ELEIES E REPRESENTAO* Bernard Manin Adam Przeworski Susan C.

Stokes

A alegao que conecta a democracia e a representao que na democracia os governos so representativos porque so eleitos: se as eleies so concorridas livremente, se a participao ampla, e se os cidados desfrutam das liberdades polticas, ento os governos agiro em favor do interesse da populao. Em um primeiro ponto de vista do mandato , as eleies servem para selecionar boas polticas ou polticos que sustentam determinadas polticas. Os partidos ou os candidatos fazem propostas polticas durante a campanha e explicam como essas propostas poderiam afetar o bem-estar dos cidados, os quais elegem as propostas que querem que sejam implementadas e os polticos que se encarregaro de pratic-las; os governos, efetivamente, realizam-nas. Conseqentemente, as eleies semelham uma assemblia direta e a plataforma vencedora se torna

* O artigo o Captulo I do livro de Adam Przeworski, Susan C. Stokes e Bernard Manin (eds).1999. Democracy, Accountability and Representation. Cambridge: Cambridge University Press. Agradecemos a Adam Przeworski a acolhida favorvel iniciativa de traduzir e publicar este texto e a Cambridge University Press a cesso dos direitos para este nmero de Lua Nova. Traduo de Felipe Duch.

Eleies e representao

106

o mandato que os governos perseguem. Em um segundo ponto de vista da prestao de contas , as eleies servem para manter o governo responsvel pelos resultados de suas aes passadas. Por anteciparem o julgamento dos eleitores, os governantes so induzidos a escolher polticas, julgando que sero bem avaliadas pelos cidados no momento da prxima eleio. Ambos os pontos de vista so problemticos. Representao um tema de discusso porque os polticos tm objetivos, interesses e valores prprios, e eles sabem coisas e tomam decises que os cidados no conseguem observar ou s podem monitorar com certo custo. Mesmo se, uma vez no cargo, os polticos possam no querer fazer nada a no ser atuar a servio do interesse pblico, para serem eleitos eles podem ter que, em primeiro lugar, satisfazer certos interesses. E uma vez eleitos, podem querer dedicar-se aos seus objetivos pessoais ou a alguns interesses pblicos que diferem daqueles dos cidados. Se eles tiverem tais motivaes, eles vo querer fazer outras coisas distintas de representar a populao. E os eleitores no sabem tudo que precisariam saber, tanto para decidir prospectivamente o que os polticos deveriam fazer, quanto para julgar retrospectivamente se eles zeram o que deveriam ter feito. Se os eleitores sabem que existem coisas que eles no sabem, eles no querem obrigar os polticos a realizar seus desejos. Por sua vez, se os cidados no tiverem informaes sucientes para avaliar o governo em exerccio, a ameaa de no ser reeleito insuciente para induzir os governantes a agirem de acordo com os interesses dos cidados. Neste artigo ns analisamos se os eleitores podem reforar a representao, utilizando os seus votos para escolher polticos e polticas pblicas, para sancionar o governante em exerccio, ou para fazer ambos simultaneamente. Depois, discutimos as caractersticas institucionais que talvez contribuam para induzir representao.
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

A concepo da representao por mandato

Nas campanhas eleitorais, os partidos propem polticas e lanam candidatos. Se os eleitores acreditarem que os polticos no so todos iguais, podem tentar assegurar a representao, ao usar seus votos para escolher as melhores polticas ou polticos associados a determinadas polticas. As questes que precisamos analisar so (1) se as campanhas eleitorais so informativas, isto , se os eleitores podem justicadamente esperar que os partidos faam o que eles propem, e (2) se perseguir a realizao da plataforma vencedora, o mandato, ser sempre em favor do bem comum dos eleitores. Poderamos dizer que a representao por mandato ocorre se a resposta de ambas as perguntas for positiva, isto , se os partidos verdadeiramente informarem os eleitores sobre suas intenes e se a realizao dessas intenes o melhor para os eleitores sobre as circunstncias dadas. A concepo da representao por mandato difundida: acadmicos, jornalistas e cidados ordinrios conam nela como se fosse um axioma. Keeler (1993), por exemplo, explica as reformas polticas mais importantes introduzidas por Reagan, Thatcher, e Miterrand como segue: seus respectivos pases enfrentavam uma crise poltica, eleitores queriam mudanas e expressaram seus desejos nas urnas, e os respectivos governantes as implantaram em seus mandatos. Esse modelo parece explicar bem a formao da poltica em sociedades industriais avanadas (Klingeman, Hofferbert e Budge, 1994). Como um poltico francs exps, desde os romanos, existe uma antiga lei poltica que ns nunca devemos perder de vista: governos podem durar apenas pelo princpio pelo qual nasceram (Sguin, 1997). Um aparato conceitual rudimentar talvez ajude a clarear o que est envolvido. Nas eleies, partidos ou candidatos se apresentam para os eleitores, informam-nos sobre
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

107

Eleies e representao

108

suas intenes sobre polticas pblicas1. Especicamente, eles dizem aos eleitores quais polticas sero adotadas, com qual propsito, e com quais conseqncias. Uma vez eleitos, os candidatos vitoriosos escolhem as polticas, no necessariamente as mesmas que anunciaram. Tendo observado os resultados das polticas adotadas, os eleitores votam novamente. Para introduzir um exemplo, suponha que h duas plataformas polticas possveis: polticas para a segurana econmica (S) e para ecincia (E)2. Os partidos ou candidatos em competio prometem fazer S ou E, e, uma vez eleitos, buscam realizar S ou E. Os polticos podem se preocupar tanto com as polticas quanto em serem eleitos e reeleitos. Os polticos tm preferncias sobre polticas pblicas se a recompensa de manterse no cargo ou a probabilidade de se reeleger depende das polticas por eles adotadas. Pode-se pensar na recompensa de manter-se no cargo em trs formas: os polticos podem ter polticas favoritas e derivar utilidade de execut-las, podem querer realizar seus interesses pessoais, ou podem obter satisfao da honra de estar no cargo. Os polticos tm algumas crenas sobre as promessas que mais provavelmente os fazem vencer, assim como sobre as polticas que os eleitores iro de fato apreciar tendo experimentado os seus resultados. Assim, a questo sobre a representao por mandato (1) se as polticas dos governantes sero as mesmas de suas plataformas eleitorais, e (2) se seguir esta plataforma ser melhor para os eleitores. As condies sob as quais a representao por mandato ocorre so de tripla natureza: quando os interesses dos polticos e dos eleitores coincidem, quando os polticos esto motivados pelo desejo de

1. Os candidatos tambm exaltam suas virtudes. Este um ponto que trataremos adiante. 2. A terminologia de Elster (1994).
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

serem reeleitos e acreditam que os eleitores vo reeleg-los se eles realizarem polticas defendidas durante a campanha, e quando polticos esto preocupados com a credibilidade de suas futuras promessas. Vamos discutir essas situaes na seqncia. a) Os interesses dos polticos coincidem com os dos cidados3. Eleitores e governantes tm interesses idnticos, se os governantes quiserem por interesse prprio criar os estados de coisas mais desejados pelos eleitores. Se polticos e eleitores tambm tm as mesmas crenas sobre os efeitos dos resultados das polticas (crenas tcnicas nos termos de Austen-Smith, 1990)4, ento os candidatos so eleitos com base na plataforma de maior preferncia dos eleitores e, como representantes, implementam essa plataforma, pois beneciam seus prprios interesses. Quase todas as discusses sobre representao, a comear com as Consideraes sobre um Governo Representativo de John Stuart Mill (1991 [1861]), assumem que a eleio de representantes que, de alguma forma, espelham ou reproduzem a composio do eleitorado, produz representao. Nesse ponto de vista, a assemblia representativa se for uma miniatura do eleitorado, uma amostra dele. A hiptese subjacente a essa convico que, se a assemblia descritivamente representativa, ento atuar para representar os interesses dos representados. Como conseqncia, as discusses sobre as instituies representativas centram-se quase

