*) ATUALIZADO EM 16/08/2021: #DEOLHONAJURIS PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE. O § 1º do art. 37 da

CF/88 não admite flexibilização por norma infraconstitucional ou regulamentar. Está em desconformidade com
a Constituição Federal a previsão contida na Lei Orgânica do Distrito Federal que autoriza que cada Poder
defina, por norma interna, as hipóteses pelas quais a divulgação de ato, programa, obra ou serviço públicos
não constituirá promoção pessoal. Essa delegação conferida viola o § 1º do art. 37 da CF/88, que não admite
flexibilização por norma infraconstitucional ou regulamentar.
É de se conferir interpretação conforme à Constituição ao § 6º do art. 22 da Lei Orgânica do Distrito Federal
para que a divulgação de atos e iniciativas de parlamentares seja tida como legítima apenas quando efetuada
nos ambientes de divulgação do mandatário ou do partido político, não se havendo de confundi-la com a
publicidade do órgão público ou entidade.
STF. Plenário. ADI 6522/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 14/5/2021 (Info 1017).

3.3 Moralidade

Traduz a ideia de honestidade, obediência a princípios éticos, boa-fé, lealdade, boa administração,
correção de atitudes. É diferente da moralidade comum (certo e errado do convívio social) por ser mais rígida,
exigindo a correção de atitudes e a boa administração.

#OLHAOGANCHO: Nepotismo.
Súmula Vinculante nº 13: A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por
afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica
investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de
confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações
recíprocas, viola a Constituição Federal.

*#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: A nomeação do cônjuge de prefeito para o cargo de Secretário Municipal por

se tratar de cargo público de natureza política por si só não caracteriza ato de improbidade administrativa.
STF. 2ª Turma. Rcl 22339 AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, red. p/ o ac. Min. Gilmar Mendes, julgado em
4/9/2018 (Info 914). Em regra, a proibição da SV 13 não se aplica para cargos públicos de natureza política
como por exemplo, Secretário Municipal. Assim, a jurisprudência do STF, em regra, tem excepcionado a regra
sumulada e garantido a permanência de parentes de autoridades públicas em cargos políticos, sob o
fundamento de que tal prática não configura nepotismo. Exceção: poderá ficar caracterizado o nepotismo
mesmo em se tratando de cargo político caso fique demonstrada a inequívoca falta de razoabilidade na
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nomeação por manifesta ausência de qualificação técnica ou inidoneidade moral do nomeado. STF. 1ª Turma.
Rcl 28024 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 29/05/2018.

*#DEOLHONAJURIS #DIZERODIREITO: O STF tem afastado a aplicação da SV 13 a cargos públicos de natureza

política, como são os cargos de Secretário Estadual e Municipal. Mesmo em caso de cargos políticos, será
possível considerar a nomeação indevida nas hipóteses de: • nepotismo cruzado; • fraude à lei e • inequívoca
falta de razoabilidade da indicação, por manifesta ausência de qualificação técnica ou por inidoneidade moral
do nomeado. STF. 1ª Turma. Rcl 29033 AgR/RJ, rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 17/9/2019 (Info 952).

 Com a EC nº 45/2004 e a criação do CNJ e do CNMP foram publicadas resoluções que vedam o
nepotismo (resoluções nº 07/CNJ e 01/CNMP). A resolução Nº 07 foi questionada com a ADC nº 12 e o STF
declarou a constitucionalidade da norma e afirmou que representava a aplicação de vários princípios
constitucionais, como a moralidade, impessoalidade, eficiência e isonomia.
 Além disso, o STF determinou que o CNJ pode fazer o controle administrativo do cumprimento
das suas resoluções. A vedação do parentesco (cônjuge, companheiro e parente em linha reta ou colateral até
o 3º grau) fica para os cargos em que não são previstos a realização de concurso púbico – Vedações de
parentesco na mesma pessoa jurídica: entre a autoridade nomeante e o nomeado em cargo de comissão ou
função gratificada/função de confiança; entre servidor que ocupa cargo de direção, chefia ou assessoramento
e o servidor que ocupa cargo em comissão ou função gratificada; designações recíprocas (nepotismo cruzado).
 Em regra, agentes políticos estão fora da aplicação da Súmula Vinculante nº 13 de acordo com
o STF (Reclamação 6650, 7834; AgRcl 66750). "1. A jurisprudência do STF preconiza que, ressalvada situação
de fraude à lei, a nomeação de parentes para cargos públicos de natureza política não desrespeita o conteúdo
normativo do enunciado da Súmula Vinculante 13." (RE 825682 AgR, Relator Ministro Teori Zavascki, Segunda
Turma, julgamento em 10.2.2015, DJe de 2.3.2015)
 O STJ também já decidiu que a prática de nepotismo configura ato de improbidade
administrativa (ofensa aos princípios da Administração Pública) – Resp 1009926.

#ATENÇÃO: Aplicação da súmula sobre nepotismo deve levar em conta qualificação do nomeado para o cargo:
Citando precedentes como a RCL 17627 (de relatoria do ministro Luís Roberto Barroso), a RCL 11605 (do
ministro Celso de Mello), o ministro Fux enfatizou que, quanto aos cargos políticos, deve-se analisar, ainda, se
o agente nomeado possui a qualificação técnica necessária ao seu desempenho e se não há nada que
desabone sua conduta. Ver mais em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?
idConteudo=309934.
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#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: É inconstitucional lei estadual que excepciona a vedação da prática do

nepotismo, permitindo que sejam nomeados para cargos em comissão ou funções gratificadas de até dois
parentes das autoridades estaduais, além do cônjuge do Governador. STF. Plenário. ADI 3745/GO, rel. Min.
Dias Toffoli, 15/5/2013 (Info 706)

*#OUSEBABER: No entendimento do STF, caracteriza nepotismo a nomeação de pessoa que possui parente
no órgão, quando este não tem influência hierárquica sobre a nomeação?
Nesse caso, não caracteriza. Inicialmente, sobre o nepotismo, vale a pena destacar que não há
necessidade de lei formal para a vedação ao nepotismo, considerando que tal proibição decorre diretamente
dos princípios contidos no art. 37, caput, da CF/88.
Quando do julgamento da Rcl 18564/SP, o STF deixou claro que não se caracteriza como nepotismo a
nomeação de pessoa que possui parente no órgão, quando este não tem influência hierárquica sobre a
nomeação.
No que pese o STF não ter esgotado todas as possibilidades de configuração de nepotismo na
Administração Pública, o citado tribunal elencou critérios objetivos de conformação, são eles:
a) Ajuste mediante designações recíprocas, quando inexistente a relação de parentesco entre a
autoridade nomeante e o ocupante do cargo de provimento em comissão ou função comissionada;
b) Relação de parentesco entre a pessoa nomeada e a autoridade nomeante;
c) Relação de parentesco entre a pessoa nomeada e o ocupante de cargo de direção, chefia ou
assessoramento a quem estiver subordinada; e
d) Relação de parentesco entre a pessoa nomeada e a autoridade que exerce ascendência hierárquica
ou funcional sobre a autoridade nomeante.

(*) ATUALIZADO EM 14/01/2022: #NOVIDADELEGISLATIVA: A Lei n. 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/92,
passou a prever expressamente no inciso XI do artigo 11 o nepotismo como ato de improbidade administrativa
que atenta contra os princípios da Administração Pública, vejamos:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a
ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada
por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)
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XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau,
inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção,
chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função
gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas; (Incluído
pela Lei nº 14.230, de 2021)

- Cargo em comissão = era denominado antigamente de cargo de confiança. Serve para direção,
chefia e assessoramento e pode ser exercido por qualquer pessoa, atendidas as condições mínimas. Há limite
mínimo previsto em lei e depende do cumprimento de determinados requisitos (ex.: escolaridade), mas
independe de qualquer vínculo anterior entre a Administração Pública e o nomeado.

- Função de confiança = serve para direção, chefia e assessoramento. Somente pode ser atribuído a
quem detém cargo efetivo (acréscimo de responsabilidade). O servidor ganha um acréscimo remuneratório
chamado de gratificação por função de confiança.

Art. 37. (...) V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo,
e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais
mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;” (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: "Ementa: Administração Pública. Vedação nepotismo. Necessidade de lei

formal. Inexigibilidade. Proibição que decorre do art. 37, caput, da CF. RE provido em parte. I - Embora restrita
ao âmbito do Judiciário, a Resolução 7/2005 do Conselho Nacional da Justiça, a prática do nepotismo nos
demais Poderes é ilícita. II - A vedação do nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática. III -
Proibição que decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da Constituição Federal." (RE
579951, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgamento em 20.8.2008, DJe de 24.10.2008)

*#OUSESABER: Segundo entendimento do STF, exposto na SV 13: Súmula vinculante nº 13: “A nomeação de
cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o TERCEIRO GRAU, inclusive,
da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou
assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na
administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, COMPREENDIDO O AJUSTE MEDIANTE DESIGNAÇÕES RECÍPROCAS, viola a Constituição
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Federal.” O próprio STF fez uma restrição à aplicação dessa súmula – e vem a reafirmando, como através RE
825.682: ressalvada a situação de fraude à lei (como por exemplo troca de favores), agentes políticos, como
secretários estaduais e municipais, não estão submetidos à tal vedação. São cargos de natureza política, não
administrativa, que demandam um elevado grau de confiança caracterizados por ter um munus decorrente da
Constituição Federal. Caso que aconteceu no Ceará: Cid Gomes (à época, Governador do Estado) nomeou seu
irmão, Ciro Gomes, como Secretário de Saúde. E os Conselheiros do Tribunal de Contas podem ser incluídos
nessa exceção? Segundo o STF, NÃO! Os Conselheiros de Tribunais de Contas são considerados cargos
administrativos, a eles então também é aplicado a vedação nepotismo – decisão do STF na Rcl 6702.

*#OUSESABER: No Informativo 786 do STF, ADI 524, ficou decidido que o nepotismo não alcança os
servidores de provimento efetivo, pois isso poderia inibir o próprio provimento de cargos públicos e viola o
livre acesso aos cargos, empregos e funções públicas. Regra é constitucional para cargos em comissão, funções
gratificadas, de direção e de assessoramento. Inexiste proteção ou apadrinhamento quando a pessoa é
aprovada em concurso público.

*#OUSESABER: Para o STF, no julgamento do RE 678.574, a vedação ao nepotismo não se aplica às

contratações realizadas pelos serviços notariais – exercem atividade estatal, mas não ocupam cargo público.
Podem, assim, contratar parentes pela CLT.

