Política Social e Psicologia Uma Trajetória de 25 Anos

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Poltica Social e Psicologia: Uma Trajetria de 25 Anos

Oswaldo Hajime Yamamoto
1
Isabel Fernandes de Oliveira
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
RESUMO - O objetivo do presente trabalho , partindo da anlise da evoluo das polticas sociais no Brasil ps-1985, tratar
do processo de insero profssional dos psiclogos no campo do bem-estar social. So examinados, especialmente, a sade
pblica e a assistncia social, setores nos quais a insero dos psiclogos se deu de maneira mais expressiva e sistemtica
nestes 25 anos. A adequao dos modelos consagrados de atuao profssional nesses novos campos, questes relativas
formao acadmica para a atuao nesses novos setores e os limites impostos pelas prprias polticas sociais para a prtica
profssional so discutidos.
Palavras-chave: Psicologia; polticas sociais; sade pblica; assistncia social.
Social Policy and Psychology: A 25-Year Trajectory
ABSTRACT Based on the analysis of the evolution of Brazilian social policies after 1985, the present study examined the
professional insertion process of psychologists into the feld of social welfare. Public health and social assistance, which are
the areas where the insertion of psychologists was more expressive and systematic in the last 25 years, were examined. The
suitability of traditional models of professional practice in those new felds, issues regarding the academic training needed for
working in those new areas, and the limits imposed by social policies for professional practice are discussed.
Keywords: Psychology; social policies; public health; social assistance.
1 Endereo para correspondncia: Universidade Federal do Rio Grande
do Norte, Departamento de Psicologia, Caixa Postal 1622. Natal, RN.
CEP 59078-970. E-mail: oswaldo.yamamoto@gmail.com; fernandes.
isa@gmail.com.
2 De acordo com a periodizao de Alves (2005), o primeiro dos trs
perodos do ciclo da ditadura se estende do golpe civil-militar de abril
de 1964 at o golpe dentro do golpe, com a decretao do Ato Ins-
titucional n
o
5, em dezembro de 1968.
Pouco menos de dois anos aps a regulamentao da
profsso de psiclogo, o Brasil mergulhou em mais um
longo perodo ditatorial, de exceo no plano poltico e
de obscurantismo no plano cultural.
O impacto desse perodo no evolver da Psicologia no
Brasil ainda um tema em aberto. bem verdade que no
primeiro perodo de institucionalizao da doutrina da segu-
rana nacional do ciclo autocrtico-burgus
2
, a hegemonia
poltica da direita no teve correspondncia no plano cultural
(Schwarz, 1970). Mas igualmente inegvel o impacto da
ditadura no mbito acadmico a partir do segundo perodo,
com o emblemtico Decreto-lei n
o
477, de fevereiro de 1969,
que institucionaliza a represso e o controle ideolgico no
interior da academia (Germano, 1993; Netto, 1990).
nesse contexto histrico, de suspenso dos direitos
fundamentais, includas as liberdades de organizao e de
expresso, que a Psicologia, profsso e formao profs-
sional, se desenvolve no Brasil. Sem buscar linearidades
entre esse cenrio e o perfl profssional que se desenha nos
primeiros 20 anos, mas assumindo o pressuposto de que as
condies histricas fornecem o contexto cuja considerao
indispensvel para o estudo de qualquer fenmeno social,
verifcamos que a realidade da profsso marcada pelo
elitismo e pela escassa considerao das demandas sociais
no era estimulante (e.g., Botom, 1979; Mello, 1975).
O ano de 1985 que a nossa referncia pela criao
do peridico Psicologia: Teoria e Pesquisa exatamente na
Universidade de Braslia, uma das instituies mais bru-
talmente atingidas pela violncia poltica e policial, como
muito bem testemunha Darcy Ribeiro (1978) igualmente
o marco do fnal do ciclo autocrtico-burgus, incapaz de se
reproduzir e de enfrentar a crise econmica e social do tercei-
ro e ltimo perodo. A busca por novas bases de legitimao
poltica, esgotados os efeitos do milagre econmico, esta-
belece condies para a reorganizao de diversos segmentos
da sociedade civil, dentre os quais, os intelectuais (Pcaut,
1990; Yamamoto, 1996). no processo de resistncia contra o
regime autocrtico-burgus que o campo profssional tambm
se politiza e sobrevm um perodo de intensa mobilizao
e discusso dos rumos das diversas categorias profssionais.
Muito embora o estabelecimento de marcos cronolgicos
precisos possa mascarar a realidade como processualidade,
no nos parece improcedente tomar o fm do ciclo autocr-
tico-burgus, mesmo num processo longo e transacionado
pelo alto (Netto, 1990), como uma referncia para uma
insero mais sistemtica dos psiclogos brasileiros no cam-
po do bem-estar social pblico. , portanto, essa trajetria
de 25 anos de insero profssional da Psicologia no campo
das polticas sociais
3
que coincide com o perodo em que a
revista Psicologia: Teoria e Pesquisa se frma como uma das
3 Mais especifcamente, em segmentos que fazem parte do que classica-
mente se denomina de seguridade social, sade e assistncia social.
Psicologia: Teoria e Pesquisa
2010, Vol. 26 n. especial, pp. 9-24
10 Psic.: Teor. e Pesq., Braslia, 2010, Vol. 26 n. especial, pp. 9-24
O. H. Yamamoto & I. F. Oliveira
referncias na difuso do conhecimento psicolgico no Bra-
sil que procuraremos abordar nas pginas que se seguem.
Defnindo Poltica Social
Poltica confito, afrma Abranches (1985), e, como tal,
poltica social, parte do processo de alocao e distribuio
de valores, campo de oposio e contradio de interesses.
Santos (1987) prope considerar poltica social como aquela
que ordena escolhas trgicas segundo um determinado prin-
cpio de justia, consistente e coerente.
As polticas sociais tm sido, consonante com as de-
fnies acima, estudadas como estratgias estatais para a
resoluo de problemas sociais particularizados e sua efccia
discutida nos diversos setores aos quais elas se vinculam. To-
davia, um tratamento adequado das polticas sociais nos mar-
cos do modo de produo capitalista demanda a considerao
das chamadas questes de fundo, ou seja, os fundamentos
na esfera do Estado para a defnio das polticas pblicas
4
.
E essa tarefa requer a remisso chamada questo social.
Questo social pode ser defnida como o conjunto dos
problemas polticos, sociais e econmicos postos pela emer-
gncia da classe operria no processo de constituio da
sociedade capitalista; em suma, a manifestao no cotidiano
da vida social da contradio capital-trabalho (Iamamoto &
Carvalho, 1983; Netto, 2007). Como tal, ela no se constitui
uma condio acessria e transitria, mas constitutiva do
desenvolvimento capitalista, com seus diferentes estgios
produzindo diferentes manifestaes. Com o protagonismo
da classe operria no cenrio europeu em meados do sculo
XIX, a questo social passa a ser tratada como questo polti-
ca (Pastorini, 2004). Transforma-se em objeto de interveno
sistemtica por parte do Estado, mas de forma fragmentria e
parcializada: poltica social transmuta-se em polticas sociais,
correspondendo s diferentes expresses da questo social e
assim enfrentadas.
Abordar as polticas sociais em uma determinada forma-
o econmico-social como resposta s diferentes expresses
da questo social requer a considerao das particularidades
histrico-culturais e nacionais (Netto, 2007). o caso das
polticas sociais postas em prtica pelo Estado brasileiro nos
ltimos 25 anos, nas suas diferentes modulaes, superando
os anos de chumbo do perodo autocrtico-burgus, contexto
para a insero profssional do psiclogo no campo do bem-
estar social.
Para efeito da anlise subsequente, acompanhamos a
organizao proposta por Draibe (2003)
5
de agrupamento
dos programas sociais pblicos em trs conjuntos: os
universais (educao e sade); os programas de seguridade
social, emprego e renda (previdncia social, programas de
capacitao e insero produtiva); e os programas voltados
para a pobreza (assistncia social, programas de combate
pobreza e subsdios monetrios s famlias) (p. 77).
4 Retomamos parcialmente os desenvolvimentos propostos em texto
anterior que buscava articular as polticas sociais com o chamado
compromisso social do psiclogo (Yamamoto, 2007).
5 Embora no a anlise sobre o sistema de proteo social no governo
Fernando Henrique Cardoso que acompanha o texto (Draibe, 2003).
Netto (1990) sustenta a tese de que a formao do Brasil
moderno confgurada por uma particularidade histrica que
estabelece um padro de relao do Estado com a sociedade
civil, marcada por processos diretivos da sociedade sendo
decididos pelo alto e pela neutralizao das possibilidades
de emerso de projetos societrios alternativos que sejam
expresso dos interesses das classes subalternas.
A partir desse enquadramento, torna-se possvel a com-
preenso da poltica social brasileira ps-1930 a partir da
noo cunhada por Santos (1979) de cidadania regulada,
ou seja, defnida legalmente por um sistema de estratifcao
ocupacional. a base para o estabelecimento de polticas so-
ciais guiadas por prticas elitistas e populistas de interveno
estatal (Abranches, 1985), padro que no rompido; antes,
aprofundado pelo regime autocrtico-burgus instaurado em
1964. A negociao desigual e controlada substituda pela
represso e interveno nas organizaes populares (Abran-
ches, 1985), o que leva Santos (1979) a caracterizar o perodo
como o da cidadania em recesso. Aureliano e Draibe (1989)
resumem a lgica da poltica social desse perodo: uma apro-
ximao do modelo meritocrtico-particularista fundado na
capacidade contributiva do trabalhador e num gasto pblico
residual fnanciado por um sistema tributrio regressivo
(pp. 58-59). E completa: um sistema no redistributivo e
montado sobre um quadro de grandes desigualdades e de
misrias absolutas... (pp. 58-59).
Sob a gide da lgica meritocrtico-particularista, no
contexto da modernizao do Estado brasileiro que se operou
num quadro do aprofundamento das desigualdades sociais,
a autocracia-burguesa promove a expanso e a institucio-
nalizao das polticas sociais. Uma modernizao que,
evidentemente, no capaz de fazer frente imensa dvida
social acumulada at ento. Alguns dados so sufcientes
para delinear um quadro geral.
Em 1980, 52% dos domiclios e 60% das famlias encon-
travam-se abaixo da linha da pobreza, tomando por parmetro
o limite de trs salrios mnimos. Em ordem de grandeza,
a pobreza atingia a 17 milhes de famlias e 68 milhes de
pessoas (Abranches, 1985). Evidentemente, as condies
de vida que esto na base desse quadro de destituio no
poderiam ser diferentes: baixa expectativa de vida (54,8 anos
para quem tinha uma renda de um salrio mnimo em 1980);
altas taxas de mortalidade infantil (113,2 por mil nascidos
para um salrio mnimo contra 56,3 por mil para cinco
salrios mnimos, em 1976); defcincias alimentares (58%
da populao com idade inferior a 18 anos com diferentes
nveis de desnutrio, em 1975); excluso escolar (97% das
crianas fora da escola pertenciam a famlias com renda per
capita de at meio salrio mnimo).
nesse cenrio que se processa a transio democrtica
no Brasil.