109

3. Obviamente, a questo que surge com tal formulao : Quais eleitores? Ns assumimos neste texto que, qualquer que seja a dimenso do espao temtico, existe um equilbrio da regra da maioria, portanto existe o voto decisivo. Sobre as complicaes que surgem quando essa suposio no se cumpre, ver Ferejohn (1986, 1995). 4. Em sua forma pura, a teoria espacial do voto logicamente incompleta: os eleitores s se preocupam com os resultados, mas elegem com base nas polticas. O que obviamente falta so crenas tcnicas, como j denido anteriormente. Note que se os candidatos e eleitores tiverem interesses idnticos, mas crenas tcnicas diferentes, eles tero diferentes preferncias sobre as polticas.
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Eleies e representao

110

exclusivamente sobre o sistema eleitoral (por exemplo, veja Rogowski, 1981). A contribuio seminal de Pitkin (1967), ainda hoje indevidamente ignorada, foi precisamente problematizar essa conexo: ser que a proporo a melhor forma de garantir a representao? Se cada representante defender opinies e promover os interesses do seu reduto eleitoral, ser promovido o interesse comum da coletividade5? E, o que acontece se os representantes se tornarem diferentes de seus eleitorados pelo simples fato de serem representantes? E se, uma vez eleitos, perceberem que os eleitores no tm interesses prprios? b) Os polticos querem ser eleitos e reeleitos6. E esperam que os eleitores vo reeleg-los se eles perseguirem as propostas polticas apresentadas em suas campanhas eleitorais. Se os polticos que procuram vencer as eleies soubessem a preferncia dos eleitores decisivos, eles apresentariam uma plataforma que coincidisse com essas preferncias. Se eles esperam que as preferncias dos eleitores no mudem, ou que, elas sero conrmadas pela observao dos resultados implementados durante o mandato (Harrington, 1993a), ento os representantes seguem as polticas anunciadas procurando a reeleio. E se os eleitores souberem o que bom para eles, o resultado melhor para eles, de modo que a ameaa dos eleitores de punir desvios do mandato plausvel. c) Os polticos esto interessados em fazer que suas promessas tenham credibilidade no futuro. Mesmo se os eleitores acreditarem que um desvio do mandato tenha sido benco, eles descontaro promessas futuras dos polticos

5. Uma diculdade com esta viso, manifestada em Mill, que enquanto a assemblia pode reetir os interesses proporcionalmente, muitas decises vinculadas ao governo no permitem distribuies proporcionais. 6. Isto verdadeiro, independente de se os polticos tambm tiverem outros interesses, desde que o maior valor seja a manuteno do cargo per se.

Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

que adquiriram uma reputao de renegar suas promessas de campanha. Portanto, os eleitores podem ameaar os representantes de votar contra eles se trarem suas promessas, independentemente dos resultados. Essa ameaa implementada pelo partido rival no modelo de Alesina (1988), no qual os eleitores no tm comportamento estratgico. Por sua vez, so os eleitores que executam a ameaa no modelo de Bank (1990), no qual a credibilidade dessa ameaa suposta em vez de derivada7. Conseqentemente, no melhor dos casos, esta uma estria incompleta. Retornaremos a esse assunto mais adiante. Observe-se que a representao por mandato uma situao em que as polticas adotadas pelos representantes seguem suas plataformas eleitorais e essas polticas so as melhores para os cidados sob as condies observadas pelos representantes. As trs possibilidades distinguidas anteriormente levam concluso de que a representao por mandato ocorre quando as vontades dos polticos e dos eleitores coincidem, ou quando os polticos se preocupam apenas em vencer a eleio. Para vencer eles precisam prometer e implementar as propostas polticas que so melhores para o pblico. Mas, fora essa feliz coincidncia, os polticos podem ter incentivos para se desviar das propostas de campanha, e isto em favor do que melhor para o pblico, ou, seguir essas propostas mesmo com custos para o eleitorado. Para clarear as debilidades do mecanismo de mandato, suponha-se que os polticos no possam ser reeleitos, nem

111

7. Bank justica esta suposio referindo-se ao modelo de multiperodo de AustenSmith e Banks (1989), no qual a ameaa de punir desvios certamente coerente. Mas, no modelo de Austen-Smith e Banks, os governantes nunca cumprem totalmente suas promessas: quando os eleitores tm pouca expectativa dos governantes, os partidos sempre prometem mais do que podem fazer, mesmo que faam primeiramente o melhor; entretanto, quando os eleitores esperam muito, as plataformas e as chances de reeleio so independentes do que os eleitores querem.

Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Eleies e representao

112

mesmo uma vez8. Os eleitores sabem que, uma vez eleito, o representante far qualquer coisa que deseje. Sem a punio de votar novamente, os eleitores precisam adivinhar quais partidos ou candidatos concorrentes tm preferncias de polticas que coincidem com as deles e quais so impenetrveis corrupo dominante no cargo. A menos que, no quadro de candidatos, existam tais polticos e que os eleitores adivinhem corretamente quem eles so, os candidatos vitoriosos no atuaro de maneira representativa. Se os polticos tiverem preferncias por polticas distintas daquelas dos eleitores decisivos, eles iro se afastar das polticas anunciadas; se eles perseguirem benefcios prprios, tiraro proveito ou rendas do cargo. Alm disso, para serem eleitos, os polticos podem ter que fazer promessas a interesses especcos. Suponha-se, no esprito da Escola de Regulao de Chicago (Stigler, 1975; Peltzman, 1976; Becker, 1958 e 1983) que (1) os eleitores so ignorantes, racionais ou no, sobre o impacto das propostas polticas para seu bem-estar, e que (2) para se apresentarem aos eleitores, os polticos precisam utilizar recursos, incluindo mas no apenas dinheiro. Os polticos se preocupam apenas em ganhar eleies, mas, para vencer, necessitam arrecadar recursos. Devido ao fato de os eleitores no se importarem com propostas polticas que tm apenas um impacto pequeno em seu bem-estar, os polticos podem vender aos grupos de interesse polticas que ini-

8. De fato, suciente ser conhecido e nito o nmero de eleies que o poltico pode concorrer. Suponhamos que o poltico no poder concorrer depois de um determinado perodo no cargo. Ento, durante a sua ltima eleio, os eleitores sabero que no prximo perodo no cargo, o poltico no ter nenhum incentivo para tentar a reeleio e os eleitores votaro contra ele. Logo, se o poltico no ser reeleito na prxima eleio, ele no ter incentivos para se comportar bem durante o atual mandato..., e assim por diante. A menos que os polticos se preocupem com a aprovao dos eleitores quando exercerem o cargo pela ltima vez, os limites da durao do cargo privam os eleitores de criar incentivos para que os polticos os representem.
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

gem um custo pequeno para cada eleitor mas com benefcios concentrados nesses grupos de interesse , e gastar nas eleies os recursos arrecadados nessa troca. Posto que as polticas que arrecadam recursos de grupos especcos de interesse so custosas para os eleitores, os polticos escolhem polticas que os deixam indiferentes sobre a margem entre aumentar o prprio bem-estar dos eleitores e as despesas de campanha. Assim, o bem-estar dos eleitores no maximizado. O fato que para existirem e se apresentarem aos eleitores, os partidos polticos precisam arrecadar fundos. Quando esses fundos vm de interesses particulares, so trocas de favores. Presumidamente, se Philip Morris Co. Inc. contribuiu em 1996 com mais de US$ 2,5 milhes para o Comit Nacional Republicano (New York Times, 28 de janeiro de 1997, p. 3), deve ter esperado pelo menos US$ 2,5 milhes em favores; de outra forma, seus dirigentes poderiam ter sido despedidos pelos acionistas. Os intercmbios de contribuies polticas por favores de polticas geram distores atravs de seus efeitos na distribuio de recursos. O custo social de tais distores provavelmente muito maior do que aquele do roubo aberto, que causa distores apenas atravs de seus efeitos sobre os impostos. Porm, as situaes em que ou o poltico se desvia de suas promessas em prol do interesse dos eleitores, ou mantm-nas contra o interesse de uma maioria, so possveis mesmo se os representantes enfrentam eleies repetidas e mesmo se as campanhas eleitorais forem baratas (ou sustentadas com nanciamento pblico). a) As condies podem mudar de tal forma que a implantao do mandato no mais o melhor para os eleitores. Suponha-se que um governo que esteja iniciando o mandato, ao vencer as eleies com uma campanha sobre uma proposta poltica S, imediatamente aps assumir o cargo, aprende algo que nem ele e nem os eleitores sabiam
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

