Comentrios sobre a Abordagem Neoinstitucionalista Fabricio Ricardo de Limas Tomio*

(I) Toda investigao envolve, de forma mais ou menos consciente (pelo pesquisador) e explcita (no texto final que ele venha a produzir, seja um relatrio de pesquisa, um artigo, uma tese, etc.), a escolha e o uso de uma abordagem que permita a traduo da realidade (o objeto de investigao) em descries, interpretaes ou explicaes sobre a mesma. Como qualquer outra cincia, a Cincia Poltica (especificamente) e as Cincias Sociais e Humanas (em geral) possuem uma variedade de orientaes epistemolgicas, ontolgicas e metodolgicas que tornam possvel o estudo de seu objeto: as relaes sociais. No caso das cincias humanas, dado a incapacidade de refutao emprica (devido a historicidade dos eventos sociais que impedem a experimentao) ou mesmo lgica (em virtude das escolhas dos

pesquisadores, por mais inconsistente que seja o instrumental analtico, h sempre motivaes teleolgicas ou ideolgicas para sua contnua adoo), existe uma ampla variedade de abordagens disponveis aos pesquisadores que se dispe a investigar os fatos, eventos, fenmenos ou, enfim, qualquer ocorrncia relacionada s manifestaes simblicas dos seres humanos. Isto significa que convivem, de forma tensa, mas estimulante, diversas referncias que orientam a anlise cientfica nas Cincias Humanas. Tambm significa que qualquer avaliao das mesmas, seja para compar-las, refut-las ou simplesmente enaltec-las, est irremediavelmente inscrita nessa lgica, porque a prpria atividade cientfica torna-se um objeto sociolgico (portanto, permeado pela historicidade e toda ordem de elementos simblicos, teleolgicos e ideolgicos que envolve qualquer atividade humana).

Mestre em Sociologia Poltica (UFSC) e doutorando em Cincias Sociais (IFCH/UNICAMP).

Fao estas consideraes introdutrias, porque o que pretendo comentar envolve exatamente o que acabei de contextualizar como pouco consistente e, sobretudo, incapaz de ser julgado objetivamente: a opo por uma abordagem na Cincia Poltica. Neste caso, uma que desenvolve a explicao centrada nos mecanismos institucionais e em suas determinaes sobre as decises dos atores no campo poltico (conhecida como abordagem neoinstitucionalista). Como, certamente, esta perspectiva analtica no intrinsecamente superior as outras aproximaes do objeto cientfico, fao este exerccio de crtica e indicao do neoinstitucionalismo porque fazer cincia implica em algumas arbitrariedades, entre elas a escolha de uma abordagem que permita responder aos objetivos propostos na problemtica de

investigao. Na Cincia Poltica, as interpretaes/explicaes para os

fenmenos polticos podem identificar as mais diversas causas (scioeconmicas, poltico-ideolgicas, geogrficas, etc.), unidas ou separadamente, como fator explicativo do objeto investigado. Algumas vezes, com toda a peculiar limitao, a crtica lgica e metodolgica, bem como o exame emprico (quando este for possvel), indicam se essas aproximaes seriam razoveis, insuficientes ou pouco oportunas. Na investigao de processos decisrios, sobretudo aqueles que envolvem atores polticos qualificados (autoridades, eleitas ou no) em situao de interao estratgica extremamente demarcada por regras formais (leis, estatutos, etc.), aproximaes que partam das estruturas scioeconmicas ou das manifestaes dos grupos de interesses ligados a essas podem, eventualmente, ter um potencial explicativo muito limitado. Nestes casos, as abordagens centradas nos mecanismos institucionais enquanto varivel independente do processo de interao presente nas decises polticas (sobretudo quando a autonomia do espao de deciso frente presso dos atores externos for identificvel) pode ser mais adequada, tanto por motivos empricos quanto pelas bases terico-metodolgicas.

(II) De modo geral, a abordagem discutida neste texto est

fundamentada nas bases de um movimento terico conhecido como neoinstitucionalista.1 As diferenas mais significativas do neoinstitucionalismo, em relao a outras abordagens na Cincia Poltica, esto relacionadas ao nexo explicativo dos processos e fenmenos polticos. As diversas

perspectivas analticas conhecidas como neoinstitucionalistas identificam as instituies (compreendidas como elementos autnomos) enquanto variveis independentes com capacidade explicativa sobre os resultados polticos concretos e determinao sobre alguns traos do comportamento scio-poltico dos indivduos e dos grupos. Desta forma, a abordagem neoinstitucionalista seria distinta de outras, tais como a pluralista, as perspectivas marxistas, a anlise sistmica, etc., que tem em comum a explicao dos resultados polticos por fatores sociais. Para essas abordagens, as transformaes na esfera poltica (institucionais ou no) resultariam das caractersticas estruturais da esfera scio-econmica, ou da capacidade conjuntural de determinados grupos em mobilizar recursos e fazer presso para ter seus interesses polticos atendidos, ou, ainda, de aspectos comportamentais dos atores envolvidos no processo de deciso poltica. Em sntese, os elementos inerentes ao espao da poltica e sua dinmica seriam variveis dependentes dos fatores sociais. O neoinstitucionalismo no diferencia-se somente dessas

