I A IMPROBIDADE E SUA EVOLUÇÃO NA HISTÓRIA

A preocupação com os atos de improbidade administrativa por parte de agentes

públicos é antiga. A possibilidade de responsabilização de servidores públicos por atos
de corrupção, ilegalidade e má gestão estão previstos no Brasil, desde a Constituição
Política do Império do Brazil, aprovada no dia em 25 de março de 1824, por D. Pedro
I, que no artigo 133 determinava a responsabilização dos Ministros de Estado por (i)
traição; (ii) peita, suborno, ou concussão; (iii) abuso do poder; (iv) falta de
observância da lei; (v) obrar contra a liberdade, segurança, ou propriedade dos
cidadãos; (vi) qualquer dissipação dos bens públicos1.
Na vigência da Constituição de 1824 foi promulgado, em 16 de dezembro de
1830, o Código Criminal do Império do Brazil que dedicava todo o título V da sua parte
segunda aos crimes contra a boa ordem e a Administração Pública2. Mariano
Pazzaglini Filho cita que após a Proclamação da República, e antes mesmo da
confecção de uma constituição republicana, foi promulgado, em 11 de outubro de
1890, o Código Penal dos Estados Unidos do Brazil, que coincidentemente no título V
de seu livro II tratava das malversações, abusos e omissões dos funcionários
públicos3.
A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, promulgada em 24
de fevereiro de 1891, previa, no artigo 54, como crimes de responsabilidade os atos do
Presidente da República que atentassem contra a probidade administrativa e contra a
guarda e emprego constitucional dos dinheiros públicos, condutas hodiernamente
conceituadas como improbidade administrativa4. Destaca-se que o termo probidade
administrativa foi utilizado pela primeira vez na Constituição Republicana dos Estados
Unidos do Brasil de 1891.
Na vigência da Constituição de 1937, em 07 de dezembro de 1940, foi
decretado o Código Penal que, a despeito de inúmeras modificações, ainda vige,
ostentando no título XI da parte especial os crimes contra a Administração Pública5. A
1
CARVALHO, José Murilo de. Passado, presente e futuro da corrupção brasileira. Belo Horizonte:
UFMG, 2018, p. 96.
2
MIRANDA, Gustavo Senna. A natureza dos atos de improbidade administrativa. Coleção Do
Avesso ao Direito. Vitória: Centro de Estudos e Aperfeiçoamento Funcional, v. 6, p. 229-244, 2015.
3
PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada. 4. ed. São Paulo:
Atlas, 2019, p. 74.
4
CARVALHO, José Murilo de. Passado, presente e futuro da corrupção brasileira. Belo Horizonte:
UFMG, 2018, p. 96.
5
PIMENTEL FILHO, André. Desafios na aplicação da lei de improbidade. Revista da Procuradoria
Geral do Estado do Espírito Santo, Vitória, v. 11, n. 11, p. 15-55, 2021.
 Constituição de 1946 inovou em matéria que hoje corresponde à improbidade
administrativa ao estabelecer, no artigo 141, § 31, a possibilidade de o seqüestro e
perdimento de bens “no caso de enriquecimento ilícito, por influência ou com abuso de
cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica6.
Para disciplinar a possibilidade acima indicada, editou-se a Lei Federal nº 3164,
de 1º de junho de 1957, legitimando o Ministério Público ou qualquer pessoa do povo à
propositura da respectiva ação, que seria processada e julgada, em semelhança com
a atual improbidade administrativa, pelo juízo cível, e a Lei Federal nº 3502, de 21 de
dezembro de 1958, conceituando servidor público e enumerando casos de
enriquecimento ilícito, o que foi novamente feito no artigo 9º da Lei de Improbidade
Administrativa7.
O diploma de 1958 tinha, entretanto, um grande defeito que reduzia a
viabilidade de sua aplicação, no artigo 5º, § 1º, previa a legitimidade privativa da
pessoa jurídica lesada para a propositura da ação destinada a efetivar o sequestro e o
perdimento de bens8. Ainda na vigência da Constituição de 1946, foi editada a Lei
Federal nº 4717/65, a Lei da Ação Popular, instituindo a faculdade de qualquer
cidadão ingressar em juízo para pleitear o desfazimento de atos lesivos ao patrimônio
das pessoas jurídicas de Direito Público, bem como de pessoas jurídicas de Direito
Privado cuja criação ou custeio o poder público tenha concorrido ou concorra com
mais de metade do patrimônio ou receita anual9
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1967 estabeleceu, no
artigo 150, § 31, a faculdade supracitada ao status de ação constitucional e repetiu, no
artigo 84, a definição do ato do Presidente da República atentatório contra a probidade
da administração como crime de responsabilidade10.
Para Tercio Sampaio Ferraz Junior11 a Emenda Constitucional nº 1, outorgada
pela Junta dos Ministros Militares em 17 de outubro de 1969, manteve, no artigo 82, a