113

Eleies e representao

114

na poca de eleio: o governo anterior, competindo para a reeleio, escondeu a triste situao do tesouro, e os ganhadores da eleio descobrem, ao assumirem o cargo, que os cofres esto vazios. Digamos que S a melhor poltica quando as condies so boas, enquanto E melhor quando as condies so ruins. Ento, o governo se depara com a opo de se desviar do mandato para o bem dos eleitores ou aderir s propostas apesar de as circunstncias terem mudado. Por sua vez, os eleitores, que teriam concordado em mudar a poltica, se tivessem observado o que o governante observou, precisam decidir se acreditam na mensagem do governo que parecer auto-interessada sem ter acesso direto informao. E podem se equivocar em uma outra direo. Portanto, os representantes se desviaro uma parte do tempo e os eleitores puniro alguns desses desvios bons ou ruins. Perceba-se que mesmo as mudanas de condies que so endgenas poltica do governo, mas que no foram previstas pelos polticos antes de chegar ao cargo, podem ser razes para mudar o rumo poltico em prol do bemestar dos cidados; a mudana, em 1983, do governo socialista francs pode ilustrar esse ponto. b) Para ser eleito, um candidato deve oferecer a plataforma preferida pelo eleitor decisivo. Suponha-se que um candidato acredita que o eleitor decisivo tem crenas incorretas sobre os resultados de certas polticas. Esse candidato enfrenta a escolha de apresentar a plataforma que ele acredita ser a melhor para os eleitores e sofrer uma derrota (entretanto, espera vencer a prxima disputa, se o competidor implementar polticas menos efetivas), ou propor o que os eleitores querem e ter pelo menos 50 por cento de chances de vencer (se o outro adversrio apresentar a mesma plataforma). Se o representante acredita que a poltica menos popular sucientemente mais efetiva do que a preferida pelos eleitores, ele ou ela antecipa que, tendo observado esses efeitos, os eleitores vo ser persuadidos de que
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

a poltica correta foi a escolhida e votaro para reeleg-lo. Assim, esse poltico poder continuar uma poltica que de fato melhor para os cidados. necessrio distinguir outras duas situaes. Na primeira (Harrington, 1993a, seo 4), os dois candidatos tm as mesmas crenas sobre as preferncias do eleitor decisivo, mas diferentes crenas sobre a efetividade das polticas, o que signica que um deles acha o eleitor decisivo errado. Ento, eles oferecem a mesma plataforma em suas campanhas eleitorais, mas, uma vez eleitos, podem seguir diferentes polticas. Se o vencedor o candidato que acredita que a poltica preferida pelo eleitor decisivo signicantemente inferior a uma alternativa, o representante adota a poltica preferida por ele, acreditando que os eleitores se convencero de sua superioridade, uma vez que os resultados sejam concretizados. Em tais situaes, ns observaremos candidatos que apresentam a mesma plataforma e, depois, desviam-se de seu mandato. Na segunda situao, os dois candidatos tm as mesmas crenas sobre a efetividade das propostas polticas, mas diferem em suas crenas quanto preferncia do eleitor decisivo. Se eleitos, eles buscaro realizar as mesmas polticas, mas para serem eleitos vo apresentar diferentes plataformas. Se o vencedor o candidato que acredita que os eleitores estavam errados, uma vez eleito como representante altera a poltica. Em tais situaes, ns observaremos que os candidatos oferecem diferentes plataformas e depois seguem a mesma poltica independentemente de quem foi eleito. Repare-se que, em ambas as situaes, os candidatos tm a possibilidade de se desviar de suas plataformas quando eleitos, mas eles o fazem acreditando que esto agindo pelo bem do eleitorado. c) Suponha-se que tudo se mantm conforme acabamos de descrever, mas que o representante no acredita que os
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

115

Eleies e representao

116

eleitores se convencero da efetividade da melhor poltica; ora porque os eleitores esto certos de quais polticas so melhores para eles, ora porque a escolha de polticas no faz grande diferena. Como Harrington (1993a) demonstra, se os eleitores inicialmente acreditam que uma poltica melhor do que outra, ser mais difcil que se convenam ex post da superioridade da alternativa9. Temendo que, se propuser uma plataforma e seguir outra, ele no ser reeleito, o representante oferece a proposta inferior, preferida pelos eleitores, e a implementa, contra o que ele considerava ser melhor para os interesses dos cidados. O mandato ser implementado, mas os polticos no atuaro de forma representativa. Em resumo, sob certas condies, os representantes podem ora executar polticas que melhoram o bem-estar dos eleitores por meio de desvios do mandato, ora ser obedientes ao mandato, mesmo se acreditarem que sua implementao no ser melhor para os eleitores. Se a implementao do mandato no o melhor que o governante pode fazer, ento difcil acreditar na ameaa de punio para quem se desvia do mandato. Os eleitores podem no gostar de governantes que traem suas promessas, mas no puniro os polticos que beneciam os eleitores mediante desvios do mandato. Essa impunidade atenuada por consideraes de reputao (Downs, 1957; Ferejohn, 1995). Os polticos talvez se preocupem com o comprometimento a promessas como um investimento em suas credibilidades. Certamen-

9. A intuio a seguinte. Supondo que inicialmente os eleitores crem que a poltica S a melhor para eles do que a E por certa quantidade e. Se eles observarem que um resultado de implementao E melhor do que S por uma certa quantidade e, sua crena posterior ser que E produz resultados num nvel entre suas expectativas iniciais a suas observaes, que continuar estando abaixo de S. Para ser persuadido que E melhor do que S, o resultado de E ter que ser melhor do que o anterior de S por uma quantidade maior que e.
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

te, sabido que o governo polaco foi forado a recordarse das promessas de 1993 e a fazer algumas concesses aos eleitores, sob a pena de perder sua credibilidade (Krauze, 1994). Se os representantes anteciparem que os eleitores no observaro apenas suas polticas passadas, mas tambm prestaro ateno nas novas promessas, isto , se seu desempenho passado no cargo no completamente informativo, eles precisam se preocupar em que se acredite neles, o que, por sua vez, modera suas tentaes de se desviar de antigas promessas. Um poltico que executa uma manobra ter que descansar somente em seu desempenho passado quando for buscar a reeleio, enquanto que um poltico que se mantm el a suas promessas ter maiores possibilidades de o eleitor acreditar nele. Por sua vez, os eleitores poderiam punir os polticos que renegam suas promessas como um investimento em informao. Depois de tudo, os eleitores querem que suas escolhas tenham conseqncias; portanto, eles desejam ser vivel prever o comportamento dos polticos com base em suas plataformas polticas, retricas e identidades. Os polticos podem argumentar que circunstncias imprevisveis so razes para eles se desviarem do mandato, mas tm que dar alguma explicao para faz-lo. Isto evidncia prima facie que eles pensam que se espera que sigam o mandato. Enquanto esses mecanismos de reputao podem encorajar os representantes a obedecerem s promessas eleitorais, uma caracterstica surpreendente das instituies democrticas, destacada por Manin (1997), que em nenhum sistema democrtico os polticos so legalmente obrigados a manter suas plataformas. Em nenhuma democracia existente os representantes so obrigados a seguir instrues. As aes judiciais dos cidados contra os governantes que traem promessas especicas de campanha tm sido rejeitadas pelos tribunais em vrios pases, mais recentemente na Polnia. Nenhuma constituio democrtica em mbiLua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

