PPZ 20-54

Observatório Observatório da Economia Global – no 10 – Abril, 2012
da economia global
Textos Avulsos – no 10 – Abril, 2012
A ECONOMIA POLÍTICA DA INTEGRAÇÃO

DA AMÉRICA DO SUL NO MUNDO PÓS-CRISE
Pedro Paulo Zahluth Bastos1
Introdução
Na década passada, o aprofundamento da integração econômica da América

do Sul tornou-se objetivo prioritário de vários governos da região, particularmente
depois do fracasso das negociações da Área de Livre Comércio das Américas
(ALCA), em 2005. As crises financeiras e cambiais na virada do milênio haviam
criado fortes tensões entre parceiros dos diferentes acordos de comércio no interior
da Associação Latino-Americana de Integração (ALADI), à medida que iniciativas
protecionistas eram tomadas diante de problemas de balanço de pagamentos e da
redução das taxas de crescimento. Ao mesmo tempo em que as pressões econômicas
aumentavam, porém, várias das coalizões de governo comprometidas com a agenda
de liberalização do chamado Consenso de Washington foram substituídas por outras
que rejeitavam, explicitamente, o programa neoliberal e a ALCA, entendidos como
obstáculos à execução de políticas de desenvolvimento e comércio mais
administradas pelos Estados soberanos.2 Simultaneamente, iniciativas no plano
político, cultural e de defesa introduziram vigorosamente, em alguns casos mais no
(1)
Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e
pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Uma versão bastante preliminar do artigo foi publicada
pelo IPEA em livro organizado por CARNEIRO e MATIJASCIC (2011), com uma primeira versão
digital publicada em 23/11/2010 [http://www.iececon.net/foco.htm]
Sobre a chamada Onda Rosa, ver especialmente NATANSON, José (2008).
(2)
UNICAMP / INSTITUTO DE ECONOMIA

CENTRO DE ESTUDOS DE CONJUNTURA E POLÍTICA ECONÔMICA (CECON)
-1-
Observatório da Economia Global – no 10 – Abril, 2012
plano da retórica das boas intenções do que da prática efetiva, novas esferas de
cooperação em uma região na qual, desde a Associação Latino-Americana de Livre-
Comércio (ALALC) na década de 1960, até o regionalismo aberto na década de 1990,
as iniciativas de integração sempre privilegiaram temas econômicos e, sobretudo,
comerciais. Nesse sentido, um novo regionalismo vem se afirmando, caracterizado
pela “redução da importância da dimensão comercial da integração e a ampliação da
agenda para mais além da temática econômica”.3
No campo da economia, a rejeição dos princípios de livre-concorrência da
ALCA, em nome de uma integração regional mais coordenada pelos Estados,
aproximou alguns dos governos da região e resultou em iniciativas cooperativas
efetivas e relevantes, particularmente no plano da integração física e energética. Se,
antes do fracasso da ALCA, o lançamento da Iniciativa para a Integração da
Infraestrutura Regional da América do Sul (IIRSA), em setembro de 2000, parecia
privilegiar a criação de corredores regionais de exportação para fora da região,
passou-se, gradualmente, a projetos de integração física, energética e de
comunicações entre os mercados das próprias economias da América do Sul, e
mesmo entre diferentes regiões de um mesmo país. O Brasil teve papel importante
nessa mudança de enfoque. Em iniciativa autônoma em relação ao Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) acelerou, a partir de 2003, o financiamento da
exportação de bens e serviços brasileiros articulados a grandes obras de
infraestrutura em países da região – fato que foi encarado pela embaixadora dos
Estados Unidos da América no Brasil como parte essencial da estratégia brasileira de,
presumidamente, “reforçar os laços regionais e a fidelidade ao Brasil”, com vistas a
assegurar “os objetivos políticos do Brasil, que incluem um papel de liderança na
América do Sul por meio de um enfoque vigoroso no desenvolvimento e na agenda
social, que às vezes colidem com interesses econômicos nacionais particulares (no
VEIGA, Pedro M. & RIOS, Sandra P. (2007), p. 93. Para relatos históricos sobre as experiências
(3)
de integração na América Latina, ver MINDLIN, José (1973), ARAGÃO, José M. (1983),
MENEZES, Alfredo M. (1990), MACADAR, Beky M.B. (1992), BARBOSA, Rubens (1996) e
PRAZERES, Tatiana (2006).
-2-
Brasil)”.4 Independentemente de seu sentido geral, a oferta de financiamento pelo

BNDES foi política que atravessou diferentes governos desde 1997, e continua
ganhando força. Como para consolidar a mudança de enfoque na integração da
infraestrutura regional, representantes diplomáticos e ministros das Comunicações
firmaram, em Brasília, em fins de novembro de 2011, acordos para financiar, com
diferentes fontes, carteira de projetos de valor superior a US$ 13,7 bilhões, celebrados
pelo negociador brasileiro como representativos da substituição da “lógica dos eixos
de exportação pela dos eixos de desenvolvimento regional”.5
Paradoxalmente, a valorização do papel de coordenação dos Estados, e a
cooperação para reduzir os desníveis de infraestrutura entre os países sul-
americanos, não parecem ter sido acompanhadas por uma reversão semelhante da
prática política coletiva (para além de diversas declarações de boas intenções), no
plano das assimetrias produtivas e dos desequilíbrios comerciais. Segundo Medeiros
(2008), o papel do comércio administrado e de mecanismos de mitigação de
assimetrias produtivas e desequilíbrios comerciais continua muito limitado, se
comparado ao ritmo de liberalização e expansão do comércio intra-regional, ao
contrário do que propôs, por exemplo, Raul Prebisch (1959) no documento fundador
do regionalismo estruturalista. Nos últimos anos, houve um aprofundamento da
liberalização comercial na América do Sul, à medida que países participantes de
diferentes Acordos de Alcance Parcial de Complementação Econômica (ACE, dentro
do ambiente regulatório da ALADI) trocaram concessões mútuas, o que facilitou que
parte importante da demanda externa gerada pela retomada do crescimento dos
mercados internos nacionais, a partir de 2003, fosse capturada pelo comércio intra-
regional. Como veremos, a vinculação comercial da região parece atender a um
(4)
Trata-se de memorando escrito por Donna Hrinak, embaixadora no Brasil, em julho de 2003,
vazado pelo Wikileaks em 2011 (http://wikileaks.org/cable/2003/07/03BRASILIA2233.html#),
em tradução livre.
(5)
Apud RITTNER, D. (2011b). Em reunião do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e
Planejamento (Cosiplan), da União de Nações Sul-Americanas (Unasul), em 28/11/11, o Ministro
Antônio Patriota afirmou que o Brasil já financiou projetos na América do Sul no valor de US$
11,7 bilhões, entre 2003 e 2011 (BITENCOURT, R., 2011). Ver também COUTINHO, Luciano
(2009), e PEREIRA, João M. (2011) sobre os financiamentos brasileiros. Antes de ser incorporada
como fórum do Cosiplan, a IIRSA era financiada, além do BID, pela Corporação Andina de
Fomento (CAF) e pelo Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata):
ver ANTUNES, Antonio (2007).
-3-
objetivo geopolítico mais amplo, o de aumentar a cooperação Sul-Sul para

fortalecimento mútuo, diante de agendas internacionais controladas pelos países
desenvolvidos (liderados pelos Estados Unidos) e percebidas como ameaças seja à
autonomia política, seja ao desenvolvimento econômico dos países periféricos. A
meta de liberalização comercial também é importante na União de Nações Sul-
Americanas (UNASUL), que, além de diversos objetivos econômicos e não
econômicos, tem o objetivo de integrar e harmonizar vários dos acordos comerciais
regionais, em direção a um único acordo constitutivo de uma área de livre comércio
(e não de uma união aduaneira).6 Por outro lado, a despeito das considerações
geopolíticas aludidas, não foi criado qualquer mecanismo de controle efetivo ou
reversão de déficits comerciais na UNASUL, articulado ou não a um planejamento da
complementação de cadeias produtivas em escala regional. Nesse sentido, as notícias
sobre o surgimento de um modelo pós-liberal de integração regional parecem
exageradas ou precoces, se mirarmos as relações comerciais em um contexto de
vigorosas assimetrias de competitividade, e a ausência de foco em mecanismos que
possam contribuir, efetivamente, para cuidar do problema. A não-agenda de uma
instituição política é, às vezes, tão importante quanto a sua agenda, para caracterizá-
la.7
O aprofundamento de acordos de livre comércio (sem mecanismos coletivos
efetivos de administração de desequilíbrios) em uma região em que vários países são
governados por governos à esquerda do centro político é, de certo modo,
surpreendente, sobretudo se considerarmos que a retórica antiliberal foi amplamente
usada para combater a ALCA, e que a cooperação política e financeira vem, de fato,
Para a descrição dos ACEs concluídos ou reformados entre 2004 e 2009, ver ALADI (2010). Na
(6)
“Declaração sobre a Convergência dos Processos de Integração da América do Sul”, aprovada na

I Reunião de Chefes de Estado da Comunidade Sul-Americana de Nações (Brasília, 30 de
Setembro de 2005), a relação com a ALADI é evidente, uma vez que os presidentes decidiram:
“Promover a convergência dos Acordos de Complementação Econômica entre os países da
América do Sul... (com) o objetivo de conformar gradualmente uma zona livre de comércio sul-
americana, bem como a complementação das economias dos países da América do Sul e a
promoção de seu crescimento e desenvolvimento, levando em consideração a redução das
assimetrias existentes e preservando os avanços alcançados na Resolução 59 do Conselho de
Ministros da ALADI, no caso dos países-parte ou membros dessa organização”: Comunidade
Sul-Americana de Nações (2005). Ver também PRAZERES, Tatiana (2006), e Ministério das
Relações Exteriores do Brasil - MRE (2011).
Para o conceito de não-agenda, ver BACHRACH & BARATZ (1962).
(7)
-4-
avançando para mitigar a heterogeneidade da infraestrutura na América do Sul. É

verdade que o combate aos desníveis de infraestrutura parece ser politicamente mais
consensual do que a mitigação de assimetrias produtivas e desequilíbrios comerciais.
Do ponto de vista do Brasil, ao contrário do que Donna Hrinak afirmou a propósito
da possível contradição entre objetivos estratégicos do Estado brasileiro e interesses
empresariais específicos (em memorando acima citado), parece haver pouca colisão
imediata entre “os objetivos políticos do Brasil, que incluem um papel de liderança
na América do Sul por meio de um enfoque vigoroso no desenvolvimento”, e
“interesses econômicos nacionais particulares”, no caso específico do financiamento
da infraestrutura regional. Afinal, o financiamento de obras por meio do BNDES
passa pelo financiamento de exportações de bens e serviços brasileiros, de modo que
há uma evidente composição de interesses estratégicos e empresariais. Ao revés, a
tolerância das autoridades brasileiras, por exemplo, diante de episódios de
protecionismo argentino, da nacionalização de ativos da Petrobrás pela Bolívia, de
demandas paraguaias de revisão das compensações pela energia de Itaipu
Binacional, ou ainda do regime uruguaio para atração de filiais automotivas,
encontra forte rejeição na comunidade empresarial brasileira, amplamente divulgada
pela imprensa e às vezes reverberada por intelectuais que já foram funcionários de
Estado.8
Segundo Veiga & Rios (2007), as crises econômicas que afetaram os países em
desenvolvimento entre 1997 e 2002, com fortes desequilíbrios cambiais e financeiros,
levaram ao questionamento das estratégias de liberalização financeira e comercial
realizadas de modo unilateral na década de 1990, e ajudam a explicar a eleição de
coalizões políticas contrárias à nova rodada de liberalização proposta pelos países
desenvolvidos na ALCA e na rodada Doha da Organização Mundial do Comércio
(OMC). Se a crise econômica e os problemas de balanço de pagamentos trouxeram
um recrudescimento do protecionismo e preparam o terreno para a retomada do
nacionalismo, a conjuntura de recuperação do crescimento econômico, a partir de
2003, ajudou a relaxar tensões protecionistas e facilitou o avanço da proposta de
integração dos vários acordos comerciais na América do Sul, em direção a uma área
de livre comércio. É digno de nota que a proposta de ampliação das preferências
8
Ver, por exemplo, BARBOSA, Rubens (2010).
-5-
comerciais regionais em torno ao que se tornaria a UNASUL, por meio da

convergência e integração dos vários acordos existentes, foi feita inicialmente pelo
Brasil em 2004, e nunca chegou a envolver as cláusulas OMC-plus (nas regras para
compras governamentais, propriedade intelectual, incentivos a investimentos,
regulação de capitais estrangeiros, dentre outras) que, como se discutirá adiante,
eram exigidas pelos países desenvolvidos e foram rejeitadas por uma coalizão de
países em desenvolvimento, tanto na ALCA quanto na rodada Doha.
Um argumento básico para rejeitar a rodada de liberalização OMC-plus foi a
necessidade de proteger o espaço para execução de políticas de desenvolvimento que
capacitassem as economias periféricas para maior diversificação da estrutura
produtiva, e/ou que as tornassem menos vulneráveis à instabilidade dos fluxos de
financiamento externo e dos preços de commodities. De todo modo, a partir de 2003, a
expansão econômica da região esteve intimamente vinculada a um padrão de
crescimento da economia mundial que vigorou até a eclosão da crise financeira de
2007-8 e que, segundo Silva (2008) e Carneiro (2009), criou uma nova divisão
internacional do trabalho que reforçou o papel de várias economias sul-americanas
como exportadoras de um conjunto pouco diversificado de commodities. Creio ser
possível estilizar o padrão de crescimento mundial, em linhas gerais, por meio de
uma sucessão de encadeamentos entre as diferentes regiões: enquanto a sinergia
entre Estados Unidos, Europa e o Sul/Leste da Ásia se estabeleceu por meio de
déficits no comércio exterior de bens manufaturados financiados nas moedas-
reserva, o rápido crescimento asiático mudou as condições de rentabilidade e
estimulou o crescimento das economias exportadoras de commodities primárias. Ao
mesmo tempo em que o crescimento urbano e industrial acelerado da Ásia elevava o
quantum importado de produtos básicos, a financeirização dos mercados futuros nas
economias desenvolvidas reforçava o movimento altista de preços que beneficiou as
exportações de básicos.9
Dentro da América do Sul, por sua vez, uma outra divisão do trabalho se
consolidou (BASTOS, 2010): o crescimento do mercado interno dos países
exportadores de produtos básicos aumentou a demanda de manufaturados,
beneficiando o Brasil, que ampliou as exportações manufatureiras e o superávit
9
Sobre a financeirização dos mercados futuros de commodities, ver MAYER, J. (2010).
-6-
comercial na região. É claro que o crescimento da América do Sul não dependeu

apenas do boom das exportações de produtos básicos, sendo incentivado por políticas
econômicas orientadas a expandir os mercados internos, frequentemente em
conjunto com programas de redistribuição da renda para grupos sociais menos
favorecidos. De todo modo, pode-se dizer que se verificou um padrão de
especialização comercial inter-setorial, com duas faces: a América do Sul como um
todo depende de exportações de produtos básicos para fora da região para financiar
importações intra-regionais, enquanto o Brasil aumenta significativamente suas
exportações intra-regionais de bens manufaturados. Por um lado, o conjunto da
América do Sul reverteu na última década os grandes déficits comerciais com o resto
do mundo característicos da década de 1990. Por outro lado, o Brasil passou a
acumular grandes superávits comerciais com os demais países da região, que são
muito mais dependentes de importações intra-regionais do que ele próprio. Ou seja,
o Brasil não é a locomotiva central do crescimento regional, mas aproveita os
estímulos oriundos dos centros industriais asiáticos, diretamente (por meio de suas
próprias exportações de produtos básicos) e indiretamente (por meio de suas
exportações de produtos manufaturados para países exportadores de commodities,
com crescimento rápido de mercados internos).
Os desequilíbrios comerciais na América do Sul não são facilmente reversíveis,
mesmo se houvesse consenso político para revertê-los, pois resultam de assimetrias
produtivas estruturais, isto é, da enorme desproporção de escala, produtividade e
diversificação dos setores econômicos (indústria, agricultura, serviços e, em alguns
casos, extração mineral) no Brasil vis-à-vis o de seus parceiros regionais
(PANARIELLO, 2007). A despeito de crescerem, em geral, a taxas maiores que o
Brasil no último ciclo, os demais países da região tampouco vêm convergindo para o
grau de desenvolvimento da estrutura industrial brasileira. Por sua vez, os
investimentos diretos externos (IDE) do Brasil em outros países da América do Sul
buscaram, na última década, fontes de recursos naturais ou seguiram as exportações
em busca de mercados, sendo muito maiores do que no sentido inverso – gerando
um fluxo futuro crescente de lucros e dividendos que aumentará o superávit corrente
brasileiro na região (HIRATUKA & SARTI, 2011).
-7-
Desse modo, o princípio de ampliação do espaço autônomo de realização de

políticas nacionais, que tanta importância teve na retórica contrária à ALCA, tem
sentidos muito diferentes entre os países da América do Sul. É claro que os países da
região (Chile, Peru e Colômbia) que negociaram com os Estados Unidos acordos
bilaterais contendo cláusulas OMC-plus, valorizaram mais a garantia de acesso
preferencial ao mercado estadunidense do que a preservação de espaços para
políticas de desenvolvimento. Para Brasil e Argentina, por sua vez, o princípio de
ampliação do espaço de política ainda pode dizer respeito à capacitação industrial,
mas para os demais países dirigidos por coalizões nacionalistas parece ter mais o
sentido de proteger a capacidade de negociação soberana dos termos de associação e
conflito com capitais estrangeiros (inclusive brasileiros), emprestados ou investidos
em ramos de infraestrutura, insumos básicos e serviços, em especial. Por esse motivo,
parece precoce a identificação de um regionalismo pós-liberal na América do Sul,
particularmente no que tange às transações comerciais e aos acordos de liberalização
– que ainda mantêm grande significância nas relações econômicas efetivas e nos
projetos de integração regional, embora tenham perdido a centralidade (quase
absoluta) que tinham antes de serem acompanhados por novas prioridades
(econômicas ou não). O avanço da intervenção dos Estados para reverter assimetrias
produtivas e desequilíbrios comerciais regionais não é objeto de consenso (a não ser,
talvez, na Aliança Bolivariana para as Américas, a ALBA), e está distante de
convergir, no plano da retórica e, menos ainda, no plano das iniciativas econômicas
concretas, ao grau de importância adquirido pela dimensão da infraestrutura de
energia, transporte e comunicações na cooperação regional.
Uma vez que o comércio intra-regional na América do Sul se expandiu de
forma integrada ao modelo de expansão da economia mundial antes da crise de
2007-8, a crise da expansão mundial vem colocando tensões à reprodução do padrão
regional de integração comercial e produtiva acima aludido. Embora os mercados
internos e as exportações de produtos básicos da região tenham se recuperado
rapidamente a partir do segundo semestre de 2009, o comércio manufatureiro intra-
regional parece perder o vigor sob as ameaças da apreciação cambial e do
acirramento da concorrência de importações oriundas de outras regiões, diante do
baixo crescimento dos países desenvolvidos. Nesse cenário, fluxos de comércio intra-
regionais vem sendo deslocados por exportações manufatureiras oriundas
-8-
particularmente da Ásia e, em especial, da China, mas também da América do Norte

e da Europa. Por outro lado, à medida que a crise internacional se aprofundar,
sobretudo na Europa, a probabilidade, não desprezível, de redução significativa de
preços e quantidades nas exportações de produtos básicos pode voltar a prejudicar o
crescimento econômico e o balanço de pagamentos de algumas das economias da
região, com efeitos deletérios sobre o comércio e o investimento intra-regional. Uma
nova rodada de crise das exportações de commodities pode gerar recrudescimento do
protecionismo e conflitos comerciais amargos, sem coordenação das reações
nacionais? Haverá consenso político para a tomada de iniciativas cooperativas que
assegurem a expansão do mercado intra-regional em meio à crise mundial? Haverá
alguma liderança regional capaz de conduzir a definição de quais seriam essas
iniciativas?
Dada incerteza da atual conjuntura, tentar responder a essas perguntas pode
ser um exercício frívolo, envolvendo alguma leviandade. Contudo, uma menção à
história de algumas propostas feitas para estimular a integração econômica da
América do Sul e dos conflitos pelos quais ela passou pode ajudar a refletir sobre
essas questões.
1 Notas sobre a particularidade histórica da integração sul-americana
Segundo Medeiros (2008), três pares de conceitos podem ser usados para
entender a especificidade e comparar diferentes processos de integração regional:
1) regionalismo ou regionalização; 2) livre-comércio ou comércio estratégico;
3) convergência macroeconômica formal ou existência de “locomotivas” do
crescimento regional. Quanto ao primeiro par, o regionalismo seria um processo de
integração liderado pelos governos e dirigido por instituições (normalmente
associada à União Europeia e ao Mercosul), enquanto a regionalização, tipicamente
associada ao Sul/Leste da Ásia, seria um processo liderado pelos mercados. O
segundo par, por sua vez, distingue processos de integração que enfatizam a
liberalização comercial e o nivelamento das regras do jogo, e processos que contam
mais com a intervenção dos Estados para administrar fluxos comerciais e, mesmo,
influenciar a alocação de investimentos na região, desnivelando o campo de jogo
para mitigar assimetrias. O terceiro par diferencia regimes formais de convergência
-9-
de conduta macroeconômica entre os Estados, e circuitos regionais de gasto que

integram efetivamente o funcionamento das economias pela existência de
encadeamentos produtivos e “locomotivas” regionais.
De modo estilizado, a integração asiática seria uma regionalização com livre-
comércio, sem regras de convergência, conduzida pela criação de cadeias produtivas
regionais e por investimentos diretos externos (IDE) fortemente orientados para
exportações extra-regionais. A União Europeia teria, inicialmente, sido conduzida
pela criação de encadeamentos regionais orientados pelo comércio administrado (por
exemplo, para os ramos de carvão, ferro, siderurgia e agricultura, além da alocação
de fundos de convergência), com liberalização comercial gradual e, décadas depois,
regras de convergência macroeconômica. Na América Latina, o regionalismo
proposto pelos Estados, desde a ALALC na década de 1960, até o regionalismo
aberto na década de 1990, sempre privilegiou temas econômicos e, sobretudo, metas
de liberalização comercial. Segundo Medeiros, para tornar a integração mais
dinâmica, a importância do comércio estratégico e de mecanismos de mitigação de
assimetrias produtivas e desequilíbrios comerciais deveria aumentar, contudo
permanece pequena, se comparada à expansão do comércio intra-regional regido por
acordos preferenciais. Por outro lado, a região experimentaria uma macroeconomia
da integração sui generis, em que o Brasil visaria a expansão de seu mercado de
manufaturados, sem funcionar como locomotiva regional, mas crescendo menos e
tendo superávits comerciais na região.
Esse tipo de crítica ao regionalismo liberal não é novo, tendo acompanhado o
próprio processo histórico de integração e, mesmo, tendo sido antecipado por Raul
Prebisch (1959) antes da criação da ALALC, como veremos. Segundo Barbosa (1996),
a posição dos países a respeito da integração da América Latina se diferenciou entre
as correntes de opinião “comercialista” e “desenvolvimentista”, desde os anos 1950.10
Enquanto os maiores e mais industrializados países da região, como Argentina,
Brasil e México, concebiam a ALALC como um mecanismo de liberalização de
Uma distinção semelhante foi feita por José MINDLIN (1973), usando os termos países
(10)
“maiores”, “intermédios” e “menores” de acordo com documento da Confederação Nacional da