6
CARVALHO, José Murilo de. Passado, presente e futuro da corrupção brasileira. Belo Horizonte:
UFMG, 2018, p. 96.
7
FERNANDES, A. S.; ESSADO, T. C. Corrupção: aspectos processuais. In Estudios sobre la
corrupción: una reflexión hispano brasileña. Universidad de Salamanca, p. 115-133, 2013.
8
MIRANDA, Gustavo Senna. A natureza dos atos de improbidade administrativa. Coleção Do Avesso
ao Direito. Vitória: Centro de Estudos e Aperfeiçoamento Funcional, v. 6, p. 229-244, 2015.
9
CARVALHO, José Murilo de. Passado, presente e futuro da corrupção brasileira. Belo Horizonte:
UFMG, 2018, p. 96.
10
MIRANDA, Gustavo Senna. A natureza dos atos de improbidade administrativa. Coleção Do Avesso
ao Direito. Vitória: Centro de Estudos e Aperfeiçoamento Funcional, v. 6, p. 229-244, 2015
11
FERRAZ JUNIOR, Tercio Sampaio. Introdução ao estudo do direito. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2013, p.
52.
 definição do ato atentatório contra a probidade administrativa como crime de
responsabilidade do Presidente da República e no artigo 153, § 31, a possibilidade de
qualquer cidadão se insurgir contra ato lesivo ao patrimônio de entidades públicas.
Nesse sentido, destaca-se que a improbidade administrativa teve seu marco
historico e legislativo com a criação da Constituição Cidadã de 05 de outubro de 1988,
que no artigo 1412. Ademais, a Carta Política de 1988 manteve, no artigo 85, a
previsão do crime de responsabilidade do Presidente da República consistente na
prática de ato lesivo à probidade administrativa13.
Para regulamentar o artigo 14, § 9º, da Constituição Federal, foi editada a Lei
Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, que, em defesa da probidade
administrativa, em sua redação original determinava, no artigo 1º, alínea g, a
inelegibilidade para qualquer cargo público daqueles que tiverem suas contas relativas
ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável
reconhecida por decisão irrecorrível do órgão jurisdicional competente e, na alínea h,
dos detentores de cargo na administração pública direta, indireta ou fundacional, que
beneficiarem a si ou a terceiros, pelo abuso do poder econômico ou político apurado
em processo, com sentença transitada em julgado14.
Em 02 de junho de 1992, foi sancionada pelo Presidente Fernando Collor a Lei
Federal nº 8429, dispondo sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos
de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na
administração pública direta, indireta ou fundacional, nos casos de prejuízo ao erário e
nos casos de atentado contra os princípios da Administração Pública15.
Insta mencionar, não como antecedente da Lei Federal nº 8429/92, mas como
integrante da história do combate à improbidade administrativa, a Lei Complementar
nº 135, de 04 de junho de 2010, conhecida como Lei da Ficha Limpa, que deu nova

