LA LEGITIMIDAD DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL

Ioannis F. Papageorgiou
Katrin Nyman-Metcalf

Os Estados, com suas democracias, veem o poder de determinar suas leis e normas
através da influência do povo, mas que muitas vezes está vinculado a determinado grupo
de pessoas. Diante disso, a legitimidade de um regime deve vir do respeito às regras, do
consentimento popular demonstrável, assim como do poder de autoridade que cumpre
com as expectativas da população.
A legitimidade pode ser absoluta, parcial ou condicional e, diante do que é aplicado aos
Estados, podem ser adaptadas aos sistemas de integração regional que vem a ter um
desenvolvimento relevante quando a legitimidade pode conformar unidades de maior
proporção que os Estados, com o desafio de serem suportadas a nível internacional.
Ainda, sabe-se que a legitimidade dos Estados-nação é maior do que a das organizações
de integração regional, ocorre de maneira diferente. Diante disso, busca-se aqui analisar
como os sistemas de integração regional alcançam sua legitimidade.
A legitimidade expressa a relação entre os governantes e seus governados, e traz a um
governo uma convicção compartilhada, um sistema aceito, com normas e leis a serem
cumpridas. Para uma integração regional, como o caso da União Europeia (UE),
estuda-se a aceitação das decisões da organização e se isso leva a um efeito desejado.
O Estado compõe essa integração como unidade básica de onde emanam as regras,
como mecanismo permanente de delegação e de decisão. A legitimidade dos organismos
de uma integração regional advém da atuação dos Estados membros já que estes
conservam o poder último de decisão da organização internacional.
A legitimidade da organização é exercida e influenciada pelos Estados em conjunto.
Quando há decisões tomadas por instituições onde os Estados não estão representados
diretamente, como em tribunais regionais de justiça independentes, percebe-se a
crescente autonomia das organizações de integração regional, onde a base da
legitimidade se volta mais complexa pois não é uma mera acumulação das legitimidades
dos Estados membros. Já o sistema internacional atual segue estando fundado diante dos
Estados e de sua autoridade como a razão última para que as ordens sejam cumpridas,
que podem partir de organismos privados ou criados pelos Estados.
Considerando necessária a legitimidade emocional, diferente dos Estados por envolver a
condição de ir além de suas fronteiras, uma organização regional tem sua legitimidade a
partir das emoções e sentimentos de patriotismo e de identidade das pessoas pelo
pertencimento a um determinado grupo ou de apego a um determinado território. Não só
para as organizações de integração regional, mas também para os Estados
multinacionais de onde seu povo é uma criação política e constitucional ao fundar-se
sobre as bases étnicas ou históricas. No entanto, o Estado-nação nem sempre se apoia
em uma população unida, diante de fatores influentes como etnia, raça, religião ou idioma.
O único que mantém o demos unido (comunidade política) são as fronteiras criadas pelo
Estado nacional com seu sistema legal e político. Por essa condição, pode-se considerar
um demos para um sistema de integração regional.
Diante disso, tomando como exemplo a legalidade do Tratado de Lisboa, este se baseia
no entendimento de que a democracia, a autodeterminação e a cidadania derivam do
Estado soberano, que deve ter seu povo unido também diante da organização de
integração regional. E para a legitimação desta integração, um elemento essencial, diante
da percepção do povo e dos governantes, é que hajam interesses comuns e outros
fatores que liguem os Estados uns com os outros. Ainda, a necessidade da similaridade
nos sistemas políticos para uma integração mais profundo pode ser vista em todas as
regiões do mundo.
Quanto às expectativas da legitimidade, um sistema de integração regional está sujeito a
diversas possibilidades e diferentes fatores determinarão se essas podem ser satisfeitas e
cumpridas. Considerando a autodeterminação individual, a sociedade buscará diferentes
formas de lealdade, onde o Estado deve atuar ampliando o alcance das eleições e
controles democráticos. Diante disso, as pessoas vêm a usufruir de uma maior proteção
pela democracia e pelos direitos humanos pela integração regional (exemplos como o
Convênio Europeu e o Tribunal Europeu de Direitos Humanos). Assim, o estabelecimento
de um marco constitucional para os exercícios de poder a nível nacional e supranacional
pode aumentar a capacidade integradora, com respeito aos direitos das minorias e sua
eficiência quando seja envolvente aos interesses dos povos.
Quanto mais avançada a integração, mais o sistema de integração regional pode criar um
entorno legítimo para as ações de relevância transfronteiriça (imposição de multas a
empresas; fixação de tarifas aduaneiras para outros Estados). Já as barreiras mentais
podem obstaculizar a cooperação, o que pode ser favorável ou não, condicionante das