Indústria de 1969. Tatiana PRAZERES (2006) aceita o termo “comercialista”, mas substitui
“desenvolvimentista” por “integracionista”, adjetivo que, a meu ver, não capta tão bem o sentido
da divergência quanto à natureza da integração regional.
-10-
comércio que aumentaria suas exportações, os países de desenvolvimento intermédio

e de menor desenvolvimento relativo a consideravam um instrumento “para
complementar suas economias, pela reciprocidade de benefícios, e para impulsionar
o desenvolvimento pela distribuição de indústrias e investimentos.” (idem, p. 141).
Na verdade, o Tratado de Montevidéu, que criou a ALALC em 1960, tinha metas
para liberalização comercial, mas não estipulou metas para administração do
comércio com vistas à alocação de investimentos para o desenvolvimento regional
integrado. O incentivo concedido aos países de menor desenvolvimento relativo
(Bolívia, Equador, Paraguai e Uruguai) praticamente se limitou à forma de listas
especiais de concessões tarifárias (não-recíprocas), e os Estados deixaram à iniciativa
privada, particularmente às filiais estrangeiras localizadas nos maiores mercados da
região, a tarefa de operacionalizar acordos de complementação econômica.11
Na década de 1960, conflitos irreconciliáveis atrasaram os cronogramas de
desgravação tarifária e emperraram as negociações. Segundo Aragão (1983), e
Macadar (1992), as ofertas iniciais de liberalização incluíam geralmente bens que já
eram importados desde outros sócios em bases bilaterais, mas raramente reduziam a
proteção de bens já produzidos internamente. Com isso, a ampliação da Lista
Comum praticamente estagnou já na segunda negociação trienal do bloco, em 1967.
Logo em seguida, os “desenvolvimentistas” se separaram dos “comercialistas” e
formaram, em 1969, o Pacto Andino, reunindo Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e
Peru (a Venezuela associou-se em 1973, e o Chile saiu em 1976 ao converter-se a uma
política comercial liberal). No mesmo ano, os “comercialistas” aceitaram a assinatura
do Protocolo de Caracas da ALALC, mudando, de 1972 para 1980, o prazo para a
conformação da zona de livre-comércio, que acabaria não ocorrendo. Segundo
Prazeres (2006), a extensão de prazo visou basicamente acomodar posições
inconciliáveis em torno ao ritmo e à profundidade da liberalização comercial e
(11)
Ver FURTADO, C. (1969), cap. XXI, e MACADAR, Beky (1992). Segundo PAIVA, Donizetti &
BRAGA, Márcio (2007, p. 63), além das listas especiais e os acordos de complementação
econômica que envolviam os três principais países da associação (Argentina, Brasil e México),
“nas listas nacionais eram inscritos os produtos para os quais cada país concederia redução de
tarifas, e foi determinado que nas rodadas de negociações anuais cada país deveria apresentar
uma lista de produtos e suas respectivas reduções tarifárias... Já as listas comuns continham os
produtos cujas restrições seriam eliminadas dentro da zona de livre comércio, por todos os
países, até 31/12/1980. Neste caso as negociações deveriam ser feitas a cada três anos, e as
concessões negociadas deveriam ter caráter irrevogável.”
-11-
impedir que o bloco regional simplesmente acabasse. De todo modo, a fuite en avant
não deu certo: ao longo da década de 1970, as negociações praticamente não
avançaram, de modo que cerca de dois terços do comércio regional não era abarcado
por concessões tarifárias mútuas; ademais, entre 1970 e 1974, “o intercâmbio dos
produtos negociados (na ALALC) cresceu 109%, ao passo que o dos produtos não
negociados teria aumentado 360%” (idem, p. 23). Em 1980, ao invés de ser concluída
com a constituição da zona de livre-comércio, a ALALC foi substituída pela ALADI,
com a justificativa de conferir maior flexibilidade ao esforço de integração ao
permitir diferentes ritmos de liberalização entre agrupamentos diversos de países.
Embora os termos “comercialistas” e “desenvolvimentistas” possam ser
usados para descrever a posição dos países nas negociações da ALALC, creio ser
importante notar que eles não se confundem com a própria estratégia de crescimento
almejada pelos diferentes países que participavam do bloco, estratégia essa que se
identificava inicialmente à busca do desenvolvimento industrial. Foi preciso esperar
pela década de 1970 para que um conjunto de países da América do Sul, em geral
governados por ditaduras militares (Chile, Argentina e Peru), passasse a questionar o
ideal industrializante e realizasse, sob influência ideológica de Chicago Boys,
programas de abertura comercial unilateral (VILLARREAL, 1984). A diferença entre
“comercialistas” e “desenvolvimentistas” na postura negociadora na ALALC estava
em que, para os países cuja indústria já se desenvolvera com base em mercados
internos maiores, era interessante, a curto prazo, um objetivo mercantilista: aumentar
exportações manufatureiras por meio de um processo rápido de liberalização
comercial intra-regional. A atitude não cooperativa, porém, reduziria o espaço para
industrialização de economias menores e mais atrasadas. Para os países de
desenvolvimento intermediário (Chile, Colômbia, Peru, Venezuela e Uruguai) e de
menor desenvolvimento relativo (Bolívia, Equador e Paraguai), não interessava
realizar abertura sem salvaguardas e sem um programa regional de promoção de
investimentos, isto é, sem um alto grau de comércio administrado e
complementaridade produtiva. Ou seja, para ambos os grupos, o objetivo
industrializante era o fim, com meios diversos: para ampliar o desenvolvimento dos
grandes, um regionalismo liberal bastaria (desde que mantido um alto grau de
proteção contra importações extra-bloco); para iniciar um processo sustentado de
-12-
desenvolvimento dos menores, era necessário um regionalismo desenvolvimentista,

ou estruturalista, senão antiliberal.
O paladino do regionalismo desenvolvimentista foi sem dúvida Raul Prebisch,
a liderança da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL). Um
ano antes da criação da ALALC, Prebisch (1959) havia alegado que a integração do
mercado regional não deveria ser um fim em si mesmo, no sentido tradicional de
maximizar a eficiência estática da alocação de recursos, em momento dado do tempo.
Ela deveria apoiar, sim, um processo de desenvolvimento que, ao longo do tempo,
incorporasse uma população ativa crescente em atividades com maiores ganhos de
produtividade, diversificasse estruturas produtivas e reduzisse restrições cambiais ao
crescimento econômico. Por isto, a abertura comercial não deveria iniciar-se em
indústrias já existentes, pois ela teria impactos destrutivos sobre a capacidade
instalada em países de menor desenvolvimento da produtividade e/ou de maiores
salários (ou seja, com maiores custos unitários de trabalho). Além de gerar conflitos e
reações protecionistas que poderiam pôr a perder o alargamento do mercado para a
industrialização regional, a destruição de capacidade e o desemprego seriam, nos
termos de Prebisch, antieconômicos (no sentido de desperdiçar recursos que
poderiam não ser alocados em atividades de produtividade superior). Melhor seria
vincular a abertura ao planejamento da instalação de novas indústrias, que contariam
com o incentivo de um mercado regional ampliado. Os investimentos nas novas
indústrias se associariam mais diretamente à dinâmica do processo de
desenvolvimento aconselhado pela CEPAL, e aumentariam a demanda nas próprias
indústrias pré-existentes, por causa dos efeitos de encadeamento entre ramos. A
partir de então, as indústrias tradicionais poderiam se adaptar gradualmente ao
mercado comum, em um ambiente de crescimento da demanda que permitiria a
expansão da produção interna e, na margem, também das importações.
O objetivo de Prebisch era, no fundo, o de vincular a diversificação industrial
a um processo de substituição regional de importações, que aproveitasse os ganhos
de escala e eficiência trazidos pelo mercado comum. Para ele, o processo de
substituição de importações que caracterizou, com maior ou menor profundidade, a
resposta das economias da América Latina à crise do velho esquema da divisão
internacional do trabalho encontrava-se bloqueado pelo tamanho limitado dos
-13-
mercados nacionais. Mesmo para países grandes (para não falar dos menores), um
processo de substituição de importações que contasse unicamente com o mercado
nacional apresentava dificuldades para superar a etapa de substituição fácil de bens
de consumo e bens de capital leves em direção à industrialização pesada, com
eficiência, de bens de capital, automóveis, e insumos intermediários como aço. Vários
ramos de produção intensivos em capital e escala só poderiam ser internalizados se o
mercado-alvo abarcasse a região como um todo, de modo que liberalização e
industrialização não seriam opostos, mas se condicionariam mutuamente, se o
comércio fosse devidamente administrado dentro do bloco. Desde que níveis de
proteção satisfatórios também fossem assegurados frente às importações oriundas
dos países centrais industrializados, a liberalização gradual de preferências para os
parceiros regionais seria uma condição mesmo para o avanço da industrialização.
Por isso, o regionalismo desenvolvimentista envolveria um aprofundamento do
comércio intra-setorial, ao contrário do comércio inter-setorial que caracterizava a
relação com os centros industrializados.
Para Prebisch, o bloco deveria ter mecanismos específicos para apoiar a
industrialização das economias pequenas da América Latina que, como todas as
economias com mercados internos de escala inadequada, só poderiam se
industrializar por meio de exportações (como, aliás, ocorreria mais tarde na
experiência histórica asiática). Os mecanismos de redução de assimetrias contariam
com ausência de reciprocidade na redução tarifária, e mudanças posteriores de
tarifas para corrigir desequilíbrios comerciais que se verificassem: países
persistentemente superavitários deveriam acelerar o ritmo de liberalização, enquanto
países que experimentassem déficits explicados por motivos estruturais (e não por
apreciação cambial a ser corrigida) deveriam retardar a liberalização. Em geral, a
liberalização regional deveria ser feita com gradualismo prudente, e controle
permanente dos governos para reverter as assimetrias que a liberalização poderia
trazer, de modo a assegurar, nos termos de Prebisch, “a franca coincidência de
interesses, a clara reciprocidade de vantagens concretas... pois temos encontrado com
frequência defensores entusiastas (da integração) que pensam somente em suas
exportações... e não nas exportações dos demais” (idem, p. 31, em tradução livre). A
cooperação regional deveria, assim, evitar “reproduzir, no seio da América Latina, o
-14-
esquema prévio da divisão internacional do trabalho entre países de produção

primária e industrial” (idem, p. 30).
Em 1964, Prebisch defendeu mais incisivamente a complementação produtiva
regional, de maneira “...que as inversões sejam coordenadas e distribuídas entre os
países associados de tal forma que, cada um receba vantagens equivalentes dentro do
mercado comum” (1964, p. 166). Além de outorgar preferências comerciais
temporárias “às exportações do país ao qual o programa tenha estipulado uma
atividade industrial específica”, seria necessário recorrer também a “incentivos de
caráter fiscal e de assistência técnica e financiamento a longo prazo às indústrias do
programa, incentivos que não poderiam se estender, durante certo tempo, a outras
semelhantes que quisessem estabelecer, no mesmo país, ou em outros da zona.
Haveria, assim, uma vantagem inicial para aquelas indústrias do programa que
teriam, contudo, de estar sempre alertas à concorrência potencial das outras, fora do
programa” (idem, ibidem). Embora as indústrias dinâmicas se prestassem a maior
abertura e complementação, “seria conveniente que os acordos de complementação
se preparassem e negociassem simultaneamente para uma gama ampla e variada de
atividades industriais, de modo que fosse mais fácil para cada país a obtenção da
indispensável reciprocidade no desenvolvimento de novas indústrias capazes de
competir no mercado comum”. (idem, p. 168). A curto prazo, antes das mudanças
estruturais na alocação de investimentos dentro do bloco, mudanças compensatórias
e assimétricas no ritmo de liberalização deveriam refletir os desequilíbrios comerciais
verificados, enquanto acordos de pagamento deveriam dar tempo ao ajuste dos
países deficitários, em condições de escassez de reservas cambiais. Também seria
necessário coordenar os planos de desenvolvimento nacionais para assegurar a
distribuição simétrica dos benefícios da industrialização da região, de modo que
concessões tarifárias voltadas a distribuir investimentos para certos países não
fossem sabotadas por políticas para induzir investimentos locais antes do que em
parceiros regionais. Finalmente, Prebisch também era crítico do papel da filial
estrangeira na integração regional. Considerava necessário apoiar empresas locais,
que seriam mais sensíveis aos mecanismos cooperativos de alocação de
investimentos para complementação produtiva do que as filiais estrangeiras. Estas
gozavam de grande autonomia financeira e superioridade técnica, e tendiam a serem
atraídas para os mercados nacionais maiores. Em outras palavras, se a
-15-
complementação produtiva ocorresse na América Latina, para Prebisch ela resultaria

do regionalismo dos Estados e não da regionalização das filiais.12
Foram outros pensadores cepalinos, como Celso Furtado e Fernando
Fajnzylber, que aprofundaram a discussão do papel das filiais em limitar a
complementação produtiva e polarizar o desenvolvimento regional. É importante
desenvolver um pouco mais esta questão, dada sua importância para as assimetrias
produtivas e desequilíbrios comerciais que marcariam o processo de integração
regional. Sintetizando argumentos dispersos em diferentes textos de Celso Furtado
(1967, cap. XXIII; 1969, cap. XXI; e 1973, segunda parte) sobre a integração regional, o
controle crescente de filiais sobre a escolha da tecnologia, decisões de produção e
fluxos de comércio exterior na industrialização dos maiores países da América Latina
teria o efeito de transferir, para centros de comando fora dos Estados nacionais, parte
importante das decisões relevantes para o desenvolvimento nacional. No caso da
integração regional, as filiais agravariam os desequilíbrios comerciais e a
concentração geográfica da renda, ao trazerem pacotes tecnológicos prontos criados
nas matrizes, e reproduzidos em plantas produtivas de grandes requisitos de escala e
intensidade de capital que só poderiam duplicar-se, com redundância, nos maiores
países da região. Mesmo depois de instaladas as plantas industriais, parte essencial
do desenvolvimento tecnológico era preservado nas matrizes (não sendo duplicado
pelas filiais), e transferido na forma do comércio intra-firma de bens de capital
produzidos, em escala rentável, nas matrizes ou sob seu comando. O perfil das
exportações também mudaria relativamente pouco e com lentidão nos países
periféricos que se industrializavam com forte presença de filiais, pois a dependência
tecnológica das filiais e sua subordinação às estratégias globais das matrizes
limitavam sua penetração nos mercados desenvolvidos e nos ramos industriais de
maior crescimento internacional. Assim, a contribuição das filiais para superar a
(12)
“Foi muito difundido o temor de que a iniciativa estrangeira, por essa mesma superioridade
(técnica e econômica) e pelo conhecimento de diversos mercados, aproveite melhor as amplas
oportunidades comerciais dos países associados, e adquira um papel importante nos acordos de
complementação e na zona em geral. Se não for afastado tal perigo, não se poderá avançar muito
nesta grande empresa pelas enormes oposições que surgiriam. A solução fundamental encontra-
se em apoiar a iniciativa latino-americana para que adquira impulso máximo na formação do
mercado comum e faça frente à iniciativa estrangeira, a ela combinando-se em empenhos comuns
ou competindo em pé de igualdade, pois a concorrência entre desiguais costuma apresentar o
seguinte dilema: desaparecer ou submeter-se ao mais forte” (idem, p. 170).
-16-
vulnerabilidade externa dos países periféricos seria pequena ou, alguns momentos,
até negativa, pois o perfil das exportações industriais, ao contrário das importações,
continuaria muito concentrado em produtos de menor dinamismo e valor
adicionado, enquanto a pressão sobre o balanço de pagamentos, advinda das
remessas de lucros, dividendos e juros, aumentaria.
As análises de caso feitas por Fernando Fajnzylber (1970a, 1970b, 1976) sobre o
perfil do IDE orientado para o Brasil e o México confirmaram as hipóteses de
Furtado, e mostraram que o impacto da operação das filiais industriais sobre os
fluxos comerciais era ainda mais assimétrico sobre os países menores da América
Latina. Uma vez duplicadas as plantas industriais nos países maiores (mesmo com
grande relação capital-produto e/ou capacidade ociosa em cada mercado nacional
protegido comercialmente), sua rentabilidade era defendida pela proteção contra
importações de bens similares, que por sua vez eram exportados para os mercados
dos menores países da região, de modo a minimizar a capacidade ociosa,
aproveitando acordos comerciais preferenciais. A divisão geográfica das tarefas no
interior das corporações internacionais tinha impacto significativo sobre a natureza e
a direção dos fluxos comerciais entre matrizes e filiais, e entre países maiores de
região (sede de filiais) e países menores (mercado regional para as filiais). As filiais
eram importadoras de tecnologias oriundas dos países centrais, usadas na produção
para o mercado interno, e exportavam volume pouco significativo da produção para
os mercados dos países desenvolvidos. Quando exportavam para os países sede das
matrizes, as filiais industriais se especializavam em linhas mais simples da gama de
produção e nos mercados de reposição. Assim, as exportações para os países centrais
continuavam concentradas em produtos básicos ou manufaturados intensivos em
recursos naturais, produzidos sobretudo por empresas de controle nacional, com
menor grau de importação de tecnologias. As filiais industriais, por sua vez,
concentravam suas exportações nos mercados da América Latina, funcionando como
base regional de operações da corporação internacional, mas praticamente não
realizavam importações oriundas dos menores países da região.13
Em suas palavras, no que tange ao caso brasileiro: “...as exportações provenientes de empresas
(13)
importadoras de tecnologia destinam-se principalmente a países com um grau semelhante ou

menor de desenvolvimento industrial (ALALC). Isto significa que a indústria do Brasil atua como
um dos centros de distribuição regional da tecnologia importada dos países desenvolvidos; a
-17-
Assim, no que tange às decisões controladas pelas filiais, não eram criadas as
condições para um planejamento da complementação produtiva regional que
aumentasse a especialização e a eficiência dos sistemas industriais dos países
maiores, e abrisse espaço para o desenvolvimento das economias menores. Pelo
contrário, os países maiores defendiam ganhos mercantilistas nas relações intra-
regionais e não interferiam para reverter o padrão de alocação de investimentos e
fluxos de comércio que aumentava a polarização regional. Furtado alegou, por
exemplo, que a negociação e a operação dos únicos quatro acordos de
complementação econômica concluídos nos primeiros seis anos da ALALC foram
deixados sob iniciativa de grupos privados, sobretudo filiais, e abarcaram uma
parcela ínfima do comércio, concluindo que “os esquemas que se limitam à
liberalização do comércio... (acabam) criando situações privilegiadas para os
consórcios internacionais, que estão em condições de planificar o próprio
desenvolvimento em escala regional; tais sistemas podem conduzir a formas de
‘integração’ que prescindem de centros nacionais de decisão, ou tendem a esvaziar
estes, sem contudo dotar a região de um autêntico planejamento multinacional”.14
___________________________
exportação de manufaturados do Brasil para os países desenvolvidos é proveniente,

fundamentalmente, de empresas não importadoras de tecnologia e que aparentemente tampouco
realizam desenvolvimento tecnológico autônomo... a maior parte das exportações destinadas aos
países desenvolvidos feitas por empresas nacionais importadoras de tecnologias constitui-se de
produtos nos quais a vantagem comparativa do Brasil baseia-se, principalmente, na
disponibilidade do recurso natural ou serve de base à fabricação do produto...” (FAJNZYLBER,
1970b, pp. 191-2). E “as perspectivas de exportação destas empresas (filiais) para a ALALC estão
condicionadas, em parte, pelas negociações entre os países e, até certo ponto, pela posição
relativa das filiais instaladas no Brasil com relação a outras filiais das mesmas empresas
localizadas em outros países-membros da zona. Além disso, ambos os fatores parecem estar
relacionados entre si. Das vinte e uma empresas pesquisadas, somente em uma a filial localizada
no Brasil exportava menos que outras filiais localizadas na ALALC. Em seis casos, em que várias
filiais localizadas na ALALC empenham-se em atividades de exportação, a filial no Brasil é a
mais importante em volume de movimento. Em oito casos há várias filiais na ALALC, embora
somente a do Brasil exporte; em seis, a filial do Brasil é a única dentro da ALALC. Essa relação
poderia ser interpretada no sentido de que, em geral, as filiais instaladas no Brasil ocupam uma
posição de predomínio na área de exportações dentro da zona da ALALC... As filiais no Brasil
parecem estar, em geral, em situação mais favorável quanto à escala de produção e quanto ao
grau de sua elaboração do que as filiais das mesmas empresas instaladas em outros países da
América Latina” (idem, pp. 249-251). Para o caso mexicano, ver FAJNZYLBER & TARRAGÓ
(1976), caps. VI-VII, e pp. 361 ff.
(14)
A questão é sintetizada por TAVARES, Maria da Conceição & GOMES, Gerson (1998, p. 10):
“Por el prisma de la integración, el hecho de que la ampliación del mercado interno, asociada con el próprio
crecimiento de los años 60 y 70, haya sido liderada por las empresas multinacionales, involucró
-18-
Se levarmos em consideração a divergência de interesses dos Estados e o

padrão de operação das filiais industriais, o alto grau de ambição do regionalismo
desenvolvimentista proposto por Prebisch destoava do escasso nível de cooperação
na negociação da ALALC. É claro que a função de Prebisch era a de fazer propostas
técnicas que poderiam, ou não, animar os atores envolvidos na negociação, mas ele
evidentemente sabia não ter o poder político de induzir os diferentes Estados a
cooperarem efetivamente para implementar suas propostas técnicas. Na prática, os
países, sobretudo os maiores (que conseguiram se industrializar com base no
mercado interno), não cooperaram como proposto: não se dispuseram a reduzir
tarifas diante de problemas de balanço de pagamentos e/ou interesses protecionistas
internos; não criaram qualquer mecanismo de coordenação e redução de assimetrias
que assegurasse seja a distribuição racional de novas indústrias entre os países da
região, seja o espaço para industrialização de países de menor desenvolvimento
relativo; não coordenaram planos nacionais, e competiram pela atração de filiais
tendentes a alocar plantas nos maiores mercados nacionais, em acordos diretos com
governos os quais as preferiam em seu território que nos vizinhos. A presença de
filiais estrangeiras, por sua vez, não explica por si só o perfil da integração e seus
impasses, mas seu modo de operação obedeceu a lógicas avessas a mecanismos de
coordenação para redução de assimetrias regionais. Em suma, as condições de
execução do planejamento industrial e do comércio administrado regionalmente não
se produziram.15
___________________________
superposición, en el espacio económico regional, de estrategias de expansión, mercado y localización no

coincidentes, en su lógica de competencia privada globalizada, con la lógica de integración y
complementación industrial implícita em los planteamientos de la CEPAL. Eventualmente, por razones de
intereses de la regionalización de las empresas transnacionales, se producen 'espacios de competencia' que
permiten la exportación de manufacturas. (Fajnzylber, 1970 y Fajnzylber y Tarragó, 1976). Más
recientemente, la industria automotriz sufrió un processo de reagrupamiento y 'modernización' en las
empresas de ensamblaje, que alimentó la expansión del comercio de manufacturas intrabloque Mercosur.
Esto constituye um buen ejemplo de cómo estas empresas globalizadas reestructuran espacialmente su
proceso de producción y de cómo el aumento del comercio en realidade representa, en su mayor parte, un
aumento de las transacciones intraempresas, con incremento del coeficiente importado, bajo valor agregado
y bajo nivel de empleo por unidad de produto”.
Na síntese de MACADAR, Beky (1992, pp. 154-5 ): “...o escasso nível de interdependência
(15)
entre os países da área — tanto econômico como político —, a heterogeneidade nos níveis de
desenvolvimento relativo, o nacionalismo exacerbado e a escassa vontade política de fortalecer os
vínculos integracionistas por parte dos maiores países da região — Argentina, Brasil e México —
praticamente inviabilizaram a ALALC. Uma vez que o mercado interno desses três países,
-19-
De todo modo, o raciocínio de Prebisch criava um programa de longo prazo

para o regionalismo desenvolvimentista, pautado em incentivos comerciais, fiscais e
financeiros para a complementação produtiva, e administração do comércio para
mitigar assimetrias. E indicava algumas consequências previsíveis da falta de
cooperação: a polarização regional do desenvolvimento industrial em países maiores,
e o descontentamento inevitável dos países menores e mais atrasados.
***
Como já mencionado, a divergência de interesses, a heterogeneidade regional
e a falta de conciliação quanto aos objetivos do regionalismo levaram, em 1969, à
formação do Pacto Andino pelos “desenvolvimentistas” da ALALC, e a postergação
do prazo de conformação da zona de livre-comércio para 1980. Neste mesmo ano, a
ALALC foi substituída pela ALADI, o que impediu o fracasso total do projeto
integracionista ao dar mais flexibilidade ao bloco regional. Os Acordos de Alcance
Parcial de Complementação Econômica da ALADI consolidaram a transição para um
regionalismo de diversas geometrias, uma vez que os compromissos assumidos por
pares ou grupos específicos de países não precisariam estender-se aos demais países
da região, como nos Acordos de Alcance Regional.16
___________________________
através do mecanismo da concentração de renda, permitia sustentar taxas de lucro elevadas...