12
§ 9º, determina que se edite lei complementar estabelecendo casos de inelegibilidade com a finalidade
de proteger a probidade administrativa, no artigo 15, inciso V, determina que prática de improbidade
administrativa deve ser causa de suspensão dos direitos políticos, no artigo 37, § 4º, determina que a
prática de improbidade administrativa, além da suspensão de direitos políticos, importará em perda da
função pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal cabível.
CARVALHO, José Murilo de. Passado, presente e futuro da corrupção brasileira. Belo Horizonte:
UFMG, 2018, p. 97.
13
FERRAZ JUNIOR, Tercio Sampaio. Introdução ao estudo do direito. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2013, p.
52.
14
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 22. ed. São Paulo: Malheiros,
2017, p. 147.
15
CARVALHO, José Murilo de. Passado, presente e futuro da corrupção brasileira. Belo Horizonte:
UFMG, 2018, p. 97.
 redação a alguns dispositivos da Lei Complementar nº 64/9016.
José Murilo de Carvalho17 cita que com a redação dada pela Lei da Ficha
Limpa, a alínea g do artigo 1º das Inelegibilidades passou a mencionar expressamente
o termo improbidade administrativa, a alínea h deixou de exigir o trânsito em julgado
para a suspensão dos direitos políticos, bastando, para tanto decisão de órgão judicial
colegiado, disposição repetida na novel alínea l para os casos dolosos de improbidade
administrativa que importem enriquecimento ilícito e lesão ao erário.
Percebe-se que a nova Lei de Improbidade Administrativa nao é uma simples
reforma administrativa, ela altera as estruturas que fundaram a Lei 8.429/1992,
constituindo um novo sistema de responsabilização por atos de improbidade
administrativa.

II ATOS COMETIDOS POR AGENTES PÚBLICOS NA PRÁTICA

As ações de improbidade se referem, por exemplo, a um funcionário que recebeu

dinheiro ou qualquer vantagem econômica para facilitar a aquisição, permuta ou locação
de um bem móvel ou imóvel, a contratação de serviços pela administração pública, ou
ainda, a utilização de veículos da administração pública para uso particular18.
Portanto, é importante demostrar casos reais de improbidade administrativa que
aconteceram no estado de Santa Catarina e no Estado do Mato Grosso. O primeiro caso
é sobre um ex-secretário que foi condenado por usar servidores em obra pessoal no
estado do Mato Grosso. Todos os tramites do processo, desde a denúncia até o
julgamento final aconteceram na 2ª Câmara de Direito Público e Coletivo do Tribunal de
Justiça de Mato Grosso.
Segundo o relator do caso no TJ-MT, desembargador José Zuquim Nogueira,
houve um emprego irregular dos funcionários do município, revelando que o ex-
secretário seria incapaz de distinguir os patrimônios público e privado, a prova, portanto,
é coesa e harmônica no sentido de que era comum o emprego e utilização, de mão-de-
obra de pedreiros que estavam à disposição e contratados pelo Município, para fins

