AS METAMORFOSES DO

GOVERNO REPRESENTATIVO(*)



Bernard Manin
Freqentemente se afirma que a representao poltica est passando por uma
crise nos pases ocidentais. Durante dcadas, a representao parecia estar
fundamentada em uma forte e estvel relao de confiana entre o eleitorado e os
partidos polticos; a grande maioria dos eleitores se identificava com um partido e a ele
se mantinha fiel. Hoje, porm, o eleitorado tende a votar de modo diferente de uma
eleio para a outra, e as pesquisas de opinio revelam que tem aumentado o nmero
dos eleitores que no se identificam com partido algum. At pouco tempo atrs, as
diferenas entre os partidos pareciam um reflexo das clivagens sociais. Mas hoje tem-se
a impresso que so os partidos que impem sociedade clivagens, cujo carter
"artificial" lastimado por alguns observadores. No passado, os partidos propunham aos
eleitores um programa poltico que se comprometiam a cumprir, caso chegassem ao
poder. Hoje, a estratgia eleitoral dos candidatos e dos partidos repousa, em vez disso,
na construo de imagens vagas que projetam a personalidade dos lderes. As
preferncias dos cidados acerca de questes polticas expressam-se cada vez mais
freqentemente por intermdio das pesquisas de opinio e das organizaes que visam
fomentar um objetivo particular, mas no tm a inteno de se tornar governo. A eleio
de representantes j no parece um meio pelo qual os cidados indicam as polticas que
desejam ver executadas. Por ltimo, a arena poltica vem sendo progressivamente
dominada por fatores tcnicos que os cidados no dominam. Os polticos chegam ao
poder por causa de suas aptides e de sua experincia no uso dos meios de comunicao
de massa, no porque estejam prximos ou se assemelhem aos seus eleitores. O abismo
entre o governo e a sociedade, entre representantes e representados, parece estar
aumentando.
Nos ltimos dois sculos, o governo representativo passou por importantes
modificaes, especialmente durante a segunda metade do sculo XIX. A mudana mais
evidente, que mais chamou a ateno dos historiadores do governo representativo, diz
respeito ao direito de voto: a propriedade e a cultura deixaram de ser representadas e o
direito ao sufrgio foi ampliado. Essa mudana ocorreu paralelamente a uma outra: a
emergncia dos partidos de massa. O governo representativo moderno foi instalado sem
a presena de partidos organizados, seguindo os exemplos das revolues inglesa,
americana e francesa. A maioria dos fundadores do governo representativo chegava a
pensar que a diviso entre partidos ou "faces" era uma ameaa ao sistema que
pretendiam estabelecer.(1) A partir da segunda metade do sculo XIX, porm, a
presena de partidos polticos na organizao da expresso da vontade do eleitorado
passou a ser vista como um componente essencial da democracia representativa. Alm
disso, os programas polticos tambm tinham um papel de reduzida importncia no
modelo original dos governos representativos: a prpria idia de plataforma poltica era
praticamente desconhecida no final do sculo XVIII e incio do. sculo XIX. Mas com o
aparecimento dos partidos de massa, os programas polticos passaram a ser um dos
principais instrumentos da competio eleitoral.
O aparecimento dos partidos de massa e de seus programas veio transformar a
prpria relao de representao. A existncia de partidos organizados aproximava os
representantes dos representados. Os candidatos passaram a ser escolhidos pela
organizao partidria, na qual militantes de base tinham a oportunidade de se
manifestar. A massa do povo podia, assim, ter uma certa participao na seleo de
candidatos e escolher pessoas que compartilhassem de sua situao econmica e de suas
preocupaes. Uma vez eleitos, os representantes permaneciam em estreito contato com
a organizao pela qual se elegeram, ficando, de fato, na dependncia do partido. Isso
permitia aos militantes, ou seja, aos cidados comuns, manter um certo controle sobre
seus representantes fora dos perodos eleitorais. Apresentando-se diante dos eleitores
com um programa, os partidos pareciam dar aos prprios cidados a possibilidade de
determinar a poltica a ser seguida.
No final do sculo XIX, vrios analistas interpretaram o novo papel dos partidos
e das plataformas polticas como sinal de uma crise da representao (Ostrogorski,
especialmente vol. I, p. 568). O prottipo do governo representativo era, ento,
encontrado no "parlamentarismo" ou no "parlamentarismo liberal", do qual o sistema
ingls, na forma que assumiu at cerca de 1870, era tido como o exemplo mais
acabado.(2) No incio do sculo XX, multiplicaram-se as anlises sobre uma "crise do
parlamentarismo".(3) Mas, com o tempo, tornou-se claro que, embora a emergncia de
partidos de massa tivesse ocasionado a falncia do parlamentarismo, o governo
representativo no estava agonizando. Alguns observadores compreenderam que tinha
surgido uma forma nova e vivel de representao. Esse novo modelo no foi definido
por um conceito to preciso quanto o de parlamentarismo, e seu reconhecimento como
fenmeno relativamente estvel e internamente coerente foi assinalado pela criao de
dois termos novos: "governo de partido", entre os analistas anglo-americanos,
e parteiendemokratie, entre os tericos alemes. Cada um desses dois termos visava
reunir sob uma s denominao as caractersticas que distinguiam a nova forma de
governo representativo do modelo do parlamentarismo.
Foi possvel, ento, chegar a diversas concluses. A maioria dos analistas
concordou com a idia de que a nova forma de representao era radicalmente diferente
do parlamentarismo. Alm disso, firmou-se a convico de que a relao de
representao tpica do parlamentarismo tinha sido substituda por outra de novo
formato, na qual o papel dos partidos de massa e das plataformas polticas parecia ter
evoludo como conseqncia da extenso do direito de voto. J que no se imaginava
um retorno a padres mais restritivos, concluiu-se que a relao de representao tinha
sido irreversivelmente modificada. Enfim, ainda que alguns analistas lastimassem o
declnio do parlamentarismo, o surgimento de um novo formato de governo
representativo foi entendido, de modo geral, como um progresso, um indcio de avano
da "democracia". Essa percepo decorreu no s do fato de que o novo sistema
acompanhava a extenso do direito de voto, como tambm do tipo de relao de
representao que implicava. O "governo de partido" parecia criar uma maior identidade
social e cultural entre governantes e governados e parecia tambm dar aos ltimos um
papel mais importante na definio da poltica pblica. O governo representativo
parecia, assim, aproximar-se do ideal de autogoverno, do povo governando a si mesmo.
Esse progresso rumo democracia, entendida como o governo do povo pelo povo,
chegou a ser interpretado como um prolongamento da histria dos Whigs ou, numa
verso mais prxima de Tocqueville, como um degrau no avano inexorvel dos
direitos de igualdade e autonomia dos indivduos, que o "parlamentarismo liberal"
realizava de modo imperfeito.
H uma notvel simetria entre a situao atual e a do final do sculo XIX e
incio do sculo XX. Hoje, como ento, a idia de uma crise de representao um tema
usual, o que nos leva a crer que estamos diante de uma crise que muito menos da
representao como tal do que de uma forma particular de governo representativo.
Cabe, portanto, indagar se as mudanas que hoje atingem a representao no estariam
sinalizando a emergncia de uma terceira forma de governo representativo, to estvel e
coerente quanto o modelo parlamentar e a democracia de partido.
ainda mais extraordinrio que a chamada crise de representao atual seja atribuda ao
desaparecimento ou enfraquecimento daquelas mesmas caractersticas que distinguiam a democracia de
partido do parlamentarismo e que pareciam aproximar a primeira de um governo do povo pelo povo. O
que est atualmente em declnio so as relaes de identificao entre representantes e representados e a
determinao da poltica pblica por parte do eleitorado. Isso sugere que talvez existam semelhanas
entre a forma de representao que hoje est emergindo e o tipo de governo representativo que a
democracia de partido teria substitudo definitivamente. A mudana que adveio no fim do sculo XIX
talvez tenha sido menos radical do que se imaginava.
Trs tipos-ideais de governo representativo sero construdos neste ensaio: o
"parlamentar", a "democracia de partido" e a "democracia do pblico" (ver Quadro na
pgina 31).(4) Esses tipos ideais no esgotam todas as formas possveis de governo
representativo, nem mesmo todas as formas que ele assumiu na realidade. O estudo
examina apenas os modelos mais significativos e estveis, sob o ngulo da relao de
representao que estabelecem. Em determinado ponto do tempo e em um dado pas, as
vrias modalidades de representao poltica aqui analisadas podem coexistir e se fundir
umas nas outras, mas, dependendo do tempo e do lugar, uma forma ou outra
predomina.
Os princpios do governo representativo
Examinando-se as origens do governo representativo luz de sua histria
posterior, percebe-se a existncia de um certo nmero de princpios, formulados no final
do sculo XVIII, que praticamente nunca foram postos em questo desde essa poca.
Ao me referir a "princpios" no estou falando de meras abstraes ou ideais, e sim de
idias que se traduziram em prticas e instituies concretas. Quatro princpios,
entendidos dessa maneira, foram formulados nos primeiros tempos do governo
representativo moderno.
1) Os representantes so eleitos pelos governados
A natureza exata da representao tem sido objeto de muita controvrsia, mas,
de modo geral, h concordncia no entendimento de que no existe representao
quando os governantes no so periodicamente eleitos pelos governados. Eleies
peridicas no tm como conseqncia uma identidade rousseauniana entre governantes
e governados por duas razes principais.
Em primeiro lugar, as eleies no eliminam a diferena de status e funo entre
o povo e o governo. Em um sistema eletivo o povo no governa a si mesmo. O processo
eletivo resulta na atribuio de autoridade a determinados indivduos para que
governem sobre outros: o poder no conferido por direito divino, nascimento, riqueza
ou saber, mas unicamente pelo consentimento dos governados. A eleio reflete o
princpio fundamental do pensamento poltico moderno, de que nenhum ttulo de
origem sobrenatural ou superioridade natural d a uma pessoa o direito de impor sua
vontade a outras. A eleio um mtodo de escolha dos que devem governar e de
legitimao de seu poder.
Em segundo lugar, um sistema eletivo no requer que os governantes sejam
semelhantes queles que eles governam. Os representantes podem ser cidados ilustres,
social e culturalmente diferentes dos representados, contanto que o povo consinta em
coloc-los no poder. Um governo eletivo pode ser um governo de elites, contanto que
essas elites no exeram o poder unicamente em funo de suas qualidades de distino.
Essa caracterstica do processo eletivo torna-se mais clara quando comparada com um
outro mtodo possvel de escolha de governantes, o sorteio(5). A indicao de
autoridades pblicas por sorteio impe obstculos ao governo de elites e assegura que
os governantes sejam semelhantes aos demais cidados. Vale lembrar que, at o sculo
XVIII, a escolha por sorteio era tida como o procedimento democrtico por excelncia.
O fato de que os fundadores do governo representativo tenham escolhido a eleio, e
no o sorteio, como mtodo legtimo de seleo de representantes mostra que eles no
viam incompatibilidade alguma entre representao e governo de elites. digno de
nota, embora raramente tenha sido analisado, o fato de que ao longo dos ltimos dois
sculos jamais tenha sido proposta a indicao de representantes por meio de sorteio.
Portanto, um sistema eletivo no cria uma identidade entre os que governam e os
que so governados. Isso no significa que os cidados comuns tm apenas uma posio
subordinada no governo representativo. Embora o povo no governe, ele no est
confinado ao papel de designar e autorizar os que governam. Como o governo
representativo se fundamenta em eleies repetidas, o povo tem condies de exercer
uma certa influncia sobre as decises do governo: pode, por exemplo, destituir os
representantes cuja orientao no lhe agrade. Por outro lado, o governo representativo
pode ser um governo de elites, mas cabe aos cidados comuns decidir que elite vai
exercer o poder:
2) Os representantes conservam uma independncia parcial diante das preferncias dos
eleitores
Embora sejam escolhidos, e possam ser destitudos, pelos governados, os
representantes mantm um certo grau de independncia em suas decises. Esse
princpio se traduz na rejeio de duas prticas que igualmente privariam os
representantes de qualquer autonomia de ao: os mandatos imperativos e a
revogabilidade permanente e discricionria dos eleitos, a "recall".(6)Nenhum dos
governos representativos institudos desde o final do sculo XVIII admitiu mandatos
imperativos ou concedeu o estatuto de obrigao legal s instrues dadas pelos
eleitores. Nenhum deles tampouco instituiu um sistema de permanente revogabilidade
dos representantes.
Ao longo do sculo XVIII, firmou-se na Inglaterra a concepo de que os
deputados representam o conjunto da nao, e no o distrito eleitoral especfico que os
elegeu. Os eleitores de cada distrito no estavam, portanto, autorizados a lhes dar
"instrues" (Pote, 1983, p. 103). No incio do sculo XIX, os radicais tentaram
reintroduzir uma prtica anloga das instrues, exigindo dos candidatos
"promessas" (pledges) e, aps o First Reform Act, reivindicaram que a lei obrigasse ao
cumprimento dessas promessas. O principal objetivo dos radicais era reduzir o tamanho
dos mandatos parlamentares (que, desde o SeptennialAct, de 1716, era de sete anos). Ao
que parece, os radicais encaravam o sistema de pledges como um substituto vantajoso
para mandatos parlamentares mais curtos (Gash, 1971, p. 30). De sua parte, Bentham
(1983, vol. I, p. 26) mostrou-se particularmente contrrio prtica das instrues: o
nico mecanismo de influncia dos eleitores sobre seus representantes deveria ser o
direito de no os reeleger. De qualquer modo, o cumprimento das "promessas" eleitorais
nunca foi imposto como obrigao legal na Inglaterra.