*#OUSESABER: O Plenário do STF, no RE 570392/RS, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 11/12/2014 (Info 771)
decidiu que as leis que proíbam o nepotismo na Administração Pública NÃO são de iniciativa exclusiva do
Chefe do Poder Executivo, podendo, portanto, ser propostas pelos parlamentares. Dessa forma, não há vício
de iniciativa! A vedação ao nepotismo tem por objetivo cumprir os princípios constitucionais da isonomia,
impessoalidade e moralidade na Administração Pública. Ademais, vale lembrar a advertência do
@dizerodireito, “conforme entendeu o STF na edição da Súmula Vinculante 13, a proibição do nepotismo não
exige a edição de lei formal, considerando que essa vedação decorre diretamente dos princípios contidos no
art. 37, caput, da CF/88. Portanto, se o STF já reconheceu que tal proibição sequer precisa de lei, não há vício
de iniciativa em lei editada com o objetivo de dar cumprimento aos princípios constitucionais”

*#PERGUNTA: O que se entende por transnepotismo? O Professor Marcelo Pilon, em seu artigo “Nepotismo,
Nepotismo Cruzado e Transnepotismo” afirma que: “(...) muitos estão tentando burlar a decisão do STF em
relação ao nepotismo; surgem novas formas de nepotismo. É recorrente nos meios de comunicação a
utilização de neologismos como: “nepotismo cruzado” e “transnepotismo”. Podemos considerar “Nepotismo-
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Cruzado” a nomeação por parte dos membros do Judiciário, Executivo e Legislativo da União, Estados,
Distrito Federal e municípios, de parentes uns dos outros. É a migração de servidores não concursados
“dentro de um poder”, por exemplo, na Câmara de Vereadores, o vereador X contrata para atuar em seu
gabinete o filho do vereador Y que em contrapartida contrata a esposa do vereador X. A meu ver, o
“Transnepotismo” seria uma troca de favores “entre os poderes”, a migração de indivíduos não concursados
de um Poder para outro, por exemplo: o prefeito do município “J” contrata para atuar no município, em cargo
comissionado, o filho do vereador “Z” que em contrapartida contrata para o seu gabinete o cunhado do
prefeito; há também casos onde o vereador declara sua “lealdade” ao executivo após o mesmo ter contratado
seu parente ou apadrinhado. O mais trágico, e de certo, nada bom para a democracia e o equilíbrio entre os
poderes, é a possibilidade do “transnepotismo” e troca de favores entre o Executivo e o Judiciário, com ou sem
troca de parentes para cargos comissionado. (@top_juris)

*(Atualizado em 15/10/2022) #DEOLHONAJURIS - É inconstitucional, por violação aos princípios republicano,

democrático, da moralidade, da impessoalidade e da igualdade, lei municipal que concede pensão especial
mensal e vitalícia a viúvas de ex-prefeitos. Os cargos políticos de chefia do Poder Executivo são exercidos por
mandatos temporários e os seus ocupantes são transitórios, motivo pelo qual a jurisprudência desta Corte é
no sentido da inexistência de qualquer direito ao recebimento de pensão vitalícia por seus ex-ocupantes, nas
esferas estadual e municipal, e por seus respectivos dependentes. A concessão do referido benefício pelo
mero exercício de cargo eletivo implica quebra do tratamento igual que deve ser conferido para pessoas em
idênticas condições jurídico-funcionais. Assim, assegurar a percepção de verba mensal a viúvas de ex-prefeitos
configura condição privilegiada e injustificada em relação aos demais beneficiários do Regime Geral de
Previdência Social (CF/1988, art. 40, § 13, com a redação dada pela EC 103/2019), que atenderam aos
requisitos constitucionais e legais para a concessão de seus benefícios. Com base nesse entendimento, o
Plenário, por unanimidade, julgou procedente a ADPF para declarar não recepcionadas a Lei 405/1984 e a Lei
486/1989, ambas do Município de Caucaia/CE, bem como modulou os efeitos da decisão, atribuindo-lhe
eficácia a partir da data da publicação da ata do presente julgamento (STF, ADPF 975/CE, relatora Min. Cármen
Lúcia, julgamento virtual finalizado em 7.10.2022, Info 1.068).

3.4 Publicidade

O administrador exerce função pública em nome do povo, motivo pelo qual deve dar ciência ao
titular do direito (o povo) do que está ocorrendo. Também representa condição de eficácia, que significa início
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de produção de efeitos. Os atos só começam a produzir efeitos a partir de sua publicidade. Exemplo disso é o
início da contagem de prazo de um contrato, que seria a partir da data da publicação.

Art. 61. A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial, que é
condição indispensável para sua eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto dia útil do mês
seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor,
ainda que sem ônus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei.

- Publicidade também representa o início de contagem de prazo. Ex.: de notificação de multa de

trânsito. O prazo começa do dia em que a notificação é recebida e não da data de postagem ou expedição.

- Publicidade também é mecanismo de controle e fiscalização, pois permite que o titular do poder
tome ciência do que está acontecendo no poder público, o que lhe dá oportunidade de se insurgir contra as
ilegalidades dos administradores.

- Publicidade, no entanto, é diferente de publicação. Publicidade é muito mais amplo que

publicação. Publicação é uma das hipóteses de publicidade. A publicidade deve cumprir o formalismo previsto
na lei (portas abertas, edital x vezes).

#PEGADINHA: “A licitação na modalidade convite não tem publicidade” (Falso). No convite não há publicação
de edital, pois há a carta convite. Quando se encaminha a carta aos convidados está-se realizando a
publicidade.

- Fundamentos da publicidade na CF: art. 37, caput./ art. 5º XXXIII (informação), XXXIV (certidão) e
LXXII (habeas data) / Lei 12.527/11. (lei de acesso à informação). Art. 37, §3º, II – direito de acesso à
informação.

#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: É legítima a publicação, inclusive em sítio eletrônico mantido pela

Administração Pública, dos nomes de seus servidores e do valor dos correspondentes vencimentos e
vantagens pecuniárias. STF. Plenário. ARE 652777/SP, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em 23/4/2015
(repercussão geral) (Info 782)

- Exceções à publicidade (garantia de sigilo):

 14

 art. 5º, X (são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas). O
administrador não pode, com fundamento na publicidade, violar tais valores, sob pena de indenizar os lesados.
 Art. 5º, XXXIII (segurança do Estado ou da sociedade).
 Art. 5º, LX (processos que correm em sigilo). Em processos tanto judiciais quanto
administrativos. Ex. processo administrativo no âmbito do CRM sobre erro médico de determinado médico. Só
publica quando se tem o resultado.

* #OLHAOGANCHO: O IBGE está legalmente impedido de fornecer a quem quer que seja as informações
individualizadas que coleta, no desempenho de suas atribuições, para que sirvam de prova em quaisquer
outros procedimentos administrativos. STJ. 1ª Turma. REsp 1.353.602-RS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia
Filho, julgado em 30/11/2017 (Info 617).

Obs.: Art. 37, §1º. A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá
ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou
imagens que caracterizem promoção pessoal (dever de impessoalidade) de autoridades ou servidores
públicos.

 Dever de publicidade, obedecendo à forma determinada. Se o agente não faz a publicidade

está praticando ato de improbidade administrativa (art. 11 Lei 8429).
 Pode haver a promoção pessoal por meio de terceiro, caso que haja placas do tipo “a
população agradece ao político X pela obra realizada, etc.” Deve haver uma razoabilidade ex.: placas de obras
informando o número da licitação, do contrato e o nome do administrador pode. Para haver o ilícito dever ter
a finalidade de promoção pessoal.

*(atualizado em 07/07/21) #DEOLHONAJURIS: O § 1º do art. 37 da CF/88 não admite flexibilização por norma
infraconstitucional ou regulamentar.
Está em desconformidade com a Constituição Federal a previsão contida na Lei Orgânica do Distrito Federal
que autoriza que cada Poder defina, por norma interna, as hipóteses pelas quais a divulgação de ato,
programa, obra ou serviço públicos não constituirá promoção pessoal. Essa delegação conferida viola o § 1º do
art. 37 da CF/88, que não admite flexibilização por norma infraconstitucional ou regulamentar. É de se conferir
interpretação conforme à Constituição ao § 6º do art. 22 da Lei Orgânica do Distrito Federal para que a
divulgação de atos e iniciativas de parlamentares seja tida como legítima apenas quando efetuada nos
ambientes de divulgação do mandatário ou do partido político, não se havendo de confundi-la com a
 15

publicidade do órgão público ou entidade. STF. Plenário. ADI 6522/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em
14/5/2021 (Info 1017).

3.5 Eficiência

Foi introduzido no caput do art. 37 da CF pela EC nº 19/98 (Reforma Administrativa), e foi uma das
principais inovações trazidas por ela. A emenda 20/98, apesar de ser do mesmo e ano e tratar de direito
administrativo, trata de aposentadoria. A eficiência ganhou roupagem de direito expresso, mas ela já era
exigida como princípio implícito e já existia de forma expressa no art. 6º da lei 8987/95 , que trata de serviço
público.

Esse art. 6º traz o conceito de serviço adequado, exigindo a eficiência. Vejamos:

Art. 6º - Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos
usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.
§1º Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança,
atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.

- Mas quais seriam os instrumentos para a concretização da eficiência?

(1) Alteração do art. 41 que trata da estabilidade dos servidores públicos, pois muito se falava que a
estabilidade acomodava o servidor. * A partir da EC 19/98, então, o servidor para garantir a estabilidade vai
precisar de:

 Nomeação para cargo efetivo + 3 anos de exercício + avaliação especial de empenho

Esse último requisito está intimamente ligado à eficiência. Essa avaliação ainda precisa de
regulamentação na maioria das carreiras (lei complementar).

- Quais são as hipóteses em que o servidor pode perder o cargo?

 Processo administrativo (contraditório/ampla defesa)
 Processo judicial (trânsito em julgado)
 Avaliação periódica de desempenho. A avaliação de desempenho já existia, mas não retirava a
estabilidade do servidor.
 16

(2) Racionalização da máquina administrativa. Art. 169, CF. Não dá para gastar tudo que se arrecada
com folha de pagamento. Isso seria ineficiente. O limite com pessoal é disposto na lei de responsabilidade
fiscal, que lá no art. 19 traz esse limite de 50% para a União, 60% para estados e municípios sobre a receita
corrente líquida.
 E se estiver acima do limite? Começa-se reduzindo os cargos em comissão e funções e
confiança em no mínimo 20 %; na sequência, é possível a exoneração de servidores não estáveis e; por fim, os
servidores estáveis através de exoneração, por não haver caráter de punição.
 Nesse último caso o cargo é extinto e só pode ser recriado com funções idênticas ou
assemelhadas quatro anos depois, para que o administrador não utilize o instituto do 169 para tirar os
inimigos políticos da Administração. A sequência não pode ser desobedecida. Somente o servidor estável tem
direito à indenização.

É preciso ter eficiência em duas esferas: meios (gastar o menos possível) e resultados (produzir os
melhores resultados).

Obs.: eficiência – conduta das pessoas; eficácia – meios, instrumentos; efetividade – resultado.

*#NOVIDADELEGISLATIVA: A Lei nº 13.726, de 8 de outubro de 2018 racionaliza atos e procedimentos

administrativos dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e institui o Selo de
Desburocratização e Simplificação.2

3.6 Isonomia

Significa tratar os desiguais de forma desigual, na medida de suas desigualdades. A restrição deve
guardar compatibilidade com a finalidade da norma.

#SELIGANASÚMULA: limite de idade em concurso público.

Súmula 683 STF: O limite de idade para a inscrição em concurso público só se legitima em face do art. 7º, XXX,
da CF, quando possa ser justificado pela natureza das atribuições do cargo a ser preenchido.

 Para exigir limite de idade - art. 7º, XXX – o limite de idade tem que estar previsto na lei da
carreira. Esse raciocínio serve para tudo, altura, peso, atividade jurídica. Para o requisito ir para o edital tem
2
Para saber mais: https://www.dizerodireito.com.br/2018/10/comentarios-lei-137262018-lei-da.html
 17

que está previsto na lei da carreira e ser compatível com as atribuições do cargo. O limite de idade é hoje
possível e é acolhido pela Constituição, desde que obedecidos os requisitos.
 E se a previsão está em regulamentos, regimentos e não em lei? O STF discutiu tal questão em
relação às forças armadas, pois o limite de idade estava previsto em regulamento (RE 600885). O STF decidiu
que não foi recepcionada pela CF/88 a expressão “nos regulamentos das Forças Armadas” do art. 10 da Lei
6880/80, que remetia a definição dos requisitos aos regulamentos. O princípio da segurança jurídica impõe, no
entanto, a modulação dos efeitos da não recepção, para assegurar a constitucionalidade dos concursos
realizados até 31 de dezembro de 2012. A primeira decisão era ate 30.11.2012, mas houve embargos e o prazo
foi aumentado. Dessa forma, o STF reafirma a exigência de que os requisitos estejam previstos em lei em
sentido estrito.

#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: O limite de idade, quando regularmente fixado em lei e no edital de

determinado concurso público, há de ser comprovado no momento da inscrição no certame. STF. 1ª Turma.
ARE 840.592/CE, Min. Roberto Barroso, julgado em 23/6/2015 (Info 791).

