RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO

Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba

(Codevasf)
Exercício 2023

24 de março de 2023
Controladoria-Geral da União (CGU)
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC)

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
Órgão: Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR)
Unidade Auditada: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco
e do Parnaíba (Codevasf)
Município/UF: Diversos municípios do RN
Relatório de Avaliação: 1199726
Missão
Elevar a credibilidade do Estado por meio da participação social, do controle
interno governamental e do combate à corrupção em defesa da sociedade.

Avaliação
O trabalho de avaliação, como parte da atividade de auditoria interna, consiste
na obtenção e na análise de evidências com o objetivo de fornecer opiniões ou
conclusões independentes sobre um objeto de auditoria. Objetiva também
avaliar a eficácia dos processos de governança, de gerenciamento de riscos e de
controles internos relativos ao objeto e à Unidade Auditada, e contribuir para o
seu aprimoramento.

QUAL FOI O
TRABALHO
REALIZADO
PELA CGU?
Avaliação da atuação da
Codevasf na execução do
Contrato nº 0.141.00/2020,
decorrente do Edital nº
77/2020 - DF/Sede para
Registro de Preço de obras de
pavimentação asfáltica em
CAUQ em vias de diversos
municípios do Rio Grande do
Norte.
Os trabalhos de campo foram
realizados de 25.05.2022 a
21.10.2022.
POR QUE A CGU REALIZOU ESSE
TRABALHO?
O trabalho decorre da ação de controle nº
906016, que, motivada pela materialidade,
avaliou a utilização do Sistema de Registro de
Preços na Codevasf para execução de serviços
de pavimentação em comparação com a forma
tradicional de execução desses objetos por
instrumentos de repasse regulamentados pela
Portaria nº 424/2016 e identificou uma série de
certames SRP com irregularidades, que foram
avaliados separadamente pela CGU no Órgão
Central e nas Superintendências.
QUAIS AS CONCLUSÕES
ALCANÇADAS PELA CGU? QUAIS
AS RECOMENDAÇÕES QUE
DEVERÃO SER ADOTADAS?
A partir dos exames efetuados, foi verificada a
ineficiência da atuação da Codevasf no
acompanhamento dos contratos, tendo sido
identificadas impropriedades evidenciadas no
decorrer da execução do serviço contratado,
tais como: Falta de critério para distribuição
dos serviços contratados aos beneficiários;
substituição informal de vias que já haviam
sido enquadradas; falta de normativos e
treinamento específico para o seu corpo
técnico, para análise e recebimento de
projetos; ausência de planos de amostragem e
execução inadequada dos ensaios e controle
tecnológico; subcontratação indevida,
inexistência de fiscalização formal do contrato;
forma de medição de serviços imprecisa e
execução de pavimentação em desacordo com
normas técnicas.
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

BDI Bonificação e Despesas Indiretas

CAP Cimento Asfáltico de Petróleo
CAUQ Concreto Asfáltico Usinado a Quente
Codevasf Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
CGU Controladoria-Geral da União
CPU Composição de Preço Unitário
DOU Diário Oficial da União
DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
IBRAOP Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas
IDEMA Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente do RN
SA Solicitação de Auditoria
SICRO Sistema de Custos Referenciais de Obras
SIGEC Sistema de Gestão de Convênios e Contratos da Codevasf
TCU Tribunal de Contas da União
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 7

RESULTADOS DOS EXAMES 8

1. Falta de critérios para distribuição dos serviços aos municípios beneficiários. 8

2. Indicação e/ou substituição de vias para pavimentação realizadas informalmente. 10

3. Diário de obras preenchido de forma incompleta e imprecisa, ausência da

especificação da localidade e diversos dias úteis em branco. 12

4. Ausência de planos de amostragem e execução inadequada dos ensaios e controle

tecnológico. 15

5. Ensaios de verificação de qualidade dos serviços de imprimação e pintura de ligação

não vêm sendo realizados e nem exigidos pela Codevasf. 16

6. Risco de manipulação pela contratada na apresentação dos resultados de ensaios de

contraprova de espessuras de camada asfáltica, devido à ausência da Codevasf. 18

7. Controles tecnológicos do CAUQ foram realizados sem observância de norma técnica

comprometendo a verificação da qualidade do capeamento asfáltico das vias. 20

8. Subcontratação indevida no objeto do Contrato nº 0.141.00/2020. 22

9. Ausência de registro de ART durante 10 meses. 23

10. Execução de serviço de capeamento asfáltico em desacordo com norma técnica e

contrato, com prejuízo para a qualidade do produto entregue e superfaturamento. 24

11. Não cumprimento do cronograma contratual. 29

12. Codevasf não dispõe de normativos ou orientações específicas norteando seus

técnicos sobre como proceder as análises de recebimento de projeto. 30

13. Utilização de DMTs fictícias no controle da execução dos serviços. 31

14. Forma utilizada para medição da espessura do CAUQ aplicado na via é imprecisa e
não garante a correta quantificação desse insumo. 33

15. Espessura da camada asfáltica em rua de São Tomé/RN e Campo Redondo/RN,

abaixo do valor de 3,5cm previsto nos projetos executivos. 35

16. Pavimentação asfáltica executada em desacordo com o projeto, apresentando

problemas técnicos e degradação precoce - Av. Silvio Bezerra de Melo, Lagoa Nova/RN. 39

RECOMENDAÇÕES 43
CONCLUSÃO 46

ANEXOS 47

I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE AUDITADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA 47

Achado nº 8 - Subcontratação indevida no objeto do Contrato nº 0.141.00/2020. 55

6
INTRODUÇÃO
O presente trabalho se propõe à avaliação da execução do contrato decorrente do
Edital do Pregão Eletrônico nº 77/2020 da Sede da Companhia de Desenvolvimento dos Vales
do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf), relativo à execução de serviço de pavimentação
em Concreto Asfáltico Usinado a Quente – CAUQ em vias de diversos municípios do Estado do
Rio Grande do Norte.

As despesas serão processadas à conta da funcional programática nº

15.451.2217.1D73.0001 - Apoio à Política Nacional de Desenvolvimento Urbano - Nacional,
GND 4 - Investimentos, TED nº 151/2020-SDRU/MDR, sob gestão da Área de Desenvolvimento
Integrado e Infraestrutura. Nota de Empenho nº 2020NE800349 datada de 29 de dezembro
de 2021, conforme consta no contrato nº 0.141.00/2020.

A licitação foi realizada via Sistema de Registro de Preço, no âmbito do Processo

Administrativo Eletrônico da Codevasf nº 59500.001756/2020-30. A empresa Engefort
Construtora e Empreendimentos LTDA, C.N.P.J.: 10.563.802/0001-63, sagrou-se vencedora do
certame com a proposta de R$ 28.770.000,00, o que representa um desconto de 1,36% em
relação ao orçamento de referência da Administração, estimado em R$ 29.168.156,23.

O Contrato nº 0.141.00/2020 foi assinado no limite da disponibilidade orçamentária

de R$ 26.740.000,00, consoante Nota de Empenho nº 2020NE800349. A Ordem de Serviço
para início das obras foi assinada em 23.06.2021 (conforme fls 656 e 664 do processo) e o
prazo para a conclusão das obras era de 12 meses.

A presente ação de controle decorre da ação 906016, que avaliou a utilização do

Sistema de Registro de Preços pela Codevasf para execução de serviços de pavimentação e
aquisição de equipamentos em comparação com a forma tradicional de execução desses
objetos por instrumentos de repasse regulamentados pela Portaria nº 424/2016, ação
motivada, especialmente, pela elevada materialidade orçamentária decorrente de emendas
parlamentares. A citada ação de controle identificou uma série de editais de pregões para a
contratação desse tipo de obra de pavimentação via SRP com diversas irregularidades em
alguns Projetos Básicos analisados. Nesse sentido, optou-se pelo planejamento de ações de
controle em âmbito nacional para avaliar a execução dos contratos decorrentes desses editais
específicos.

Visando o planejamento da avaliação da execução dos contratos, foram elaboradas as

seguintes questões de auditoria:

a) A fiscalização das obras garante a qualidade, atende os princípios administrativos e

cumpre a legislação pertinente?
b) Os projetos são adequados, suficientes e compatíveis com a realidade dos serviços
implantados?
c) Os custos das obras são compatíveis com os valores de mercado?

7
 Os exames foram realizados em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao
Serviço Público Federal, tendo sido empregada a análise documental, solicitação de
informações, verificações em campo, além de consultas a fontes abertas e sistemas
coorporativos.

RESULTADOS DOS EXAMES

1. Falta de critérios para distribuição dos serviços aos municípios
beneficiários.
O Sistema de Registro de Preços-SRP nº 77/2020, foi formatado com projeto básico genérico,
devido ao caráter parcialmente indeterminado do seu objeto (“pavimentação em diversas
ruas”), conforme se nota logo no item 1 do Edital, bem como no item 6 do Termo de
Referência, que trata da descrição dos serviços a serem executados.
Em relação aos projetos executivos, dos que foram analisados, todos guardam, de forma geral,
compatibilidade com o projeto básico, quanto aos tipos de camadas de pavimento previsto.
Já quanto às dimensões (extensão, largura, espessura de camadas...), cada projeto executivo
traz detalhes específicos com relação à cada obra (vias selecionadas). Para elaboração dos
projetos executivos, que ficaram a cargo da contratada, esta teve como ponto de partida o
enquadramento das vias, procedimento esse realizado pela Codevasf para cada rua indicada.
Em que pese esse componente de imprecisão que reveste o projeto básico ser um obstáculo
à correta orçamentação e especificação do certame, é razoável se considerar que é um fator
que ainda poderia ser mitigado e solucionado durante a execução do contrato, com um
acompanhamento e fiscalização atuantes por parte do contratante. Todavia o que ficou
menos claro na metodologia adotada é uma das etapas iniciais de todo o processo, que é a
indicação das ruas pelo beneficiário.
Questionada pela equipe de auditoria sobre como se dá esse processo a unidade respondeu
apenas que o beneficiário é o município e que:
Preposto municipal indica as ruas: equipe técnica avalia e enquadra. Caso não seja
possível enquadrar, outra via é indicada pelo preposto de maneira que todas as vias
sejam avaliadas e enquadradas previamente.

Ocorre que o próprio Termo de Referência, parte integrante e anexo ao Edital do SRP 77/2020,
traz os dispositivos reproduzidos a seguir:
3.2.2. Justifica-se o procedimento licitatório devido à conveniência administrativa e
as características do serviço, que será realizado por demanda justificada do Estado
ou Município, com execução parcial por produtos previamente especificados e
quantificados por unidade de medida padrão (m²), havendo necessidade de
contratações frequentes.

8
Assim, a equipe de auditoria renovou os questionamentos, tendo em vista que no Processo
nº 59500.001756/2020-30 não foram identificadas as demandas justificadas dos municípios
(beneficiários), nem qualquer outro procedimento formal de indicação das vias pelos
prepostos.
Quanto aos critérios para a eleição dos vinte e quatro municípios (beneficiários) contemplados
com os serviços objeto do referido contrato, a unidade manifestou-se conforme segue:
Os municípios são indicados pelos remetentes dos Recursos Orçamentários, na
sequência seguimos os procedimentos para execução de serviços de pavimentação,
no âmbito da Codevasf em consonância com as determinações exaradas pelo
Tribunal de Contas da União nos Acórdãos nº 1.213/2021 e 1.170/2022-
TCU/Plenário, ou seja, visita técnica aos municípios, identificação das potenciais ruas
com as Prefeituras, realização do procedimento de enquadramento, elaboração de
projeto, etc.

De toda forma, nem nessa segunda manifestação foi apresentado qualquer documento formal
que contenha as “demandas justificadas” do município beneficiário, nem qualquer outro
documento formal em que conste essa indicação. Os procedimentos de enquadramento,
elaborados pela própria Codevasf, apenas citam que as ruas foram indicadas, mas sem
qualquer identificação ou mesmo assinatura do preposto ou outro representante municipal.
Outra questão que não ficou clara é quanto ao quantitativo de serviços a ser distribuído entre
os vários beneficiários. Questionada acerca de algum limite/teto relativo à extensão ou área
de pavimentação a ser concedida aos municípios, a Codevasf informou que os serviços são
“limitados aos recursos orçamentários disponibilizados e aos critérios técnicos de
enquadramento das vias”, todavia não apresentou qualquer documentação comprobatória.
Da resposta, depreende-se que parece não haver um fundamento definido que busque uma
repartição uniforme, imparcial e objetiva dos serviços objeto do contrato entre os
beneficiários. Ou melhor, não há critério formal para disciplinar a distribuição, além do já
mencionado “limite dos recursos orçamentários disponibilizados”, do que se entende que
pode suceder certa subjetividade na definição.
Corroborando esses fatos, nota-se que houve municípios que foram beneficiados com apenas
uma rua, enquanto outros com seis ou mais ruas. Ou ainda municípios contemplados com
pouco mais de três mil metros quadrados de área pavimentada, enquanto outros
ultrapassaram a marca de mais de dez mil metros quadrados (Santa Cruz/RN) ou até dezoito
mil (Parelhas/RN), conforme consta dos projetos executivos. Impende registrar que não foi
identificado qualquer documento que contenha as devidas justificativas para tais diferenças.
Do que foi exposto, resta evidente que além da imprecisão quanto ao objeto da licitação,
levando a um projeto básico parcialmente indefinido, o que decorre do modelo formatado
para o certame, deve-se reconhecer que também faltam critérios estabelecidos, bem como
documentos formais não só para registrar a demanda dos beneficiários, como para distribuir
objetivamente ou mesmo limitar a distribuição dos serviços entre os diversos beneficiários.

9
2. Indicação e/ou substituição de vias para pavimentação realizadas
informalmente.

Reafirmando a fragilidade no processo de indicação das vias, verificou-se que em alguns

municípios as ruas que haviam sido enquadradas para intervenção, satisfazendo os critérios
do checklist realizado pela Codevasf e constavam do procedimento de enquadramento, não
apareceram mais no projeto executivo ou na medição dos serviços, mesmo não havendo
documento que justifique sua exclusão ou substituição por outra via.
Foi o caso do Município de Tangará/RN em que a rua Sebastião Ferreira Lima constava do
procedimento de enquadramento, mas na medição não mais figurou. Em substituição,
constata-se na medição o “Pátio da rodoviária” e respectivas baias de 01 a 04, bem como um
“trecho 02” da rua Assis Lopes, que não constavam dos documentos anteriores.
Fato análogo ocorreu no município de São Tomé/RN, que possuía em seu enquadramento a
rua “Alto Paraíso”, além de outras três, todavia na medição essa não mais foi encontrada,
surgindo em seu lugar as ruas “José Lopes Pereira” e “Travessa XV de Novembro” (a Rua XV
de Novembro também figurou na medição).
Outro fato que chamou a atenção, no exame dos diários de obra foi o relato de que ruas foram
acrescentadas por políticos da região, conforme mostram os recortes do campo
“Discriminação das atividades” do livro diário, reproduzidos a seguir:

Figura 2 – Recorte da pág. 20 do diário de obra. Registros do dia 10.01.2022, no qual se lê:
“Iniciando serviços e finalizando no mesmo dia da rua Assis Lopes, rua esta, acrescentada
pelo deputado XXXXXXX”

Fonte: Recorte da pág. 20 do diário de obra, registros do dia 10.01.2022, do Contrato nº 0.141.00/2020.

10
 Figura 3 - Recorte da pág. 27 do diário de obra. Registros do dia 17.01.2022, no qual se lê:
“Recebemos a visita do Deputado XXXXXXX, onde o mesmo junto com o Prefeito, solicitou a
execução de uma parte da Rua São Francisco.”

Fonte: - Recorte da pág. 27 do diário de obra, registros do dia 17.01.2022, do Contrato nº 0.141.00/2020.

Figura 4 – Recorte da pág. 36 do diário de obra. Registros do dia 26.01.2022, no qual se lê:
“Execução rua da feira solicitada pelo deputado XXXXXXX e autorizado pelo fiscal da obra.”

Fonte:– Recorte da pág. 36 do diário de obra, registros do dia 26.01.2022, do Contrato nº 0.141.00/2020.

11
Esses registros demonstram que ocorrem solicitações para pavimentação de ruas realizadas
por Deputado Estadual, e não pelo respectivo Prefeito, verdadeiro gestor da área beneficiada,
que é o que dispõe o comando do edital e TR do SRP n.º 077/2020. Não foi identificada no
processo qualquer tratativa da Codevasf sobre as alterações demonstradas nas figuras 2, 3 e
4, e nem mesmo justificativas para estas alterações.
Do que foi exposto, verifica-se que o processo de indicação das ruas, objeto dos serviços
contratados, não está baseado em motivações técnicas, apresenta falhas que o tornam frágil,
ensejando influências políticas locais durante a execução do contrato. Ademais, tais
modificações de última hora, promovidas por atores de fora do processo, acabam por
distorcer o objeto executado, podendo desviar o foco da real necessidade do município.

3. Diário de obras preenchido de forma incompleta e imprecisa,

ausência da especificação da localidade e diversos dias úteis em
branco.

Do exame da cópia do Livro Diário de Obras fornecido pela Codevasf, depreende-se que o
início das anotações ocorreu em 30.11.2021, conforme se nota pela reprodução da primeira
página do diário a seguir:

12
 Figura 5 – Reprodução da primeira página do diário de obras

Fonte: Cópia do Diário de Obras do Contrato nº 141.00/2020 – Codevasf.