Estado e Polticas Sociais Ps-1985
Transio Democrtica e a Nova Repblica
A transio democrtica que se inicia no fnal do ciclo
autocrtico-burgus, ainda que transacionada pelo alto,
marcada por uma intensa mobilizao popular, cujo
momento emblemtico o movimento pelas Diretas J.
Poltica Social e Psicologia
Esse processo de redefnio das regras polticas na busca
do estabelecimento do Estado democrtico de direito ganha
materialidade a partir de 1985, perodo conhecido como o
da Nova Repblica, com a tarefa atribuda ao Congresso
Nacional (Constituinte) de elaborar uma nova carta constitu-
cional. Ainda que no fosse conduzida por uma Assemblia
Nacional livre e soberana, pleito dos movimentos sociais, a
Constituinte passa a ser palco de acirradas disputas polticas
e esperana de mudanas para amplas camadas da socieda-
de brasileira. O texto constitucional resultante, a chamada
Constituio Cidad, resultado da intensa mobilizao
popular
6
e do embate poltico-ideolgico que marca a agenda
poltica dos anos 1980, mescla avanos signifcativos no
campo social com a manuteno de traos conservadores.
E quanto s polticas sociais no perodo da Nova Rep-
blica? H dois aspectos que devem ser destacados. De uma
parte, uma avaliao global das polticas sociais, a despeito
da manifestao da priorizao da rea social, mostra que os
avanos foram pfos. Conforme Behring e Boschetti (2007),
mantm-se o carter compensatrio, seletivo, fragmentrio
e setorizado da poltica social brasileira no perodo (p. 144).
As proposies nos diversos segmentos previdncia, sade,
educao e assistncia social no foram implementadas pelo
governo Jos Sarney. De outra parte, no entanto, importante
reconhecer que o movimento popular que estava na base do
embate poltico do perodo, sobretudo, da luta constitucional,
logrou alcanar algumas conquistas no marco legal, que ainda
necessitariam de anos para sua implementao efetiva (ainda
que parcial). O marco mais importante desse movimento, e
talvez a conquista mais expressiva, foi no campo sanitrio,
que tem como emblema a VIII Conferncia Nacional de
Sade, em 1986, com a proposio do ento Sistema nico
de Sade (SUS) e do conceito de sade integral (Behring
& Boschetti, 2007)
7
. Esse perodo tambm marcado pelas
mudanas no texto constitucional relativas Seguridade
Social que, especialmente no tocante esfera dos direitos
sociais em reas especfcas como o movimento em defesa
dos direitos de crianas e adolescentes, resultaria, anos mais
tarde, no Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA).
Portanto, embora mudanas substanciais nas polticas
sociais no tivessem sido a marca do governo Sarney,
inegvel que a forte politizao dos movimentos sociais (e
profssionais) no enfrentamento da autocracia-burguesa em
seu ltimo ciclo propiciou avanos que no podem ser des-
prezados. O aspecto mais importante que tais avanos foram
conquistados devido a essa conjuntura poltica particular no
caso brasileiro, na contra-corrente da tendncia neoliberal
que j se esboava como um movimento planetrio.
Ajuste neoliberal; desajuste social
compreensvel a afrmao de um eminente repre-
sentante da direita brasileira, Roberto Campos, de que a
6 Para se aquilatar o intensidade dessa mobilizao, basta lembrar que as
122 emendas populares foram assinadas por nada menos de 12.277.423
brasileiros (Boschetti, 2006)!
7 Exames mais detalhados das polticas especfcas, nomeadamente
aquelas que esto mais diretamente relacionadas categoria profssional
dos psiclogos, sero objeto das sees seguintes.
dcada de 1980 seria a dcada perdida. Afnal, enquanto
o Brasil esboava um sistema de proteo social que mais
se aproximou de um Welfare State, mesmo com todas as
limitaes indicadas, o mundo estava mergulhado em uma
crise econmica que se estendia desde o segundo quartel
da dcada anterior, traduzida por uma profunda recesso,
baixas taxas de crescimento econmico e exploso das taxas
de infao cenrio para o desenvolvimento do ideario e
da agenda neoliberais.
O neoliberalismo fundamentalmente um conjunto
de proposies polticas conjugando uma atualizao do
liberalismo com formulaes conservadoras e oriundas do
darwinismo social (Draibe, 1993). Como tal, a prpria agenda
se adapta s conjunturas nacionais especfcas nas quais se
implanta. A agenda consiste, basicamente, da contrao da
emisso monetria, da elevao das taxas de juros, da dimi-
nuio da taxao sobre os altos rendimentos, da abolio
de controles sobre os fuxos fnanceiros, da criao de nveis
massivos de desemprego, do controle e represso do movi-
mento sindical, do corte dos gastos sociais pela desmontagem
dos servios pblicos e um amplo programa de privatizaes,
tendo como premissas fundamentais o estabelecimento do
mercado como instncia mediadora e um Estado mnimo.
O ciclo de governos de inspirao neoliberal que apenas
se inicia no governo Fernando Collor de Mello em 1990,
mas encontra sua expresso mxima nos dois mandatos do
presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1995-2003),
promove um amplo programa de reformas, a chamada Re-
forma do Estado (consubstanciado no Plano Diretor da Re-
forma do Estado PDRE/MARE, estruturado pelo Ministro
Bresser Pereira). Os eixos principais so coincidentes com o
receiturio neoliberal antes mencionado
8
.
A questo crucial a diferena dos contextos sociais nos
quais a agenda neoliberal se implantou nos pases industriali-
zados e daqueles ditos emergentes. Mesmo com o esboo
do Welfare State brasileira, que promoveu melhoras em
alguns ndices especfcos (como o aumento da expectativa
de vida, dos nveis de escolarizao, diminuio da morta-
lidade infantil, para citar alguns indicadores), o Brasil era
classifcado como de mdio desenvolvimento humano a
partir dos indicadores do Programa das Naes Unidas Para
o Desenvolvimento (PNUD) (United Nations Development
Programme, 2002).
Conquanto a classifcao fosse de mdio desenvolvi-
mento humano, a situao de desigualdade social no Brasil
era alarmante: em 1990, aproximadamente 40 milhes de
brasileiros (de uma populao estimada em 147 milhes)
estava na ou abaixo da linha da pobreza; 32 milhes desses
estavam em situao de indigncia (Soares, 2001). Nesse
quadro, o impacto da agenda neoliberal no poderia deixar
de ser devastador.
8 H peculiaridades no ajuste neoliberal no Brasil comparativamente,
por exemplo, aos casos mexicano ou chileno. Alm da fragilidade da
economia, o contexto poltico dos ltimos anos do ciclo autocrtico-
burgus at meados da dcada de 1990, retardam a adoo in totum
do receiturio do Fundo Monetrio Internacional e dos preceitos do
Consenso de Washington comparativamente aos demais pases latino-
americanos, muito embora sincronizados em suas linhas gerais. Anlises
das diferentes formas assumidas pela agenda neoliberal so apresentadas
por Laurell (1995) e Soares (2001).
Para alm do aspecto regressivo do gasto pblico no
setor social, um aspecto que nos importa na discusso sobre
o tratamento das polticas sociais no neoliberalismo diz
respeito sua refuncionalizao
9
, que compreende dois
processos articulados, a precarizao e a privatizao
dos servios.
A precarizao operada por meio de dois mecanismos:
a descentralizao dos servios (que implica a transfern-
cia, aos nveis locais do governo, da responsabilidade pela
oferta de servios, deteriorados e sem fnanciamento) e
a focalizao (introduzindo um corte de natureza discri-
minatria para o acesso aos servios sociais bsicos pela
necessidade de comprovao da condio de pobreza,
resgatando a lgica da cidadania regulada). A privati-
zao (total ou parcial) dos servios se processa pela (re)
mercantilizao (com a transformao dos servios sociais
em mercadorias, oferecidos no mercado ao consumidor,
confgurando uma nova forma de apropriao de mais-
valia do trabalhador) e a (re)flantropizao das respostas
questo social, ou seja, a transferncia para o mbito
da sociedade civil de parte da responsabilidade pela
oferta de servios (voluntrios), sobretudo, para as parcelas
excludas processo no qual o chamado terceiro setor
desempenha papel fundamental.
A responsabilidade pelas sequelas da questo social,
no projeto neoliberal, passa do Estado para uma parceria
com dois outros setores, o mercado (privatizao) e a
sociedade civil (ao solidria, flantrpica, voluntria). A
consequncia desse processo um atendimento segmen-
tado, com oferta de servios de qualidade diferenciada
conforme a capacidade de pagamento do usurio
10
. Ao
tratar de outros setores da sociedade civil, no estamos
mais nos referindo aos movimentos sociais ou populares
organizados das dcadas anteriores, mas a um conjunto
de organizaes no governamentais (ONGs) as mais di-
versifcadas, que tem como uma importante consequncia
a despolitizao dos confitos sociais. E, nunca demais
lembrar: como um dos elementos do trip responsvel pela
interveno no campo social, tais organizaes estabelecem
parcerias com o Estado, sendo repositrios da transfe-
rncia de recursos pblicos por meio do chamado fundo
pblico
11
(uma das facetas da privatizao antes aludida).
9 Acompanhamos, aqui, as anlises de Montao (2002) e Yamamoto (2007).
10 A lgica geral passa a ser algo como: (a) estatal-gratuito-precrio; (b)
privado-mercantil-boa qualidade; e (c) flantrpico-voluntrio-qualidade
questionvel (e virtual ausncia de controles). No possvel tratar dos
problemas relativos setorizao da sociedade, que vo desde a prpria
diviso do social em setores autnomos, a noo de sociedade civil, a
possibilidade de intermediao do pblico e privado, a identifcao da
sociedade civil com o terceiro setor apartado do mercado etc. A
vasta literatura acerca do terceiro setor costuma identifcar as entidades
do terceiro setor como organizaes privadas (no governamentais),
sem fns lucrativos, autogovernadas e de associao voluntria, uma
classifcao demasiadamente ampla e pouco elucidativa.
11 A transferncia de recursos pblicos para o setor privado nos remete para
uma discusso relativa chamada crise fscal do Estado (conforme
tese de OConnor, 1977). Para uma discusso das polticas sociais,
importante recuperar o tratamento dado por Francisco de Oliveira (1988)
questo do impacto do fundo pblico na equao do Capital, o principal
responsvel, segundo essa anlise, pela imploso do Welfare State.
Em sntese, a poltica social de perfl neoliberal que se
inicia no governo Collor gradativamente se distancia dos
preceitos da Constituio de 1988, no que esta apresentava
de mais progressista, e assume mais claramente a perspectiva
seletiva e focal das obrigaes do Estado (Soares, 2001).
Mudanas no setor da Sade que desfguraram a proposta
do Sistema Unifcado de Sade, procrastinao e restries
na legislao complementar na rea da Seguridade Social
(Lei Orgnica de Assistncia Social, Lei de Custeio da Pre-
vidncia Social, Lei Complementar de Regulamentao do
Seguro-Desemprego) so marcas da desmontagem neoliberal
das polticas sociais do perodo.
Conforme Cohn (1999), reproduz-se assim, uma vez
mais, a concepo segmentada da questo social e, em de-
corrncia, a formulao e implementao de polticas sociais
setorializadas sem um projeto para a sociedade que as articule
e imprima um sentido poltico ao seu conjunto. E conclui:
em outras palavras, ao invs de se enfrentar a pobreza de
uma tica estrutural, vale dizer, da tica da sua superao, a
concepo ofcial de aliviar a pobreza dos grupos social-
mente mais vulnerveis (p. 187).