*#TEMADEREPERCUSSÃOGERAL: SISTEMA DE COTAS PARA NEGROS E CONSTITUCIONALIDADE:

No mundo contemporâneo, a igualdade se expressa em três dimensões:

a) Igualdade formal - significa dizer que não pode haver privilégios e tratamentos discriminatórios. Está
relacionada ao chamado Estado liberal e foi idealizada como uma forma de reação aos privilégios da nobreza e
do clero. Pode ser subdividida em dois aspectos: •Igualdade perante a lei: comando dirigido ao aplicador da
lei – judicial e administrativo –, que deverá aplicar as normas em vigor de maneira impessoal e uniforme a
todos aqueles que se encontrem sob sua incidência. •Igualdade na lei: comando endereçado ao legislador,
que não deve instituir discriminações ou tratamentos diferenciados baseados em fundamento que não seja
razoável ou que não vise a um fim legítimo. A igualdade formal encontra-se prevista no art. 5º, caput, da
CF/88: “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza”.

b) Igualdade material - está ligada a demandas por redistribuição de riqueza e poder e, em última análise,
por justiça social. O desenvolvimento da ideia de igualdade material surge a partir da constatação de que não
basta proibir que haja privilégios. É preciso atuar ativamente contra a desigualdade econômica e em favor da
superação da miséria. Mais do que a igualdade perante a lei, deve-se assegurar algum grau de igualdade
perante a vida. Dessa forma, deve-se garantir a proteção jurídica do polo mais fraco de certas relações
econômicas, a criação de redes de proteção social e mecanismos de redistribuição de riquezas. Para isso, é
 18

necessário que o Poder Público faça a entrega de prestações positivas adequadas em matérias como
educação, saúde, saneamento, trabalho, moradia, assistência social. A igualdade material encontra-se prevista
no art. 3º, I e III, da CF/88, que afirma que a República Federativa do Brasil tem como objetivos “construir uma
sociedade livre, justa e solidária” e “erradicara pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e
regionais”.

c) Igualdade como reconhecimento: A igualdade como reconhecimento significa o respeito que se deve ter
para com as minorias, sua identidade e suas diferenças, sejam raciais, religiosas, sexuais ou quaisquer
outras. A injustiça a ser combatida nesse caso tem natureza cultural ou simbólica. Ela decorre de modelos
sociais de representação que, ao imporem determinados códigos de interpretação, recusariam os “outros” e
produziriam a dominação cultural, o não reconhecimento ou mesmo o desprezo. Determinados grupos são
marginalizados em razão da sua identidade, suas origens, religião, aparência física ou orientação sexual como
os negros, judeus, povos indígenas, ciganos, deficientes, mulheres, homossexuais e transgêneros. O
instrumento para se alcançar a igualdade como reconhecimento é a transformação cultural ou simbólica. O
objetivo é constituir um mundo aberto à diferença (“a difference-friendly world”). A igualdade como
reconhecimento encontra-se também prevista no art. 3º, IV, da CF/88, que determina que um dos objetivos
fundamentais da República é o de “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminação”. Em muitos casos, alguns grupos sofrem tanto uma
desigualdade material como uma desigualdade quanto ao reconhecimento. As mulheres e os negros, por
exemplo, sofrem injustiças cujas raízes se encontram tanto na estrutura econômica, quanto na estrutura
cultural-valorativa, exigindo ambos os tipos de remédio).
Não afronta o Princípio do concurso público porque, para serem investidos nos cargos públicos, os
candidatos negros têm de ser aprovados no concurso. Caso não atinjam o patamar mínimo, sequer
disputarão as vagas. A única coisa que a Lei fez foi criar duas formas distintas de preenchimento de vagas, em
razão de reparações históricas, sem abrir mão do critério mínimo de suficiência.
Não afronta o Princípio da eficiência porque não necessariamente os candidatos aprovados em primeiro
lugar, segundo o critério da nota, serão absolutamente melhores que os outros. A noção de meritocracia deve
comportar nuances que permitam a competição em igualdade de condições. Pode-se até mesmo imaginar
um ganho importante de eficiência. Afinal, a vida não é feita apenas de competência técnica, ou de capacidade
de pontuar em concurso, mas sim de uma dimensão de compreensão do outro e de variadas realidades. A
eficiência pode ser muito bem-servida pelo pluralismo e pela diversidade no serviço público.
 19

Não afronta o Princípio da proporcionalidade porque a demanda por reparação histórica e ação afirmativa
não foi resolvida com a simples existência de cotas para acesso às universidades públicas. O impacto das
cotas raciais não se manifesta no mercado de trabalho automaticamente, pois há um tempo de espera até
que essas pessoas estudem, se formem e se tornem competitivas. Além disso, a proporção de 20% escolhida
pelo legislador é extremamente razoável. Se essa escolha fosse submetida a um teste de proporcionalidade
em sentido estrito, também não haveria problema, porque 20%, em rigor, representariam menos da metade
do percentual de negros na sociedade brasileira.
É legítima a utilização, além da autodeclaração, de critérios subsidiários de heteroidentificação, desde que
respeitada a dignidade da pessoa humana e garantidos o contraditório e a ampla defesa. STF. Plenário. ADC
41/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 8/6/2017 (repercussão geral) (Info 868).

3.7 Razoabilidade/proporcionalidade

A razoabilidade é a coerência, lógica, congruência, equilíbrio, tendo sempre por base o padrão do
homem médio. Ela proíbe os excessos, as condutas insensatas. O administrador tem que agir com bom senso.
Para os administrativistas, o princípio da proporcionalidade está embutido no princípio da razoabilidade.

A palavra chave da proporcionalidade é o equilíbrio: entre os atos e as medidas, entre os benefícios e

prejuízos causados. Eles estão implícitos na CF e expressos na norma infraconstitucional, ex:.

Art. 2º da lei 9784/99 A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade,
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança
jurídica, interesse público e eficiência.

Eles são, ainda, limites à discricionariedade do administrador. Mesmo quando for discricionário o
ato, quando não obedecer a esses dois valores, o judiciário estará autorizado a interferir, pois são princípios
constitucionais. O poder judiciário faz aqui o controle de legalidade em sentido amplo, isto é, o controle do ato
em relação a leis infraconstitucionais e à própria CF. Por isso a doutrina trata desses princípios como
limitadores da liberdade e discricionariedade do administrador.

*(Atualizado em 14/11/2020) #SELIGANAJURIS A União é parte legítima para figurar no polo passivo das
ações em que Estado-membro impugna inscrição em cadastros federais desabonadores e/ou de restrição de
crédito Descabimento da inscrição do Estado-membro nos cadastros desabonadores em decorrência de
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pendências administrativas relativas a débitos já submetidos a pagamento por precatório. Caso concreto O
Estado do Amapá possui débitos com o INCRA e com o IBAMA, duas autarquias federais. Em razão desses
débitos, o Estado foi inserido no SIAFI, no CADIN e no CAUC, cadastros de inadimplência mantidos pela União.
Tanto o INCRA como o IBAMA ajuizaram execução fiscal para cobrar os débitos e o Estado expediu precatórios,
que, no entanto, ainda estão pendentes de pagamento. O Estado do Amapá ajuizou ação cível originária
contra a União pedindo a exclusão do Estado dos cadastros restritivos. Legitimidade da União para figurar no
polo passivo A União é parte legítima para figurar no polo passivo das ações em que Estado-membro impugna
inscrição em cadastros federais desabonadores e/ou de restrição de crédito, mesmo que os débitos sejam
decorrentes de dívidas com entidades federais (e não com a administração direta). Isso porque os Sistemas
SIAFI/CAUC/CADIN são organizados e mantidos pela União, conforme suas leis de regência, do que decorre a
legitimidade desta para figurar no polo passivo. Manutenção nos cadastros viola o princípio da razoabilidade É
indevida a inscrição do Estado-membro nos cadastros desabonadores em decorrência de pendências
administrativas relativas a débitos já submetidos a pagamento por precatório. Isso porque a CF/88 já previu
que, em caso de descumprimento do pagamento do precatório, existe a possibilidade de intervenção federal
no ente inadimplente. Logo, é incompatível com o postulado da razoabilidade onerar duplamente o Estado-
membro, tanto com a possibilidade de intervenção federal quanto com a sua inscrição em cadastros
desabonadores. STF. Plenário. ACO 3083, Rel. Ricardo Lewandowski, julgado em 24/08/2020 (Info 991 –
clipping).

3.8 Contraditório/ampla defesa

Previstos no art. 5º, LV, CF.

Art. 5º, LV, CF. Vejamos: aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são
assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.

Os processos administrativos e judiciais estão sujeitos ao contraditório e à ampla defesa. Na via

judicial já estão sedimentados. Na via administrativa só aparece com a CF/88. A maioria das nulidades em
processo administrativo ocorre por falta de contraditório e ampla defesa, pois ainda se vive um
amadurecimento dessa consolidação.

- Contraditório é ciência, conhecimento da existência do processo. Tem duas bases:

 Base lógica: é a bilateralidade da relação processual
 21

 Base política: a ideia de que ninguém pode ser processado e condenado sem ser ouvido, sem
ser chamado para participar.

- A ampla defesa é a oportunidade da parte se defender. Quais são os elementos que devem ser
cumpridos para que a ampla defesa seja efetiva?
 A defesa tem que ser prévia, isto é, tem que anteceder o convencimento do julgador +
conhecimento do procedimento + conhecimento das possíveis sanções.
 Conhecer as informações do processo: provas, acusações, etc.
 Direito à produção de prova e sua consequente avaliação, para que ela interfira no
julgamento. Tem que ser citada, debatida.
 Defesa técnica – advogado? Durante muitos anos, paulatinamente, o STJ construiu uma
jurisprudência no sentido de que a presença do advogado contribui para a regularidade do procedimento.
Com isso, o STJ publicou a súmula 343, afirmando que o advogado deveria estar presente em todas as fases do
PAD (processo administrativo disciplinar). Gerou uma grande confusão, pois se o advogado não estivesse
presente o processo seria anulado. Muitos servidores demitidos teriam direito à reintegração com todas as
vantagens do período em que estava afastado. O STF então para resolver a polêmica econômica, editando a
súmula vinculante nº 5, que a falta de defesa técnica não viola a CF, revogando assim a súmula 343 do STJ.

*(Atualizado em 04/11/2020) #DEOLHONAJURIS: A tomada de contas especial é a medida adequada para se

alcançar o reconhecimento definitivo das irregularidades detectadas. Só a partir daí é que se permite a
inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. O processo de
contas é essencial para a apuração de responsabilidades. Não se pode impor sanção sem anterior identificação
de responsáveis. STF. Plenário. ACO 2910 AgR, Rel. Roberto Barroso, julgado em 29/06/2020 (Info 988 –
clipping).

*#DEOLHONAJURIS: Em caso de irregularidades do Estado-membro em convênio federal, a União somente

poderá inscrever o ente no SIAFI, no CADIN e no CAUC após o término do processo de prestação de contas
especial, observados os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório O cadastro restritivo não
deve ser feito de forma unilateral e sem acesso à ampla defesa e ao contraditório. Isso porque, muitas vezes, a
inscrição pode ter, além de motivação meramente financeira, razões políticas. Assim, ao poder central (União)
é possível suspender imediatamente o repasse de verbas ou a execução de convênios, mas o cadastro deve ser
feito nos termos da lei, ou seja, mediante a verificação da veracidade das irregularidades apontadas. Isso
porque o cadastro tem consequências, como a impossibilidade da repartição constitucional de verbas das
 22

receitas voluntárias. A tomada de contas especial, procedimento por meio do qual se alcança o
reconhecimento definitivo das irregularidades, com a devida observância do contraditório e da ampla defesa,
tem suas regras definidas em lei. Ao final, é possível tornar o dano ao erário dívida líquida e certa, e a decisão
tem eficácia de título executivo extrajudicial. STF. Plenário. ACO 2892 AgR/DF, rel. orig. Min. Edson Fachin, red.
p/ o ac. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 11/9/2019 (Info 951).
A Súmula Vinculante 5 continua válida. O STF rejeitou proposta da OAB que pretendia o cancelamento do
verbete. Após a edição da SV 5, não houve mudança na legislação, na jurisprudência ou na percepção da
sociedade a justificar a revisão ou o cancelamento do enunciado. A súmula vinculante deve ter certo grau de
estabilidade, somente devendo ser cancelada ou revista em caso de superveniência de fatos suficientemente
relevantes. Assim, a falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a
CF. STF. Plenário. PSV 58/DF, julgado em 30/11/2016 (Info 849).
*#LEMBRAR #OLHAOGANCHO: Para súmula vinculante ser modificada devem ocorrer 03 fatores: a) evidente
superação da jurisprudência do STF no tratamento da matéria; b) alteração legislativa quanto ao tema; ou c)
modificação substantiva de contexto político, econômico ou social.

 Direito de recurso. Para isso é necessário que haja uma decisão fundamentada. A Súmula
Vinculante 21 trata da inconstitucionalidade no que tange a depósito prévio ou arrolamento e bens como
condicionante ao recurso administrativo. O recurso não poderia ficar vinculado à capacidade financeira da
parte. A SV 21 foi elaborada no âmbito da discussão do processo tributário, mas foi ampliada para alcançar
qualquer processo.