tornaram desnecessária a ampliação dos mercados via integração. Desse modo, a acumulação de
capital funcionava sem necessidade de abrir mão de graus de liberdade na gestão das políticas
nacionais... A distribuição dos custos e benefícios entre os países subdesenvolvidos que são
membros de um acordo de integração gera conflitos praticamente infranqueáveis, que bloqueiam
o avanço do processo” (154-5).
(16)
Em seminário comemorativo dos 50 anos do sistema ALALC/ALADI em 2010, o chanceler
Celso Amorim explicou a diferença entre as duas iniciativas, e o modo como o Brasil usou a
cláusula de habilitação da ALADI, junto ao GATT, para estender a rede de acordos regionais:
“...o Tratado de Montevidéu, de 1980, deu mais flexibilidade, pois o tratado inicial previa que
qualquer concessão feita a um dos membros teria de ser estendida a todos os demais membros.
Isso acabou engessando o processo de integração entre vários países... Havia um prazo, que era
irreal, para se chegar a um mercado comum...Quando estes sonhos foram elaborados,
transformados em documentos, talvez eles tenham criado ambições que não podiam ser
concretizadas, mas graças a eles ... que houve o Pacto Andino, e graças a eles que se fez o
MERCOSUL, e graças a eles que trabalhamos nos acordos do MERCOSUL com os países da
Comunidade Andina e espero que graças a eles nós consigamos aprofundar o processo de
integração de países como o México e os países da América Central com a América do Sul. O que
era inicialmente ALALC e depois se transformou em ALADI, com esta pequena diferença
apontada, foi o que criou os instrumentos capazes de tornar a integração possível. A maioria dos
-20-
A criação da ALADI abriu espaço para que, seis anos depois, Brasil e
Argentina realizassem, entre si, aquilo que os países do Pacto Andino pediam da
ALALC: um projeto de integração comercial gradual, associado a um programa de
desenvolvimento regional com mecanismos de redução dos déficits comerciais e
planejamento da complementação produtiva por setores. Segundo Bandeira (2003,
caps. XIX-XX), a crise da dívida externa, o movimento de redemocratização e a
guerra das Malvinas haviam aproximado Brasil e Argentina em um conjunto de
agendas, afastando-os dos Estados Unidos e da Europa. Aliados, os dois países
poderiam ampliar sua autonomia perante o sistema internacional, reagir à formação
de blocos em outras regiões, funcionar como um polo de gravitação para outros
países da América do Sul e reduzir a vulnerabilidade de suas economias. O equilíbrio
geopolítico na região mudou radicalmente à medida que os rivais tradicionais
falaram em institucionalizar o sistema de consulta bilateral, para conciliar posições
diferentes e coordenar políticas externas, e passaram a cooperar em um conjunto de
questões, inclusive atinentes à defesa. A gravitação da aliança sobre os demais países
da região aumentou não apenas por causa do peso econômico e militar dos dois
países, mas porque sua aliança retirava, dos demais, a possibilidade de obter
vantagens com um movimento pendular (Uruguai, Paraguai e Bolívia) ou com uma
aliança bilateral duradoura (Chile e Peru). Na Organização das Nações Unidas -
ONU, contra os Estados Unidos, a Argentina passou a apoiar a proposta brasileira de
desmilitarização do Atlântico Sul, ao mesmo tempo em que os dois países passaram
a cogitar, publicamente, a hipótese de construção conjunta de submarino nuclear e de
___________________________
países latino-americanos ... eram sócio-fundadores da OMC, ou melhor, do precursor da OMC,

que era o GATT. Então tinham de seguir as regras do GATT e o GATT criava dificuldades para
processos de abertura de comercio, que não fossem extensivos aos demais países. E foi
exatamente a existência da ALALC, e posteriormente da ALADI, que foi protegida por uma
cláusula pela qual, alias, o Brasil lutou muito também - para quem lê textos em inglês Enable
Clause, a Clausula de Habilitação do GATT - que permitiu a realização de acordos como o
MERCOSUL e outros acordos que hoje vigoram em boa parte do continente, alguns abarcando
um grande número de países da América Latina e do Caribe, outros limitados à América do
Sul.... O que gostaria de dizer, para não prolongar demais, e que a ALADI é o guarda-chuva... é
este guarda-chuva que nos permite fazer os acordos - o acordo MERCOSUL, o acordo
MERCOSUL com os países andinos, o acordo no MERCOSUL, se viermos a fazer, com o México.
O que permite a existência desses acordos é exatamente a ALADI e a relação existente do
processo ALADI com a cláusula de habilitação do antigo GATT, que continua existir... A ALADI
é sim um instrumento fundamental para empurrar a América Latina e o Caribe” (AMORIM, C.,
2010).
-21-
reator movido a plutônio. No mesmo terreno da Organização dos Estados

Americanos (OEA), mas sem participação dos Estados Unidos, a “Argentina foi um
dos países que incentivou a formação do Grupo do Rio, o Mecanismo Permanente de
Consulta e Concertação Política” entre oito países latino-americanos (VIDIGAL, 2007,
p. 294).17
Para Bandeira (2003, pp. 467 ff), a aliança econômica também pretendia
constituir, como na esfera política, um polo de gravitação que atraísse outros países
da América do Sul, objetivo expresso tanto no discurso do presidente Raul Alfonsin,
quanto no comunicado conjunto dos presidentes na assinatura da Ata para
Integração Brasil/Argentina, que criou o Programa de Integração e Cooperação
Econômica – PICE. Nessa esfera, a aliança envolveu um projeto conjunto de
substituição de importações, com o objetivo de desviar importações extra-bloco para
o outro parceiro, para minimizar capacidade ociosa em plantas existentes, aumentar
escala para novos investimentos e economizar reservas cambiais por meio do
Convênio de Pagamentos e Créditos Recíprocos (CCR) da ALADI.18 Entre 1986 e
1989, um conjunto de 24 protocolos foi incorporado ao PICE, em busca do comércio
administrado e da complementação produtiva em bases setoriais. A cooperação
econômica seletiva dava importância particular ao setor de bens de capital,
considerado estratégico para o desenvolvimento em um contexto de mutação
tecnológica acelerada. Seus resultados indicam o crescimento do comércio bilateral
de bens de capital de modo equilibrado e caracterizado por especialização intra-
setorial (SARTI, 2001, pp. 62 ff).
Em 1988, O PICE evoluiu para o Tratado de Integração, Cooperação e
Desenvolvimento (TICD), que tinha o objetivo ambicioso de constituir, em 10 anos,
uma zona de livre comércio que generalizasse o enfoque setorial do PICE. Isto não
significou uma rejeição do enfoque desenvolvimentista, pois estava previsto um
esforço de coordenação de políticas econômicas, algo irrealista no contexto de crise
cambial e inflacionária aguda nos dois países. Contudo, se a zona de livre comércio
foi planejada no bojo da ideologia desenvolvimentista, ela continuou sob influência
17
Sobre os determinantes políticos da integração, ver também HIRST, Monica (1990).
18
O CCR opera por uma câmara de compensações que liquida apenas os saldos não
compensados a cada quatro meses, através dos Bancos Centrais (ver
http://www.aladi.org/nsfaladi/arquitec.nsf/VSITIOWEB/convenio_de_pagos_y_sml).
-22-
do neoliberalismo, com a vitória de Carlos Saul Menen e Fernando Collor de Melo

nas eleições de 1989. Nos dois países, as reformas liberais do chamado Consenso de
Washington passaram a orientar a estratégia de desenvolvimento, com retração da
intervenção estatal, seja na regulação da livre concorrência, seja na propriedade de
empresas. Em ritmos e profundidade diferentes, Brasil e Argentina implementaram
programas de privatização, liberalizaram movimentos internacionais de capital,
desregulamentaram setores, e promoveram abertura comercial unilateral, sem
negociar contrapartidas nas negociações com países desenvolvidos na Rodada
Uruguai do Acordo Geral de Comércio e Tarifas (GATT). Nessa rodada, os Estados
Unidos lideraram o esforço de reforma concluído pela criação da OMC segundo o
Tratado de Marrakesh de 1994, modificando os regimes multilaterais de subsídios,
investimentos (Trade-Related Investment Measures - TRIMS), direitos autorais e
patentes (Trade-Related Aspects of Intelectual and Property Rights - TRIPS) e acesso a
mercado (bens e serviços).
Segundo Chang (2002), o objetivo da ofensiva diplomática dos países
desenvolvidos era limitar o espaço para realização de políticas desenvolvimentistas,
de modo a “chutar a escada” pela qual o desenvolvimento havia sido perseguido por
políticas de Estado anteriormente, impondo limites a políticas de atração e regulação
de filiais (como oferta de subsídios e garantia de mercado em troca de demandas de
transferência de tecnologia, joint ventures, desempenho exportador ou substituição de
importações), e ao recurso à “pirataria”, subsídios e protecionismo para fomentar
“indústrias nascentes”. Para Guimarães (1999), a intenção era congelar uma divisão
internacional do trabalho com grandes assimetrias produtivas, tecnológicas e
financeiras favoráveis aos países centrais. De acordo com Bastos (2004c), a difusão do
Consenso de Washington pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco
Mundial foi central para avançar essa agenda, ao enfraquecer a resistência de países
em desenvolvimento (como Brasil, México e Argentina) tradicionalmente ativos no
GATT, deixando a Índia praticamente isolada na defesa do espaço para realização de
políticas desenvolvimentistas. Afinal, parte essencial das reformas liberalizantes foi
implementada como condicionalidade técnico-financeira de programas de
renegociação/securitização de dívidas apoiados pelo FMI, unilateralmente, e não
como contrapartida a exigências dos países desenvolvidos na Rodada Uruguai.
-23-
O reflexo da agenda neoliberal nas relações entre Brasil e Argentina foi

imediato. Segundo Tavares & Fiori (1993), a adesão do sistema político argentino ao
neoliberalismo foi mais completa do que no Brasil, onde a oposição ao programa
liberal limitou sua profundidade e velocidade (ver também HIRST, 1994). Para
Bandeira (2003), as reformas estruturais foram justificadas não apenas pela ideologia
econômica neoliberal na Argentina, mas pela doutrina do realismo periférico,
segundo a qual a Argentina maximizaria as vantagens de sua inserção internacional
se evitasse conflitos inúteis com os países centrais, se alinhasse quase incondicional e
automaticamente aos Estados Unidos nos fóruns multilaterais, e se concentrasse em
construir a credibilidade perante investidores externos. Sob impulso dessas
doutrinas, em julho de 1990, o prazo de conclusão da zona de livre comércio entre
Brasil e Argentina foi encurtado de 10 para 5 anos, e o TICD tornou-se um esquema
de liberalização simples, sem mecanismos de administração dos saldos comerciais
setoriais ou agregados. Segundo Baumann (2001), o TICD pretendia ter efeito de
gravitação sobre os sócios de outros acordos regionais da América do Sul, o que pode
ser atestado não só pelo convite feito à participação de Uruguai e Paraguai, mas pelo
fato de que o acordo ter sido assinado no âmbito da ALADI, prevendo a agregação
de novos sócios.19
Com a incorporação de Uruguai e Paraguai em 1991, a zona de livre-comércio
passou a chamar-se MERCOSUL, e seu conteúdo liberal se aprofundou. De acordo
com Sarti (2001), o ideário do regionalismo aberto sintetizou o novo programa de
liberalização regional, cujo objetivo não era mais aprofundar a substituição de
importações, mas aumentar a eficiência da alocação de recursos por meio da pressão
competitiva das importações, o que tornaria o sistema produtivo mais capacitado a
capturar oportunidades de exportação na economia global. Por isso, a liberalização
dentro do bloco deveria ser rápida e acompanhada pela liberalização para fora do
bloco, de modo a reduzir a margem de preferência do acordo, e diminuir desvios de
(19)
Para Bandeira (2003), a formação do NAFTA (North America Free Trade Area) acelerou o
objetivo “gravitacional” da aliança Brasil-Argentina como building block da integração sul-
americana, o qual já estaria presente, de outra forma e noutro ritmo, desde o PICE em 1986. Nesse
sentido, o anúncio da aspiração de alçar o Mercosul à condição de Área de Livre Comércio da
América do Sul (ALCSA), feito pelo presidente Itamar Franco e pelo ministro Celso Amorim em
1993, seria a explicitação mais acabada desse projeto, alcançado, de outra forma, apenas na
década seguinte.
-24-
comércio que limitariam a pressão competitiva desejada. Nos termos do

regionalismo aberto, o Mercosul tornou-se um projeto de união aduaneira cuja Tarifa
Externa Comum (TEC) seria muito inferior às tarifas nacionais anteriormente
praticadas, principalmente no caso brasileiro (SARTI, 2001, pp. 43 ff).20
O problema do modo de gravitação proposto pelo MERCOSUL é que, ao
contrário do regionalismo desenvolvimentista inerente ao PICE, ele não passava mais
pela oferta de cooperação estatal para um programa regional de industrialização,
mas pela atração que um mercado maior poderia ter para economias menores da
América do Sul, particularmente do Pacto Andino (nomeado, a partir de 1996,
Comunidade Andina de Nações). E com este método de atração, o MERCOSUL
concorria diretamente com os Estados Unidos. De fato, ao mesmo tempo em que
procuravam mudar os regimes multilaterais, os Estados Unidos aceleraram a
negociação de vários acordos bilaterais, dentro e fora das Américas, que não eram
regidos pela cláusula de nação mais favorecida, e que avançavam além das
disciplinas negociadas na Rodada Uruguai na OMC. De acordo com Bastos (2004a), o
acicate para a negociação dos acordos, muito assimétricos, era tanto pequenas
concessões novas de acesso ao mercado estadunidense, quanto a ameaça de perder
acesso relativo ou preferências bilaterais pré-existentes perante países que corressem
para fechar um acordo bilateral primeiro, em movimento de liberalização
competitiva. Além dos acordos com Canadá e México (integrados no NAFTA em
1992), o grupo de países do Acordo de Livre Comércio da América Central (CAFTA),
além de Chile, Peru e Colômbia aceitaram as cláusulas OMC-plus que os Estados
Unidos exigiram constar dos acordos. Estes países mostraram valorizar mais a
garantia de acesso preferencial ao mercado estadunidense do que a preservação de
Nas palavras de SARTI, Fernando (2001, p. 23) a respeito da doutrina do regionalismo aberto:
(20)
“A crescente pressão competitiva externa, exercida por um nível reduzido e decrescente de

proteção tarifária e não tarifária, bem como pelo manejo adequado da política cambial, seria o
principal instrumento de uma política de competição e de estímulo à busca de competitividade.
Os ganhos de competitividade seriam decorrentes das estratégias de especialização e de
complementaridade produtivas e da transferência tecnológica a partir dos centros avançados. A
integração regional seria um importante instrumento para viabilizar os ganhos de eficiência e de
competitividade, através da obtenção de economias de escala e da redução das estratégias
rentistas dos produtores domésticos (rent seeking). Estruturas mais especializadas, eficientes e
competitivas promoveriam uma maior e crescente inserção internacional, reduzindo o grau de
vulnerabilidade externa e otimizando o crescimento econômico.”
-25-
espaços para políticas de desenvolvimento, uma questão central a outros países em

desenvolvimento na Rodada Doha. A opção de alguns dos países membros da
ALADI de realizarem acordos envolvendo uma média tarifária baixa inviabiliza que
os esforços de constituição de uma zona de livre-comércio na América do Sul
evoluam para uma união aduaneira, dada a divergência significativa das tarifas
extra-bloco entre os membros da ALADI.21
Segundo Bastos (2004a), a inauguração da estratégia de liberalização
competitiva, fez-se antes da conclusão da Rodada Uruguai com o lançamento da
Iniciativa das Américas pelo governo George Bush em 1990, logo após o início das
negociações para realizar um acordo bilateral com o México. O modelo do acordo
proposto emulava o acordo fechado com o Canadá em 1988, e poderia ser estendido,
em direção ao Sul, aos demais países das Américas. Essa extensão ocorreria,
primeiro, com base em acordos bilaterais que, depois, poderiam ser agregados e
harmonizados regionalmente, no que seria eventualmente uma área de livre
comércio das Américas, ou seja, a ALCA.22 Além de consagrar as restrições às
(21)
Sobre os acordos bilaterais concluídos pelos Estados Unidos dentro e fora do Hemisfério
Ocidental, ver LOPES, Valter (2005) e MARTINS, Francine (2006). Nas palavras de Bastos (2004a,
p. 34): “A estratégia de ‘liberalização competitiva’ desequilibra as concessões oferecidas e
exigidas pelo Representante de Comércio dos Estados Unidos (USTR) destes parceiros,
prometendo aos que fecharem estes acordos um acesso privilegiado ao mercado estadunidense
frente aos países que não os fecharem; ameaçando, por outro lado, com a perda de acesso relativo
ao maior mercado do mundo aos parceiros que demorarem a iniciar a negociação destes acordos
e/ou atrasarem sua conclusão ao exigirem concessões demais e oferecerem concessões de menos
ao USTR. Com isto, os objetivos ofensivos e defensivos estadunidenses são alcançados mais
facilmente do que na formação de equilíbrios multilaterais. Pois ao invés de obrigarem-se a
estender preferências a todos os seus parceiros por meio da cláusula de Nação Mais Favorecida
(NMF), típica do sistema multilateral de comércio, os Estados Unidos podem funcionar como o
centro de acordos bilaterais em que seus parceiros competem para obter ou preservar
preferências não estendidas multilateralmente, aceitando em troca exigências que o USTR não
conseguiria avançar em negociações multilaterais.”
(22)
A indução da concorrência para fechar acordos com os EUA, como em um leilão público, foi
afirmada pelo presidente George Bush em discurso no lançamento da Iniciativa para as Américas
em 27/06/1990, apenas 16 dias depois do lançamento das negociações com o México: “…we must
build on the trend we see toward free markets and make our ultimate aim a free trade system that links all
of the Americans: North, Central and South… I’m announcing today that the U.S. stands ready to enter
into free trade agreements with other markets in Latin American and the Caribbean, particularly with
groups of countries that have associated for purposes of trade liberalization. And the first step in this
process is the now-announced free trade agreement with Mexico” (Bush, G., 1990). Segundo
GUIMARÃES, Samuel (1999, pp. 90-1), o principal objetivo da integração da América do Norte, a
ser estendida para o Sul em seguida, “não era o de abrir o mercado mexicano (que já era aberto),
-26-
políticas desenvolvimentistas que sofriam resistências nas negociações da Rodada

Uruguai, a extensão dos acordos bilaterais para o sul respondia à ameaça de
aprofundamento da integração regional no âmbito da ALADI, independentemente
dos EUA, a partir do polo de gravitação representado pelos tratados bilaterais entre
Brasil e Argentina, ameaça aludida com frequência em documentos diplomáticos
estadunidenses nos anos 1990.23 Depois da conclusão da Rodada Uruguai, já no
___________________________
mas sim o de procurar romper com certas teses de que o México era paladino, inclusive em
relação ao tratamento diferenciado e à propriedade intelectual; ter acesso eventual ao petróleo
mexicano e criar um ‘modelo’ de success story para convencer outros países, como o Brasil e a
Índia, a mudarem suas posições tradicionais...”. Quanto ao Brasil, “o único possível rival à
influência hegemônica dos Estados Unidos no Hemisfério Ocidental sul”, o objetivo central era
impedir que “se desenvolva, econômica e militarmente, a níveis que possam torná-lo competitivo
com os Estados Unidos, em termos de influência econômica e política, na região do Hemisfério
Ocidental... A estratégia política americana em relação ao Brasil tem como seu principal objetivo
apoiar governos brasileiros que sejam receptivos às iniciativas políticas americanas no
Hemisfério... Como corolário desse objetivo maior, a estratégia americana procura evitar a
articulação brasileira com outros Estados que possa pôr em risco a hegemonia e a capacidade de
negociação americana” (idem, pp. 101-2).
(23)
Para a sucessão de documentos, ver BANDEIRA (2003, cap. XXII). Não cabe alegar, porém,
que os esforços de integração brasileiros na região foram uma reação ao avanço dos acordos
bilaterais dos Estados Unidos em direção ao Sul. Para vários participantes das iniciativas
brasileiros, o contrário é mais provável, uma vez que estas antecederam as estadunidenses. Em
uma série de artigos entre fevereiro e outubro de 1997, o ex-presidente José Sarney rejeitou a
insistente alegação estadunidense de que o Mercosul fora imaginado para evitar ou competir com
a integração do Hemisfério como um todo, lembrando que os acordos entre Brasil e Argentina se
iniciaram bem antes das iniciativas hemisféricas dos EUA, alegando terem como modelo, sim, a
integração europeia: “A criação de um mercado comum no Cone Sul partiu de uma decisão
política de acabar com as divergências entre Brasil e Argentina, nos moldes do que aconteceu na
Europa, há mais de 40 anos, com o Tratado Franco-Germânico que pôs fim a uma confrontação
secular entre França e Alemanha. O modelo que Alfonsin e eu tínhamos em mente era o Mercado
Comum Europeu. Para nós, não bastava a existência de uma zona de livre comércio. Era
necessária uma ação muito mais profunda: a integração latino-americana” (SARNEY, 1997b).
Relembrou também que a aproximação entre Brasil e Argentina foi desde o início vista pelos
EUA, erroneamente, como uma resposta ameaçadora aos interesses estadunidenses: “Quando
criamos, eu e Alfonsín, o mercado comum Brasil-Argentina, os Estados Unidos julgaram ser uma
iniciativa contra eles. Ficou tudo claro. Sermos a nosso favor é interpretado como ser contra eles.”
(SARNEY, 1997a). E afirmou que o governo Clinton é quem reagia para isolar o Brasil,
desestruturar o Mercosul e seu potencial autônomo de integração na América do Sul (SARNEY,
1997c). É claro que a interação passou a envolver reações mútuas. Em seminário ocorrido logo
após o lançamento da Iniciativa das Américas, Celso Amorim (1990, pp. 36-38), então chefe do
Departamento Econômico do MRE, afirmou que a reação brasileira deveria ser modulada pelos
objetivos dos processos de negociação que já estavam em curso bem antes da Iniciativa: a Rodada
Uruguai e “o processo de força de um mercado comum com a Argentina, posteriormente
ampliado para Paraguai e Uruguai... em que o Brasil estava – e está – profundamente engajado”.
-27-
governo Clinton, a oferta de acordos bilaterais foi concretamente articulada pelos