grandes potências que atuam com desconfiança mútua, mas que devem aprender a
cooperar diante da multilateralidade do sistema.
A cooperação facilita o fortalecimento de convicções compartilhadas e a promoção da
cooperação e do consenso. Além da troca de informações, as nações podem aprender
com a solidariedade e a compreensão das diferenças sociais e culturais, que leva ao
fortalecimento da cooperação. Diante das relações entre Estados pela integração
regional, estas são melhores exploradas do que as relações bilaterais, onde os Estados
“débeis” aceitam estar subordinados a um Estado mais forte se este se encontra em um
sistema regional, podendo aumentar o atrativo do sistema pela condição de ali se
encontrarem Estados desiguais tratando de questões numa relação hierárquica de
igualdade. Como exemplo, a criação da OTAN e a cláusula de garantia mútua deve fazer
possível que os Estados não tenham que aceitar ordens de um só país (EUA) mas
alcançar os efeitos positivos da existência de um país dominante entre eles.
As organizações de integração regional devem demonstrar que podem participar no
sistema global, consolidando sua estrutura institucional junto à credibilidade e a influência
de suas ações e normas legais, condições que criam legitimidade. Para o êxito da
integração, os objetivos devem ser limitados ou graduais; sua profundidade tem que ser
gradual, em paralelo com a legitimação da integração mais profunda. Ainda, as estruturas
de integração regional são fundadas no Direito Internacional Público, onde os tribunais
regionais limitam as tarefas da organização e também indicam seu potencial, o que pode
fortalecer a organização e conduzir a uma legitimidade mais ampla. Os tribunais de justiça
para a estrutura dos sistemas de integração regional podem defender e fortalecer as
outras instituições do sistema de integração repartindo as competências entre a
organização e os Estados membros.
O tribunal regional deve assegurar o respeito do princípio de estado de direito no sistema
de integração regional. O acesso à justiça regional serve para que os particulares
acessem os benefícios dos seus direitos reconhecidos, com garantias práticas e formais
que garantam o acesso aos tribunais e a outros órgão judiciais, para haver um alcance da
integração regional aos sujeitos individuais, como princípio de acesso à justiça, para que
o sistema de integração tenha um efeito positivo para o estado de direito e para a
democracia. Os sistemas de integração regional são criticados por estarem longe dos
cidadãos e contribuir para a alienação da cidadania do poder político, sentimentos que
podem afetar a legitimidade das instituições que tomam decisões, sendo ameaçadas pela
globalização.
A globalização econômica perturbou as funções estatais, criando regulações e
desregulações, levando a mudanças dos sistemas legais internos ou internacionais.
Diferentemente, para as relações econômicas, a situação é mais complexa diante da
democracia. O Estado segue mantendo muitos poderes ou limitações, o que influencia na
legitimidade diante das bases tradicionais de seus poderes, ainda mais para uma
legitimidade transnacional. Ainda, os Estados são necessários a nível local e dentro dos
sistemas globais. Diante disso, um sistema transnacional não pode ter sua legitimidade
própria. O único modo de criar legitimidade transnacional é por meio dos Estados, já que
o sistema internacional é constituído por eles, e estes são essenciais para edificar a
legalidade transnacional, limitando os efeitos negativos das decisões econômicas,
tomando em conta também as questões sociais.
As instituições criadas legalmente são as que dão legitimidade ao poder. Diante disso,
nos sistemas de integração regional, os Estados-membros são formalmente os que criam
as instituições já que não há outra autoridade para fazê-lo. Assim, os Estados passam a
aceitar decisões de outros Estados, já que há um sistema regular da relação entre todos,
com uma hierarquia institucional e métodos de autoridade para proteger, pôr limites e
disciplinar seus membros. Quando há restrições no sistema internacional, mas se elas
não são impostas ao sistema regional pelo Estado mais poderoso ou dominante, podem
proteger melhor a igualdade e a soberania.
Citando algumas premissas para que as organizações de integração regional possam
ganham legitimidade, este é resultado de um amplo processo de empoderamento e
consolidação, com o aumento de poder da organização de tomar decisões de modo
autônomo e vista como autônoma por outros atores e pela sociedade. O sistema de
integração deve ter instituições que possam garantir e manter o sistema e suas normas.
Ainda, os tribunais regionais ganham espaço para criar fundamentos de legitimidade de
nível regional, com independência e capacidade para cumprir decisões. E os Estados
mantém uma ampla margem de intervenção para fortalecer ou impedir a legitimidade,
sempre pela influência junto aos cidadãos.