#SELIGANASÚMULA: Súmula Vinculante nº3. Nos processos perante o tribunal de contas da união asseguram-
se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato
administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial
de aposentadoria, reforma e pensão.

* A SV possuía uma exceção A jurisprudência do STF, antes do RE 636553/RS (Tema 445), havia construído
uma exceção à SV 3: se o Tribunal de Contas tivesse demorado mais do que 5 anos para analisar a concessão
inicial da aposentadoria, ele teria que permitir contraditório e ampla defesa ao interessado. Essa exceção
deixou de existir com o julgamento do RE 636553/RS. O STF passou a dizer que, se o Tribunal de Contas
demorar mais que 5 anos para julgar a aposentadoria, reforma ou pensão, o ato é considerado
definitivamente registrado.
 23

Antes do RE 636553/RS (Tema 445) Depois do RE 636553/RS (Tema 445)

Não havia prazo para o Tribunal de Contas apreciar a
legalidade do ato de concessão inicial da
aposentadoria, reforma ou pensão
Se o Tribunal de Contas demorasse mais de 5 anos para
apreciar a legalidade do ato, ele continuaria podendo
examinar, mas passava a ser necessário garantir
contraditório e ampla defesa ao interessado.
Esse prazo de 5 anos era contado a partir da data da
chegada, ao TCU, do processo administrativo de
concessão inicial da aposentadoria, reforma ou pensão.
A SV 3 possuía uma exceção.
O Tribunal de Contas possui o prazo de 5 anos
para apreciar a legalidade do ato de concessão
inicial da aposentadoria, reforma ou pensão.
Se o Tribunal de Contas demorar mais de 5 anos
para apreciar a legalidade, ele não poderá mais
rever esse ato. Esgotado o prazo, considera-se
que a aposentadoria, reforma ou pensão está
definitivamente registrada, mesmo sem ter
havido a análise pelo Tribunal de Contas.
Mesma regra. O prazo de 5 anos para que o
Tribunal de Contas julgue a legalidade do ato de
concessão inicial de aposentadoria, reforma ou
pensão, é contado da chegada do processo à
respectiva Corte de Contas.
A SV não possui mais exceção. Em nenhum caso
será necessário contraditório ou ampla defesa.

#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA:
É necessária a observância da garantia do devido processo legal, em especial, do contraditório e da ampla
defesa, relativamente à inscrição de entes públicos em cadastros federais de inadimplência. Assim, a União,
antes de incluir Estados-membros ou Municípios nos cadastros federais de inadimplência (exs: CAUC, SIAF)
deverá assegurar o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa. STF. 1ª Turma. ACO 732/AP, Rel.
Min. Marco Aurélio, julgado em 10/5/2016 (Info 825). STF. Plenário. ACO 1995/BA, Rel. Min. Marco Aurélio,
julgado em 26/3/2015 (Info 779).3

* AUDITORIA TCU E DESNECESSIDADE DE PARTICIPAÇÃO DE TERCEIROS REFLEXAMENTE INTERESSADOS: Em

auditoria realizada pelo TCU para apurar a gestão administrativa do órgão, os terceiros indiretamente afetados
pelas determinações do Tribunal (ex: pensionistas) não possuem direito de serem ouvidos no processo
fiscalizatório. Não existe, no caso, desrespeito ao devido processo legal. Nessa espécie de atuação

3
Atenção Concursos Federais: ler na íntegra – Inf. 825 pág 3 -
https://dizerodireitodotnet.files.wordpress.com/2016/05/info-825-stf.pdf
 24

administrativa, a relação processual envolve apenas o órgão fiscalizador e o fiscalizado, sendo dispensável a
participação dos interessados. O contraditório pressupõe a existência de litigantes ou acusados, o que não
ocorre quando o Tribunal de Contas atua no campo da fiscalização de órgãos e entes administrativos. O
contraditório deve ser garantido pelo órgão de origem, a quem cabe o cumprimento da determinação do
Tribunal de Contas. Não aplicação do art. 54 da Lei nº 9.784/99 para as fiscalizações realizadas pelo TC na
forma do art. 71, IV, da CF/88. Em casos de “fiscalização linear exercida pelo Tribunal de Contas”, nos termos
do art. 71, IV, da CF/88, não se aplica o prazo de decadência previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99. Isso porque
em processos de “controle abstrato”, o Tribunal de Contas não faz o exame de ato específico do qual decorre
efeito favorável ao administrado. A Corte está examinando a regularidade das contas do órgão e a repercussão
sobre eventual direito individual é apenas indireta. STF. 1ª Turma. MS 34224/DF, Rel. Min. Marco Aurélio,
julgado em 15/8/2017 (Info 873).

#ATENÇÃO #DEOLHONANOMENCLATURA: CONTROLE EXTERNO LINEAR à aquele que é feito, por meio de
auditoria, pelo Tribunal de Contas e os órgãos da Administração. Esse controle não se sujeita a decadência e
não ofende o princípio do devido processo legal, ao não chamar todos os eventuais interessados, com reflexos,
na tomada de decisão.

3.9 Continuidade

O serviço público em que ser prestado de forma ininterrupta.

- Art. 6, § 3, da Lei 8987/95 - Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em
situação de emergência ou após prévio aviso, quando: I - motivada por razões de ordem técnica ou de
segurança das instalações; II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.

Dessa forma, pode haver a interrupção do serviço a) sem aviso - em casos de emergência; b) com
aviso prévio – razões de ordem técnica ou inadimplemento do usuário.

É possível interromper por inadimplemento mesmo em caso de serviços essenciais? Hoje o

entendimento que prevalece é pela possibilidade. Em nome da supremacia no interesse público (porque se a
empresa quebrar prejudica a todos), da isonomia (tratar de forma desigual quem paga e quem não paga), da
continuidade (para o pagador), deve-se interromper o serviço. Também é possível, em nome de todos esses
fundamentos, interromper o serviço quando o inadimplente é o Estado.
 25

 Obs.: a energia elétrica dos hospitais e dos logradouros públicos não pode ser cortada, em
razão de interesses maiores de saúde e segurança.
 Obs.: da mesma forma o usuário que padece de doença e necessita da energia em sua casa
para o seu tratamento. Ex.: dependente de aparelhos médicos.

#OLHAOGANCHO: Corte em serviços públicos (Jurisprudência em tese)

É legítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais quando inadimplente o usuário,
desde que precedido de notificação.
É legítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais por razões de ordem técnica ou de
segurança das instalações, desde que precedido de notificação.
É ilegítimo o corte no fornecimento de energia elétrica quando puder afetar o direito à saúde e à
integridade física do usuário.
É legítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais quando inadimplente pessoa
jurídica de direito público, desde que precedido de notificação e a interrupção não atinja as unidades
prestadoras de serviços indispensáveis à população.
É ilegítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais quando inadimplente unidade de
saúde, uma vez que prevalecem os interesses de proteção à vida e à saúde.
É ilegítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais quando a inadimplência do
usuário decorrer de débitos pretéritos, uma vez que a interrupção pressupõe o inadimplemento de conta
regular, relativa ao mês do consumo.
É ilegítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais por débitos de usuário anterior,
em razão da natureza pessoal da dívida.
É ilegítimo o corte no fornecimento de energia elétrica em razão de débito irrisório, por configurar
abuso de direito e ofensa aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, sendo cabível a indenização ao
consumidor por danos morais.
É ilegítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais quando o débito decorrer de
irregularidade no hidrômetro ou no medidor de energia elétrica, apurada unilateralmente pela concessionária.
O corte no fornecimento de energia elétrica somente pode recair sobre o imóvel que originou o
débito, e não sobre outra unidade de consumo do usuário inadimplente.

#IMPORTANTE #GREVE: Aponta a CF: art. 37, VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites
definidos em lei específica. Até 98 a exigência da CF era de uma lei complementar. Com a EC 19/98 isso
mudou. Lei específica é aquela que trata de apenas um assunto específico. Obs.: Enquanto a norma não é
 26

editada, pode haver o exercício de greve pelos servidores? José Afonso da Silva – norma de eficácia plena,
contida, limitada, de acordo com a aplicabilidade. O artigo supracitado é de eficácia limitada, pois não pode
haver o exercício do direito constitucional, enquanto não houver lei que o regulamente. Por muitos anos se
considerou a greve do servidor como ilegal, onde se exigia a compensação de horas. Havia inclusive casos de
demissão, o que era absurdo, pois demissão é sanção e requer PAD, no reconhecimento de falta grave, o que
não é o caso do exercício de greve. Em sede de mandado de injunção, o STF certificou o Congresso acerca da
omissão constitucional, realizando apenas a declaração da omissão. MI 670/708/712 – STF resolveu que o
enquanto a lei de greve dos servidores não fosse editada, seria aplicável aos casos, no que couber, a Lei
7783/89, passando os mandados de injunção a terem efeitos concretos. Em regra, o MI reconhecia a omissão
e tinha efeitos inter partes. Esses novos MI´s, no entanto, passam a ter efeitos concretos e erga omnes.

*#OUSESABER: Enfim, depois de muita discussão, em 27/10/16, o STF proferiu tese de repercussão geral sobre
o desconto dos dias de greve no serviço público! O Plenário do Supremo Tribunal Federal concluiu o
julgamento do Recurso Extraordinário 693456, com repercussão geral reconhecida, que discute a
constitucionalidade do desconto dos dias parados em razão de greve de servidor. Por 6 votos a 4, o Plenário
decidiu que a Administração Pública deve fazer o corte do ponto dos grevistas, mas admitiu a possibilidade de
compensação dos dias parados mediante acordo. Ao final do julgamento foi aprovada a seguinte tese de
repercussão geral: "A Administração Pública deve proceder ao desconto dos dias de paralisação decorrentes
do exercício do direito de greve pelos servidores públicos, em virtude da suspensão do vínculo funcional que
dela decorre, permitida a compensação em caso de acordo. O desconto será, contudo, incabível se ficar
demonstrado que a greve foi provocada por conduta ilícita do Poder Público". Então, nem sempre a
Administração poderá fazer o desconto dos servidores, já que no caso de o movimento grevista ter sido
motivado por conduta ilícita do próprio Poder Público, o desconto não poderá ser feito.

3.10 Autotutela

*#SELIGANASÚMULA:
Súmula 346 STF A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos - e Súmula 473 STF -
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles
não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
 27

A Administração pode rever os seus próprios atos:

 Ilegal: anulação
 Inconveniente: revogação

Maria Sylvia diz que o princípio da autotutela também traz ao administrador o dever de cuidado com
o seu patrimônio. Tutelar é cuidar, zelar.

#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: A Administração Pública pode anular seus próprios atos quando estes forem
ilegais. No entanto, se a invalidação do ato administrativo repercute no campo de interesses individuais, faz-se
necessária a instauração de procedimento administrativo que assegure o devido processo legal e a ampla
defesa. Assim, a prerrogativa de a Administração Pública controlar seus próprios atos não dispensa a
observância do contraditório e ampla defesa prévios em âmbito administrativo. STF. 2ª Turma. RMS 31661/DF,
rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 10/12/2013 (Info 732). STF. Plenário. MS 25399/DF, Rel. Min. Marco
Aurélio, julgado em 15/10/2014 (Info 763).

3.11 Especialidade

Quando as pessoas da administração direta forem criar as pessoas da administração indireta, devem
fazer através de lei, que irá tratar da sua finalidade específica, que irá vincular as atividades da pessoa criada.
Não pode exorbitar aquilo que foi previsto na lei de sua criação. Essa finalidade inclusive só pode ser alterada,
igualmente, através de lei. Obs.: essa ideia também deve ser aplicada aos órgãos públicos.

3.12 Princípio da intranscendência subjetiva das sanções

#OUSESABER: O Princípio da Intranscendência Subjetiva das Sanções proíbe a aplicação de sanções às

administrações atuais por atos de gestão praticados por administrações anteriores, ou seja, ele impede que
a administração atual seja punida com a restrição de recebimento de repasses de outras esferas, por
exemplo. O STF tem posição majoritária no sentido da aceitação deste princípio (STF 1ª Turma. AC 2614/PE,
AC 781/PI e AC 2946/PI, Rel. Min. Luiz Fux – 23/06/15). Entretanto, recentemente, em 10/05/16, quando do
julgamento da ACO 732/AP, o relator, Min. Marco Aurélio, não reconheceu a aplicação deste princípio sob o
fundamento que vigora, no âmbito da Administração Pública, o princípio da impessoalidade, donde as
relações jurídicas são estabelecidas entre entes federados (União-Estado/Estado-Município, p.ex.) e não
 28

entre pessoas físicas, no caso, os administradores de épocas (Estado-Prefeito “X”, p. ex.).