A prtica das instrues era extensamente disseminada nos Estados Unidos,
tanto durante o perodo colonial quanto nos dez primeiros anos aps a independncia do
pas (Reid, 1989, pp. 1002). Alguns estados, sobretudo a Nova Inglaterra, chegaram a
incluir o direito de instruo em suas constituies. Quando o First Congressional
Congress (eleito de conformidade com a Constituio de 1787) discutia o Bill of Rights,
alguns de seus membros propuseram que se acrescentasse Primeira Emenda (que
garante a liberdade de religio e de expresso) o direito de dar instrues aos
representantes. A proposta foi longamente discutida, mas acabou sendo rejeitada.(7) Os
eleitores americanos continuaram livres para dar instrues como quisessem, mas estas
no teriam carter de obrigao legal.
Na Frana, os delegados aos Estados-Gerais, inclusive os que foram convocados
em 1789, eram portadores de instrues (cahiers de dolances). Uma das primeiras
decises dos revolucionrios franceses, em julho de 1789, foi proibir a prtica dos
mandatos imperativos. Essa deciso nunca foi posta em questo durante ou aps a
Revoluo. Em 1793-94, uma parte do movimento dos sansculottes props que os
eleitos fossem passveis de perda do mandato, a qualquer momento, por ato das
assemblias eleitorais de base local. O projeto de Constituio submetido Assemblia
Geral em 1793 previa esse sistema, mas ele jamais foi posto em prtica. Em 1870, o
breve governo revolucionrio da Comuna de Paris instituiu um sistema de
revogabilidade.
Na prtica, possvel criar instituies e procedimentos que confiram ao povo
maior controle sobre seus representantes; disposies desse tipo chegaram a ser
propostas e eventualmente estabelecidas. Isso d maior relevo ao fato de que essas
instituies e prticas tenham sido rejeitadas no final do sculo XVIII por
razes de princpio, e no de ordem prtica, e que tal deciso jamais tenha sido
questionada. Promessas podiam ser feitas, programas podiam ser apresentados, mas os
representantes, sem exceo, mantiveram a liberdade de decidir se deviam ou no
cumpri-los. Sabendo que as eleies se repetiriam a intervalos regulares, os
representantes que haviam assumido compromissos pblicos podiam contar com
dificuldades para se reeleger, caso no cumprissem as promessas feitas. Contudo, eles
tinham liberdade para sacrificar a perspectiva de uma reeleio, caso circunstncias
excepcionais lhes impusessem prioridades mais relevantes do que a carreira poltica.
Mais importante ainda que os representantes podiam manter a esperana de que, numa
nova candidatura, viessem a ter condies de convencer os eleitores de suas razes para
desrespeitar as promessas anteriores. O governo representativo nunca foi um sistema em
que os eleitos tm a obrigao de realizar a vontade dos eleitores: esse sistema nunca foi
uma forma indireta de soberania popular.
Nesse aspecto reside uma grande diferena entre o governo representativo e a
democracia, entendida como um regime de autonomia coletiva em que as pessoas
submetidas a normas fazem as normas. Essa diferena era muito visvel no final do
sculo XVIII, como demonstra a crtica da representao formulada por Rousseau. No
a presena de delegados que diferencia a representao do governo do povo pelo
povo. A delegao de funes de governo a um organismo poltico separado do povo
pode ser compatvel com o princpio do autogoverno do povo. 0 prprio Rousseau
estava perfeitamente convencido dessa possibilidade. EmConsideraes sobre o
governo da Polnia, Rousseau prope um sistema em que o povo delegaria a uma
assemblia de deputados o exerccio do poder soberano. Extraindo a conseqncia
lgica de sua concepo de liberdade poltica como autogoverno, ele recomenda, ento,
a prtica de mandatos imperativos (Rousseau, 1986, p. 193). A diferena entre governo
representativo e governo do povo pelo povo no est na existncia de um corpo
especfico de delegados, mas na ausncia de mandatos imperativos.
surpreendente constatar que dois homens que tiveram um papel decisivo
na,concepo do governo representativo, Madison e Siys, tenham percebido a
existncia de um ntido contraste entre representao poltica e democracia. Em diversas
ocasies, Madison ope o "governo republicano, caracterizado pela representao,
"democracia" das pequenas cidades-estados da Antigidade. Em sua opinio, o governo
representativo no apenas uma forma aproximada de democracia, que teria se tornado
tecnicamente necessria devido impossibilidade concreta de reunir o povo em Estados
de grandes extenses. Ao contrrio, Madison considera o governo representativo como
uma forma diferente e superior de exerccio do poder. O efeito da representao,
observa Madison, :
(...) refinar e ampliar as opinies do povo, fazendo-as passar pelo crivo de um corpo de cidados
selecionados, cuja sabedoria pode melhor discernir o verdadeiro interesse de seu pas e cujo patriotismo e
amor justia fazem deles cidados menos suscetveis a sacrificar esse interesse por consideraes
efmeras e parciais. Em um sistema desse tipo; provvel que a vontade popular, expressa pelos
representantes do povo, venha a ser mais compatvel com o bem pblico do que se fosse manifesta pelo
prprio povo, reunido para esse fim (Hamilton et al., 1961, p. 82).
Madison sublinha que um dos objetivos do sistema plenamente representativo,
conforme proposto na Constituio dos Estados Unidos, colocar no poder pessoas
mais aptas a resistir s "paixes desordenadas" e aos "equvocos e iluses efmeros" que
podem tomar conta do povo: somente deveria prevalecer o "julgamento sereno e
ponderado da coletividade" (1787, p. 384).(8) No resta dvida de que, na sua opinio,
no papel do representante votar da maneira como o povo desejaria em todas as
ocasies. A superioridade do sistema representativo se encontra no fato de permitir um
distanciamento entre as decises do governo e a vontade popular.
Em vrios textos e discursos, Siys sublinha a "enorme" diferena que separa
uma democracia, na qual os prprios cidados legislam, de um sistema representativo,
em que o exerccio do poder delegado a outros por meio de eleies (Siys, 1789c e
1789b). Para Siys, assim como para Madison, a representao no uma verso
imperfeita da democracia direta, decorrente de necessidades prticas; uma forma de
governo totalmente diferente e prefervel. Siys considera o governo representativo
como um sistema superior, no tanto por redundar em um processo decisrio mais
racional e menos passional, quanto por constituir uma forma poltica mais adequada s
sociedades mercantis modernas, onde as pessoas esto permanentemente ocupadas na
produo e troca de riquezas. Nessas sociedades, observa Siys, os cidados no
dispem mais do tempo necessrio para se ocupar constantemente dos negcios
pblicos. Sendo assim, eles precisam confiar o governo, por intermdio de eleies, a
indivduos que dediquem todo seu tempo a essa tarefa. Acima de tudo, Siys v na
representao uma aplicao da diviso do trabalho esfera da poltica, princpio este
que ele acredita ser um fator essencial para o progresso social. "O interesse comum, o
aperfeioamento das condies da prpria sociedade, reclamam que se faa do governo
uma profisso especial" (Siys, 1789d). Ele observa ainda que no funo dos
representantes agir como meros transmissores da vontade dos eleitores. " portanto
incontestvel", diz ele, "que os deputados no esto na Assemblia Nacional para
afirmar vontades j formuladas por seus eleitores, mas para deliberar e votar livremente,
de acordo com o juzo que faam no momento e esclarecidos por todas as luzes que a
Assemblia possa lhes proporcionar." (Siys, 1789c).
3) A opinio pblica sobre assuntos polticos pode se manifestar
independentemente do controle do governo
Desde o final do sculo XVIII, prevalece a idia de que um governo
representativo supe que os governados possam formular e expressar livremente suas
opinies polticas. A ligao entre governo representativo e liberdade de opinio foi
definida rapidamente nos Estados Unidos, de maneira mais progressiva na Inglaterra, e
seguiu um roteiro mais lento e mais complexo na Frana.
A liberdade de opinio poltica requer dois elementos. Para que os governados
possam formar opinio sobre assuntos polticos, necessrio que tenham acesso
informao poltica, o que supe tornar pblicas as decises governamentais. Quando os
polticos tomam suas decises em segredo, os governados dispem de meios muito
frgeis para elaborar opinies em matria poltica. O princpio da divulgao dos
debates parlamentares foi reconhecido na Inglaterra entre 1760/90 - antes disso, o
carter secreto dos debates era considerado uma prerrogativa do Parlamento, essencial
para proteg-lo das interferncias da Coroa (Pole, 1983). Nos Estados Unidos, os
debates, tanto no Congresso Continental quanto na Conveno de Filadlfia, foram
mantidos em segredo. O primeiro senado eleito sob a nova Constituio decidiu,
inicialmente, realizar debates secretos, mas essa prtica foi definitivamente abandonada
quatro anos depois (Pole, op. cit.). Na Frana, os Estados-Gerais de 1789 decidiram,
desde sua instalao, que as deliberaes seriam pblicas e, de fato, todos os debates
das assemblias revolucionrias foram abertos. O povo reunido nas galerias fazia
intensa presso sobre as discusses realizadas durante as sucessivas assemblias
revolucionrias. A comparao entre os casos francs e americano sugere, porm, que,
embora a divulgao de atos polticos seja necessria para informar os cidados, ela no
indispensvel em todos os estgios do processo decisrio: bastante razovel pensar
que o pblico americano dispunha de melhores condies para formar opinio acerca da
Constituio dos Estados Unidos do que o pblico francs com relao a suas vrias
constituies revolucionrias.
O segundo requisito da liberdade da opinio pblica a liberdade para expressar
opinies polticas. A relao entre a liberdade de opinio e o carter representativo do
governo no , porm, to bvia assim. De qualquer modo, no seria de estranhar que os
governos. representativos tornassem sagrada a liberdade de opinio, devido a sua adeso
ao princpio liberal segundo o qual uma parte da vida dos indivduos deve ser
resguardada das decises coletivas. Seguindo a distino popularizada por Isaiah Berlin,
poderia ser reivindicado que a liberdade de opinio fosse includa entre as "liberdades
negativas", que protegem os indivduos das intromisses do governo. Nesse sentido, a
liberdade de opinio no tem uma relao direta com o carter representativo do
governo. A representao diz respeito ao modo de participao dos cidados no governo
e garante "liberdade positiva". H, entretanto, um vnculo essencial entre a liberdade de
opinio e o papel poltico do cidado em um governo representativo, claramente
exposto no contedo da Primeira Emenda da Constituio dos Estados Unidos e
evidenciado nos debates travados em torno de sua adoo. A Primeira Emenda
estabelece que "o Congresso no aprovar nenhuma lei que vise oficializao de uma
religio ou que proba sua livre prtica; que limite a liberdade de expresso ou de
imprensa; ou o direito de reunio pacfica e o direito de petio".
A liberdade de religio e a liberdade de expresso poltica se encontram, assim,
associadas. Cabe notar, alm disso, que essa formulao vincula a expresso individual
e a expresso coletiva de opinies: a liberdade de religio, aplicvel a indivduos,
associada aos direitos de reunio e de petio, que so manifestaes coletivas. o
carter coletivo de uma manifestao que faz dela um ato poltico: as autoridades do
governo podem, sem grandes riscos, ignorar opinies individuais expressas de maneira
dispersa, mas no podem fazer pouco caso de uma multido nas ruas, por mais pacfica
que ela seja, nem deixar de considerar peties que renem milhares de assinaturas.
Agregando na mesma clusula o direito de reunio e o direito de petio, a Primeira
Emenda evidencia sua dimenso poltica: ela visa proteger no s a expresso coletiva
de opinies gerais, quanto a manifestao de idias dirigidas ao governo, com o intuito
de dele obter algum benefcio. Por garantir, ao mesmo tempo, a liberdade de religio e o
direito de expressar opinies polticas coletivamente dirigidas aos governantes, a
Primeira Emenda no estabelece apenas uma "liberdade negativa" para os indivduos;
ela tambm garante aos cidados um modo de agir frente ao governo.
O debate que culminou na adoo da Primeira Emenda mostra ainda que suas
implicaes polticas eram perfeitamente claras para os constituintes. O simples fato de
terem sido colocados em discusso os temas das instrues e dos mandatos imperativos
demonstra que os redatores percebiam a existncia de um elo entre a liberdade de
expresso e a representao. A interveno de Madison esclarece melhor o alcance
poltico da Primeira Emenda. Madison pronunciou-se contra a incluso do direito de
instruo na Emenda. Os defensores da incluso desse direito tinham alegado que, num
governo republicano, o povo deve ter direito de fazer prevalecer a sua vontade. Madison
respondeu, ento, que esse princpio verdadeiro "em certos casos", mas no em outros,
e acrescentou:
No sentido em que ele verdadeiro, esse direito j est suficientemente afirmado no que
estabelecemos at aqui; se no quisermos mais do que isso, que o povo tenha direito de expressar e
comunicar seus sentimentos e desejos, isso j est garantido. O direito liberdade de expresso est
assegurado; a liberdade de imprensa est explicitamente colocada fora do alcance do governo; o povo
pode, portanto, dirigir-se publicamente aos seus representantes, pode aconselhar a cada um
separadamente, ou manifestar seus sentimentos ao conjunto da assemblia atravs de petio; por todos
esses meios, ele pode dar conhecimento de sua vontade (Madison, 1789, vol. 1, p. 415).
Em sua dimenso poltica, a liberdade de opinio surge, assim, como
contrapartida ausncia do direito de instruo. No se exige que os representantes
ajam de acordo com os desejos do povo, mas eles no os podem ignorar: a liberdade de
opinio garante que, existindo esses desejos, eles sero levados ao conhecimento dos
representantes. Como estes sabem que esto sujeitos ao teste da reeleio, tm um bom
motivo para levar em considerao os desejos do povo. Dessa maneira, a vontade
popular se torna um componente reconhecido do ambiente que cerca uma deciso.
parte as situaes em que a populao esteja ameaando seriamente a ordem pblica e
coagindo o governo por um ato de fora, a nica vontade impositiva dos cidados o
voto. Mas os governados sempre tm a possibilidade de, no momento das eleies ou
em outras ocasies, manifestar uma opinio coletiva diferente da que defendida por
seus representantes. Costuma-se chamar de opinio pblica essa voz coletiva do povo
que, sem ter valor impositivo, sempre pode se manifestar independentemente do
controle do governo.