Servindo a dois senhores?
Consideramos um equvoco interpretar o governo de
Lus Incio Lula da Silva como mera continuidade dos
governos anteriores, especialmente, o perodo FHC, a partir
do tratamento ortodoxo conferido poltica econmica.
Freitas (2007) assinala com propriedade a importncia
de destacar distines em pelo menos cinco campos: no
tratamento da poltica externa (com a adoo de uma pos-
tura mais independente e ativa com relao aos Estados
Unidos e Unio Europia); na resposta presso dos
movimentos sociais (no criminalizando e disposto ao di-
logo); no tratamento da dvida externa; na questo agrria
(incentivo agricultura familiar, apesar da clara opo pelo
agronegcio); e no aumento real do salrio mnimo (apesar
de claramente insufciente segundo qualquer parmetro,
representa o maior poder de compra desde o incio da
dcada de 1980).
No que tange s polticas sociais, a anlise tambm
requer cuidados. O governo Lula, em suas duas gestes,
no altera o padro tributrio vigente no perodo FHC,
com a carga na ordem de 37% do PIB (contra 29% em
1994) e regressiva (com impostos e contribuies, re-
metidos ao consumo, incidindo, em ltima anlise, sobre
os trabalhadores). O padro tributrio um dos aspectos
da macropoltica econmica que se mantm inalterado,
privilegiando o grande capital fnanceiro (Marques &
Mendes, 2007).
No que tange s polticas sociais, no h igualmente
uma ruptura com relao priorizao de programas
focalizados e compensatrios que marcaram a gesto
neoliberal de FHC em detrimento dos universalistas e
redistributivos. O tratamento conferido ao setor sade
pode ser tomado como um exemplo. Analistas j discuti-
ram a questo (Freitas, 2007; Marques & Mendes, 2009);
basta-nos a referncia do evidente subfnanciamento do
SUS
12
e das sucessivas tentativas de alterao do padro
de fnanciamento pblico para o sistema
13
.
O carro-chefe da poltica social do governo Lula um
programa focalizado e de carter compensatrio: o em-
blemtico Bolsa Famlia
14
. A lgica que preside programas
dessa natureza , novamente, a transferncia de renda para
famlias que se situam abaixo da linha da pobreza. Todavia,
o impacto dessa poltica conquanto compensatria no
pode ser considerado trivial, diante do quadro de destituio
no Brasil: o programa Bolsa Famlia, implantado em 99,9%
dos municpios brasileiros em meados de 2006, estava be-
nefciando mais de 11 milhes de famlias (ou, 47 milhes
de brasileiros)!
Embora seja impossvel negar as virtudes desse programa,
no deixa de ser preocupante o alerta de Yazbek (2004), de
deixar de lado as questes estruturais vinculadas situao
de pobreza para priorizar prticas de carter eminentemente
assistencialista.
Tipicamente um padro de governo de terceira via, como
quer Martins (2007), ou francamente neoliberal, como defne
Lesbaupin (2006), o governo Lula ainda uma questo em
aberto, demandando cuidado para evitar anlises precipitadas
ou superfciais.
Esse contexto de emergncia de um padro de Welfare
State, que oscila do padro meritocrtico ao residual, tornou-se
um grande espao de trabalho para os psiclogos brasileiros.
Resultado no de um direcionamento do instrumental terico-
tcnico da profsso ou de uma efetivao de propostas para
a prtica psicolgica menos elitista, o campo das polticas
sociais foi, e , um refexo do enxugamento do mercado para o
exerccio profssional e uma possibilidade de emprego estvel,
mesmo s custas das constantes crticas que recaem sobre a
contextualizao do trabalho realizado, a adequabilidade das
teorias psicolgicas e, mais ainda, sobre o carter ideolgico
que a prtica psicolgica vem assumindo nesses espaos.
disso que trata a seo seguinte.
A Sade Pblica na Nova Repblica
Analisando a evoluo das polticas pblicas em sade
possvel afrmar que, desde a criao da previdncia social
em 1923 (Lei Eloy Chaves), o sistema de sade brasileiro
apresentou caractersticas de desigualdade de acesso, cen-
tralizao na esfera federal, separao entre aes curativas
e preventivas e de promoo de sade, e concentrao de
12 Apesar de, conforme Freitas (2007), o oramento para a sade saltar de
R$ 17 bilhes em 2000 para R$ 40 bilhes em 2006 (alm da ampliao
da contribuio dos estados e municpios, com R$ 30 bilhes adicionais
aplicados no SUS). Esses nmeros, no entanto, correspondem metade
do que a Argentina o faz, per capita.
13 Medidas que vo desde propostas de desvinculao de receita para
gastos sociais, quanto aes mais diretas, como alteraes nas diretrizes
oramentrias. Para anlise detalhada, ver Marques e Mendes (2007).
14 Aglutinao de um conjunto de programas j existentes no governo
FHC, como o Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao,
Auxlio Gs, e mesmo dos esforos iniciais do prprio governo Lula
(como o programa Fome Zero). Trataremos com detalhes desse pro-
grama e da implantao do SUAS, o sistema de servios, benefcios,
programas e projetos de assistncia social, na prxima seo.
recursos na assistncia mdico-hospitalar. As polticas de
sade traduziram-se, fundamentalmente, num projeto exclu-
dente, que no contemplou os movimentos populares nem as
reivindicaes por outras polticas no setor. As reformulaes
efetuadas, principalmente a referente separao entre sade
pblica e assistncia mdica, culminaram num servio de
assistncia precrio, de baixa qualidade, no universal, for-
ando uma evaso da classe mdia, que buscou a assistncia
mdica nas ofertas do setor privado na fgura dos seguros e
dos planos de sade (Donnngelo, 1975; Luz, 1979).
Esse quadro permaneceu inalterado at a emergncia do
perodo denominado Nova Repblica quando, aps 21 anos
de ditadura militar, d-se incio retomada dos movimentos
para o resgate dos princpios democrticos e para uma ampla
reforma do Estado. Num retrato do sistema de sade pblica
da poca, Teixeira (1995) aponta que houve extenso da
cobertura previdenciria (s custas da compra de servios da
iniciativa privada); reorientao da poltica nacional de sade
para uma prtica mdica curativo-individual, especializada e
sofsticada, em detrimento de medidas de sade pblica, de
carter preventivo e interesse coletivo; desenvolvimento de
um padro liberal na prtica mdica (lucratividade, mercanti-
lizao e empresariamento da Medicina); viabilizao de um
complexo mdico-industrial com a expanso da base tecno-
lgica da rede de servios e de consumo de medicamentos.
A instalao da Nova Repblica cria condies para
modifcaes nas polticas sociais do governo, que assume
o discurso de resgate da dvida social. Vrios segmentos de
profssionais de sade desencadearam um debate sobre os
rumos da sade do pas e desenvolveu-se uma articulao
entre setores populares, partidos polticos, entidades civis
e sindicatos, politizando o debate da sade como questo
nacional. Essa articulao foi desencadeada pelo movimen-
to sanitrio, surge na sociedade civil, penetra no Estado,
defnindo um projeto de sade para o pas, e se insere nas
instituies a partir de seus militantes e pela tentativa de atuar
dentro dos Estados, reorganizando as prticas institucionais
(Vasconcelos, 1997).
Todo esse movimento de cunho progressista no setor
sade que se sucedeu retomada do processo democrtico
foi chamado de reforma sanitria. Ela o marco que
distingue o perodo de incentivo Medicina liberal do mo-
vimento pelo incremento qualitativo da ateno pblica
sade. Portanto, o chamado perodo de transio democr-
tica deu impulso s movimentaes que culminaram com
o movimento de reestruturao da ateno sade e que
ps em xeque a estrutura liberal e privatizante existente no
setor at ento.
As propostas de reforma nas polticas de sade foram
fortemente infuenciadas por acontecimentos internacionais,
com destaque para a 1
a
Conferncia Internacional sobre
Cuidados Primrios de Sade, promovida pela Organizao
Mundial de Sade (OMS) e realizada em Alma Ata, Rssia,
em 1978. Essa conferncia defniu como meta Sade para
todos at o ano 2000, delegando aos governos a responsa-
bilidade sobre os cuidados de sade de toda a populao.
Nacionalmente, merece destaque a criao das Aes Inte-
gradas de Sade (AIS), em 1983, base do desenvolvimento
posterior do SUS (Noronha & Levcovitz, 1994).
Apesar de ser possvel identifcar uma linha histrica
de evoluo das polticas de sade no Brasil, sem dvida o
grande marco das transformaes no setor foi a VIII Confe-
rncia Nacional de Sade (CNS), em 1986. Em seu relatrio
fnal havia a proposta de estatizao progressiva do sistema
e implantao de um sistema nico de sade para todos os
brasileiros.
O debate acerca da reforma girou em torno de diferentes
teorizaes sobre o seu objetivo, que variavam desde aspectos
racionalizadores e administrativos (unifcao, descentrali-
zao etc.) at mudanas nas concepes de sade, partici-
pao democrtica e controle popular. A sade, segundo o
novo conceito proposto e em seu sentido mais abrangente,
a resultante das condies de alimentao, habitao,
renda, meio ambiente, trabalho, transporte, emprego, lazer,
liberdade, acesso e posse da terra e acesso aos servios de
sade (VIII CNS, 1987, p. 382).
Portanto, na VIII CNS, a defnio de sade se contrape
ao saber clnico-biolgico dominante e se fundamenta na
determinao social do processo sade-doena, sendo, dessa
forma, resultante principalmente de condies materiais de
existncia. Em seu relatrio fnal enfatizado que:
o direito sade signifca a garantia, pelo Estado, de condies
dignas de vida e de acesso universal e igualitrio s aes e
servios de promoo, proteo e recuperao da sade, em
todos os seus nveis e em todo o territrio nacional, levando ao
desenvolvimento pleno do ser humano em sua individualidade.
(VIII CNS, 1987, p. 382)
De uma maneira geral, os aspectos relativos democrati-
zao e viabilizao de novas propostas de ateno sade
da populao deveriam basear-se numa ateno globalizada,
preventiva e descentralizada, com a participao de profs-
sionais de vrias reas e envolvimento ativo dos usurios.
Essa intensa mobilizao serviu como forma de presso
poltica que culminou com a alterao da legislao federal,
cujo principal refexo se deu com a incluso de um captulo
especfco, na Constituio de 1988, dedicado sade.
No artigo 196 da Seo II da Constituio Federal pro-
mulgada em 1988, o tratamento dado sade apresenta, im-
plicitamente, o conceito proposto pelo movimento sanitrio
com nfase nos princpios democrticos e na responsabilida-
de do Estado na garantia do direito, do acesso e da qualidade.
A sade direito de todos e dever do Estado, garantido me-
diante polticas sociais e econmicas que visem reduo do
risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e
igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e
recuperao. (Brasil, 1988, artigos 196 e 197)
A nova concepo aproxima a sade do conceito de cida-
dania plena, reconhecendo o direito de todos ao seu acesso,
independentemente de contribuio, e o dever do Estado
em prov-la. Da forma como foi colocada, apresentava um
forte apelo redistributivista e, para atender uma demanda
to grande, deveria haver um direcionamento das aes,
priorizando a ateno primria, de forma que se evitasse uma
superlotao dos hospitais pblicos e, tambm, um gasto
excessivo e desnecessrio.