#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: Segundo a posição que prevalece no STF, se a irregularidade no convênio foi

praticada pelo gestor anterior e a gestão atual, depois que assumiu, tomou todas as medidas para ressarcir o
erário e corrigir as falhas (exs: apresentou todos os documentos ao órgão fiscalizador, ajuizou ações de
ressarcimento contra o antigo gestor etc.), neste caso, o ente (Estado ou Município) não poderá ser incluído
nos cadastros de inadimplentes da União. Assim, segundo esta acepção, o princípio da intranscendência
subjetiva das sanções proíbe a aplicação de sanções às administrações atuais por atos de gestão praticados por
administrações anteriores. Segundo o Min. Luiz Fux, “não se pode inviabilizar a administração de quem foi
eleito democraticamente e não foi responsável diretamente pelas dificuldades financeiras que acarretaram a
inscrição combatida”. Penso que seja a posição que prevalece no STF. A própria AGU admite esta tese: Súmula
46-AGU: Será liberada da restrição decorrente da inscrição do município no SIAFI ou CADIN a prefeitura
administrada pelo prefeito que sucedeu o administrador faltoso, quando tomadas todas as providências
objetivando o ressarcimento ao erário. Vale ressaltar, no entanto, que o Min. Marco Aurélio recentemente
manifestou-se contrariamente à tese afirmando que: A inscrição do nome do Estado-Membro em cadastro
federal de inadimplentes em face de ações e/ou omissões de gestões anteriores não configura ofensa ao
princípio da intranscendência. Vigora, no âmbito da Administração Pública, o princípio da impessoalidade,
previsto no artigo 37 da CF/88. A relação jurídica envolve a União e o ente federal, e não a União e certo
Governador ou outro agente. O governo se alterna periodicamente nos termos da soberania popular, mas o
Estado é permanente. A mudança de comando político não exonera o Estado das obrigações assumidas. No
caso concreto (ACO 732/AP), o STF julgou o pedido de forma favorável ao Estado porque a União não havia
respeitado o devido processo legal. Dessa forma, esta argumentação do Min. Marco Aurélio não foi adotada
pela Turma como razão de decidir. Por isso, penso que a posição do referido Ministro é minoritária e, em
concursos públicos, acredito que ainda se deve adotar o entendimento no sentido de que é possível aplicar o
princípio da intranscendência para esta situação. STF. 1ª Turma. ACO 732/AP, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado
em 10/5/2016 (Info 825). STF. 1ª Turma. AC 2614/PE, AC 781/PI e AC 2946/PI, Rel. Min. Luiz Fux, julgados em
23/6/2015 (Info 791)4
*(Atualizado em 14/11/2020) #SELIGANAJURIS Poder Executivo não pode ser incluído nos cadastros de
inadimplentes da União por irregularidades praticadas pelos outros Poderes ou órgãos autônomos. A
imposição de sanções ao Poder Executivo estadual em virtude de pendências de órgãos dotados de autonomia
institucional e orgânico-administrativa, tais como o Ministério Público estadual, constitui violação do princípio

4
Atenção Concursos Federais: ler na íntegra – Inf. 825 pág 5 -
https://dizerodireitodotnet.files.wordpress.com/2016/05/info-825-stf.pdf
 29

da intranscendência, na medida em que o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera
orgânica dessa instituição autônoma. O Poder Executivo não pode ser impedido de contratar operações de
crédito em razão do descumprimento dos limites setoriais de despesa com pessoal por outros poderes e
órgãos autônomos (art. 20, II, e 23, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal). STF. Plenário. ACO 3072, Rel.
Ricardo Lewandowski, julgado em 24/08/2020 (Info 991 – clipping).

*#QUESTÃODEPROVA:
Veja como o CESPE cobrou o assunto em 2016, na prova do TCE-PR:
Quando a União firma um convênio com um estado da Federação, a relação jurídica envolve a União e o ente
federado e não a União e determinado governador ou outro agente. O governo se alterna periodicamente nos
termos da soberania popular, mas o estado federado é permanente. A mudança de comando político não
exonera o estado das obrigações assumidas. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal (STF) tem entendido
que a inscrição do nome de estado-membro em cadastro federal de inadimplentes devido a ações e(ou)
omissões de gestões anteriores não configura ofensa ao princípio da administração pública denominado
princípio do(a)
a) intranscendência
b) contraditório e da ampla defesa.
c) continuidade do serviço público.
d) confiança legítima.
e) moralidade.5
*#SÚMULA #STJ: Súmula 615 – STJ: Não pode ocorrer ou permanecer a inscrição do município em cadastros
restritivos fundada em irregularidades na gestão anterior quando, na gestão sucessora, são tomadas as
providências cabíveis à reparação dos danos eventualmente cometidos. (Súmula 615, PRIMEIRA SEÇÃO,
julgado em 09/05/2018, DJe 14/05/2018).

*(Atualizado em 28/12/2020) Município pode obter certidão positiva com efeitos de negativa
quando os débitos são da Câmara Municipal (e não do Poder Executivo). É possível ao Município
obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo
ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência

5
GABARITO: A
 30

subjetiva das sanções financeiras. STF. Plenário. RE 770149, Rel. Min. Marco Aurélio, Relator p/
Acórdão Min. Edson Fachin, julgado em 05/08/2020 (Repercussão Geral – tema 743) (Info 993).

3.13 Princípio da segurança jurídica6

Fundamenta-se na previsibilidade dos atos administrativos e estabilização das relações jurídicas.

Limita a prática de atos pela Administração, tais como: vedação à aplicação retroativa de nova
interpretação e sujeição do poder de autotutela a prazo razoável.
O princípio da segurança jurídica pode ser estudado sob dois primas:
1) OBJETIVO - refere-se à irretroatividade das normas e à proteção dos atos perfeitamente
realizados, em relação a modificações legislativas posteriores.
2) SUBJETIVO - trata justamente da preservação das expectativas legítimas da sociedade com a
produção de harmonia das relações jurídicas (princípio da proteção da confiança).

#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o princípio da

proteção da confiança dos administrados constitui a face subjetiva do princípio da segurança jurídica. Essa face
subjetiva relaciona-se com o caráter psicológico daquele que acreditou estar atuando conforme o direito.
Assim, a caracterização da confiança legítima do administrado para com a administração depende
necessariamente da boa-fé do administrado, que acreditou nas expectativas geradas pela atuação estatal.
Logo, não se admite a invocação do princípio da proteção da confiança quando o administrado atua de má-fé
perante a administração. Tampouco se admite a invocação do princípio em comento nos casos em que o
particular sabe que está albergado por medida judicial precária, como nos casos de posse precária em cargo
público via decisão liminar.
Ainda nesse cenário de confiança e expectativa entre administração e administrado, os tribunais
superiores vem admitindo a aplicação do venire contra factum proprium (proibição do comportamento
contraditório) no âmbito do direito administrativo. Ora, se existe todo um aparato principiológico regulando
essa relação entre particular e Estado, não haveria motivo para se negar a aplicação deste consectário do
princípio da boa-fé e do respeito aos deveres anexos de lealdade, cooperação e informação da Administração
Pública perante os seus administrados, atuando de modo a não os surpreender.
ATENÇÃO!! A jurisprudência dos Tribunais Superiores não admite a aplicação deste princípio no caso
de situações flagrantemente inconstitucionais.

6
CAIU NA DPEMT/2016: por força deste princípio, as orientações firmadas pela Administração Pública não podem, sem
prévia publicidade, ser modificadas em casos concretos para agravar a situação dos administrados ou negar-lhes direitos.
 31

*(Atualizado em 16/04/2021) #DEOLHONAJURIS: Os pagamentos indevidos aos servidores públicos

decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou
equivocada da lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que o servidor,
diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era
possível constatar o pagamento indevido. STJ. 1ª Seção. REsp 1769306/AL, Rel. Min. Benedito Gonçalves,
julgado em 10/03/2021 (Recurso Repetitivo – Tema 1009) (Info 688).

*#OUSESABER: O que significa princípio da reserva da Administração? A “reserva de administração” é um

instituto do direito constitucional e administrativo, que envolve temas ligados à reserva de lei, à organização
da Administração, à separação de poderes, ao princípio da legalidade, às funções típicas e atípicas dos
poderes, ao poder regulamentar, etc. Canotilho conceitua “reserva de administração” como “um núcleo
funcional de administração ‘resistente’ à lei, ou seja, um domínio reservado à administração contra as
ingerências do parlamento”. A “reserva de administração” possui duas espécies: a reserva de administração
em sentido estrito e a reserva de regulamento.
Reserva de administração em sentido estrito está associada à ideia de separação de poderes, baseia-se na
proibição de ingerência de um Poder nas funções típicas de outro. Objetivamente, a reserva em sentido estrito
se revela na proibição voltada ao Legislativo e ao Judiciário para que esses Poderes não adentrem no campo
da função administrativa, especificamente no mérito administrativo.
Já a reserva de regulamento verifica-se quando o ordenamento jurídico, especialmente a Constituição, tira
determinada matéria do âmbito do Poder Legislativo, atribuindo exclusivamente ao Poder Executivo a
competência para normatizá-la, que a exerce por meio dos regulamentos autônomos. Neste caso, há uma
vedação à edição de leis formais nesses campos, sob pena de inconstitucionalidade formal. No Brasil é
admitido a edição de regulamentos de execução independentes. Entretanto, devem ser atendidos alguns
requisitos como: não incidir em um campo de reserva legal; buscar atender aos objetivos do Estado, ao
interesse público ou tutelar direitos; ser editado de acordo com os princípios de direito administrativo, etc.
O STF já reconheceu a reserva de administração em várias hipóteses, como no RE 427.574-ED, Rel. Min. Celso
de Mello, julgamento em 13-12-2011, Segunda Turma; ADI 3.343, Rel. Min. Luiz Fux, julgamento em 1-9-2011.
*Tal reserva pode ser dividida em 2 categorias: a) GERAL, que se fundamenta no princípio da separação dos
poderes e significa que a atuação de cada órgão estatal não pode invadir ou cercear o núcleo essencial da
competência dos outros órgãos; b) ESPECÍFICA, que surge quando a CF destaca determinadas matérias,
submetendo-as à competência exclusiva do Executivo.
 32

No Brasil, o STF já reconheceu a existência de um verdadeiro PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA RESERVA DE

ADMINISTRAÇÃO, com fulcro no princípio da Separação dos Poderes, cujo conteúdo impediria a ingerência
normativa do Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Executivo. Ex: É
inconstitucional declaração pelo Legislativo da nulidade de concurso público realizado pelo Executivo por
suposta violação às normas legais, pois uma declaração dessa natureza revelaria o exercício de autotutela que
só poderia ser exercida com exclusividade por quem realizou o certame. (ADInMC 2.364/AL). Fonte: Rafael
Rezende.

4. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

*Atualizado em 15/05/2022:

Controle da Administração Pública é a fiscalização que um órgão exerce sobre outro órgão por
atribuição legal e constitucional. Pode ser um autocontrole (mesmo órgão) ou heterocontrole (órgãos
distintos). Se envolver poderes distintos e se não houver previsão constitucional está invadindo funções.

A Administração Pública, no exercício de suas funções, sujeita-se ao controle por parte dos poderes
LEGISLATIVO e JUDICIÁRIO, além de exercer, ela mesma, o controle sobre os próprios atos (Maria Sylvia de
Pietro). Pelo princípio da AUTOTUTELA, a administração tem o poder/dever de controlar seus próprios atos
(STF, súmula 473).

Súmula 473 do STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Esse controle não só abrange os órgãos do Poder Executivo, mas também os demais poderes, quando
exerçam função tipicamente administrativa; em outras palavras, abrange a Administração Pública considerada
em sentido amplo.

A finalidade do controle é assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que
lhe são impostos pelo ordenamento jurídico (legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade,
motivação, impessoalidade, etc.). Assim, a função de controle é inerente à atividade administrativa.