A liberdade de opinio pblica distingue o governo representativo do que tem
sido chamado de representao absoluta, cuja formulao mais conhecida encontrada
em Hobbes. Segundo Hobbes, um grupo de indivduos somente constitui uma unidade
poltica aps ter conferido autoridade a um indivduo ou assemblia, a quem esses
indivduos prestam obedincia, para expressar sua vontade (evidentemente, o
representante pode ser uma assemblia). Antes da designao do representante, e
independentemente de sua pessoa, o povo no tem unidade alguma; uma multitudo
dissoluta, uma multido dispersa. O povo somente adquire fora poltica por intermdio
da pessoa do representante, que, a partir do momento em que chega ao poder, substitui
completamente aqueles que representa. Os representados no tm outra voz seno a
dele.(9) precisamente essa substituio absoluta dos representados pelo representante
que a liberdade de opinio pblica impede. A massa do povo sempre pode se manifestar
como uma entidade poltica dotada de uma certa unidade, independente do
representante. Quando os indivduos, agindo como grupo, do instrues aos seus
representantes, quando grupos exercem presso sobre o governo, quando uma multido
se rene nas ruas ou assina uma petio, o povo est se manifestando como uma
entidade poltica capaz de falar e agir independentemente dos que esto no governo. A
liberdade de opinio pblica mantm a permanente possibilidade de que o povo fale por
si mesmo. O governo representativo um sistema em que os representantes jamais
podem declarar com confiana e segurana absolutas: "Ns, o povo".
Tanto o autogoverno do povo quanto a representao absoluta redundam na
eliminao da distncia entre governantes e governados: o primeiro porque transforma
os governados em governantes; a segunda porque substitui os representados pelos
representantes. O governo representativo, ao contrrio, mantm essa distncia.
4) As decises polticas so tomadas aps debate
J se tornou usual a idia de que o governo representativo foi originalmente
concebido e justificado como um governo do debate. As anlises de Carl Schmitt
tiveram grande influncia na disseminao dessa interpretao (Schmitt,1988 e 1928).
Vale notar que os textos mencionados por Schmitt em apoio s suas concepes datam
principalmente do sculo XIX, poca em que o governo representativo no era mais
uma novidade. Ele cita com muita freqncia escritos e discursos dos sculos XVII e
XVIII, quando os princpios da representao foram elaborados e aplicados pela
primeira vez. (10) As virtudes do debate parlamentar so evidentemente muito elogiadas
por Montesquieu, Madison, Siys ou Burke, mas, como objeto de reflexo, o tema
ocupa um espao muito menor nas obras de Guizot, Bentham e John Stuart Mill. O
debate sequer mencionado no Segundo tratado do governo civil, de Locke. Nem os
revolucionrios americanos nem os constituintes franceses de 1789/91 definiram o
governo representativo como um governo do debate. Alm disso, a expresso "governo
do debate" muito pouco clara. Ela no indica com preciso o lugar ocupado pela
discusso dentro do governo. Ser que o debate est presente em todas as etapas do
processo decisrio ou apenas em algumas? A expresso significa que, no governo
representativo, assim como "no dilogo permanente", to caro aos romnticos alemes,
tudo submetido a uma discusso interminvel?
Ainda que o debate no figure com tanto relevo no pensamento dos fundadores
do governo representativo quanto no das anlises do sculo XIX, evidente que, desde
suas origens, a idia de representao esteve ligada da discusso, nesse tipo de
governo. Dispositivos legais adotados na Inglaterra, nos Estados Unidos e na Frana
comprovam esse fato: os representantes gozam da mais ampla liberdade de expresso
dentro do recinto da assemblia. O elo entre representao e discusso s pode ser
entendido pela introduo da noo intermediria de assemblia. O governo
representativo sempre foi interpretado e justificado como um sistema poltico em que a
assemblia desempenha um papel decisivo. Seria possvel imaginar, como assinala
corretamente Schmitt, que a representao fosse o apangio de um nico indivduo,
designado e autorizado pelo povo.(11) inegvel, porm, que o governo representativo
no foi proposto, nem estabelecido, como um regime em que o poder seria confiado a
um nico indivduo escolhido pelo povo; ao contrrio, foi criado como um regime em
que um rgo decisrio coletivo deveria ocupar uma posio central. Schmitt e diversos
outros analistas posteriores vem muito mais do que a existncia de um vnculo entre a
idia de representao e o papel da assemblia: consideram o papel predominante
atribudo assemblia como efeito de uma crena anterior e mais fundamental nas
virtudes do governo da verdade (veritas non auctoritas facit legem).(12)Segundo essa
linha de interpretao, a estrutura de crenas que justifica o governo representativo,
definido como governo por meio de uma assemblia, seria a seguinte: a verdade deve
ser a base da lei, o debate o caminho mais adequado para determinar a verdade;
portanto, o rgo central de tomada de decises deve ser um local de debates, em outras
palavras, uma assemblia.
O fato que os argumentos defendidos pelos primeiros partidrios do governo
representativo no seguiram esse padro. Em Locke, Montesquieu (quando analisa o
regime ingls), Burke, Madison ou Siys, o carter coletivo de um rgo decisrio
representativo nunca inferido a partir de um argumento sobre as vantagens da
discusso. O fato de a representao exigir uma assemblia considerado bvio. A
associao entre representao e assemblia no foi uma criao ex nihilo do
pensamento poltico moderno, mas um legado da histria. Os parlamentos modernos
efetivamente se formaram ao longo de um processo gradual de mudana (na Inglaterra),
de uma transformao violenta (na Frana), ou por imitao (nas colnias americanas)
dos organismos representativos da sociedade feudal, as "assemblias dos estamentos".
Os primeiros defensores das modernas assemblias representativas insistiam na idia de
que a forma de governo que propunham era muito diferente das instituies anteriores,
mas essa prpria insistncia sugere a percepo de continuidades entre o velho e o novo.
A natureza coletiva dos rgos decisrios era um dos elementos dessa continuidade. O
debate aparece nos textos e nos discursos dos fundadores da representao moderna
como uma caracterstica inevitvel e de certo modo natural das assemblias.
A noo de governo representativo, alm disso, sempre esteve vinculada
aceitao da diversidade social. Em sua primeira formulao, a representao aparecia
como uma tcnica que permitia a instaurao de um governo do povo em naes muito
populosas e diversificadas. Madison e Siys repetiram vrias vezes que a
homogeneidade e o tamanho reduzido das comunidades polticas que possibilitavam a
democracia direta nas antigas repblicas. Esses autores alertaram que essas condies
no existiam mais no mundo moderno, que se caracteriza pela diviso do trabalho, pelo
progresso do comrcio e pela diversificao dos interesses. O mais ilus tre opositor da
representao, Rousseau, ao contrrio, condenava a "sociedade mercantil" e o progresso
da cincia e das artes, exaltando as pequenas comunidades homogneas. Durante o
sculo XVIII, admitia-se, em geral, que as assemblias representativas deveriam refletir
essa diversidade. At mesmo analistas como Siys e Burke, que insistiam em realar o
papel da assemblia na produo da unidade, reconheciam que os delegados, eleitos por
diferentes localidades e populaes, davam s assemblias uma feio de reflexo da
diversidade social. (13)A assemblia representativa sempre foi vista, portanto, como
simultaneamente coletiva e diversificada.
A natureza coletiva e diversificada do organismo representativo, e no a
existncia de uma convico prvia e independente nas virtudes do debate parlamentar,
que explica o papel atribudo discusso. Em um organismo decisrio de carter
coletivo, cujos numerosos integrantes so eleitos por populaes diferenciadas, e que
provavelmente tm opinies divergentes, o problema alcanar um acordo, uma
convergncia de vontades. Os fundadores do governo representativo colocaram a
igualdade das vontades na base de suas concepes polticas: nenhuma superioridade
intrnseca confere a determinados indivduos o direito de impor sua vontade aos demais.
Por conseguinte, se uma convergncia de vontades deve ser atingida numa assemblia
onde nem o mais forte, nem o mais competente, nem o mais rico, tm razes para impor
sua vontade aos demais, todos os participantes devem procurar conquistar o
consentimento dos outros atravs da persuaso. A obviedade dessa soluo explica por
que ela raramente objeto de contestao explcita entre os fundadores do governo
representativo, e por que, alm disso, o debate proposto como uma atividade natural
nas assemblias. O princpio da igualdade das vontades, que torna as eleies o mtodo
mais legtimo de designao de representantes, tambm faz do debate a forma legtima
de interao entre esses representantes.
A noo de debate e sua funo predominante entre os primeiros partidrios da
representao esto expressas com toda clareza em um dos textos bsicos do governo
representativo moderno, Vues sur les moyens d'excution, de Siys. O trecho dedicado
ao exame do tema do debate parlamentar esclarece alguns pontos cruciais e merece ser
examinado mais detidamente. preciso observar, primeiramente, que Siys introduz
suas consideraes a respeito do debate depois de ter afirmado a necessidade do
governo representativo e para responder s objees levantadas "contra as grandes
assemblias e contra a liberdade de expresso". Sem mais justificativas, Siys admite
que o sistema representativo requer uma assemblia e que a razo de ser desta o
debate. Respondendo s objees, Siys afirma que:
Em primeiro lugar, h uma desaprovao da maneira complicada e lenta com que os assuntos so
tratados em grandes assemblias deliberativas. Isso se deve ao fato de que, na Frana, j nos
acostumamos a decises arbitrrias, tomadas em segredo, nos meandros dos escritrios ministeriais. Uma
questo discutida em pblico por um grande nmero de pessoas que tm opinies divergentes, todas com
igual direito a usar a palavra de modo mais ou menos prolixo, e que se permitem expor suas idias com
um brilho e um entusiasmo estranhos ao modo de ser da sociedade, algo que naturalmente assusta
nossos bons cidados, da mesma maneira que um concerto de instrumentos barulhentos cansaria o ouvido
frgil de um doente no hospital. Fica difcil imaginar que pudesse ocorrer uma opinio sensata durante um
debate to livre e agitado. tentador que se queira, ento, chamar algum muito superior aos demais para
fazer toda essa gente entrar em acordo em vez de passar o tempo todo brigando entre si (Siys, 1789a, p.
92, grifos meus).
Siys considera inevitvel que, de incio, reine a discordncia geral na
assemblia; mas, como o governo representativo se fundamenta na igualdade, ele tende
a rejeitar a tentadora soluo recomendada pelos seus crticos: que se ponha um fim
discrdia apelando para a interveno de uma vontade superior s demais. Em um
trecho posterior do livro, Siys escreve:
Em todas as deliberaes, h um problema a ser resolvido: o de saber, em cada caso, o que
prescreve o interesse geral. Quando comea o debate, no se pode saber que rumo ele tomar at que se
tenha certeza da descoberta desse interesse.No h dvida de que o interesse geral nada representa se
no for o interesse de algum: esse interesse especfico que comum ao maior nmero de eleitores. Da
decorre a necessidade da competio entre as opinies.(14) O que aparenta ser uma mistura, uma
confuso capaz de tudo obscurecer, um passo preliminar indispensvel para se alcanar a luz. preciso
deixar que todos esses interesses pressionem uns aos outros, concorram entre si, lutem para definir o
problema, e preciso incita-los, na medida da fora de cada um, em direo meta proposta. Nesse
processo de teste, idias teis e perniciosas so separadas; as ltimas so abandonadas, as primeiras
prosseguem em busca de um equilbrio at que, modificadas e purificadas por sua ao recproca, por fim
se fundem numa s opinio (Siys, 1789a, pp. 93-4).
No pensamento dos fundadores do governo representativo, o debate parlamentar realiza,
portanto, a tarefa especfica de produzir acordo e consentimento; no constitui, em si mesmo, um
princpio de tomada de decises.O que faz de uma proposta uma deciso pblica no a discusso, mas o
consentimento. Entretanto, preciso acrescentar que esse consentimento deve ser de uma maioria, e no
uma concordncia universal, menos ainda uma expresso da verdade.(15)A respeito disso, assim escreveu
Locke:
Pois sendo o que leva qualquer comunidade a agir o consentimento dos indivduos que a
formam, e sendo necessrio ao que um s corpo, se mover em uma direo, necessrio que esse corpo
se mova para o lado para o qual o arrasta a fora mais forte, que o consentimento da maioria; no sendo
assim, impossvel que continue a agir ou continue a ser um corpo, uma comunidade (...).(16)
Vale notar que neste texto, central em seu pensamento, Locke no fundamenta o
princpio majoritrio em qualidades ou virtudes da maioria, como, por exemplo, sua
capacidade de expressar o que verdadeiro ou justo, mas no simples fato de que
preciso agir e tomar decises. Por si mesmo, o debate parlamentar no preenche essa
funo. Alis, por si mesmo, ele tambm no contm um princpio de limitao. A regra
majoritria que, de fato, fornece um princpio para a tomada de decises, porque ela
compatvel com as limitaes temporais s quais est submetida toda ao,
especialmente a ao poltica. A qualquer momento, possvel contar o nmero de
votos e determinar qual proposta obteve aceitao mais ampla. Debates acadmicos
podem ser travados exclusivamente no mbito do princpio da discusso, porque, ao
contrrio do que se passa na poltica, no esto submetidos a limites de tempo. Essa
uma situao que no se aplica aos debates polticos. Os fundadores do governo
representativo certamente no confundiam um parlamento com uma sociedade de
intelectuais. O princpio do governo representativo deve ser formulado da seguinte
maneira: nenhuma medida tem a validade de uma deciso enquanto no obtiver o
consentimento de uma maioria, ao final dos debates.
digno de nota que os quatro princpios que acabamos de expor - eleio de
representantes pelos governados, independncia parcial dos representantes, liberdade da
opinio pblica e decises polticas tomadas aps deliberao - tenham permanecido
constantes ao longo de toda a histria do governo representativo. A representao
poltica, na realidade, mudou muito menos do que se pensa. certo, porm, que esses
quatro princpios tiveram conseqncias e implicaes diferentes de acordo com as
circunstncias dentro das quais foram postos em prtica. Essas diferenas deram origem
a trs formas de governo representativo que passamos a analisar a seguir.