Como etapa de transio entre o modelo das AIS para o
SUS e graas tendncia descentralizadora que toma fora
junto ao debate centralizao/descentralizao, em 20 de
julho de 1987, por meio do Decreto 94.657, foi criado o
Sistema Unifcado e Descentralizado de Sade (SUDS). O
SUDS era uma proposta de estadualizao da gesto de ser-
vios de sade, mantendo o municpio em papel coadjuvante
e preservando as normatizaes dos parmetros para a sade
ainda em nvel nacional (Barros, 1997; Pereira, 1996).
fato que, ao longo desse percurso, os ganhos foram
considerveis, mas a aprovao das propostas relativas
ateno sade no se deu na ntegra. A universalizao da
ateno, mais uma reivindicao do movimento sanitrio,
embora aprovada anteriormente, no se efetivou. O acesso
irrestrito ao sistema de sade deveria existir independente-
mente de contribuio previdenciria, como um exerccio de
cidadania para todos os brasileiros. Entretanto, esse princpio
estava diretamente relacionado com o fnanciamento do sis-
tema que, como no foi alterado, no conseguiu arcar com
os custos do crescimento da demanda resultante do acesso
igualitrio aos cidados.
Aps um perodo bastante conturbado de vigncia do
SUDS, em 19 de setembro de 1990, foi regulamentado o SUS
(Lei Federal n 8.080). Dentre seus princpios e diretrizes, de
cunho mais democrtico, cita-se a universalidade de acesso
aos servios em todos os nveis de assistncia, a integralidade
e a igualdade da assistncia sade, sem preconceitos ou pri-
vilgios de qualquer espcie, a participao da comunidade,
a descentralizao poltico-administrativa, a regionalizao
e a hierarquizao da rede de servios de sade, e a nfase
na descentralizao para os municpios.
Embora com objetivos inovadores e democrticos, as-
pectos relevantes do modelo no so implantados ou so
desvirtuados. A eleio para presidente da Repblica do
candidato Fernando Collor de Mello, defensor de propostas
neoliberais, arrefece o processo de implantao do SUS,
iniciando uma fase de estagnao das propostas reformistas,
de crise na sade e de incentivo s reformas do Estado se-
gundo os princpios da doutrina (ou ideologia) neoliberal. O
desmonte da estrutura do aparelho estatal gera uma crise nos
modelos de ateno sade, transformando as propostas para
o setor, de forma a estimular a participao da iniciativa pri-
vada por meio de incentivos fscais, subsdios e contrataes,
prejudicando o j inefciente funcionamento do SUS. Esse
quadro parece se reverter com o impeachment do presidente
Collor e com a posse de Itamar Franco.
A partir da, a ateno bsica sade se expande consi-
deravelmente, tanto no que se refere ao repasse de recursos
federais e municipais, quanto em sua estruturao (Minis-
trio da Sade, 1999). Mesmo assim, o SUS no consegue
se constituir um sistema acessvel para todos os cidados,
principalmente para aqueles que mais necessitavam dele.
O no cumprimento de medidas essenciais para sua via-
bilizao comprometeu os princpios de equidade, justia
social e acessibilidade. Aqueles que no tinham acesso ao
SUS pertenciam chamada faixa de risco (populaes nos
limites da pobreza e da pobreza absoluta) e permaneceram
fora dos programas. Na tentativa de atingir essa populao,
viabilizando o SUS como uma rede de servios universali-
zada, j em 1994, cria-se o Programa de Sade da Famlia
(PSF)
15
, estratgia de reorganizao da ateno bsica que,
por meio de um trabalho baseado na territorialidade, na
preveno, na promoo da sade e na vigilncia sanitria,
visa atender e assistir s famlias que no usufruam do
sistema de sade e que estavam localizadas nas chamadas
reas de risco.
Desde ento, o PSF passou por fases de emergncia
(1994/1995), de fuso com o Programa dos Agentes Comu-
nitrios de Sade (1995/1997), de expanso (1998/2002) e
de consolidao (2003/2010) e, hoje, assumiu a funo de
estratgia, no mais programa, de funcionamento de todo
o SUS.
Dando continuidade construo de uma rede hierar-
quizada de sade, em 2008 so criados os Ncleos de Apoio
a Sade da Famlia (NASF) (Ministrio da Sade, 2008).
Esses ncleos visam apoiar a insero da Estratgia Sade
da Famlia na rede de servios e ampliar a abrangncia e
o escopo das aes da ateno primria, bem como sua
resolutividade, alm dos processos de territorializao e
regionalizao. Pela primeira vez, as aes em sade mental
surgem como prioritrias na ateno bsica, em espaos no
especializados. Prticas alternativas em sade tambm so
oferecidas de forma mais sistemtica nos NASF, revelando
mais uma tentativa de aes de sade menos centradas nas
especialidades mdicas. Como se trata de um quadro bastante
recente, o Ministrio da Sade ainda trabalha na elaborao
de diretrizes para o funcionamento das equipes NASF e os
projetos de trabalho ainda se encontram em fase de estrutu-
rao, no sendo possvel, portanto, avaliar com acuidade o
impacto desse novo equipamento no conjunto das instituies
e das polticas de sade brasileiras.
Em sntese, Campos (1997) afrma que, desde a poca
do governo militar h, no Brasil, uma hegemonia do modelo
liberal e seu funcionamento tem assegurado a reproduo
de uma forma mercantilista de prtica profssional, a qual
sobrevive articulando interesses empresariais com os de pro-
fssionais de sade. Para o sucesso desse tipo de articulao,
necessrio levar-se em considerao as diretrizes das polticas
de Estado e as presses da sociedade civil. Trata-se, sim, de
um modelo liberal de produo de servios, mas adaptado
realidade brasileira, na qual o Estado intervm sobre as
relaes de mercado, atuando como mediador e fnanciador
(em parte) das aes em sade.
Apesar da hegemonia do modelo liberal, h contradies
em sua estrutura que geraram crises bastante graves no campo
da sade, o que permitiu o surgimento de espaos para a cons-
truo de polticas de oposio, reformistas ou socializantes,
e que, mesmo quando aplicadas de forma parcial, alteraram
aspectos importantes do modelo consolidado.
Em que pese ao incremento da produo neoliberal dos
servios de sade no pas, ainda repercutem os ecos dos
movimentos sociais da dcada de 1980, que propunham um
modelo de sade consoante aos princpios democrticos
15 H vrias discusses acerca do que o PSF representa no contexto das
polticas sociais. Alguns autores o concebem como forma possvel para o
acesso das famlias pobres ao SUS e, por isso, se constituiria um avano,
um passo para a real efetivao do SUS. Outros atribuem ao PSF uma
lgica neoliberal ao pulverizar as aes bsicas para a comunidade,
responsabilizando o indivduo e a famlia pelas condies de sade,
retirando das instituies de sade a ateno a essa populao.
arduamente defendidos pelos setores progressistas e pelos
movimentos de esquerda, no perodo da Nova Repblica.
nesse cenrio que os psiclogos
16
, no contexto de um
movimento amplo de reorganizao de foras democrticas,
articulam-se com grupos de profssionais atuantes em seg-
mentos de representao localizados nas entidades sindicais,
profssionais e polticas no cenrio das lutas sociais
17
. Ao se
agregar organizao dos trabalhadores, tais profssionais
buscaram se inserir num movimento mais amplo de resgate
da cidadania e de retomada da democracia, cujos desdo-
bramentos se davam em diferentes esferas da vida social.
As discusses sobre as condies de vida da populao, a
explorao do trabalho e, especialmente, o acesso a bens e
servios, se dirigem ao setor sade como um dos direitos h
muito usurpado de grande parte da populao brasileira. A
partir de ento, os psiclogos passam a integrar o movimento
dos trabalhadores da sade (Bock, 1999; Vasconcelos, 1999).
Tratemos, ento, desse assunto.
Os psiclogos na Sade Pblica: inovao e permanncia
Os 48 anos de regulamentao retratam a Psicologia
como uma profsso ainda em busca de uma maior insero
social e representatividade poltica. Instituiu-se como um
campo do saber e uma prtica predominantemente conser-
vadores, direcionando-se, tardiamente, para a construo
e/ou efetivao de um projeto de transformao social. Na
histria da conformao da profsso no Brasil, constata-se
que, em muitos momentos, os conhecimentos psicolgi-
cos foram utilizados para o controle, a segmentao e a
diferenciao, de forma a contribuir para a manuteno e
incremento do lucro necessrio reproduo do capital.
Uma conjugao de vetores, dentre os quais a ao das en-
tidades profssionais, possibilita uma substancial mudana
da profsso rumo ao campo das polticas pblicas (Bock,
2003; Oliveira, 2005).
Ao fazer um retrospecto da estruturao da Psicologia no
campo da sade pblica, necessrio analisar no apenas a
forma como suas prticas vm se organizando ao longo das
dcadas, mas tambm preciso considerar o contexto de
emergncia e consolidao dessas prticas, especialmente
no que se refere sua institucionalizao na sade pblica.
O movimento em torno das mudanas no Sistema Na-
cional de Sade, especialmente a partir dos anos 1980, o
primeiro fator determinante na entrada e nas nuanas assumi-
das pelo trabalho dos psiclogos no campo da sade pblica.
16 Na condio de ator poltico, a categoria dos psiclogos esteve re-
presentada nas lutas de suas entidades profssionais, restritas durante
certo tempo a aspectos corporativistas, transformando-se e unindo-se, a
partir do incio dos anos 1980, luta dos trabalhadores, participando na
reconstruo do movimento sindical e na construo da Central nica
dos Trabalhadores.
17 necessrio esclarecer que todos os debates e discusses a respeito
da necessidade de transformaes na prtica psicolgica para torn-la
socialmente mais abrangente e, at mesmo, relevante, permaneceram
nos nveis centrais, ou seja, as referidas lutas tiveram o protagonismo
isolado de fguras conhecidas nacionalmente e que, naquele momento,
ocupavam cargos de destaque nas entidades representativas. As delibe-
raes e propostas trazidas por tais grupos no repercutiram de maneira
signifcativa em toda a categoria de psiclogos.
Mesmo considerando a participao dos profssionais no
campo em tempos anteriores, sua presena era incipiente
nos hospitais psiquitricos e servios ambulatoriais de sade
mental, e suas atividades no eram sistematizadas, previstas
ou uniformizadas. O modelo de atuao era o hegemnico
para a poca, qual seja, a clnica centrada nos consultrios
particulares, infuenciada pela difuso de uma cultura prio-
ritariamente psicanaltica no interior de um processo de
psicologizao e individualizao. A fnalidade do trabalho
do psiclogo era ajustamento, adaptao, autorrealizao,
desenvolvimento, convivncia e desempenho, sempre su-
pondo um estado de normalidade, de adaptao, no defnido
(Bock, 1999).