EUA, a partir da primeira Cúpula das Américas (Miami, dezembro de 1994), como
um movimento gradual em direção à constituição de uma área de livre comércio nas
Américas, que avançasse, por meio da liberalização competitiva, para os temas OMC-
plus.
Pelo menos em tese, a oferta representada pela ALCA aos países da América
do Sul, que estavam envolvidos no projeto do regionalismo aberto, não deveria
amedrontá-los, mas atrai-los, uma vez que o aumento da pressão competitiva era,
mesmo, um dos objetivos do regionalismo aberto. À diferença das hipóteses mais
otimistas do neoliberalismo, porém, as consequências positivas esperadas pelo
regionalismo aberto levariam algum tempo para se produzirem, à medida que os
países envolvidos no bloco regional aproveitassem, presumidamente, os ganhos de
especialização e escala trazidos pela liberalização gradual, antes de reduzirem
radicalmente a tarifa externa comum em relação ao resto do mundo. Na prática, as
consequências positivas começaram a demorar mais do que o esperado, uma vez que
vários países da região, sobretudo os do Mercosul, experimentaram uma piora do
saldo comercial, em particular com os Estados Unidos, à medida que realizaram uma
abertura comercial rápida e, em vários casos, acompanhada de apreciação cambial
(MEDEIROS, 1997; BANDEIRA, 2003, cap. XXII; PALMA, 2004). De acordo com
Bastos (2004b), o fato que os Estados Unidos não pareciam dispostos a abandonar o
protecionismo seletivo em torno a vários produtos de interesse sul-americano (como
açúcar, soja, algodão, etanol, milho, carnes, suco de laranja, têxteis, calçados, aço,
___________________________
Para isso, era necessário manter uma posição conjunta do bloco regional em formação, diante “de
uma iniciativa de âmbito continental cujos contornos estão ainda um tanto fluidos... Era essencial
evitar uma reação desordenada dos países envolvidos no processo de formação de mercado
comum em nível sub-regional. Isso foi garantido em sucessivas reuniões... Esse esforço de
coordenação era tanto mais importante quanto se tem presente que o processo de integração em
que estão envolvidos os países do Cone Sul não se reduz a uma área de livre comércio, mas visa a
um mercado comum que supõe a existência de tarifa externa comum, harmonização de políticas
comerciais etc. A opção de um ou outro país por negociações individuais com os Estados Unidos,
sobretudo se tendessem à formação de áreas de livre comércio – ainda que em horizonte distante
– teria um efeito diluidor nos esforços de integração de grandes consequências. Assegurar que
isso não ocorresse era um objetivo não desprezível ao se formular a estratégia negociadora
brasileira...Além disso, a existência de uma comissão em que os quatro nações do sul do
continente atuassem com uma única voz serviria também para aumentar o poder de barganha
nas negociações com os Estados Unidos”.
-28-
fumo, laticínios, derivados de cacau etc.) tornava a ALCA ainda menos atraente, para
os países que não competiram para fechar acordos bilaterais com os Estados Unidos.
O projeto liberal não estava interessado apenas em fluxos comerciais, porém,
mas também em fluxos de investimentos, que teriam uma nova relação com a
abertura comercial na globalização. Segundo Bastos (2003), uma novidade do
neoliberalismo em relação aos argumentos liberais tradicionais foi o argumento de
que a abertura comercial era uma necessidade colocada pela nova forma de
internacionalização das corporações industriais, que estariam formando cadeias
produtivas transnacionais, ou seja, com níveis de integração vertical, em cada país,
muito menores do que na “época dos mercados nacionais protegidos”. Alegava-se
que altos níveis de proteção do mercado nacional podiam, nestas novas
circunstâncias, afastar investimentos destas “empresas-rede”, enquanto a abertura
comercial, ao revés, atrairia investimentos que cobririam déficits correntes
temporariamente trazidos pelo aumento de importações, e aumentariam a
produtividade geral do sistema, em conjunto com a pressão competitiva das
importações. Com o tempo, os ganhos de eficiência dos empresários locais, e os
investimentos das filiais, que aproveitariam tecnologias e canais de comercialização
das corporações globais, levariam a uma redução dos déficits correntes (FRITSCH &
FRANCO, 1989; FRANCO, 1996; BARROS & GOLDENSTEIN, 1997).
A esperança se frustrou no caso brasileiro, como veremos, uma vez que o
aumento do IDE e a desnacionalização de parte da estrutura industrial não
trouxeram uma reversão do déficit comercial verificado a partir de 1995, muito
embora as empresas tenham sido forçadas pelo aumento da pressão competitiva a
“emagrecer” organogramas burocráticos, importar tecnologias e automatizar linhas
de produção, onde possível. A liberalização comercial propiciou, em escala global,
um aumento do IDE orientado para exportações manufatureiras em países em
desenvolvimento, mas a concentração do IDE para esses fins, e o aumento resultante
das exportações, limitou-se a um número muito pequeno de países, nitidamente
concentrados na Ásia.24
Nas palavras de PALMA, Gabriel (2004, p. 410), “um resultado até certa medida inesperado
(24)
da liberalização generalizada do comércio entre países menos desenvolvidos (PMD) foi um

aumento da concentração das exportações em poucos países, particularmente as exportações de
manufaturados – de fato, em 2002, apenas nove países são responsáveis por aproximadamente
-29-
Em geral, segundo Carneiro (2008), a América do Sul se integrou à

globalização, na década de 1990, muito mais pela importação de capitais do que pelo
aumento dos fluxos de exportações. Este tipo de inserção, dita financeirizada, foi
diferente do perfil produtivista característico da Ásia em desenvolvimento, em que as
filiais (de dentro e de fora da região) desenvolveram cadeias produtivas regionais
que buscavam ganhos de eficiência e diferenciais da relação câmbio-salário
favoráveis às exportações, ativando o comércio intra-regional de manufaturados a
partir da demanda externa de manufaturados e do crescimento dos mercados
internos à região. Na América Latina como um todo, o perfil financeirizado se
diferenciaria pelo fato de que, no México e alguns países da América Central, as
filiais estrangeiras estiveram interessadas em plataformas de montagem e exportação
de produtos manufaturados, com baixos níveis de valor adicionado e insumos locais.
No entanto, de acordo com Palma (2004), essas exportações tiveram efeitos de
encadeamento insignificantes tanto para o mercado interno dos países receptores de
IDE, quanto para o comércio com outros países latino-americanos. Na Ásia em
desenvolvimento, ao contrário, as filiais montadoras e/ou seus subcontratantes
geraram mais efeitos de encadeamento por meio da demanda de insumos, tanto no
país receptor do IDE, quanto no comércio intra-industrial com países fornecedores de
insumos na própria região. Embora a formação de empresas-rede com grande
integração regional de operações tenha se iniciado com filiais japonesas, em busca de
uma melhor relação câmbio/salários ainda na década de 1970, a expansão do IDE e
de “novas formas de investimento” sem controle direto, através do comando à
distância de redes regionais de fornecedores e subcontratantes especializados, ou do
licenciamento de tecnologias e marcas, passou a contar crescentemente com o
outsourcing de empresas da Coréia do Sul e de Taiwan.25
___________________________
90% de todas as exportações dos PMD... Os nove são: China (23%), Coréia (14%), Taiwan (13%),
México (12%), Cingapura (11%), Malásia (7%), Tailândia (4%), Filipinas (3%) e Indonésia (3%)”.
A primeira formulação moderna do modelo dos “gansos voadores” para explicar os efeitos de
(25)
criação de comércio regional do IDE japonês foi, provavelmente, de KOJIMA, Kiyoshi (1973). O
estudo original das “novas formas de investimento” é talvez o de OMAN, Charles (1984).
-30-
Tabela 1
Relação IDE (inward)/exportações em %
1990-92 1993-95 1996-98 1999-01 2002-05
Economias em
47 81 112 123 80
desenvolvimento
América Latina 84 124 240 274 150
Ásia em desenvolvimento 41 74 84 88 64
Fonte: UNCTAD, FDI on line, apud Carneiro (2008).
Segundo Carneiro (2008), o peso do IDE orientado para fusões e aquisições, ao

contrário do investimento em plantas produtivas (greenfield), também foi muito
maior na América do Sul do que na Ásia em desenvolvimento, acompanhando a
desnacionalização de empresas privadas e o processo de privatização de estatais em
ramos non-tradable ou intensivos em recursos naturais. Em geral, os estudos da Cepal
(2005, 2007) vêm indicando que o IDE na América do Sul, originado ou não na
própria região, esteve mais orientado para a busca de mercados internos ou de
recursos naturais, com importância insignificante da procura de ativos estratégicos
para a concorrência global ou de ganhos de eficiência com a internacionalização de
cadeias produtivas.26
Assim, a liberalização comercial da década de 1990 colocou em competição
diferentes modelos de integração regional, com desvantagens evidentes para a
América do Sul. O aumento da concorrência pode ser explicado pela redução global
de tarifas, custos de transporte, de telecomunicações e de processamento de
informações, e pelas mudanças nas estratégias de concorrência da grande
corporação. Embora preservassem unidades produtivas próximas de mercados
consumidores importantes, as corporações passaram a racionalizar operações em
redes transnacionais de plantas produtivas próprias, fornecedores e subcontratantes,
em geral com menor integração vertical em mercados nacionais do que antes,
concentrando-se na busca de ativos tecnológicos, no desenho de produtos e
processos, e no gerenciamento financeiro, logístico e mercadológico das redes de
produção e distribuição, com elos dispersos no espaço, mas sob seu comando
regional ou global.27
O mesmo achado está, em linhas gerais, presente no estudo da internacionalização recente das
(26)
empresas brasileiras por HIRATUKA, Celio & SARTI, Fernando (2011).

Pode-se considerar que MICHALET, C-A. (1976; 1985), PORTER, Michael (1986) e DUNNING,
(27)
John (1988) divulgaram amplamente o surgimento da corporação integradora de operações
-31-
Tabela 2
China: Matriz do comércio exterior e saldo de acordo com país e região
Média do período 2003-2005 (milhões de US$ a preços correntes)
Exportações Importações Saldo
ASEAN+ 3 143.037 251.755 (108.718)
ASEAN 43.064 61.763 (18.699)
China (a) — 39.637 (39.637)
Japão 72.301 89.628 (17.326)
Republica da Coréia 27.671 60.728 (33.056)
Estados Unidos 126.985 42.478 84.507
Canadá 8.482 6.413 2.069
União Européia (27) 111.103 66.475 44.628
América Latina e Caribe
17.596 21.061 (3.465)
(33)
Índia 6.071 7.232 (1.161)
Austrália + Nova
9.799 12.936 (3.137)
Zelândia
Outros 174.762 136.298 38.464
Mundo 597.836 544.647 53.188
Fonte: CEPAL, com base em COMTRADE, apud Carneiro (2008).
a: Referente a transações entre Guangdong e Hong Kong SAR.
Nesse novo cenário da concorrência, uma nova divisão internacional do

trabalho se constituiu nas periferias do capitalismo. Segundo Akyus (2005) e Sarti &
Hiratuka (2010), os contornos da nova divisão resultaram, sobretudo, da interação
tensa entre corporações com centros de comando sediados na Tríade, e estratégias de
Estados nacionais, nos centros e nas periferias. Enquanto Estados Unidos, Japão e
União Europeia concentraram os centros de comando, financiamento, pesquisa e
desenvolvimento das matrizes, essas mantiveram em particular as atividades
produtivas mais intensivas em tecnologia e de montagem final complexa nos países
sede, transferindo atividades mais intensivas em trabalho, especialmente, para redes
na periferia regional (México e América Central, Leste Europeu, Sudeste Asiático).
Alguns países asiáticos, como Coréia do Sul e Taiwan, conseguiram se inserir no topo
das cadeias de valor industrial sob comando de empresas nacionais fortemente
apoiadas pelos Estados, ou mesmo como sede de centros de controle regional de
filiais (Cingapura), enquanto outros receberam o outsourcing de atividades mais
___________________________
globais ou regionais. A propósito, ver também CHESNAIS, François (1994), UNCTAD (1995), e
BOUBA-OLGA, Olivier (2006). Sobre a concorrência entre diferentes blocos regionais e a atração
de IDE, ver OMAN, Charles (1994), e FISCHER, Bernhard (1998). Sobre o perfil regionalizado de
operação produtiva das corporações “globais”, ver RUGMAN, Alan (2005).
-32-
intensivas em trabalho, tornando-se plataformas de exportação com pouco valor

agregado. A China, por sua vez, pareceu combinar as três estratégias asiáticas,
iniciando com atividades intensivas em mão de obra, mas caminhando gradualmente
em direção a elos de maior valor agregado, em parte por meio de condicionantes
impostos pelo Estado à operação de filiais (exigências de rede de fornecedores locais,
de transferência de tecnologias e formação de joint-ventures), e em parte por meio de
incentivos à capacitação financeira e tecnológica de empresas estatais e privadas
nacionais. Além disso, foi fundamental como eixo da “fábrica asiática”, incorrendo
em déficits com os países da Ásia em desenvolvimento (a partir da importação de
bens de capital e insumos especializados) e superávits com os países desenvolvidos
(CEPAL, 2008; CARNEIRO, 2008).
Tabela 3
China: Composição do Saldo Comercial, por intensidade tecnológica dos produtos (2008-2010)
Manufaturas de
Bens
Exportações Importações Saldo Recursos Baixa Média Alta
Primários
Naturais tecnologia Tecnologia tecnologia
América Latina e
218 493 (226 031) (7 538) (143 011) (24 874) 57 817 58 264 43 916
Caribe
América do Sul 128 829 (200 255) (71 426) (138 111) (34 843) 33 488 35 159 32 658
México e
77 488 (22 761) 54 727 (3 232) 9 207 21 310 17 074 10 254
América Central
Países do Caribe 12 176 (3 015) 9 161 (1 667) 763 3 019 6 031 1 004
Ásia e Pacífico 967 876 (1 335 148) (367 271) (138 827) (83 385) 185 833 (113 497) (215 622)
ASEAN 358 866 (378 248) (19 381) (45 251) (22 016) 69 029 54 582 (76 370)
Austrália e Nova
77 481 (145 521) (68 039) (121 432) (8 236) 28 537 15 636 18 007
Zelândia
República de
196 389 (353 106) (156 717) 11 887 (29 754) 20 747 (54 857) (103 086)
Coréia
Japão 335 140 (458 274) (123 134) 15 970 (23 379) 67 519 (128 858) (54 173)
Estados Unidos 757 961 (262 045) 495 916 (40 808) 5 905 260 531 63 871 205 331
União Europeia 841 291 (428 948) 412 343 5 218 (9 837) 238 968 (40 423) 217 448
Fonte: Cepal, 2011.
Embora não pareça ser incorreto caracterizar a inserção global da economia

brasileira como financeirizada, em linha com o resto da América do Sul na década de
1990, creio ser necessário diferenciar mais o caso brasileiro. É verdade que a
dependência de financiamento dos déficits correntes aumentou, e que a
reestruturação microeconômica induzida pela abertura comercial e pela política
cambial foi acompanhada pela deterioração do saldo comercial, uma vez que a
-33-
defesa de parcelas do mercado interno contra importações de bens finais se fez em

paralelo com o aumento das importações de bens de capital e insumos para
aumentar a eficiência das plantas produtivas (Bielchowsky, 1993; Miranda, 2001).
Segundo Sarti & Laplane (2002), as filiais estrangeiras, em particular, não
contribuíram para o aumento das exportações líquidas e sim para a deterioração do
saldo, porque a forma de vinculação com as cadeias globais de valor passou menos
pelas exportações do que pelo outsourcing de máquinas, equipamentos, partes, peças
e componentes para defender, sobretudo, parcelas do mercado interno. A
reestruturação industrial trouxe, portanto, perda de densidade das cadeias
produtivas internas, aumento do coeficiente importado por unidade de produto, e
déficits comerciais na década de 1990.28
Se é inegável que, como no resto da América do Sul no processo de
mundialização da concorrência, a estrutura industrial brasileira perdeu importantes
encadeamentos internos para importações oriundas, sobretudo, de outras regiões, a
inserção brasileira na divisão regional do trabalho continuou diferenciando o país
como sede de operações de filiais interessadas no mercado da região como um todo.
De acordo com Sarti & Laplane (2002), as filiais industriais orientadas para o
mercado interno, fora dos ramos non-tradable e intensivos em recursos naturais,
parecem receber das matrizes “o mandato de produzir para o mercado doméstico,
em alguns casos ampliado para incluir o Mercosul (e, eventualmente, os países da
Aladi), fazendo uso do acesso privilegiado estabelecido nos acordos comerciais. A
análise dos coeficientes de comércio e das estratégias mostra que, após a abertura da
(28)
Ver COUTINHO, 1997; LAPLANE & SARTI, 1997; SARTI & LAPLANE, 2002; SAMPAIO &
NARETTO, 2000; CARNEIRO, 2002. Na síntese de Bastos (2003, p. 261): “As exportações, de fato,
não acompanharam o surto de importações, concentrando-se em produtos intensivos em recursos
naturais e mão-de-obra barata e perdendo participação, com algumas exceções, em produtos
intensivos em tecnologia e escala, cujos mercados tendem a crescer mais do que o comércio
mundial e nos quais valor agregado e produtividade são maiores. Como resultado, todos os
ramos industriais sofreram deterioração do saldo comercial (exceto madeira, fumo, couro/peles e
alimentos), verificando-se deterioração maior em ramos intensivos em tecnologia e escala (forte
déficit em eletroeletrônicos e telecomunicações, química e bens de capital) e gerando saldo
comercial menor nos setores intensivos em recursos naturais (commodities como siderúrgicos,
papel e celulose, metais não-ferrosos), mas preservando o saldo agrícola. Como esperado pelos
proponentes da abertura comercial, ela trouxe maior especialização na alocação de recursos; mas,
ao contrário do que afirmavam, aparentou-se mais àquilo que analistas chamaram de
‘especialização regressiva’ em termos setoriais, macroeconômicos e da inserção comercial do
país”.
-34-
economia, a maioria das filiais aumentou o conteúdo importado de sua produção

local de maneira muito mais intensa que suas exportações... Como consequência, as
empresas estrangeiras da amostra tiveram expressivos déficits comerciais com os
mercados nos quais se localizavam suas matrizes, e superávit com o Mercosul e com
a Aladi” (pp. 43-4).
Tabela 4
Comércio exterior de Empresas Estrangeiras selecionadas por regiões – 1997
Exportações Importações Saldo
US$ milhões % US$ milhões % US$ milhões
Mercosul 2.988,0 28,3 1.521,8 12,7 1.466,2
NAFTA 1.755,3 16,6 3.329,0 27,7 (1.573,7)
ALADI 1.241,5 11,7 149,4 1,2 1.092,1
União Européia 1.961,2 18,5 4.328,3 36,0 (2.367,2)
Ásia 1.299,8 12,3 1.748,2 14,6 (448,4)
Resto do mundo 1.329,2 12,6 936,9 7,8 392,3
Total Empresas 10.575,0 100,0 12.013,6 100,0 (1.438,7)
Total Brasil 52.985,8 61.528,1 (8.542,3)
Fonte: Elaboração NEIT/IE/Unicamp a partir de dados da Secex, apud Sarti & Laplane
(2002).
Em outras palavras, do ponto de vista do comércio industrial, um dos

impactos da abertura comercial sobre a integração regional foi o de reforçar a
orientação das filiais estrangeiras instaladas no Brasil para exportações em direção ao
mercado sul-americano, sobretudo nos ramos mais intensivos em tecnologia e escala.
De acordo com Camargos (2007), as importações brasileiras de produtos da indústria
de transformação oriundas da América do Sul não cresceram na mesma proporção
das exportações (à exceção, por um tempo, da Argentina), de modo que o saldo
comercial industrial do Brasil com seus parceiros regionais aumentou
significativamente na primeira metade da década, reduzindo-se na segunda metade,
e voltando a aumentar, ainda com mais força, na década seguinte. Por outro lado,
aumentaram (e voltariam a aumentar na década seguinte, sobretudo em sua segunda
metade) as importações industriais oriundas dos blocos regionais (União Européia,
Nafta e Ásia) em que se concentram as matrizes das corporações globais e/ou as
filiais com mandato para exportações extra-regionais em grande escala.29
Nas palavras de Sarti & Laplane, op. cit., pp. 46-8: “É evidente a coerência entre as estratégias
(29)
de internacionalização da produção das filiais dos diversos setores (dimensão micro da
-35-
O estudo de Hiratuka & Negri (2003) apresentou dados detalhados sobre a