16
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 22. ed. São Paulo: Malheiros,
2017, p. 148.
17
CARVALHO, José Murilo de. Passado, presente e futuro da corrupção brasileira. Belo Horizonte:
UFMG, 2018, p. 97.
18
AMORIM JUNIOR, Silvio Roberto de. Improbidade Administrativa: Procedimento, Sanções E
Aplicação Racional. Ed. Fórum, São Paulo, 2018, p. 82.
particulares, sendo certo ainda que houve o emprego de ferramentas e veículo
automotor de São Pedro da Cipa nas construções demonstradas pelas fotografias19.
Os advogados de defesa alegaram que a condenação foi insignificante, pois, tal
atitude não deve ser considerada uma improbidade administrativa, e o magistrado
destacou que não é possível mitigar atos de improbidade administrativa usando esse
argumento em vista da natureza da atividade na administração pública 20. Dessa feita, é
inaplicável o princípio da insignificância aos atos de improbidade administrativa, já que a
Lei nº 8.429/92 visa resguardar não somente o aspecto patrimonial, mas principalmente
a moral administrativa, insuscetível de valoração econômica21.
Portanto, não é aplicável o princípio da insignificância em ações de improbidade
administrativa, pois a moral do gestor público não pode ser valorada 22. Neste caso, o juiz
manteve as penalidades e ao ex secretário público como ressarcimento ao erário, à
soma de oito salários do secretário, pagamento de multa que é dez vezes maior que a
remuneração dos funcionários públicos e suspensão dos direitos políticos dos envolvidos
por oito anos.
O outro caso é de Nepotismo, de um prefeito da Serra catarinense que foi
condenado por improbidade administrativa em ação civil do Ministério Público. O caso
aconteceu no município de Anita Garibaldi. O Prefeito nomeou dois filhos para o cargo
comissionado de Chefe de Gabinete, o que é vedado pela Constituição Federal, a
sentença resultante da ação do MPSC acarretará no pagamento de multa equivalente a
50 remunerações mensais e na proibição de firmar contratos com o poder público
durante três anos23.
Para a Promotora de Justiça da Comarca de Anita Garibaldi o combate ao
nepotismo é um assunto de interesse social, mesmo com as diversas alterações
legislativas que retrocederam na tutela da moralidade administrativa, a prática de

19
BONFIM, Ricardo. Ex-secretário é condenado por usar servidores em obra pessoal. Disponível em:
https://www.conjur.com.br/2019-jan-19/ex-secretario-condenado-usar-servidores-obra-pessoal/?cn-
reloaded=1. Acesso em: 13 de nov. 2023.
20
MINISTÉRIO PÚBLICO DO MATO GROSSO. Improbidade administrativa.
https://www.mpmt.mp.br/impobridade/administrativa. Acesso em: 13 de nov. 2023.
21
BONFIM, Ricardo. Ex-secretário é condenado por usar servidores em obra pessoal. Disponível em:
https://www.conjur.com.br/2019-jan-19/ex-secretario-condenado-usar-servidores-obra-pessoal/?cn-
reloaded=1. Acesso em: 13 de nov. 2023.
22
MINISTÉRIO PÚBLICO DO MATO GROSSO. Improbidade administrativa.
https://www.mpmt.mp.br/impobridade/administrativa. Acesso em: 13 de nov. 2023.
23
MINISTÉRIO PÚBLICO DE SANTA CATARINA. Nepotismo: Prefeito da Serra catarinense é condenado
por improbidade administrativa em ação civil do Ministério Público. Disponível em:
https://mpsc.mp.br/noticias/nepotismo-prefeito-da-serra-catarinense-e-condenado-por-improbidade-
administrativa-em-acao-civil-do-ministerio-publico. Acesso em: 12 de nov. 2023.
nepotismo ainda é ato de improbidade, e, no caso, houve comprovação da conduta e do
dolo a justificar as sanções que foram impostas, por manifesto desrespeito à
impessoalidade no trato da coisa pública24.
O nepotismo é vedado pela Constituição Federal por contrariar os princípios da
impessoalidade, da moralidade e da igualdade, por fim, o Supremo Tribunal Federal por
meio da Súmula Vinculante n. 13 estabelece que a nomeação de cônjuge, companheiro
ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, da autoridade
nomeante ou de servidor investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para
o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou de função gratificada, viola a
Constituição Federal25.
Portanto, todos os cidadãos ativos e responsivos principalmente os servidores
públicos, devem estar conscientes que atos considerados ilícitos, praticados em favor
próprio nos departamentos públicos, como nos casos citados no estado de SC e MT
ferem as leis constitucionais e são considerados improbidade administrativa.