117

Eleies e representao

118

to nacional permite a revogao, e, exceto na Cmara de Representantes dos Estados Unidos, os perodos eleitorais tendem a ser longos em mdia, 3,7 anos para legisladores e 3,9 anos para presidentes (Cheibud e Przeworski, 1999). Enquanto disposies para impeachment e procedimentos para retirar a conana dos representantes so comuns, eles nunca so voltados a punir a traio de promessas10. Referendos nacionais com efeitos vinculantes e fundamentados em iniciativas populares apenas existem na Sua, e, sob formas mais restritas, na Itlia e na Argentina. Nesse sentido, uma vez que os cidados elegem os representantes, no h dispositivos institucionais que os forcem a cumprir suas promessas. Os eleitores podem sancionar desvios dos mandatos apenas depois de experimentarem seus efeitos. Por que, ento, no h mecanismos institucionais para forar os polticos empossados a serem is a suas plataformas? Historicamente, o principal argumento era que deveria se permitir aos legisladores deliberar. As pessoas querem que seus representantes aprendam um com o outro. Alm disso, quando as pessoas esto inseguras sobre seus julgamentos, podem querer que os representantes consultem peritos. Outro argumento histrico era que os eleitores podem desconar de seus prprios julgamentos. As pessoas podem no apenas estar com medo de suas prprias paixes, mas se so racionalmente ignorantes, devem reconhecer que no sabem. Presumivelmente, as eleies estabelecem um calendrio para um acerto de contas; portanto, os cidados podem querer dar aos governantes alguma liberdade para

10. Ocasionalmente, um desvio do mandato provoca parte de um mpeto para o impeachment, mesmo quando o desvio no uma justicativa formal. Dois recentes presidentes que abandonaram suas promessas de campanhas, na Venezuela e no Equador, sofreram um impeachment, mesmo sem tempo para que os resultados se concretizassem.

Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

governar e avaliar as aes dos lderes nas pocas de eleies. OFlaherty (1990) argumenta que essa a razo para eleger polticos por um tempo determinado; dessa maneira, os cidados podem se proteger contra preferncias inconsistentes no tempo e, no entanto, exercer o controle a posteriori (ex post). Finalmente, as instituies devem permitir lidar com mudanas de condies. Nenhuma plataforma eleitoral pode especicar a priori o que o governo deveria fazer em cada estado contingente de coisas; os governos precisam ter alguma exibilidade para enfrentar mudanas circunstanciais. Se os cidados esperam que as condies devem mudar e os governos so representativos, no vo amarrar os governos a suas instrues11. Portanto, existem boas razes para as instituies democrticas no ter mecanismos para obrigar a obedincia ao mandato. Ns escolhemos polticas que representam nossos interesses ou candidatos que nos representam como pessoas, mas queremos que os governantes sejam capazes de governar. Em conseqncia, embora preferssemos que os governantes se mantivessem presos s suas promessas, a democracia no contm mecanismos institucionais para assegurar que nossas escolhas sejam respeitadas.

119

A concepo de representao por prestao de contas

Mesmo se os cidados so incapazes de controlar os governos obrigando-os a seguirem mandatos, os cidados qui consigam faz-lo, se puderem induzir os representantes a antecipar que eles tero que prestar contas por suas aes anteriores. Os governantes so controlveis mediante pres-

11. Minford (1995: 105) observa no contexto da poltica monetria que se os eleitores tm pouca informao, devem preferir deixar o governo ter completa discrio, independentemente da falta de credibilidade, no lugar de t-lo em suas mos.

Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Eleies e representao

120

tao de contas, caso os eleitores possam discernir se os governantes esto agindo em prol de seus interesses e caso possam sancion-los apropriadamente, de tal forma que aqueles representantes que agirem em benefcio do interesse dos cidados vencero a reeleio e aqueles que no o zerem, perdero. Representao por prestao de contas ocorre quando (i) os eleitores votam para reterem os representantes somente quando eles agem em favor do interesse dos primeiros, e (ii) o representante escolhe polticas necessrias para ser reeleito. Para entender porque surge o problema da prestao de contas, devemos considerar novamente os objetivos dos polticos. Eles podem no querer fazer nada que os cidados bem informados no teriam gostado que zessem; talvez tenham esprito pblico para se dedicarem totalmente a promover o interesse comum. Eles tambm podem querer, todavia, algumas coisas diferentes e com custos para os cidados, ora apenas algumas metas que os cidados no compartilham, ora a reeleio ou ganhos particulares. Os polticos podem querer promover suas prprias idias, mesmo se forem distintas da vontade dos cidados12. Alguns podem se importar mais em crescer na carreira contra outros polticos, dentro do governo ou do mesmo partido. Outros podem buscar destaque (Niskanen, 1971). H aqueles que podem querer enriquecer-se s custas dos cidados, seja enquanto esto no cargo ou aps deix-los. Enm, alguns podem estar mais preocupados em obter o reconhecimento dos estrangeiros. Em todos esses casos, os polticos vo querer alguma coisa cuja busca danosa para os cidados. Por falta de um termo melhor e para manter uma terminologia regular, ns vamos nos referir a essas coisas como rendas.

12. Suponha-se que em um pas pobre, as pessoas querem consumir imediatamente enquanto os polticos benevolentes querem desenvolver o pas incrementando os investimentos.
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

Para introduzir outro termo comum na literatura, h diferentes caminhos em que os polticos podem se esquivar da suas responsabilidades(shirk), isto , fazer coisas que os cidados no queriam que eles zessem. Eles se esquivam se passarem o tempo conspirando contra seus rivais, se agirem para incrementar sua prpria riqueza, se estenderem favores clientelistas para seus familiares e amigos; entretanto, o meio mais importante em que eles podem agir contra os interesses de seus eleitores escolher polticas que beneciam seus interesses particulares ou os interesses de algum grupo especico, ao qual devem favores. Os cidados enfrentam o problema de estabelecer uma troca com os polticos entre extrair rendas e perder o cargo ou no extrair rendas e manter-se no cargo que poderia induzi-los a manter comportamentos rentistas baixos, entendendo que manter rendas baixas signicaria fazer o que os eleitores querem. A viso padro de como funciona o mecanismo de prestao de contas baseia-se no voto retrospectivo. Nesse enfoque, os cidados estabelecem algum parmetro de desempenho para avaliar os governantes: meu salrio deve subir pelo menos quatro por cento durante o perodo, as ruas precisam ser seguras, ou at mesmo a seleo nacional precisa classicar-se para a Copa do Mundo. Os cidados votam contra os representantes a menos que satisfaam esses critrios. Por sua vez, o governo, esperando ser reeleito e antecipando a regra de deciso dos eleitores, far o que for possvel para satisfazer tais critrios. Imagine que as condies sob as quais o governante toma decises podem ser boas ou ruins. Os polticos decidem implementar a poltica S, que melhor para os cidados quando as condies so boas, ou a poltica E, que melhor quando as condies so ruins. Suponha-se que a renda obtida pelos representantes quando fazem tudo o que podem para o pblico consiste apenas em seus salrios e os benefcios legalmente autorizados, e suponha que
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