O governo representativo de tipo parlamentar
1) Eleio dos representantes pelos governados
As eleies foram concebidas como um meio de conduzir ao governo indivduos
que gozavam da confiana de seus concidados. Nos primrdios do governo
representativo, essa confiana se baseava em circunstncias especiais: os candidatos
vitoriosos eram pessoas que inspiravam confiana nos eleitores, em virtude de uma rede
de relaes locais, de sua notoriedade social ou da deferncia que suscitavam.
A relao de confiana tem um carter essencialmente pessoal no modelo
parlamentar. O candidato inspira confiana por sua personalidade, no por suas relaes
com outros representantes ou com organizaes polticas. O representante mantm uma
relao direta com os eleitores: ele eleito por pessoas com quem tem contato
freqente. As eleies parecem ser um reflexo e uma expresso da interao no-
poltica. A confiana decorre do fato de que o representante pertence mesma
comunidade de seus eleitores, e essa comunidade se define em termos puramente
geogrficos ou em funo "dos grandes interesses do reino" (propriedade fundiria,
mercantil, manufatureira etc.). As relaes de proximidade local ou de pertencimento a
uma dessas reas de interesse so conseqncias espontneas dos laos sociais e da
interao. No so produzidas pela competio poltica. Ao contrrio, elas constituem
recursos prvios que os atores polticos mobilizam na disputa pelo poder. Ao mesmo
tempo, os representantes alcanaram proeminncia na comunidade em virtude de sua
personalidade, riqueza ou ocupao. As eleies selecionam um tipo particular de elite:
os notveis. O governo parlamentar o reinado dos notveis.
2) I ndependncia parcial dos representantes
Os deputados so livres para votar de acordo com sua conscincia e seu
julgamento pessoal. No faz parte de seu papel transmitir uma vontade poltica j
formulada do lado de fora do Parlamento. Os representantes no so porta-vozes dos
eleitores, mas seus homens de confiana, seus trustees. Esta a definio de
representante elaborada por Burke no clebre "Discurso aos Eleitores de Bristol"
(Burke, 1774). A esse respeito, suas palavras apenas refletem a opinio dominante na
poca e que prevaleceu durante toda a primeira metade do sculo XIX. 0 perodo que
vai da primeira Reform Bill (1832) at a segunda (1867) chegou a ser chamado de ".a
idade de ouro do private M. P (Membro do Parlamento)", quer dizer, do deputado que
vota unicamente em funo de suas convices pessoais e no de compromissos
assumidos fora d Parlamento (Beer, 1982). Entre o fim das guerras napolenicas e a
segunda Reform Bill, a Cmara dos Comuns pode ser considerada um modelo
arquetpico de parlamentarismo. A independncia de cada deputado deve-se em parte ao
fato de que sua eleio foi conseqncia de um fator no-poltico, o prestgio local.
3) A liberdade da opinio pblica
A primeira metade do sculo XIX assistiu a uma proliferao de associaes
polticas extraparlamentares, como o cartismo, e de movimentos de defesa dos direitos
dos catlicos, da reforma parlamentar e de repdio lei do trigo. Numerosas
associaes organizavam manifestaes pblicas, peties, campanhas de
imprensa. (17) Um aspecto particular merece ser ressaltado: as linhas de clivagem
dessas diversas questes cortavam as divises entre os partidos. O que tenho chamado
de "opinio pblica" no podia encontrar expresso adequada atravs do voto. A eleio
de representantes e a expresso da opinio pblica (atravs de associaes, peties,
campanhas de imprensa etc.) diferiam no s por seu status constitucional - apenas a
primeira tinha efeitos legais -,como tambm por seus objetivos. Algumas questes,
como a liberdade de religio, a reforma do Parlamento e o livre comrcio, no eram
temas discutidos durante as campanhas eleitorais, nem eram decididos pelos resultados
da votao. Foram levadas ao centro da arena poltica por organizaes ad hoc e
resolvidas por meio de presses exercidas de fora do Parlamento.
A diferena de objetivos que separa a eleio dos representantes e a expresso da
opinio pblica decorria no s do carter restritivo do direito de voto, como da
natureza dessa forma de governo representativo. Se as eleies escolhiam as pessoas
tendo em vista a confiana pessoal que elas inspiravam, as opinies dos cidados sobre
assuntos e orientaes polticas precisavam encontrar outro canal de expresso. O
eleitorado nem sempre dispunha dessas opinies; isso ocorria apenas em situaes de
crise. Mas a estrutura do governo de tipo parlamentar implica que, havendo essas
opinies, elas devem ser expressas fora dos momentos de eleio.
Assim, no sistema parlamentar de representao, a liberdade de expresso da
opinio pblica possibilita a existncia de uma no-correspondncia, ou mesmo de um
conflito, entre a opinio pblica e as preferncias polticas manifestas nas eleies.
Recorrendo a uma imagem espacial, pode-se falar na possibilidade de um corte
horizontal entre a vontade superior do povo, que elege o Parlamento, e sua vontade
inferior, que se manifesta nas ruas e atravs da imprensa. A estrutura fundamental dessa
configurao aparece de modo mais evidente quando a voz da multido, do lado de fora
do Parlamento, expressa preocupaes que no repercutem do lado de dentro. Os
analistas mais sensveis tm observado que a possibilidade dessa divergncia, por mais
ameaadora que seja ordem pblica, essencial para a forma parlamentar do governo
representativo. Analisando o funcionamento do parlamentarismo ingls, antes da
constituio dos partidos de massa, Ostrogorski escreveu:
Alm dos perodos eleitorais, quando assume sua forma alais elevada, a opinio pblica
supostamente tambm representa uma permanente fonte de inspirao para os deputados e seu lderes, e
exerce um permanente controle sobre eles. Manifestando-se independentemente de qualquer via
constitucional, esse poder da opinio pblica se impe e leva a melhor (...). Mas para que esse poder, de
uma natureza eminentemente sutil e instvel, se faa sentir, preciso que lhe seja dada total liberdade
para assumir formas diversas e contrrias s regras e para que chegue at as portas do Parlamento
(Ostrogorski, s/d, vol. 1, p. 573).
Mas quando o povo se encontra fisicamente presente nas portas do Parlamento,
aumentam os ris-
cos de desordem e violncia. Essa forma de governo representativo caracteriza-se pelo
fato de que a liberdade de opinio inseparvel do risco da desordem pblica.
4) Decises polticas tomadas aps debates
Como os representantes no esto submetidos vontade de seus eleitores, o
Parlamento pode ser um local de deliberao no sentido pleno da palavra, ou seja, um
lugar onde os polticos definem suas posies atravs da discusso e onde o
consentimento de uma maioria alcanado atravs da troca de argumentos. Uma
discusso s pode gerar um acordo entre participantes que tm, de incio, opinies
divergentes, se estes puderem mudar de idia no transcorrer das argumentaes. Se, em
determinadas circunstncias, essa mudana for impossvel, a discusso no se prestar
construo do consentimento da maioria. Exatamente para permitir a deliberao que,
no parlamentarismo clssico, os deputados no esto presos vontade de seus eleitores.
Na Inglaterra, durante a primeira metade do sculo XIX, predominava a crena de que
os deputados deviam votar de acordo com as convices que tivessem formado por
intermdio do debate parlamentar, e no em funo de decises previamente tomadas.
Ainda que esse modelo nem sempre tenha sido seguido, a maioria dos candidatos e dos
deputados, na prtica, defendia tal princpio. A liberdade do representante pode ser
constatada pela contnua mobilidade de suas clivagens e reagrupamentos.(18)
A democracia de partido
1) Os representantes so eleitos pelos governados
O aumento do tamanho do eleitorado, gerado pela extenso do direito de voto,
impediu-o de manter relaes pessoais com seus representantes. Os cidados no votam
mais em algum que conhecem pessoalmente, mas em um candidato que carrega as
cores de um partido. Os partidos polticos, juntamente com suas burocracias e sua rede
de militantes, surgiram exatamente para mobilizar esse eleitorado mais numeroso.
Na poca de sua formao, acreditava-se que os partidos de massa conduziriam
o "cidado comum" ao poder. Aparentemente, a ascenso desses partidos prefigurava
no s a falncia do notvel, como tambm o fim do elitismo que caracterizara o
parlamentarismo. Nos pases em que os partidos de massa se baseavam em divises de
classe, havia a crena de que, por meio do partido socialista ou social-democrata, a
classe operria estaria representada no Parlamento por seus prprios integrantes, os
trabalhadores comuns. Mas a anlise de Michels sobre o partido social-democrata
alemo logo desmentiu essas expectativas (Michels, 1962, especialmente a parte IV,
"Social Analysis of Leadership").
Michels mostrou, e denunciou com amargura, a distncia que separava a
liderana da base operria em um partido tipicamente de massa e de classe. Demonstrou
que, embora os lderes e deputados do partido tivessem origem social operria, na
realidade eles levavam uma vida mais pequenoburguesa do que proletria. Michels
afirmou que os lderes e deputados do partido da classe operria se tornavam diferentes,
quando ascendiam ao poder, mas tambm enfatizou que eles j eram diferentes antes
disso. Segundo Michels, o partido proporciona "aos membros mais inteligentes [da
classe operria] uma oportunidade de ascenso na escala social", e eleva os proletrios
"mais capazes e mais bem-informados" (op. cit., pp. 263-4). Na aurora do capitalismo,
esses trabalhadores "mais inteligentes e ambiciosos" poderiam ter se tornado
pequenos empresrios, mas agora se tornavam burocratas de partido (idem, ibidem, pp.
258-9). Por essa razo, o partido dominado por elites "desproletarizadas" que
perderam a marca distintiva da classe operria. Essas elites, no entanto, ascendem a
posies de poder a partir de qualidades e talentos especiais, notadamente o ativismo e a
capacidade de organizao.
A anlise de Michels mostra que o carter elitista do governo representativo no
desaparece quando o sistema dominado pelos partidos de massa. 0 que acontece a
emergncia de um novo tipo de elite. As qualidades que especificam os representantes
no so mais o prestgio social e a notoriedade local, mas o ativismo e a capacidade de
organizao. Os eleitores no escolhem seus representantes por essa razo, mas essas
qualidades so selecionados pela estrutura interna do partido. A democracia de partido
o governo do ativista e lder partidrio, ou do "chefe poltico".
Observamos anteriormente que, nessa forma de governo representativo, o povo
vota em um partido e no em uma pessoa. O fenmeno da estabilidade eleitoral uma
prova disso. Os eleitores tendem a escolher, dentre uma longa lista de candidatos
apoiados por diferentes partidos, aqueles que pertencem mesma organizao. As
pessoas no s se inclinam a votar constantemente no mesmo partido, como tambm as
preferncias partidrias so transferidas de uma gerao para a outra: os filhos votam
como os pais, e os habitantes de uma localidade votam no mesmo partido durante
dcadas. Andr Siegfried, um dos primeiros analistas a observar a estabilidade do
comportamento eleitoral, falava da existncia de "climas de opinio". A estabilidade dos
comportamentos eleitorais, importante descoberta da cincia poltica na virada do
sculo, foi confirmada por inmeras pesquisas realizadas at a dcada de
70.(19) Contudo, a estabilidade eleitoral atinge uma das bases do parlamentarismo
clssico, na medida em que a eleio no mais a escolha de uma pessoa que os
eleitores conhecem pessoalmente e em quem confiam. Como o modelo parlamentar foi
identificado com o governo representativo, ao surgirem os partidos de massa, a
desintegrao desse vnculo pessoal foi interpretada como um indcio de crise na
representao poltica.
Por outro lado, a estabilidade eleitoral deriva, em grande medida, da
determinao das preferncias polticas por fatores socioeconmicos. Na democracia de
partido as clivagens eleitorais refletem divises de classe. Embora j se observasse, na
primeira metade deste sculo, em todos os pases democrticos, a influncia dos fatores
socioeconmicos sobre o comportamento, eleitoral, ela particularmente evidente nos
pases em que um dos grandes partidos foi formado e explicitamente concebido para ser
a expresso poltica da classe operria. Os partidos socialistas ou social-democratas so
geralmente considerados como os arqutipos do partido de massa contemporneo, que
se transformou, desde o final do sculo XIX, no ncleo de organizao das democracias
representativas. Por essa razo, nos pases onde os partidos social-democratas so fortes
que se pode encontrar a forma mais pura do tipo de representao gerada por lealdades
partidrias estveis.
Na Alemanha, na Inglaterra, na ustria e na Sucia, o voto constituiu, durante
dcadas, o meio de expresso de uma identidade de classe. Para a maioria dos eleitores
socialistas ou social-democratas, o voto no era uma questo de escolha, mas de
identidade social e destino. Os eleitores confiavam nos candidatos apresentados pelo
"partido", porque os reconheciam como membros da comunidade a que pertenciam. A
sociedade parecia estar dividida em torno de diferenas econmicas e culturais
fundamentais, em um pequeno nmero de campos, geralmente dois: o campo
conservador, unificado pela religio e por valores tradicionais, e o campo socialista,
definido pela posio socioeconmica de seus integrantes. (20) 0 eleitor reconhecia seus
interesses e crenas nas posies de um campo ou de outro; cada campo se tornava para
ele uma comunidade, unificada de alto a baixo por fortes laos de identidade.
por isso que, na democracia de partido, a representao se torna,
fundamentalmente, um reflexo da estrutura social. De incio, predomina apenas um
elemento constitutivo da representao, a diversidade social. Contudo, os setores sociais
que se manifestam atravs das eleies esto em conflito entre si. Como no governo de
tipo parlamentar, a eleio reflete uma realidade social anterior poltica. Mas,
enquanto as comunidades locais ou os "grandes interesses" que se afirmavam no
parlamentarismo no estavam necessariamente em conflito, este passa a tomar uma
importncia crucial na democracia de partido. Embora os artfices da representao
poltica considerassem a natureza pluralista das instncias representativas como uma de
suas principais virtudes, eles jamais imaginaram que esse mesmo pluralismo pudesse vir
a refletir um conflito social bsico e duradouro. Essa transformao da representao foi
uma conseqncia da industrializao e do conflito de classes por ela engendrado.