III ANALISE DA EFETIVIDADE DA APLICAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE

A Lei de Improbidade Administrativa está quase completando 30 anos levando em

conta o tempo de vigência e ainda existem muitas reflexões sobre sua efetividade no
contexto atual. Observaram-se duas questões importantes, que necessitavam de nova
interpretação e nova classificação pelo sistema jurídico, sendo a primeira o
entendimento da relação entre a necessidade de dolo ou culpa para tipificação da
improbidade administrativa e a segunda, a falta de definição para os atos ímprobos
relacionados à concessão de benefícios financeiros ou tributários indevidos26.
Com relação à tipificação da improbidade administrativa, o STJ, na EREsp
(Embargos de Divergência em Recurso Especial) nº479812/SP (2007/0294026-8), e o
TJSP, na Apelação 0000238-72.2012.8.26.0301, tem entendimento pacificado de que
para a condenação pelos atos descritos nos artigos 9º, que importam enriquecimento

24
MINISTÉRIO PÚBLICO DE SANTA CATARINA. Nepotismo: Prefeito da Serra catarinense é condenado
por improbidade administrativa em ação civil do Ministério Público. Disponível em:
https://mpsc.mp.br/noticias/nepotismo-prefeito-da-serra-catarinense-e-condenado-por-improbidade-
administrativa-em-acao-civil-do-ministerio-publico. Acesso em: 12 de nov. 2023.
25
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Súmula vinculante 13. Disponível em:
https://portal.stf.jus.br/jurisprudencia/sumariosumulas.asp?base=26&sumula=1227. Acesso em: 12 de nov.
2023.
26
MONTEBELLO, Thiers. 20 anos da Lei de Improbidade Administrativa. Revista TCMRJ, n. 52, novembro
de 2012, p. 95.
ilícito, e 11º, que atentam contra os princípios da administração pública, da Lei nº
8.429/92 é indispensável o dolo, e já para os descritos no artigo 10º, dos que causam
prejuízo ao erário, como a própria Lei dispõe existe a possibilidade de condenação por
atos cometidos na forma culposa, porém, os mesmos Tribunais também entendem,
consensualmente, que é necessária prova concreta e inequívoca de prejuízo para haver
a possibilidade de sanção 27.
Ainda sobre esse assunto no STJ, no caso do ARESP (Agravo em Recurso
Especial) 815901 SP 2015/0294902-8, o relator, Ministro Napoleão Nunes Maia Filho,
expõe um posicionamento voltado ao fato de que a Lei nº 8.429/92 não dispôs limites
aos atos classificados como improbidade administrativa, levando, muitas vezes, à essa
tipificação para atos meramente ilegais, aos quais caberiam outras sanções, mas não as
previstas na lei previamente citada28.
Portanto, entende-se que o Ministro visa punir servidor público que age de má-fé
contra a administração pública. Relacionado à falta de definição citada anteriormente,
essa falha foi solucionada por intermédio da Lei Complementar nº 157, de 2016, que
inclui o artigo nº 10-A e o inciso IV do artigo nº 12 da Lei 8.429/92 29. No que tange à
punição, é cabível apenas suspensão dos direitos políticos, essa de cinco a oito anos,
igualmente à prevista aos atos do artigo nº10, e a multa civil de até três vezes o valor do
benefício concedido30.
Ressalta-se que os demais artigos da Lei se encontram em consonância com o
cenário atual, sendo que sua aplicação continua cabível e recorrente em nosso sistema
jurídico. As atualizações no texto legal e os esclarecimentos emitidos demonstram que
essa lei se encontra pulsante, sendo de suma importância para a garantia do bom
funcionamento da máquina pública. Com isso entende-se que não se trata de legislação
ultrapassada31.