121

Eleies e representao

122

os representantes querem ser reeleitos. Suponha-se ainda que o eleitorado sabe tudo o que precisa saber e que ele, para introduzir os representantes a atuar to bem quanto possvel em determinadas circunstncias, estabelece parmetros de desempenho para condies boas ou ms. Nesse caso, o governo atuar de maneira representativa e os cidados obtero o melhor possvel em ambas as condies. Por outras palavras, a prestao de contas induz representao (Key, 1966). Como Fiorina (1981: 11) se expressou: Dados certos atores polticos que desejam fervorosamente preservar suas posies e que, cuidadosamente, antecipam a reao do pblico em exerccio do cargo como meio para alcanar um m, um eleitorado que vota retrospectivamente colocar em vigor a prestao de contas, mesmo que seja no sentido ex post e no ex ante. Porm, suponha-se que os eleitores no sabem quais so as condies. Os polticos conhecem essas condies, mas, para os eleitores, pode ser invivel observ-las ou talvez possam monitor-las apenas com um certo custo. Tais condies podem incluir a postura de negociao de governos estrangeiros ou de instituies nanceiras internacionais (algo que os cidados no podem observar); ou o nvel de demanda da exportao dos maiores compradores do pas (algo que os eleitores conseguem observar apenas se se tornarem economistas). Ento, os eleitores esto em um dilema: se eles estabelecem um parmetro elevado e as condies forem ruins, o representante no ser reeleito, faa o que ele zer, e ele ir buscar rendas excessivas. Por sua vez, se os eleitores estabelecem um parmetro baixo, o representante ter condies de procurar rendas excessivas quando as condies forem boas e, nesse caso, ser reeleito dando menos aos eleitores do que poderia ter dado. Seja qual for a deciso dos eleitores, os polticos algumas vezes vo escapar de seu controle. Um aspecto da informao incompleta merece ateno particular. Note que os eleitores que atuavam nas pginas
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

prvias foram mopes: estavam preocupados apenas em mudanas para o seu bem-estar durante o presente. Mas se os eleitores forem completamente racionais, tambm deveriam preocupar-se no valor presente do seu futuro bemestar, o legado que o representante deixa para o futuro. Se a economia cresce porque o governo corta todas as rvores do pas, o eleitor viver de champagne durante o perodo, mas no haver rvores para cortar. Por sua vez, se a economia decresce porque passa por reformas estruturais, os eleitores sofrero privaes econmicas, mas poderiam ter sido melhoradas as oportunidades de suas vidas no futuro. Tudo o que os eleitores observam, todavia, a mudana do seu bem-estar durante o perodo, e tm que fazer, nesta base, inferncias sobre o futuro. Digamos que os eleitores do governo em exerccio observam seu bem-estar atual decair: deveriam eles concluir que o governante est investindo no futuro ou perseguindo quimeras (neoliberais) por sua conta, ou simplesmente roubando? Conforme Stokes (1996a) demonstra, os eleitores podem adotar uma das trs seguintes posturas: a) Eles podem extrapolar a experincia atual para o futuro. Esta a postura normal, ao menos o que os modelos do voto retrospectivo normalmente assumem. b) Eles podem assumir uma postura intertemporal (Przeworski, 1996), e esperando que as piores coisas j passaram, prevem o melhor para o futuro. c) Eles podem assumir uma postura de exonerao, atribuindo o declnio de seu bem-estar s ms condies, mais do que a qualquer coisa que o governo tenha feito. difcil falar o que racional para as pessoas sob essas circunstncias. Alguns trabalhos empricos sobre as reformas neoliberais nas novas democracias (Przeworski, 1996; Stokes, 1996b) sugerem que as pessoas esto dispostas a exonerar os governos pela inao e por tratar os aumentos salariais intertemporalmente, como previso da inaLua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

123

Eleies e representao

124

o, mas que so avessos ao risco quanto ao desemprego e tornam-se contra os governos que o geram. Contudo, h outros estudos que concluem que as pessoas so sensveis inao e relativamente indiferentes ao desemprego (Rose, 1997; Weyland, 1996). Em qualquer caso, h pouco em que as pessoas possam basear seus julgamentos. Os modelos eleitorais de prestao de contas normalmente assumem que, enquanto os eleitores no conhecem aquilo que precisariam saber para avaliar os governos, os representantes sabem o que precisam fazer para serem reeleitos. O artifcio implcito no qual esse modelo se baseia que os eleitores oferecem um contrato ao governo: se voc nos der pelo menos isso, ns votaremos em voc; caso contrrio, no. Porm, os eleitores no oferecem tais contratos. Perceba que ns poderamos depositar no apenas cdulas numa urna, mas tambm uma lista com nossas condies para reeleger o representante. Contudo, ns no fazemos isso, e no o fazemos porque queremos que os governantes faam tudo o que puderem por ns, mais do que simplesmente satisfazer nossas demandas mnimas. De fato, Manin (1997) mostra que os eleitores podem decidir reeleger o representante sobre qualquer base que desejem levar em considerao, incluindo a classicao para a Copa do Mundo, e podem mudar de idia entre o inicio e o nal do perodo de governo. Pelo menos nesse sentido, os eleitores so soberanos. Assim, surge uma questo sobre como o representante agir se a informao assimtrica em ambos os sentidos: os eleitores no esto seguros acerca das condies sob as quais se faz a poltica, e os representantes esto incertos sobre o que poderia satisfazer o eleitores. Pode ser mostrado (Cheibub e Przeworski, 1999) que, quando os governantes verdadeiramente se preocupam em ser reeleitos, eles representaro buscando polticas apropriadas para as condies observadas, de tal forma que, para os eleitores, ser melhor
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

manter suas expectativas em segredo. Quando, entretanto, os representantes esto menos preocupados em se reeleger e, por sua vez, os eleitores esperam que as condies sejam boas, o melhor que os eleitores podem fazer formular demandas pontuais e fazer que os polticos tomem conhecimento delas. Finalmente, quando os representantes do ainda menos valor para a reeleio e os eleitores esperam que as condies sejam ms, no h nada que os eleitores possam fazer para evitar que os governantes extraiam rendas excessivas se as condies forem boas. Portanto, os eleitores estaro melhor se puderem, estrategicamente, revelar ou no suas demandas; mas, para faz-lo, ainda precisam saber quanto importa para o representante ser reeleito e qual a probabilidade de as condies serem boas. Em suma, a prestao de contas no suciente para induzir a representao quando os eleitores tm informaes incompletas.

O uso do voto para dois propsitos

Em um modelo puro de prestao de contas, os eleitores utilizam o voto apenas com um propsito: sancionar o representante, e toda informao disponvel para os eleitores revelada pelo desempenho do governante. Em um modelo de mandato puro, eleitores comparam as promessas feitas pelos candidatos sobre o futuro e usam o voto somente para escolher o melhor candidato. No modelo de Downs (1957; tambm Fiorina, 1981), os eleitores usam as informaes sobre o desempenho anterior do representante e, se disponvel, dos concorrentes, mas isso tambm um modelo de mandato no sentido de que os eleitores usam as informaes sobre o passado apenas para escolher um governo melhor para o futuro. De fato, Sniderman, Glaser e Grifn (1990) armam que a votao retrospectiva pura seria irracional: as pessoas racionais olham para frente. Contudo, isso no correto: se os eleitores puderem empregar
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

125

Eleies e representao

126

com verossimilhana seu voto para penalizar o representante, ameaar com a utilizao dessa ferramenta uma forma perfeitamente racional de induzir os governos a agirem bem no futuro. Por tudo o que sabemos, os eleitores no avaliam se devem usar o nico instrumento que eles tm, o voto, para escolher um melhor governo ou para estruturar incentivos dirigidos ao governo em exerccio. Fearon (1999) oferece evidncias persuasivas de que os eleitores querem escolher os melhores polticos e as melhores polticas. No obstante, votar para mant-los honestos tambm parece estar enraizado no repertrio da cultura democrtica. Remanesce o fato de os eleitores terem apenas um instrumento para alcanar dois objetivos: escolher as melhores polticas e os melhores polticos, e induzir os ltimos a comportarse bem enquanto estiverem no cargo. A questo ento : o que acontece quando os eleitores tentam usar o voto para ambos os propsitos? Suponha-se que, acreditando que os polticos no so todos iguais, os eleitores se inclinem pela possibilidade de eleger os melhores governantes. Os eleitores podem crer que um concorrente mais competente, tendo melhor compreenso da relao entre polticas e resultados, ou que mais honesto, estando disposto a aceitar rendas mais baixas em troca de preservar o cargo pblico. Uma eleio ocorre, um representante toma posse; ambos, representante e eleitorado, observam as condies objetivas. Os eleitores estabelecem suas regras ou parmetros de votao; os representantes escolhem rendas, e os eleitores votam novamente. Tendo observado o que aconteceu durante a gesto em exerccio, os eleitores votam em um concorrente com a probabilidade de que seria melhor do que o antigo governante (no sentido de que ele poderia gerar um bem-estar mais alto sob as mesmas condies). Antecipando que os eleitores votaro por um concorrente com alguma probaLua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