O ingresso efetivo dos psiclogos na sade pblica deu-se
em virtude de sua vinculao e participao nas propostas
por uma reforma psiquitrica. Essa entrada tem como marco
a estruturao das AIS, que previa a existncia de equipes
mnimas de sade mental em unidades ambulatoriais de
sade. Tais equipes deveriam compor-se de psiquiatras, psi-
clogos e assistentes sociais, podendo incorporar, tambm,
enfermeiros, terapeutas ocupacionais e fonoaudilogos
(Arcaro & Mehias, 1990).
Nesse mesmo perodo, acirram-se, nas entidades de
representao da Psicologia, os debates e crticas sobre
os rumos que tomava a profisso, especialmente num
momento de mobilizao nacional pela democracia, pela
justia social e pela cidadania. O modelo clnico de aten-
dimento passa a ser alvo de intensa crtica e debate por
estar associado ao mdico, to criticado e combatido pelo
movimento sanitrio. Entretanto, no tocante sua adequa-
o ao contexto da sade pblica, parece ter havido certa
expectativa, no campo da sade mental, de que a atividade
clnica tradicional fosse prevalecente para os psiclogos
nesses servios. A psicoterapia, juntamente com o apoio e a
orientao psicolgica foram apontadas como modalidades
de atendimento a serem incentivadas pela Coordenadoria
de Sade Mental da Secretaria de Sade do Estado de So
Paulo, pois isso refetiria um avano no trato sade mental
(Arcaro & Mehias, 1990).
A reorientao das estratgias de assistncia para
atividades de cunho psicoteraputico constituiu-se uma
base fundamental do sistema de atendimento, propiciando
um espao de atuao ampliado para o psiclogo clnico
e disseminando, ainda mais, uma cultura de valorizao
da clnica como sinnimo de atuao psicolgica (Bettoi,
2003).
Em contrapartida atuao, continuam as discusses
sobre possveis formas de insero profssional no espao
pblico, tornando-se, a partir de 1985, uma das grandes
preocupaes das entidades representativas. Ao se for-
talecer a luta pela participao da Psicologia na sade
pblica, Bock (1999) afrma que o Conselho Federal de
Psicologia (CFP) divulgou uma minuta intitulada A atu-
ao do psiclogo na promoo da sade, que continha
direes para a ateno psicolgica no sistema pblico
e refetia a preocupao dos conselhos e sindicatos em
relao necessidade de serem esclarecidas, delimitadas
e identifcadas as atividades profssionais dos psiclogos
na rea da sade.
A lei de regulamentao do SUS previa profssionais de
sade mental nas unidades bsicas de sade. Todavia, as
atividades dos psiclogos no se restringiram sade mental,
ao contrrio, afastaram-se dela. Da, a demanda foi ampliada
e, at mesmo, direcionada para as queixas escolares, para o
atendimento a grupos especfcos (mulher, idoso, gestantes
etc.) e para a demanda espontnea de usurios no to cro-
nifcados, eliminando-se, assim, os portadores de transtornos
mentais (Dimenstein, 1998).
Conquanto tenham se ampliado os contextos e as situa-
es de trabalho, a diversifcao das atividades exercidas
pelos psiclogos manteve-se restrita. Observando-se a
atuao profssional na rea, verifca-se ... uma tendncia
estruturao de consultrios ou reduo o quanto possvel
da participao em atividades neste nvel, que funcionam
parte na instituio a despeito dos seus objetivos (R. C.
Silva, 1992, p. 29).
No se pode dizer que a entrada do psiclogo na sade
pblica tenha sido resultado de uma conscientizao profs-
sional quanto ao seu papel junto s camadas mais pobres da
populao (papel este que nunca esteve claro). A crise geral
do capitalismo, refetida em nosso pas com o fracasso do
milagre econmico, gerou uma queda nos nveis de emprego
e uma diminuio acentuada nos padres de consumo da clas-
se mdia grande consumidora dos servios psicolgicos.
A escassez do mercado de trabalho associa-se s discusses
acadmicas acerca da relevncia social da profsso que, at
ento, parecia no considerar as camadas de menor renda
como alvo de sua ateno, e empurram o psiclogo para
novos espaos capazes de absorver a sua mo de obra, mas
que, no entanto, no ofereciam um modelo de trabalho e, sim,
colocavam expectativas de uma ao nos moldes tradicionais,
numa tentativa de levar a psicoterapia para os mais pobres
(Bettoi, 2003).
Somente nos anos 2000, as discusses iniciadas ainda
na dcada de 1980 comearam a se refetir na prtica
dos psiclogos. As aes esto relacionadas ao evoluir
da reforma psiquitrica que, mais que propor reformas
na sade mental, criou um corpo terico/prtico que
tem subsidiado o trabalho. Emergem temas como clnica
ampliada, acompanhamento teraputico, apoio matricial,
flosofa da diferena, humanizao, entre outros, que
tm constitudo um modelo de atuao. Tal sua im-
portncia que o apoio matricial tem sido utilizado no s
pelas equipes de sade mental dos NASF, mas por todos
os profssionais nos ncleos como a grande estratgia de
trabalho nesse nvel de complexidade. Todavia, isso no
implica dizer que a psicoterapia foi banida dos espaos
institucionais de sade; ela tem se diludo entre outras
aes, mas ainda fgura como a principal ferramenta de
trabalho do psiclogo.
Um outro campo que surge como destaque para a atu-
ao dos psiclogos ser discutido em seguida. Embora
aparentemente prxima da sade, tal vertente guarda
diferenas e particularidades tanto em termos de evolu-
o histrica quanto da insero e atuao do psiclogo
no campo. Essa discusso, sem dvida, nos remeter a
questes de mais difcil manejo e refere-se ao contedo
poltico-ideolgico subjacente s iniciativas direcionadas
a uma parcela da populao que, sem excees, padece
efetivamente das sequelas da questo social: a Assistncia
Social.
Proteo e Assistncia Social:
Os (Des)Caminhos no Trato da Pobreza
O Sistema de Proteo Social brasileiro logrou um imenso
avano do ponto de vista dos seus objetivos e do alcance da
cidadania do seu pblico alvo com a Constituio de 1988.
Aps a carta que consagrou o direito social como um dos
principais focos do pilar da seguridade social, vrias foram
as mudanas que buscaram retirar da proteo social seu
histrico carter assistencialista, clientelista e focalizado.
Alm disso, a proteo social ocupa, no governo Lula, um
dos lugares de destaque como alvo de investimento e de
agregao de estratgias de combate pobreza.
Analisando a evoluo da proteo social no Brasil, es-
pecialmente da assistncia social, percebe-se que ela surge
vinculada caridade das senhoras da sociedade e era voltada
para uma parcela da populao completamente destituda de
direitos sociais. Sob a lgica da tutela, do favor e do clientelis-
mo, a mais conhecida instituio representativa da assistncia
social brasileira, a Legio Brasileira de Assistncia (LBA),
fundada em 1942, fornecer as bases para o desenvolvimento
de todas as aes assistenciais ao longo de mais de 40 anos.
Desde ento, a proteo social, em sua vertente assistencial,
assume um carter de urgncia, de bondade, de uma ao que
parte da vontade e no do direito ou da responsabilidade do
Estado pelo bem-estar dos cidados (Behring & Boschetti,
2007; Monnerat, Senna, Schottz, Magalhes & Burlandy,
2007; Sposati, 2007).
Depois desse perodo de surgimento, o sistema de prote-
o social brasileiro se expandiu, principalmente durante os
anos 1970. M. O. S. Silva (2007) afrma que tal fato deveu-
se, possivelmente, necessidade de minimizar as tenses
sociais decorrentes do regime de exceo e, tambm, pelo
brutal crescimento dos ndices de pobreza. A dcada de 1980
marcada pela intensifcao dos movimentos sociais, con-
texto no qual se aprova a Constituio de 1988 que, em seus
artigos 203 e 204, institui a Seguridade Social (Assistncia
Social, Sade e Previdncia Social) (Brasil, 1988). Com
essa Carta, o sistema de polticas sociais no pas desfaz o
carter contratual contributivo iniciado na Era Vargas. Assim
sendo, as polticas sociais adquirem o carter universalista e
igualitrio, garantindo juridicamente direitos que deveriam
ser destinados a todos os cidados (Couto, 2006).
Entretanto, o perodo aps a promulgao da Constituio
no convalidou a condio da assistncia social como poltica
pblica, nem como integrante da seguridade social, pois,
nesse perodo, o Brasil ainda encontrava-se num momento
de redefnio dos seus rumos polticos e preparava-se para
a sua primeira eleio direta aps 21 anos de ditadura militar.
Assim, s em 1990, aps as eleies, que o novo Congres-
so comea a aprovar as leis regulamentadoras: da Pessoa
Portadora de Defcincia (Lei 7.853); o Estatuto da Criana
e do Adolescente (Lei 8.069); a Lei Orgnica da Sade (Lei
8.080); o Sistema nico de Sade (Lei 8.142) (Sposati, 2007).
Alguns autores, como M. O. S. Silva (2007) e Zimmer-
mann (2006), destacam que em decorrncia desses avanos,
a partir de 1991 a agenda pblica insere em suas discusses
o debate sobre os programas de transferncia de renda e,
tambm, uma poltica nacional de segurana alimentar; esta
ltima, fruto de uma campanha de mobilizao social criada
pela Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela
Vida. O momento refete um contexto mais amplo j que,
em nvel mundial, as grandes transformaes econmicas,
sociais e no mundo do trabalho suscitavam estratgias para o
enfretamento da questo social, especialmente o desemprego
e o empobrecimento crescente das populaes.
As polticas de proteo social, entretanto, mudam de
rumo no governo Fernando Henrique Cardoso. Em virtude
da prioridade poltica governamental no crescimento econ-
mico (movido pelo Plano Real), os avanos na construo
de uma poltica de segurana alimentar perderam fora e
s retornam como destaque em seu segundo mandato. Um
exemplo disso foi a Lei Orgnica da Assistncia Social
(LOAS), regulamentada cinco anos aps a Constituio, em
1993. Aps a aprovao, institui-se o Conselho Nacional de
Assistncia Social (CNAS), instncia fundamental para sua
efetivao (Sposati, 2007). Mesmo assim, durante os oito
anos do governo FHC, a assistncia social como dever do
Estado e direito do cidado assumiu no o carter de direito,
mas uma nova relao solidria
18
.
Nesse perodo, destaca-se como avano, a criao, em
1996, do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
(PETI) e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Em
1997 foi lanado o Programa de Garantia de Renda Mnima
(PGRM), vinculado a aes socioeducativas, entrando em
ao em 1999. O PGRM, aps reformulaes, tornou-se,
em 2001, um dos grandes programas do governo FHC, o
Bolsa-Escola. Essas reformulaes fzeram parte de uma
retomada das discusses sobre segurana alimentar, agora
inseridas numa Poltica Nacional de Alimentao e Nutri-
o (PNAN). Na esteira do Bolsa-Escola, foram criados o
Programa Agente Jovem, o Bolsa Alimentao e o Programa
Auxlio Gs. Em sntese, a partir da, as propostas avanam
relacionando a transferncia de renda a outras polticas como
educao e sade, sinalizando o que, posteriormente, viria a
constituir as chamadas condicionalidades (M. O. S. Silva,
2007; Zimmermann; 2006).
