O FEDERALISTA N.

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A Estrutura do Governo deve Fornecer os Freios e Contrapesos (Checks and
balances) Adequados entre os Diversos Departamentos
JAMES MADISON
[ALEXANDER HAMILTON]
6 de Fevereiro de 1788
Ao Povo do Estado de Nova Iorque.
Ento, a que meio devemos afinal recorrer, para manter na prtica a
necessria repartio de poder entre os diversos departamentos, tal como
estabelecido na Constituio? A nica resposta que pode ser dada que,
como todas essas disposies exteriores se mostraram inadequadas, a
insuficincia deve ser suprida imaginando a estrutura interna do governo de
tal modo que as suas partes constituintes possam, atravs das suas
relaes mtuas, constituir os meios de manterse umas s outras nos
devidos lugares. Sem a presuno de intentar um desenvolvimento
completo desta importante ideia, arriscarei algumas observaes gerais,
que talvez a possam aclarar, e nos dem a capacidade de formar um juzo
mais concreto dos princpios e estrutura do governo planeado pela
Conveno.
Com o intuito de lanar os adequados alicerces para esse exerccio
separado e distinto dos diferentes poderes de governo que, em certa
medida admitido por todos como sendo essencial para a preservao da
liberdade, evidente que cada departamento dever ter uma vontade que
lhe seja prpria; e consequentemente dever ser constitudo de tal maneira
que os membros de cada um tenham to pouca interveno quanto possvel
na nomeao dos membros dos outros. Se este princpio fosse
rigorosamente adoptado, ele exigiria que todas as nomeaes para as
supremas magistraturas, executiva, legislativa e judicial, proviesem da


Do The Independent Journal, 6 de Fevereiro de 1788. Este artigo foi publicado em 8 de
Fevereiro no The New-York Packet e em 11 de Fevereiro no The Daily Advertiser. Recebeu o
nmero 51 na edio McLean e 50 nos jornais. (JC).
mesma fonte de autoridade, o povo, atravs de canais que no tivessem
nenhuma espcie de comunicao uns com os outros. Talvez um tal plano
de construo dos diversos departamentos fosse menos difcil na prtica do
que aparenta ser quando o contemplamos. No entanto, a sua execuo
seria acompanhada de algumas dificuldades e alguma despesa adicional.
Por conseguinte, tm de ser admitidos alguns desvios ao princpio. Em
particular na constituio do departamento judicial, pode ser pouco expedito
insistir rigorosamente no princpio; primeiro, porque os seus membros
precisam de qualificaes especiais, a primeira considerao devia ser
seleccionar o modo de escolha que melhor assegura essas qualificaes; em
segundo lugar, porque a posse permanente dos mandatos nesse
departamento bem cedo deve destruir toda a sensao de dependncia da
autoridade que as confere.
igualmente evidente que os membros de um departamento devero ser
to pouco dependentes quanto possvel dos membros dos outros, no que
toca aos emolumentos anexos aos seus cargos. Se o magistrado executivo
ou os juzes no fossem independentes da legislatura neste aspecto
particular, a sua independncia em todos os outros aspectos seria
meramente nominal.
Mas a grande proteco contra uma concentrao gradual dos diversos
poderes no mesmo departamento consiste em dar queles que administram
cada departamento os meios constitucionais e os motivos pessoais
necessrios para resistir usurpao pelos outros. A providncia para a
defesa deve, neste caso como em todos os outros, ser comensurvel com o
perigo do ataque. Deve fazer-se com que a ambio contrabalance a
ambio
1
. O interesse do homem deve estar ligado aos direitos
constitucionais do cargo. Pode resultar de uma reflexo sobre a natureza
humana, que tais dispositivos sejam necessrios para controlar os abusos
do governo. Mas o que o governo em si prprio seno a maior de todas as
reflexes sobre a natureza humana? Se os homens fossem anjos nenhuma

1
Uma das caractersticas que percorre O Federalista a ausncia de iluses benevolentes
em relao condio humana. Contudo, as regras polticas, ao serem desenhadas no
conhecimento das facetas antropolgicas mais sombrias no s ganham eficcia, como
permitem uma correco institucional das facetas mais unilaterais e egostas do
comportamento humano. Num certo sentido, o federalismo permite a construo de uma
esfera de virtudes pblicas. (E. P.).