Embora o controle seja atribuição estatal, o administrado desempenha importante papel à medida
que pode provocar o controle seja em defesa de interesse próprio, seja no interesse da coletividade. “ É esse,
 33

provavelmente, o mais eficaz meio de controle da Administração Pública: controle popular.” (Maria Sylvia Di
Pietro)

Art. 37 (...) §3º A lei disciplinará as FORMAS DE PARTICIPAÇÃO DO USUÁRIO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
direta e indireta, regulando especialmente:
I – as RECLAMAÇÕES relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de
serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, na qualidade dos serviços;
II – o ACESSO dos USUÁRIOS a REGISTROS ADMINISTRATIVOS e a INFORMAÇÕES sobre atos do governo,
observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
III – a disciplina da REPRESENTAÇÃO contra o exercício negligente ou abuso do cargo, emprego ou função na
administração pública.”

#SELIGANATABELA
Tipo de Controle
Controle interno
Controle externo
Características
É próprio Administração Pública, como dever-poder de autotutela, abrange
legalidade e mérito, atua sob as formas de fiscalização hierárquica, supervisão
ministerial e recursos administrativos.
Poderes Legislativo e Judiciário sobre a Administração Pública, abrange o
controle da legalidade, legitimidade e economicidade (mérito), tendo
dimensão política e financeira

Rafael Oliveira7 também esquematiza as espécies de controle:

Critérios Tipos de Controle
Quanto ao órgão Autocontrole: realizado pela próprio Poder Executivo
responsável por sua Controle Externo: exercido pelo Poder Judiciário, Legislativo e
efetivação Tribunais de Contas.
Controle Social: implementado pela sociedade civil, por meio
da participação nos processos de planejamento,
acompanhamento, monitoramento e avaliação das ações da
gestão pública e na execução das políticas públicas. Ex.
participação em audiência pública.
Quanto ao momento do Controle prévio: exercido antes da publicação do ato

7
E-Book - Curso de Direito Administrativo, 7ª edição, ed. Método, 2019.
 34

controle* administrativo.
Controle posterior: implementado sobre o ato administrativo
existente.
Quanto ao parâmetro do Controle de Legalidade: verificação, no âmbito interno ou
controle sobre a atuação externo, da compatibilidade formal do ato com a legislação
administrativa** infraconstitucional e com o ordenamento jurídico como um
todo – respeito à lei e ao direito (princípio da juridicidade).
Controle de Mérito: avaliação da conveniência e oportunidade
relativas ao motivo e ao objeto, que ensejaram a edição do ato
administrativo discricionário.

* Maria Sylvia Di Pietro e Odete Medauar acrescentam o controle concomitante, que se processa na medida
em que se desenvolve a atividade administrativa.
** Também chamado controle quanto ao objeto ou natureza.

#SELIGANADICA. É importante registrar a posição de alguns doutrinadores no sentido de que o controle

exercido pela administração direta sobre as entidades da administração indireta (controle finalístico,
supervisão ministerial ou tutela administrativa) seria classificado como controle externo (nesse sentido Maria
Sylvia DI Pietro e José dos Santos Carvalho Filho). Esse não é o posicionamento de Celso Antônio Bandeira de
Melo, para quem esse fato não deixa de se enquadrar no conceito de controle interno, eis que realizado no
âmbito interno de um mesmo poder.

PARÂMETRO DO CONTROLE CARACTERÍSTICAS

Confrontação da conduta administrativa e ordem jurídica;
Pode ser exercido pelos três poderes8;
O resultado do controle pode ser pela confirmação da validade, a
LEGALIDADE anulação ou a convalidação (se o defeito for sanável); 9
São atos de confirmação: a homologação, a aprovação, o visto, dentre
outros.

8
O Controle de legalidade pode ser interno ou externo. “O judiciário, por exemplo, examina a legalidade de atos
administrativos em mandado de segurança (art. 5º, LXIX, CF). O legislativo, pelo seu Tribunal de Contas, aprecia a
legalidade dos atos de admissão de pessoal (art. 71, III, CF). E a Administração, em qualquer esfera, controla a legalidade
de seus próprios atos.” (Carvalho Filho)
9
“O controle de legalidade é o que se preordena a verificar a conformação, ou não, da atuação administrativa com a
ordem jurídica para confirmá-la ou desfazê-la.” (Gasparini)
 35

Se verificada a incompatibilidade da conduta administrativa com a

norma, o ato deve ser revisto (anulado) por ser ilegal, seja pelo
Judiciário, seja pela Administração.
Verificação da conveniência e oportunidade da conduta administrativa
sobre atos válidos;
Cabe à própria Administração responsável pela prática do ato.
O controle do mérito é ultimado por atos de confirmação da conduta
MÉRITO (aprovação, confirmação), quando esta não precisa ser revista.
Se a Administração entender que deve rever a conduta ocorrerá a
revogação.10
A revogação não pode atingir direitos adquiridos e somente pode
produzir efeitos prospectivos (ex nunc).

*Apenas em casos excepcionais o Poder Legislativo poderá realizar controle de mérito sobre atos
administrativos dos outros Poderes. Trata-se de um controle, sobretudo, político. Nestes casos o Legislativo
atua com discricionariedade. Ex.: apreciação prévia pelo Senado dos escolhidos pelo Presidente da República
para ocupar cargos de presidente e diretores do Banco Central.
#DEOLHONAJURIS #CONTROLEDELEGALIDADE.
O controle de legalidade exercido pelo Poder Judiciário sobre os atos administrativos diz respeito ao seu amplo
aspecto de obediência aos postulados formais e materiais presentes na Carta Magna, sem, contudo, adentrar
o mérito administrativo. (STJ. 2ª Turma. AgInt no RMS 49202/PR, Rel. Min. Assusete Magalhães, julgado em
02/05/2017)
No controle jurisdicional do processo administrativo, a atuação do Poder Judiciário limita-se ao campo da
regularidade do procedimento, bem como à legalidade do ato, não sendo possível nenhuma incursão
no mérito administrativo a fim de aferir o grau de conveniência e oportunidade, de maneira que se mostra
inviável a análise das provas constantes no processo disciplinar para adotar conclusão diversa da adotada pela
autoridade administrativa competente. (STJ. 1ª Seção. AgInt no MS 22526/DF, Rel. Min. Gurgel de Faria,
julgado em 10/05/2017)
Consoante entendimento consolidado no STJ, a intervenção do Poder Judiciário nos atos administrativos cinge-
se à defesa dos parâmetros da legalidade, permitindo-se a reavaliação do mérito administrativo tão somente
nas hipóteses de comprovada violação aos princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade, sob

10
“Revogação é o meio de que se socorre a Administração para desfazer situações administrativas anteriores, tendo em
vista critérios de cunho exclusivamente administrativos.” (Carvalho Filho)
 36

pena de invasão à competência reservada ao Poder Executivo. (STJ. 1ª Turma. AgInt no REsp 1271057/PR, Rel.
Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 18/05/2017).

Controle Popular: parte da doutrina considera esse controle popular como subespécie do controle
administrativo.
Direito de petição: faculdade que dispõem os indivíduos de formular qualquer tipo de postulação aos
órgãos públicos. Fundamento: art. 5º, XXXIV, “a”, CF;
Instrumentos de controle administrativos com previsão constitucional. Exemplos: art. 31, § 3º e art.
74, § 2º; ambos da CF.

Controle Administrativo
Conceito É a prerrogativa reconhecida à Administração Pública para fiscalizar e
corrigir, a partir dos critérios de legalidade ou de mérito, a sua própria
atuação.
Fundamentos Decorre do poder de AUTOTUTELA que permite à Administração Pública
rever os próprios atos quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes
(hierarquia).
Tutela Administrativa É o controle exercido pela Administração Direta sobre os atos
praticados pelas entidades que integram a Administração Indireta que,
em âmbito federal, denomina-se SUPERVISÃO MINISTERIAL (arts. 19 a
29 do Decreto-lei 200/1967).
Em virtude da autonomia das entidades administrativas, a tutela
somente será permitida quando houver previsão legal expressa. A
relação entre o controlador e o controlado é de mera vinculação, e não
de subordinação. Ex.: controle exercido pelo Ministério sobre os atos de
determinada autarquia.
Trata-se de controle interno-externo: interno em relação ao Poder
controlador (no exemplo, o próprio Poder Executivo controla os seus
atos) e externo quanto à pessoa jurídica responsável pelo controle (no
exemplo, a União, por meio de seus Ministérios, controla, sob o aspecto
finalístico, os atos das pessoas jurídicas federais).
Autotutela É o controle administrativo interno, exercido por determinada entidade
administrativa sobre seus próprios órgãos. Nesse caso, o controle é
 37

justificado pela HIERARQUIA ADMINISTRATIVA inerente à estruturação

interna das pessoas administrativas e, por essa razão, independe de
previsão legal.
A Administração Pública deve anular seus próprios atos, quando
constatada a ilegalidade, e pode revogá-los por razões de conveniência
e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos (art. 53 da Lei
9.784/1999 e Súmulas 346 e 473 do STF).
Meios de controle O controle administrativo é exercido, em regra, por meio de processos
administrativos, instaurados de ofício ou a requerimento do
interessado.
Em razão do DIREITO constitucional de PETIÇÃO (art. 5.º, XXXIV, “a”, da
CRFB), qualquer pessoa tem o direito de peticionar ao Poder Público,
independentemente do pagamento de taxas, em defesa de direitos ou
contra ilegalidade ou abuso de poder.
No âmbito do direito de petição, inserem-se os recursos
administrativos.
Recurso administrativo É o meio formal de impugnação das decisões administrativas. Divide-se
em: recurso hierárquico próprio, recurso hierárquico impróprio, pedido
de reconsideração, revisão.
Coisa Julgada Administrativa Significa que a decisão se tornou irretratável pela própria
administração. A coisa julgada administrativa é relativa, pois a decisão
administrativa poderá ser modificada ou desfeita pelo Poder Judiciário.

Controle Legislativo
Conceito O controle legislativo ou parlamentar é aquele exercido pelo Poder
Legislativo sobre os atos do Poder Executivo, a partir de critérios
políticos ou financeiros e nos limites fixados pelo texto constitucional.
Os casos de controle parlamentar sobre o Poder Executivo devem
constar expressamente da Constituição Federal, pois consagram
verdadeiras exceções ao princípio constitucional da separação de
poderes (art. 2.º da CRFB), não se admitindo, destarte, a sua
ampliação por meio da legislação infraconstitucional.
Fundamentos Insere-se entre os mecanismos constitucionais de pesos e contrapesos
 38

pelos quais cada Poder Orgânico do Estado recebe competência para

interferir na ação dos demais.
Limites O controle que o Poder Legislativo exerce sobre a Administração Pública
tem que se limitar às hipóteses previstas na CF, uma vez que implica
interferência de um Poder nas atribuições dos outros Poderes, sob pena
de ofensa ao princípio da separação de poderes

Controle Jurisdicional da Administração Pública

Conceito É o poder de fiscalização e correção que os órgãos do Poder Judiciário
exercem sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e
do Próprio Judiciário.
Fundamento constitucional art. 5°, XXXV, da CF.
Limites O Judiciário pode dizer o que é legal ou ilegal, mas não o que é
oportuno ou conveniente, ou inoportuno ou inconveniente. O Poder
Judiciário pode examinar todos os atos da Administração Pública,
sempre sobre o aspecto da legalidade e da moralidade (art. 5º, LXXIII e
art. 37, da CF/88). Como já afirmado, o fundamento do controle judicial
da atividade administrada repousa no art. 5º, XXXV, da CF/88, sendo,
portanto, inafastável.
Fala-se que o controle jurisdicional da atividade administrativa se limita
à questão da legalidade. Ou seja, o controle não alcançaria questões de
mérito. No entanto, é importante lembrar que atos praticados com
violação de princípios é ato arbitrário, passível de controle pelo
Judiciário.
Inafastabilidade do Controle A maior ou menor vinculação dos atos administrativos à lei determinará
Jurisdicional a extensão do controle a ser realizado pelo Poder Judiciário.
Quanto aos atos vinculados, não restam dúvidas, o controle jurisdicional
deve se restringir ao aspecto da legalidade, como forma de garantir a
completa adequação aos padrões da determinação legal correlata. A
dificuldade reside, pois, em conciliar a inafastabilidade da jurisdição
com o exercício do poder discricionário a cargo da Administração
Pública.
A esse respeito, doutrina e jurisprudência têm evoluído para admitir
 39

não só o controle fundamentado na legalidade estrita, passando a

acolher também como válido o controle de legitimidade dos atos
administrativos, utilizando como parâmetro a legalidade em sentido
amplo, de modo a considerar ilegítimo o ato que contrarie outros
valores ínsitos à Administração Pública, tais como a moralidade, a
eficiência, a razoabilidade e a proporcionalidade.
Assim, a regra é a incidência do controle jurisdicional da legalidade, mas
esse princípio sofre certas limitações, sendo mitigado o princípio da
inafastabilidade de jurisdição em situações como de atos discricionários,
normativos, políticos e interna corporis.