13
No diário fornecido há registro de 161 dias. Desses, 40 são registros de “dias de descanso”
(sábado e domingo) nos quais aparentemente não houve execução dos serviços. O fim dos
registros efetuados, até a disponibilização das folhas para a equipe de auditoria, encerra-se
na data de 31.05.2022.
Da análise das diversas folhas do livro, observou-se que o conteúdo não tem sido preenchido
de forma adequada, de forma a permitir o registro fiel dos acontecimentos, finalidade a que
se propõe essa ferramenta.
A título de ilustração, considere-se a conceituação do diário de obras, encontrada no Manual
de Obras Públicas do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Pública-IBRAOP:
Livro de Ordem (Diário de Obras)
Constituirá a memória escrita de todas as atividades relacionadas com a obra ou
serviço e servirá de subsídio para: comprovar autoria de trabalhos; garantir o
cumprimento das instruções, tanto técnicas como administrativas; dirimir dúvidas
sobre a orientação técnica relativa à obra; avaliar motivos de eventuais falhas
técnicas, gastos imprevistos e acidentes de trabalho; e eventual fonte de dados para
trabalhos estatísticos.

Inicialmente, observa-se que o diário utilizado no contrato em comento não tem campo
específico para anotação do município para o qual se está a registrar os serviços. Essa
informação até poderia ser consignada no campo “Discriminação das atividades”, em que se
detalha a execução das tarefas do dia, mas também não foi identificada essa indicação, na
grande maioria dos registros.
Na discriminação das atividades executadas há poucos casos nos quais se indica o município
em que se está a trabalhar. A própria figura anterior, referente à primeira página do diário, é
um bom exemplo, pois se inicia a sequência de registros sem ao menos dizer a qual município
se referem os trabalhos descritos.
Nessa mesma linha, observou-se a repetição de relatos de serviço, sem especificação do local
de execução, o que confunde a rastreabilidade e acompanhamento dos serviços. Os registros
a seguir, reproduzidos das datas indicadas, demonstram que não se consegue saber de onde
se trata cada serviço, ou mesmo se é um serviço ou registro que foi repetido:

Dia 17.12 = “Iniciando também limpeza e pintura do pátio de ônibus”

Dia 15.01 = “Iniciando também limpeza e pintura do pátio de ônibus”

Do mesmo modo, há registros de serviços que são descritos como finalizados e, depois,
aparentemente, iniciam novamente, sem qualquer explicação sobre a motivação, como se
pode notar a seguir:

Dia 16.12 = “Finalizamos serviço de limpeza, pintura de ligação e aplicação de capa

asfáltica na Av. Miguel Barbosa, trecho 02”
Dia 13.01 = “Continuando serviço de limpeza, pintura de ligação e aplicação de capa
asfáltica na Av. Miguel Barbosa, trecho 02”

14
 Dia 14.01 = “Finalizamos serviço de limpeza, pintura de ligação e aplicação de capa
asfáltica na Av. Miguel Barbosa, trecho 02”

Além disso, verificou-se também que há uma economia de palavras na discriminação dos
serviços executados, o que também destoa do adequado e fidedigno relato das atividades
executadas. Verificou-se várias ruas em que se realiza a sequência de relatos apenas focando
nos termos “iniciando”, “continuando” e “finalizando” para uma via específica. Não há,
mesmo nas vias mais extensas (como nos municípios de Lagoa Nova e Parelhas) qualquer
indicação de distância, extensão, estaca ou qualquer outra referência que se possa ter noção
da quantidade executada naquele dia.
Observou-se ainda que em alguns períodos há dias úteis no qual o campo “Discriminação das
atividades” encontra-se totalmente em branco, como por exemplo, no período de 04.03.2022
a 16.03.2022, bem como entre 21 e 25.03.2022 (segunda à sexta-feira) e, por fim, 31.03 e
01.04 (quinta e sexta-feira).
Dessa forma, resta evidente que nem a Codevasf nem a empresa contratada vêm
preenchendo os registros no livro diário que possibilitem refletir de forma fidedigna as
atividades ocorridas nas diversas obras executadas no âmbito do contrato.

4. Ausência de planos de amostragem e execução inadequada dos

ensaios e controle tecnológico.

No documento “Especificações Técnicas”, anexo do edital da licitação correspondente à Ata

de Registro de Preços nº 077/2020, constam regras técnicas a serem seguidas na execução
das obras e na aferição da qualidade e quantidade de serviços e insumos utilizados.
Nos Subitens 10.1 a 10.6 desse documento (referentes às etapas de Pavimentação) aborda-se
as seguintes etapas de serviços: 10.1- regularização de subleito; 10.2- reforço de subleito;
10.3- Sub-base; 10.4- base; 10.5- imprimação; 10.6- pintura de ligação.
Para nortear a realização dos devidos ensaios que possibilitam aferir quantidades e verificar a
qualidade do produto executado em cada uma dessas etapas de serviços, foi destacado
expressamente em cada uma delas (repetindo o mesmo texto) que o número e a frequência
para se extrair amostra e realizar os devidos ensaios devem:
...ser estabelecidos segundo um Plano de Amostragem previamente aprovado pela
Fiscalização e elaborado de acordo com os preceitos da Norma DNER-PRO 277/97.
O tamanho das amostras deve ser documentado e informado previamente à
Fiscalização.
Nessa mesma direção, também a Norma DNIT 031/2006 – ES, a qual trata da execução dos
serviços de implantação e recuperação de pavimento com aplicação de CAUQ, expressa o
seguinte:
7.2 Controle da produção

15
 O controle da produção (Execução) do Concreto Asfáltico deve ser exercido através
de coleta de amostras, ensaios e determinações feitas de maneira aleatória de
acordo com o Plano de Amostragem Aleatória (vide item 7.4).

Ainda nessa linha está o seu Subitem 7.4, conforme segue:

7.4 Plano de Amostragem - Controle Tecnológico
O número e a frequência de determinações correspondentes aos diversos ensaios
para o controle tecnológico da produção e do produto são estabelecidos segundo
um Plano de Amostragem aprovado pela Fiscalização ...
Nos exames realizados na documentação correspondente da primeira até a sétima medição,
a Codevasf não conseguiu comprovar que tem exigido da Engefort a elaboração desses Planos
de Amostragem e nem que eles tenham sido elaborados pela contratada. Também não houve
a comprovação de que os tamanhos das amostras sejam documentados e informados
previamente à Fiscalização.
A conformidade da aferição da qualidade dos produtos dessas etapas de serviços, bem como
das suas quantidades, está diretamente ligada à maneira como são determinadas e extraídas
as amostras e realizados os devidos ensaios.
Diante disso, observa-se que nem a Codevasf nem a empresa contratada estão obedecendo a
metodologia apropriada prevista em norma e contrato para a realização do controle
tecnológico nas obras executadas, do que se infere que a decisão sobre quantidade,
frequência ou local dos ensaios estão sendo decididos a critério exclusivo da contratada.

5. Ensaios de verificação de qualidade dos serviços de imprimação e

pintura de ligação não vêm sendo realizados e nem exigidos pela
Codevasf.

A Codevasf não vem se utilizando dos exames/ensaios de qualidade dos materiais asfálticos
aplicados nos serviços de imprimação e pintura de ligação, previstos no documento
Especificações Técnicas, anexo ao edital da licitação (SRP n° 77/2020).
Os materiais asfálticos previstos para essas obras para a imprimação e para a pintura de
ligação são o asfalto diluído CM-30 e a emulsão asfáltica RR-1C, respectivamente.
O documento Especificações Técnicas, que em seu Subitem 10.5, trata do serviço de
imprimação, entre outras coisas, expressa o seguinte:
Os materiais utilizados na execução da imprimação devem ser rotineiramente
examinados em laboratório, obedecendo à metodologia indicada pelo DNIT e
satisfazer às especificações em vigor, mediante a execução dos seguintes
procedimentos:
Asfalto diluído
a. Para todo carregamento que chegar à obra:
- 1 (um) ensaio de viscosidade cinemática a 60 °C (NBR 14.756:2001);
- 1 (um) ensaio do ponto de fulgor e combustão (vaso aberto TAG) (NBR 5.765:2012).

16
 b. Para cada 100 t:
- 1 (um) ensaio de viscosidade Saybolt Furol (NBR 14.491:2007), no mínimo em 3
(três) temperaturas, para o estabelecimento da relação viscosidade x temperatura;
- 1 (um) ensaio de destilação para os asfaltos diluídos (NBR 14.856:2002), para
verificação da quantidade de resíduo.
No Subitem 10.6 desse mesmo documento, é abordado o serviço de pintura de ligação, que
entre outras coisas, expressa o seguinte:
O ligante asfáltico deve ser examinado em laboratório, obedecendo à metodologia
indicada pelo DNIT e satisfazer às especificações em vigor.
Para todo carregamento que chegar à obra devem ser executados os seguintes
ensaios na emulsão asfáltica:
- Ensaio de viscosidade “Saybolt-Furol”(DNER-ME 004/94) a 50ºC;
- Ensaio de resíduo por evaporação (ABNTNBR14376/2007);
- Ensaio de peneiramento (DNER-ME 005/95); - determinação da carga da partícula
(DNIT 156/2011-ME).
Para cada 100 t devem ser executados os seguintes ensaios:
- Ensaio de sedimentação para emulsões (DNER- ME 006/00);
- Ensaio de Viscosidade “Saybolt-Furol” (DNER-ME 004/94) a várias temperaturas,
para o estabelecimento da relação viscosidade x temperatura.
Observa-se nas transcrições acima que foram previstas as realizações de exames/ensaios para
esses materiais asfálticos para todos os carregamentos que chegarem às obras, revelando-se,
portanto, o cumprimento da Norma DNIT 031/2006 – ES como uma determinação contratual.
O que se percebe é que a Codevasf não vem exigindo o cumprimento dessa determinação
contratual e, nessa esteira, a empresa também não vem cumprindo-a.
Sem esses ensaios a Codevasf não dispõe de parâmetros técnicos para atestar e/ou garantir a
qualidade desses materiais asfálticos utilizados nas obras e consequentemente, criam-se
incertezas quanto à qualidade dos produtos entregues.
Questionada por meio da Solicitação de Auditoria nº 05 sobre as realizações desses exames
(em relação ao CM-30), a Codevasf respondeu o seguinte:
Os ensaios foram comprovados a partir da apresentação do Certificado de Qualidade
do CAP, ligante utilizado na mistura do Asfalto Diluído CM-30 e pelos ensaios de
verificação da taxa de aplicação por rua.
A apresentação dos ensaios é pré-requisito para montar o processo de pagamento.
O peso de 100 toneladas não foi atingido nos 3 municípios que receberam a mistura
asfáltica.
Anexos a essa resposta foram apresentados cópias de um Certificado de qualidade de CAP
(Cimento Asfáltico de Petróleo) e de um ensaio de verificação de taxa de aplicação.
Essa justificativa da Codevasf não se mostra consistente nesse cenário. O citado certificado
(emitido pelos fabricantes/fornecedores e que deve acompanhar todos os carregamentos que
são entregues) não se confunde e nem substitui os exames não realizados nos carregamentos
de CM-30 e no RR-1C que chegam nas obras. Esses ligantes mesmo sendo oriundos do CAP,
são produtos diferentes, com finalidades e características também diferentes, tanto que o

17
contrato exige para cada um deles exames específicos por carregamento que chegam às
obras.
Quanto à justificativa de aceitação dos ensaios de verificação da taxa de aplicação por rua,
este basicamente se destina a verificar a quantidade (taxa) do ligante aplicado ao solo, não se
prestando, portanto, a verificar os mesmos parâmetros daqueles ensaios especificados, o que
apenas comprova a desobediência aos dispositivos contratuais.

6. Risco de manipulação pela contratada na apresentação dos

resultados de ensaios de contraprova de espessuras de camada
asfáltica, devido à ausência da Codevasf.

A Codevasf apresentou a esta CGU documento em que ela cobra da contratada

esclarecimentos/providências quanto à execução de camadas asfálticas em que foram
identificadas espessuras inferiores aos 3,5 cm previstos em projeto.
Com intuito de negar que tenha executado esse tipo de serviço com espessuras inferiores a
3,5 cm, a contratada vem apresentando ensaios de corpos de prova de CAUQ extraídos do
pavimento asfáltico.
Ocorre que, além da Codevasf não estar adotando critérios técnicos (Norma DNIT 031/2006 –
ES) para orientar as extrações dessas amostras para ensaios, elas também vêm sendo
extraídas pela contratada sem acompanhamento de representantes da própria Codevasf.
A situação como ocorre não traz clareza ao processo. Nesse contexto a Codevasf não tem
como garantir nem mesmo se os corpos de prova apresentados são, de fato, os extraídos das
vias em questão e, mesmo que houvesse tal garantia, haveria ainda a necessidade de se
comprovar aleatoriedade do processo de definição dos locais de extração. E ainda,
necessitaria comprovar também que os resultados apresentados não advêm de amostras
escolhidas a critério de apenas uma das partes, mas sim, que refletem os parâmetros p1 e p2,
percentagem máxima de defeitos, da Norma DER-PRO 277/97.

A seguir serão relatadas duas situações que exemplificam a fragilidade dos resultados das
extrações/ensaios quando realizados sem o devido acompanhamento da fiscalização da
Codevasf. Essas situações estão relacionadas à R. João José de Oliveira Neto, no Município de
Parelhas/RN e outra, às Ruas VX de novembro e Alto do Paraíso, no Município de São
Tomé/RN.
A- Rua João José de Oliveira Neto, no Município de Parelhas/RN
A fiscalização da Codevasf, questionou à contratada (COMUNICAÇÃO Nº: 04/Contrato n.
0.141.00/2020 - 12ª GTR, de 03.05.2022) o fato dela haver espalhado manualmente uma
camada de 1,5cm de CAUQ na pista (método denominado como "SARRAFEAMENTO”) e
depois, sobre essa camada, lançado outra mecanicamente com a vibroacabadora
completando assim os 3,5cm previstos.

18
A contratada apresentou defesa, por meio do Parecer Técnico nº 002/2022, justificando o
método empregado (“sarrafeamento”) e afirmou que esses 1,5cm de CAUQ assim lançados
seriam por conta dela (executados em desacordo com norma técnica, projeto e contrato).
Negou que a camada subsequente de CAUQ, que lançou com a vibro acabadora, tivesse
espessura menor que a contratual (que é de 3,5cm), ou seja, que teria apenas a diferença de
espessura para completar os 3,5cm.
Para comprovar que de fato havia lançado mecanicamente uma camada de 3,5cm sobre a
camada de 1,5cm lançada manualmente, apresentou em sua defesa cinco fotos de corpo de
prova emparelhados com uma trena, nas quais se vê os valores de suas espessuras como
sendo 4cm, 4,5cm, 4,5cm, 5,5cm e 4cm, aproximadamente.
No contexto narrado pela contratada, essa camada asfáltica deveria ter no mínimo 5cm de
espessura (1,5cm sarrafiado + 3,5cm do projeto lançado mecanicamente), porém, não é isso
que se observa nos valores extraídos das fotos.
Os valores constantes nas fotos apresentados como provas mostram-se frágeis e com suas
representatividades comprometidas, quando, de nove corpos de provas extraídos na via, a
contratada apresentou em sua defesa somente os cinco que lhes eram favoráveis, ou seja,
descartou quatro de valores inferiores, conforme mostra a tabela de “Sondagem A Rotativa”
(documento com os resultados obtidos das amostras extraídas na via), constante no próprio
parecer de defesa da contratada. Nesse documento estão postas as espessuras de 9 corpos
de provas com valores de 3,81cm, 3,67cm, 5,95cm, 3,63cm, 3,86cm, 4,85cm, 4,31cm, 3,59cm
e 4,01cm.
2- Rua VX de novembro e Alto do Paraíso, no município de São Tomé/RN
A equipe de auditoria, juntamente com um representante da Codevasf, realizou inspeção
física na Ruas XV de Novembro e na Rua Alto Paraíso no Município de São Tomé, em
17.08.2022. Na oportunidade foram realizadas medições da espessura da camada de CAUQ
naquela rua nas quais se constatou significativas variações na espessura desse pavimento
(mesmo tendo sido ela comtemplada com a execução de base de brita graduada simples).
Concluiu-se dessas medições que a espessura média nessa rua ficou em torno de 2,5 cm.
Ainda nessa inspeção, identificou-se na Rua XV de Novembro, marcas de cinco furos de
extração de corpo de prova (dois na linha central da pista e três em seus bordos) e um furo
(linha central) da Rua Alto Paraíso.
Questionado na oportunidade sobre a dinâmica desses furos, o fiscal da Codevasf informou
que não sabia que haviam sido executadas aquelas extrações, pois não fora informado desse
serviço. Acrescentou ainda que, dado o método de “sarrafeamento” empregado também
naquela rua, por meio do documento Nº 005/ CT 0.141.00/2020 - 12ª GTR, de 31.05.2022
(transcrito adiante) notificou a contratada para comprovar a real espessura do CAUQ por meio
ensaios, cujos corpos de provas, deveriam ser extraídos na presença da fiscalização da
Codevasf, o que não foi obedecido.
Nº 005/ CT 0.141.00/2020 - 12ª GTR Natal, de 31.05.2022
Município de São Tomé tem 02 ruas com espessura visivelmente fora do
especificado, ruas 15 de novembro e Alto do Paraíso. Realizar ajuste e/ou apresentar
ensaios, realizados na presença da fiscalização, com a comprovação das espessuras
mediante extração de corpo de provas.”

19
Do que foi exposto, infere-se que a insuficiência de procedimentos de controle e
acompanhamento dos serviços, bem como na determinação da realização dos ensaios de
controle tecnológico podem estar ensejando uma atuação não transparente da contratada na
apresentação dos resultados dos ensaios exigidos para os serviços. Em última análise, da
forma como está ocorrendo o controle tecnológico, a Administração não dispõe da
confiabilidade exigida para esse importante instrumento de avaliação da qualidade dos
serviços.