bilidade positiva, o representante optar por um nvel mais alto de rentabilidade. Portanto, as rendas necessrias para induzir o representante a buscar a reeleio, quando os eleitores usam o voto como um mecanismo de seleo, so mais altas do que quando os eleitores s esto preocupados com os incentivos para o governante em exerccio. Nesse sentido, usar o voto para escolher o melhor governo prospectivamente custoso para os eleitores em termos do seu controle sobre o representante em exerccio (veja Fearon, 1999) Nota-se imediatamente que pode surgir o seguinte pesadelo (Ferejohn, 1986; Banks e Sundaram, 1993): se os eleitores sempre acharem que o concorrente melhor, logo os representantes no podero jamais ser reeleitos e sempre escolhero extrair rendas altas. Por sua vez, se os representantes extrarem rendas altas, os eleitores nunca votaro neles. O representante sabe que os eleitores sempre se inclinaro pelas promessas do adversrio e sempre extrair rendas mximas. Isso signica que se os eleitores acreditarem que todos os polticos so iguais, estaro seguros de que os concorrentes so melhores. Nessa situao, o controle dos eleitores se rompe totalmente13. Porm, mesmo se os eleitores podem ser crdulos, no so assim ingnuos. O desempenho do governante informativo. Como descobriu Bartels (1988), o desempenho anterior do presidente, pelo menos nos Estados Unidos, um bom preditor de seu desempenho futuro (e no daquele do concorrente). Assim, os eleitores que usam seu voto prospectivamente tm boas razes para basear-se na informao retrospectiva. Harrington (1993b) demonstra que

127

13. Isso pode parecer exagerado. Mas vrios pases, notadamente Equador e Polnia, experimentaram uma srie de eleies, nas quais um candidato prometeu seguir uma poltica de expanso e os eleitores acreditaram, e, eleito, mudou para uma poltica de contrao, s para ser derrotado por um candidato que prometeu uma poltica de expanso etc.
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Eleies e representao

128

quanto mais incerteza tm os eleitores sobre os resultados de polticas pblicas, mais deveriam basear-se em informaes sobre o desempenho anterior. Eles podem observar o desempenho anterior do representante e decidir qual a probabilidade do adversrio ser melhor. No obstante, na medida em que os eleitores usem o voto para eleger o melhor governo, devem diminuir o poder dos incentivos para os representantes em exerccio. Madison (O Federalista, n.o 57) pensou que o objetivo de toda a constituio poltica , ou deveria ser, primeiro, obter, para governar, homens que possuam uma alta sabedoria para discernir e a maior virtude para perseguir o bem comum da sociedade; posteriormente, tomar precaues as mais efetivas para mant-los virtuosos enquanto continuarem a ser ducirios pblicos. Utilizar o voto para ambos os propsitos obter os melhores governantes e mant-los virtuosos no irracional: enquanto os eleitores perdem algo do controle sobre o representante; em troca, eles elegem um melhor governo. No entanto, o sistema designado por Madison e seus colegas torna possvel empenhar-se apenas por um desses propsitos, s custas do outro.

Instituies, eleies e representao

As democracias no so todas iguais, e possvel que alguns sistemas democrticos promovam mais a representao do que outros. Embora ns tenhamos pouco conhecimento sistemtico sobre os efeitos de arranjos institucionais particulares no controle dos eleitores sobre os polticos, alguns fatores institucionais merecem ateno. a) Os eleitores devem ser capazes de imputar claramente a responsabilidade pelo desempenho do governo. Sua habilidade para faz-lo limitada quando o governo uma coalizo. Tambm limitada quando a Presidncia e o Congresso so controlados por partidos diferentes. necessria uma teoria elaborada do governo para descobrir quem
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

responsvel pelo qu nessas circunstncias (todavia, ver Anderson, 1995). Hamilton argumentou, em O Federalista n.o 70, que a prestao de contas obscurecida sob um executivo plural, isto , um executivo de gabinete: Mas uma das objees de maior peso pluralidade no executivo [...] que tende a ocultar falhas e a destruir a responsabilidade [...] As circunstncias que podem ter conduzido a qualquer fracasso ou infortnio nacional so s vezes to complicadas que h um nmero de atores com diferentes graus e tipos de agncia. Embora possamos ver claramente sobre o todo que houve erros na administrao, praticamente impossvel pronunciar quem deve, de fato, pagar esses eventuais erros malignos. Porm, uma ambigidade similar aparece em sistemas presidenciais. Bagehot (1992: 67) expressou esse ponto de vista energicamente: Dois homens inteligentes nunca esto propriamente de acordo sobre um oramento [...] Eles esto seguros na discusso e o resultado certamente no satisfar a nenhum dos dois. E quando os impostos no geram rendimentos como se esperava, quem responsvel? Muito provavelmente, o secretrio do tesouro no poderia convencer o presidente do comit, assim como provavelmente o presidente no poderia convencer seu comit e o comit no poderia convencer a assemblia. Quem, ento, podemos punir quem voc pode deixar de lado quando os impostos no se equilibram? As descobertas empricas sobre a transparncia da responsabilidade a maior parte delas devidas a Powell e seus colaboradores so confusas. Instituies que induzem maiorias aumentam a distncia entre a posio ideal do eleitor mdio e do governo (Huber e Powell, 1996), mas aumentam o que Powell (1990) afere como a transparncia da responsabilidade, o que, por sua vez, faz com que a votao dos representantes em exerccio seja mais sensvel ao desempenho econmico (Powell e Whitten, 1993).
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

129

Eleies e representao

130

Assim, parece que as instituies majoritrias geram governos que so mais distantes dos eleitores no espao das polticas, mas com maior prestao de contas. A relao entre as preferncias dos cidados e as polticas reais no estudada por Powell conseqentemente indeterminada. b) Os eleitores devem poder votar para retirar do cargo os partidos responsveis por um desempenho ruim, e os partidos por eles eleitos devem poder tomar posse do governo. Essas poderiam parecer caractersticas universais da democracia, mas sob alguns sistemas eleitorais so quase impossveis: testemunhe a contnua permanncia dos Democratas Cristos na Itlia ou do PLD no Japo, ou a fraca conexo entre os resultados da votao e os resultados eleitorais na Bolvia. Como Pasquino (1994: 25) colocou no que diz respeito Itlia: os partidos governantes parecem expropriar os eleitores da inuncia poltica, ao fazer e desfazer governos de todos os nveis com muito pouco respeito pelo resultado eleitoral. c) Os polticos devem ter incentivos para desejarem ser reeleitos. Essa condio torna-se problemtica quando h limitaes para a reeleio, algo habitual nos sistemas presidenciais (Cheibub e Przeworski, 1999), e quando os partidos polticos no so organizados burocraticamente de forma permanente, de modo que oferea aos militantes perspectivas de carreira (Zielinski, 1997). Paldam (1991) observou que, quando o sistema partidrio estvel, os coecientes da funo que relaciona probabilidade de reeleio com resultados econmicos so maiores e suas estimativas mais precisas. d) A oposio deve monitorar o desempenho do governo e informar os cidados. Certamente, qualquer entendimento razovel de representao precisa incluir a oposio. Os cidados tm dois agentes, no apenas um: os representantes que governam e a oposio que quer tornar-se governo. A oposio um agente dos cidados porque quer
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