Controle jurisdicional comum a) meios comuns ordinários – ações ordinárias

 Ações ordinárias: declaratórias, constitutivas, anulatórias,
indenizatórias, etc.
 Ações especiais: consignação em pagamento, etc.
b) meios especiais de controle
 Conduta administrativa: ação popular, ação civil pública,
habeas data, habeas corpus, mandado de segurança (individual e
coletivo), mandado de injunção.

4.1. Accountability

Trata-se de um termo da língua inglesa que pode ser traduzido como responsabilidade com ética e
remete à obrigação, à transparência, de membros de um órgão administrativo ou representativo de prestar
contas a instâncias controladoras ou a seus representados. Esse processo de accountability é composto por
três dimensões:

 Informação: divulgação transparente das informações para que a população tenha acesso.
 Justificação: esclarecimento dos atos e tomadas de decisão.
 Punição: responsabilização e sanção dos gestores pelos atos de gestão ou descumprimentos da
Lei.

A doutrina aponta três tipos de accountability:

 40

 Vertical: controle realizado pela população sobre os administradores públicos, através dos
instrumentos de participação popular (voto, plebiscito, referendo e ação popular).
 Horizontal: ocorre por meio do processo de controle e fiscalização entre os poderes (sistema de
freios e contrapesos), ou entre os órgãos e instituições públicas, a exemplo do realizado pelos
tribunais de contas e controladorias.
 Social (societal): processo de controle não eleitoral, representa as diversas entidades sociais,
como associações, ONGs, mídia, sindicatos, etc. Que, investigam e denunciam abusos de poder,
cobrando a responsabilização.

#OLHAOGANCHO: Outro termo que tem sido utilizado nesse âmbito de gestão de contas públicas é
governança, compreendido como a forma pela qual o governo gerencia os recursos econômicos e sociais a fim
de concretizar o interesse público. Em outras palavras, refere-se à capacidade administrativa e financeira, de
um governo implementar as políticas públicas.
De acordo com o Referencial Básico de Governança Organizacional (TCU, 2020): “A governança pública
organizacional compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em
prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução de políticas públicas e
à prestação de serviços de interesse da sociedade.”
De acordo com esse Referencial Básico, a governança de órgãos e entidades da administração pública
envolve três funções:

 Avaliar o ambiente, os cenários, o desempenho e os resultados;

 Direcionar e orientar a preparação, a articulação e a coordenação de políticas e planos, alinhando
as funções organizacionais às necessidades das partes interessadas e assegurando o alcance dos
objetivos estabelecidos;
 Monitorar os resultados, o desempenho e o cumprimento dos planos.

Nesse sentido, o Referencial indica que a governança se relaciona com processos de comunicação; análise e
De acordo com o Banco Mundial (2007), são princípios da boa governança a:

 Legitimidade;
 Equidade;
 Responsabilidade;
 Eficiência;
 41

 Probidade;
 Transparência;
 Accountability.

#NÃOCONFUNDA Governança com governabilidade: esse se refere à capacidade política de
governar. Deriva da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade .

O termo accountability vem tomando grande importância no cenário do ordenamento jurídico pátrio, tanto na
esfera privada como na administração pública. Sem tradução exata para o português, seu significado envolve
as questões relacionadas à responsabilidade do gestor pela administração, pelo cumprimento da legislação
aplicável, pela utilização de mecanismos que assegurem a diminuição de riscos na administração.
Neste contexto, o controle interno se revela como instrumento valioso para a accountability, na medida em
que através dele podem ser criadas normas regulamentadoras de rotinas administrativas capazes de diminuir
as possibilidades de erros, fraudes ou outras irregularidades nos processos de trabalho das instituições, na
medida em que o controle interno verifica e revê estes processos e, por fim, na medida em que identifica
irregularidades, busca soluções para saná-las e induz a responsabilização dos respectivos agentes.
Outro mecanismo de responsabilização do mau gestor público, cuja estruturação compete ao município, é a
corregedoria. A respeito, extrai-se do texto da cartilha “Como implementar uma corregedoria em municípios”,
também elaborada pelo Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União:
As medidas de combate à corrupção e de promoção da integridade e da ética são bases fundamentais para
uma boa gestão pública. Entretanto, para alcançar o sucesso das medidas preventivas, são necessários
mecanismos que garantam seu cumprimento e reprimam eventuais desvios de comportamento. Essa é a
função de corregedoria, também conhecida como função de correição.
(...) Quando aplicadas de forma rápida e justa, as medidas correicionais ajudam a criar uma cultura de
integridade, que passa a fazer parte de toda a Administração e, ao fim, da própria sociedade. Fica evidente
que o combate à corrupção deve ser objetivo constante do Estado.

É importante ressaltar que não só o gestor público está sujeito à responsabilização por irregularidades
detectadas na sua administração, mas também o responsável pelo sistema de controle interno. De fato, em
caso da não adoção das medidas cabíveis frente a uma irregularidade detectada ou detectável está sujeito o
responsável pelo controle interno à aplicação de penalidade.

Na oportunidade, cabe recorrer mais uma vez aos ensinamentos de Marçal Justen Filho:
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O exercício do controle conduz não apenas à identificação de defeitos ou imperfeições. Essa é uma das etapas
do controle. É essencial, ademais disso, que a verificação de um defeito ou de uma insuficiência sejam
acompanhadas da adoção ou da proposição de providências compatíveis.
Verificando a existência de um defeito (ilegalidade ou inconveniência) na atividade administrativa, surgirá o
dever de o órgão de controle propor a solução a ser adotada. Portanto, a adoção de providências para corrigir
os defeitos não é discricionária. A autoridade investida na competência de controle está juridicamente
constrangida não apenas a desencadear a atividade de scalização. Também lhe incumbe, de modo
inafastável, promover as providências cabíveis em face de eventuais irregularidades. A omissão ou a recusa em
o fazer configurará infração a deveres funcionais, senão atuação criminosa. (Art. 320 do CP)
O controle interno poderá resultar na correção do defeito, quando tal se inserir na competência do órgão que
exercita o dito controle. Em outros casos, caberá ao titular do controle comunicar a existência do defeito às
autoridades envolvidas, para que adotem as providências necessárias.
Portanto, no plano valorativo (despregado de amarras preconceituosas) o controle popular quanto à
efetividade dos direitos humanos conclama ampla participação dos movimentos sociais no cumprimento do
múnus fiscalizatório. Insista-se que o controle popular dos direitos humanos desenvolvido pelos movimentos
sociais tem melhores condições em exigir “prestação de contas” do poder público (accountability), porque
infenso à estrutura orgânica estatal e dotado de organicidade própria.
Em reciprocidade, aos agentes do Estado, dogmaticamente compreendidos como legitimados na função

procedimental dos direitos humanos, cumpre à prestação de contas (accountability) já que responsáveis pelo
governo. Ou seja, accountability é sistema de direito e dever ao mesmo tempo. 11

#MAISUMGANCHO: DIREITO FUNDAMENTAL À BOA ADMINISTRAÇÃO

Accountability começou a ser entendida como questão de democracia, em que “quanto mais avançado o
estado democrático, maior o interesse pela accountability. E a accountability governamental tende a
acompanhar o avanço de valores democráticos, tais como igualdade, dignidade humana, participação,
representatividade”(CAMPOS, 1990, p. 4).

11
https://www.mpmg.mp.br/data/files/0F/73/2B/EC/E744A7109CEB34A7760849A8/MPMGJuridico_PatrimonioNotas2.pdf+&cd=10&hl=pt-
BR&ct=clnk&gl=br.
 43

Accountability, em suma e tomando por base um conceito aproximado, pode ser entendida como a
transparência dos governantes na prestação de contas e, também, na responsabilização destes mesmos
governantes pelos seus atos (PINHO; RAUPP, 2011). A accountability emerge da relação entre o Estado e a
sociedade, propiciada pelo desenvolvimento democrático e, partindo desta emersão governante-governado
que a accountability pode ser entendida como um processo de controle, que se estende ao longo do tempo
(eleição e mandato) e no qual devem participar, de um modo ou de outro, os cidadãos organizados
politicamente” (LOUREIRO; ABRUCIO, 2002, p.59). Soma-se ao conceito acima a necessidade de regras nas
quais a accountability possa ser exercida através de práticas ampliadas de negociação entre os atores, visando
tornar “públicas e legítimas as decisões tomadas” (PINHO; RAUPP, 2011,).

Não há dúvida que a ideia central de accountability refere-se à fiscalização e ao controle dos agentes públicos.
No entanto, as divergências começam a surgir ao tentar delimitar os objetos, meios e sujeitos de exercício
deste controle e sobre quais os mecanismos de controle devem ser incluídos na abrangência de accountability.

Ainda, há a divisão de accountability em horizontal e vertical, classificação imprescindível para delimitar os

atores principais investidos de poder de controle. A accountabilily vertical difere da horizontal no sentido em
que, nesta última, o controle é exercido pelos próprios poderes Legislativo, Executivo e Judiciário através do
sistema denominado check and balances, entendido como freios e contrapesos.

O controle horizontal se perfaz através da mútua fiscalização entre os poderes ou entre estes e os respectivos
órgãos públicos. Exemplo clássico do controle horizontal é aquele exercido pelos Tribunais de Contas, em que
estes órgãos possuem poderes para realizar ações de fiscalização e, se for o caso, impor sanções aos
transgressores. Percebe-se, pois, que na accountability horizontal a relação instaurada percorre os próprios
poderes estatais, sem, contudo, haver a participação direta do cidadão.

Em contrapartida, a accountability vertical igualmente remete à ideia de controle, mas, desta vez, o controle
emerge do povo, ou seja, o próprio cidadão controla os políticos e as ações governamentais. Tal
questionamento é revestido de especial importância ao analisar os meios institucionalizados e não
institucionalizados do exercício democrático. Isto porque para alguns autores como Guillermo O’ Donnel
(1988), Fernando Abrucio e Maria Rita Loureiro(2002) a noção de responsabilização originada a partir da
accountability abrangeria tão somente os meios de controle institucionalizados, desconsiderando, por
conseguinte, alguns agentes como a imprensa e a sociedade civil. O controle institucionalizado é exercitado
por meio de instrumentos reconhecidos e validados pela ordem jurídica vigente, como o plebiscito, o
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referendo e a iniciativa popular além do voto. Ambos são formas de controle cuja participação popular é
imprescindível.

No entanto, a noção de controle atrelada a tais instrumentos restringe a participação de importantes atores,
cuja contribuição pode ser essencial na efetivação do comando de fiscalização e responsabilização dos
governantes. Isto porque os mecanismos institucionalizados de participação popular existentes no cenário
nacional mostram-se enfraquecidos, seja pela dificuldade em utilizá-los, como a ação popular que possui
quórum de assinaturas do eleitorado distribuídas entre no mínimo cinco Estados da Federação ou até mesmo
pelo desuso demonstrado ao longo da história brasileira, como o referendo e o plebiscito, pouco utilizados.

Assim sendo, a ampliação do controle e, consequentemente, dos instrumentos que o efetivam possibilitará
maior participação popular e, com isso, mais efetividade à ideia de democracia materializada por meio da
accountability vertical.