7. Controles tecnológicos do CAUQ foram realizados sem observância

de norma técnica comprometendo a verificação da qualidade do
capeamento asfáltico das vias.

Na documentação fornecida pela Codevasf, referente as sete primeiras medições dos serviços
objeto do contrato em análise, constam resultados de ensaios realizados no CAUQ e
documentos de controle emitidos pela própria usina de asfalto responsável pelos embarques
e envios de concreto asfáltico (CAUQ) para as obras nesse período. Porém, não constam
registros e/ou controles informando sobre os efetivos recebimentos desse tipo de material
nas obras.
Dos ensaios de CAUQ apresentados nessas sete primeiras medições e dos controles de
carregamento desse produto nas usinas de asfalto constante nessas medições extraiu-se que
a usina enviou CAUQ às obras em 38 dias desse período, enquanto foram realizados ensaios
de controle tecnológico nesse material em somente oito desses dias. Portanto, houve controle
da qualidade do produto betuminoso somente em 21% dos dias enviados, conforme se
observa no quadro adiante.
Quadro 1– Datas das saídas de CAUQ da usina de asfalto para a obra (embarque) e datas das
realizações dos respectivos ensaios de controle tecnológico.
Mês DIAS DE EMBARQUE DIAS DE ENSAIOS
Dezembro/2021 13, 14, 15, 16 e 17 15
Janeiro/2022 10, 11, 12, 13, 14, 17, 21, 24, 25 e 27 12 e 25
Fevereiro/2022 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 22 e 25 10, 12 e 16
Abril/2022 4, 5, 6, 7, 8, 11, 12, 13, 14, 18, 19 e 22 13 e 14
Fonte: Documentos fornecidos pela Codevasf, referentes as sete primeiras medições.

O Subitem 10.7 do documento “Especificações Técnicas” (Anexo 9 do edital da licitação do

SRP nº 77_2020) é o tópico do documento que trata do concreto asfáltico usinado a quente
(CAUQ), entretanto, nele não está pormenorizado como deve ser realizado o controle
tecnológico do CAUQ. Por outro lado, esse mesmo documento expressa em seu Subitem 6.1,

20
que: “os serviços serão executados conforme o projeto, de acordo com as Normas Brasileiras
da ABNT e Manuais do DNIT.”
Assim, utilizou-se nessa análise a Norma DNIT 031/2006 – ES, que versa sobre “Pavimentos
flexíveis - Concreto asfáltico - Especificação de serviço”. O normativo assim se expressa:
7.4 Plano de Amostragem - Controle Tecnológico
O número e a frequência de determinações correspondentes aos diversos ensaios
para o controle tecnológico da produção e do produto são estabelecidos segundo
um Plano de Amostragem aprovado pela Fiscalização ...
A Codevasf não conseguiu, até então, comprovar a existência desse plano de amostragem ou
adoção de critérios que orientassem ou legitimassem as testagens do CAUQ nos moldes
apresentados no quadro anterior. Pelo contrário, em resposta a SA04, relativamente à
participação da fiscalização da Codevasf nesse tipo de Plano de Amostragem, a unidade assim
se manifestou:

Dado que o objeto do presente contrato, aplica-se a pequenas extensões de vias já

consolidadas, urbanas ou rurais, de tráfego com baixo fluxo de veículos, não
podendo ser comparado a execução de rodovias federais com elevadas
movimentações de terra, intenso fluxo de veículos, drenagens profundas e/ou obras
de arte especiais diversas, o plano de amostragem limita-se a realização de poucos
ensaios por cidade, de maneira a se comprovar que os materiais e serviços
contratados, estão atendendo quantitativamente e qualitativamente ao proposto no
procedimento licitatório.
O documento existente que ratifica o plano de amostragem específico para cada
município é apresentado para cada cidade durante a apresentação de sua respectiva
medição, comprovando o controle dos serviços e materiais aplicados de acordo com
a necessidade de cada obra. Sempre que a fiscalização da Codevasf entende ser
necessário, é solicitado a CONTRATADA, análises complementares que ratifiquem
que o objeto contratado está em conformidade com as especificações técnicas do
contrato.

Do exposto e da manifestação da Codevasf conclui-se que ela não dispõe de evidências

capazes de garantir que os ensaios do CAUQ seguiram os critérios técnicos e contratuais. Sem
observância de tais critérios não se tem um parâmetro confiável para assegurar a qualidade
das camadas asfálticas executadas nas vias.
Confrontando-se os dados do quadro anterior com o teor das Alíneas “a” e “d” (transcritos
adiante) do Subitem 7.2.1 da Norma DNIT 031/2006 – ES, entende-se que não foram
realizados ensaios em três corpos-de-prova de cada mistura por jornada de oito horas de
trabalho, conforme previsto na norma.

7.2.1 Controle da usinagem do concreto asfáltico

a) Controles da quantidade de ligante na mistura

Devem ser efetuadas extrações de asfalto, de amostras coletadas na pista, logo após
a passagem da acabadora (DNER-ME 053).

[...]

21
 Deve ser executada uma determinação, no mínimo a cada 700m2 de pista.

d) Controle das características da mistura

Devem ser realizados ensaios Marshall em três corpos-de-prova de cada mistura por
jornada de oito horas de trabalho (DNERME 043) e também o ensaio de tração por
compressão diametral a 25°C (DNER-ME 138), em material coletado após a
passagem da acabadora. Os corpos-de-prova devem ser moldados in loco,
imediatamente antes do início da compactação da massa.
Os valores de estabilidade, e da resistência à tração por compressão diametral
devem satisfazer ao especificado.

Portanto, conclui-se que a atuação da Codevasf na aferição da qualidade dos serviços de CAUQ
utilizados nos capeamentos asfálticos das vias beneficiadas com o objeto do presente
contrato, não vem seguindo os normativos técnicos apropriados, bem como os respectivos
dispositivos contratuais.

8. Subcontratação indevida no objeto do Contrato nº 0.141.00/2020.

Em resposta à Solicitação de Auditoria nº 01 (SA01), que requeria a relação de empresas

subcontratadas referentes ao Contrato nº 0.141.00/2020, a Codevasf respondeu citando a
empresa GTM ENGENHARIA LTDA (CNPJ 42.340.181/0001-45).
Assim, a equipe de auditoria, no intuito de confirmar a informação, questionou em uma nova
solicitação a função da referida empresa no âmbito do referido contrato.
Em reposta à SA02 a Codevasf informou que a referida empresa presta serviços de sinalização
horizontal, como pintura de faixa e colocação de tacha refletiva.
Ocorre que o edital do referido certame não permitia a subcontratação de serviços, conforme
se nota pelo item 3.1.1 do mesmo, transcrito a seguir:

3.1.1. Não será permitida a subcontratação total ou parcial dos serviços

objeto deste Edital
No item 7 do Termo de Referência, que trata das condições de participação no certame,
também consta a mesma proibição:
7.4 - Subcontratação: Não será permitida a SUBCONTRATAÇÃO dos serviços
objeto deste TR, considerando que o objeto não envolve diversas
especialidades que exigem empresas de ramos distintos, como também não
se trata de metodologia de execução de alta complexidade, conforme
justificativas apresentadas no ANEXO 1
Também no contrato, verifica-se que a subcontratação é um dos motivos para rescisão do
contrato, como dispõe o item 16.1, VI:
16.1. Constituem motivos, dentre outros, para rescisão do contrato:
[...]

22
 VI. A subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação da
contratada com outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial, exceto
se admitida no edital e no contrato e autorizada pela Codevasf, bem como a
fusão, cisão ou incorporação, que afetem a boa execução deste;

A subcontratação indevida, como ocorre na execução destes contratos, viola o princípio da

vinculação ao instrumento convocatório (Lei das Estatais, art. 31). Quando ocorre a
subcontratação vedada pelo Edital, viola-se também o princípio da competitividade (Lei das
Estatais, art. 8º, VII), uma vez que outros licitantes podem renunciar à participação por
restrições técnicas em suas empresas, incapazes de realizar todos os serviços previstos sem
subcontratar serviços específicos.
A subcontratação parcial e em serviços pontuais é uma prática que, supondo a existência de
controle adequado, permite o aumento da qualidade na tarefa executada. Isso porque será
realizada a contratação de empresa, em tese, especialista na prestação do serviço requerido.
Nesse sentido, identifica-se falha na minuta do edital. A elaboração do edital de licitação com
cláusulas restritivas no quesito subcontratação, conforme ocorre no caso em tela, possui
potencial para prejudicar a competitividade licitatória. Por conseguinte, há o risco de um
possível licitante habilitável pelas demais exigências editalícias não compor o quadro de
candidatos participantes devido à barreira no edital para a subcontratação. Entretanto,
salienta-se que qualquer alteração em minutas contratuais deve observar as restrições legais,
em especial aquelas previstas no art. 78 da Lei nº 13.303/2016.

9. Ausência de registro de ART durante 10 meses.

Inicialmente, a equipe de auditoria havia apontado a falta de designação formal da fiscalização
para o contrato, por parte da Codevasf, durante sete meses, todavia, na manifestação ao
relatório preliminar o gestor apresentou a Decisão nº 560/2021, de 28 de maio de 2021 que
designou um engenheiro como fiscal do contrato no intervalo apontado. O referido
documento não havia sido apresentado quando da resposta inicial à respectiva solicitação de
auditoria. Tal documento sanou parte da situação inicial e, portanto, o tema foi excluído dessa
redação final do achado.
Quanto ao registro da ART, o art. 1º da Lei n.º 6.496/1977 estabelece como obrigatório o
registro de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) para a execução de obras ou
prestação de quaisquer serviços profissionais referentes à Engenharia, dentre os quais inclui
o serviço de fiscalização de obras. A esse respeito, estabelece a Súmula n° 260 do Tribunal de
Contas da União (TCU):
É dever do gestor exigir apresentação de Anotação de Responsabilidade
Técnica – ART referente ao projeto, execução, supervisão e fiscalização de
obras e serviços de engenharia, com indicação do responsável pela
elaboração de plantas, orçamento-base, especificações técnicas,
composições de custos unitários, cronograma físico-financeiro e outras
peças técnicas. (grifo nosso)

23
No caso em comento, deve-se registrar que a ART de fiscalização fornecida pela Codevasf para
um fiscal, somente foi registrada em 29.07.2022 (quase dez meses após o início dos serviços).
O fato de inexistir registro de ART para os fiscais apresenta-se como inconformidade com as
normas vigentes. Ratifica-se a inconformidade a partir do Recurso Extraordinário nº 838.284
do STF, em sede de repercussão geral. Ademais, houve pacificação de entendimento através
da AGU, conforme se segue:
1. Com o objetivo de uniformizar entendimentos informo, para ampla
divulgação aos órgãos e entidades do Sistema de Pessoal Civil da
Administração Federal - SIPEC, acerca do teor do Parecer nº
30/2018/DECOR/CGU/AGU, de 30 de maio de 2018, aprovado pelo Despacho
nº 00421/2018/DECOR/CGU/AGU, de 24 de julho de 2018, concernente à
decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal em sede de repercussão
geral no Recurso Extraordinário nº 838.284, publicada no Diário de Justiça
Eletrônico - Dje de 22 de setembro de 2017, que declara a
constitucionalidade da cobrança da Anotação de Responsabilidade Técnica -
ART e impõe-se a revogação das alíneas "c", "e" "f" e "g" constantes da
conclusão do Parecer nº 001/2016/DECOR/CGU/AGU, aprovado pelo
Consultor-Geral da União em 20 de julho de 2016.
2. A partir da decisão do STF, "todos os trabalhos técnicos que demandem
registro de responsabilidade técnica produzidos por servidores públicos
estão obrigados ao registro de Anotação de Responsabilidade Técnica - ART
ou Registro de Responsabilidade Técnica - RRT conforme se trate de
engenheiro, arquiteto ou urbanista". (Ofício Circular nº 24/2019-MP de 24
de janeiro de 2019)

10. Execução de serviço de capeamento asfáltico em desacordo com

norma técnica e contrato, com prejuízo para a qualidade do produto
entregue e superfaturamento.

O Item 6 do documento “Especificações Técnicas”, que é um dos anexos do edital relativo à

Ata de Registro de Preços n.º 077/2020, expressa o seguinte:
6. MEMORIAL DESCRITIVO
Os serviços serão executados conforme o projeto, de acordo com as Normas
Brasileiras da ABNT e Manuais do DNIT.
No Subitem 10.7 do citado documento destaca-se o seguinte:
A equipe mecânica que executa o serviço de concreto asfáltico com ligante
convencional é composta pelos seguintes equipamentos:
• Rolo compactador de pneus autopropelido de 27 t;
• Vibroacabadora de asfalto sobre esteiras;
• Rolo compactador liso autopropelido vibratório de 11 t

24
A Norma DNIT 031/2006 – ES, que trata da execução dos serviços de implantação e
recuperação de pavimento com aplicação de CAUQ, em seu Subitem 5.3, traz a relação dos
equipamentos “mínimos” que devem ser empregados nas execuções desses serviços,
conforme transcrito a seguir:
5.3 Equipamentos
Os equipamentos necessários à execução dos serviços serão adequados aos locais
de instalação das obras, atendendo ao que dispõem as especificações para os
serviços. Devem ser utilizados, no mínimo, os seguintes equipamentos:
[...]
f) Equipamento para compactação;
O equipamento para a compactação deve ser constituído por rolo pneumático e rolo
metálico liso, tipo tandem ou rolo vibratório. Os rolos pneumáticos,
autopropulsionados, devem ser dotados de dispositivos que permitam a calibragem
de variação da pressão dos pneus de 2,5 kgf/cm² a 8,4 kgf/cm².
O equipamento em operação deve ser suficiente para compactar a mistura na
densidade de projeto, enquanto esta se encontrar em condições de trabalhabilidade.

Ao final desse Subitem, essa norma fez constar a seguinte nota:

NOTA: Todo equipamento a ser utilizado deve ser vistoriado antes do início da
execução do serviço de modo a garantir condições apropriadas de operação, sem o
que, não será autorizada a sua utilização.

Os textos transcritos mostram a necessidade de se utilizar na execução desse serviço rolos do

tipo pneumáticos autopropulsionados, inclusive, faz alusão quanto à característica técnica de
seus pneus. Não bastasse isso, destacou ainda que os equipamentos atinentes à aplicação de
CAUQ devem ser vistoriados previamente pela fiscalização de campo.
Em inspeção de campo realizada visualmente pela equipe de auditoria juntamente com o
fiscal da Codevasf (nos dias 17 e 18.08.2022), percebeu-se marcas características no
acabamento superficial da camada asfáltica de algumas vias, incompatíveis com a utilização
de rolos do tipo pneumáticos autopropulsionados (imperfeição no alisamento superficial,
rugosidade/aspereza mais acentuadas nos locais mais fundos etc.).
Uma das principais características da utilização do rolo compactador de pneu em
pavimentação asfáltica é fornecer uma qualidade de acabamento superficial mais fina, sem
rugosidade, excessiva que pode ser observada nas fotos adiante (“selar o pavimento”, como
se diz na prática de obra), proporcionando mais conforto ao usuário.

Figura 6 – Registros fotográficos do acabamento superficial da pavimentação asfáltica

25
 Foto 1 – Acabamento superficial da pavimentação Foto 2 – Acabamento superficial da pavimentação
asfáltica com desníveis, sem alisamento, asfáltica com desníveis, sem alisamento,
externando característica da não utilização de rolo externando característica da não utilização de rolo
de pneu – R. Dr. Borges de Oliveira – Campo de pneu – R. Dr. Borges de Oliveira – Campo
Redondo/RN – 17.08.2022. Redondo/RN – 17.08.2022.
Fonte: Elaboração da CGU em visita in loco em conjunto com o fiscal da Codevasf.

Nos relatórios fotográficos realizados pela Engefort, que acompanham as medições, da 1ª a

7ª, os quais mostram as execuções das camadas asfálticas, sempre aparecem imagens do rolo
de cilindro liso realizando esses serviços e nunca o equipamento rolo de pneu. As imagens do
rolo de cilindro liso aparecem nos relatórios fotográficos correspondentes aos municípios de
Santa Cruz (1ª medição), Tangará (2ª medição), Laje Pintada (3ª medição), Jaçanã (4ª
medição), Currais Novos (5ª medição) e Parelhas (5ª medição).
Quando questionada (SA07), a Codevasf se manifestou da seguinte forma:
Resposta 1: “utilizou-se o rolo combinado (pneus + chapa metálica vibratória) devido ao porte
dos serviços executados.”
“Resposta 1.1: “há previsão do rolo compactador de pneus autopropelido de 27t – 85 kW
(SICRO 4011463), mas, conforme resposta do item anterior, tem sido utilizado o rolo
combinado pelo porte das obras realizadas.”
Resposta 1.2: “foi utilizado o rolo combinado em todos os municípios.”

Figura 7 – Foto encaminhada pela Codevasf do rolo combinado utilizado nas obras de
pavimentação.

26
 s
Fonte: Resposta à SA07/1199726.

O referido posicionamento da Codevasf, de que utilizou o “suposto rolo misto” devido ao

porte da obra, não está em conformidade com a planilha de custo contratada nem com o
projeto analisado e recebido pela própria Codevasf. Ademais, o equipamento da imagem
apresentada (e utilizado nos serviços) não se enquadra na categoria de rolo misto.
Para dirimir dúvida quanto ao enquadramento do citado rolo, seguem imagens de
equipamentos referente a três tipos de rolos compactadores extraídas da internet:

Figura 8 – Imagens e modelos de três tipos de rolo compactadores de solo.