Ao fnal do governo FHC, o Brasil havia estruturado uma
rede de proteo social ampla, fragmentada e com programas
que se sobrepunham e concorriam uns com os outros por
fnanciamento. As polticas eram focalizadas, no universais,
e os recursos, insufcientes para retirar os benefcirios dos
nveis de pobreza em que se encontravam.
Em 2003, assume a Presidncia da Repblica o candidato
do Partido dos Trabalhadores, Lus Incio Lula da Silva.
Desde sua ltima campanha, o combate fome e misria,
especialmente nas reas com os maiores bolses de pobreza,
eram o foco. Em seu primeiro mandato, a principal estratgia
18 O Programa Comunidade Solidria, presidido pela primeira dama Ruth
Cardoso, chamava a populao brasileira solidariedade para com os
pobres, e foi desenvolvido para enxugar as despesas da mquina gover-
namental, reduzir gastos pblicos e dar suporte ao plano de estabilidade
monetria (Zimmerman, 2006).
adotada pelo governo petista foi o Programa Fome Zero. O
tema fome, como afrma Carvalho (2005), transformou-se
num tema de domnio pblico, um problema sobre o qual
toda a populao brasileira deveria intervir. De projeto de
campanha, o Fome Zero foi amadurecido ao longo de toda
a dcada de 1990 e lanado j na posse de Lula, em 2003.
Alm do programa, o novo presidente criou o Ministrio
Extraordinrio da Segurana Alimentar (MESA) e reinstalou
o Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA),
extinto no governo anterior.
Ao lanar o Fome Zero, o governo ps em circulao
o programa mais abrangente da sua plataforma, em termos
de populao a ser alcanada. Tem por objetivos o alvio
imediato da pobreza, o combate fome e s desigualdades
por meio da associao de medidas emergenciais de mdio
e longo prazo, integrando trs linhas de atuao: a defesa do
direito renda; a defesa do direito segurana alimentar e
nutricional; e a defesa do direito assistncia social. Para
tanto, a estratgia adotada implicaria uma reorganizao da
economia e da poltica, j que prev uma poltica de seguran-
a alimentar que tem como base polticas de corte estrutural
(emprego e renda, previdncia social universal, reforma
agrria, entre outras) e focalizadas diretamente nas famlias
que no possuem segurana alimentar (M. O. S. Silva, 2007).
poca de criao do Fome Zero, cerca de 2 milhes
de famlias eram o alvo a ser atingido. Esse clculo, feito
ainda no perodo de transio de governo, teve como base o
levantamento realizado pelo governo federal, que mostrava
um contingente de 54 milhes de pessoas vivendo abaixo
da linha de pobreza (renda mensal familiar per capita de at
meio salrio mnimo
19
).
Uma das formas de operacionalizao do Fome Zero,
criada em outubro de 2003, o Programa Bolsa Famlia
(PBF), que unifcou os programas de transferncia de renda
ento existentes. Os custos oramentrios foram elevados,
mas como agora as despesas estariam ligadas apenas ao
Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), criado em 2004, havia a expectativa de que os
recursos seriam mais adequadamente utilizados e, de fato,
discriminados positivamente. Com a institucionalizao do
PBF, pde-se, efetivamente, falar em uma poltica nacional
de transferncia de renda.
O PBF tem como foco as famlias
20
em situao de vulne-
rabilidade social e como elemento estruturante o cumprimen-
to de condicionalidades nos campos da sade e da educao.
Segundo a proposta, por meio das condicionalidades os
indivduos poderiam incrementar suas potencialidades e,
assim, supostamente sair do ciclo que gera a pobreza. Essa
lgica baseia-se na constatao de que o estado geral de sade
da populao bastante precrio e, no caso da educao, a
anlise feita a de que as famlias gastam uma parte signi-
fcativa de sua j minguada renda para manter seus flhos na
escola. Assim, o benefcio, associado ao trabalho realizado
pelo Programa de Apoio Integral s Famlias (PAIF), garan-
19 O clculo realizado considerou o salrio mnimo de R$ 200,00.
20 A famlia aqui entendida como uma unidade nuclear na qual as pes-
soas possuem laos de parentesco ou afnidade, formando um grupo
domstico que convive sob o mesmo teto.
tiria as condies de emancipao dos indivduos e de suas
famlias (Monnerat & cols., 2007).
O Sistema nico da Assistncia Social (SUAS), implan-
tado 15 anos aps o SUS, em 2005, a grande estratgia
de operacionalizao das propostas do Fome Zero no que
se refere assistncia social. Agrega a proteo social, a
incluso produtiva, a segurana alimentar e nutricional e o
Programa Bolsa Famlia (PBF). Em adio, o SUAS possui
uma rede prpria de avaliao e gesto de informao (MDS,
2004). Apresenta um modelo de gesto descentralizado
e participativo, pautado pela regulao e organizao em
todo territrio nacional das aes socioassistenciais. Todos
os servios, programas e projetos desenvolvidos focalizam
as famlias, seus membros e indivduos, e, assim como a
sade, tem o territrio como base de organizao. Segundo
a Norma Operacional Bsica do SUAS - NOB/SUAS (MDS,
2005a), a proteo social da assistncia social deve englobar
um conjunto de aes, cuidados, atenes, benefcios e
auxlios ofertados pelo SUAS para reduo e preveno do
impacto de vicissitudes sociais e naturais ao ciclo de vida
(p. 90). Os princpios que regem o SUAS so a matricialidade
familiar, territorializao, proteo pr-ativa, integrao
seguridade social e s polticas sociais e econmicas. Para
melhor efetivao das aes, o SUAS divide-se em nveis de
complexidade: a proteo social bsica e especial.
O SUAS, tal como afrma Lobato (2009), refexo de
um processo de desinstitucionalizao de longo curso que
teve na sade seu espelho. Grande parte dos princpios e
diretrizes do novo modelo de assistncia social so decor-
rentes dos avanos alcanados na sade. Dentre eles, a ideia
de nveis de complexidade, descentralizao, participao
social, integralidade, hierarquizao, entre outros, aposta
num modelo de funcionamento em redes articuladas no s
na assistncia, mas, tambm, com outras polticas, inclusive
a de sade. No tpico seguinte, as aes do SUAS nos seus
respectivos nveis sero melhor detalhadas.
Em sntese, vrias anlises sobre a proposta do governo
Lula para a proteo social apontam que h aspectos positivos
na estratgia, mas alguns pontos so controversos. Positiva-
mente, o PBF abarca a totalidade das famlias estimadas pelo
Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE) como
pobres. A questo que se trata, hoje, de um contingente de
12 milhes de famlias! O 4
o
Relatrio Nacional de Acom-
panhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
(Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, 2010)
aponta uma reduo da pobreza extrema, de 12% em 2003
para 4,8% em 2008. De fato, houve reduo nos nveis de
pobreza, mas tal reduo deu-se entre aqueles que se encon-
travam na mais grave situao, apontada por Yasbek (2004)
como os mais pobres dentre os pobres e, mesmo assim, tais
mudanas, em termos redistributivos, no parecem ter sido
signifcativas, especialmente porque os valores monetrios
so muito baixos. Ainda, a articulao entre o PBF e suas
condicionalidades muito precria, sem falar na m quali-
dade do ensino e das aes em sade, mesmo com a procura
pelas famlias incrementada para a manuteno do benefcio.
Os estudos avaliam ainda que, do ponto de vista dos
direitos sociais, o PBF um contrassenso, uma vez que um
direito no implica contrapartida, condio ou negociao. O
cumprimento das condicionalidades deveria ser garantido no
sob pena de excluso das famlias, mas pelo prprio Estado
ou pelos nveis subnacionais (Lobato, 2009; Zimmermann,
2006). Por fm, mas no menos importante, o carter focali-
zador e compensatrio que o PBF assume sob a perspectiva
neoliberal, caracteriza o governo Lula com aquele que serve
a dois senhores, j que os programas to somente aliviam a
pobreza, so emergenciais, assistencialistas e descontnuos, e
tm funcionado para distribuir, e no redistribuir, renda entre
a populao, de maneira que haja modifcaes positivas
nos nveis de concentrao da riqueza socialmente produ-
zida. Como produto, no tem sido possvel (nem almejado)
reverter o quadro de pobreza e indigncia caracterstico da
sociedade brasileira.
Em que pese ao contexto de desenvolvimento da proteo
social brasileira, especialmente a partir do SUAS, uma nova
forma de organizao dos servios tem levado a mudanas na
confgurao das aes sob sua responsabilidade. A proteo
social bsica, novidade no sistema, e a especial (que unifca
programas anteriores mais focalizados) tm sido alvo de
sucessivos estudos e de proposies cuja operacionalizao
conta, em destaque, com a participao dos psiclogos como
operadores dessa poltica. disso que trataremos em seguida.
Psicologia e Assistncia Social: a pobreza como sujeito
psicolgico
Apesar de poltica em amplo processo de consolidao,
com ganhos constitucionais bastante importantes do ponto de
vista dos direitos sociais, e com um forte apelo redistributivo,
o trabalho na assistncia social caracterizado historicamente
por uma desprofssionalizao, por uma prtica eventual e
assistemtica e por aes inconsistentes. Seus profssionais
tm relaes empregatcias instveis, com alta rotatividade e
baseadas em vnculos de confana, ao invs de competn-
cia profssional. Da, qualquer anlise que se faa da atuao
profssional no campo deve considerar que no h modelos
de trabalho predefnidos que norteiem a execuo das aes,
nem um consenso sobre os princpios tico-polticos da
prtica (Nery, 2009).
O prprio campo da assistncia, diferentemente da sade,
avanou pouco na consolidao de condies de trabalho
que favoream a manuteno de profssionais qualifcados.
Embora no seja um modelo, a sade pblica tem investido
na capacitao dos profssionais, na melhoria dos quadros de
pessoal, no incremento das redes de formao, e nos equipa-
mentos estatais. Obviamente, muito ainda h que se fazer na
sade, mas a assistncia, ao contrrio, permanece marcada
como uma poltica pobre voltada aos mais pobres. Todos
esses fatores infuenciaro a forma como se desenvolve a
prtica dos profssionais, especialmente dos psiclogos, no
campo.
A atuao do psiclogo na assistncia social no algo
novo. Entretanto, no h registros lineares dessa trajetria que
culminou no seu reconhecimento como profssional essencial
nas equipes do SUAS. Mesmo antes desse novo modelo de
proteo, h registros que indicam a presena de psiclogos
desenvolvendo trabalhos em polticas focalizadas como
no caso de crianas e adolescentes, mulheres, idosos ou
prticas vinculadas a determinadas reas decorrentes dos
chamados problemas sociais como a jurdica (Coimbra,
2003) e a familiar. Esse trabalho, embora existente h algum
tempo, no foi sistematizado na literatura, fato que difculta o
estabelecimento de um marco para a entrada do profssional
de Psicologia no campo.