Nesse modelo de governo representativo, o sentimento de pertencimento e
identidade social determina muito mais as atitudes eleitorais do que a adeso ao
programa poltico de um partido. Naturalmente, os partidos de massa constitudos no
final do sculo XIX formularam plataformas polticas detalhadas, que utilizaram em
suas campanhas eleitorais. Quanto a isso, revelaram-se muito diferentes dos partidos
existentes no modelo parlamentar. Mas os eleitores no sabiam muita coisa a respeito
do contedo preciso dessas plataformas. Mais freqentemente do que se pensava, a
grande maioria dos eleitores desconhecia os planos especficos propostos pelos partidos.
Mesmo quando os eleitores tinham conhecimento da existncia de programas, eles s
guardavam na memria algumas frmulas muito vagas e as palavras de ordem mais
marcantes repetidas durante as campanhas. As plataformas polticas serviam para dar
aos ativistas um certo senso de direo, que mobilizava suas energias e unificava o
conjunto do partido. Ainda que por razes distintas, os eleitores dos partidos de massa
no conheciam muito mais a natureza exata das metas defendidas pelos candidatos do
partido em que votavam do que ocorria com o eleitorado no modelo parlamentar, ao
escolher uma pessoa de confiana. Os eleitores dos partidos de massa votavam num
partido porque se identificavam com ele, independentemente dos planos de ao
constantes da plataforma do partido. Nesse sentido, a democracia de partido, assim
como o tipo parlamentar de governo representativo, baseia-se na confiana. A diferena
est no objeto dessa confiana: no mais uma pessoa, mas uma organizao, o partido.
2) A independncia parcial dos representantes
Na democracia de partido, os representantes no so mais indivduos livres para
votar segundo sua conscincia e julgamento: eles esto presos disciplina partidria e
dependem do partido que os elegeu. "O deputado social-democrata", escreveu Kautsky,
"no um homem livre, por mais escabroso que isto possa aparecer; ele um simples
delegado do partido.."2 O membro da classe operria que tem assento no Parlamento
apenas um porta-voz do partido. Esse principio se traduz em prticas efetivas que
podem ser observadas em todos os pases social-democrticos: estrita disciplina de voto
no Parlamento e controle dos deputados pela mquina do partido. Hans Kelsen, cujos
escritos polticos formulam, de maneira exemplar, os princpios da democracia de
partido, props diversas medidas destinadas a garantir ao partido um controle eficiente
dos seus deputados: os representantes deveriam ser obrigados a renunciar ao mandato se
abandonassem o partido e os partidos deveriam ter o direito de destituir o deputado. (22)
Nesse modelo de governo representativo, o Parlamento se transforma em um
instrumento de avaliao e registro da fora relativa dos interesses sociais em luta.
Chama a ateno que, com exceo da Inglaterra, todos os pases onde a social-
democracia forte tenham um sistema de representao proporcional, quer dizer, o
sistema eleitoral visa refletir, da maneira mais exata possvel, a situao das relaes de
fora dentro do eleitorado. Kelsen (1981, p. 61) alegava que a representao
proporcional era necessria "para que a verdadeira estrutura de interesses se refletisse na
composio do Parlamento". Entretanto, numa sociedade em que o principal organismo
poltico reflete, com distores mnimas, a luta pelo poder de interesses contraditrios e
solidamente unificados, sempre se corre o risco de um confronto violento. Como as
pessoas se vinculam a um campo ou outro em virtude de seus interesses e crenas, se
um desses campos vencer e tentar impor sua vontade, as que esto no campo contrrio
sofrero uma derrota total, que afetar todos os setores de suas vidas, e isso poder
induzi-Ias a recorrer violncia. A estabilidade eleitoral aumenta esses riscos. A
minoria no conserva muitas esperanas de reverter a situao num futuro prximo. A
democracia de partido maximiza o risco de confronto aberto. Mas os altos custos do
confronto motivam os atores a evit-lo. De modo geral, quanto menos conscientes os
atores estiverem das resistncias que tero de enfrentar, mais propensos se mostraro a
assumir riscos. Na democracia de partido os vrios campos no podem estar
equivocados quanto fora dos adversrios, pois a composio do Parlamento reflete
essa fora com muita preciso.
Para evitar o risco do confronto violento, o campo majoritrio tem apenas uma
soluo: estabelecer um acordo com a minoria. A democracia de partido s se torna uma
forma vivel de governo quando os interesses opostos aceitam o princpio da
conciliao poltica, uma vez que nada vem atenuar seu conflito na esfera social.
Kelsen, alis, v no conceito de conciliao a pedra angular da democracia, ainda que
no tenha explicado claramente a razo pela qual os protagonistas teriam motivos para
transigir (Kelsen, 1981, pp. 53-68). Ao longo da histria, os partidos social-democratas
s chegaram ao poder, e nele se mantiveram, quando aceitaram o princpio da
conciliao. Essa aceitao foi marcada de maneira simblica pela escolha de uma
estratgia de coalizo quando dominaram o governo pela primeira vez. Ao formar uma
coalizo, o partido se coloca deliberadamente numa situao de no poder realizar todos
seus projetos. Ele escolhe aceitar uma vontade que no a sua. (23)Por outro lado, a
representao proporcional raras vezes produz uma maioria absoluta no Parlamento;
constitui, portanto, um estmulo adoo de uma estratgia de coalizo.
Mas, se a democracia de partido repousa no princpio da conciliao, os partidos
no podem realizar a totalidade dos seus projetos, quando ascendem ao poder.
importante ressaltar que, para estabelecer uma soluo de compromisso ou formar uma
coalizo, a direo do partido precisa ter uma margem de manobra aps as eleies. O
partido no pode ficar atrelado exclusivamente ao seu programa poltico. Essa liberdade
de ao facilitada pelo fato de que, ao votar, os eleitores manifestam sua confiana em
um partido. Evidentemente a organizao partidria est, at certo ponto, vinculada s
promessas que fez, pois assumiu compromissos pblicos com determinadas linhas de
ao. Alm disso, os militantes se mobilizaram em torno de uma plataforma que
ajudaram a construir. Dessa maneira, a liderana do partido deve agir de acordo com a
orientao geral traada na plataforma poltica. Apesar disso, se o partido quiser entrar
em acordo com a oposio ou com seus aliados, os dirigentes devem se posicionar como
os nicos juzes do grau em que o programa ser cumprido. Ao contrrio do que se
costuma afirmar, a democracia de partido no suprime a relativa independncia dos
representantes, inerente ao modelo parlamentar. O que difere a identidade do sujeito
dessa independncia parcial: em vez de ser o representante individual, passa a ser o
grupo formado pelo partido e por seus lderes.(24) A independncia dos representantes
no to ampla quanto foi no parlamentarismo: eles no podem mais decidir segundo
seu prprio julgamento, tm de exercer esse juzo dentro dos limites de uma orientao
geral.
Um bom exemplo dessa independncia parcial se encontra em uma resoluo
adotada pelo Partido Trabalhista Ingls, em 1907, que dizia respeito s relaes entre o
congresso anual do partido, que definia seu programa poltico, e o grupo parlamentar. A
moo estipulava que as instrues encaminhadas pelo congresso do partido aos
parlamentares deveriam ser obrigatoriamente cumpridas, mas o momento e a maneira de
coloc-las em prtica ficariam a critrio dos deputados, ouvida a direo do partido.
Como observou um dos lderes, essa resoluo significava atribuir direo o poder de
definir as prioridades na execuo do programa (Beer, 1982). Como o partido no
permaneceria no poder para sempre, essa autoridade para definir prioridades conferia
direo uma autonomia nada desprezvel.
3) A liberdade da opinio pblica
Nesse tipo de governo representativo, os partidos organizam tanto a disputa
eleitoral quanto os modos de expresso da opinio pblica (manifestaes de rua,
peties, campanhas pelos jornais). Todas essas formas de expresso so estruturadas ao
longo das clivagens partidrias. As vrias associaes e os rgos de imprensa mantm
laos com um dos partidos. A existncia de uma imprensa de opinio tem uma
importncia especial: os cidados mais bem-informados, os mais interessados em
poltica e os formadores de opinio, obtm informaes por intermdio da leitura de
uma imprensa politicamente orientada. Desse modo, os cidados so muito pouco
expostos recepo de pontos de vista contrrios, o que contribui para reforar a
estabilidade das opinies polticas. Uma vez que os partidos dominam tanto o cenrio
eleitoral quanto a articulao de opinies polticas fora dos perodos de eleio, as
clivagens da opinio pblica coincidem com as clivagens eleitorais. Ostrogorski definiu
os partidos de massa como "associaes integradoras": quando uma pessoa ingressa
num partido, "ela se d a ele por inteiro" (Ostrogorski, op. cit., vol. 11, p. 621).
Analisando a Repblica de Weimar, Schmitt (1931, pp. 83-4) descreve as conseqncias
dessa tendncia para a integralidade, afirmando:
(...) a extenso [da poltica] a todos os setores da vida humana (...) essa tendncia "totalizadora"
se realiza por intermdio de uma rede de organizaes sociais para um certo segmento dos cidados.
Certamente no estamos diante de um Estado total, mas temos instituies sociais ligadas a partidos, com
tendncia totalidade, e que organizam seu rebanho desde a mais tenra idade, oferecendo, cada uma
delas, uma programao cultural completa.
Como os meios de expresso disponveis para cada um dos campos em que se
divide a opinio pblica so direta ou indiretamente controlados por organizaes
partidrias, os cidados comuns no podem falar por si mesmos. Eles no tm outro
canal de expresso seno os partidos e suas organizaes filiadas. Essa situao
aparentemente representa uma violao do princpio de que, no governo representativo,
a opinio pblica pode se manifestar com independncia diante do controle do governo.
As anlises de Schmitt ajudam a entender por que no esse o caso. No h
dvida de que cada um dos campos se expressa de maneira unvoca: as manifestaes
eleitorais ou no-eleitorais de sua vontade coincidem exatamente, mas h mais de um
campo de opinio e nem todos participam do governo. Por outro lado, a instncia que
governa no mais o Parlamento inteiro, como no sistema parlamentarista; o partido
majoritrio, ou uma coligao de partidos. A democracia de partido a era do governo
de partido. Isso quer dizer que existe algo no controlvel pelo partido no poder: a
oposio e seus canais de expresso. Na democracia de partido, a liberdade da opinio
pblica significa liberdade de oposio. Sempre possvel manifestar livremente uma
opinio diferente da defendida pelo partido no poder, mesmo . que, no interior de cada
um dos campos, os cidados no possam exprimir opinies independentes do controle
dos lderes. Contrastando com o que se passa no governo representativo de tipo
parlamentar, a liberdade da opinio pblica sofre um deslocamento. Recorrendo
novamente metfora espacial, como se um corte vertical entre o partido majoritrio e
a oposio tomasse o lugar do corte horizontal entre os que esto do lado de dentro do
Parlamento e os que esto do lado de fora.
Talvez se possa alegar que a Repblica de Weimar no constitui exatamente um
modelo de governo representativo vivel. Mas o regime foi derrotado porque os partidos
que apoiavam a Constituio no conseguiram estabelecer entre si uma soluo de
compromisso. Quando a conciliao possvel, uma ordem poltica fundada em campos
solidamente unificados se torna vivel. A ustria posterior Segunda Guerra Mundial
um exemplo perfeito de um governo representativo desse tipo.
4) Decises polticas tomadas aps debates
Na democracia de partido, as sesses plenrias do Parlamento no so mais um
frum de debates deliberativos. Uma rgida disciplina comanda o voto no interior de
cada campo de foras. Alm disso, uma vez determinada a posio do partido, os
deputados no podem mudar de opinio em funo dos debates. Por ltimo, as posies
de cada campo, no interior do Parlamento, so quase sempre as mesmas, qualquer que
seja o assunto posto em votao. O partido da maioria sistematicamente apia as
iniciativas do governo, enquanto a minoria lhe faz oposio. Isso sugere que os
deputados no avaliam as propostas em funo do seu mrito, mas assentam suas
decises em consideraes extrnsecas. O Parlamento no mais um lugar onde se
chega a um acordo de maioria sobre polticas especficas a partir de posies
inicialmente divergentes. A posio da maioria j est fixada antes de comearem os
debates. As sesses do Parlamento e as votaes apenas conferem um selo de validade
legal a decises tomadas em outros lugares.
Essa ruptura com os padres do parlamentarismo foi objeto de numerosas
anlises no incio do sculo XX. De modo geral, ela foi interpretada como urna
indicao de que a poca do debate pblico havia chegado ao fim. Na realidade, o
debate deslocava-se para outros fruns. verdade que, na democracia de partido,
uma vez fixada a posio do partido os deputados no podem mudar de opinio.