O controle vertical pode ocorrer em momentos distintos, se concretizando por meio da democracia
participativa. No Brasil, a participação popular ocorre por meio do voto, da iniciativa popular, do referendo e
do plebiscito. Estas são as formas típicas de participação popular, sendo que o voto é a mais conhecida e
possivelmente a mais mobilizadora. No entanto, as eleições ocorrem periodicamente e, portanto, o voto
propriamente não pode ser considerado instrumento principal de exercício da accountability vertical, pelo que
se impõe a criação de novas condições como forma de proporcionar o controle vertical, com vistas a conceder
maior transparência às ações dos representantes e fortalecer o vínculo de confiança entre o Estado e a
sociedade civil, tornando a relação representante-representado mais ampla e democrática. Igualmente ocorre
com a ação popular, o referendo a iniciativa popular, instrumentos que conotam pouca força social em razão
da carência de uso na história brasileira. Se considerado o estágio democrático recente no Brasil, por certo a
participação popular na construção da democracia brasileira encontra sua verdadeira evolução (senão seu
próprio surgimento) a partir da promulgação da Constituição da República de 1988, diferente de outros países,
em que a democracia direta como, por exemplo, na Suíça, em que a participação do cidadão envolve muito
mais que votar em candidatos, representando o meio efetivo de tomadas de decisões. Tanto é que dois dos
instrumentos de democracia direta dos tempos modernos, o referendo e a iniciativa popular, encontram
guarida primeiramente na Suíça, sendo disseminado ao longo da história em outros países, alcançando o
Brasil. A noção de accountability está intimamente ligada à noção de cidadania organizada, o que explica a
carência do conceito e do exercício do controle vertical no Brasil.
 45

É notório que há falha social no que se refere à permissão do exaurimento da accountability, mas não é
apenas o cidadão que pode suportar o ônus dessa frustração de controle, até porque a ideia central da
accountability é o dever de prestação de contas do agente público e de boa governança, ambos os deveres
constitucionais atribuídos ao administrador público como forma de dar aplicabilidade à cidadania e com vista a
propiciar o exercício efetivo da democracia participativa.

O direito à boa administração entre os princípios gerais do direito administrativo é mais que uma obrigação do
administrador, pois é um direito cívico do administrado “a boa administração, portanto, não é uma finalidade
disponível, que possa ser eventualmente atingida pelo Poder Público: é um dever constitucional de quem quer
que se proponha a gerir, de livre e espontânea vontade, interesses públicos” (NETO MOREIRA, 2009, p. 119).
Assim, segundo o autor, a boa administração corresponde a um direito cívico do administrado implícito na
cidadania.12

#DEOLHONAJURIS
Legalidade, discricionariedade, proporcionalidade: o controle judicial dos atos administrativos na visão do
STJ13
O ato administrativo – espécie de ato jurídico – é toda manifestação unilateral de vontade da administração
pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato resguardar, adquirir, modificar, extinguir ou
declarar direitos, ou, ainda, impor obrigações aos administrados ou a si própria.

Esse é um dos temas mais estudados no âmbito do direito administrativo e, da mesma forma, um dos mais
frequentes nas ações ajuizadas contra a administração pública. Em razão do
poder discricionário
da administração, nem todas as questões relativas ao ato administrativo podem ser analisadas pelo Judiciário
– que, em geral, está adstrito à análise dos requisitos legais de validade, mas também deve aferir o respeito
aos princípios administrativos, como os da razoabilidade e da proporcionalidade.

Cotidianamente, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) é acionado para estabelecer a correta interpretação
jurídica nos conflitos que envolvem esse tema.

12
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:v83DSr1RAGMJ:www.publicadireito.com.br/artigos/%3Fcod
%3D73eb26ad4e0c9d3f+&cd=16&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br.

13
https://www.stj.jus.br/sites/portalp/Paginas/Comunicacao/Noticias/13032022-Legalidade--discricionariedade--proporcionalidade-o-controle-
judicial-dos-atos-administrativos-na-visao-do-STJ.aspx.
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Ato que elimina candidato de concurso público pode ser revisto

No julgamento do AREsp 1.806.617, a Segunda Turma destacou que a discricionariedade administrativa não é
imune ao controle judicial, especialmente diante da prática de atos que impliquem restrições a direitos dos
administrados – como a eliminação de concurso público –, cabendo à Justiça reapreciar os aspectos vinculados
do ato administrativo (competência, forma e finalidade, além da razoabilidade e da proporcionalidade).

Com esse entendimento, os ministros acolheram recurso especial de um candidato reprovado na fase de
investigação social em concurso da Polícia Militar do Distrito Federal (PMDF) por ter admitido o uso de drogas
oito anos antes do certame.

Ao determinar a reintegração do candidato ao concurso, o colegiado considerou, entre outras razões, o fato de
ele já exercer um cargo no serviço público; o longo período desde que teve contato com entorpecentes e a sua
aprovação na investigação social em outro concurso para a carreira policial, no Maranhão.
Na avaliação do relator, ministro Og Fernandes, impedir o candidato de prosseguir no certame, além de
revelar uma postura contraditória da administração – que reputa como inidôneo um candidato que já é
integrante dos seus quadros – acaba por aplicar uma sanção de caráter perpétuo, "dado o grande lastro
temporal entre o fato tido como desabonador e o momento da investigação social".

Controle jurisdicional de critérios de correção de provas em concurso

A jurisprudência do STJ segue o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF), firmado no julgamento do
Tema 485, segundo o qual, em regra, não cabe ao Poder Judiciário se imiscuir nos critérios de correção de
provas e de atribuição de notas em concurso público, visto que sua atuação deve se limitar ao controle da
legalidade do certame. Em alguns casos, a contestação de candidatos aos critérios de correção da banca
examinadora pode envolver uma controvérsia sobre legalidade.

Sob a relatoria do ministro Herman Benjamin, a Segunda Turma deu provimento ao RMS 58.373, interposto
por candidatos de um concurso para juiz substituto no Rio Grande do Sul, e reconheceu a nulidade da prova
prática de sentença cível e criminal, determinando que outra fosse realizada pela banca examinadora.

Os candidatos alegaram ilegalidade em razão da falta de transparência quanto aos critérios de correção das
provas práticas, pois não foram divulgados os espelhos com a atribuição das notas aos itens considerados
necessários. Segundo eles, os parâmetros divulgados eram genéricos, o que prejudicou a sua defesa no âmbito
administrativo.
 47

No caso, o magistrado verificou que o espelho de prova apresentado pela banca possuía padrões de resposta
genéricos, sem detalhar quais matérias a comissão entendia que deveriam ser abordadas para que a resposta
fosse correta, o que impossibilitou aos candidatos o exercício do contraditório e a ampla defesa.

Somente após a interposição do recurso administrativo, afirmou o relator, é que a administração apresentou,
de forma detalhada, as razões adotadas para a fixação das notas, "invertendo-se a ordem lógica para o
exercício efetivo do direito de defesa, em que primeiro o candidato deve ter conhecimento dos reais motivos
do ato administrativo para depois apresentar recurso administrativo contra os fundamentos empregados pela
autoridade".

Por identificar ilegalidade no ato de divulgação do espelho de prova, Herman Benjamin entendeu que o caso
se amoldava à ressalva da parte final do precedente firmado pelo STF: "Não compete ao Poder Judiciário
substituir a banca examinadora para reexaminar o conteúdo das questões e os critérios de correção utilizados,
salvo ocorrência de ilegalidade ou de inconstitucionalidade".

Motivação deve ser anterior ou concomitante ao ato

Ao lembrar que a motivação do ato administrativo deve ser anterior ou concomitante à sua prática, a Primeira
Turma negou recurso especial com o qual o Estado do Piauí pretendia manter a remoção de um policial militar
da cidade de Teresina para Bom Jesus.

O colegiado acompanhou o relator do AREsp 1.108.757, ministro Napoleão Nunes Maia Filho (aposentado),
que considerou ilícito o fato de a motivação para a remoção do policial ter sido apresentada só após a prática
do ato administrativo.

"Caso se permita a motivação posterior, dar-se-á ensejo para que se fabriquem, se forjem ou se criem
motivações para burlar eventual impugnação ao ato", afirmou. Para o ministro, não se pode admitir que,
diante da contestação na via judicial ou administrativa, o gestor construa uma motivação para validar o ato
administrativo.
O magistrado lembrou que o princípio da motivação regula a condução dos atos administrativos que negam,
limitam ou afetam direitos e interesses do administrado. Segundo ele, para que o ato administrativo seja
válido, deve observar, entre outros, os princípios da impessoalidade, da licitude e da publicidade – pilares do
 48

direito administrativo –, que se fundem na chamada motivação, que é a apresentação das razões fáticas ou
jurídicas determinantes da expedição do ato.

Controle de atos administrativos de estabelecimento prisional

No REsp 1.378.557, a Terceira Seção unificou o entendimento das turmas de direito criminal e estabeleceu
que, embora o juiz da vara de execuções penais possa exercer, quando provocado, o controle de legalidade
dos atos administrativos praticados pelo diretor do presídio, não lhe é permitido adentrar em matéria de
atribuição exclusiva da autoridade administrativa, como a instauração de procedimento para apuração de falta
disciplinar pelo preso, sob pena de afronta ao princípio da legalidade.

O colegiado manteve acórdão no qual o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul (TJRS) considerou nula a
decisão do juízo da Vara de Execução Penal de Porto Alegre que instaurou procedimento judicial para apurar o
cometimento de falta disciplinar por um detento e, após a manifestação da defesa e do Ministério Público na
audiência de justificação, reconheceu a prática de falta grave e determinou a alteração da data-base para
futuros benefícios.

Os ministros acompanharam a conclusão do TJRS de que a sanção disciplinar constitui ato administrativo
vinculado, necessariamente precedido de procedimento administrativo com a garantia do direito de defesa,
cuja competência é do administrador do presídio.

O relator, ministro Marco Aurélio Bellizze, lembrou que, no âmbito da execução penal, a atribuição de apurar a
conduta faltosa do detento, assim como verificar se ela corresponde a uma falta leve, média ou grave,
conforme a norma legal, é do diretor do presídio, em razão de ser o detentor do poder disciplinar.

"O diretor do presídio deve apurar a conduta do detento, identificá-la como falta leve, média ou grave, aplicar
as medidas sancionatórias que lhe competem, no exercício de seu poder disciplinar, e, somente após esse
procedimento, quando ficar constatada a prática de falta disciplinar de natureza grave, comunicar ao juiz da
vara de execuções penais para que decida a respeito das referidas sanções de sua competência, sem prejuízo
daquelas já aplicadas pela autoridade administrativa", afirmou Bellizze.

Prazo prescricional para impugnar atos com nulidade

 49

Mesmo no caso de ato administrativo contaminado por nulidade, os efeitos decorrentes não poderão ser
afastados se, entre a data de sua prática e o ajuizamento da ação, já tiver transcorrido o prazo prescricional
previsto para a correspondente hipótese fática, salvo flagrante inconstitucionalidade.

O entendimento foi aplicado pela Terceira Turma no julgamento do REsp 1.782.024, em que o colegiado
reconheceu a prescrição de ação na qual o São Paulo Futebol Clube buscava a decretação de nulidade da
marca ST Sócio Torcedor. Os ministros aplicaram a regra do artigo 174 da Lei de Propriedade Industrial (LPI),
que fixa em cinco anos o prazo para declarar a nulidade do registro, contados da data de sua concessão.

O recurso teve origem em ação anulatória movida pelo São Paulo, em que foi discutida a anulação do registro
de exclusividade de marca. A concessão da marca ST Sócio Torcedor ocorreu em 2002, e o processo de
anulação foi proposto em 2010.

A relatora do recurso, ministra Nancy Andrighi, destacou em seu voto que o artigo 54 da Lei 9.784/1999 é
regra geral destinada ao administrador público, que lhe confere o direito potestativo de anular seus próprios
atos no prazo de cinco anos, sob pena de convalidação pelo decurso do tempo.

Para a magistrada, entender que a ação de nulidade seria imprescritível equivaleria a esvaziar completamente
o conteúdo normativo do dispositivo invocado (artigo 174 da LPI), "fazendo letra morta da opção legislativa e
gerando instabilidade, não somente aos titulares de registro, mas também a todo o sistema de defesa da
propriedade industrial".

Ao concluir o voto, a ministra afirmou que a imprescritibilidade não constitui regra no direito brasileiro, sendo
admitida somente em hipóteses "excepcionalíssimas", que envolvem direitos da personalidade, estado das
pessoas ou bens públicos, e que casos como o do recurso em julgamento devem se sujeitar aos prazos
prescricionais do Código Civil ou das leis especiais.

DISPOSITIVOS PARA CICLOS DE LEGISLAÇÃO

Não se aplica.

BIBLIOGRAFIA UTILIZADA
 50

CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. Salvador: Juspovidm, 2015.

FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2015.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2014.