orientação geográfica do comércio exterior de empresas estrangeiras, além de 80
empresas nacionais, dentre as 500 maiores do país. Como se pode atestar na Tabela 5,
as empresas nacionais não destinaram parcela significativa das exportações para o
Mercosul, mas as filiais oriundas do Nafta e da União Europeia passaram a fazê-lo
em grande escala na década de 1990. Estas empresas, por sua vez, orientaram suas
importações, sobretudo, para as regiões de origem das matrizes. As empresas
asiáticas destinavam a maior parte de suas exportações e, principalmente,
importações para a região de origem do capital. O exercício econométrico também
aponta para o fato das filiais atenderem ao mercado interno e, a seguir, ao mercado
regional, sem que os canais de comércio das filiais com as matrizes tenham-lhes
aberto o papel de fornecedoras para regiões desenvolvidas, ao contrário de serem
supridas por elas, particularmente em produtos de maior intensidade tecnológica.30
___________________________
internacionalização) com os resultados do comércio exterior, por produto e por região (dimensão
macro do processo). As filiais do grupo Resource Seeking são as responsáveis por boa parte das
exportações de produtos intensivos em recursos naturais para a União Européia e para a Ásia. As
filiais do grupo Market Seeking com moderada orientação exportadora são as responsáveis pelas
exportações de produtos intensivos em escala, de fornecedores especializados e intensivos em
P&D para os países do Mercosul, da Aladi e do Nafta. Todas as filiais que seguem estratégias
Market Seeking com diferentes graus de orientação exportadora são as responsáveis pelas
importações de produtos intensivos em escala, de fornecedores especializados e de produtos
intensivos em P&D da União Européia, do Nafta e da Ásia”.
(30)
Para os autores, “...uma das causas do maior volume de importações de sua região de origem
pode ser a dependência tecnológica das filiais brasileiras em relação às suas matrizes, tendo em
vista a relação, já explicitada, entre comércio com a região de origem e comércio intrafirma. As
explicações para este resultado podem estar relacionadas com a tendência das corporações
transnacionais em internalizar a produção mais intensiva em tecnologia, ao invés de transacioná-
las livremente no mercado... a assimetria entre exportações e importações pode estar relacionada
com o papel representado pelas filiais brasileiras no conjunto das operações da corporação. Como
Laplane & Sarti já haviam demonstrado, o principal atrativo do país para o investimento
estrangeiro consiste na exploração do mercado interno e regional. Desse ponto de vista, a maioria
das filiais brasileiras não detém mandatos mundiais para atuarem como fornecedoras globais da
corporação, mas se integram à rede mundial, absorvendo produtos, sejam intermediários ou
finais, com maior conteúdo tecnológico, das matrizes ou de filiais instaladas em países
desenvolvidos” (p. 355). Sobre o comércio regional das grandes empresas nacionais, ver SILVA,
Maria Lussieu (2003).
-36-
Tabela 5
Proporção do Comércio Total de Empresas Nacionais e Estrangeiras Selecionadas, por Região de
Origem ou Destino (1989, 1997 e 2000)
Exportações Importações
Nacionalidade Ano
Merc. Nafta Aladi U. E. Ásia RM Merc. Nafta Aladi U. E. Ásia RM
1989 3% 21% 1% 29% 33% 13% 8% 38% 13% 21% 9% 11%
Brasileira 1997 9% 19% 3% 25% 26% 16% 7% 33% 12% 21% 15% 12%
2000 6% 30% 2% 30% 17% 14% 9% 40% 11% 23% 9% 8%
1989 4% 39% 8% 25% 14% 10% 4% 66% 2% 16% 11% 1%
Nafta 1997 32% 23% 12% 15% 8% 9% 6% 47% 1% 26% 11% 9%
2000 25% 21% 13% 23% 8% 11% 21% 49% 1% 19% 6% 4%
1989 5% 28% 8% 47% 4% 8% 11% 17% 3% 66% 2% 2%
U. E. 1997 32% 14% 14% 22% 8% 10% 20% 11% 2% 49% 7% 11%
2000 19% 31% 10% 28% 4% 9% 15% 19% 0% 54% 10% 2%
1989 1% 11% 3% 15% 66% 4% 3% 17% 0% 8% 72% 0%
Ásia 1997 10% 11% 9% 15% 54% 1% 2% 22% 0% 3% 72% 2%
2000 5% 21% 3% 20% 50% 1% 3% 19% 0% 6% 70% 1%
1989 8% 4% 1% 66% 10% 11% 0% 59% 2% 7% 1% 32%
Resto do
1997 18% 7% 1% 30% 14% 30% 0% 66% 6% 14% 0% 13%
Mundo (RM)
2000 11% 4% 4% 28% 27% 26% 2% 74% 1% 17% 1% 5%
Fonte: Secex: Elaboração Neit-IE-Unicamp apud Hiratuka & Negri (2003).
Creio que esses resultados da abertura comercial parecem apontar para o

reforço, a partir da década de 1990, do padrão histórico de integração regional
identificado pelos autores cepalinos clássicos antes discutidos, para quem os
desequilíbrios comerciais na região eram explicados por assimetrias produtivas e
tecnológicas, associadas à divisão de trabalho entre filiais e firmas nacionais, de
diferente produtividade e porte, distribuídas desigualmente entre os países e
expressando as diferenças geográficas da difusão do progresso técnico na economia
mundial capitalista. Como Gunnar Myrdal (1960) alegara, uma integração regional
com ênfase no livre-comércio podia acentuar dinâmicas cumulativas de
desenvolvimento desigual regional, se colocasse em concorrência economias com
pontos de partida muito assimétricos. Economias maiores e mais diversificadas, que
já tivessem avançado na expansão do mercado interno puxado pela industrialização,
poderiam colher desproporcionalmente os frutos de processos de liberalização,
deixando pouco espaço para a diversificação industrial de parceiros menores e mais
atrasados.
Nesse sentido, a abertura comercial da década de 1990 parece ter tido pelo
menos dois efeitos estruturais, de difícil reversão, no comércio industrial da América
do Sul: o aumento da dependência tecnológica em relação aos países onde se
-37-
localizam matrizes de corporações globais, ou as filiais com mandato para o mercado

mundial – dependência que pode ser estimada pela importação de bens de capital e
insumos industriais intensivos em tecnologia; e o aumento da polarização regional
na distribuição de atividades industriais, medido a médio prazo pelos superávits
bilaterais no comércio industrial do Brasil e, em menor medida, da Argentina com os
parceiros regionais. A concentração, nos maiores países da região, das maiores
empresas industriais e das filiais orientadas para o mercado nacional e regional de
bens finais, e crescentemente importadoras de insumos especializados oriundos de
fora da região, tende logicamente a limitar a substituição de um padrão de comércio
inter-setorial por um intra-setorial dentro da região, em um quadro de liberalização
comercial pouco administrada, ao contrário do pretendido por Prebisch. E tornam os
fluxos de comércio intra-regional dependentes, como veremos, da capacidade de
geração de divisas por meio de exportações de produtos básicos para fora da região,
e da variação (historicamente instável) dos preços das commodities exportadas.
2 O ciclo da economia mundial e seu impacto sobre o modelo de integração
econômica sul-americana
Com poucas exceções, os programas de liberalização seguidos na América do

Sul, na década de 1990, acabaram em crises econômicas graves, que reforçaram as
reações políticas contra as coalizões de governo prevalecentes. Segundo Cintra &
Farhi (2003), as crises financeiras e cambiais do final do século XX associaram-se à
retração cíclica dos fluxos internacionais de capitais para os países em
desenvolvimento, reduzindo a possibilidade de financiamento dos grandes déficits
de transações correntes que se formaram durante o boom de entrada de capitais no
período de execução das reformas liberalizantes. Em meio à reversão cíclica,
depreciações cambiais agudas nos países periféricos com regimes de câmbio
flutuante, e ataques especulativos exitosos contra taxas de câmbio fixas ou semifixas,
provocaram desequilíbrios patrimoniais abruptos nas contas de Estados e empresas
endividados em moeda externa. Na América do Sul, também modificaram
abruptamente os preços relativos entre os parceiros regionais, além de detonarem
crises financeiras resolvidas com recurso aos programas recessivos do FMI ou, no
caso de Argentina e Uruguai, de reestruturações da dívida externa. Segundo
Natanson (2009), a crise econômica teve em vários países um impacto devastador
-38-
sobre o apoio político de programas de liberalização, e contribuiu para impedir a

conclusão das negociações da ALCA.
No Brasil, o fechamento do processo negociador da ALCA não ocorreu no
governo que liderou a realização de reformas liberalizantes no Brasil, o governo de
Fernando Henrique Cardoso (FHC), mas no governo Lula, que se elegeu com um
discurso fortemente crítico da ideologia neoliberal. Do ponto de vista da política
econômica externa, a visão que orientaria o governo Lula foi muito crítica do que se
considerou a aceitação passiva do neoliberalismo pelo governo FHC. Essa crítica foi
esboçada em publicações escritas ou editadas, durante a campanha contra o
neoliberalismo, por protagonistas do futuro governo, como Samuel Pinheiro
Guimarães (1999) e Marco Aurélio Garcia (1996).31 Em linhas gerais, a crítica
fundamental era que o governo FHC abdicara da construção de um projeto de
desenvolvimento definido e coordenado pelo Estado nacional, transferindo decisões
centrais ao destino do país para organismos internacionais, grandes grupos
multinacionais e especuladores financeiros, ao aderir ao receituário neoliberal do
Consenso de Washington. Diante da adesão ao ideário neoliberal, o espaço para a
atuação da diplomacia econômica era reduzido, como, aliás, era o espaço para a
intervenção estatal em geral: tratava-se basicamente de defender alguns interesses
particulares eventualmente afetados pela estratégia de abertura, sem questionar a
ordem internacional assimétrica que os países desenvolvidos buscavam consolidar
por meio de tratados multilaterais e da difusão de ideologias que lhes seriam
favoráveis.
A missão histórica de um novo governo deveria ser a de reverter a perda de
autonomia gerada pela estratégia neoliberal, recuperando a capacidade de
intervenção do Estado e buscando formas de inserção internacional menos
suscetíveis a crises, em nome do desenvolvimento econômico e social duradouro.
Neste sentido, o lugar para a diplomacia econômica não era meramente o de
defender interesses parciais prejudicados por um movimento inexorável de abertura:
Já durante o governo de Luiz Inácio Lula da Silva, vários discursos e publicações de membros
(31)
do governo reafirmaram aspectos centrais dessa visão de política externa; dentre outros, ver
Amorim (2004), Guimarães (2005; 2010a; 2010b), e Garcia (2010). Para as origens da estratégia e
seus primeiros resultados, ver Cruz & Stuart (2004). Para visões críticas manifestas por ex-
integrantes do governo FHC, ver Barbosa (2010) e Ricupero (2010).
-39-
ela deveria negociar internacionalmente a abertura de espaços para a realização de

políticas nacionais de desenvolvimento e, em geral, se esforçar para a construção
política de uma ordem internacional menos assimétrica.
Uma prática essencial para a nova política seria desconstruir a ideologia de
que a globalização dos mercados seria um processo neutro, que reduziria
homogeneamente a capacidade dos Estados nacionais em nome dos benefícios da
divisão internacional do trabalho, e que puniria apenas Estados incapazes de
executar políticas econômicas que fornecessem os incentivos corretos para o setor
privado. Pelo contrário, a globalização dos mercados redundava em crises periódicas
e acentuava as assimetrias internacionais. Por sua vez, o esforço de normatização
multilateral das relações econômicas internacionais, liderado pelos Estados Unidos,
era tudo menos neutro: tendia a consolidar as assimetrias ao reduzir a proteção a
ramos nascentes de indústria e serviços nos países em desenvolvimento, assim como
limitar políticas de desenvolvimento, de modo a preservar o controle dos países
centrais sobre ramos intensivos em tecnologia e capital, com maiores perspectivas de
crescimento e agregação de valor.32
O acicate para forçar os países em desenvolvimento a celebrar acordos
econômicos tão assimétricos, na OMC como na América do Sul, era a ameaça de
conclusão de acordos exclusivamente com aqueles países periféricos dispostos a
aceitar as novas disciplinas, em troca de algum acesso preferencial aos mercados do
Norte. À ameaça de isolamento feita pelos países desenvolvidos, caberia reagir por
meio da celebração de alianças entre grandes Estados periféricos que não estivessem
dispostos a aceitar a divisão internacional do trabalho proposta e renunciar a
pretensões desenvolvimentistas. Ao invés da integração assimétrica, a qualquer
custo, cabia estimular a diversificação de aliados políticos e parceiros econômicos no
eixo Sul-Sul, mesmo porque os países desenvolvidos não deixariam de se interessar
em negociar e transacionar com países em desenvolvimento em crescimento
acelerado. A cooperação política e a integração comercial no eixo Sul-Sul deveriam
caminhar juntas, para fortalecer os países periféricos mutuamente, perante as
ameaças colocadas à autonomia política e ao desenvolvimento econômico pela
Do ponto de vista geopolítico, um movimento semelhante ocorria na tentativa de ampliar a
(32)
agenda de intervenção do Conselho de Segurança da ONU, sem participação expressiva dos

países periféricos representados na Assembleia Geral: Guimarães, 1999, cap. XVII.
-40-
agenda desigual e injusta controlada pelos países desenvolvidos, liderados pelos

Estados Unidos.
A ameaça de limitação ao desenvolvimento seria ainda maior na proposta feita
pelos Estados Unidos para a ALCA, que não apenas oferecia uma abertura tímida em
vários produtos de interesse sul-americano (como açúcar, soja, algodão, etanol,
milho, carnes, suco de laranja, têxteis, calçados, aço, fumo, laticínios, derivados de
cacau etc.), como também se recusava a limitar o uso de subsídios ou de mecanismos
arbitrários de defesa comercial por parte dos Estados Unidos. Além disto, propunha
restrições superiores a políticas de desenvolvimento (chamadas OMC-plus) àquelas já
consolidadas na OMC, ou mesmo em questão na Rodada de Doha (nas regras para
compras governamentais, propriedade intelectual, incentivos a investimentos,
regulação de capitais estrangeiros, dentre outros). Enquanto isto, na Rodada Doha da
OMC, a oferta de abertura dos mercados agrícolas e de limitação de subsídios por
parte dos países desenvolvidos continuava limitada, embora esses países
continuassem exigindo um aprofundamento das disciplinas restritivas de políticas
desenvolvimentistas “desleais”.
Em linhas gerais, a prática da política externa brasileira seguiu a visão
estratégica anunciada, ainda em campanha contra o neoliberalismo, pelos
protagonistas do futuro governo. Segundo Bastos (2004b), a nova prioridade
conferida à preservação do espaço de políticas de desenvolvimentos e às relações
Sul-Sul ficou patente quando, em julho de 2003, o ministro Celso Amorim respondeu
à oferta estadunidense de redução tarifária (que “fatiava” a ALCA em quatro regiões,
discriminando o Mercosul), explicitando o enfoque dos “três trilhos” que orientaria a
política exterior brasileira. No trilho multilateral da OMC, seriam abordados temas
sensíveis para o país, como regulamentação de compras governamentais, política de
investimentos e respeito a patentes, afastados o quanto possível do âmbito ALCA. O
trilho ALCA, por sua vez, consagraria um conjunto de compromissos básicos
comuns nas várias áreas de negociação do acordo regional, enquanto as negociações
de acesso a mercado seriam realizadas, sobretudo, em âmbito 4 + 1, ou seja,
articulando o Mercosul em negociação conjunta com terceiros países ou blocos.33 Esta
“De forma sucinta, essa posição - obviamente sempre sujeita a alguns ajustes no processo de
(33)
negociação - pode ser descrita da seguinte forma: 1) a substância dos temas de acesso a mercados
em bens e, de forma limitada, em serviços e investimentos seria tratada em uma negociação 4 + 1
-41-
proposta tinha um significado claro no que tange às relações interamericanas: a

realização de tratados de liberalização com países latinos não dependeria do acerto
simultâneo de um tratado pan-americano que também envolvesse a América do
Norte. Ou seja, não dependeria da ALCA, podendo limitar-se a acordos Sul-Sul. Para
executar estes acordos, o país usaria as possibilidades de preferência abertas, muito
antes do processo ALCA deslanchar, pelo ambiente ALADI.34
Já em 2003, uma coalizão de países liderada pelo Brasil, o G-20 comercial,
conseguiu bloquear a conclusão de um acordo favorável aos países desenvolvidos, e
reorientar a agenda para temas prioritários aos países em desenvolvimento, embora a
Rodada Doha não tenha sido concluída (BLUSTEIN, 2009). A aliança entre Brasil,
Argentina e Venezuela também barrou o tratado da ALCA, sem prejuízo da
preservação do esforço de integração Sul-Sul. Ao contrário do vaticínio ameaçador
do governo George W. Bush, os países que celebraram acordos bilaterais com os
Estados Unidos não se recusaram a celebrar ou aprofundar também acordos com o
Mercosul, dentro do ambiente ALADI, em direção à formação de uma zona de livre-
comércio (e não de uma união aduaneira, em vista da divergência de tarifas
alfandegárias extra-zona) na área da Comunidade Sul-Americana de Nações,
embrião da UNASUL.35
___________________________
entre o Mercosul e os Estados Unidos; 2) o processo Alca propriamente dito se focalizaria em

alguns elementos básicos, tais como solução de controvérsias, tratamento especial e diferenciado
para países em desenvolvimento, fundos de compensação, regras fitossanitárias e facilitação de
comércio; 3) os temas mais sensíveis e que representariam obrigações novas para o Brasil, como a
parte normativa de propriedade intelectual, serviços, investimentos e compras governamentais,
seriam transferidos para a OMC, a exemplo do que advogam os Estados Unidos em relação aos
temas que lhes são mais sensíveis, como subsídios agrícolas e regras antidumping” (Amorim,
2003).
(34)
Nas palavras de Celso Amorim: “Deve-se lembrar, porém, que já dispomos de canais
negociadores para levar adiante uma agenda de integração com os países latino-americanos no
âmbito da Aladi (Associação Latino-Americana de Integração), em especial os da América do Sul.
Essas tratativas se beneficiam da cobertura jurídica da chamada ‘cláusula de habilitação’ da
OMC, que autoriza a troca de preferências comerciais entre países em desenvolvimento. Assim, o
maior interesse em negociarmos uma Alca reside na expectativa de acesso ao mercado norte-
americano, o qual, por sua dimensão e dinamismo, não pode ser ignorado.” (Amorim, 2003).
(35)
Nas palavras do documento do MRE (2001), explicativo das negociações do Mercosul no
ambiente ALADI: “A Associação Latino-Americana de Integração (Aladi), estabelecida pelo
Tratado de Montevidéu (TM-80), firmado em 12/08/80, constitui o marco jurídico no âmbito do
qual se desenrola o processo de integração econômica dos países da região... Na estrutura jurídica
-42-
Tabela 6
Participação no Comércio Sul-Sul, por Sócios em Desenvolvimento da Região,
1990-1991 e 2005-2006 (Porcentagens)
África Oriente Ásia em Sul-Sul
1990 - 1991 América Latina Europa
Médio Desenvolv.
e Caribe central e
América Latina e Caribe 14,6 4,0 1,2 1,4 3,5 24,7
Europa central e oriental 3,2 36,0 2,0 1,8 6,0 49,1
África 5,1 2,9 6,7 2,2 4,0 20,8
Oriente Médio 4,5 2,6 2,3 6,9 17,9 34,1
Ásia em desenvolvimento 2,9 2,1 2,3 2,9 27,5 39,3
Comercio Sul-Sul 5,2 7,7 2,5 2,8 23,9 36,0
2005 - 2006 América Latina Europa África Oriente Ásia em Sul-Sul
e Caribe central e Médio Desenvolv.
América Latina e Caribe 17,5 oriental

0,8 1,4 1,0 5,9 26,6
Europa central e oriental 0,6 21,0 1,3 2,7 1,8 27,5
África 1,3 1,3 17,8 2,1 9,7 32,2
Oriente Médio 0,5 0,8 3,0 9,3 22,0 35,6
Ásia em desenvolvimento 2,5 1,9 1,9 2,9 40,5 49,8
Comercio Sul-Sul 4,6 4,1 2,3 3,2 26,7 40,9
Fonte: Cepal, 2008.

___________________________
da Aladi, há, pois, espaço para a celebração de acordos sub-regionais de integração, plurilaterais
e bilaterais. Segundo estudo da Aladi, graças a esses acordos, cerca de 87,1% do comércio intra-
regional estará plenamente liberado este ano. O Mercosul é um bom exemplo dos resultados de
tais negociações. O programa de liberalização comercial de Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai,
que originou esse bloco, foi registrado na Secretaria-Geral da Aladi como Acordo de Alcance
Parcial de Complementação Econômica n.º 18 - ACE-18.). Além desse, podem ainda ser citados os
acordos do Mercosul com os demais membros da Aladi... A criação de um espaço de integração
sul-americana é um imperativo de ordem política e econômica, e o desenvolvimento de um eixo
de integração com os países andinos é de grande interesse para o Brasil e para o Mercosul. As
negociações entre a Comunidade Andina de Nações (CAN) e Mercosul tiveram início em 1995.
Inicialmente, em 17 de dezembro de 1996, o Mercosul e a Bolívia assinaram o Acordo de
Complementação Econômica n. 36 (ACE- 36), que prevendo o estabelecimento de uma área de
livre-comércio. Posteriormente, no quadro de avanço dos entendimentos, com vistas a aproximar
os dois blocos, o Brasil assinou, em 12 de agosto de 1999, um acordo de preferências tarifárias
fixas com a Colômbia, o Equador, o Peru e a Venezuela (ACE-39). Por sua vez, a Argentina
firmou um instrumento semelhante, em 29 de junho de 2000. Posteriormente, o Mercosul
concluiu um Acordo de Complementação Econômica com o Peru (ACE-58), em agosto de 2003.
Além disso, o Mercosul , a Colômbia, o Equador e a Venezuela firmaram, em 18 de outubro de
2004, o Acordo de Complementação Econômica n.59 (ACE-59). Esses acordos, que visam à
formação de uma zona de livre-comércio, substituíram o ACE-39. A entrada em vigor do ACE-59,
em fevereiro de 2005, constituiu um passo histórico e significativo para a conformação da
Comunidade Sul-Americana de Nações.” O mesmo documento traz informações interessantes a
propósito do aprofundamento, no âmbito da ALADI, do Acordo de Complementação Econômica
n.35 (ACE-35), entre Mercosul e Chile, e do Acordo de Complementação Econômica n.º 36 (ACE-
36), entre Mercosul e Bolívia.
-43-
Dois processos contribuíram para o aprofundamento do processo de