Tambm verdade que as decises partidrias so tomadas antes dos debates
parlamentares. Contudo, nas discusses realizadas dentro dos partidos, antes dos
debates no Parlamento, os participantes efetivamente podem deliberar. A direo do
partido e os integrantes do grupo parlamentar discutem entre si sobre a posio coletiva
a ser adotada. claro que esse tipo de debate exclui as posies dos outros partidos,
mas esse modelo de governo representativo incentiva a discusso entre os lderes dos
diversos partidos. J observamos antes que esse sistema de representao se fundamenta
no princpio da transigncia poltica, tanto entre maioria e minoria quanto entre os
membros de uma coalizo. As eleies no determinam as polticas especficas que
devem ser praticadas; elas determinam a fora relativa dos vrios partidos, cada um com
sua plataforma prpria. A relao de foras entre partidos no indica as questes em que
se poderia tentar um acordo, nem define com preciso de que maneira se poderia chegar
a um meio-termo. O contedo exato da soluo de compromisso , portanto, uma
questo de negociao entre os partidos e seus lderes. Por outro lado, as organizaes
social-democratas institucionalizaram um processo de consultas e negociao entre
grupos de interesse, como sindicatos e associaes empresariais. Esse fenmeno,
conhecido como "neocorporativismo", tem sido objeto de grande ateno por parte da
cincia poltica recente.(25) As instituies neocorporativistas, cujo objetivo facilitar a
conciliao entre interesses sociais opostos, incentivam a discusso. Os termos do
acordo no so fixados antes do cotejo das posies; so, antes, seu resultado. O
princpio da conciliao, tanto na poltica quanto nas esferas sociais, supe a negociao
e a discusso. comum subestimar importncia do debate na democracia de partido,
porque o carter essencial da soluo conciliatria nessa forma de governo no foi
adequadamente reconhecido. Pensava-se que os representantes dos diferentes campos
estivessem rigorosamente comprometidos com os detalhes de suas plataformas polticas
- caso em que, de fato, no seria possvel nenhuma mudana de posio e nenhum
debate. Mas, na realidade, quando a democracia de partido uma forma estvel de
governo, ela no funciona por meio da rgida imposio de programas preestabelecidos.
A democracia do pblico
1) Os representantes so eleitos pelos governados
Tem-se observado, nos ltimos anos, uma ntida modificao nas interpretaes
dos resultados eleitorais. Antes dos anos 70, a maioria dos estudos conclua que as
preferncias polticas podiam ser explicadas pelas caractersticas sociais, econmicas e
culturais dos eleitores. Vrias pesquisas sobre o tema mostram que a situao mudou.
Os resultados eleitorais tendem a variar significativamente de uma eleio para a outra,
ainda que se mantenham inalteradas as condies socioeconmicas e culturais dos
eleitores. (26)
A personalizao da escolha eleitoral
A personalidade dos candidatos parece ser um dos fatores essenciais na
explicao dessas variaes: as pessoas votam de modo diferente, de uma eleio para a
outra, dependendo da personalidade dos candidatos. Cada vez mais os eleitores tendem
a votar em uma pessoa, e no em um partido. Esse fenmeno assinala um afastamento
do que se considerava como comportamento normal dos eleitores em uma democracia
representativa, sugerindo uma crise de representao poltica. Na realidade, a
predominncia das legendas partidrias na determinao do voto caracterstica apenas
de um tipo especfico de representao: a democracia de partido. Um outro aspecto que
tambm aproxima a situao atual do modelo parlamentar o carter pessoal da
relao de representao. Tem sido observado ainda o aumento da importncia dos
fatores pessoais no relacionamento entre o representante e seu eleitorado (Cain et al.,
1987). Esse aspecto aparece de modo ntido na relao que se estabelece entre o poder
executivo e os eleitores no plano nacional. H muito tempo os analistas vm
constatando uma tendncia personalizao do poder nos pases democrticos. Nos
pases em que o chefe do poder executivo eleito diretamente por sufrgio universal, a
escolha do presidente da Repblica tende a ser a eleio mais importante. Nos regimes
parlamentaristas, onde o chefe do poder executivo tambm o lder da maioria
parlamentar, as campanhas e as eleies legislativas se concentram em torno da pessoa
desse lder. Os partidos continuam a exercer um papel essencial, mas tendem a se tornar
instrumentos a servio de um lder. Ao contrrio do que acontece na representao
parlamentarista, o chefe do governo, e no o membro do Parlamento, que se considera
como o representantepor excelncia. Contudo, da mesma maneira que acontece no
parlamentarismo, a relao de representao tem um carter essencialmente pessoal.
Essa nova situao tem duas causas. Em primeiro lugar, os canais de
comunicao poltica afetam a natureza da relao de representao: os candidatos se
comunicam diretamente com seus eleitores atravs do rdio e da televiso, dispensando
a mediao de uma rede de relaes partidrias. A era dos ativistas, burocratas de
partido ou "chefes polticos" j acabou. Por outro lado, a televiso reala e confere uma
intensidade especial personalidade dos candidatos. De certa maneira, ela faz recordar a
natureza face a face da relao de representao que caracterizou a primeira forma de
governo representativo. Os meios de comunicao de massa, no entanto, privilegiam
determinadas qualidades pessoais: os candidatos vitoriosos no so os de maior
prestgio local, mas os "comunicadores", pessoas que dominam as tcnicas da mdia. O
que estamos assistindo hoje em dia no a um abandono dos princpios do governo
representativo, mas a uma mudana do tipo de elite selecionada: uma nova elite est
tomando o lugar dos ativistas e lderes de partido. A democracia do pblico o reinado
do "comunicador".
O segundo fator determinante da situao atual so as novas condies em que
os eleitos exercem o poder. Reagindo a essas mudanas, os candidatos e os partidos do
nfase individualidade dos polticos em detrimento das plataformas polticas. Como o
mbito das atividades do governo aumentou consideravelmente nas ltimas
dcadas, tornou-se mais difcil para os polticos fazer promessas muito detalhadas; os
programas ficariam muito extensos e seriam praticamente ilegveis. Um outro fator
ainda mais importante o aumento da complexidade das circunstncias polticas com
que os governos tm se defrontado desde a Segunda Guerra Mundial. A crescente
interdependncia econmica das naes impe a cada governo a necessidade de
enfrentar decises tomadas por um nmero cada vez maior de atores. Isso significa, por
sua vez, que tambm os problemas a ser enfrentados pelos polticos no poder so cada
vez menos previsveis. As circunstncias dentro das quais se desenvolve a ao do
governo demandam um poder discricionrio, cuja estrutura formal pode ser comparada
antiga noo de prerrogativa. Locke definiu o conceito de prerrogativa como a
autoridade para tomar decises na ausncia de legislao prvia. A necessidade desse
poder justificada no Segundo Tratado pela eventualidade de o governo ter de enfrentar
situaes imprevistas, ao passo que as leis so constitudas por regras fixas previamente
sancionadas. (27)De modo anlogo, possvel pensar que os governos contemporneos
necessitam de um poder discricionrio relativamente aos programas polticos, j que
cada vez mais difcil prever os acontecimentos que tero de ser enfrentados. Se as
circunstncias atuais exigem uma determinada forma de poder arbitrrio, de bom
senso que os candidatos realcem suas qualidades e aptides pessoais para tomar
decises adequadas, em vez de ficarem com as mos atadas por promessas muito
detalhadas. Os eleitores tambm esto cientes de que o governo ter de enfrentar
imprevistos. Na opinio dos eleitores, portanto, a confiana pessoal que o candidato
inspira um critrio de escolha mais adequado do que o exame dos projetos para o
futuro. Mais uma vez, a confiana, to importante nas origens do governo
representativo, assume uma importncia decisiva.
Por conseguinte, os eleitores contemporneos devem conceder aos seus
representantes uma certa margem de liberdade relativamente s plataformas eleitorais.
A bem dizer, isso sempre aconteceu no governo representativo, desde que os mandatos
imperativos foram proibidos. A situao atual apenas torna mais visvel um aspecto
permanente da representao poltica. Mas o poder discricionrio no o mesmo que
um poder irresponsvel. Os eleitores mantm o poder fundamental, que sempre tiveram
no governo representativo, de destituir os representantes quando seus mandatos
terminam. Hoje especialmente difcil avaliar os polticos levando em conta suas
plataformas, mas perfeitamente vivel julg-los mediante a anlise de sua folha de
servios. Tambm nesse sentido o conceito de poder discricionrio mostra semelhanas
com o conceito de poder de prerrogativa para Locke. Segundo a definio de Locke, o
poder de prerrogativa no era ilimitado, mas apenas uma capacidade de agir "conforme
exijam o interesse e o bem pblico". Nas atuais circunstncias, os eleitores que
determinam a posteriori, reelegendo ou destituindo o representante, se as iniciativas por
ele tomadas promoveram ou no o bem pblico.
Os termos gerais da escolha eleitoral
Alm da personalidade dos candidatos, os estudos contemporneos revelam que
o comportamento dos eleitores varia de acordo com os termos da escolha eleitoral. Por
exemplo, os cidados votam em diferentes partidos em eleies presidenciais,
legislativas e municipais, sugerindo que as decises de voto levam em conta a
percepo do que est em jogo numa eleio especfica, e no so decorrentes das
caractersticas socioeconmicas e culturais dos eleitores. Assim tambm, as decises do
eleitorado parecem ser suscetveis s questes levantadas durante as campanhas
polticas. Os resultados da votao variam significativamente, at mesmo em perodos
curtos de tempo, conforme a nfase atribuda s questes no transcorrer das
campanhas.(28) Os eleitores parecem responder (aos termos especficos que os polticos
propem em cada eleio), mais do que expressar (suas identidades sociais ou
culturais). Desse ponto de vista, a situao atual representa um afastamento do processo
de formao das preferncias polticas na democracia de partido. Hoje em dia,
predomina a dimenso reativa do voto.
Toda eleio implica um fator de diviso e diferenciao entre os eleitores. De
um lado, toda eleio visa necessariamente distinguir os que apiam um candidato dos
que so contrrios a ele. Por outro lado, as pessoas se mobilizam e se unem mais
efetivamente quando tm adversrios e percebem existir diferenas entre elas e os
demais. Os candidatos precisam, ento, no s identificar a si prprios, como tambm
definir quem so seus adversrios. Eles no s se identificam, como assinalam uma
diferena. Em todas as formas de governo representativo, os polticos necessitam de
diferenas que lhes sirvam de base para mobilizar seus adeptos. As clivagens sociais,
que fora dos perodos eleitorais dividem a massa dos cidados, constituem um recurso
essencial.
Nas sociedades em que existe uma diviso, ao mesmo tempo duradoura e
especialmente notria, os polticos sabem, antes da eleio, que clivagens devem
explorar, e isso lhes permite demarcar o divisor de guas que iro propor durante a
campanha. Nessas circunstncias, portanto, os termos da escolha oferecidos pelos
polticos representam uma transposio para a esfera eleitoral de uma clivagem
preexistente. isso que acontece na democracia de partido. Mas em algumas sociedades
ocidentais a situao atual diferente. Nenhuma linha divisria socioeconmica ou
cultural mais evidente do que as outras. bvio que os cidados no constituem uma
massa homognea que possa ser dividida de qualquer maneira pelas escolhas que lhe
so propostas, mas as linhas de demarcao social e cultural so muito numerosas, se
entrecruzam, mudam com muita rapidez. Um eleitorado desse tipo suscetvel a vrias
possibilidades de corte. Os polticos devem decidir, entre esses possiveis cortes, quais
sero os mais eficientes e mais favorveis a seus propsitos. Uma linha ou outra de
diviso sempre pode ser provocada. Portanto, os articuladores dos termos da escolha
conservam uma relativa autonomia na seleo das clivagens que desejam explorar.
Nessas condies, a iniciativa dos termos da escolha eleitoral cabe ao poltico e no ao
eleitorado, e isso explica por que razo as decises hoje em dia aparentam ser
primordialmente reativas.
Rigorosamente falando, em todas as formas de governo representativo o voto
constitui, em parte, uma reao do eleitorado aos termos que lhe so oferecidos. Mas,
quando esses termos espelham uma realidade social, independentemente da ao dos
polticos, tem-se a impresso que o eleitorado a fonte dos termos aos quais, na
verdade, ele apenas responde com seu voto. O carter reativo do .voto obscurecido por
sua dimenso expressiva. Quando, inversamente, os termos da escolha decorrem
principalmente de aes relativamente independentes dos polticos, o voto ainda uma
expresso do eleitorado, mas sua dimenso reativa se torna mais importante e mais
visvel. Isso explica por que o eleitorado se apresenta, antes de tudo, como
um pblico que reage aos termos propostos no palco da poltica. Por essa razo,
denominamos essa forma de governo representativo de "democracia do pblico".
Os polticos, no entanto, tm uma autonomia apenas parcial ou relativa na
seleo dos assuntos que dividem o eleitorado; eles no podem inventar, com total
liberdade, os princpios da clivagem que iro propor. Nem toda diviso possvel,
porque o eleitorado j se encontra dividido por fatores sociais, econmicos e culturais
anteriores s decises dos candidatos. Ademais, os polticos no podem nem ao menos
escolher entre as decises como melhor lhes aprouver. Eles sabem que a utilidade das
possveis divises no a mesma em todos os casos: se um candidato fomenta uma
linha de clivagem que no mobiliza eficazmente os eleitores, ou uma outra que funciona
contra ele, acaba perdendo a eleio. Os polticos podem formular uma determinada
opinio que, a seu ver, divide o eleitorado em vez de uma outra qualquer, mas a
eleio que, em ltimo caso, ir sancionar ou no sua iniciativa. Os candidatos no
sabem de antemo onde est o divisor de guas mais eficiente, mas tm todo interesse
em fazer essa descoberta. Em comparao com a autonomia que os polticos usufruam
na democracia de partido, a iniciativa deles aumenta nesse novo sistema, mas, em
compensao, eles precisam estar permanentemente empenhados em identificar as
questes que melhor dividem o eleitorado para explor-las politicamente. Mas, se s
clivagens mais eficazes so aquelas que correspondem s preocupaes dos eleitores, o
processo tende a criar uma convergncia entre os termos da escolha eleitoral e as
divises do pblico. Na democracia de partido, ao contrrio, pode haver uma
correspondncia imediata entre esses dois aspectos, porque os polticos sabem de
antemo, e com razovel margem de segurana, quais so as clivagens fundamentais do
eleitorado. Na democracia do pblico, a convergncia s estabelece com o tempo
atravs de um processo de ensaio e erro: o candidato toma a iniciativa de propor uma
linha divisria durante a campanha, ou, com menos riscos, a partir das pesquisas de
opinio. O pblico, a seguir, responde diviso proposta e, por fim, o poltico corrige
ou mantm a proposta inicial, dependendo da reao do pblico.