ganhar o cargo e, para tal, necessita antecipar julgamentos retrospectivos que os eleitores faro sobre os representantes. Antecipando esses julgamentos, a oposio tem incentivos para informar (verdadeiramente ou no) os eleitores sobre o desempenho dos governantes. No obstante, a existncia de uma oposio que quer e pode monitorar o desempenho do governo no deveria ser assumida como um pressuposto. A oposio pode coligarse com o governo14 ou pode estar to dividida que passe a dedicar mais energia com brigas internas do que contra os governantes. A oposio pode no visualizar nenhuma chance de vitria e fazer alguma outra coisa em vez de monitorar o governo (veja, Pasquino, 1994, a respeito do PCI na Itlia). E pode ou no ter recursos para faz-lo. Entre os vinte pases que estuda Powell (1990), apenas nove providenciam recursos para a oposio em comits legislativos. Em contraposio, uma oposio que sempre se ope no mais convel para os eleitores do que o governo. Se cada vez que o governo diz uma coisa, a oposio defende que falso, os eleitores no esto de modo algum mais bem informados. Portanto, a oposio desempenha um papel de informar os eleitores somente quando no se alia ao governo, nem o contradiz sempre. e) A mdia, cujo papel enfatizado por Arnold (1993), realiza um papel particular. A menos que tenha interesses claramente partidrios, mais convel do que o governo e a oposio. f) Finalmente, mas talvez o mais importante, os eleitores precisam ter alguns instrumentos institucionais para

131

14. Crain (1977) argumentou que em um sistema eleitoral de maioria relativa pouco provvel que os representantes compitam contra outros e, portanto, compartilhem interesses de romper as barreiras para a candidatura dos competidores de qualquer outro partido. Dasqupta (1993) demonstrou outro modelo de coalizo e o argumento de que devemos subsidiar novos partidos.
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Eleies e representao

132

recompensar e castigar os governos pelos resultados que geraram em mbitos distintos. As eleies so inerentemente um instrumento nada acurado de controle: os eleitores tm apenas uma deciso para fazer no que diz respeito a um pacote inteiro de polticas governamentais. Suponha-se que um governo tem que tomar dez decises durante uma gesto, o representante toma todas as decises contra o interesse da maioria e o adversrio promete fazer uma deciso correta. Ento, os cidados elegero um governo que tome nove decises incorretas. Obviamente, a pergunta : por que algum outro candidato no poderia se propor a tomar duas decises certas, ou trs, ou quatro, ou todas as dez? Uma resposta so as barreiras de entrada: a poltica partidria a indstria mais protegida nos Estados Unidos. Mas se no houvesse barreiras de entrada, ento haveria incentivos para formar partidos, que prometeriam fazer todas as dez decises corretas, no cumpririam nenhuma delas e iriam embora. Se a entrada no sistema eleitoral implica custos xos, a competio ser limitada; se gratuita, os partidos no sofrero quando perderem. Assim temos ou um sistema de partidos de alta coluso, como nos Estados Unidos, ou um completamente efmero, como no Equador, onde h um novo sistema de partidos a cada eleio15. Em ambos os casos, o controle limitado.

Concluso: a eleio como mecanismo de representao

Embora a democracia no possa assegurar a representao, plausvel, todavia, que a democracia leve mais representao do que os regimes alternativos. Ainda assim, a concluso desta anlise deve ser que o controle dos cidados sobre os polticos , no melhor dos casos, altamente imperfeito na maioria das democracias. As eleies no so mecanismos
15. Sobre a importncia dos sistemas eleitorais para a extrao rendas dos partidos, veja Meyerson (1993).
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

sucientes para assegurar que os governantes faro tudo o que puderem para maximizar o bem-estar dos cidados. Esse no um argumento contra a democracia, mas por uma reforma e uma inovao institucional. Ns necessitamos de instituies eleitorais que aumentem a transparncia da responsabilidade e facilitem para os cidados recompensar ou punir os responsveis. Precisamos de condies morais e econmicas nas quais o servio pblico usufrua de respeito assim como de recompensas materiais apropriadas. Alm disso, precisamos de instituies que forneam informaes independentes sobre o governo aos cidados agncias de prestao de contas, em termos semelhantes ao da Comisso Australiana de Reforma Governamental (Dunn e Uhr, 1993). Tais instituies devem incluir (i) um conselho independente para garantir a transparncia das contribuies de campanha16, com poderes prprios de investigao; (ii) um brao auditor independente do Estado, um auditor geral (Banco Mundial, 1994: 32), no estilo da contralora chilena; (iii) uma fonte independente de informaes estatsticas sobre o estado da economia; e (iv) um espao privilegiado para que a oposio vigie as mdias pblicas. Mesmo se as responsabilidades forem claramente assinadas, os maus governos puderem ser castigados e os bons eleitos, os eleitores forem bem informados sobre a relao entre polticos e interesses especcos, e o comportamento dos polticos em busca de rentabilidades estiver sujeito a escrutnio cuidadoso, a eleio no um instrumento suciente de controle sobre os polticos. Os governos tomam milhares de decises que afetam o bem-estar individual. E os cidados tm apenas um instrumento para controlar
16. Surge naturalmente a questo sobre por que as contribuies no deveriam ser totalmente proibidas. Laffont e Tirole (1994) argumentam que tal proibio seria rechaada por alguns polticos. Se isso verdade e se o dinheiro compra votos, ento haveria um processo de eleio adverso na qual a possibilidade de polticos desonestos serem eleitos seriam maiores.
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

133

Eleies e representao

134

essas decises: o voto. No possvel controlar milhares de metas com um instrumento. Assim, por exemplo, separar as decises monetrias de outras decises polticas e votar separadamente, e em intervalos espaados, para eleger o diretor do Banco Central, poderia dar aos eleitores um instrumento adicional de controle, com resultados superiores tanto a dar ao governo a discricionariedade sobre a poltica monetria quanto a delegar as decises a um banco central independente do controle dos eleitores (Minford, 1995). O fato que durante os ltimos duzentos anos temos pensado pouco sobre o desenho institucional da democracia. Desde a grande exploso do pensamento institucional, quando as instituies democrticas atuais foram inventadas e foram mesmo inventadas no tem havido praticamente nenhuma criatividade institucional. Exceto pelas nunca implementadas medidas para a co-administrao dos trabalhadores na Constituio de Weimar, a descoberta da representao proporcional na dcada de 1860 foi a ltima grande inveno institucional. Todas as democracias que emergiram desde o nal do sculo XVIII, incluindo as mais recentes, apenas combinaram em diferentes formas, freqentemente pea por pea, as instituies preexistentes. H, portanto, muito espao para a criatividade institucional. Bernard Manin professor do Departamento de Poltica da Universidade de Nova York Adam Przeworski professor do Departamento de Poltica da Universidade de Nova York Susan C. Stokes professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de Yale
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