Rolo compactador misto – apresenta dispositivos de Rolo compactador de pneu – apresenta apenas pneus
compactação do tipo cilindro metálico em conjunto como dispositivo de compactação (pneus dianteiros
com o dispositivo do tipo pneumático. são desencontrados/desalinhados com os traseiros
para cobrir na pista toda a largura do equipamento).

27
 Rolo compactador de cilindro metálico mono –
apresenta apenas dispositivo de compactação
cilindro metálico (no caso, liso). O pneu é mero
dispositivo de propulsão e sustentação.
Fonte: Consulta em sites da internet.
Rolo compactador de cilindro metálico duplo –
apresentam dois dispositivos de compactação cilindro
metálico (no caso, liso).

A utilização de rolos pneumáticos autopropulsionados nesses serviços é uma previsão

contratual, uma vez que consta na própria composição de custo unitário desse serviço e,
inclusive, ele vem sendo medido e pago.
Vale salientar que na composição de custo unitário desse serviço o preço unitário
demonstrado é de R$ 200,78, por tonelada, estando incluso nela o preço da utilização do
equipamento rolo compactador de pneu. Excluindo-se o preço desse equipamento da
composição o seu valor fica reduzido de R$ 1,35 por tonelada, ou seja, o seu preço inicial fica
reduzido a R$ 199,43, por tonelada.

Tabela 1: Comparativo de custos e preços do serviço “4011463 – Concreto asfáltico, com e

sem rolo compactador de pneu em sua composição.
Valores da Composição de Com o Rolo Sem o Rolo
Diferenças
Custo Unitário Compactador de Pneu Compactador de Pneu
Custo (S/ BDI) 162,26 161,17 1,09
BDI = 23,74% 38,52 38,26 0,26
Preço (C/ DBI) 200,78 199,43 1,35
Fonte: Composição de Custo Unitário do serviço de código “4011463 – Concreto asfáltico – faixa C – areia e brita
comerciais”

O produto dessa diferença (R$ 1,35) pela quantidade total desse serviço contratado
(16.566,12 toneladas) é R$ 22.364,20 (a preço inicial contratado), caracterizando
superfaturamento atinente ao serviço contratado e que não vem sendo executado.

28
11. Não cumprimento do cronograma contratual.

Do exame dos serviços executados até o fim do prazo de vigência inicial do contrato nº
0.141.00/2020, verificou-se que o cronograma ajustado originalmente não foi cumprido.
Tanto no contrato como no Termo de Referência o prazo de vigência previsto era de 12 meses,
conforme se pode notar nos trechos reproduzidos a seguir.
Na cláusula sexta do Contrato nº 0.141.00/2020, que trata do prazo de execução dos serviços,
tem-se o seguinte:

6. Cláusula Sexta – PRAZO DE EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS

6.1. Os prazos para execução dos serviços objeto do contrato são os estabelecidos
no item 11 do Anexo I – Termo de Referência, que integra o Edital.
6.2. O prazo de vigência dos contratos firmados a partir do presente SRP, será a partir
da data de assinatura do contrato, com prazo de execução do objeto de 12 (doze)
meses. (grifo nosso)
Já no item 11 do Termo de Referência, observa-se:11. PRAZO DE EXECUÇÃO
11.1. O prazo para vigência do SRP será de 12 (doze) meses.
11.1.1. O prazo de vigência dos contratos firmados a partir do presente SRP será a
partir da data de emissão da Ordem de Serviço, contado em dias consecutivos, com
prazo de execução do objeto de 12 (doze) meses.

Assim, o prazo original de vigência do contrato era de um ano, com início em 23.06.2021 e fim
em 22.06.2022. Deve-se registrar, por oportuno, que a ordem de serviço do referido contrato
foi emitida no mesmo dia de sua assinatura, qual seja, 23.06.2021.
Em resposta à solicitação de auditoria recebida em 06.06.2022, a poucos dias do fim da
vigência contratual, a Codevasf forneceu cronograma atualizado do contrato. Na peça, cujo
recorte é reproduzido a seguir, verifica-se que o referido cronograma encontra-se ajustado
para um período adicional de 300 dias, formalizado pelo 1º aditivo.

Figura 9 – Recorte do cronograma da obra fornecido pela Codevasf em 06.06.2022.

29
Fonte: Codevasf

Entretanto, o que se destaca, conforme se observa na última linha da planilha, é que o valor
de R$3.713.574,47, soma dos serviços executados até aquele momento, ou seja, fim do
primeiro ano de vigência, corresponde a apenas 13,89% de execução do total do contrato.
Isso demonstra o baixo percentual de execução nos 12 meses da vigência original, levando ao
não cumprimento do cronograma contratado inicialmente.

12. Codevasf não dispõe de normativos ou orientações específicas

norteando seus técnicos sobre como proceder as análises de
recebimento de projeto.
De acordo com a Codevasf, as vias a serem beneficiadas com os serviços objeto do contrato
são indicadas pelos gestores municipais. A estatal, então, envia sua equipe técnica às
localidades indicadas para realizar as análises preliminares e atestar a viabilidade técnica da
execução dos serviços em cada uma delas. É o denominado procedimento de enquadramento.
Feito isso, a Codevasf autoriza a contratada a efetuar os devidos levantamentos locais e
elaborar os correspondentes projetos executivos.
Após elaborados, esses projetos são encaminhados à Codevasf para análise e, se for o caso,
aprovação. Essa etapa do processo mostra-se crucial, em razão de ficarem exclusivamente a
cargo da contratada os levantamentos técnicos prévios nas áreas da obra, o desenvolvimento
dos projetos correspondentes, e por fim a execução das respectivas obras. Não se pode deixar

30
de reconhecer que a concentração dessas etapas na pessoa da contratada pode gerar um risco
para a Administração. O risco de essas etapas serem conduzidas de forma a favorecer os
interesses da empresa, o que requer um maior rigor e atenção da Codevasf na análise e
recebimento dos projetos.
Entretanto, o que se verificou é que a Codevasf não vem determinando parâmetros ou
critérios de orientação para os seus técnicos realizarem de forma sistemática as análises de
recebimento de projetos. Cada um de seus técnicos decide de acordo seus critérios e
experiência o escopo da análise em cada projeto, bem como o nível de aprofundamento
dessas análises. Nessa linha, não se observou a devida importância dada pela Codevasf quanto
à suficiência da experiência/capacitação de seu corpo técnico para essas análises, visto que
quando questionada acerca (por meio da Solicitação de Auditoria nº05), limitou-se a informar
o seguinte: “O corpo técnico da Codevasf designado para acompanhamento e fiscalização dos
instrumentos, cujo objeto são obras e serviços de engenharia possuem formação técnica
compatível e são designados via determinação/decisão.”
Os achados relatados no decorrer deste Relatório demonstram que restou evidente a
necessidade de treinamentos mais específicos para os técnicos da estatal que estão atuando
diretamente no objeto do aludido contrato (área de pavimentação asfáltica). Ademais,
constatou-se que a experiência profissional entre os membros da equipe técnica da Codevasf
é heterogênea. Há técnicos com poucos anos de formação na área de engenharia, sem
experiência específica na área de pavimentação e com pouco tempo de atuação na própria
Codevasf.
Além da insuficiência de treinamento específico na área de pavimentação, a Codevasf não tem
normatizado os critérios de aceitação de projetos e serviços. Também não tem tornado
vinculante a atuação dos seus fiscais com os normativos e procedimentos do Dnit e as
especificações técnicas contratuais, o que termina por gerar dúvidas quanto aos preços
contratados, bem como à qualidade e quantidade de alguns serviços executados. Os achados
4, 5, 7, 11 e 14 a 17 deste Relatório tratam das fragilidades consequentes e exemplificam o
que foi exposto.

13. Utilização de DMTs fictícias no controle da execução dos serviços.

A determinação de todas as DMTs (distancias médias de transporte de materiais/serviços) a
serem consideradas em cada obra é condição necessária para se mensurar adequadamente
os valores dos seus insumos/serviços sob pena de gerar prejuízos para uma das partes
envolvidas no contrato.
Quando da realização da licitação desse contrato (Ata de Registro de Preços n.º 077/2020,
Contrato 0.141.00/2020, de 23.06.2021), não foi possível determinar as DMTs específicas de
cada uma das obras, pois, pela previsão do certame, essas obras seriam realizadas em
municípios e localidades incertos, a serem definidos posteriormente. Assim, para viabilizar a
composição de um orçamento global da administração, nesse formato de licitação, adotou-se
uma DMT padrão estimada de 50 km para quaisquer eventuais obras a serem executadas no
âmbito do futuro contrato.

31
Verificou-se que, para efeito das medições e pagamentos de serviços executados nas obras, a
Codevasf vem utilizando essa DMT estimada (50 km), em todas as obras, independentemente
da sua localização real e suas DMTs efetivas.
Ocorre que essa prática adotada pela Codevasf, nessas obras, não condiz com a manifestação
anterior da direção da Codevasf em Brasília (mais especificamente, da Área de
Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura AD/GCO) constante no Relatório de Avaliação
CGU nº 906016 (Achado - 7.3.4), elaborado em 2021. Naquela oportunidade, a direção da
Codevasf se pronunciou da seguinte forma, sobre esse tema:
As DMTs dos pregões objeto deste relatório serão calculadas para cada projeto
executivo. Nos pregões realizados em 2021, as DMTs já foram reduzidas,
considerando que serão objeto de ajustes/aditivos de acordo com o local da obra
(urbana/rural, capital/interior).
Para os próximos pregões (2022), as DMTs serão colocadas a parte, fora da
composição, como item da planilha principal, sendo pagas txkm, de modo a
possibilitar uma maior transparência na medição.
Da manifestação transcrita anteriormente, extrai-se que as DMTs dos pregões realizados em
2021 seriam objeto de ajustes/aditivos de acordo com o local da obra (urbana/rural,
capital/interior). Entretanto, não foi o que se observou no transcorrer da presente auditoria.
As DMTs demonstradas nos projetos executivos não foram consideradas nas medições e
pagamentos dos serviços executados nessas obras.
Nas obras sob análise, os projetos executivos foram elaborados exclusivamente pela
contratada que, ao seu critério, elegeu as soluções técnicas para sua execução, inclusive, as
fontes de fornecimentos de insumos com as correspondentes DMTs.
Não foram verificadas ações da Codevasf no sentido de se avaliar a pertinência das DMTs
selecionadas pela contrata, conforme indicadas nos projetos executivos, com por exemplo:
- Realizar levantamentos prévios, na região das obras, de todos os potenciais
fornecedores/jazidas de insumos. Essa prática permite se escolher com mais clareza os
fornecedores/jazidas mais adequadas e com melhores preços para cada uma das obras;
- Realizar conciliação entre as DMTs previstas nos projetos e as utilizadas nos orçamentos das
obras. A correspondência entre essas DMTs é imprescindível para assegurar a adequada
elaboração dos preços nas obras;
- Verificações quanto à adoção de DMTs maiores que as necessárias. Inclusões em projetos
e/ou em orçamentos de fornecedores e/ou jazidas de insumos mais distantes das obras (ou
de suas áreas de serviços) em detrimento dos mais próximos, sem as devidas justificativas,
elevando indevidamente os preços dos contratos;
- Checagens dos locais de onde a contratada vem se abastecendo de fato de determinados
insumos materiais/serviços para a obra. Nos casos em que a contratada, por sua conveniência,
trocar de fornecedores/jazidas previstos por outros mais próximos, caberá redução dos seus
valores correspondentes as reduções das DMTs.
Quando da realização deste trabalho, verificou-se que a Codevasf não vinha, até então,
adotando ações que incorporem essas práticas à gestão das obras.

32
14. Forma utilizada para medição da espessura do CAUQ aplicado na
via é imprecisa e não garante a correta quantificação desse insumo.

A sistemática e os instrumentos dos quais a Codevasf vem se utilizando para aferir e atestar
as espessuras das camadas asfálticas de CAUQ aplicadas nas vias/pistas não estão compatíveis
com a norma técnica (Norma DNIT 031/2006 - ES), nem em conformidade com o disposto no
Termo de Referência da Ata de Registro de Preços n.º 077/2020.
Para efetuar tais medições a Codevasf vem se utilizando de uma régua/escala metálica de
aproximadamente 40 cm, a qual é apoiada horizontalmente sobre a superfície da pista, no
sentido transversal, de modo que essa régua transpasse o bordo/beirada dessa pista e, com
uma escala/trena (ou similar), mede-se o espaço entre essa régua e a base da camada do
CAUQ em aferição, conforme demonstram as imagens adiante.
Figura 10 - Registros fotográficos realizados em campo em 16.08.2022

Foto 3 – Exemplo do modo de medição (registro em Foto 4 – Medição em outro ponto da via (registro em
16.08.2022) 16.08.2022)
Fonte: Elaboração da CGU em visita in loco.

Nas aferições feitas pela equipe de auditoria, juntamente com o fiscal da Codevasf,
empregando essa sistemática em campo, observou-se variações significativas (em torno de
0,5 a 1,0 cm) em um mesmo ponto da pista, aparentemente, em decorrências do
comprimento e posição dessa régua, da forma como ela foi apoiada/pressionada sobre a
superfície da pista, da qualidade do acabamento superficial da pista (desníveis etc.) entre
outros fatores.
Essa sistemática de medição, além de ser imprecisa, só se presta ao uso nas bordas da pista,
portanto, exclui as possibilidades de verificação em quaisquer outros pontos da via que não
sejam as bordas. Registre-se que quaisquer métodos utilizados que não possibilitem a aferição
em pontos aleatórios da pista já têm comprometida sua utilidade e adequabilidade.

33
Nessa sistemática de medição utilizada pela Codevasf recai sobre os seus fiscais de obra a
definição dos critérios (locais e quantidades dos pontos de medição) a serem considerados
em cada verificação, pois a Codevasf não normatizou regras ou critérios orientando o seu
corpo técnico nessa tarefa. Da mesma forma, não há orientações quanto ao uso de médias
das medições assim efetuadas visando resultados mais representativos.
Por outro lado, não ficou claro os motivos pelos quais a Codevasf vem adotando este tipo de
metodologia de medição, visto que, tanto o Termo de Referência quanto à norma (Norma
DNIT 031/2006 – ES) apontam em outra direção, qual seja, o uso de extração de corpo de
prova (nos termos do Plano de Amostragem Aleatório) e/ou equipamentos de aferição em
obras civil (topografia, por exemplo), com se observa nos trechos transcritos adiante.
Nesse sentido a Norma DNIT 031/2006 – ES, em seu Subitem 7.3 dispõe o seguinte:

7.3 Verificação do produto

A verificação final da qualidade do revestimento de Concreto Asfáltico (Produto)
deve ser exercida através das seguintes determinações, executadas de acordo com
o Plano de Amostragem Aleatório (vide item 7.4):
a) Espessura da camada
Deve ser medida por ocasião da extração dos corpos-de-prova na pista, ou pelo
nivelamento, do eixo e dos bordos; antes e depois do espalhamento e compactação
da mistura. Admite-se a variação de ± 5% em relação às espessuras de projeto.
b) Alinhamentos
A verificação do eixo e dos bordos deve ser feita durante os trabalhos de locação e
nivelamento nas diversas seções correspondentes às estacas da locação. Os desvios
verificados não devem exceder ± 5cm.
c) Acabamento da superfície
Durante a execução deve ser feito em cada estaca da locação o controle de
acabamento da superfície do revestimento, com o auxílio de duas réguas, uma de
3,00m e outra de 1,20m, colocadas em ângulo reto e paralelamente ao eixo da
estrada, respectivamente. A variação da superfície, entre dois pontos quaisquer de
contato, não deve exceder a 0,5cm, quando verificada com qualquer das réguas. O
acabamento longitudinal da superfície deve ser verificado por aparelhos medidores
de irregularidade tipo resposta devidamente calibrados (DNER-PRO 164 e DNER-PRO
182) ou outro dispositivo equivalente para esta finalidade.
Neste caso o Quociente de Irregularidade - QI deve apresentar valor inferior ou igual
a 35 contagens/km (IRI ≤ 2,7).
d) Condições de segurança
O revestimento de concreto asfáltico acabado deve apresentar Valores de
Resistência à Derrapagem - VDR ≥ 45 quando medido com o Pêndulo Britânico
(ASTM-E 303) e Altura de Areia – 1,20mm ≥ HS ≥ 0,60mm (NF P-98-216-7).
Os ensaios de controle são realizados em segmentos escolhidos de maneira
aleatória, na forma definida pelo Plano da Qualidade. (grifo nosso)

Quanto aos custos para realizar os tipos de medições citadas nesse normativo, os Subitens
17.25 a 17.27 do Termo de Referência da licitação (Ata de Registro de Preços n.º 077/2020)

34
apontam que esses controles tecnológicos são de responsabilidade da contratada, conforme
se verifica nos excertos transcritos a seguir:

17. OBRIGAÇÕES DA CONTRATADA

[...]
17.25. Todas as despesas para a realização dos serviços de controle tecnológico e
medições, tais como os equipamentos de topografia, dos laboratórios de controle
tecnológico de geotecnia e concreto, inclusive manutenção e pessoal de apoio e
execução, deverão estar contempladas na proposta no preço estabelecido para a
instalação e manutenção do canteiro de obras, sendo que ao final dos serviços todos
equipamentos serão devolvidos à CONTRATADA.
17.26. Submeter à aprovação da fiscalização os protótipos ou amostras dos materiais
e equipamentos a serem aplicados nos serviços de engenharia objeto do contrato,
inclusive os traços dos concretos a serem utilizados.
17.27. Salvo disposições em contrário que constem do termo de contrato, os ensaios,
testes, exames e provas exigidos por normas técnicas oficiais para a boa execução
do objeto correrão por conta da CONTRATADA e, para garantir a qualidade dos
serviços, deverão ser realizados em laboratórios aprovados pela fiscalização.