REFERÊNCIA
PAPAGEORGIOU, Ioannis F.; NYMAN-METCALF, Katrin. La Legitimidad de los Procesos
de Integración Regional. Revista de la Secretaria del Tribunal Permanente de Revisión –
RSTPR – MERCOSUR. Año 6, Nº 11, Abril de 2018; pp. 12-28.
 MERCOSUL E SUPRANACIONALIDADE: OS NOVOS RUMOS DO CONCEITO DE
SOBERANIA COM O ADVENTO DA GLOBALIZAÇÃO

Bianca Guimarães Silva

Renan dos Santos Pinto

Diante da flexibilização da soberania, pretende-se problematizar o tradicional

conceito de soberania e questionar sobre as suas possíveis formulações na
contemporaneidade. Assim, a modificação do conceito parte da condição de se analisar
algumas definições inadequadas para a presente realidade internacional, sendo possível
notar que não há como compatibilizar o conceito clássico de soberania, como poder
absoluto do Estado, com as exigências de cooperação internacional para a promoção da
dignidade humana e de outras relações.
Diante do cenário globalizado onde os países estão inseridos, pode-se considerar
que ainda existe uma soberania absoluta dos Estados, mas, gradualmente, os Estados
vêm perdendo sua soberania diante da condição de autoridade absoluta em relação aos
seus sujeitos. O Estado antes soberano se transforma e está cada vez mais flexível, o
que vem a influenciar para um novo conceito de soberania. As organizações
internacionais, os tratados internacionais e a expansão dos blocos econômicos são
fatores comprobatórios da constante tentativa de integração entre os países ao redor do
mundo.
O conceito de soberania surgiu no fim do período renascentista, passando por seu
fortalecimento e apogeu, até a flexibilização necessária para o cenário
político-internacional contemporâneo. No renascentismo ocorre a formação de centros
urbanos e a dinamização da economia (fim sistema feudal), o nascimento das primeiras
monarquias nacionais com uma nova ideia de Estado soberano, representado pelo Rei
(XVI e XVII). Quanto ao período absolutista, este foi à ruína quando se confrontou com as
três grandes revoluções burguesas (XVII e XVIII), se responsabilizando pela Revolução
Gloriosa (Inglaterra), Revolução Industrial e Revolução Francesa como os principais
fatores do enfraquecimento e da queda dos déspotas do poder. Após, com uma nova
classe dominante, surge, a burguesia nos domínios europeus. Durante as Revoluções
Industriais (XVIII e XIX), as soberanias do capital, mercantilista, neocolonialista, pregavam
o domínio dos povos e a submissão das nações (principalmente África e Ásia).
A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão surge como premissa para
garantir amplos direitos, onde se fomentou uma nova discussão nas cartas humanistas,
ampliando os direitos sociais para todo o mundo, influenciando nas questões
democráticas. Diante disso, aos poucos, emergia a soberania popular, onde a soberania
do Estado era a capacidade de se autovincular com a sociedade e de autodeterminação
jurídica exclusiva, sendo representante imparcial da sociedade.
Após as duas Guerras Mundiais, o Direito Internacional ganha maior importância
tendo como enfoque uma crescente política amistosa entre os países vizinhos, permitindo
uma maior integração internacional e a consolidação das relações multilaterais entre os
países. Com o pós-guerra, evidenciam-se diversos tratados internacionais de direitos
humanos para promover a dignidade humana. Após esses fatos, na segunda metade do
século XX, percebe-se o início da fragmentação ideológica do conceito de soberania.
No período do pós II Guerra Mundial, ao longo do século XX, as organizações