Referncias Bibliogrcas
ALESINA, Alberto. 1988. Credibility and Convergence in a Two-Party System with Rational Voters. American Economic Review 78: 796-805. ANDERSON, Christopher J. 1995. The Dynamics of Public Support for Coalition Governments. Comparative Political Studies 28: 350-383. ARNOLD, Douglas. 1993. Can Inattentive Citizens Control Their Elected Representatives? In: Lawrence C. Dodd and Bruce I. Oppenheimer, eds., Congress Reconsidered, 401-416. 5th ed. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press. AUSTEN-SMITH, David. 1990. Credible Debate Equilibria. Social Choice and Welfare 7: 75-93. AUSTEN-SMITH, David, BANKS, Jeffrey. 1989. Electoral Accountability and Incumbency. In: Peter C. Odershook (ed.). Models of Strategic Choice in Politics, 121-150. Ann Arbor: University of Michigan Press. BAGEHOT, Walter. 1992. The English Constitution: The Cabinet. In: LIJPHART, Arend (ed.). Parliamentary versus Presidential Government, 66-71. Oxford: Oxford University Press. BANKS, Jefrey S. 1990. A Modal of Electoral Competition with Incomplete Information. Journal of Economic Theory 50: 309-25. BANKS, Jeffrey S., SUNDARAM, Rangarajan K.. 1993. Adverse Selection and Moral Hazard in Repeated Elections Model. In: BARNETT, William A., HINICH, Melvin J., SCHOFIELD, Norman J. (eds.). Political Economy: Institutions, Competition and Representation, 295-312. Cambridge: Cambridge University Press. BARRO. Robert J. 1973. The Control of Politicians: An Economic Model. Public Choice 14: 19-42. BARTELS, Larry. 1988. The Economic Consequences of Retrospective Voting. Department of Political Science, University of Rochester. Unpublished manuscript. BECKER, Gary S. 1958. Competition and Democracy. Journal of Law and Economics 1: 105-9. CHEIBUB, Jos Antonio, PRZEWORSKI, Adam. 1999. Democracy, elections and accountability for economics outcomes. In: PRZEWORSKI, Adam; STOKES, Susan C. and MANIN, Bernard (eds.), Democracy, Accountability and Representation. Cambridge: Cambridge University Press. CRAIN, Mark W. 1977. On the Structure and Stability of Political Makers. Journal of Political Economy 85: 829-42. DASGUPTA, Partha. 1993. An Inquiry into Well-Being and Destitution. Oxford: Claredon Press. DOWNS, Anthony. 1957. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper
Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

135

Eleies e representao

136

and Row. DUNN, Delmer D., UHR, John. 1993. Accountability and Responsibility in Modern Democratic Governments. Paper presented at the annual meeting of American Political Science Association, Washington, D.C., September 2-5. ELSTER, Jon. 1994. The Impact of Constitutions on Economic Performance. Proceeding of the World Bank Annual Conference on Development Economics, 209-226. Washington, D.C. FEREJONH, Jonh. 1986. Incumbent Performance and Electoral Control. Public Choice 50: 5-25. ____________. 1995. The Spatial Model and Elections. In: GROFMAN, Bernard, (ed.). Information, Participation, and Choice, 107-124. Ann Arbor: University of Michigan Press. FIORINA, Morris P. 1981. Retrospective Voting in American National Elections. New Haven: Yale University Press. HAMILTON, Alexander. 1982 (1788). Federalist 70. In: HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. The Federalist Papers. Edited by Gary Wills. New York: Bantam. HARRINGTON Jr., Joseph E., 1993a. The Impact of Reelection Pressures on Fulllment of Campaign Promises. Games and Economic Behavior 5: 71-97. ____________. 1993b. Economic Policy, Economic Performance, and Elections. American Economic Review 83: 27-42. HUBER, Jonh D., POWELL JR., G. Bingham. 1966. Congruence between Citizens and Policymakers in Two Visions of Liberal Democracy. World Politics 49: 291-326. KEELER, John T. S. 1993. Opening the Window for Reform: Mandates, Crises, and Extraordinary Decision- Making. Comparative Political Studies 25: 433-486. KEY, V. O., Jr. 1966. The Responsible Electorate. New York: Vintage. KLINGEMAN, Hans-Dieter, HOFFERBERT, Richard I., BUDGE, Ian. 1994. Parties, Policies, and Democracy. Boulder. Colo. Westview Press. KRAUZE , Jan . 1994. La Pologne est menac par limmobilisme gouvernemental. Le Monde, September 19. LAFFONT, Jean-Jaques, TIROLE, Jean. 1994. A Theory of Incentives in Procurement and Regulation. Cambridge, Mass. MIT Press MADISON, James. 1982 (1788). Federalist 57. In: HAMILTON, Alexander, __ __________, TRAY, John. The Federalist Papers. Edited by Gary Wills. New York: Bantam. MANIN, Bernard. 1997. Principles of Representative Government. Cambridge: Cambridge University Press.

Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

MEYERSON, Roger B. 1993. Effectiveness of Electoral System for Reducing Government Corruption . Games and Economic Behavior 5: 118-23. MILL. John Stuart. 1991 (1861). Considerations on Representative Government. Buffalo, N.Y.: Prometheus Press. MINFORD, Patrick. 1995. The Inconsistency, Democracy and Optional Contingent Rules. Oxford Economic Papers 47: 195-210. NISKANEN, Willinam A. 1971. Bureaucracy and Representative Government. Chicago: University of Chicago Press. OFLAHERTY, Brendan. 1990. Why Are There Democracies? A Principal Agent Answer. Economics and Politics 2: 133-55. PALDAM, Martin. 1991. How Robust is the vote function? A study of seventeen Nations over four decades. In: NORTHOP, Helmuth, LEWIS-BECK, Michael S., LAFAY, Jean-Dominique, (eds.). Economics and Politics: The Calculus of Support, 9-31. Ann Arobor: University of Michigan Press. PASQUINO, Gianfranco. 1994. Shaping a Better Republic? The Italian Case in a Comparative Perspective. Working Paper n.o 62. Madrid: Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones. PELTZMAN, Sam. 1976. Toward a More General Theory of Regulation. Journal of Law and Economics 19: 209-287. PITKIN, Hanna F. 1967. The Concept of Representation. Berkley: University of California Press. POWELL Jr., G. Bingham. 1990. Holding Governments Accountable: How Consitutional Arrangements and Party Systems Affect Clarity of Responsibility for Policy in Contemporary Democracies. Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association, San Francisco. ____________, WHITTEN, Guy. 1993. A Cross-National Analysis of Economic Voting: Taking Accoutn of Political Context. American Journal of Political Science 37: 391-414. PRZEWORSKI, Adam. 1996. Public Support for Economic Reforms in Poland. Comparative Political Studies 29: 520-543. ROGOWSKI, Ronald. 1981. Representation in Political Theory and Law. Ethics 91: 395-430. ROSE, Richard. 1997. What is the demand for price stability in post-communist countries? University of Strathelyde Studies in Public Police n.o 282. Glasgow. SGUIN, Philippe. 1997. Liberation. May 29. SNIDERMAN, Paul M., GLASER, James M., GRIFFIN, Robert. 1990. Information and Electoral Choice. In: FEREJOHN, John A., KUKLINSKI, James H. (eds.). Information and Democratic Processes, 117-135. Urbana: University of Illions Press.

137

Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Eleies e representao

STIGLER, George J. 1975. The Citzen and the State: Essays on Regulation. Chicago: University of Chicago Press. STOKES, Susan C. 1996a. Public Opinion and Market Reforms: The Limits of Economic Voting. Comparative Political Studies 29: 499-519. ____________. 1996b. Economic Reform and Public Opinion in Peru, 1990-1995. Comparative Political Studies 29: 544-565. WEYLAND, Kurt. 1996. Risk Taking in Latin American Economic Restructuring: Lessons from Prospect Theory. International Studies Quartely 40: 185-208. WORD BANK. 1994. Governance: The World Banks Experience. Washington, D.C.: World Bank. ZIELINSKI, Jakub. 1997. Democratic Consolidation: A Role of Political Parties as Institutions of Accountability. Paper presented at the annual meeting of American Political Science Association, Washington D.C.

138

Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006

Resumos / Abstracts

266

ELEIES E REPRESENTAO BERNARD MANIN, ADAM PRZEWORSKI E SUSAN C. STOKES O artigo indaga o quanto o mecanismo eleitoral pode, de fato, tornar mais representativas as instituies da democracia. Os autores diagnosticam srias limitaes no voto como mecanismo capaz de alavancar algum controle do representado sobre o representante.
Lua Nova, So Paulo, 67: 262-269, 2006

Resumos / Abstracts

Palavras-chave: Teoria Democrtica; Responsividade; Controle

da representao. ELECTIONS AND REPRESENTATION The issue of this article is how much the electoral mechanism can effectively make the institutions of democracy more representative. The authors single out some critical limitations for the constituents to enhance controlling mechanisms over their representatives.
Keywords: Democratic

Theory; Responsiveness; Accountability.

267

Lua Nova, So Paulo, 67: 263-269, 2006