A sistemática de medição adotada pela Codevasf para aferir a camada asfáltica (CAUQ)
aplicada nas vias não se revela como boa prática e está em desacordo com a norma (DNIT
031/2006 – ES) e com o próprio contrato (Termo de Referência) celebrado com a empresa
prestadora do serviço.
A situação fragiliza as quantificações do CAUQ aplicado da via, comprometendo a segurança
da medição, do atesto e do pagamento desse serviço.

15. Espessura da camada asfáltica em rua de São Tomé/RN e Campo

Redondo/RN, abaixo do valor de 3,5cm previsto nos projetos
executivos.
Ao invés de se utilizar de corpo de prova de CAUQ extraídos diretamente na via (observando
o Plano de Amostra Aleatório), ou aparelhos de medições topográficos conforme apontam a
Norma DNIT 031/2006 – ES e o Termo de Referência (SRP n.º 077/2020), a Codevasf vem
efetuando medidas de espessuras das camadas asfálticas só nas bordas das vias, com uso
apenas de régua e trena.
No presente contrato, o valor a ser pago pela camada asfáltica aplicada é determinado pelo
peso de CAUQ utilizado, o qual é calculado pela seguinte expressão:
Peso do CAUQ = área do pavimento X espessura do pavimento X densidade do CAUQ.
Essa expressão mostra a importância de se aferir corretamente as dimensões das camadas
asfálticas para se determinar corretamente o valor do serviço efetivamente executado.
Cabe atentar que as variações das espessuras de camadas asfálticas sofrem influências
quando implantadas sobre bases novas das vias/pistas (base construída ou recuperada
35
recente) diferente de quando implantadas sobre pavimentos preexistentes principalmente se
for do tipo paralelepípedo. Na primeira situação, as bases novas, geralmente, possuem
acabamento superficial bem uniforme e nivelado, o que se espera contribuir para uma
regularidade na espessura da camada asfáltica resultante. Na outra situação, as camadas
asfálticas geralmente apresentam significativas variações em suas espessuras seguindo as
imperfeições dos pavimentos/calçamentos existentes.
A equipe de auditoria, juntamente com o fiscal da Codevasf, (em 16 e 17.08.2022) visitou
alguns dos locais onde foram executadas obras de pavimentação asfáltica, entre eles, a Rua
XV de Novembro, no Município de São Tomé/RN e a Rua Dr. Borges de Oliveira, no Município
de Campo Redondo/RN. Adotando-se a sistemática de aferição utilizada pela Codevasf,
realizou-se medições de verificação nessas ruas, cujas percepções captadas são relatadas a
seguir:
a) Na Rua XV de Novembro, em São Tomé/RN, houve execução de base (com brita graduada
simples) para a implantação da camada asfáltica. Em que pese a imprecisão dessa sistemática
de medição, os valores obtidos no local ficaram em torno de 2,5 cm.
A média de 2,5 cm de espessura da camada de CAUQ foi confirmada ao se efetuar medições
com o uso de paquímetro, demonstrado na imagem a seguir, em um ponto na borda da via
onde essa camada ficou exposta e acessível.

Figura 11 - Registros fotográficos da Rua XV de Novembro, em São Tomé/RN, em

16.08.2022.

Foto 5: Medida de 2,5 cm de espessura do CAUQ com Foto 6: Medição com régua e trena em outro ponto
paquímetro. Rua XV de Novembro - São Tomé/RN, = 3cm. Rua XV de Novembro - São Tomé/RN,
16.08.2022. 16.08.2022.

36
 Foto 7: Com régua da prancheta e escala do Foto 8: Com régua da prancheta e escala do
paquímetro. Medição desse ponto=3cm. Rua XV de paquímetro. Medição desse ponto=2,5 cm. Rua XV
Novembro - São Tomé/RN, 16.08.2022. de Novembro - São Tomé/RN, 16.08.2022.
Fonte: Elaboração da CGU em visita in loco, acompanhado pelo fiscal da Codevasf.

As verificações assim realizadas apontam na direção de que a medida da espessura da camada

asfáltica nessa rua é em torno de 2,5 cm e não 3,5 cm previstos no projeto.
Ao ser questionada (por meio da SA07) acerca das providências tomadas sobre essa diferença,
a Codevasf respondeu o seguinte:
Primeiramente, realiza-se o contato com o engenheiro responsável pela execução
dos serviços e, posteriormente, a Contratada é solicitada formalmente para que
preste os esclarecimentos necessários e para que adote as devidas providências. A
solicitação formal citada foi realizada (documento anexo) para a situação descrita na
pergunta.

Junto à resposta, anexou o documento “Comunicado Nº 005/ CT 0.141.00/2020 - 12ª GTR”,

de 31.05.2022, que foi encaminhado à contratada, no qual faz saber:
Município de São Tomé tem 02 ruas com espessura visivelmente fora do
especificado, ruas 15 de novembro e Alto do Paraíso. Realizar ajuste e/ou apresentar
ensaios, realizados na presença da fiscalização, com a comprovação das espessuras.

Durante a inspeção de campo realizada pela CGU juntamente com o fiscal da Codevasf foi
possível observar algumas poucas marcas da extração de corpo de provas nessas duas ruas,
porém, esse fiscal não fora informado e não sabia dessas extrações.
b) Na Rua Dr. Borges de Oliveira, em Campo Redondo/RN, onde a camada asfáltica foi
implantada sobre paralelepípedo (não foi necessário serviço de base), a equipe de auditoria
acompanhada pelo fiscal da Codevasf também efetuou inspeção visual e medições de
verificação (utilizando-se da sistemática de medição da Codevasf). Os resultados das medições
assim realizadas nas bordas da via variaram entre 2,5 cm e 3,5 cm.
Tratando-se de um pavimento asfáltico executado sobre paralelepípedo, tais variações até
poderiam se enquadrar dentro de uma tolerância, porém, outros aspectos verificados
também se mostram como falhas no caso dessa via. A equipe, em inspeção visual, identificou

37
em alguns pontos imperfeições no acabamento superficial do CAUQ (áspero, desnivelamento
etc.) com ocorrências de significativas fissuras e/ou trincas.
Observou ainda que, por ser excessivamente fina a camada de CAUQ aplicada mais ao centro
da via, ela mal encobre os contornos/formas das pedras dos paralelepípedos deixando-as
marcadas na superfície do pavimento, demonstrado nos registros fotográficos adiante.
A verificação da espessura dessas camadas mais centrais restou impossibilitada, visto que a
sistemática de medição utilizada neste trabalho foi a mesma da Codevasf (que utiliza como
instrumento de medição somente régua e trena) e não se presta para medições em outras
áreas da via que não sejam em suas bordas.
Figura 12 - Registros fotográficos da visita à Rua Dr. Borges de Oliveira, em Campo
Redondo/RN, em 17.08.2022.

Foto 9: Medição com a sistemática de régua e trena. Foto 10: Medição com a sistemática de régua e trena.
Obtida espessura da camada CAUQ de 2,5cm - Rua Dr. Obtida espessura da camada CAUQ de 3,5cm - Rua Dr.
Borges de Oliveira - Campo Redondo/RN, em Borges de Oliveira - Campo Redondo/RN, em
17.08.2022. 17.08.2022.

Foto 11: Espessura da camada de CAUQ excessivamente Foto 12: Espessura da camada de CAUQ tão fina que
fina, que revela os contornos das pedras de além das trincas aparecem as marcas de contorno dos
paralelepípedos – Rua Dr. Borges de Oliveira - Campo paralelepípedos – Rua Dr. Borges de Oliveira - Campo
Redondo/RN, em 17.08.2022. Redondo/RN, em 17.08.2022.
Fonte: Elaboração da CGU em visita in loco, juntamente com o fiscal da Codevasf.

38
Em resposta à solicitação de justificativas pela situação apresentada (SA07), a Codevasf
manifestou-se nos seguintes termos:
O Engenheiro responsável pela execução do serviço informou que é possível que o
pavimento em paralelo existente devido a acomodação das pedras tenha causado as
trincas, como hipótese devido ao material de assentamento das mesmas e/ou sem
a devida compactação, podendo ser considerado um vício oculto pontual.

No entanto, cabe observar que se trata de calçamentos antigos os quais já sofreram a devida
acomodação pelo tráfego existente e ação do tempo. E, por outro lado, a execução do
pavimento se deu num período de tempo razoavelmente curto antes da realização desta
inspeção (aproximadamente seis meses), ou seja, trata-se de pavimentação nova e com pouco
tempo de uso.
Com isso, os fatos não permitem afirmar pela ocorrência das rachaduras verificadas na
pavimentação recentemente construída. As características visualizadas em campo apontam
para a possibilidade da baixa espessura da camada asfáltica, abaixo dos 3,5cm contratados.

Os exemplos apresentados trazem à tona o risco de haver camadas asfálticas executadas e

pagas com espessuras inferiores aos 3,5cm previstos em projeto e especificações. Valendo
observar que, em eventuais segmentos que apresentem espessura média maior que a de
projeto não devem ser remunerados a maior, visto que é dever da contrata garantir o controle
geométrico da obra, não podendo ser beneficiada por pagamentos a maior por falha de seus
controles na execução. Dessa forma, resta clara a necessidade de se aferir de forma adequada
a espessura das camadas de pavimento asfáltico (CAUQ) para garantir a conformidade com os
respectivos projetos executivos e, principalmente, garantindo o pagamento dos serviços
conforme efetivamente prestados.

Portanto, os casos descritos só reforçam que o contrato em tela deve demandar uma atenção
especial por parte da Codevasf no seu acompanhamento e, da mesma forma em outros que
envolvem esse tipo de serviço.

16. Pavimentação asfáltica executada em desacordo com o projeto,

apresentando problemas técnicos e degradação precoce - Av. Silvio
Bezerra de Melo, Lagoa Nova/RN.

Na inspeção física realizada pela equipe de auditoria, acompanhada pelo fiscal da Codevasf,
ocorrida em 16.08.2022, na Av. Silvio Bezerra de Melo no Município de Lagoa Nova/RN, foi
verificado que, principalmente, nas esquinas dessa avenida com as ruas que a interceptam, o
pavimento asfáltico executado já se encontra danificado e com deterioração em progressão,
com prejuízo a trafegabilidade na via, conforme se observa nas fotos adiante.

39
 Figura 13 – Registros fotográficos do acabamento superficial da pavimentação asfáltica

Foto 13 – Rua Silvio B. de Melo. Registro em 16.08.2022 Foto 14 - Rua Silvio B. de Melo. Registro em 16.08.2022

Foto 15 - Rua Silvio B. de Melo. Registro em 16.08.2022 Foto 16 - Rua Silvio B. de Melo. Registro em 16.08.2022
Fonte: Elaboração da CGU em visita in loco juntamente com o fiscal da Codevasf.

Quando do enquadramento (avaliação inicial dos requisitos para receber o pavimento) feito
pela Codevasf, essa via já era pavimentada com calçamento de paralelepípedo. Sempre que
possível, aproveita-se esse tipo de pavimento para se executar diretamente sobre ele a
camada asfáltica, aproveito assim as vantagens técnicas/mecânicas que ele oferece. Na citada
avenida não houve esse aproveitamento, sob a alegação da Codevasf de que a Prefeitura do
Município manifestou interesse em retirar e reaproveitar em outros locais (as suas custas) as
pedras de paralelepípedos do calçamento existente no local dessa obra. Inclusive, sobre essa
pretensão da Prefeitura, a Codevasf fez constar no correspondente termo de enquadramento,
o seguinte registro: “A prefeitura municipal se propõe a realizar remoção da pavimentação
existente em paralelepípedo.”

40
Com a remoção do pavimento existente (removido só na largura da via onde seria aplicado o
CAUQ) surgiu a necessidade de executar nessa avenida uma nova base para a camada
asfáltica, no caso feita de brita graduada.

Ressalta-se que não se observa nos enquadramentos e nos projetos executivos das outras
obras (disponibilizados pela Codevasf à CGU) a remoção desse tipo de calçamento para
aplicação da camada asfáltica, muito pelo contrário, o seu aproveitamento como base do
pavimento vem sendo a regra.

A representação gráfica da seção transversal dessa avenida no seu projeto executivo

(reproduzida a seguir, figura 14), indica que do calçamento de paralelepípedo existente, só
seria removido uma faixa em seu centro (correspondente a área da camada asfáltica a ser
aplicada) permanecendo duas faixas desse calçamento, uma em cada lado da via.

No formato previsto no projeto, a faixa asfáltica central se encaixaria perfeitamente entre as

duas faixas remanescentes de calçamento, ficando a interseção dessas três faixas niveladas
entre si (ou seja, praticamente em um mesmo plano horizontal, sem diferença de nível entre
as bordas das faixas). Feito assim, tanto as bordas da camada asfáltica (CAUQ) quanto a bordas
de sua base de brita graduada, ficariam apoiadas/acomodadas pelas faixas de calçamentos
marginais proporcionando-lhes assim maior estabilidade e melhor estrutura ao pavimento
executado, inclusive, sem a necessidade da execução de outros elementos para essa
contenção, como por exemplo, o meio-fio.

Porém, o pavimento asfáltico executado não manteve o mesmo formato indicado na

representação gráfica da seção transversal dessa avenida (conforme demonstram as fotos
anteriores, figura 13). O pavimento asfáltico não ficou encaixado/inserido ao longo das duas
faixas de calçamento de paralelepípedo remanescentes. Ademais, esse pavimento ficou com
seu nível/cota mais elevado do que essas duas faixas de calçamento, ficando assim, sem a
proteção prevista no projeto e consequentemente sem a estabilidade correspondente.

Observou-se que, de forma geral, os veículos que vêm das vias transversais acessarem essa
avenida principal recém pavimentada com CAUQ, precisam vencer os desníveis dessa via em
relação as suas marginais (outras vias secundárias, estacionamentos etc.) subindo pela borda
do pavimento com a base de brita graduada exposta (portanto mais instável), o que pode
estar contribuindo para a desagregação desse material e consequentemente, a deterioração
da camada asfáltica.

41
Figura 14 - Reprodução da imagem da seção transversal da avenida no seu projeto executivo

Fonte: Codevasf

Questionado sobre os problemas relacionados ao acesso dos veículos à pista (serviços de

acabamento), a Codevasf respondeu o seguinte:
Resposta: o tipo de acabamento sugerido na pergunta (rampa, cabeceira,
limpa-roda, etc) seria uma das soluções para o cenário encontrado. Ao
consultar a equipe técnica, fui informado que o município tinha um projeto
para urbanização das ruas fazendo com que as calçadas se encontrassem
com o novo pavimento (alargamento das calçadas). Além disso, o restante
de pavimento em paralelo deveria ter sido removido, evitando assim, a
possibilidade de acúmulo de água e outras possíveis patologias.

O citado alongamento do calçamento pela Prefeitura não condiz com o previsto no projeto, o
qual indica uma faixa de paralelepípedo ao longo de cada lado do pavimento asfáltico,
conforme se verifica na imagem da seção transversal da avenida reproduzida anteriormente.
Por outro lado, a qualidade e durabilidade do serviço de pavimentação asfáltica devem
sempre ser perseguidos pela contratada e contratante, independentemente de realizações de
ações complementares prometidas pelo Município.

A execução da pavimentação fora dos termos do projeto, juntamente com a ausência de zelo
na realização da obra, provocou problemas técnicos no pavimento que estão relacionados a
sua degradação precoce.

42
RECOMENDAÇÕES
1 - Estabelecer normativos internos que definam critérios técnicos objetivos a serem seguidos
para distribuição do objeto aos municípios, com definição da competência específica dos
agentes que atuam nesse processo, dando a devida publicidade ao corpo técnico.
Achado nº 1

2 – Estabelecer normativos internos que determinem a formalização de todas as alterações

de projeto, com as devidas justificativas, inclusive a substituição de via previamente
enquadrada por nova via não indicada anteriormente, demonstrando os benefícios técnicos e
econômicos das alterações, e dando a devida publicidade ao corpo técnico. Os normativos
devem definir a competência específica dos agentes envolvidos no processo.
Achado nº 2

3 – Ajustar a minuta padrão dos editais e contratos, incluindo como condição para ateste das
medições a obrigatoriedade da apresentação pela contratada do livro diário de obras, em
padrão a ser estabelecido pela CODEVASF, que deverá ser assinado também pelo fiscal do
contrato e preposta da contratada, devendo conter no mínimo as seguintes informações:
i) quantitativos de mão de obra e equipamentos discriminados por tipo e especialidade; ii)
registros das visitas da fiscalização à obra e eventuais determinações realizadas pelos fiscais
da Companhia durante as fiscalizações; iii) dias de chuvas ou outras ocorrências que impactam
no andamento das obras; iv) indicações dos serviços em execução no dia, inclusive, com
indicação do local (estaca, segmento ou coordenadas).
Achado nº 3

4 – Estabelecer normativo interno orientando os fiscais de obras da Companhia a exigir das

contratas a realização de ensaios de controle tecnológico previstos nas normas técnicas,
observando a quantidade e frequência mínima exigida, e determinando que os resultados
destes ensaios sejam incluídos nos respectivos processos de medição de forma a evidenciar a
qualidade dos serviços executados.
5 - Elaborar documentação (checklist) ou Plano de Gestão da Qualidade -PGQ para apoio aos
Fiscais de Contrato discriminando os ensaios previstos nas normas, inclusive quantitativos de
ensaios por volume de serviços, que devem ser obrigatoriamente apresentados pelas
Contratadas para comprovação de que os serviços executados atendem os parâmetros de
qualidade requerida e, portanto, possam ser medidos e pagos.
Achados nº 4, 5, 6, 7 e 14

43
6 – Incluir nos futuros editais a permissão de subcontratar e ajustar a minuta padrão dos
contratos, incluindo os critérios e situações passíveis de subcontratação, assim como o dever
da fiscalização da companhia de registrar e autorizar as eventuais subcontratações, buscando
ampliar a concorrência nos certames e reduzir os custos das obras. Destaca-se que as
subcontratadas devem possuir capacidade técnica equivalente ou superior, caso a parcela
subcontratada tenha sido requisito de qualificação técnica.
Achado nº 8

7- Estabelecer procedimento que vincule o registro prévio de ART de fiscalização, logo após a
emissão da ordem de serviço do contrato.
Achado nº 9

8 - Glosar os valores pagos indevidamente, relativos à não utilização do rolo compactador de

pneus.
9 - Instruir curso de capacitação com o objetivo de qualificar a equipe de fiscalização para que
tenham condições técnicas de identificar as falhas na execução das obras de pavimentação.
Achado nº 10

10 - Instruir curso de capacitação com o objetivo de qualificar as equipes responsáveis pela

aprovação dos projetos para análise da exequibilidade dos cronogramas.
Achado nº 11

11 – Estabelecer procedimentos internos para padronização da análise técnica e econômica

no recebimento de projetos executivos.
Achado nº 12

12 – Estabeleça em normativo o dever de remunerar a contratada pela DMT calculada a partir

do fornecedor mais próximo a obra, salvo se restar previamente demonstrado nos autos do
processo de acompanhamento que aquele fornecedor não possua o insumo na quantidade ou
qualidade necessária, ou que tenha utilizado metodologia análoga a definida pela Portaria nº
1.977/2017/DG-DNIT que trate em conjunto o custo de transporte e aquisição do insumo.
Achado nº 13

44
13 – Providenciar a correção do serviço executado com a qualidade contratada de acordo com
o projeto.
14 – Verificar situações similares nos trechos executados desse contrato e corrigi-los com a
qualidade contratada de acordo com o projeto, caso sejam encontradas falhas.