27
CALIXTO, Rubens Alexandre Elias. Ação por Improbidade Administrativa: críticas e proposições.
Disponível em: https://sapientia.pucsp.br/handle/handle/9001 . Acesso em: 12 nov. 2023.
28
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Recurso Especial Nº 1.200.273 - SP (2010/0114067-4). Disponível
em: https://www.stj.jus.br/websecstj/cgi/revista/REJ.cgi/ITA?
seq=1257962&tipo=0&nreg=201001140674&SeqCgrmaSessao=&CodOrgaoJgdr=&dt=20131106&formato
=PDF&salvar=false. Aceso em: 12 nov. 2023.
29
MONTEBELLO, Thiers. 20 anos da Lei de Improbidade Administrativa. Revista TCMRJ, n. 52, novembro
de 2012, p. 98.
30
CALIXTO, Rubens Alexandre Elias. Ação por Improbidade Administrativa: críticas e proposições.
Disponível em: https://sapientia.pucsp.br/handle/handle/9001 . Acesso em: 12 nov. 2023.
31
MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Os vinte anos da lei de improbidade administrativa. Editora
Forense, Brasil, 2012, p. 235.
 A legislação pátria em vigor, teve um avanço significativo se tratando da
improbidade administrativa, nas diversas afirmações, não consegue minimizar o
problema, pois existem ainda muitas divergências doutrinárias e encerradas nos
tribunais acerca da melhor interpretação dos dispositivos legais aplicáveis à espécie.
REFERÊNCIAS
AMORIM JUNIOR, Silvio Roberto de. Improbidade Administrativa: Procedimento,
Sanções E Aplicação Racional. Ed. Fórum, São Paulo, 2018.

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 22. ed. São
Paulo: Malheiros, 2017.

CALIXTO, Rubens Alexandre Elias. Ação por Improbidade Administrativa: críticas e

proposições. Disponível em: https://sapientia.pucsp.br/handle/handle/9001 . Acesso em:
12 nov. 2023.

CARVALHO, José Murilo de. Passado, presente e futuro da corrupção brasileira. In

AVRITZER, Leonardo et al. Corrupção: ensaios e críticas. Belo Horizonte: UFMG,
2018.

FERNANDES, A. S.; ESSADO, T. C. Corrupção: aspectos processuais. In Estudios

sobre la corrupción: una reflexión hispano brasileña. Universidad de Salamanca, p.
115-133, 2013.

FERRAZ JUNIOR, Tercio Sampaio. Introdução ao estudo do direito. 4. ed. São

Paulo: Atlas, 2013.

MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Os vinte anos da lei de improbidade

administrativa. Editora Forense, Brasil, 2012.

MINISTÉRIO PÚBLICO DO MATO GROSSO. Improbidade administrativa.

https://www.mpmt.mp.br/impobridade/administrativa. Acesso em: 13 de nov. 2023.

MINISTÉRIO PÚBLICO DE SANTA CATARINA. Nepotismo: Prefeito da Serra

catarinense é condenado por improbidade administrativa em ação civil do Ministério
Público. Disponível em: https://mpsc.mp.br/noticias/nepotismo-prefeito-da-serra-
catarinense-e-condenado-por-improbidade-administrativa-em-acao-civil-do-ministerio-
publico. Acesso em: 12 de nov. 2023.

MIRANDA, Gustavo Senna. A natureza dos atos de improbidade administrativa.

Coleção Do Avesso ao Direito. Vitória: Centro de Estudos e Aperfeiçoamento
Funcional, v. 6, p. 229-244, 2015.

MONTEBELLO, Thiers. 20 anos da Lei de Improbidade Administrativa. Revista

TCMRJ, n. 52, novembro de 2012.

PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada. 4. ed.

São Paulo: Atlas, 2019.

PIMENTEL FILHO, André. Desafios na aplicação da lei de improbidade. Revista da

Procuradoria Geral do Estado do Espírito Santo, Vitória, v. 11, n. 11, p. 15-55, 2021.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Súmula vinculante 13. Disponível em:

https://portal.stf.jus.br/jurisprudencia/sumariosumulas.asp?base=26&sumula=1227.
Acesso em: 12 de nov. 2023.