Observa-se, alm disso, que a escolha final oferecida aos eleitores no
resultante de um plano consciente ou deliberado. Cada candidato prope a questo ou o
termo que lhe parece mais eficaz e vantajoso. Mas a escolha finalmente apresentada e a
clivagem que ela provoca decorrem da combinao dos termos oferecidos pelo conjunto
dos candidatos. A configurao final da escolha produto da pluralidade de aes
descoordenadas.
Nas democracias, a poltica freqentemente analisada por meio de uma
analogia com o funcionamento do mercado. A metfora teatral do pblico e do palco
parece, no entanto, mais apropriada do que a da oferta e demanda na descrio do
processo eleitoral contemporneo. A metfora teatral expressa a diferena entre aqueles
que tomam a iniciativa dos termos da escolha e aqueles que fazem as escolhas, e reala
a independncia parcial dos primeiros. A metfora do mercado, ao contrrio, contm
muitas dificuldades que se tornam visveis ao desdobr-la em todas as suas implicaes.
H razes, sem dvida, para descrever os polticos como empresrios que competem
para ganhar votos e maximizar seus benefcios - as recompensas materiais e simblicas
do poder. Mas caracterizar os eleitores como consumidores bem menos apropriado.
Um consumidor que entra num mercado econmico sabe o que quer: suas preferncias
independem dos produtos que lhe so ofertados. A teoria econmica supe que as
preferncias dos consumidores so exgenas. Na poltica, entretanto, esse suposto no
realista e contraria a experincia. Na maior parte das vezes, quando um cidado entra no
que se poderia chamar de mercado poltico, suas preferncias no esto ainda formadas.
Ao contrrio, elas se firmam medida que ele vai tomando conhecimento dos debates
pblicos. Na poltica a demanda no exgena; de modo geral, as preferncias no
preexistem ao dos polticos.(29)
Ainda no foi suficientemente valorizado o fato de que o prprio Schumpeter,
considerado como o fundador das teorias econmicas da democracia, admitia que, em
poltica, no existe propriamente uma demanda. Schumpeter insistia que na esfera dos
"assuntos nacionais e internacionais", no se justificava a hiptese de que os indivduos
tm volies claramente definidas e independentes das propostas dos polticos. Essas
volies existem, mas somente quando se relacionam com assuntos de importncia
imediata para as pessoas das quais elas tm conhecimento direto, "as coisas que lhes
dizem respeito diretamente, sua famlia, sua cidade ou seu bairro, sua classe, sua
parquia, seu sindicato ou qualquer outro grupo do qual participem ativamente"
(Schumpeter, 1975, p. 258). Dentro desse "campo limitado", a experincia direta da
realidade permite a formao de preferncias bem definidas e independentes. Quando,
ao contrrio, "nos afastamos das preocupaes privadas de ordem familiar ou
profissional para penetrar no domnio dos assuntos nacionais e internacionais, que no
se ligam direta e inequivocamente quelas preocupaes particulares", o senso de
realidade enfraquece (Schumpeter, op. cit.). Assim escreve Schumpeter:
Esse empobrecimento do senso de realidade explica no s um empobrecimento do senso de
responsabilidade, como tambm uma falta de efetiva volio. As pessoas tm, naturalmente, suas
frmulas prontas, suas aspiraes, suas fantasias e suas reclamaes; elas tm sobretudo suas simpatias e
antipatias. Mas habitualmente isso no se compara ao que chamamos de vontade - a contrapartida
psquica de uma ao responsvel que visa objetivos precisos" (Idem, ibidem, p. 261; a nfase minha).
O que chama a ateno nesse trecho o fato de Schumpeter negar no s a
natureza racional ou responsvel da vontade do indivduo, alm do limitado crculo de
suas preocupaes de ordem particular, quanto a prpria existncia da volio. Em
trecho posterior, ele observa que os eleitores no tm uma vontade poltica
independente da influncia das polticos. "A vontade que observamos ao analisar os
processos polticos", escreve Schumpeter, ", em grande parte, fabricada, e
no espontnea (Idem, ibidem, p. 263).
Se no existe, em poltica, uma demanda exgena, a analogia entre a escolha
eleitoral e o mercado cai por terra. O nico elemento vlido na metfora do mercado a
idia de que a iniciativa da proposta das alternativas de escolha pertence a atores
distintos e relativamente independentes daqueles que, afinal de contas, fazem as
escolhas. Sendo assim, a metfora do palco e do pblico mais adequada, embora ainda
imperfeita, para descrever essa realidade.
No democracia do pblico os representantes polticos so atores que tomam a
iniciativa de propor um princpio de diviso no interior do eleitorado. Eles buscam
identificar essas clivagens e traz-las ao palco. Mas o pblico que, afinal, d o
veredicto.
2) A independncia parcial dos representantes
Os estudos eleitorais reconhecem que a eleio dos representantes vem sendo
atualmente muito influenciada por uma "imagem", quer seja a imagem da pessoa do
candidato, quer seja a da organizao ou partido a que ele pertence. A palavra "imagem"
pode, no entanto, se prestar a confuso. No vocabulrio jornalstico, ela
freqentemente empregada, em oposio de "substncia", no sentido de percepes
vagas e superficiais destitudas de contedo poltico. Na verdade, as pesquisas de
opinio revelam que as imagens elaboradas pelos eleitores no deixam de ter um
contedo poltico. Para citar apenas um exemplo, sabe-se que nas eleies francesas de
1981, que deram a vitria aos socialistas, o eleitorado no tinha idias e preferncias
claras acerca da poltica econmica formulada pelos socialistas (nacionalizaes,
estmulo demanda interna). Entretanto, ficou provado que a vitria socialista resultou
em grande parte de uma percepo, embora vaga, que inclua um contedo: a idia de
que a crise era conseqncia das medidas postas em prtica pelo governo anterior e que
era possvel retomar o crescimento da economia e do emprego (Cohen, 1986, pp. 78-
80). Uma campanha eleitoral um processo de construo de antagonismos: ela joga
vrias imagens umas contra as outras. Considerada isoladamente, cada imagem, na
verdade, pode significar quase tudo. O erro est exatamente em examinar cada uma
delas em separado. Os eleitores recebem uma variedade de imagens que competem
entre si. Embora sejam vagas, as imagens no so totalmente indeterminadas ou
ilimitadas, pois a campanha eleitoral cria um sistema de diferenas. Uma coisa pelo
menos a imagem dos candidatos no pode designar: a imagem de seus adversrios. Uma
campanha eleitoral pode ser comparada a uma linguagem, como definiu o fundador da
lingstica contempornea, Ferdinand de Saussure: o significado de cada termo o
resultado da coexistncia de vrios termos que se distinguem uns dos outros.
bem verdade que essas imagens so representaes polticas muito
simplificadas e esquematizadas. Evidentemente, a importncia dessas representaes
esquemticas decorre do fato de que muitos eleitores no esto suficientemente
capacitados para compreender os detalhes tcnicos das medidas propostas e as razes
que as justificam. Mas a utilizao de representaes simplificadas tambm um meio
de resolver o problema dos custos da informao poltica. J se observou que um dos
maiores problemas enfrentado pelo cidado nas grandes democracias a desproporo
dos custos necessrios para conseguir a informao necessria e a influncia que ele
espera exercer sobre o resultado das eleies. Esse problema no ocorre na democracia
de partido, porque a deciso dos eleitores se define por um sentimento de identidade de
classe. Igualmente poderia se dizer que a identificao partidria uma soluo para o
problema dos custos da informao na democracia de partido. Seja como for, quando a
identidade social e a identificao partidria perdem importncia na determinao do
voto, surge a necessidade de encontrar caminhos alternativos para obter informao
poltica.
J que os representantes so escolhidos a partir dessas imagens esquemticas,
sobra-lhes um espao de liberdade, aps eleitos, para agir. A causa de sua eleio foi um
compromisso relativamente vago que naturalmente se presta a diversas interpretaes.
Fica assegurada, portanto, a independncia parcial dos representantes, que sempre
caracterizou o governo representativo.
3) A liberdade da opinio pblica
Os canais de comunicao com a opinio pblica so politicamente neutros, isto
, no tm uma base partidria. Razes econmicas e tecnolgicas causaram o declnio
da imprensa de opinio. Atualmente, os partidos polticos no costumam ser
proprietrios de jornais de grande circulao. Por outro lado, o rdio e a televiso no
tm oficialmente uma orientao partidria. O resultado dessa neutralizao da mdia
em relao s clivagens partidrias que as pessoas recebem as mesmas informaes
sobre um dado assunto, a despeito de suas preferncias polticas. Isso no significa que
os assuntos ou os fatos - diferentemente dos julgamentos - sejam percebidos de maneira
"objetiva", sem distores, mas simplesmente que eles so percebidos de maneira
relativamente uniforme atravs do amplo espectro das preferncias polticas. Ao
contrrio, quando grande parte da imprensa se encontra sob controle dos partidos (como
acontece na democracia de partido), as pessoas escolhem sua fonte de informao de
acordo com suas inclinaes partidrias; os fatos ou os assuntos so percebidos pela
tica do partido em que votam.
Uma comparao entre o escndalo de Watergate e o caso Dreyfus, duas
situaes nas quais a opinio pblica teve um papel fundamental, pode exemplificar o
argumento. Descobriu-se que, durante a crise de Watergate, os americanos tinham, de
modo geral, a mesma compreenso dos fatos, independentemente de sua preferncia
partidria e do julgamento que faziam. No caso Dreyfus, ao contrrio, parece que at
mesmo a percepo dos fatos foi diferente entre os vrios setores da opinio pblica:
cada segmento do pblico francs percebia os fatos atravs da tica dos rgos de
imprensa que refletiam suas inclinaes partidrias (Lang & Lang, 1983, pp. 289-291).
Nesse mesmo sentido, descobriu-se que um dos aspectos mais evidentes das
ltimas eleies francesas foi a homogeneizao da imagem dos partidos no interior do
eleitorado. Ao que se sabe, durante as eleies parlamentares de 1986, os eleitores
tinham aproximadamente a mesma percepo das posies dos vrios partidos. E claro
que havia divergncias no modo de avaliar os partidos, e o voto expressou essas
diferenas, mas os assuntos tratados eram percebidos pelo eleitorado de modo quase
idntico, a despeito do partido em que votaram (Grunberg et al., 1986, pp. 125-127).
Pode-se sugerir, portanto, que a percepo dos temas e dos problemas pblicos
(diferentemente do julgamento dessas questes) tende hoje em dia a ser homognea e
independente das preferncias polticas expressas nas eleies. Mas as pessoas podem
assumir posies divergentes respeito de um assunto especfico. A opinio pblica,
ento, se divide em relao ao tema em questo; mas a diviso resultante no reproduz
as clivagens eleitorais, ou coincide com elas: o pblico pode estar dividido em certas
linhas de opinio durante as eleies e em tendncias diferentes quanto a questes
especficas. Assim, volta cena uma possibilidade que desaparecera na democracia de
partido: as manifestaes eleitorais e noeleitorais do povo podem no ser coincidentes.





Essa no-coincidncia decorre principalmente da neutralizao dos canais de
comunicao atravs dos quais a opinio pbica formada, mas tambm tem origem no
carter nopartidarista das novas instituies que exercem um papel crucial na
expresso da opinio pblica: os institutos de pesquisa.
Cabe notar que as pesquisas realizadas por esses institutos funcionam de acordo
com a mesma estrutura formal que caracteriza a democracia do pblico: o palco e o
pblico. Os tcnicos responsveis pela elaborao dos questionrios no sabem de
antemo que perguntas podero estimular respostas mais significativas e trazer tona as
clivagens mais importantes do pblico. Assim, eles tomam decises de maneira
relativamente autnoma. Desse ponto* de vista, as pesquisas de opinio certamente no
so uma expresso espontnea da vontade popular - um efeito da ideologia da
democracia direta que, apesar disso, ronda os pesquisadores. A rigor, as pesquisas so
constructos. Mas interessa aos institutos de pesquisa oferecer aos clientes resultados de
algum valor preditivo e que revelem clivagens significativas. Assim como os polticos,
os pesquisadores trabalham por ensaio e erro.
O aspecto mais importante dessas organizaes de pesquisa que, assim como
os meios de comunicao de massa, elas so independentes de partidos polticos (o que
no significa que no introduzam distores). Elas podem revelar, sem inconvenientes,
linhas divisrias inexploradas pelos candidatos. Desse modo, as pesquisas de opinio
contribuem para desfazer a associao entre as expresses eleitorais e no-eleitorais da
vontade popular.
Em certo sentido, reencontramos na democracia do pblico uma configurao
semelhante do parlamentarismo, exceto pelo fato de que as pesquisas acabam por
conferir um carter bastante peculiar manifestao no-eleitoral da vontade popular.
De um lado, as pesquisas reduzem os custos da expresso poltica individual. Participar
de uma manifestao pblica implica um gasto de tempo e energia; assinar uma petio
pode, s vezes, envolver riscos. Em contrapartida, responder anonimamente a um
questionrio impe apenas um custo mnimo. Ao contrrio do que se verifica no tipo
parlamentar de governo representativo, em que os altos custos das manifestaes de rua
e das peties reservam para as pessoas mais intensamente motivadas a capacidade de
expresso poltica no-eleitoral, as pesquisas de opinio do voz aos cidados "apticos"
e no-engajados. Por outro lado, por serem pacficas, as pesquisas facilitam a expresso
de opinies polticas, ao passo que as manifestaes pblicas sempre comportam um
risco de violncia, sobretudo quando as opinies esto muito polarizadas. Por
conseguinte, a presena do povo "nas portas do Parlamento" mais freqente do que se
verifica no modelo parlamentar: o povo no se faz presente apenas em ocasies
excepcionais.