Achado nº 15

15 – Providenciar a correção do serviço executado com a qualidade contratada de acordo com

o projeto.
Achado nº 16

45
CONCLUSÃO
Os achados relacionados a seguir dão um panorama do resultado das análises que
fundamentaram as respostas para as questões de auditoria propostas para essa ação de
controle, que teve por objeto a avaliação da execução do Contrato nº 0.141.00/2020,
decorrentes do Edital do Pregão Eletrônico nº 77/2020 da Sede-DF.

Nesse sentido, respondendo as questões propostas no início, depreende-se que a Codevasf

não vem atuando de forma adequada na fiscalização das obras sob sua responsabilidade, bem
como não tem cumprido os normativos técnicos pertinentes. Não foram identificadas
irregularidades nos projetos especificamente, mas verificou-se que faltam normativos e
critérios objetivos para o recebimento deles por parte dos técnicos da companhia. Quanto aos
custos das obras, na amostra analisada, não foi constatado sobrepreço em relação ao
mercado. Entretanto, a má qualidade de alguns serviços executados, prejudica a população
beneficiária e, em última análise, pode representar prejuízo ao erário.

46
ANEXOS
I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE AUDITADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE
AUDITORIA
Em 28.12.2022, a Superintendência Regional da Codevasf no RN apresentou manifestação aos
fatos trazidos no relatório, descritas a seguir em seus itens específicos. Foi procedido
tarjamento de nomes para proteção aos dados pessoais.

Achado nº 1 - Falta de critérios para distribuição dos serviços aos municípios beneficiários.

Manifestação da unidade auditada

“Em relação a questão de critérios e documentos formais quanto a demanda dos beneficiários
e distribuição, ratificamos as informações repassadas anteriormente. A Codevasf vem
implementando melhorias em seus procedimentos em consonância com as determinações
exaradas pelo Tribunal de Contas da União nos Acórdãos nº 1.213/2021 e 1.170/2022-
TCU/Plenário. Assim, o Procedimento de Enquadramento das vias para obras de
pavimentação foi revisado e aprovado pela Codevasf em 13/06/2022, onde o beneficiário tem
o dever de realizar o Formulário -Relatório de Avaliação Inicial (anexo), que contém vários
critérios e procedimentos tais como avaliação inicial, as necessidades das obras de
pavimentação e definição do tipo de revestimento, devidamente elaborado e assinado por
responsável técnico do Município.”

Análise da equipe de auditoria

A revisão do procedimento de enquadramento, contendo agora o Relatório de Avaliação

Inicial, a ser preenchido pelo beneficiário, de fato, melhora o registro e controle sobre as vias
selecionadas em cada município. Entretanto, ainda não se vislumbra na manifestação da
unidade qualquer documento que registre formalmente o critério de definição dos
beneficiários, bem como o quantitativo disponibilizado e atribuído a cada um deles.

Achado nº 2 - Indicação e/ou substituição de vias para pavimentação realizadas

informalmente.

Manifestação da unidade auditada

“Durante o enquadramento das ruas passíveis de atendimento, é realizada visita técnica pela
Codevasf para avaliação de ruas indicadas pelo preposto municipal. Realizado o
enquadramento, é autorizada a mobilização de equipe de topografia das ruas indicadas,
passíveis de atendimento. Em alguns casos, a área levantada é superior ao quantitativo
disponibilizado e por este motivo, algumas ruas indicadas no enquadramento, não são
beneficiadas, e não constam no projeto executivo, como no caso de Tangará/RN. Em relação
a São Tomé, de fato, uma das vias não está no documento de enquadramento (rua José Lopes
47
Pereira), no entanto, ela foi indicada pela prefeitura de São Tomé conforme croqui anexo
(Anexo 2.1). Ratifica-se que, as quatro vias enquadradas foram contempladas em projeto.

Figura 1-Foto da tabela retirada do documento de enquadramento.

A rua “Alto do Paraíso” é a rua “Travessa XV de Novembro”. O nome “Travessa” é a forma

popular de dizer quando duas ruas se cruzam e, ao invés de dizer rua X e rua Y, é dito que a
rua Y é travessa da rua X. Sendo assim, em algum momento, durante a execução,
levantamento topográfico, elaboração do projeto, memória da medição etc., trocaram-se os
nomes. As figuras 2 e 3 ilustram a troca de nomes Travessa XV de Novembro x Alto do Paraíso,
uma vez que, dentro do mesmo projeto executivo, o Croqui de Localização chamou a via de
“Alto do Paraíso” enquanto a Tabela Resumo das Vias chamou de “Travessa XV de Novembro”.

Figura 3-Foto da tabela resumo de vias contempladas no projeto executivo.

Com relação às Figuras 2, 3 e 4, relativos a recortes do diário de obras, esclarecemos que a

rua Assis Lopes, bem como o pátio da rodoviária e suas respectivas baias 01 a 04 já haviam
48
sido indicados, conforme enquadramento realizado. No caso do pátio da rodoviária e suas
baias, informamos que os mesmos não haviam recebido nomenclatura específica, pois
tratava-se apenas de uma conexão com os trechos 1 e 2 da Avenida Miguel Barbosa, também
indicada e enquadrada. O croqui encaminhado pela prefeitura municipal de Tangará/RN
(Anexo 2.2) ratifica o exposto, assim como o enquadramento (Anexo 2.3).
Em Lajes Pintadas/RN, a rua São Francisco já era prevista no croqui de indicação da prefeitura
(Anexo 2.4) e no enquadramento (Anexo 2.5).
No entanto, entende-se que foi um equívoco, por conta da fiscalização, a assinatura do diário
de obras, como apresentado nas supracitadas Figuras, levando a interpretação errônea de que
as ruas teriam sido acrescentadas por políticos da região. Em algumas oportunidades
representantes públicos da população tais como Vereadores, Deputados, Prefeitos, Líderes
Comunitários/Associações e até os próprios moradores costumam acompanhar as visitas
técnicas, mas quem decide é o Gestor Municipal, desde que as indicações atendam aos
critérios técnicos.
No caso de novas demandas, buscaremos registrar com maior riqueza de detalhes toda a
contextualização que levou a elaboração e/ou ajustes que se fizessem necessários.”

Análise da equipe de auditoria

Em que pese não haver evidência de que o croqui (anexo 2.1), apresentado na manifestação,
tenha sido enviado pela Prefeitura de São Tomé, é compreensível que na etapa dos
enquadramentos possa haver um erro ou confusão de nomes de ruas, ou mesmo uma
imprecisão na delimitação de um trecho que possa ser implicitamente considerado como
complemento entre outras, tal como na justificativa trazida para as baias da rodoviária de
Tangará/RN. Contudo, deve-se procurar sanar qualquer dúvida ou incerteza na fase de
planejamento/projetos executivos, para não correr o risco de se perder um levantamento
topográfico, por ter sido realizado em local diferente, por exemplo.

Ademais, justamente para evitar que tais equívocos tragam dubiedade ou insegurança ao
processo, ou mesmo que se deixe margem para atuação de influências locais, é que é
necessário formalizar o registro de todas as etapas, bem como de qualquer alteração que
possa ser procedida em campo (após o devido enquadramento e projeto executivo).

Achado nº 3 - Diário de obras preenchido de forma incompleta e imprecisa, ausência da

especificação da localidade e diversos dias úteis em branco.

Manifestação da unidade auditada

“Face ao exposto, observou-se a necessidade de melhorias no preenchimento do Diário de

Obras. Desde a primeira reunião realizada em 27 de julho de 2022 com os auditores na sede
da 12ª SR, em que fomos alertados sobre o preenchimento do livro diário, tomamos
providências, junto a contratada, solicitando melhorias nesse quesito.
49
Em 12 de agosto de 2022, na devolução do 12º Boletim de Medição (Anexo 3.1), pedimos a
separação do diário de obras por município. Em 04 de outubro de 2022, durante envio de e-
mail (Anexo 3.2) de troca de Diário de Obras com a Contratada, onde questionamos as
informações repassadas referentes às paralisações em alguns períodos e tratamos da
formatação do mesmo. Além disso, a Contratada tem sido cobrada, por telefone e durante as
visitas, para realizar as adequações necessárias.

Como melhoria, será informado a localidade dos serviços no campo “OBRA” conforme
demonstrado abaixo.

Por se tratar de contrato, com previsão de serviços em diversos municípios do estado do Rio
Grande do Norte, a Codevasf registrará no referido diário, no campo “OBRA”, destacado em
vermelho na Figura supramencionada, além do serviço em execução, a localidade. A título de
exemplo, na referida FIGURA, o campo OBRA passaria a constar: “Pavimentação em CAUQ em
Santa Cruz/RN”, ou simplesmente “CAUQ em Santa Cruz.”

Embora o diário de obras tenha apresentado algumas lacunas quanto ao seu preenchimento,
os processos de medição eliminam qualquer dúvida quanto ao local e período de execução
dos serviços realizados.

Por registrar-se em diário de obras a rua em que ocorrem os serviços, entende-se como
definida a localização dos mesmos para fins de fiscalização. O registro repetido por mais de
um dia consecutivo no diário leva ao entendimento, pelo menos do ponto de vista desta
fiscalização, de que há um avanço na execução dos serviços na rua citada, ao longo do tempo,
e não na repetição de serviço no mesmo trecho.

No entanto, por não se registrar de maneira mais detalhada (por estaqueamento, por
exemplo) a localização em que ocorrem os serviços, como constatado pela CGU, torna-se mais
complexo avaliar o avanço diário do serviço.

50
Desta maneira, a Codevasf implementará e fará gestão junto a CONTRATADA para efetivação
do registro dos serviços executados em função de estaqueamento (por exemplo), de maneira
a viabilizar uma maior transparência no acompanhamento dos serviços.

Em relação aos períodos úteis que não receberam informações, a forma que foi utilizada para
colocar os fatos em diário prejudicou o entendimento do mesmo. Apesar disso, tentaremos
explicitar os acontecimentos nos períodos citados:

• 04/03/2022 a 16/03/2022: no dia 03/03/2022, a contratada informa no Diário de

Obras que a equipe entrou de folga (“Baixada da equipe de terraplenagem.)” e voltou
em 28/03/2022 (“Equipe de terraplenagem voltou para início dos serviços em São
Tomé”). Em relação à equipe de asfalto, entre o período de 29/02/2022 a 16/03/2022
não houve execução de serviços sob alegação de falta de CAP nas refinarias (justificada
no 17/03/2022);
• 31/03/2022 a 01/04/2022: a informação obtida na época foi de que, durante esse
intervalo de tempo, houve falta de CAP e problemas mecânicos no caminhão
espargidor.”

Análise da equipe de auditoria

De início, a unidade reconhece a necessidade de aperfeiçoamento da forma de se registrar no

diário de obras as informações relativas ao andamento dos serviços. Mostra, inclusive algumas
medidas que afirma já ter tomado junto à contratada, nesse sentido. No final, tenta justificar
os episódios de lacunas sem qualquer informação preenchida, utilizados como exemplo no
achado.

A equipe de auditoria entende que um episódio ou outro, antes não explicado, inclusive, pela
forma deficiente de se registrar as informações, possa ser esclarecido. Contudo, o fato é que
o preenchimento não estava adequado e é necessário uma atenção maior da fiscalização
sobre o assunto.

Achado nº 4 - Ausência de planos de amostragem e execução inadequada dos ensaios e

controle tecnológico

Manifestação da unidade auditada

“Diante da constatação e com o intuito de garantir a existência do Plano de Amostragem

prévio e cumprir a metodologia prevista em norma e contrato, a equipe técnica da 12ª SR está
elaborando e propondo o mesmo na aprovação dos projetos ou antes do início das obras.
Conforme exemplos anexos (próximos municípios a serem pavimentados) será apresentado
uma tabela dividida por ruas, quantitativos e ensaios previstos nos normativos rodoviários,
mas já estamos adotando as melhorias e vamos realizar reuniões internas para nivelamento,
revisões, melhorias e sugestões sempre em busca do aperfeiçoamento.

De fato, a conformidade da aferição da qualidade dos produtos dessas etapas de serviços,

bem como das suas quantidades, está diretamente ligada à maneira como são determinadas
e extraídas as amostras e realizados os devidos ensaios. “
51
Análise da equipe de auditoria

A Codevasf manifestou seu reconhecimento de que a conformidade da aferição da qualidade

e quantidade dos produtos, está diretamente ligada à maneira como são determinadas e
extraídas as amostras e realizados os devidos ensaios. Demonstrou também que passou a
adotar práticas para sanar as falhas apontadas. Como não ficou comprovada a total eliminação
das situações abordadas pela CGU/RN, elas foram mantidas neste tópico do relatório.

Achado nº 5 - Ensaios de verificação de qualidade dos serviços de imprimação e pintura de

ligação não vêm sendo realizados e nem exigidos pela Codevasf.

Manifestação da unidade auditada

“De fato, inicialmente, o entendimento era de que como a emulsão asfáltica e o asfalto diluído
eram oriundos do CAP, a apresentação do certificado de qualidade era suficiente.

Durante visita ao município de São Tomé em 17/08/2022, a equipe de auditoria já havia

explicitado para a fiscalização a diferença entre os ensaios citados.

Sendo assim, diante da constatação, os ensaios foram cobrados na primeira oportunidade

conforme e-mail (Anexo 5.1) enviado para a Contratada em 19/08/2022 ao devolver a 12ª
medição por não terem sido apresentados os ensaios elencados. Os ensaios da camada de
imprimação e pintura de ligação não foram apresentados na 12ª medição pelo fato de os
serviços já estarem concluídos e da não possibilidade de realizar mais os testes. Apesar disso,
na medição subsequente (14ª Medição) que continha os serviços de pintura de ligação e
imprimação, os ensaios foram cobrados e apresentados conforme arquivo anexo (Anexo 5.2).
Na 15ª Medição (últimos serviços asfálticos executados), também foi cobrado e apresentado,
conforme arquivo anexo (Anexo 5.3)”

Análise da equipe de auditoria

A Codevasf não só entendeu a importância de se exigir da contrata os ensaios previstos em

norma para os serviços de imprimação e de pintura de ligação, como também informou que
passou a exigir sua apresentação como condição de se efetuar os próximos pagamentos dos
serviços medidos.

Reconhece-se as iniciativas tomadas a partir do conhecimento dos fatos, contudo os

esclarecimentos e documentos apresentados pela Codevasf não são suficientes para garantir
que o problema apontado esteja totalmente sanado, inclusive pela existência de parcela já
executada do objeto anteriormente a este trabalho. Assim, fica mantido neste tópico o relato
inicial.

52
Achado nº 6 - Risco de manipulação pela contratada na apresentação dos resultados de
ensaios de contraprova de espessuras de camada asfáltica, devido à ausência da Codevasf.

Manifestação da unidade auditada

“De fato, os dois exemplos de ensaios citados foram realizados sem a presença da Codevasf e
não trouxeram clareza ao processo.

Tendo em vista a importância de acompanhar a realização dos ensaios de controle tecnológico

para garantir maior confiabilidade nos resultados, serão realizadas algumas explanações dos
dois acontecimentos citados e demonstrar como eles foram solucionados/melhorados.

Após a COMUNICAÇÃO Nº: 04/Contrato n. 0.141.00/2020 -12ª GTR de 03.05.2022, a Engefort

responde ao comunicado com suas justificativas e com o relatório do ensaio de extração
realizado. Na sua justificativa, ela diz que o método de “sarrafeamento” foi usado apenas em
alguns trechos específicos, conforme trecho copiado:

Além disso, a R. João José de Oliveira Neto, possui em sua geometria diversas curvas e
desnível na cota de elevação do terreno do subleito primitivo, o engenheiro de execução com
intuito de proteger as camada dimensionadas para base, após a aplicação da imprimação e
pintura de ligação, acresceu o serviços em custo de aditivo para a Contratante o serviço com
a metodologia de “sarrafeamento” ( Imagem 04) em alguns pontos que julgou ser necessário,
como curvas e altos declives, a técnica de “sarrafeamento” consiste na aplicação com
caminhão basculante e regularização do material manualmente e com vibroacabadora, em
uma camada com aproximadamente de 1,5 cm de concreto asfáltico para proteger a camada
de base até de a realização da aplicação do revestimento de concreto asfáltico.