integração regional independente dos Estados Unidos. Do ponto de vista político, o
projeto foi facilitado pela proliferação de governos que reagiram agressivamente, no
novo século, às propostas neoliberais da década de 1990. De fato, a chamada Onda
Rosa36 foi uma reação aos impactos sociais e políticos do neoliberalismo e de sua crise
financeira e cambial no final da década de 1990, com questionamento explícito das
ideologias de liberalização comercial e financeira, redução da intervenção estatal e
confiança no endividamento externo associadas ao Consenso de Washington.
Sociedades se revoltaram contra os mercados livres, exigindo novos modos de
regulação das economias e novas formas de inserção internacional que dessem conta
da emergência política de massas socialmente excluídas ou ameaçadas de exclusão.
Por isto, a recuperação da capacidade de intervenção dos Estados envolveu o
aumento do gasto público, e da política social redistributiva em especial, financiada
em parte pela captura fiscal das rendas da elevação de preços de exportações, seja
por mecanismos tributários – como Retenciones (Argentina) –, seja por controle estatal
de empresas exportadoras de minérios e energia.37 A rejeição da tutela do FMI era
parte indispensável desse processo, em meio a um realinhamento internacional que
reduziu drasticamente a influência política e ideológica dos Estados Unidos na
região.
Os seguintes países elegeram governos à esquerda do Centro político: Venezuela (1998), Brasil
(36)
(2002), Argentina (2003), Uruguai (2004), Bolívia (2005), Honduras (2005), Chile (2006), Costa Rica
(2006), Equador (2006), Nicarágua (2006), Paraguai (2008) e Peru (2011). A Colômbia é uma
exceção conhecida, e o Chile voltou a ser governado por grupos à direita do Centro político em
2010.
O caso mais conhecido de controle direto de proventos fiscais das exportações de minérios,
(37)
petróleo ou insumos energéticos (uma forma dos efeitos em cadeia de natureza fiscal das exportações,
nos termos de Albert Hirschman, 1977) é o da CODELCO no Chile, mas, como amplamente
noticiado na imprensa internacional, o governo da Venezuela aumentou o controle sobre as
receitas da PDVSA; o Equador aprovou em 2008 a Ley de Fondos Petroleros, que consolidou a
migração dos recursos do petróleo para o governo central, depois de revisões parciais infra-
constitucionais; a Bolívia nacionalizou e aumentou o preço das exportações de gás; e o Paraguai
assegurou a revisão do Tratado que define as compensações pela energia de Itaipu Binacional
transferida para o Brasil (sob a alegação de ajustar o preço administrado à elevação generalizada
dos custos energéticos nos mercados internacionais).
-44-
Tabela 7
Evolução do comércio de América Latina e Caribe por sócios
Taxa
2006 2007 2008 2009 2010 anualizada
(2006-2010)
Mundo 6.711 7.582 8.790 6.792 8.632 65
Estados Unidos 3.354 3.502 3.807 2.818 3.541 14
União Europeia 952 1.134 1.332 947 1.127 43
Ásia e Pacífico 654 870 1.069 1.030 1.434 217
China 226 355 434 482 718 335
Exportações
Outras
economias de 428 515 635 548 716 137
Ásia
América Latina e
1.154 1.381 1.722 1.282 1.629 90
Caribe
Resto do mundo 597 695 860 715 902 109
Mundo 5.836 6.982 8.530 6.387 8.321 93
Estados Unidos 2.039 2.283 2.659 2.013 2.565 59
União Europeia 835 1.022 1.256 962 1.188 92
Ásia e Pacífico 1.286 1.612 1.990 1.576 2.239 149
China 491 674 892 755 1.111 227
Importações
Outras
economias de 795 938 1.098 822 1.128 91
Ásia
América Latina e
1.199 1.433 1.809 1.325 1.641 82
Caribe
Resto do mundo 478 633 816 511 688 96
Fonte: Cepal, 2011.
Do ponto de vista econômico, tanto as políticas econômicas características dos

governos da Onda Rosa quanto o esforço de integração regional foram favorecidos
pela forte recuperação do crescimento econômico mundial. A crise econômica havia
aguçado tensões comerciais no Mercosul que, somada às tensões econômicos e
políticas entre a Venezuela e os demais membros do Pacto Andino, geraram
incertezas sérias sobre a integração, mas a conjuntura de retomada do crescimento
econômico, a partir de 2003, ajudou a relaxá-las. Paradoxalmente, a grande
extroversão econômica externa dos Estados Unidos, usada como argumento de
propaganda para “vender” a ALCA, acabou fortalecendo indiretamente os grupos
-45-
políticos sul-americanos contrários a ela. Caracterizada pela financeirização, a

economia estadunidense acumulou déficits de transações correntes enormes à
medida que a expansão do crédito para consumo e investimento era amparada por
mais um ciclo de valorização de ativos financeiros, comandado pela especulação
imobiliária até a crise de 2007.38
Tabela 8
China e Índia: Participação no consumo mundial de produtos básicos agrícolas (2000-2007)
2000 2007 Variação Participação Participação no Consumo Mundial

na variação total (%) 2000 2007
Trigo, milhões de toneladas
China 110,3 104,0 -5,69 -17,4 18,9 16,8
Índia 66,8 75,9 13,51 25,0 11,5 12,2
Mundo 583,6 619,7 6,19 100,0
Milho, milhões de toneladas
China 120,2 149,0 23,92 17,2 19,8 19,2
Índia 12,0 16,5 38,08 2,7 2,0 2,1
Mundo 608,3 775,1 27,43 100,0
Arroz, milhões de toneladas
China 134,3 127,3 -5,18 -23,7 34,1 30,1
Índia 76,0 91,6 20,60 53,2 19,3 21,7
Mundo 393,3 422,7 7,48 100,0
Soja, milhões de toneladas
China 26,7 48,1 79,98 34,5 15,6 20,6
Índia 5,3 9,2 74,80 6,4 3,1 3,9
Mundo 171,6 233,5 36,12 100,0
Óleo de soja, milhões de toneladas
China 3,5 9,8 176,40 53,4 13,4 25,7
Índia 2,0 2,5 24,75 4,3 7,7 6,6
Mundo 26,4 38,1 44,41 100,0
Açúcar, milhões de toneladas
China 8,5 13,0 53,37 19,5 6,6 8,6
Índia 17,3 22,1 27,85 20,7 13,6 14,7
Mundo 127,6 150,9 18,21 100,0
Fonte: Cepal, 2008
38
Sobre o conceito de financeirização, ver Braga (1997) e Carneiro (2010a). Sobre os desequilíbrios
dos Estados Unidos e seu impacto global, ver Silva (2006).
-46-
Tabela 9
China e Índia: Participação no consumo mundial de petróleo e metais (2000-2007)
2000 2007 Variação Participação Participação no Consumo Mundial
na variação total (%) 2000 2 007
Petróleo
China 4,8 7,9 64,6 34,7 6,3 9,2
Índia 2,3 2,7 21,9 5,6 3,0 3,2
Mundo 76,3 85,2 11,6 100,0
Produtos acabados de aço
China 124,28 408,30 228,5 63,4 16,3 33,8
Índia 26,30 50,80 93,2 5,5 3,5 4,2
Mundo 760,72 1208,50 58,9 100,0
Alumínio refinado
China 3,50 12,35 252,9 73,5 14,0 33,3
Índia 0,60 1,02 69,3 3,5 2,4 2,7
Mundo 25,06 37,10 48,0 100,0
Cobre refinado
China 1,93 4,86 152,1 102,9 12,7 26,9
Índia 0,24 0,44 83,8 7,1 1,6 2,4
Mundo 15,19 18,04 18,8 100,0
Zinco refinado
China 1,96 3,59 83,2 74,8 21,6 31,9
Índia 0,18 0,48 172,1 13,9 1,9 4,3
Mundo 9,06 11,24 24,0 100,0
Fonte: Cepal, 2008.
O déficit externo dos Estados Unidos apoiou o aumento de preços de produtos

básicos exportados pela América do Sul, seja diretamente por meio de importações
primárias, seja indiretamente por meio da demanda especulativa por commodities, ou
através da demanda de produtos básicos pelos grandes exportadores de
manufaturados na Europa e na Ásia (particularmente Alemanha, Japão e China). A
China, em particular, aumentou sua demanda de produtos básicos ao ampliar seu
mercado interno puxado por grandes investimentos, e consolidar-se, ao longo da
década, como o eixo central da divisão regional do trabalho na Ásia, e plataforma de
exportações daí para Europa e Estados Unidos (MEDEIROS, 2010). O país aumentou
muito sua participação na demanda mundial de vários produtos básicos em poucos
anos, e, em conjunto com a Ásia (e particularmente Índia) contribuiu favoravelmente
para o aumento de seus preços.
-47-
Tabela 10
China: Participação chinesa no consumo mundial de produtos básicos,
entre 2002 e 2007 (%)
Participação chinesa
Produto básico Aumento de preço
no consumo mundial
2002 2007 2002-2007
Combustíveis
6,9 9,3 185,1
Petróleo
Minerais e metais
22,3 43,9 184,7
Minério de ferro
Cobre 18,2 27,1 356,5
Alumínio 21,1 33,2 95,4
Zinco 22,4 32,4 316,4
Oleaginosas
18,4 20,9 80,6
Soja
Óleo de soja 21,2 25,9 85,1
Farinha de pescado 23,0 27,5 83,6
Comidas e bebidas tropicais
0,3 0,4 125,6
Café
Açúcar 7,9 9,3 46,4
8,8 9,4 28,6
Carnes
10,6 12,3 22,6
Carne vacuna
Aves 16,8 17,2 23,9
Produtos florestais
Madeira serrada 4,0 8,6 63,6
Pasta química 5,7 7,8 55,5
Fonte: Jenkins, R. (2011)
Assim, direta ou indiretamente, a demanda da Ásia por produtos básicos

associou-se ao dinamismo do crescimento de Estados Unidos e China, transmitindo
efeitos dinâmicos e permitindo aos países da América do Sul, partícipes ou não da
Onda Rosa, diversificar o destino de suas exportações, aumentar receitas fiscais,
acumular reservas cambiais e reduzir seu passivo externo líquido, com o FMI e
fontes privadas (ver Anexos I e II). Além da diversificação dos mercados
exportadores, os países da América do Sul experimentaram uma ampliação
significativa do mercado interno, em alguns casos de modo relacionado com a
melhoria da distribuição de renda, mas em todos os casos com a ampliação do
crédito facilitada pela queda das taxas de juros.
Segundo Carneiro (2010), o crescimento da economia brasileira também foi
liderado pela expansão do mercado interno, sobretudo depois que a recuperação das
importações acabou por tornar negativa a contribuição das exportações líquidas para
-48-
o crescimento, em meados da década. Na verdade, o grau de abertura da economia

brasileira para o exterior, pelo lado das importações, aumentou estruturalmente
desde a década de 1990, contraindo-se durante o período de crise e desvalorização
cambial (1999-2003), e se recuperando com a retomada do crescimento econômico.
Com isso, o peso das importações brasileiras no total das importações da América do
Sul alcançou seus valores mais altos na última década.
Tabela 11
Peso das importações brasileiras no total da América do Sul: 1992-2010 (US$ mil)
América do Sul
Ano Brasil Índice
(menos Brasil)
1992 20.554.091 68.534.739 29,99%
1993 25.256.000 75.708.338 33,36%
1994 33.078.690 54.325.490 60,89%
1995 49.971.896 85.513.439 58,44%
1996 53.345.767 91.293.116 58,43%
1997 59.747.227 111.931.754 53,38%
1998 57.763.475 111.543.875 51,79%
1999 49.301.557 87.590.034 56,29%
2000 55.850.663 90.125.105 61,97%
2001 55.601.758 89.226.872 62,32%
2002 47.242.654 70.861.492 66,67%
2003 48.325.566 79.620.632 60,69%
2004 62.835.615 108.459.533 57,93%
2005 73.600.375 137.976.651 53,34%
2006 91.350.840 171.036.463 53,41%
2007 120.617.446 217.886.922 55,36%
2008 172.984.767 281.164.153 61,52%
2009 127.722.342 211.968.790 60,26%
2010 181.648.675 275.433.003 65,95%
Fonte: UNCTADstat, BID, Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
(MDIC).
A despeito do aumento estrutural do coeficiente importado no Brasil, e do

esforço político e institucional de integração comercial regional, a América do Sul
não aumentou a participação na origem das importações brasileiras. Vimos como, em
meio à abertura comercial da década de 1990, as importações industriais brasileiras
oriundas da América do Sul não cresceram na mesma proporção das exportações (à
exceção da Argentina), em parte por causa das assimetrias produtivas na região, em
parte por causa do padrão geográfico do comércio exterior das filiais, localizadas
prioritariamente no Brasil. De acordo com Camargos (2007), o padrão foi reforçado
na década seguinte, quando o aumento das importações brasileiras orientou-se,
ainda mais, para mercados extra-regionais.
-49-
Tabela 12
Peso das importações extra-regionais na pauta brasileira: 1992-2010
(US$)
Importações extra-
Ano Importações totais Índice
regionais
1989 15.094.718.661 18.263.432.738 82,65%
1990 17.277.062.328 20.661.362.039 83,62%
1991 17.575.230.372 21.040.470.792 83,53%
1992 17.181.632.724 20.554.091.051 83,59%
1993 20.769.699.263 25.256.000.927 82,24%
1994 27.055.350.162 33.078.690.132 81,79%
1995 40.790.136.694 49.971.896.207 81,63%
1996 42.649.369.918 53.345.767.156 79,95%
1997 47.897.602.533 59.747.227.088 80,17%
1998 46.395.781.796 57.763.475.974 80,32%
1999 40.464.493.187 49.301.557.692 82,08%
2000 44.973.055.254 55.850.663.138 80,52%
2001 46.307.845.399 55.601.758.416 83,28%
2002 39.612.091.021 47.242.654.199 83,85%
2003 40.670.125.147 48.325.566.630 84,16%
2004 53.557.147.572 62.835.615.629 85,23%
2005 62.866.692.286 73.600.375.672 85,42%
2006 76.387.561.199 91.350.840.805 83,62%
2007 102.101.144.884 120.617.446.250 84,65%
2008 148.845.074.895 172.984.767.614 86,05%
2009 108.606.903.226 127.722.342.988 85,03%
2010 155.765.208.516 181.648.675.604 85,75%
Fonte: MDIC.
Desde a criação da ALALC até o regionalismo aberto na década de 1990, as

iniciativas de integração regional sempre privilegiaram temas econômicos e,
sobretudo, comerciais. Como afirmado pelos autores cepalinos clássicos, a ênfase no
livre-comércio geraria desequilíbrios comerciais, associados à polarização do
desenvolvimento industrial em países maiores, limitando a substituição de um
padrão de comércio inter-setorial por um intra-setorial, que só tenderia a ocorrer nos
quadros de um comércio regional administrado. Por diversas razões, o Brasil foi,
inegavelmente, o país da região onde o desenvolvimento industrial mais se
aprofundou, em parte porque a capacidade de intervenção do Estado (inclusive
através de empresas e bancos estatais) avançou a ponto de conseguir coordenar
investimentos públicos e privados, de estatais, de empresas privadas nacionais e, de
maneira diferenciada na região, das filiais estrangeiras que dominaram os ramos
-50-
industriais líderes no país (TAVARES, 1974; EVANS, 1979), como em todas as

economias mais avançadas da América Latina (FAJNZYLBER, 1983). Como também
há, segundo Paranariello (2007), grande desproporção de escala, produtividade e
diversificação nos demais setores econômicos (agricultura, serviços e, em alguns
casos, extração mineral) do Brasil vis-à-vis seus parceiros regionais, o país jamais
funcionou como uma locomotiva que absorvesse exportações regionais em larga
escala. Historicamente, o modelo de integração regional caracterizou-se, pela ótica do
comércio exterior brasileiro, pelo fato de que o Brasil apresentou um potencial
indutor do crescimento de seus parceiros regionais relativamente limitado, pelo lado
das importações intra-regionais. Esse potencial, por sua vez, caiu no ciclo expansivo
recente em relação à década de 1990, sobretudo para os parceiros onde ele era
relativamente grande (Mercosul), embora tenha aumentado para Bolívia (onde é
importante, graças às exportações de gás) e Colômbia (onde é pouco significativo).
Tabela 13
Participação do mercado brasileiro como destino das exportações sul-americanas
Ano Argentina Venezuela Bolívia Equador Chile Uruguai Paraguai Peru Colômbia
1989 12,93% 1,65% 2,74% 0,28% 6,37% 37,17% 25,60% 3,77% 0,26%
1990 11,33% 2,07% 3,29% 0,19% 5,79% 34,29% 24,08% 3,33% 0,34%
1991 13,44% 3,26% 2,45% 0,16% 5,49% 25,72% 18,85% 2,86% 0,64%
1992 14,15% 2,70% 1,77% 0,43% 4,78% 17,73% 19,10% 3,64% 0,65%
1993 20,71% 2,68% 2,10% 0,70% 4,74% 23,43% 23,68% 2,97% 0,61%
1994 23,12% 3,43% 1,90% 0,19% 5,10% 29,74% 28,36% 3,39% 0,60%
1995 26,67% 4,46% 2,19% 0,93% 6,83% 35,04% 34,24% 3,24% 0,87%
1996 28,58% 4,23% 4,72% 0,92% 5,53% 39,38% 33,59% 3,56% 0,85%
1997 30,05% 4,21% 1,86% 0,46% 5,45% 35,49% 29,67% 3,19% 0,90%
1998 30,35% 4,27% 1,65% 0,68% 5,00% 37,61% 21,38% 2,86% 0,82%
1999 24,94% 4,65% 1,77% 0,37% 4,19% 28,91% 19,78% 2,49% 1,38%
2000 25,98% 3,96% 9,66% 0,32% 5,04% 26,21% 23,98% 2,46% 2,75%
2001 23,38% 2,80% 16,84% 0,32% 4,62% 24,41% 19,43% 2,73% 1,30%
2002 18,49% 2,36% 25,46% 0,25% 3,57% 26,05% 25,22% 2,38% 0,79%
2003 15,61% 1,01% 26,53% 0,27% 3,79% 24,38% 25,25% 2,18% 0,66%
2004 16,11% 0,50% 27,84% 0,94% 4,30% 17,84% 13,66% 2,36% 0,78%
2005 15,45% 0,46% 30,18% 0,83% 4,23% 14,50% 13,80% 2,34% 0,58%
2006 17,30% 0,90% 33,28% 0,22% 4,88% 15,64% 11,20% 2,98% 0,53%
2007 18,59% 0,50% 32,29% 0,20% 5,12% 17,53% 11,49% 3,23% 1,28%
2008 18,94% 0,57% 37,81% 0,21% 5,95% 15,86% 11,71% 2,72% 1,96%
2009 20,26% 1,01% 30,37% 0,27% 5,15% 22,90% 12,80% 1,59% 1,54%
2010 21,19% 1,23% 33,27% 0,30% 6,02% 23,47% 10,12% 2,29% 2,44%
Fonte: MDIC; UNCTADstat.
-51-
Por sua vez, os demais países da região são muito mais dependentes de
importações intra-regionais do que o Brasil. O Brasil foi muito beneficiado por esse
padrão assimétrico, à medida que o crescimento das exportações de produtos básicos
e do mercado interno nos vizinhos aumentou a demanda de manufaturados
importados do Brasil. Por um lado, o conjunto da América do Sul reverteu na última
década os grandes déficits comerciais com o resto do mundo característicos da
década de 1990. Por outro lado, o Brasil passou a acumular grandes superávits
comerciais com a América do Sul. O saldo comercial da América do Sul (excluindo o
Brasil) com o resto do mundo contribuiu, assim, para financiar o saldo comercial do
Brasil na região.
Tabela 14
Saldo comercial da América do Sul (sem Brasil) com resto do mundo e com Brasil
(US$)
Saldo Sul-Americano
Saldo do Brasil com
Ano com resto do mundo b/a (se positivo)
América do Sul (b)
(a)
1990 20.676.915.727,27 -673.853.964 -
1991 9.080.958.090,91 739.095.348 8,14%
1992 (5.243.613.272,73) 3.126.718.862 -
1993 (9.776.792.090,91) 3.676.344.455 -
1994 (7.688.734.181,82) 2.697.187.206 -
1995 (2.943.310.631,27) 331.771.370 -
1996 1.949.110.795,64 -419.115.676 -
1997 (9.078.300.138,18) 949.978.390 -
1998 (20.770.761.204,55) 977.170.312 -
1999 2.698.797.403,00 603.923.665 22,38%
2000 17.561.287.370,55 245.356.882 1,40%
2001 10.250.249.830,82 990.145.614 9,66%
2002 27.830.726.918,45 -136.893.491 -
2003 33.528.885.591,30 2.516.210.873 7,50%
2004 43.353.307.054,20 6.444.312.388 14,86%
2005 54.675.201.380,40 10.503.945.507 19,21%
2006 69.423.090.452,50 11.787.766.982 16,98%
2007 55.591.908.834,70 13.388.320.006 24,08%
2008 58.791.040.454,90 14.224.766.601 24,20%
2009 46.088.089.210,50 7.893.105.448 17,13%
2010 45.120.790.198,00 11.285.683.005 25,01%
Fonte: UNCTADstat.
Se o Brasil não é a locomotiva central do crescimento regional, suas

exportações industriais aproveitam o crescimento rápido do mercado interno dos
-52-
países exportadores de commodities na região. Parece configurar-se um padrão de

especialização comercial inter-setorial, com duas faces: a América do Sul como um
todo depende de exportações de produtos básicos para fora da região para financiar
importações manufatureiras (de dentro e de fora da região), enquanto o Brasil
aumenta significativamente suas exportações intra-regionais de bens manufaturados.
Com isso, a importância da América do Sul nas exportações industriais do Brasil vem
aumentando, se aproximando do auge alcançado no período de apreciação cambial
da década de 1990.
Tabela 15
Exportação de Manufaturados do Brasil: Participação da América do Sul
Ano América do Sul Exportações Totais Participação
1992 5.926 20.754 28,6%
1993 7.435 23.437 31,7%
1994 7.941 24.959 31,8%
1995 8.610 25.565 33,7%
1996 9.330 26.413 35,3%
1997 11.688 29.194 40,0%
1998 11.230 29.387 38,2%
1999 8.563 27.329 31,3%
2000 10.168 32.528 31,3%
2001 9.199 32.901 28,0%
2002 6.576 33.001 19,9%
2003 8.887 39.654 22,4%
2004 13.860 52.948 26,2%
2005 18.853 65.144 28,9%
2006 23.037 75.018 30,7%
2007 27.631 83.943 32,9%
2008 32.539 92.682 35,1%
2009 23.460 67.349 34,8%
2010 31.187 79.563 39,2%
2011 (até jun.) 17.065 43.384 39,3%
Fonte: MDIC. US$ milhões
Embora os dados sobre comércio exterior de empresas nacionais e filiais

estrangeiras não estejam mais disponíveis como na década de 1990, por
considerações de sigilo fiscal, é provável que estes resultados estejam associados às
estratégias de atendimento do mercado regional de manufaturas por filiais
estrangeiras localizadas no Brasil. Afinal, enquanto as filiais vêm usando o Brasil
como base de operações no mercado regional, as grandes empresas nacionais
-53-
destinaram, historicamente, um valor proporcionalmente menor de suas exportações

totais para o mercado regional. Ademais, o aumento recente do IDE de empresas
nacionais na região, quando orientado para a busca de mercados e não para o
aprovisionamento de recursos naturais, pode estar substituindo, pelo menos em
parte, exportações dessas mesmas empresas (embora possa induzir outros fluxos de
exportação, por causa do efeito multiplicador do IDE sobre a renda do país receptor).
Independentemente da origem do capital das firmas exportadoras, as
exportações brasileiras para a região se recuperaram rapidamente, em valores
absolutos, depois da crise de 2008. Até o momento, a crise financeira iniciada em
2007, por sua vez, não foi o de reverter abruptamente o comércio intra-regional como
nos anos 1980 e final dos 1990. A acumulação de reservas cambiais e a redução do
endividamento externo líquido, verificadas durante a expansão, melhoraram a
solvência e a liquidez internacional dos países da América do Sul, tornando as
economias da região menos vulneráveis do que em outras crises financeiras à
contração abrupta de fluxos de capital e à deflação das commodities. Em meio à crise
financeira de 2008, as reservas cambiais acumuladas forneceram um colchão de
liquidez diante da redução de influxos financeiros e da queda das receitas com
exportações, limitando a depreciação cambial e seus efeitos prejudiciais sobre
Estados, empresas e consumidores, em geral menos endividados em moeda externa
do que em outros ciclos. E graças à acumulação de reservas e à redução do
endividamento externo líquido (ver anexos I e II), vários países do continente
ganharam um inédito espaço de execução de políticas macroeconômicas anticíclicas
durante a crise financeira global, aumentando a participação do gasto público no PIB
e reduzindo taxas de juros, sem experimentar crises cambiais incontroláveis como em
conjunturas prévias (CEPAL, 2009 e 2010a). Deste modo, as economias da região,
com raras exceções, voltaram a crescer fortemente em 2010, ao mesmo tempo em que
o comércio intra-regional se recuperou rapidamente (CEPAL, 2010b).
3 Alguns desafios ao modelo de integração econômica sul-americana no mundo
pós-crise
No processo de saída da crise, as políticas anticíclicas contaram com a

contribuição de exportações de produtos básicos para a China para mitigar o impacto
-54-
da retração da demanda internacional. De fato, as exportações para a China foram as