4) As decises polticas so tomadas aps debates
Com a notvel exceo do Congresso dos Estados Unidos, o Parlamento no o
frum do debate pblico. Cada partido se rene em torno de seu lder e vota
disciplinadamente com. ele.(30) Assim, na democracia do pblico o Parlamento tem to
pouca importncia como frum de discusso quanto na democracia de partido, embora
por razes diferentes. Mas as discusses dentro dos partidos e as consultas entre o
governo e os grupos de interesse ou associaes so de fato relevantes.
A grande novidade introduzida pelo terceiro tipo de representao se encontra
em outro aspecto. Durante as ltimas dcadas, os estudos eleitorais tm acentuado a
importncia da instabilidade eleitoral. Vem aumentando o nmero dos eleitores
flutuantes que no depositam seu voto a partir de uma identificao partidria estvel.
Um segmento crescente do eleitorado tende a votar de acordo com os problemas e as
questes postas em jogo em cada eleio. Na verdade, sempre houve um eleitorado
instvel, mas, no passado, ele secompunha de cidados pouco informados, pouco
interessados em poltica e com um nvel baixo de escolaridade. A novidade introduzida
pelo eleitorado flutuante de hoje que ele bem-informado, interessado em poltica e
razoavelmente instrudo. Boa parte desse fenmeno se deve neutralizao da mdia
informativa e de opinio: os eleitores interessados em poltica, e que buscam se
informar, so expostos a opinies conflitantes, enquanto na democracia de partido as
opinies do mais ativo e interessado dos cidados eram reforadas pelas fontes de
informao a que ele recorria. A existncia de um eleitorado bem-informado e
interessado, que pode ser empurrado de um lado para o outro, estimula os polticos a
expor suas idias diretamente ao pblico. Pode-se conquistar o apoio de uma maioria a
uma determinada orientao poltica falando diretamente ao eleitorado. O debate de
temas especficos no fica mais restrito aos muros do Parlamento (como no
parlamentarismo), nem s comisses consultivas entre partidos (como na democracia de
partido); o debate se processa no meio do prprio povo. Em conseqncia, o formato de
governo representativo que hoje est nascendo se caracteriza pela presena de um novo
protagonista, o eleitor flutuante, e pela existncia de um novo frum, os meios de
comunicao de massa.
Boa parte da insistncia na idia de que existe uma crise de representao se
deve percepo de que o governo representativo vem se afastando da frmula do
governo do povo pelo povo. A situao corrente, no entanto, toma outros contornos
quando se compreende que a representao nunca foi uma forma indireta ou mediada de
autogoverno do povo. O governo representativo no foi concebido como um tipo
particular de democracia, mas como um sistema poltico original baseado em princpios
distintos daqueles que organizam a democracia. Alm disso, no momento em que os
partidos de massa. e as plataformas polticas passaram a desempenhar um papel
essencial na representao, se consolidou a crena de que o governo representativo
caminhava em direo democracia. Um exame mais minucioso da democracia de
partido revela, porm, que os princpios elaborados no final do sculo XVIII
mantiveram sua fora aps a emergncia dos partidos de massa; apenas foram postos
em prtica de uma nova maneira em virtude da mudana das circunstncias externas.
Quando se reconhece a existncia de uma diferena fundamental entre governo
representativo e autogoverno do povo, o fenmeno atual deixa de ser visto como
sinalizador de uma crise de representao e passa a ser interpretado como um
deslocamento e um rearranjo da mesma combinao de elementos que sempre esteve
presente desde o final do sculo XVIII.
NOTAS
* As idias expostas neste ensaio fazem parte de meu prximo livro The Principles of Representative
Government, no prelo. Desejo agradecer a Paul Bullen e Sunil Khilnani pela assistncia na preparao
da verso em ingls do original escrito em francs.
1. s vezes se diz que, se os ingleses e americanos sempre foram mais favorveis idia de partidos
polticos, a hostilidade para com as "faces" era uma caracterstica da cultura poltica francesa no final
do sculo XV111. Esse modo de pensar no correto. Na verdade, praticamente todos os pensadores
polticos de origem anglo-americana desse mesmo perodo se opunham ao sistema de partidos (cf.
Hofstadter, 1969, principalmente captulo 1). A exaltao dos partidos que se encontra em Burke uma
exceo; ainda assim, Burke no tinha em mente partidos anlogos aos que vieram a dominar o cenrio
poltico a partir da segunda metade do sculo XIX.
2. Tanto o Caucus de Birmingham quanto a National Liberal Federation, considerados como as primeiras
organizaes polticas de massa, foram fundados em 1870.
3. Para citar apenas dois exemplos entre os mais significativos e influentes, ver Schmitt, 1988, e Leibholz,
1966.
4. No original deste artigo, escrito em francs, o autor fala em "democratie du public", mas na verso para
o ingls foi usada a expresso "tribunal of the public" para denominar essa terceira forma de
representao. Embora esta traduo tenha-se baseado na verso em ingls, preferimos seguir, neste
caso, a forma usada em francs, dada a peculiaridade do termo "tribunal" em portugus e tambm para
manter a coerncia do critrio de construo dos tipos-ideais. (N. T.)
5. A anlise das causas e conseqncias da preferncia pela eleio, em lugar do sorteio, foge ao escopo
deste ensaio, mas tratada em meu prximo livro The Principles of Representative Government.
6. Literalmente, "chamar de volta", "ordenar o regresso" de algum lugar, no mesmo sentido em que, por
exemplo, um governo "chama de volta" ou "ordena o regresso" de seu pessoal diplomtico em virtude
de uma crise poltica internacional. (N. T.)
7. Debate na Cmara dos Representantes (15 de agosto de 1789), in Kurland & Lerner, 1987, vol. 1, pp.
413-8.
8. O sistema proposto integralmente representativo por duas razes de grande importncia, na
argumentao de Madison. Por um lado, ele destaca que todas as instncias (as duas casas do
Congresso, o Presidente, os juzes) so designadas pelo povo, direta ou indiretamente. Para que um
governo seja "republicano" (isto , representativo), diz ele, "basta que as pessoas que o administram
sejam designadas direta ou indiretamente pelo povo" (1787; p. 241, grifo de Madison). Portanto, a
representao depende exclusivamente da eleio. Por outro lado, a Constituio integralmente
representativa, porque o povo reunido no desempenha papel algum. A representao, acrescenta
Madison, no era inteiramente desconhecida nas repblicas da Antigidade: alguns magistrados eram
eleitos e, alm disso, a assemblia do povo constitua um rgo de governo. A verdadeira novidade da
repblica americana no est na representao, mas na "total excluso do povo, como corpo coletivo,
do sistema de governo" (op. cit., p. 387, grifos de Madison).
9. O carter absoluto da representao em Hobbes analisado em Pitkin, 1967, pp. 15-27.
l0. Schmitt refere-se basicamente aos textos de Guizot reunidos em Histoire des origines du
gouvrnement reprsentatif(1851); ver Schmitt, 1988, pp. 34-5. Sobre o papel do debate e a "soberania
da razo" em Guizot, ver Rosanvallon, pp. 55-63 e 87-94. Schmitt tambm faz referncias a Burke,
Bentham e James Bryce.
11. "Se por razes prticas e tcnicas os representantes do povo podem decidirem lugar do povo, no h
dvida ento que uma s pessoa de confiana poderia muito bem decidir em nome desse mesmo povo e
a argumentao, sem deixar de ser democrtica, poderia justificar um cesarismo
antiparlamentar." (Schmitt, 1988, p. 41).
12. Schmitt, 1988, pp. 35-43. Essa idia longamente analisada por Habermas, 1989. Schmitt estabeleceu
um paralelo entre o valor atribudo ao debate pelos partidrios do parlamentarismo e as virtudes do
mercado exaltadas pelos liberais: "D exatamente no mesmo que a verdade possa ser alcanada por um
embate irrestrito de opinies e que a concorrncia produza a harmonia." (p. 35). A idia de que a
verdade nasce da discusso bastante usual; a tradio da filosofia ocidental, desde Plato, tem
fornecido numerosas verses dessa concepo. No h razo alguma para considera-la uma crena
especfica do pensamento liberal em seu sentido estreito.
13. O texto mais importante de Burke sobre o tema do debate seu famoso "Discurso aos eleitores de
Bristol" (1774, p. 115): "Se o govcrno fosse uma questo de preferncia por um dos lados, o seu, sem
sombra de dvida, seria o melhor. Mas o governo uma questo de razo e julgamento, no de
preferncia; que tipo de razo essa em que a deciso precede a discusso, em que um grupo de
pessoas discute e outro decide, e onde os que tiram concluses esto a centenas de milhas daqueles que
ouvem os argumentos? (...) O Parlamento no uma associao de embaixadores que tm opinies
divergentes e hostis, cujos interesses cada um deve preservar como agente e defensor contra os
interesses de outros agentes e defensores; o Parlamento a assemblia deliberativa de uma nao, que
tem um interesse, o de seu todo - nem os objetivos locais, nem os preconceitos locais, deveriam
fornecer a orientao, mas o bem de todos, resultante da considerao do conjunto da nao."
14. A importncia dessas frases (a nfase minha) nunca poder ser superestimada. Elas demonstram que
Siys no pensa o debate parlamentar como uma atividade desinteressada, guiada apenas pela busca
da verdade, e que, para ele, o interesse geral, ao contrrio da vontade geral em Rousseau, no
transcende os interesses particulares e no tem uma natureza diferentes destes ltimos.
15. A afirmao de que, ao final dos debates, as opinies "finalmente chegam a uma nica opinio",
poderia induzir a pensar que Siys faz da unanimidade o princpio do processo decisrio. Isso no
verdade, como revela outro trecho da mesma obra: "(...) mas, no futuro, exigir que a vontade comum
sempre seja o somatrio exato de todas as vontades equivaleria a renunciar possibilidade de constituir
uma vontade comum, significaria dissolver a unio social. , portanto, absolutamente necessrio optar
pela admisso de todos os aspectos da vontade comum em uma pluralidade reconhecida (isto , a
maioria)" (1789a, p. 18). Mas, em suas consideraes sobre o debate, a inteno de Siys outra; ele
no se d ao trabalho de repetir um argumento j apresentado.
16. Locke, 1988, cap. VIII, 96, pp. 331-2. Os argumentos de Locke e Siys so muito parecidos, mas o
primeiro mais incisivo; por isso o citamos aqui.
17. A Anti Corn Law League financiou a criao da revista The Economist. Cf. Beer, 1982, pp. 43-8.
18. Esse trao do parlamentarismo clssico subsiste ainda hoje no Congresso americano.
19. Para citar apenas algumas obras mais significativas e influentes nessa rea, ver: Siegtried, 1913;
Berelson et al., 1954; Campbell et al., 1964.
20. Na ustria, alis, utilizava-se a expresso "mentalidade de campo" (Lagermentalitt) para descrever a
cultura poltica do pas no entreguerras.
21. Kautsky, 1900, p. 157. Kautsky foi um dos principais lderes do partido social-democrata alemo na
virada do sculo.
22. Kelsen (1981, pp. 42-3) afirma que apenas por intermdio dos partidos as pessoas podem exercer uma
influncia poltica: "A democracia , necessria e inevitavelmente, uma democracia de partido" (pp. 20-
1). Kelsen foi considerado prximo ao partido socialista austraco. Ele teve um importante papel na
redao da Constituio da primeira repblica de seu pas, na qual props a criao de uma corte
constitucional. Seu pensamento jurdico e poltico teve grande influncia sobre os lderes
socialdemocratas, tanto na ustria quanto na Alemanha. Kautsky freqentemente se referia a ele em
seus trabalhos.
23. Sobre a social-democracia e o princpio da conciliao ver Rustow, 1955, e tambm Bergounioux &
Manin, 1989, pp. 37-55.
24. Apesar de sua nfase no conceito de conciliao, Kelsen no diz que os partidos polticos que
apresentam diferentes plataformas precisam preservar uma liberdade de ao para que seja possvel
encontrar uma soluo de compromisso entre a maioria e a oposio, ou entre os membros de uma
coalizo.
25. O conceito de "neocorporativismo" pode ser mal compreendido se no se percebe que ele se baseia no
reconhecimento de um conflito fundamental entre os interesses, enquanto o corporativismo tradicional
presumia uma complementaridade funcional - e, portanto, uma harmonia - entre as foras sociais. No
se trata de uma diferena abstrata ou ideolgica: nos arranjos neocorporativistas, um dos principais
instrumentos do conflito social, o direito de greve, permanece intocado, enquanto no corporativismo
tradicional a greve proibida. Ver Bergounioux & Manin, 1989, pp. 51-5.
26. Um dos primeiros tericos a comentar que as preferncias polticas so em grande parte uma resposta
escolha eleitoral oferecida aos eleitores, independentemente das caractersticas socioeconmicas e
culturais destes, foi V O. Key; ver especialmente Key, 1963a e 1963b. Na dcada de 70, essa idia foi
aproveitada e desenvolvida em vrios outros estudos. Ver, por exemplo: Pomper, 1975; e Nie et al.,
1976. Pesquisas recentes realizadas na Frana tambm chamam a ateno para o papel determinante
dos termos da escolha oferecidos ao eleitorado. Ver, especialmente: Lancelot, 1985; e Gaxie, 1985.
27. "H muitas coisas que a lei no pode prever de modo algum, e estas devem ser necessariamente
deixadas a critrio daquele que controla o poder executivo, para ser por ele determinadas, conforme
requeiram o interesse e o bem pblico." (Locke, 1988, cap. XIV, 159).
28. Ver, por exemplo, Nie et al., 1976, pp. 319, 349. "Um tema simples mas importante atravessa quase
todo este livro: o pblico responde aos estmulos polticos que lhe so oferecidos. O comportamento
poltico do eleitorado no determinado unicamente por fatores sociais e psicolgicos, mas tambm
pelas questes do momento e pela maneira como os candidatos as apresentam." (p. 319; a nfase
minha).
29. Manin, 1987, pp. 338-68 contm um aprofundamento desse ponto.
30. Veja o tpico "Personalizao da escolha eleitoral", na pgina 25.

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Traduo de Vera Pereira