A aprovao de leis e estatutos como o ECA, o estatuto
do idoso e as polticas de proteo s mulheres e a algumas
minorias permitiram uma ampliao sem precedentes para o
trabalho do psiclogo, especialmente porque, com os avanos
em termos de direitos sociais contidos nessas leis, estatutos e
projetos, as crianas e os adolescentes em confito com a lei,
por exemplo, passam a ser vistos como sujeitos de direitos,
alvo de proteo e abrigo e no mais de punio, como era
comum nos tempos da Fundao para o Bem-Estar do Menor
(FEBEM). Assim, a partir da dcada de 1990, o psiclogo foi
paulatinamente se inserindo em espaos institucionais com
foco no atendimento a essas camadas da populao que foram
priorizadas pelas distintas agendas governamentais. A prpria
FEBEM, as casas de passagem, as delegacias de defesa da
mulher, os diversos projetos da assistncia social dirigidos
s crianas e jovens em situao de risco e vulnerabilidade,
e, ainda, as Organizaes no Governamentais ligadas pro-
teo social foram espaos de trabalho para um contingente
amplo de psiclogos ao longo das dcadas de 1980 e 1990.
Nery (2009) e Senra (2009) afrmam que o psiclogo tem
presena signifcativa recente na assistncia social brasileira,
e s perde em nmero de vagas para o assistente social e para
o pedagogo. Esse dado aumentou especialmente nos ltimos
10 anos, perodo em que as modifcaes propostas na PNAS
comearam a se efetivar. Portanto, embora idealizada no
mesmo perodo, a insero em massa dos psiclogos nas
polticas de seguridade social, especialmente de assistncia,
ocorreu tardiamente quando comparadas sade pblica.
Mesmo assim, no bojo das lutas pelos direitos humanos,
no combate desigualdade e por melhores condies de
vida para os cidados que a Psicologia fnda por se vincular
assistncia social ainda na dcada de 1980 (Nery, 2009).
No obstante a esse fato, se possvel estabelecer um marco
de entrada, a estruturao do SUAS e de seus sistemas de
proteo social bsica e especial so a grande porta de entrada
de psiclogos na assistncia social.
Os espaos de trabalho do psiclogo no SUAS esto
distribudos na proteo social bsica e especial. A proteo
social bsica tem como foco as famlias cujos membros esto
em situao de vulnerabilidade social. Nesse nvel so prio-
rizadas as famlias inseridas no Cadastro nico do Governo
Federal (Cadnico), as benefcirias do Bolsa Famlia e do
Benefcio de Prestao Continuada (MDS, 2004).
Esse nvel contempla um maior nmero de famlias e,
por isso, o que exige maior nmero de aes com vistas a
evitar que as circunstncias de violao de direitos ocorram.
Para manter e fortalecer tais vnculos, o SUAS lana mo de
uma rede socioassistencial que conta com aes no Ministrio
Pblico e com polticas como as de sade, previdncia social,
habitao, entre outras.
Para a realizao das atividades socioassistenciais
previstas na proteo social bsica, o SUAS instituiu os
Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS) como
um equipamento estatal de referncia local, que tem como
funo ofertar e coordenar rede de servios, programas e
projetos que previnam situaes de risco. Dessa forma, o
CRAS, alm de porta de entrada no sistema, responsvel
pela aplicabilidade das atividades do PAIF, confgurando-se
como importante estratgia do SUAS para implementao
da poltica de assistncia social (MDS, 2009).
A Proteo Social Especial, de mdia ou alta complexi-
dade, destina-se quelas famlias ou indivduos com direitos
violados. Nesse contexto, esse nvel tem como funo prote-
ger as vtimas de agresso e violncia; monitorar e reduzir a
ocorrncia de riscos, seu agravamento ou sua reincidncia; e
desenvolver aes para a reduo/eliminao da infringncia
aos direitos humanos e sociais (MDS, s/d). Se houve violao
de direitos, mas sem rompimento de vnculos, o Centro de
Referncia Especializado da Assistncia Social (CREAS)
assume a responsabilidade pelo indivduo e/ou sua famlia
de forma a resgatar os direitos que foram violados. Se, no
entanto, houve rompimento de vnculos, o indivduo precisa
ser retirado do convvio familiar e encaminhado para insti-
tuies denominadas de alta complexidade, com seus respec-
tivos servios de acolhimento institucional (lares abrigados,
casas de passagem etc.), mas que devem, necessariamente,
articular-se com os CRAS e CREAS e demais equipamentos
do sistema de garantia de direitos (Brasil, 2005b).
Tanto na estrutura organizacional dos CRAS quanto
dos CREAS, a equipe assistencial tem o psiclogo como
um dos profssionais de referncia. Nos CRAS, o psiclogo
e o assistente social compem a equipe mnima de nvel
superior. Nos CREAS, alm dos dois profssionais citados,
est previsto um advogado. Em virtude da realizao de
atividades educativas ligadas a alguns projetos do MDS,
os CRAS tm aberto espao para outros profssionais, com
destaque para pedagogos, sem prejuzo para as demais ca-
tegorias ocupacionais.
Os modelos de trabalho na assistncia social tm sido
alvo de estudos dos ncleos de representao profssional
de psiclogos e assistentes sociais. Essas discusses visam
construir parmetros e diretrizes de trabalho que fujam
das formas clientelistas e assistencialistas caractersticas
da assistncia social em tempos passados. Uma primeira
iniciativa dessa parceria foi a elaborao de um documento
denominado Parmetros para atuao de assistentes sociais
e psiclogos(as) na Poltica de Assistncia Social (Conselho
Federal de Servio Social & Conselho Federal de Psicologia,
2007). Desde ento, o Centro de Referncia em Polticas P-
blicas (CREPOP), rgo vinculado ao CFP, vem realizando
sucessivos levantamentos e pesquisas sobre a atuao dos
psiclogos nas polticas pblicas brasileiras (CFP, 2009a,
2009b, 2009c). De posse dos dados, o CREPOP lanou di-
versos guias de orientao para os psiclogos tendo em vista
subsidiar a prtica que vem sendo realizada de forma que esta
se coadune s propostas das referidas polticas.
O guia de referncia dos psiclogos no CRAS, denomi-
nado Referncias Tcnicas para a atuao do psiclogo no
CRAS/SUAS, publicado em 2007 e reimpresso em 2008,
um exemplo desse esforo. O documento busca produzir
informao qualifcada para ampliar a compreenso dos psi-
clogos acerca do trabalho no campo, assim como fornecer
instrumental terico-tcnico que subsidie o planejamento, a
execuo e o monitoramente de suas aes na proteo social
bsica (CFP, 2008).
O documento reitera a Psicologia como uma prtica que
deve se comprometer com a transformao social e toma
como foco as necessidades, potencialidades, objetivos e
experincias dos oprimidos (CFP, 2008, p. 22). Embora o
documento faa constante meno ao discurso da transfor-
mao social e da emancipao, ao analis-lo detidamente,
percebe-se que o papel da Psicologia permanece vinculado
ao indivduo e sua subjetividade. Exemplo disso o eixo
de apresentao do guia, que aponta o sujeito (em interao
com o contexto social) como alvo do trabalho. Alm desse
papel, o documento prope que os psiclogos atuem sobre
a dimenso subjetiva dos indivduos para favorecer sua au-
tonomia, enfatizando que a pessoa deve ocupar um lugar de
poder, de construtor de seu prprio direito e da satisfao
de suas necessidades (CFP, 2008, p. 23).
Para a efetivao dessa nova lgica, o documento apon-
ta que mudanas precisam ser feitas tanto nos referenciais
terico-metodolgicos existentes, assim como na fundamen-
tao dos projetos, dos programas, dos servios e benefcios,
ressaltando, ainda, a necessidade de compreender a pobreza
e seus desdobramentos de uma forma que possibilite rom-
per com o ciclo que a gera. Contudo, destaca-se, ainda, a
possibilidade de aes mais ligadas Psicologia tradicional,
como o apoio psicolgico, de forma a facilitar o movimento
dos sujeitos para o desenvolvimento de sua capacidade de
interveno e transformao do meio social em que vive.
(CFP, 2008, p. 24).
O ponto mais interessante das orientaes tcnicas versa
sobre a psicoterapia. No caso de haver demanda para acom-
panhamento psicoteraputico, o CRAS no o lugar para tal,
devendo-se referenciar a demanda para outras instituies
que compem a rede assistencial dentro ou fora da poltica
de assistncia social (CFP, 2008). Apesar da recomendao
clara, os primeiros estudos sobre o trabalho do psiclogo nos
CRAS, como o realizado por Cruz (2009) com psiclogos
sergipanos, revelam que uma das atividades mais desenvol-
vidas pelos psiclogos a psicoterapia, seja individual ou
em grupo. Alm disso, foi constatado que os referenciais que
norteiam as prticas so prioritariamente clnicos e que muito
pouco se sabe sobre aes com comunidades.
Fontenele (2008), em estudo com psiclogos cearenses,
aponta que, embora no previstos no guia de orientao, os
atendimentos individuais e clnicos fazem parte do cotidiano
de trabalhos dos psiclogos no estado do Cear. Segundo a
autora, os psiclogos no conseguem romper com tal modelo
sob a justifcativa de que no h outros profssionais na rede
que possam atender clinicamente a imensa demanda para
essa modalidade de atendimento. Mais uma vez, a clnica
aparece como sinnimo de Psicologia.
Ximenes, Paula e Barros (2009), ao discutir as possibili-
dades de articulao entre a Psicologia Comunitria e a pro-
teo social bsica apontam pontos de tenso nessa relao
que dizem respeito poltica em si e, tambm, Psicologia.
No caso da Psicologia, destaca-se a prxis ideolgica que a
profsso pode assumir ao se coadunar poltica que tende
a reproduzir ordens socialmente excludentes. Ento, pensar
numa atuao que seja transformadora, que se proponha
combater os excessos da desigualdade, que possa produzir
fssuras nas iniquidades reforadas pela poltica, resulta, em
ltima anlise, numa atuao que nem a defendida pela
poltica e nem aquela sobre a qual se erigiu a Psicologia
como profsso.
De fato, o trabalho na proteo social bsica exige dos
psiclogos no apenas uma adequao do trabalho; exige um
conhecimento de aspectos que esto fora do escopo do que
a Psicologia delimitou em seus campos de saber. A atuao
com pessoas em situao de pobreza exige no a adequao
de um conhecimento terico-tcnico, mas, sim, a criao de
novos conhecimentos e uma mudana na postura que marca
historicamente a atuao dos psiclogos. A noo de sujeito
psicolgico no cabe nos desafos do CRAS, nem tampouco
a crena de que a Psicologia s intervm no sofrimento ps-
quico ou no ajustamento. Pensar numa atuao que conjugue
um posicionamento poltico mais crtico por parte dos psic-
logos, com novos referenciais tericos e tcnicos que podem
ou no partir dos j consolidados, mas que necessariamente,
precisariam ultrapass-los, o grande desafo para a profsso
no campo das polticas sociais em geral.
No caso da proteo de maior complexidade, os desa-
fos se repetem. Entretanto, como nesse caso a clnica
possvel, ainda que com ressalvas, os profssionais tendem
a associar essa prtica s demais. Nesse nvel, alm do guia
de orientaes tcnicas do CREAS (MDS, s/d), foram ela-
borados documentos pelo CFP tendo como base os grupos
em vulnerabilidade social. Esse modelo difere do adotado
pelo CRAS porque a proteo especial possui como foco
os indivduos que sofreram violao de direitos. Assim, os
grupos de risco so delimitados em funo do tipo de viola-
o sofrida, seja ela, vtimas de abuso e explorao sexual,
adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de
liberdade assistida ou prestao de servios comunidade,
crianas do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
(PETI), pessoas em situao de rua e/ou mendicncia, vio-
lncia domstica, crianas e adolescentes em cumprimento
de medida protetiva, entre outras.