únicas que continuaram crescendo em 2009 (chegando à taxa de 8% para o conjunto
de América Latina e Caribe), e as que cresceram em 2010. Esse comportamento
mostra que a sinergia entre o crescimento chinês e as economias sul-americanas
exportadoras de produtos básicos continua se verificando (CEPAL, 2010b e 2010c;
TE, 2010b), embora a China tenha passado a depender ainda mais do crescimento do
seu mercado interno do que de suas exportações manufatureiras, em relação ao
período anterior à crise (MEDEIROS, 2010; EIU, 2010).
Tabela 16
Taxa de crescimento das exportações latino-americanas por destino, 1990-2009
(em % a.a.)
Destino das 1990-2009 1990-2000 2000-2008 2008-2009
exportações %a.a. %a.a. %a.a. %a.a.
Am. Latina 14,0 19,0 14,3 (26,6)
ALADI 14,7 20,0 14,9 (28,1)
Argentina 16,1 23,8 13,6 (27,4)
Brasil 15,7 24,0 12,2 (25,8)
Chile 14,4 20,3 15,5 (35,7)
Uruguai 12,9 18,1 11,0 (17,5)
China 26,8 22,8 34,0 12,5
México 12,5 18,1 12,7 (31,9)
Estados Unidos 10,2 17,9 7,0 (28,6)
EU-25 7,5 6,9 14,4 (30,3)
Demais Parceiros 12,2 8,5 19,5 (5,4)
Mundo 11,2 14,4 12,0 (21,5)
Fonte: Comtrade, Apud Hiratuka et ali (2011).
O fato de que a China tenha passado a depender mais de seu mercado interno
não significa, obviamente, que tenha passado a desconsiderar as exportações das
regiões costeiras. De fato, a capacidade instalada para exportações não poderá ser
ocupada, pelo menos a médio prazo, pelo crescimento da demanda interna, de modo
que a pressão para a busca de mercados externos que compensem a desaceleração
dos países desenvolvidos tende a aumentar, direcionando-se crescentemente para
mercados de outros países em desenvolvimento (CARNEIRO, 2010b). O mesmo
comportamento pode ser esperado de outras economias tradicionalmente
exportadoras (como Alemanha, Japão, México, e várias economias asiáticas), mas
também, com uma difícil mudança de rumos, dos Estados Unidos (NOLAN &
-55-
ZHANG, 2010). De fato, como para agravar a rivalidade global, o dirigente da

principal economia deficitária, Barack Obama, já anunciou o plano, aparentemente
inviável, de dobrar as exportações em cinco anos, com incomum consenso
bipartidário (TE, 2010a). Não surpreende que o Secretário do Tesouro, Timothy
Geithner, tenha inventado o termo “não apreciação competitiva” para criticar os
países que buscam se proteger da depreciação competitiva do dólar operada pelo
Federal Reserve (HUDSON, 2010).
Diante do longo período de baixo crescimento previsto para a Tríade Estados
Unidos-UE-Japão (FMI, 2011), as baixas taxas de juros que serão verificadas nos
centros financeiros globais estimularão operações de arbitragem financeira de curto
prazo (carry-trade) em direção às periferias do sistema que não contarem com armas
efetivas para promover a “não apreciação competitiva”. A intensidade da pressão da
apreciação cambial sobre a economia brasileira deverá depender da eficácia das
iniciativas de controle de capitais implementadas a partir do segundo semestre de
2011 (taxação de operações no mercado futuro de câmbio, e da tomada de
empréstimos de diferentes prazos), e da profundidade da crise da União Europeia e
seus impactos no sistema financeiro global. De todo modo, as economias a serem
mais prejudicadas pelo movimento de redefinição de taxas de câmbio e de saldos
comerciais na indústria manufatureira serão aquelas: 1) cuja indústria é orientada
para o mercado interno, 2) cujo mercado interno cresce a taxas maiores do que a
economia mundial, 3) cuja taxa de câmbio está historicamente apreciada, 4) cuja taxa
de juros é muito superior à média mundial, 5) que sejam fortemente exportadoras de
produtos primários, sobretudo energéticos. Além do Brasil, poucas economias do
mundo, se alguma, preenchem todos os requisitos acima.
A se manterem essas tendências internacionais, empresas brasileiras podem
continuar perdendo mercados industriais no próprio país e na América do Sul, como
já vem perdendo em outras regiões. A substituição de produção local por
importações, absoluta em alguns ramos, quer dizer, não apenas na distribuição do
crescimento marginal do mercado, é bem retratada na rápida ampliação do déficit
comercial em bens manufaturados em 2010 e 2011 (IEDI, 2010 e 2011b). A perda de
participação das exportações brasileiras nos mercados latino-americanos também é
bem documentada.
-56-
Tabela 17
Perdas e ganhos totais da Argentina, do Brasil, do México e do Uruguai no mercado da ALADI,
2002-2009. Em US$ mil
Market-share na AL * 2002-2005 2005-2009
2002 2005 2009 Perdas Ganhos Perdas Ganhos
Argentina 0,9% 0,8% 0,8% (4.986.740) 3.002.875 (5.658.266) 4.884.196
Brasil 3,3% 6,1% 5,3% (1.281.846) 11.049.414 (10.779.189) 5.469.076
México 0,9% 1,2% 1,9% (1.129.933) 1.998.613 (1.565.862) 5.005.458
Uruguai 0,3% 0,4% 0,4% (322.347) 733.372 (1.307.812) 940.750
Nota: * Peso de cada país nas importações totais da ALADI.
Tabela 18
Ganhos e perdas da Argentina, do Brasil, do México e do Uruguai no mercado
da ALADI para os principais parceiros comerciais da região, 2002-2009
(em % do total de perdas e ganhos de cada país exportador)
Ganhos Perdas
Brasil
China UE EUA Outros China UE EUA Outros
ALADI ALADI
2002-2005 0,5 17,9 48,2 14,1 13,2 15,8 23,2 24,7
2005-2009 1,8 14,4 43,3 15,4 24,6 8,7 13,2 27,9
Argentina
ALADI ALADI
2002-2005 0,8 17,6 51,4 17,8 3,0 6,7 16,5 29,4
2005-2009 0,4 13,6 36,8 31,2 12,9 12,9 18,6 29,3
México
ALADI ALADI
2002-2005 0,9 9,9 66,7 3,2 31,6 14,6 17,3 15,3
2005-2009 0,9 18,3 40,4 31,8 56,0 9,1 14,9 6,6
Uruguai
ALADI ALADI
2002-2005 0,8 17,2 50,2 11,5 8,0 9,7 17,7 49,8
2005-2009 1,6 16,3 41,9 23,5 20,3 30,7 14,7 17,1
A despeito da perda de participação brasileira no mercado latino-americano

de manufaturados, a importância do saldo comercial com a América do Sul no total
do saldo comercial brasileiro elevou-se, desde 2003, ao longo do ciclo expansivo da
economia mundial. Voltou a aumentar em 2010 mesmo com a recuperação dos
preços dos bens básicos característicos das exportações extra-regionais do Brasil, mas
parece reduzir-se em 2011.
-57-
Tabela 19
Saldo Comercial do Brasil: Participação da América do Sul (US$)
Saldo com América
Ano Saldo comercial Participação
do Sul
1992 15.238.894.793 3.126.718.862 20,5%
1993 13.298.768.120 3.676.344.455 27,6%
1994 10.466.458.730 2.697.187.206 25,8%
1995 -3.465.613.793 331.771.370 -9,6%
1996 -5.599.038.998 -419.115.676 7,5%
1997 -6.764.501.259 949.978.390 -14,0%
1998 -6.623.614.429 977.170.312 -14,8%
1999 -1.288.767.745 603.923.665 -46,9%
2000 -731.743.273 245.356.882 -33,5%
2001 2.684.834.605 990.145.614 36,9%
2002 13.195.998.836 -136.893.491 -1,0%
2003 24.877.655.445 2.516.210.873 10,1%
2004 33.841.883.137 6.444.312.388 19,0%
2005 44.928.809.227 10.503.945.507 23,4%
2006 46.456.628.726 11.787.766.982 25,4%
2007 40.031.626.580 13.388.320.006 33,4%
2008 24.957.675.295 14.224.766.601 57,0%
2009 25.272.399.817 7.893.105.448 31,2%
2010 20.154.548.049 11.263.577.015 55,9%
2011 (até nov.) 25.974.093.832 12.918.356.765 49,7%
Fonte: MDIC.
Também cresce o peso da América do Sul no total das exportações de

manufaturados, e tanto mais quanto maior a intensidade tecnológica dos bens
(FEDERASUR, 2011). Conjugado à elevação das importações no mercado brasileiro, o
aumento da importância da América do Sul no total do saldo comercial brasileiro e
das exportações brasileiras de manufaturados assemelha-se a processos
característicos da década de 1990. Naquela década, como vimos, o continente inseriu-
se passivamente no processo de mutação da distribuição geográfica do comércio
intra-firma, liderado pelos centros de decisão das matrizes dos grandes grupos
transnacionais, e influenciado por Estados que realizaram políticas cambiais e
industriais fortemente orientadas para a competitividade internacional. Nesse
contexto, dois processos estruturais, de difícil reversão, se consolidaram e vem sendo
reforçados atualmente: o aumento da dependência tecnológica, refletida na
importação de bens de capital e insumos intensivos em tecnologia; e aumento da
polarização regional na distribuição de atividades industriais, cuja medida
aproximada é a existência de superávits bilaterais no comércio regional total e,
particularmente, industrial do Brasil, como principal base de operações das filiais em
-58-
busca do mercado regional. Nos dois casos, a importância das filiais nos fluxos
comerciais foi bem documentada.
Tabela 20
Taxa de crescimento das importações latino-americanas por origem, 1990-2009
(em % a.a.)
Origem das 1990-2009 1990-2000 2000-2008 2008-2009
importações %a.a. %a.a. %a.a. %a.a.
AM. Latina 15,0 20,4 14,5 (25,1)
ALADI 14,8 20,2 14,7 (26,9)
Argentina 12,3 16,8 10,9 (16,1)
Brasil 17,3 24,4 16,4 (30,8)
Chile 14,7 19,9 15,5 (30,9)
Uruguai 7,7 7,6 9,2 (2,3)
China 30,6 32,2 35,4 (14,4)
México 19,8 27,9 16,9 (23,6)
Estados Unidos 10,8 19,9 5,2 (23,6)
UE25 10,3 13,5 11,2 (22,0)
Demais Parceiros 12,1 14,1 16,1 (29,3)
Mundo 12,5 17,9 11,6 (24,3)
É claro que a indisponibilidade atual de dados anuais sobre comércio exterior

de empresas nacionais e filiais estrangeiras retira a certeza da afirmação, mas é alta a
probabilidade de que o comércio entre blocos econômicos, como há dez anos,
continue fortemente influenciado pelas decisões das corporações transnacionais. E é
evidente que estas decisões, como afirmavam os autores cepalinos clássicos, tendem
a limitar a substituição de um padrão de comércio inter-setorial por um intra-setorial
dentro da região, em um quadro de liberalização comercial pouco administrada. No
caso do comércio de automóveis e autopeças entre Brasil e Argentina, a ameaça à
principal cadeia de produção regionalmente integrada não é desprezível (LEO,
2010b). Não surpreende que o ano de 2011 tenha experimentado um aumento dos
choques comerciais tendo como objeto o comércio automobilístico no Mercosul, em
conjuntura na qual os parceiros lutam para defender parcelas do mercado regional –
que tem filiais no topo das cadeias de produção – diante do aumento acelerado das
importações extra-regionais, seja de automóveis, seja de bens de capital, partes, peças
e componentes, a despeito das crescentes economias de escala da indústria
automobilística na região (LEMOS & AZEVEDO, 2011).
-59-
Tabela 21
Brasil: comércio com regiões e países selecionados (US$ milhões)
1990 1995 2000 2007 2008 2009
Export. Import. Saldo Export. Import. Saldo Export. Import. Saldo Export. Import. Saldo Export. Import. Saldo Export. Import. Saldo
ALCa 3647 3969 -322 10566 11137 -571 13671 11881 1790 40818 21038 19780 49977 28409 21568 34354 22635 11719
EUA 7733 4505 3228 8799 12752 -3953 13390 1337 12053 25336 18890 6446 27735 25850 1885 15745 20214 -4469
UEb 10164 4883 5281 12912 14981 -2069 14848 1478 13370 38922 25808 13114 44707 34486 10221 32712 28179 4533
Asia
12c 5244 2391 2853 7887 7443 444 6254 8491 -2237 24069 29032 -4963 36534 44298 -7764 35153 34373 780
China 382 203 179 1204 418 786 1085 1222 -137 10749 12618 -1869 16403 20040 -3637 20191 15911 4280
Japão 2348 1612 736 3102 2726 376 2474 2961 -487 4321 4610 -289 6115 6807 -692 4270 5368 -1098
Resto 4623 6711 -2088 6341 7421 -1080 6957 8362 -1405 31504 25854 5650 38990 40154 -1164 35031 22246 12785
Total 31411 22459 8952 46505 53734 -7229 55119 55851 -732 160649 120621 40028 197942 173197 24745 152995 127647 25348
Fonte: CEPAL (www.cepal.org/comercio), sobre a base da UN Comtrade.
Notas: a: América Latina e Caribe; b: União Europeia inclui Áustria, Bélgica-Luxemburgo, Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha, Grécia,
Irlanda, Itália, Países Baixos, Portugal, Espanha, Suécia e Reino Unido; c: Ásia inclui Austrália, China, Hong Kong-China, Indonésia, Japão,
Rep. de Coréia, Malásia, Nova Zelândia, Filipinas, Singapura, Tailândia e outros de Ásia n.e.s. (Non English Speaking).
-60-
Além dos desafios colocados pelos influxos de capitais indutores de

apreciação cambial, pelo acirramento, trazido pela crise, da competição por mercados
externos que compensem a desaceleração dos países desenvolvidos, e pelo padrão
geográfico do comércio intra-firma, um problema fundamental colocado para a
preservação do padrão de comércio intra-regional característico da América do Sul é
a penetração crescente de exportações chinesas sobre mercados sul-americanos,
expulsando concorrentes locais na indústria de transformação.39
Tabela 22
América do Sul: Lugar que a China ocupa no comércio
(em valor, 2000 e 2009)
Exportações Importações
2000 2009 2000 2009
Argentina 6 4 4 3
Bolívia (Estado 18 11 7 4
Brasil 12 1 11 2
Chile 5 1 4 2
Colômbia 36 6 9 2
Equador 18 16 10 3
Paraguai 15 15 3 1
Peru 4 2 9 2
Uruguai 4 4 7 3
Venezuela (República 35 2 18 3
Fonte:Bolivariana
Cepal, 2011.de)
A economia chinesa vem sendo considerada o centro da articulação produtiva

asiática, e suas exportações refletem, de certo modo, a competitividade gerada pelas
sinergias das redes produtivas da região como um todo (MEDEIROS, 2010;
BAUMANN, 2011; LEÃO, 2011). Do ponto de vista do comércio exterior, o país vem
abandonando o papel tradicional como centro de operações de baixo valor
adicionado comandadas por empresas estrangeiras (com operações próprias ou
associadas), ao transformar-se em uma economia com grande número de patentes e
inovações tecnológicas (não apenas marginais), consequentemente escalando o perfil
tecnológico e o valor adicional das exportações com empresas de capital local, e
mesmo algumas filiais (ZOU & STEMBRIDGE, 2010; IEDI, 2011a). Salvo engano,
faltam estudos para identificar a propriedade do capital das empresas exportadoras
39Ver especialmente GALLAGHER & PORZECANSKI, 2010; LÉLIS, CUNHA & LIMA, 2010;
JENKINS, 2010 e 2011; HIRATUKA et al., 2011; BARBOSA, 2011; ACCIOLY et al., 2011.
-61-
para a América do Sul, mas não é improvável que esteja ocorrendo uma ampliação
tanto do comércio entre filiais (no sentido da China para a América do Sul) quanto
das exportações de firmas chinesas, muitas das quais de propriedade estatal (total ou
parcial), associadas ao não ao capital estrangeiro. Neste caso, a ameaça de
deslocamento da produção e comércio regionais pode envolver um conjunto muito
diversificado de ramos da indústria de transformação.
Tabela 23
Participação da China nas importações sul-americanas
Ano Argentina Venezuela Bolívia Equador Chile Uruguai Paraguai Peru Colômbia
1989 0,36% 0,00% 0,43% 0,02% 0,74% 0,23% 0,00% 0,97% 0,02%
1990 0,78% 0,00% 0,58% 0,04% 0,81% 0,42% 0,00% 0,72% 0,03%
1991 0,67% 0,01% 0,42% 0,07% 1,28% 0,45% 0,00% 0,63% 0,18%
1992 1,15% 0,05% 0,67% 0,11% 1,55% 0,49% 0,00% 0,55% 0,40%
1993 1,28% 0,03% 0,34% 0,35% 2,02% 0,67% 0,00% 2,14% 0,55%
1994 1,01% 0,08% 0,84% 0,07% 2,52% 1,04% 0,00% 1,95% 0,76%
1995 3,02% 0,00% 1,04% 0,63% 2,62% 1,21% 0,00% 3,19% 0,86%
1996 2,94% 0,00% 0,76% 0,02% 3,06% 1,46% 0,00% 2,39% 0,94%
1997 3,30% 0,00% 0,49% 1,06% 3,64% 1,72% 0,00% 2,53% 1,20%
1998 3,72% 0,19% 0,61% 1,18% 4,41% 2,07% 0,00% 2,59% 1,54%
1999 3,89% 0,54% 1,45% 1,65% 4,74% 2,65% 0,00% 3,34% 2,13%
2000 4,58% 1,27% 3,13% 3,07% 5,71% 3,24% 11,44% 3,90% 3,03%
2001 5,25% 2,04% 5,06% 4,16% 6,28% 3,97% 11,62% 4,84% 3,71%
2002 3,67% 1,93% 5,24% 5,25% 7,16% 3,83% 12,64% 6,19% 4,20%
2003 5,20% 2,11% 5,14% 7,37% 7,42% 3,93% 12,38% 7,61% 4,94%
2004 6,25% 2,89% 5,77% 9,19% 8,25% 5,54% 15,61% 7,58% 6,29%
2005 7,81% 4,77% 5,81% 9,59% 8,51% 6,25% 19,14% 8,46% 7,62%
2006 9,14% 7,22% 6,80% 9,57% 10,03% 7,35% 25,62% 10,35% 8,47%
2007 11,39% 9,59% 7,73% 11,66% 11,42% 9,60% n.d. 12,11% 10,02%
2008 12,37% 9,46% 8,31% 12,48% 12,01% 10,17% n.d. 13,60% 11,43%
Fonte: CEPAL - Banco de Datos Estadísticos de Comercio Exterior (Badecel).
No caso das exportações controladas por filiais na economia chinesa, por sua
vez, pode haver uma ameaça direta aos fluxos comerciais comandados por filiais
estrangeiras localizadas na América do Sul, envolvendo pelo menos alguns elos da
cadeia produtiva, com base em decisões internas à corporação, quer dizer, com base
em preços de transferência subfaturados. Isto reforçaria a assimetria de preços de
exportações industriais entre a economia chinesa e a América do Sul, já considerável
por motivos diversos. Dada a importância das exportações de filiais estrangeiras no
comércio de bens manufaturados e, em particular, no comércio intra-setorial, a
-62-
ameaça de veto ao aprofundamento eventual da complementação produtiva na