humanitárias internacionais (ONU, Tribunal Penal Internacional, Corte Interamericana de
Direitos Humanos) se vincularam à responsabilidade civil internacional, com o
cumprimento e a positivação de tratados para atingir a promoção da dignidade humana
enquanto princípio máximo das democracias modernas. Diante disso, foi necessária uma
maior flexibilização dos países, para o desenvolvimento de uma sociedade internacional
mais integrada, com decisões mais fluidas, promovendo a igualdade de direitos por todo o
mundo; condições que dão significado para a reformulação da soberania estatal.
Quanto à limitação da soberania, a crescente dinamização das relações
internacionais pelos tratados de direitos humanos permitiram uma maior abertura do
Estado Constitucional às ordens jurídicas supranacionais. Os tratados internacionais
foram ocasionando a flexibilização dos Estados que os assinaram, como a formação de
Constituições com cláusulas abertas a tratados internacionais designados a tal tema para
com os Direitos Humanos e o Direito Internacional, abrindo o diálogo do âmbito interno
com o externo.
Os questionamentos sobre a soberania absoluta são presentes pois essa impede a
integração e a coordenação de políticas públicas entre os países, dificultando a eficácia
do Direito Internacional. Com a globalização, era inviável que os países continuassem
inflexíveis às intervenções da comunidade internacional, surgindo a ideia de instituições
supranacionais para a criação de medidas regionais comuns. Com a fundação de bancos
internacionais (FMI e BM), faz-se presente o domínio monetário no cenário mundial, onde
a garantia de desenvolvimento interno amplo e seguro é inevitável a inserção desses
países nas relações econômicas exteriores, buscando evitar crises sociais internas (fome,
miséria, desemprego).
Diante da cooperação internacional, ocorre a formação de blocos econômicos
regionais com o intuito de solucionar certos problemas em comum e criar maior
integração. O Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) objetivava a criação de um mercado
comum entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, onde se fez necessária a
harmonização entre as legislações dos países membros, para a livre circulação de
mercadorias entre eles a partir da flexibilização tarifária acordada entre os Estados,
influenciando na coordenação de políticas macroeconômicas entre os países-membros.
Atualmente, verifica-se no MERCOSUL a cooperação entre as políticas comerciais
e pouca integração entre as políticas sociais, que visam uma solução para problemas
comuns. A simplificação burocrática que facilita o trânsito de pessoas no MERCOSUL
implica o aumento da migração como também de problemas ocasionados por esse
fenômeno social (trabalho escravo e infantil). Outro problema enfrentado pelo
MERCOSUL é a generalidade encontrada nos dispositivos jurídicos, que dificultam a ação
prática de políticas públicas (sociais), pelas decisões do bloco terem apenas caráter
recomendatório, a fim de não ferir a soberania nacional, e as políticas públicas comuns
serem executadas de acordo com a vontade e os interesses dos países-membros,
reduzindo assim sua eficácia. Diante disso, vale considerar que não há crescimento
econômico sem o crescimento social, onde as políticas comerciais podem influenciar o
não desenvolvimento e a condição social deve ser considerada pelo MERCOSUL.
Como consequências da globalização, para os blocos econômicos regionais,