Os servios oferecidos nos CREAS tambm obedecem
lgica dos grupos e no delimita o tipo de funo ou as aes
especfcas que devem ser realizadas por cada profssional;
entretanto, todas as aes devem se pautar por um plano de
trabalho a ser elaborado com a famlia para que sejam iden-
tifcadas estratgias apropriadas superao da situao de
violao de direitos. Isso implica conhecimento da realidade
das famlias, visitas domiciliares, acompanhamento de vrios
membros, palestras, ofcinas e abordagens individuais e/
ou grupais (MDS, s/d).
O material produzido pelo CFP tambm est dividido
em grupos e atualmente existem guias de orientao para
o trabalho de psiclogos com crianas e adolescentes v-
timas de abuso e explorao sexual (CFP, 2009d), e com
adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas
em unidades de internao (CFP, 2010). Importante lembrar
que esse material resulta de investigaes do Conselho sobre
a prtica profssional nesses espaos. Os dados levantados
no retratam novidades. Mesmo com grupos diferenciados,
a psicoterapia individual ocupa mais da metade das aes
dos psiclogos. Mesmo uma categoria mais ampla, como
o atendimento psicolgico, abrange o atendimento psi-
cossocial, o psicoterpico, o individual e o grupal. Essas
derivaes guardam caractersticas e especifcidades bastante
distintas e, mesmo um atendimento psicolgico individual,
por exemplo, pode confgurar triagem, orientao, apoio
psicolgico, acolhimento, entre outras possibilidades. Os
grupos, por sua vez, podem ser teraputicos, operativos,
psicossociais, de convivncia, ofcinas etc. Assim, sob rtulo
to genrico, difcil delimitar exatamente no que consistem
os atendimentos psicolgicos.
necessrio ressaltar, ainda, que a proteo social espe-
cial guarda especifcidades conforme o modelo de trabalho
proposto pelos guias de orientao. Em virtude dessa caracte-
rstica, algumas atividades ocorrem com mais frequncia em
determinados locais ou com determinado pblico, a exemplo
dos profssionais que trabalham na rede vinculada ao sistema
judicirio, cujas atividades mais frequentes, alm da clnica,
so a elaborao de laudos, relatrios e pareceres psicolgi-
cos para a justia, e a elaborao, junto com o adolescente,
de um Plano Individual de Atendimento (especfco para
adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa).
O mesmo ocorre nos servios de enfrentamento violn-
cia e explorao sexual, com destaque para o fato de que,
nesse caso, a frequncia do atendimento psicoteraputico
maior, tanto em sua verso individual quanto grupal. Isso
pode ocorrer porque os usurios desses servios so, quase
que unanimemente, tidos como vtimas e com traumas po-
tenciais graves. No caso dos adolescentes infratores, uma
dbia relao ocorre: ele vtima, possivelmente teve direitos
violados, mas entra no sistema como violador. Nesses casos, o
trabalho do psiclogo volta-se ao ajustamento, ressocializa-
o do usurio, e a um acompanhamento do cumprimento da
medida. Mesmo assim, h registros, nas pesquisas, de prticas
consideradas inovadoras, especialmente no que se refere s
concepes acerca daqueles que infringem a lei, da fnalidade
da medida socioeducativa, e, tambm, novas tcnicas no
trabalho com esse grupo, como as ofcinas artsticas e com a
comunidade, os cursos e os grupos de apoio. Curiosamente,
na pesquisa com os profssionais que trabalham no campo
das medidas socioeducativas em meio aberto (CFP, 2009a),
o acolhimento, o atendimento individual, o encaminhamento
e o trabalho com as famlias so apontados pelos psiclogos
como prticas inovadoras. Ora, todas as aes apontadas
fazem parte de um conjunto de aes pertencentes ao escopo
da clnica tradicional, com exceo ao trabalho com as fam-
lias. Portanto, o que h de novidade possivelmente refere-se
mais a uma ampliao das atividades antes realizadas do que
propriamente a uma inovao.
Apesar dessas diferentes nuanas, o trabalho com as
famlias est sempre presente seja na forma dos grupos de
apoio, das visitas domiciliares ou de acolhimento (CFP,
2009b, 2009c). J o trabalho em equipes fgura como ativi-
dade frequente, mas, ao caracteriz-lo, fazem parte tanto as
aes de planejamento, execuo e avaliao em conjunto,
como tambm supervises tcnicas, ou apenas uma reunio
para discusso de casos/encaminhamento. Muitas dessas
aes so referidas como sendo parte de um trabalho em
equipes multiprofssionais.
Nas pesquisas realizadas pelo CFP, destaca-se que as
atividades giram em torno de grupos de aes que so apli-
cados com maior ou menor frequncia em funo do tipo
de instituio na qual se desenvolve o trabalho. No caso
da proteo social bsica, o trabalho tem fronteiras mais
fuidas j que a proposta do SUAS que as aes do CRAS
se deem num nvel preventivo, prioritariamente fora do
espao institucional e com o objetivo de minimizar riscos
e potencializar as famlias. Traduzir tais princpios, to ge-
nricos, em aes psicolgicas explorar terreno inspito.
Na proteo especial, o foco gira em torno da ressociali-
zao e da reinsero social e familiar, seja daqueles que
sofreram abuso/explorao, seja dos que cumprem medida
socioeducativa. Obviamente, o trato s questes difere, mas
o arsenal tcnico semelhante. As difculdades so vrias e
dizem respeito a aspectos decorrentes da situao de pobreza
e destituio do pblico atendido, ao desconhecimento do
trabalho do psiclogo e falta de condies e de autonomia
para a realizao das suas aes.
Consideraes Finais
Passados 25 anos do incio do perodo da transio
democrtica, como podemos avaliar as polticas sociais
brasileiras? Um primeiro aspecto a considerar que a
estruturao de um sistema de proteo social brasileiro
assumiu a face caracterstica de uma agenda econmica de
cada governo ao longo desse interregno. Em nenhum deles,
a questo social (e suas sequelas) foi o ponto de partida da
estruturao dos planos administrativos do pas. Vimos os
movimentos sociais se reerguerem e alcanarem mudanas
constitucionais signifcativas em prol dos direitos sociais;
vimos, tambm, parte desses ganhos serem usurpados por
uma agenda neoliberal que escamoteou a nica tentativa
concreta de implementao de um Welfare State no Brasil.
Em meio a escndalos polticos e ao primeiro impeachment
de um presidente em nossa histria, uma nova confgura-
o poltica e social emerge. A estabilizao da moeda, a
retomada do crescimento e um novo modelo de poltica
social se iniciam e comeam a mudar a feio das aes de
combate pobreza. Ainda assistencialistas, clientelistas e
focalizadas, sem uma articulao com programas de gerao
de emprego e renda, fato que as polticas sociais foram
discretamente mudando o cenrio da pobreza e da desti-
tuio da populao. No governo FHC, essas iniciativas,
alm de pontuais, coexistiram com medidas econmicas
que aprofundaram o hiato entre os mais ricos e os mais
pobres e, da, mesmo possuindo algum foco na indigncia,
o governo em questo caracterizou-se como assistencialis-
ta, alm de instituir fortemente a lgica da solidariedade
social como estratgia de desresponsabilizao do estado.
Na gesto Lula, o quadro se transforma, embora no radi-
calmente. No se pode negar a nfase dada pelo governo
aos programas de transferncia de renda aos pobres e que
isso, certamente, mudou as condies de vida de mais de
10 milhes de famlias em todo o pas, especialmente nas
regies Norte e Nordeste. Tambm inegvel que os ndices
de desigualdade diminuram, que o poder de compra das
camadas mais pobres da populao brasileira aumentou,
assim como o gasto com alimentos. Alm disso, o foco na
famlia assumido desde ento, sem dvida, representa uma
nova institucionalidade capaz de maximizar os impactos
das polticas sociais; por fm, o destaque ao resgate e ao
exerccio dos direitos sociais visvel.
Entretanto, como dito no incio deste texto, o governo
petista tenta, ao lado de uma agenda social intensa e com gas-
tos importantes, manter uma estratgia econmica que mina
as bases de manuteno da proteo e do direito sociais. Os
investimentos, alm de insufcientes, so mal aplicados; as
polticas, fragmentadas e sem a articulao necessria para
efetivamente retirar os indivduos da situao de pobreza;
os gastos focalizados nos mais pobres dentre os pobres,
quando temos um contingente imenso de pessoas que, por
muito pouco, no pobre o sufciente para entrar no grupo
alvo do carro-chefe do governo Lula, o PBF. As polticas
diretamente relacionadas aos programas de transferncia
de renda, no caso a sade e a educao, que deveriam
potencializar as condies de vida dos seus benefcirios,
so de pssima qualidade, descontinuadas, recebem baixo
investimento e profssionais pouco capacitados. Portanto,
pode-se afrmar que as polticas adotadas at aqui assumem
uma funcionalidade compensatria e so insufcientes para
reverter o quadro social de pobreza que marca a sociedade
brasileira.
Apesar da constatao de que o projeto de combate po-
breza do governo Lula no tem como alvo a sua eliminao,
ou, at mesmo, a sua diminuio em grande nvel, pouco a
pouco temos assistido a um evoluir de aes que visam alterar
esse quadro. Parte da mudana reside num certo protagonis-
mo que os movimentos sociais tm assumido na defesa dos
direitos humanos e sociais. nesse cenrio que vislumbramos
a contribuio da Psicologia. Mas, efetivamente, qual tem
sido a sua participao?
Se retomarmos o perodo de profissionalizao da
Psicologia e os caminhos por onde se desenvolveu, difcil-
mente seria possvel pensar num trabalho com a pobreza
ou com um carter poltico reformista. A hegemonia da
clnica privada e dos referenciais importados, sem a devida
considerao acerca da adequabilidade s situaes nas
quais aplicar, que em quase nada ajudam na compreenso
da realidade brasileira, pareciam no dar espao a trans-
formaes no campo. Contudo, ainda que primordialmente
impulsionados por aspectos contextuais (e no polticos),
os psiclogos adentraram no terreno do trabalho com popu-
laes pobres e, desde ento, esse campo s tem crescido,
seja em interveno, seja em pesquisa. Ramifcaes da
Psicologia surgem, adaptaes de referenciais tericos e
tcnicos idem, assim como o direcionamento das entidades
de representao em busca da problematizao dos campos
e da construo de parmetros que guiem o trabalho dos
psiclogos de forma transformadora e no mais adaptativa.
Assim, a sade pblica passa de um trabalho caracterizado
como de psicoterapia para os pobres para aes na comu-
nidade de sade mental na ateno bsica, de preveno
e promoo sade, de educao popular. Na assistncia,
desafo ainda maior, a Psicologia tenta contribuir para a
diminuio da destituio, da violncia, enfm, de todas as
derivaes que sobrevm em quadros de pobreza extrema.
As difculdades e os problemas ainda so mltiplos. Os
limites da cincia psicolgica e da formao dos profs-
sionais fguram entre os principais, mas o delineamento
das polticas de corte contribui sem medida para o lento
evolver do campo.
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