Sendo assim, a fiscalização acredita que em alguns pontos, de fato, deveriam ter os 1,5 cm
extras, aproximadamente, mas em outros apenas a espessura contratual. Na época, o serviço
foi aceito baseado no entendimento anterior e a Contratada foi informada que o método não
deveria ser mais utilizado (Anexo 6.1 pg. 1).

Apesar de tudo isso, de fato, a confiança na boa fé da empresa diante do ensaio realizada em
Parelhas pode trazer certa fragilidade ao processo, uma vez que, ficou à disposição apenas do
interesse da Contratada a definição dos pontos. Dessa forma, em situação parecida e com o
intuito de garantir a qualidade dos serviços realizados no município de São Tomé, a
fiscalização solicitou por meio do Comunicado Nº 005/ CT 0.141.00/2020 -12ª GTR (Anexo
6.2), que a extração fosse realizada na presença da fiscalização, fato já citado neste relatório.

Durante a visita realizada no dia 17/08/2022 junto à equipe de auditores, constatou-se que a
Engefort fez o ensaio e que, de fato, a fiscalização não tinha ciência disso. No entanto, o
comunicado não cita que foi utilizado o mesmo método de “sarrafeamento” de Parelhas. Na
mesma visita, foram realizadas as medidas com régua e trena e a média das espessuras
encontrada foi de 2,5 cm.

Em 22/08/2022, a contratada envia um e-mail (Anexo 6.3) apresentando o ensaio de extração

com data de 10/08/2022 junto ao boletim de medição das duas vias. A média apresentada era
53
de 4,75 cm. Em resposta ao e-mail (Anexo 6.4), a fiscalização solicitou um novo ensaio pelo
fato do ensaio ter sido realizado sem a presença da fiscalização.

Em 20/10/2022, acompanhado da equipe de apoio técnico à fiscalização, foram feitos novos

furos de sondagem, conforme relatório anexo (Anexo 6.5). Além disso, o ensaio foi dirigido
pelo próprio engenheiro prestador de apoio à fiscalização da Codevasf de acordo com o
normativo pertinente, conforme relatório apresentado anexo (Anexo 6.6). A média foi 4,20
cm. Só assim, o serviço foi aceito (Anexo 6.7).”

Análise da equipe de auditoria

Na fase inicial, manifestou a Codevasf no sentido de confirmar a veracidade dos fatos citados
nos dois exemplos da CGU. A unidade deixa evidente que, de fato, os ensaios foram
realizados sem a presença da fiscalização, comprometendo assim a clareza do processo.
Destacou também a importância de acompanhar as realizações dos ensaios de controle
tecnológico para garantir maior confiabilidade nos resultados.

A Codevasf sintetizou os exemplos apresentado nos relatos da CGU antes de esclarecer que,
no tocante às Rua XV de Novembro e Rua Alto Paraíso, no Município de São Tomé, os ensaios
(perfuração com extração de corpo de prova) foram repetidos, porém, agora na presença de
sua fiscalização, tendo sido assim confirmado os resultados informados pela contratada
inicialmente e, no tocante à Rua João José de Oliveira Neto, no Município de Parelhas/RN, a
Codevasf expressou seu entendimento que, de fato, a confiança na boa fé da empresa diante
do ensaio realizada em Parelhas pode trazer certa fragilidade ao processo, uma vez que, ficou
à disposição apenas do interesse da Contratada a definição dos pontos

Em que pese a Codevasf ter demonstrado compreender e concordar com os fatos

apontados pela equipe de auditoria, fica mantido o achado, tendo em vista o risco de
repetição dos fatos no restante deste contrato e nas demais atividades da companhia.

Achado nº 7 - Controles tecnológicos do CAUQ foram realizados sem observância de norma

técnica comprometendo a verificação da qualidade do capeamento asfáltico das vias.

Manifestação da unidade auditada

“De fato, o quantitativo de ensaios ficou abaixo do especificado nas Alíneas “a” e “d” do
Subitem 7.2.1 da Norma DNIT 031/2006 –ES. No entanto, os ensaios citados (Marshall e tração
por compressão diametral) foram feitos e apresentados desde o início do contrato.

Diante da constatação, com o intuito de seguir os normativos e termos contratuais em sua

totalidade, os ensaios vêm sendo cobrados e apresentados conforme descrito e demonstrado
nos anexos do Item 5 desse relatório. Além disso, a equipe técnica implementou a
apresentação dos Planos Amostragem à Contratada com os referidos ensaios previamente à
execução dos serviços, conforme descrito e demonstrado nos anexos do item 4 deste
relatório.”
54
Análise da equipe de auditoria

A Codevasf mostrou estar ciente da existência da situação em questão bem como de suas
inconsistências ao frisar que, “de fato, o quantitativo de ensaios ficou abaixo do
especificado nas Alíneas “a” e “d” do Subitem 7.2.1 da Norma DNIT 031/2006 – ES,”.
Informou ainda que com o intuito de seguir os normativos e termos contratuais em sua
totalidade, os ensaios passaram a ser cobrados pela fiscalização e apresentados pela
contratada.
Apesar da adoção de algumas medidas para cumprimento das exigências contratuais a
partir de então, o novo posicionamento da Codevasf frente a essa situação não é suficiente
para ilidir totalmente a situação inconsistente apontada, motivo pelo qual, mantém-se em
relatório os apontamentos iniciais.

Achado nº 8 - Subcontratação indevida no objeto do Contrato nº 0.141.00/2020.

Manifestação da unidade auditada

Diante da constatação, a empresa será comunicada oficialmente a não realizar mais a

subcontratação. A Codevasf vem implementando melhorias contínuas em seus
procedimentos e documentos, entre os quais os Termos de Referência, Editais e
Procedimentos/Rotinas Técnicas visando garantir uma melhor eficiência em sua gestão.
Inclusive, os novos documentos licitatórios já estão vindo com as alterações citadas.

Análise da equipe de auditoria

Diante do avanço da execução do contrato, a unidade deve avaliar a medida a tomar, quanto
aos serviços de sinalização, que traga o maior benefício para a entrega do objeto contratado
à sociedade.

Contudo, o que deve ficar claro nas próximas contratações desse tipo é que os editais (e
respectivas minutas de contrato) devem trazer expressa a previsão de subcontratação.
Ademais, é importante lembrar que a companhia deve não só autorizar expressamente, como
também registrar formalmente tais atos.

Achado nº 9 - Ausência de registro de ART durante 10 meses.

Manifestação da unidade auditada

“De fato, perante o CREA faltou emitir a Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) até o
dia 27 de julho de 2022. Entende-se que foi um equívoco a demora para emissão da ART, mas
o mesmo já foi sanado.

55
Perante a administração da CODEVASF, o contrato não ficou desamparado de fiscalização
formal em nenhum momento. Durante a resposta a SA01, deixamos de acrescentar a Decisão
560/2021 (anexa) de 28 de maio de 2021 que designa Marcelo Silva Peixoto como fiscal do
contrato.”

Análise da equipe de auditoria

Quanto à designação formal do fiscal, que havia sido apontada originalmente no achado, de
fato, a equipe não havia recebido a Decisão 560/2021, de 28 de maio de 2021 que preenche
o intervalo de tempo apontado inicialmente como sem designação formal do fiscal da obra.

De toda forma, fica mantida a outra parte do achado, que trata da ausência de registro de ART
da fiscalização perante o CREA, durante mais de 10 meses de execução do contrato, dado que
representa uma inconformidade com as normas em vigor, bem como a ausência do
instrumento de defesa para a sociedade, pois formaliza o compromisso do profissional com a
qualidade dos serviços prestados.

Achado nº 10 - Execução de serviço de capeamento asfáltico em desacordo com norma

técnica e contrato, com prejuízo para a qualidade do produto entregue e superfaturamento.

Manifestação da unidade auditada

“Até o momento, a contratada vinha utilizando o rolo compactador apresentado. Com

exceção de alguns pontos específicos, os serviços apresentaram qualidade satisfatória. No
entanto, não restam dúvidas da necessidade do uso do rolo compactador de pneus para
garantir um acabamento superficial mais fino e conforto ao usuário.

Diante da constatação, a contratada será comunicada formalmente a prestar esclarecimentos

e será exigido a utilização do rolo compactador de pneus em cumprimento aos documentos
contratuais e normativos rodoviários. A diferença de preço paga neste item será glosada
preventivamente.

Acrescentamos que, em 25 de outubro de 2022, foi elaborado e enviado um relatório (Anexo

11.1) de Recebimento Provisório Parcial do contrato no qual apontamos os locais que
apresentaram as patologias citadas para correção.”

Análise da equipe de auditoria

Em sua manifestação, a Codevasf reconheceu a existência do problema apontado pela equipe

de auditoria, inclusive, a necessidade do uso do rolo compactador de pneus para garantir um
acabamento superficial mais fino e conforto ao usuário. Acresceu que a contratada será
comunicada formalmente a prestar esclarecimentos e será exigida a utilização do rolo
compactador de pneus em cumprimento aos documentos contratuais e normativos
rodoviários.

56
A Codevasf manifestou concordância com a situação apontada neste tópico, porém, não há
elementos demonstrando que as inconsistências apontadas foram sanadas, motivo pelo qual,
ficaram mantidos no relatório os fatos apontados.

Achado nº 11 - Não cumprimento do cronograma contratual.

Manifestação da unidade auditada

“Alguns fatores influenciaram na necessidade da prorrogação contratual e,

consequentemente, no cumprimento do cronograma inicial. Entre eles, podemos citar a
complexidade de atender a 24 municípios dentro do mesmo contrato, como a necessidade de
que cada um indicasse suas vias, o tempo necessário para que as ruas fossem validadas, a
elaboração de projeto executivo com especificidades locais e a necessidade de emissão de
licença ambiental individualizada.

Além disso, houve durante o ano de 2022, descontinuidade no fornecimento de insumos pela
PETROBRAS, prejudicando o ritmo das obras, o que provocou a necessidade de aditamento
de prazo ao contrato.

Todos os procedimentos de aditivo de prazo seguiram os normativos da Codevasf, aliados a

lei específica e com aprovação da Diretoria Executiva da empresa. Contudo, o objetivo sempre
será finalizar com o máximo de brevidade possível e implementar melhoria na qualidade de
vida da população, incremento na economia local e desenvolvimento regional.

Acrescentamos que, apesar dos fatos citados a Codevasf tem cobrado continuamente que a
execução contratual fique dentro do cronograma através das seguintes comunicações
formais:

• 2º Comunicado à Contratada de 19/08/2021 (Anexo 12.1);

• 3º Comunicado à Contratada de 18/04/2022 (Anexo 12.2);
• 5º Comunicado à Contratada de 31/05/2022 (Anexo 12.3) e
• 6ºComunicado à Contratada de 03/11/2022 (Anexo 12.4).”

Análise da equipe de auditoria

Entende-se as dificuldades de se executar um contrato com objetos distribuídos

geograficamente, bem como os contratempos que podem surgir durante sua concretização.
Contudo, alguns fatores, nesse tipo de contrato, são previsíveis e podiam ser estimados
quando da elaboração do cronograma, para minimizar a ocorrência de uma defasagem tão
acentuada entre o planejado e o executado, o que não é desejado por nenhuma das partes.
Assim, dado o elevado descompasso constatado entre o planejado e executado, mantém-se
o achado, para que a unidade aperfeiçoe seus métodos na elaboração dos cronogramas.

57
Achado nº 12 - Codevasf não dispõe de normativos ou orientações específicas norteando
seus técnicos sobre como proceder as análises de recebimento de projeto

Manifestação da unidade auditada

“Por tratar-se de serviços comuns de engenharia, com planilha orçamentária constituída por
poucos itens, entende-se não haver maiores riscos para a fiscalização do objeto contratado.

A heterogeneidade de conhecimento é de fato existente e contribui de maneira favorável para

as diversas ações que a Codevasf realiza em sua área de atuação, seja na área de
infraestrutura, irrigação, revitalização de bacias, desenvolvimento regional de modo geral.

A Codevasf, limita-se a requalificação de ruas já existentes e consolidadas, melhorando suas

condições de tráfego, onde o volume e carga de veículos são reduzidos. No entanto, frisa-se
que a Codevasf consulta sim, os normativos vigentes, buscando extrair os principais critérios
de projeto e execução, adequados a fiscalização do contrato. Por fim, concordamos que
treinamentos específicos sempre são válidos em qualquer contexto e/ou área de atuação,
onde certamente a Codevasf, a exemplo de anos anteriores, deverá implementar capacitações
técnicas e administrativas, frente ao grande leque de ações desenvolvidas pela empresa.”

Análise da equipe de auditoria

Na manifestação a Codevasf afirma que por tratar-se de serviços comuns de engenharia, com
planilha orçamentária constituída por poucos itens, entende-se não haver maiores riscos para
a fiscalização do objeto contratado.

Porém, quando das inspeções físicas realizadas “in loco” nas obras sob análise, diante da
quantidade significativa de problemas técnicos detectados, o que se pôde perceber foi uma
falta de experiência mais apurada por parte da fiscalização, ou a falta de uma vivência
específica na prática dos serviços de pavimentação. Vários destes problemas foram tratados
em tópicos específicos deste trabalho, entre eles, problemas nos recebimentos, aplicações e
controle de materiais betuminosos, acabamento superficial com qualidade insatisfatória,
projeto desalinhado com a realidade do local, serviços executados em desacordo com o
projeto. Problemas como esses, entre outros, permitem inferir que eles têm entre suas
possíveis causas, a pouca experiência do fiscal nesse tipo de atividade.

Vale salientar que conforme informação passada em campo pelo próprio fiscal da obra, ele
havia se formado há poucos anos na área de engenharia, sem experiência pregressa específica
na área de pavimentação e com pouco tempo (meses) de atuação na própria Codevasf.

Desse modo, mesmo sabendo da pouca experiência do fiscal na área de pavimentação

asfáltica, e sem ter critérios definidos, normativos orientativos ou treinamento específico, a
Codevasf atribui ao profissional a plena responsabilidade de analisar e aprovar projetos
técnicos das obras/objetos em todas as suas etapas (orçamentação, especificação,
viabilidades técnica e econômica, etc.) bem como, acompanhar a execução dessas obras.

58
Entende-se, portanto, que a Codevasf enfraquece a sua linha de controle ao se eximir de
estabelecer parâmetros para orientar seu corpo técnico na execução desse tipo de tarefas.

A Codevasf frisou que consulta os normativos vigentes, buscando extrair os principais critérios
de projeto e execução, adequados a fiscalização do contrato. Porém, pelas situações postas
neste relatório, as quais demonstram a inobservância de norma técnica e do instrumento
contratual, não ficaram claros os motivos que levaram a Codevasf a não aplicar
satisfatoriamente as normas vigentes por ela consultadas.

Tendo em vista que a Codevasf não conseguiu apresentar documentos que mostrem a
inexistência dos problemas aqui apontados ou que, tenham eles sido sanados, fica assim,
mantido neste tópico os relatos iniciais.

Achado nº 13 - Utilização de DMTs fictícias no controle da execução dos serviços.

Manifestação da unidade auditada

“De fato, a Ata de Registro de Preços n.º 077/2020, Contrato 0.141.00/2020, de 23.06.2021
prevê uma DMT padrão estimada de 50 km, a qual vem sendo paga desde o início dos serviços.
Conforme questionamentos a respeito das DMTs apresentadas em projeto na SA06 e SA08, a
checagem dos fornecedores apresentados não era feita, uma vez que, o orçamento de cada
município era apresentado e pago conforme planilha contratual, que são os 50 km.
Dentro do cenário citado na resposta no item 1.2 da SA08 em que o TCU orienta que em
futuros procedimentos licitatórios que a DMT seja inserida nas planilhas orçamentárias fora
das composições e no cenário apresentado nesse tópico do Relatório de Avaliação CGU nº
906016 (Anexo 14.1 Relatório de Avaliação –Exercício 2021), o contrato em tela começou a
avaliar as DMTs posteriormente à aprovação de alguns projetos executivos.
Inicialmente, a Contratada protocolou a primeira solicitação de replanilhamento (Anexo 14.2)
solicitando alteração e acréscimo de alguns itens, entre eles a DMT que alega estar acima dos
50 km previstos contratualmente. A resposta enviada (Anexo 14.3) concluiu pelo
indeferimento do pleito a partir do apontamento de fornecedores mais próximos.
Posteriormente, a Engefort protocolou a segunda solicitação de replanilhamento (Anexo 14.4)
apresentando suas justificativas para aquisição nos fornecedores indicados anteriormente e
com algumas sugestões aceitas da primeira análise da fiscalização. Por meio da segunda
resposta da fiscalização (Anexo 14.5), indeferiu-se o pleito e solicitou-se a comprovação das
justificativas de aquisição em certos fornecedores apresentados em projetos já executados
(como notas fiscais, dispensa de outros mais próximos, estudo de jazidas, etc). Na mesma
resposta, foram revistos alguns trajetos e apresentados outros fornecedores próximos,
concluindo que, caso a contratada comprovasse as justificativas, a fiscalização aceitaria o
aditivo nos termos apresentados.