espcie de governo seria necessria. Se fossem os anjos a governar os
homens, no seriam necessrios controlos externos nem internos sobre o
governo. Ao construir um governo em que a administrao ser feita por
homens sobre outros homens, a maior dificuldade reside nisto: primeiro
preciso habilitar o governo a controlar os governados; e, seguidamente,
obrigar o governo a controlar-se a si prprio. A dependncia do povo , sem
dvida, o controlo primrio sobre o governo; mas a experincia ensinou
humanidade a necessidade de precaues auxiliares.
Esta poltica de suprir, por meio de interesses opostos e rivais, a falta de
melhores motivos, pode ser reconstituda ao longo de todo o sistema dos
assuntos humanos, tanto privados como pblicos. Vemo-la particularmente
exibida em todas as distribuies subordinadas de poder, onde o alvo
constante dividir e combinar os diferentes cargos de uma maneira tal que
cada um possa ser um controlo do outro; que o interesse privado de cada
indivduo possa ser uma sentinela dos direitos pblicos. Estas invenes da
prudncia no podem ser menos indispensveis na distribuio dos poderes
supremos do Estado.
Mas no possvel dar a cada departamento um poder igual de
autodefesa. No governo republicano, a autoridade legislativa predomina
necessariamente. O remdio para este inconveniente dividir a legislatura
em diferentes ramos; e torn-los, por meio de diferentes modos de eleio
e diferentes princpios de aco, to pouco ligados uns aos outros quanto o
admita a natureza das suas funes comuns e a sua dependncia comum
da sociedade. Pode at ser necessrio proteg-los de perigosas usurpaes
por meio de ainda mais precaues. Tal como o peso da autoridade
legislativa exige que ela seja assim dividida, a fraqueza do executivo pode
exigir, por outro lado, que ele deva ser fortalecido. Um veto absoluto sobre
a legislatura parece, primeira vista, ser a defesa natural com que o
magistrado executivo devia estar armado. Mas talvez isso no seja
completamente seguro nem suficiente por si s. Em ocasies normais ele
pode no ser exercido com a indispensvel firmeza, e em ocasies
extraordinrias pode abusar-se perfidamente dele. No pode esta
imperfeio de um veto absoluto ser suprida por meio de alguma ligao
condicional entre este departamento mais fraco e o ramo mais fraco do
departamento mais forte, atravs da qual o ltimo pode ser levado a apoiar
os direitos constitucionais do primeiro, sem ficar desligado em demasia dos
direitos do seu prprio departamento?
Se os princpios em que se fundam estas observaes estiverem certos,
como estou convencido de que esto, e se forem aplicados como critrio s
vrias Constituies dos Estados e Constituio federal, ver-se- que se a
ltima no corresponde perfeitamente a eles, as primeiras so infinitamente
menos capazes de suportar um teste desse tipo.
H ainda mais duas consideraes particularmente aplicveis ao sistema
federal da Amrica, que colocam esse sistema sob um ponto de vista muito
interessante.
Primeiro. Numa repblica simples, todo o poder entregue pelo povo
submetido administrao de um nico governo, e as usurpaes so
prevenidas por uma diviso do governo em departamentos distintos e
separados. Na repblica composta da Amrica, o poder entregue pelo povo
primeiramente repartido por dois governos distintos, e, depois, a parte
atribuda a cada um deles por sua vez repartida entre departamentos
distintos e separados. Surge deste modo uma dupla segurana para os
direitos do povo. Os diferentes governos controlar-se-o mutuamente ao
mesmo tempo que cada um deles ser controlado por si prprio.
Segundo. Numa repblica de grande importncia no s defender a
sociedade contra a opresso dos seus governantes, mas defender cada
parte da sociedade contra a injustia da outra parte. Existem
necessariamente diferentes interesses em diferentes classes de cidados.