muitas vezes as relações entre os países se tornam rasas e insuficientes. Diante disso, a
supranacionalidade busca reorganizar as competências soberanas, já que a delegação de
competências à esfera internacional facilita a resolução de problemas comuns. Na União
Europeia (UE), a cooperação entre os países europeus e as decisões nem sempre são
tomadas apenas pela via diplomática, o que mostra que nenhum país é totalmente
soberano e independente, fazendo-se a cooperação mútua necessária. Para o
reconhecimento da supranacionalidade em um grupo de países é necessário notar a
valorização de um conjunto de interesses em comum e a criação de uma instituição
supranacional com poderes autônomos, onde os Estados devem acatar as decisões
judiciais supranacionais. As organizações supranacionais não são instituições soberanas,
pois não são superiores aos Estados-membros.
Para o MERCOSUL, a supranacionalidade é um desafio já que o bloco permanece
com caráter intergovernamental e as ambições do bloco são muito menores do que as da
UE. Nos sistemas intergovernamentais as decisões são tomadas por consenso e os
países têm o mesmo poder decisório, enquanto em instituições supranacionais as
decisões são delegadas ao bloco com competência soberana que define tais condições
para a tomada de decisões. Desde sua criação, inúmeros acordos com países terceiros
foram realizados a fim de favorecer as relações econômicas-comerciais, e com a
ausência da supranacionalidade as decisões do bloco são tomadas pelo consenso dos
países membros e devem ser incorporadas à ordem jurídica interna para serem
efetivadas. As decisões dos órgãos do MERCOSUL possuem caráter recomendatório e
são adotadas pelos países de acordo com seus interesses, o que faz com que as normas
advindas do bloco sejam normatizadas pelo sistema nacional, dificultando a definição
sobre serem de cooperação internacional ou estabelecidas pelo legislativo nacional.
Os dois maiores países do bloco – Brasil e Argentina – são favoráveis à
manutenção do modelo intergovernamental ao invés do supranacional, a favor de um
consenso entre as economias dos países e não as políticas adotadas por eles. O caráter
intergovernamental do MERCOSUL tem como objetivo manter os anseios econômicos
dos Estados-membros sem alterar a estrutura política dos mesmos (meio termo entre
soberania absoluta e supranacionalidade). Através do sistema consensual do
MERCOSUL, é possível manter os interesses dos países e também o ordenamento
jurídico de cada país, pois é necessário que haja um controle interno antes da adoção das
decisões externas no ordenamento jurídico nacional.
Por fim, o conceito de soberania torna-se mais flexível diante da globalização, da
integração entre os países e da supranacionalidade. O MERCOSUL, com seu caráter
intergovernamental, sofre com os desafios para a consolidação de seu principal objetivo,
a formação de um mercado comum entre seus países membros diante ao não
estabelecimento de sua ordem como supranacional e das crises e instabilidades
econômicas e políticas. Mesmo com essas condições, os países buscam se integrar pois
as resoluções de problemas em comum são mais eficazes, e a presença de organismos
internacionais bem consolidados assegura a convivência e a integração.

REFERÊNCIA

SILVA, Bianca Guimarães; PINTO, Renan dos Santos. MERCOSUL e

Supranacionalidade: os novos rumos do conceito de soberania com o advento da
globalização. Revista da Secretaria do Tribunal Permanente de Revisão – RSTPR –
MERCOSUL. Ano 4, Nº 8, Abril de 2016; p. 209-223.