59
Por último, a Contratada protocolou a terceira Solicitação de replanilhamento (Anexo 15.6)
sem apresentar as comprovações solicitadas pela fiscalização e mantendo os fornecedores
mais distantes. Portanto, a fiscalização respondeu (Anexo 15.7) indeferindo o pleito, apesar
de concordar que o contrato deva ser readequado, deve ser feito conforme a melhor proposta
técnica e financeira.
O estudo foi feito pela equipe técnica da Codevasf (Anexo 15.8pg. 6 em diante) e enviado, em
07 de dezembro de 2022, para a Contratada (Anexo 15.8pg. 1) para apreciação. O estudo
mostrou que a Contratada faz jus ao aditivo, no entanto, em valor inferior ao pleiteado.
O intuito de descrever o roteiro do pleito de aditivo acima foi de demonstrar que apesar de
ainda estar em análise, a fiscalização vem tentando incorporar as práticas citadas como de
levantamento dos fornecedores mais próximos, avaliação do cenário de cada local da obra,
conciliação entre as DMTs de projeto e de checagem dos fornecedores dos serviços já
executados (visitas).”

Análise da equipe de auditoria

Em sua manifestação, a Codevasf reconheceu que vinha utilizando uma DMT padrão estimada
de 50 km para efeito de pagamentos dos serviços medidos sem as checagens dos
fornecedores, com base em entendimento extraído da Ata de Registro de Preços n.º
077/2020. Porém, com o advento deste trabalho, a unidade despertou para a inconsistência
dessa prática frente à orientação do TCU de que, em futuros procedimentos licitatórios deste
tipo fossem as DMT’s inseridas nas planilhas orçamentárias, portanto, fora das composições
de custos unitários dos serviços, o que permitiria assim efetuar medições e pagamentos das
reais DMT’s. Na sequência, a Codevasf expôs suas ações e decisões frente aos pleitos da
contratada para majorar o valor das DMT’s, para os quais, entretanto, essa não havia
apresentado os documentos/informações técnicas apropriados para fazer jus aos pedidos.
Extrai-se da leitura dessa manifestação que a auditada entendeu a pertinência dos fatos
apontados pela CGU, inclusive, informou que passou a adotar novas ações para adequar e
resolver os fatos apontados.
Todavia, as informações e documentos apresentados pela Codevasf nesta manifestação não
foram suficientes para sanar a situação levantada neste tópico do relatório, motivo pelo qual,
ficam mantidos em relatório os fatos apontados inicialmente.

Achado nº 14 - Forma utilizada para medição da espessura do CAUQ aplicado na via é

imprecisa e não garante a correta quantificação desse insumo.

Manifestação da unidade auditada

“De fato, a forma de medição citada para aferir as espessuras das camadas asfálticas de CAUQ
aplicadas nas vias/pistas não está compatível com a norma técnica (Norma DNIT 031/2006 -
ES), nem em conformidade como disposto no Termo de Referência da Ata de Registro de
Preços n.º 077/2020.

60
Essa sistemática de medição foi adotada para exemplificar, em alguns casos, locais que
visivelmente estavam com espessura menor que a contratual munindo a fiscalização de
evidências, mesmo que imprecisas, para solicitar esclarecimentos (Comunicado 04) e
extrações de corpo de provas de asfalto (Comunicado 05).

Frisa-se que, o método não advém de nenhum normativo rodoviário ou da própria Codevasf
sendo fruto apenas do que a fiscalização tinha em campo para registro. Sendo assim, antes de
atestar e pagar pelos serviços, a equipe técnica utilizou-se do método com o foco de dirimir
dúvidas e rejeitar serviços. O método não foi utilizado com o intuito de aprovar medições.

Não restam dúvidas da importância da extração de corpo provas para garantir, dentro da
amostragem e execução correta, a qualidade do serviço, tanto que, intensificaram-se as
cobranças dos ensaios nos padrões normativos conforme registros de e-mail do item 5 deste
relatório (Anexos 5.1, 5.2 e 5.3). Além disso, nos últimos municípios que receberam serviços
de pavimentação em CAUQ, foram apresentados relatórios de extração de corpo de provas
(Anexo 15.1) feitos dentro dos padrões normativos e acompanhados da equipe técnica da
Codevasf (Anexo 15.2) permitindo aferir a espessura da camada e o grau de compactação da
amostra.

A aferição da camada da espessura de CAUQ aplicada também vem sendo feita durante a
execução dos serviços. Conforme resposta ao item 1.4 da SA03, é possível fiscalizar o controle
realizado pelos mesistas (profissionais que regulam a espessura da vibroacabadora) da
quantidade de massa aplicada por meio de um gabarito regulável conforme medidas
contratuais (com acréscimo da densidade pré adensamento).”

Análise da equipe de auditoria

De início, a Codevasf externou sua concordância com os fatos apontados quanto à

forma equivocada de medição utilizada pela sua fiscalização. Porém, minimizou a
utilização dessa sistemática, atribuindo o uso dela à necessidade de obter evidência
para solicitar à contratada esclarecimentos e extrações de corpo de provas de asfalto,
nos locais que visivelmente estavam com espessura menor que a contratual.
Vale salientar que, a extração pela contratada de corpo de prova da massa asfáltica
executada para efeito de medição e aferição de qualidade é uma obrigação contratual
e normativa (DNIT 031/2006 - ES), não precisando da fiscalização munir-se desse tipo
de evidências para exigir o cumprimento dessa obrigação da contrada.
De acordo com a Codevasf, durante a execução do serviço há o monitoramento da
espessura da camada asfáltica por meio do gabarito do mesista (profissional da
vobroacabadora). Em que pese essa sistemática ser mais precisa do que anterior ela
sujeita-se a diversas variáveis que que potencialmente podem influenciar na espesura
prevista, compreendendo desde o grau de nivelamento da superfície que recebera a
massa asfáltica, o tipo de equipamento usado e, até mesmo, a habilidade do
profissional operador. A pouca confiabilidade dessa aferição da espessura da camada
asfáltica na máquina, juntamente com o gabarito, tem como um exemplo a afirmação
da própria Codevasf, quando disse que: há trechos que se fez necessário aferir com
régua a espessura da camada asfáltica para obter evidências de sua espessura inferior
61
a 3,5 cm.
A Codevasf não deixa dúvida quanto ao seu entendimento sobre a importância da
extração de corpo provas para garantir, dentro da amostragem e execução correta, a
qualidade do serviço. Afirmou que intensificou as cobranças dos ensaios nos padrões
normativos.
Tendo em vista a unidade reconhecer o tema abordado neste tópico do relatório, bem
como que não houve comprovação de que a situação apontada tenha sido totalmente
sanada, ficam mantidos os relatos iniciais postos neste tópico.

Achado nº 15 - Espessura da camada asfáltica em rua de São Tomé/RN e Campo

Redondo/RN, abaixo do valor de 3,5cm previsto nos projetos executivos.

Manifestação da unidade auditada

“De fato, a aferição correta das dimensões das camadas asfálticas é de suma importância para
se determinar o valor do serviço efetivamente executado.

Conforme explicitado no item 2 da SA03, devido às irregularidades do pavimento, o serviço de

capa asfáltica sobre pavimento existente foi pago conforme o peso do material utilizado
mediante controle de carregamento (equipe de apoio), recibos dos motoristas das caçambas
e relatórios obtidos da usina, conforme definido em reunião e demonstrado pela Ata de
Reunião (Anexo 16.1) realizada em 07 de outubro de 2021.

Após considerações dos engenheiros presentes na reunião foi acordado que a aplicação de
CBUQ deverá acontecer conforme a planilha do contrato e será medida por toneladas e não
em centímetros de forma que caso ocorra uma pequena divergência na espessura, mas seja
comprovada a utilização das toneladas de CBUQ previstas o serviço será aprovado. [...]

Sendo assim, a solução adotada no início da execução dos serviços teve como objetivo
remunerar a Contrata de forma justa e garantir a qualidade dos serviços.

Como citado no presente item, em cidades em que o serviço é de implantação, ou seja, que
receberam outras camadas de pavimento granulares, somente é pago a Contratada o volume
previsto geometricamente no projeto/planilha de espessura constante de 3,5 cm.

Conforme citado nas manifestações da Codevasf nos itens 5, 9e 15 deste relatório preliminar,
a partir da fiscalização direta da execução dos serviços, tanto pelo fiscal quanto pela equipe
de apoio à fiscalização por tempo integral, e intensificando-se a cobrança de ensaios que
permitam aferir de forma adequada a espessura das camadas de pavimento asfáltico (CAUQ),
a Codevasf busca garantir a conformidade com os respectivos projetos executivos e o
pagamento dos serviços conforme efetivamente prestados.

Em relação a Rua XV de Novembro (São Tomé/RN), conforme citado no presente item, as

camadas apresentaram, visualmente e com medidas realizadas usando uma régua e uma
trena, aparente espessura inferior à contratual. Conforme explicitado na SA06 (citando o
62
Comunicado 05) e no item 6 deste relatório preliminar, em 20 de outubro de 2022,foi realizada
uma nova extração de corpo de prova, dessa vez acompanhado pela equipe técnica da
Codevasf, para dirimir dúvidas e garantir a espessura contratual (Anexo 16.2 e Anexo 16.3). A
espessura constatada foi maior que a contratual.

Quanto a Rua Dr. Borges de Oliveira (Campo Redondo/RN), os serviços foram executados,
atestados e pagos conforme o peso de CAUQ gasto para executá-la. Em fevereiro de 2022,
quando a rua foi concluída, não existia ainda as patologias citadas. No entanto, diante dos
indícios apresentados, quando da elaboração do Relatório de Recebimento Provisório Parcial
do contrato (Anexo 16.4), foi repassado à Contratada a solicitação de correção das patologias
encontradas.”

Análise da equipe de auditoria

A Codevasf manifesta entendimento de que a aferição correta das dimensões das camadas
asfálticas é de suma importância para se determinar o valor do serviço efetivamente
executado. Ainda, que neste contrato, os pagamentos dos pavimentos asfálticos executados
sobre paralelepípedo são pagos com base na massa asfáltica aplicada e não pelas medições
geométricas. Segundo essa Auditada, essa forma de aferição visa remunerar a Contrata de
forma justa e garantir a qualidade dos serviços.

De toda forma, independentemente de que o critério de medição tenha sido alterado para
mensuração de peso em lugar do volume geométrico, há que se garantir a espessura de 3,5
cm da camada asfáltica conforme previsto em projeto e contrato.

Dentro desse critério, na Rua XV de Novembro (São Tomé/RN), como a massa asfáltica foi
aplicada sobre base nova, a mensuração desse insumo se deu pela medição da camada
asfáltica aplicada, cujos métodos de medição não se enquadravam na norma técnica.
Questionada, a Codevasf refez essas medições aplicando parâmetros técnicos e concluiu pela
compatibilidade das medições com o projeto.

Quanto à Rua Dr. Borges de Oliveira (Campo Redondo/RN), a Codevasf concordou com a
existência do problema e solicitou sua correção à contratada.

A Codevasf, por meio de novas aferições, verificou que na Rua XV de Novembro (São
Tomé/RN) as medidas do pavimento asfáltico estão em conformidade com o projeto, já na
Rua Dr. Borges de Oliveira (Campo Redondo/RN), esse alinhamento com o projeto não se
confirmou. Logo, os documentos disponibilizados e os fatos apontados pela Codevasf não
foram suficientes para sanar totalmente as inconsistências apontadas nos exemplos e, nem
assegurar que, situações semelhantes não tenham ocorrido em outras vias objeto desse
contrato. Assim, mantém-se o relato inicial deste tópico do relatório.

Achado nº 16 - Pavimentação asfáltica executada em desacordo com o projeto,

apresentando problemas técnicos e degradação precoce - Av. Silvio Bezerra de Melo, Lagoa
Nova/RN.
63
Manifestação da unidade auditada

“Em geral, como relatado no presente relatório pela CGU, os prepostos municipais atendem
a recomendação/sugestão da Codevasf de aplicar o CAUQ diretamente sobre a pavimentação
existente, face ao trabalho requerido para a remoção da pavimentação existente em
paralelepípedo, as interferências existentes, ligações prediais superficiais, necessidade de
rebaixamento de redes, dentre outros.

No caso de Lagoa Nova, o preposto municipal optou pela remoção da pavimentação existente,
com vista a sua utilização em outro local. Informou também que se encontrava em
desenvolvimento a elaboração de um projeto de urbanização ao longo da avenida principal,
de maneira que a Codevasf poderia realizar a pavimentação em CAUQ ao longo da avenida,
de acordo com o projeto proposto.

Observa-se que apenas ocorreu até o momento desta auditoria, a execução da pavimentação
pela Codevasf. O atraso nas obras de urbanização pela prefeitura, ocasionaram ao longo do
tempo, as diversas patologias constatadas em campo, dado o desnível criado, ocasionado pela
remoção da pavimentação existente, favorecendo o acúmulo de água proveniente de chuvas.
Nas intercessões com a avenida, as referidas patologias são mais facilmente observadas, dado
o fluxo de veículos.

Ressalta-se que os serviços foram executados, conforme projeto executivo. A divergência na

planta, constante no relatório de auditoria da CGU, está na ausência de pavimentação
existente, que determina o limite de aplicação da pavimentação em CAUQ executada. Ocorre
que a referida pavimentação foi removida pela própria prefeitura municipal para a realização
de obras de urbanização e isto não foi feito em tempo hábil, o que culminou nas patologias
observadas.

Em tempo, a Fiscalização vai sugerir a Administração Codevasf que notifique a Gestão

Municipal para as devidas intervenções, conforme havia informado. “

Análise da equipe de auditoria

A Codevasf reafirmou que a camada asfáltica nessa rua não foi aplicada sobre o
paralelepípedo, em virtude de acerto com o município no qual esse se prontificou em remover
esse calçamento, conforme o ocorrido.

De acordo com a companhia, o município informou que se encontrava em desenvolvimento a

elaboração de um projeto de urbanização ao longo da avenida principal, de maneira que a
Codevasf poderia realizar a pavimentação em CAUQ ao longo da avenida, de acordo com o
projeto proposto. Todavia, essa auditada não apresentou concepção desse projeto municipal
(esboço, croquis, memorial etc.) nem quaisquer elementos que mostrasse haver
compatibilidade entre esse projeto e o seu.

No projeto da pavimentação (figura 14), aprovado pela Codevasf, não se vê área para as tais
obras municipais de urbanização. Nele, o que se visualiza (salvo em locais de esquinas, vagas
de estacionamento, acesso a alguns estabelecimentos residenciais e comerciais etc.) é,
64
contígua a cada uma das margens do pavimento asfáltico, uma faixa marginal de
paralelepípedos (de largura variada) justaposta à calçada de pedestre, havendo entre esses
dois uma linha de meio fio/sarjeta, elementos esses, já existentes/construídos conforme
indicado no projeto.

A Codevasf destaca que, até a época desta auditoria, ocorrera apenas a execução da
pavimentação pela Codevasf e que, o atraso nas obras de urbanização pela Prefeitura,
ocasionaram ao longo do tempo, as diversas patologias constatadas em campo, dado o
desnível criado, ocasionado pela remoção da pavimentação existente, favorecendo o acúmulo
de água proveniente de chuvas.

Sobre o suposto atraso nas obras de urbanização, a Codevasf não esclareceu que referência
(cronograma, etc.) se baseou para concluir sobre esse citado atraso. Cabe destacar que, ela
própria afirmara que o projeto de urbanização se encontrava em elaboração quando da
realização dessa obra. Não ficaram esclarecidos os motivos pelos quais, mesmo havendo o
entendimento da Codevasf de que o descompasso das execuções dessas obras acarretaria
problemas para a via, levaram-na a autorizar a execução do empreendimento.

Ainda quanto à alegação de que o atraso nas obras de urbanização pela prefeitura ocasionou,
ao longo do tempo, as diversas patologias constatadas em campo, dado o desnível criado,
originado pela remoção da pavimentação existente, favorecendo o acúmulo de água
proveniente de chuvas, a unidade sugere ser do município a responsabilidade pelo surgimento
das patologias, no entanto, não se evidenciou elementos para sustentar essa situação. Vê-se,
na figura 14, que o pavimento asfáltico (base + capeamento) deveria ser executado (com
largura de 7 metros) entre as duas faixas de calçamento de paralelepípedo existente (de
larguras variadas) mantendo-os (asfalto e paralelepípedo) em um mesmo alinhamento de
seus níveis/cotas. Entretanto, a camada asfáltica foi executada em cota superior ao pavimento
de paralelepípedo e também da calçada de pedestre. Assim, para acessarem à pista asfaltada,
em diversos lugares, os veículos precisam vencer esse desnível subindo pela borda do
pavimento, a qual não fora preparada adequadamente para esse fim.

Da verificação física da via, cabe inferir que, em diversos locais, na execução da base do
pavimento não houve rebaixamento necessário no leito para que a espessura do pavimento
executado (base e capeamento asfáltico) não ultrapassasse o nível dos calçamentos marginais
de paralelepípedo existentes.

Quanto ao represamento de água e seus efeitos nas mencionadas patologias do pavimento,

há de destacar que, na planilha orçamentária que compõe o contrato em análise, estão
previstos diversos elementos de drenagem para serem inseridos nos projetos quando
necessários. No presente caso, do que se extrai dos projetos, não foi previsto qualquer
dispositivo de drenagem.

Das observações provenientes da inspeção física realizada no local da obra e do seu projeto
conclui-se não haver compatibilidade satisfatória entre o projeto e a realidade do local, nem
entre o projeto e os serviços executados. Isso vem se traduzindo em prejuízos ao objeto
executado e aos usuários da via defeituosa.

65
Os novos documentos apresentados pela Codevasf em sua manifestação não foram
suficientes para comprovar que as inconsistências apontadas neste tópico do relatório foram
sanadas, portanto, fica mantido o conteúdo do relato iniciais.

66