Se uma maioria estiver unida por um interesse comum, os direitos da
minoria ficaro pouco seguros. H apenas dois mtodos de providenciar
contra este mal: Um, criando na comunidade uma vontade que seja
independente da maioria, isto , da prpria sociedade; o outro, abrangendo
na sociedade tantos tipos distintos de cidados que se torne muito
improvvel, ou mesmo impraticvel, um conluio injusto de uma maioria do
todo. O primeiro mtodo prevalece em todos os governos que possuem um
poder hereditrio ou autocrtico. Esta , no mximo, apenas uma
segurana precria; porque um poder independente da sociedade pode
abraar igualmente os pontos de vista injustos do partido maioritrio, ou os
justos interesses do minoritrio, e pode talvez ser virado contra ambos os
partidos. O segundo mtodo ser exemplificado pela repblica federal dos
Estados Unidos. Embora toda a sua autoridade deva ser derivada e
depender da sociedade, a prpria sociedade estar fragmentada em tantas
partes, interesses e classes de cidados, que os direitos dos indivduos, ou
da minoria, correro pouco perigo de quaisquer conluios de interesses da
maioria. Num governo livre a proteco dos direitos civis deve ser a mesma
que a dos direitos religiosos. Ela consiste, num caso, na multiplicidade de
interesses, e no outro, na multiplicidade das seitas. O grau de proteco em
ambos os casos depender da quantidade de interesses e seitas; e isto
pode presumir-se como dependente da extenso do pas e da quantidade de
pessoas abrangidas por um mesmo governo. Este ponto de vista sobre o
assunto deve recomendar particularmente um sistema federal justo a todos
os amigos sinceros e ponderados do governo republicano: dado que mostra
que, na exacta proporo em que o territrio da Unio possa ser constitudo
por Confederaes ou Estados mais circunscritos, os conluios opressores da
maioria ficaro facilitados, a melhor segurana possvel sob a forma
republicana para os direitos de todas as classes de cidados ficar
diminuda; e consequentemente, a estabilidade e independncia de
qualquer membro do governo, a nica outra garantia, tem de ser
aumentada proporcionalmente. A justia o objectivo do governo. o fim
da sociedade civil. Ela sempre foi, e ser, procurada at que seja obtida, ou
at que a liberdade seja perdida nessa porfia. Numa sociedade sob cujas
formas uma faco mais forte pode facilmente unir-se e oprimir a mais
fraca, pode dizer-se com verdade que nela reina a anarquia, tal como num
estado de natureza em que o indivduo mais fraco no est protegido da
violncia do mais forte: e tal como neste ltimo estado at os indivduos
mais fortes so impelidos, pela incerteza da sua condio, a submeter-se a
um governo que possa proteger os fracos bem como eles prprios, tambm,
no primeiro daqueles estados, as faces ou partidos mais poderosos sero
gradualmente induzidos por um motivo idntico a desejar um governo que
proteja todos, tanto os fracos como os mais poderosos. difcil duvidar que,
se o Estado de Rhode Island fosse separado da Confederao, e
abandonado a si mesmo, a desproteco dos direitos sob a forma popular
de governo dentro de limites to acanhados manifestar-se-ia por tantas
opresses reiteradas de maiorias facciosas que depressa seria convocada
alguma autoridade totalmente independente do povo pelo clamor das
prprias faces cujo desgoverno tinha provado a necessidade dela. Na
vasta repblica dos Estados Unidos, e entre a grande variedade de
interesses, partidos e seitas que ela abrange, uma coligao da maioria da
sociedade raramente poder ter lugar com base em quaisquer princpios
que no sejam os da justia e do bem geral; e havendo menos perigo para
um partido minoritrio, vindo de um maioritrio, dever haver tambm
menos pretextos para providenciar a proteco do primeiro atravs da
introduo no governo de uma vontade no dependente do ltimo; ou por
outras palavras, uma vontade independente da prpria sociedade. to
certo quanto importante, apesar das opinies contrrias que tm sido
apresentadas, que quanto maior a sociedade, contanto que se mantenha
dentro de uma esfera praticvel, mais devidamente capaz ela ser de
autogoverno. E felizmente para a causa republicana, a esfera praticvel
pode ser alargada a uma grande extenso, atravs de uma judiciosa
modificao e mistura do princpio federal.