América do Sul não deve ser subestimada, adicionando-se ao risco advindo da
ampliação das exportações oriundas dos países sede das filiais estrangeiras.
Independentemente da propriedade do capital das empresas exportadoras, as
exportações chinesas vêm crescendo mais do que a média para o mercado brasileiro e
regional. Como mostram Hiratuka et ali (2011, p. 42), embora a China tenha ganho
espaço no comércio mundial, ela “está ‘super-representada’ nas importações... e ‘sub-
representada’ nas exportações latino americanas... Ou seja, a China é um fornecedor
das importações relativamente mais importante para a AL do que para o mundo e,
por outro lado, é um cliente para as exportações da região relativamente menos
importante do que para o total mundial”, embora venha crescendo rapidamente
nesse quesito.
Tabela 24
Peso da China no comércio da AL e mundial, 1992-2009
Participação da China:
IOG*
nas exp. nas imp. nas exp.da nas imp. da
Exp. Imp.
mundiais mundiais AL AL
1992-1995 3% 3% 1% 1% 0,29 0,27
1996-2000 4% 3% 1% 2% 0,30 0,64
2001-2005 6% 5% 3% 5% 0,42 1,01
2006-2008 9% 6% 4% 10% 0,48 1,55
2009 11% 8% 7% 13% 0,65 1,64
Nota: * O índice de orientação geográfica (IOG) corresponde à razão entre a
participação da China nas export. (import.) da AL e a participação da China nas
export. (import.) mundiais.
Outro motivo que torna a China fundamental para o futuro da integração

econômica na América do Sul é a demanda chinesa por produtos básicos, essencial
para sustentar tanto as receitas em dólar que o Brasil usa para financiar seu déficit no
comércio industrial fora da América do Sul, quanto as que seus parceiros da
UNASUL usam para financiar seu déficit no comércio industrial na própria região (e
fora dela). É claro que o comportamento macroeconômico da economia chinesa e as
tendências de preço das commodities são sujeitas a incertezas profundas, que tornam
leviana qualquer especulação a respeito. No entanto, existe alguma probabilidade de
que o aprofundamento da crise europeia, sobretudo se acompanhado por uma
-63-
desaceleração mais forte da economia chinesa, provoque redução significativa de

preços e quantidades das exportações de produtos básicos, prejudicando o
crescimento econômico e o balanço de pagamentos de algumas das economias da
América do Sul, com efeitos deletérios sobre o comércio e o investimento intra-
regional. Nesse caso, eventuais problemas de balanço de pagamentos, combinados
com retração ou desaceleração do crescimento de mercados internos, e aumento da
concorrência internacional por mercados externos, poderiam declinar para um
cenário de recrudescimento do protecionismo e conflitos comerciais amargos.
Tabela 25
Perda, para a China, de exportações para o mercado dos Estados Unidos
(como % das exportações do país para os EUA)
Total para
Argentina Brasil Rica Dominicana Salvador Guatemala Honduras Mexico Paraguai Uruguai da18América
Costa República El países
Latina
1996- -1.8% -4.1% -1.3% -2.4% 6.5% 6.2% 3.8% -1.1% -6.9% -5.8% -1.0%
2001
2001- -5.1% -7.7% -7.8% -13.0% -12.3% -10.5% -7.7% -11.4% -5.7% -9.3% -9.3%
2006
Fonte: Jenkins, R. (2009).
Não constitui bom sinal para uma eventual cooperação regional, em momento
futuro de agravamento da crise, o fato de que a Argentina venha, deliberada e
publicamente, induzindo o investimento direto externo de firmas brasileiras em seu
território ao colocar obstáculos regulatórios arbitrários às suas exportações desde o
Brasil. Por outro lado, a dependência crescente das exportações industriais brasileiras
em relação ao mercado sul-americano pode vir a aumentar as resistências, no Brasil,
perante propostas de administração do comércio regional e complementação
produtiva. Sob pressão, é mais fácil retaliar do que contemporizar o protecionismo
argentino, quando a Argentina busca criar um substituto unilateral para a
inexistência de mecanismos regionais de cooperação para a complementação
produtiva. O fato de que o Brasil, corretamente, venha ensaiando algo parecido com
empresas eletrônicas asiáticas, ou com as corporações globais da automobilística
(elevando barreiras comerciais para estimular o investimento direto), é indicativo de
que os dois países sabem defender seus interesses, embora não necessariamente de
modo cooperativo e politicamente consentido, ou orientado para a complementação
-64-
produtiva regional. O que poderiam fazer os países menores da região em uma

competição desregulada para atrair filiais tendentes a escolher os maiores mercados,
em negociação com governos que as preferem em seu território que nos vizinhos?
Não é o caso, aqui, de traçar cenários alternativos, talvez levianos diante da
incerteza internacional corrente. Nem apostar na probabilidade de cenários mais
róseos ou mais sombrios. Para os fins desse artigo, importa enfatizar, sim, a
vulnerabilidade que o modelo histórico de integração econômica da América do Sul
preserva, estruturalmente. As fontes da vulnerabilidade estrutural foram apontadas
por Raul Prebisch: a possibilidade de queda abrupta da capacidade de importar dos
países exportadores de produtos básicos; as assimetrias produtivas e desequilíbrios
comerciais de uma integração regional carente de mecanismos coletivos de
administração do comércio, e de políticas de complementação de estruturas
produtivas orientadas para a diversificação industrial em escala crescente.
Prebisch também elencou um conjunto de propostas para superar essas
vulnerabilidades, em um contexto histórico profundamente diferente do atual, em
outra época histórica. Não é o objetivo desse artigo nem repetir suas propostas, nem
avançar propostas que possam atualizar o velho programa do regionalismo
desenvolvimentista. É claro que se pode pensar, em tese, em um conjunto de
propostas (algumas das quais já enraizadas na retórica contemporânea do processo
de integração, senão em sua prática) que possam encaminhar o projeto integrador
atual em direções menos dependentes do ritmo da demanda asiática por produtos
básicos, ou da distribuição de tarefas entre filiais de grandes grupos transnacionais
(com matrizes nos países desenvolvidos em crise). Essas propostas envolveriam,
provavelmente, esforços conjuntos não apenas no plano da integração da
infraestrutura ou do compartilhamento de reservas cambiais líquidas, mas da defesa
comercial regional contra exportações subfaturadas (para não falar de uma tarifa
externa comum entre os parceiros da defesa); no plano da atração do IDE e sua
alocação regional, induzindo a distribuição internacional de operações que integrem
um conjunto selecionado de cadeias produtivas; no plano das metas regionais de
redução dos desequilíbrios comerciais verificados; no plano de uma política regional
de compras governamentais, sobretudo quando envolvam financiamento público
bilateral; no plano dos esforços regionais para desenvolver novas indústrias que
-65-
aproveitem recursos partilhados regionalmente (como, por exemplo, a biotecnologia,

com “acesso e partilha de vantagens” reais na exploração sustentável da
biodiversidade dos ecossistemas regionais); no plano de fundos soberanos regionais
que evitem desajustes de taxas de câmbio e financiem empreendimentos consensuais
a juros subsidiados (embora maiores do que os juros reais negativos esperados para a
aplicação em títulos do Tesouro dos Estados Unidos); talvez até no plano das
transferências “fiscais” de recursos cambiais dos superavitários para os deficitários,
desde que os déficits não resultem do desejo de manter taxas de câmbio
sobrevalorizadas. Fazer essas propostas sem pesquisar suas condições de viabilidade,
porém, seria leviano.
Mais do que repetir as propostas de Prebisch, ou atualizá-las, é preciso se
mirar no alto grau de ambição do regionalismo desenvolvimentista proposto por ele,
mesmo sabendo, como ele, que há uma diferença abissal entre fazer propostas
ambiciosas e criar, realisticamente, suas condições de viabilidade política, econômica
e ideológica. Contudo, o realismo e a sinceridade política têm duas faces, nesse caso.
Prebisch não era ingênuo a ponto de acreditar ter o poder político de induzir os
diferentes Estados, grandes ou pequenos, industriais, minerais ou agrícolas, a
cooperarem para implementar sua nobre ambição. Mas tampouco era ingênuo a
ponto de desconhecer os efeitos previsíveis da polarização regional do
desenvolvimento industrial em países maiores (e o descontentamento inevitável dos
países menores e mais atrasados), trazidos por uma integração regional sem
administração regional do comércio e políticas efetivas de complementação
produtiva. Considerando esses efeitos previsíveis, um regionalismo pós-liberal,
digno do nome, ainda está por vir.
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Anexo I
América do Sul:
Dados macroeconômicos selecionados
Argentina 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Crescimento real do PIB per capita (%a.a.) 6,87 2,69 -4,43 -1,83 -5,37 -11,75 7,94 7,90 8,14 7,41 7,60 5,70 -0,10 8,10 7,40
Receita Pública (% PIB) 18,64 18,90 20,25 19,57 18,78 17,62 20,54 23,48 23,78 24,22 20,20 21,22 22,72 24,30 24,90
Gasto Público (% PIB) 20,11 20,27 21,93 21,96 22,02 19,08 20,06 20,88 22,01 22,45 19,05 19,80 23,34 24,08 26,30
Crescimento do crédito interno (%) 15,66 8,68 3,20 -2,68 2,55 97,06 -2,26 6,74 0,03 -1,59 14,30 8,60 27,68 31,44 27,40
Taxa de juros de mercado (%) 9,24 10,64 11,04 11,09 26,47 52,97 19,15 6,78 6,16 8,63 11,05 19,47 15,66 10,56 11,80
Desemprego (%) 22,45 17,25 13,63 11,58 10,18 8,48 7,88 8,68 7,75 7,20
Bolívia 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Crescimento real do PIB per capita (%a.a.) 2,67 2,92 -1,67 0,41 -0,35 0,47 0,62 2,21 2,49 2,89 2,70 4,29 1,58 2,36 2,60
Crescimento do crédito interno (%) 24,16 29,04 4,24 0,95 1,11 6,38 3,81 2,51 2,23 -6,58 2,98 5,19 5,57 6,20 22,60
Desemprego (%) 3,70 4,20 7,20 7,40 6,40 6,70 7,20 7,00 8,00 7,80 7,50 7,50 7,90 7,80 7,60
Brasil 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Crescimento real do PIB per capita (%a.a.) 2,00 -1,20 -1,00 3,01 0,10 1,40 0,00 4,50 2,00 2,70 4,90 4,00 -1,70 6,30 1,90
Receita Pública (% PIB) 31,39 31,59 32,52 33,84 34,63 34,53 35,28 36,62 36,92 37,26 38,22 38,52 39,40 39,70
Gasto Público (% PIB) 31,12 29,18 29,87 31,32 32,35 31,17 31,47 32,70 33,83 34,09 34,84 36,51 36,50 36,50
Crescimento do crédito interno (%) 15,78 17,15 15,43 12,27 13,12 16,75 13,98 11,90 15,82 22,06 20,73 19,96 5,38 18,60 22,10
Desemprego (%) 10,60 14,20 14,10 13,30 11,27 11,68 12,32 11,48 9,83 9,98 9,29 7,89 8,08 6,74 5,30
Continua...
-77-
Continuação
Chile 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Crescimento real do PIB per capita (%a.a.) 5,16 1,88 -2,04 3,10 2,19 1,04 2,82 4,90 4,43 3,54 3,56 2,64 -2,60 4,20 5,30
Desemprego (%) 6,11 6,22 10,01 9,71 9,87 9,80 9,53 10,02 9,30 7,95 7,01 7,75 9,63 7,12 7,40
Colômbia 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Crescimento real do PIB per capita (%a.a.) 1,64 -1,14 -5,80 1,70 0,06 0,90 2,32 3,73 3,14 5,12 5,35 2,08 0,05 2,89 3,80
Desemprego (%) 7,55 9,46 13,16 13,95 14,93 15,52 14,06 13,65 11,81 12,03 11,19 11,30 12,03 11,78 11,30
Equador 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Crescimento real do PIB per capita (%a.a.) 1,97 0,20 -7,88 1,51 5,50 1,95 1,81 7,28 4,24 3,24 0,56 5,69 -1,07 1,40 5,10
Crescimento do crédito interno (%) -15,19 0,06 22,27 13,09 14,09 12,79 13,44 21,61 34,93 27,40
Desemprego (%) 10,09 15,14 14,11 10,42 8,64 9,83 10,98 10,72 10,13 8,77 7,29 8,50 7,60 7,50
Paraguai 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Crescimento real do PIB per capita (%a.a.) 0,74 -1,58 -3,55 -5,33 0,01 -2,02 1,83 2,16 0,94 2,26 4,85 3,96 -5,51 13,10 2,30
Crescimento do crédito interno (%) 37,45 -8,13 4,68 11,40 16,44 13,03 -26,24 10,48 10,80 3,45 26,17 27,84 17,65 32,16 28,00
Desemprego (%) 4,96 5,68 6,83 7,30 7,55 10,77 8,06 7,31 5,83 6,65 5,60 5,40 7,90 7,00 6,60
-78-
Continua...
Continuação
Peru 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Crescimento real do PIB per capita (%a.a.) 5,03 -2,33 -0,75 1,31 -1,34 3,44 2,50 3,46 5,30 6,21 7,38 8,29 -0,50 7,30 5,60
Crescimento do crédito interno (%) 73,35 33,86 19,68 -0,29 1,23 -3,06 -7,72 -7,31 13,48 -1,54 20,23 28,64 1,98 12,69 13,60
Desemprego (%) 7,70 7,80 8,00 7,40 9,23 8,90 9,70 8,80 7,60 7,50 7,00 8,10 8,90 6,60 7,10
Uruguai 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Crescimento real do PIB per capita (%a.a.) 4,38 3,96 -2,39 -2,29 -4,06 -7,74 0,96 5,06 7,33 4,05 7,03 8,27 2,20 8,10 5,30
Gasto Público (% PIB) 33,86 32,99 34,07 32,78 32,27 30,56 28,62 28,65 28,15 27,95 29,81 29,79 29,80
Crescimento do crédito interno (%) 28,00 84,25 12,41 1,40 29,19 61,27 -13,03 -20,66 -18,21 -8,35 -8,00 61,06 -9,00 23,00 18,00
Desemprego (%) 11,40 10,10 11,30 13,60 15,30 17,00 16,88 13,13 12,18 10,90 9,15 7,58 7,33 6,68 6,00
Venezuela 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Crescimento real do PIB per capita (%a.a.) 4,10 -1,80 -7,85 1,67 1,37 -10,54 -9,64 16,18 8,26 8,42 6,38 3,08 -4,83 -2,90 1,80
Receita Pública (% PIB) 24,30 26,85 32,74 27,31 29,44 32,35 34,39 37,63 37,60 33,27 31,80 25,01 26,00 28,70
Gasto Público (% PIB) 28,79 26,10 28,29 31,90 30,46 32,18 31,92 33,53 39,16 36,13 34,30 33,03 32,80 33,70
Crescimento do crédito interno (%) 23,31 26,21 12,11 15,36 27,43 19,65 -14,58 57,52 70,99 93,54 50,28 24,28 19,57 14,13 34,30
Desemprego (%) 11,35 11,15 14,53 14,01 13,36 15,98 18,00 15,10 12,24 9,96 8,50 7,36 7,88 8,51 8,30
Fonte: Economist Intelligence Unit. Gasto público não inclui juros. Estimativas em azul (06/12/2011).
-79-
Anexo II
América do Sul: Variáveis externas selecionadas (em percentagem ou US$ milhões)
Argentina 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Saldo de transações correntes/PIB -4,14 -4,84 -4,20 -3,15 -1,41 8,59 6,28 2,10 2,88 3,63 2,80 2,06 3,59 0,82 -0,30
Reservas internacionais 22.440 24.876 26.373 25.154 14.556 10.492 14.157 19.653 28.087 32.027 46.116 46.369 48.025 52.231 46.248
Dívida com o FMI 5.868 5.442 4.478 5.056 13.976 14.340 15.523 14.091 9.513 0 0 0 0 0 0
Reservas internacionais/dívida total 17,74 17,80 18,79 17,85 9,80 7,24 8,83 12,10 22,48 27,64 39,31 39,00 39,96 40,80 33,80
Dívida externa líquida 104.092 114.912 113.971 115.760 134.047 134.408 146.121 142.726 96.852 83.836 71.201 72.532 72.158 75.858 90.478
Dívida externa líquida/exportações de B&S 284,55 306,51 333,58 298,49 365,08 414,94 386,40 325,14 187,10 137,90 96,77 81,96 101,76 89,50 89,80
Dívida externa líquida/PIB 35,53 38,42 40,18 40,71 49,86 131,72 112,75 93,21 52,87 39,13 27,13 22,08 23,37 20,50 20,50
Bolívia 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Saldo de transações correntes/PIB -6,98 -7,84 -5,89 -5,31 -3,36 -4,45 0,94 3,85 6,52 11,50 12,13 11,99 4,73 3,91 4,40
Reservas internacionais 1.126 1.183 1.211 1.171 1.146 897 1.096 1.272 1.798 3.192 5.318 7.722 8.581 9.730 10.984
Dívida com o FMI 248 264 247 220 207 195 279 307 244 15 0 0 0 0 0
Dívida externa líquida 4.109 4.431 4.338 4.614 3.546 4.109 4.705 4.950 5.110 2.605 -326 -2.193 -2.769 -3.544 -4.092
Dívida externa líquida/exportações de B&S 257,30 282,02 277,35 265,67 199,55 231,95 214,75 173,73 136,38 50,12 -5,10 -25,74 -41,12 -45,00 -41,40
Dívida externa líquida/PIB 51,84 52,14 52,35 54,94 43,56 51,97 58,22 56,42 53,51 22,75 -2,48 -13,19 -16,08 -18,20 -18,10
Brasil 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Saldo de transações correntes/PIB -3,50 -3,96 -4,32 -3,76 -4,19 -1,51 0,76 1,76 1,59 1,25 0,11 -1,71 -1,52 -2,27 -2,30
Dívida com o FMI 31 4.825 8.827 1.768 8.337 20.827 28.317 25.029 0 0 0 0 0 0 0
Continua...
-80-
Continuação
Chile 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Saldo de transações correntes/PIB -4,42 -4,93 0,14 -1,19 -1,60 -0,86 -1,05 2,17 1,23 4,87 4,54 -1,94 1,60 1,87 -0,80
Colômbia 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Saldo de transações correntes/PIB -4,48 -4,10 0,65 0,80 -1,10 -1,32 -1,03 -0,78 -1,29 -1,84 -2,90 -2,83 -2,18 -3,10 -2,70
Equador 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Saldo de transações correntes/PIB -1,81 -8,61 5,64 5,81 -3,28 -4,93 -1,36 -1,47 1,28 4,17 3,71 2,50 -0,35 -3,31 -2,30
Dívida com o FMI 133 70 0 148 190 308 390 290 78 23 0 0 0 0 0
Paraguai 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Saldo de transações correntes/PIB -7,33 -2,02 -2,27 -2,29 -4,13 1,82 2,33 2,06 0,21 1,38 1,41 -2,52 0,30 -3,36 -3,80
Reservas internacionais 846 875 988 772 723 641 983 1.168 1.297 1.702 2.461 2.863 3.862 4.167 5.096
Dívida externa líquida 1.615 1.918 2.395 2.317 2.079 2.357 2.242 2.439 1.931 1.720 1.108 1.298 461 378 -99
Dívida externa líquida/exportações de B&S 37,91 43,20 77,25 72,75 76,98 89,87 77,05 66,76 45,84 31,29 15,94 13,90 6,10 3,70 -0,80
Dívida externa líquida/PIB 18,20 24,24 32,81 32,66 32,25 46,28 40,39 35,10 25,84 18,55 9,07 7,69 3,24 2,10 -0,40
Continua...
-81-
Continuação
Peru 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Saldo de transações correntes/PIB -5,69 -5,85 -2,70 -2,92 -2,30 -2,03 -1,56 0,03 1,41 3,09 1,14 -4,19 0,17 -1,51 -1,20
Dívida com o FMI 1.011 905 735 558 387 237 139 104 57 20 0 0 0 0 0
Dívida externa líquida 18.379 20.644 20.138 19.995 18.589 18.496 19.737 18.885 14.762 11.060 637 -3.374 -3.637 -9.959 -13.469
Dívida externa líquida/exportações de B&S 188,83 230,29 222,85 200,65 188,46 181,13 164,52 116,10 68,06 37,66 1,84 -8,66 -10,52 -23,00 -24,90
Dívida externa líquida/PIB 31,08 36,38 39,06 37,49 34,45 32,58 32,17 27,09 18,60 11,98 0,59 -2,66 -2,87 -6,50 -7,80
Uruguai 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Saldo de transações correntes/PIB -1,23 -2,06 -2,40 -2,82 -2,68 3,11 -0,78 0,03 0,24 -1,98 -0,92 -5,54 -0,33 -1,10 -1,80
Reservas internacionais 2.207 2.590 2.599 2.773 3.099 772 2.087 2.512 3.079 3.091 4.121 6.360 8.038 7.656 10.655
Dívida com o FMI 0 161 157 149 144 1.793 2.416 2.684 2.304 0 0 0 0 0 0
Dívida externa líquida/exportações de B&S 78,98 85,12 104,45 91,37 149,53 b 264,32 196,11 140,09 106,54 93,51 45,17 44,40 40,90 9,50
Venezuela 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Saldo de transações correntes/PIB 4,35 -4,85 2,16 10,12 1,61 8,18 14,12 13,80 17,26 14,42 7,97 12,02 2,63 3,72 7,70
Dívida com o FMI 1.618 1.226 741 203 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Fonte: Economist Intelligence Unit. Estimativas em azul (06/12/2011).
.
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Observatório Observatório da Economia Global – no 10 – Abril, 2012

A ECONOMIA POLÍTICA DA INTEGRAÇÃO

Na década passada, o aprofundamento da integração econômica da América

UNICAMP / INSTITUTO DE ECONOMIA

Brasil)”.4 Independentemente de seu sentido geral, a oferta de financiamento pelo

objetivo geopolítico mais amplo, o de aumentar a cooperação Sul-Sul para

“Declaração sobre a Convergência dos Processos de Integração da América do Sul”, aprovada na

avançando para mitigar a heterogeneidade da infraestrutura na América do Sul. É

comerciais regionais em torno ao que se tornaria a UNASUL, por meio da

comercial na região. É claro que o crescimento da América do Sul não dependeu

Desse modo, o princípio de ampliação do espaço autônomo de realização de

particularmente da Ásia e, em especial, da China, mas também da América do Norte

de conduta macroeconômica entre os Estados, e circuitos regionais de gasto que

“maiores”, “intermédios” e “menores” de acordo com documento da Confederação Nacional da

comércio que aumentaria suas exportações, os países de desenvolvimento intermédio

desenvolvimento dos menores, era necessário um regionalismo desenvolvimentista,

esquema prévio da divisão internacional do trabalho entre países de produção

complementação produtiva ocorresse na América Latina, para Prebisch ela resultaria

importadoras de tecnologia destinam-se principalmente a países com um grau semelhante ou

exportação de manufaturados do Brasil para os países desenvolvidos é proveniente,

Se levarmos em consideração a divergência de interesses dos Estados e o

superposición, en el espacio económico regional, de estrategias de expansión, mercado y localización no

De todo modo, o raciocínio de Prebisch criava um programa de longo prazo

através do mecanismo da concentração de renda, permitia sustentar taxas de lucro elevadas...

países latino-americanos ... eram sócio-fundadores da OMC, ou melhor, do precursor da OMC,

reator movido a plutônio. No mesmo terreno da Organização dos Estados

do neoliberalismo, com a vitória de Carlos Saul Menen e Fernando Collor de Melo

O reflexo da agenda neoliberal nas relações entre Brasil e Argentina foi

comércio que limitariam a pressão competitiva desejada. Nos termos do

“A crescente pressão competitiva externa, exercida por um nível reduzido e decrescente de

espaços para políticas de desenvolvimento, uma questão central a outros países em

políticas desenvolvimentistas que sofriam resistências nas negociações da Rodada

governo Clinton, a oferta de acordos bilaterais foi concretamente articulada pelos

da liberalização generalizada do comércio entre países menos desenvolvidos (PMD) foi um

Em geral, segundo Carneiro (2008), a América do Sul se integrou à

Segundo Carneiro (2008), o peso do IDE orientado para fusões e aquisições, ao

empresas brasileiras por HIRATUKA, Celio & SARTI, Fernando (2011).

John (1988) divulgaram amplamente o surgimento da corporação integradora de operações

Nesse novo cenário da concorrência, uma nova divisão internacional do

intensivas em trabalho, tornando-se plataformas de exportação com pouco valor

Embora não pareça ser incorreto caracterizar a inserção global da economia

defesa de parcelas do mercado interno contra importações de bens finais se fez em

economia, a maioria das filiais aumentou o conteúdo importado de sua produção

Em outras palavras, do ponto de vista do comércio industrial, um dos

de internacionalização da produção das filiais dos diversos setores (dimensão micro da

O estudo de Hiratuka & Negri (2003) apresentou dados detalhados sobre a

Creio que esses resultados da abertura comercial parecem apontar para o

localizam matrizes de corporações globais, ou as filiais com mandato para o mercado

Com poucas exceções, os programas de liberalização seguidos na América do

sobre o apoio político de programas de liberalização, e contribuiu para impedir a

ela deveria negociar internacionalmente a abertura de espaços para a realização de

agenda de intervenção do Conselho de Segurança da ONU, sem participação expressiva dos

agenda desigual e injusta controlada pelos países desenvolvidos, liderados pelos

proposta tinha um significado claro no que tange às relações interamericanas: a

entre o Mercosul e os Estados Unidos; 2) o processo Alca propriamente dito se focalizaria em

América Latina e Caribe 17,5 oriental

Fonte: Cepal, 2008.

Dois processos contribuíram para o aprofundamento do processo de

Do ponto de vista econômico, tanto as políticas econômicas características dos

políticos sul-americanos contrários a ela. Caracterizada pela financeirização, a

2000 2007 Variação Participação Participação no Consumo Mundial

O déficit externo dos Estados Unidos apoiou o aumento de preços de produtos

Assim, direta ou indiretamente, a demanda da Ásia por produtos básicos