construes explicativas baseadas em causas societais, mas tambm seria distinto de abordagens que consideram o espao poltico como autnomo da sociedade, como o behaviorismo e o velho institucionalismo, que tipicamente baseiam-se em estudos comparativos estticos ou no histricos, com a explicao fundamentando-se em modelos comportamentais ou vinculados s caractersticas jurdico-institucionais de diferentes sistemas polticos.
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O que se pretende aqui expor, minimamente, alguns aspectos centrais da abordagem neoinstitucionalista. Uma argumentao que no se prope a realizar uma compilao ou fazer uma historiografia dessa abordagem. Sobre esse tipo de trabalho ver LIMONGI (1994),

Mesmo tendo nas instituies polticas a varivel explicativa chave dos processos polticos analisados (que tem na autonomia do Estado e no relativo insulamento dos atores dos espaos de deciso poltica sua premissa de sustentao paradigmtica), a abordagem neoinstitucionalista no constitui um corpo terico monoltico. As diferentes perspectivas analticas

neoinstitucionalistas tem diferenas entre si. Estas diferenas se manifestam em: arranjos metodolgicos diversos, aceitao de outros fatores causais ao processo poltico, forma de incorporao das premissas do individualismo metodolgico e/ou estruturas sociais, posies normativas incorporadas, etc. De forma simplificada (porm, sem querer reduzir todas discrepncias entre os vrios autores neoinstitucionalistas), algumas diferenas entre as duas principais perspectivas (da escolha racional e histrica) so expostas no quadro (TABELA 1) seguinte:

TABELA 1 Distines entre as Correntes Tericas Neoinstitucionalistas Tipos de Distines Metodolgicas INSTITUCIONALISMO DA ESCOLHA RACIONAL 1) Abordagem Dedutiva 2) Realiza comparaes de poucos aspectos em muitos casos 3) Reala o aspecto preditivo da teoria atravs da consolidao de hipteses verificveis positivamente INSTITUCIONALISMO HISTRICO 1) Abordagem Indutiva 2) Realiza comparaes de muitos aspectos em poucos casos 3) No reala o aspecto preditivo, mas sim o aspecto descritivoexplicativo, atravs da compreenso do processo diacrnico e do contexto histrico nos casos investigados 1) Instituies constrangem as estratgias e determinam as preferncias individuais 2) Individualismo metodolgico com aceitao de aspectos estruturantes nas condutas individuais (polticos, sociais, histricos e culturais)

Influncia: Instituies X atores sociais

1) Instituies constrangem as estratgias mas no determinam as preferncias individuais 2) Individualismo metodolgico baseado na Teoria da Escolha Racional

CRAWFORD E OSTROM (1995), IMMERGUT (1996), LOWNDES (1996), MARQUES (1997), HALL E TAYLOR (1997).

(III) A perspectiva institucionalista da escolha racional pressupe a construo de modelos analticos fundamentados: na premissa que atribui aos atores uma conduta racional, auto-interessada e instrumental na perseguio de seus objetivos; e na fixao do papel das instituies enquanto constrangimentos s escolhas individuais e que, portanto, moldam as estratgias destes como regras do jogo que arbitram e mediam as escolhas derivadas de preferncias auto-interessadas definidas fora e anteriormente ao prprio jogo (isto , preferncias formadas de maneira exgena ao processo poltico orientado por instituies especficas). Para os tericos dessa perspectiva analtica, a abordagem consistiria em montar o desenho institucional existente num dado espao de interao e verificar sua consistncia explicativa atravs da verificao emprica de resultados concretos. Caso exista uma forte correlao positiva entre o modelo e a realidade, o poder preditivo da teoria estaria melhor assegurado. Alm disto, esse tipo de abordagem supostamente permitiria ao investigador a simulao de novos arranjos institucionais que fornecessem os meios mais ajustados a determinados objetivos polticos. Isto , possibilitaria a construo de modelos aptos a prescrever solues para arranjos institucionais inadequados, indesejveis, propensos a gerar altos custos de produo de resultados polticos ou com potencial gerador de decises sub-timas. Apesar do interesse do pesquisador em desenvolver hipteses explicativas mais exatas e, quanto possvel, com grande poder preditivo, h limites razoveis incorporao deste tipo de abordagem aos objetivos de uma investigao de objetos da Cincia Poltica. Em especial, trs aspectos relevantes que restringem a forma de incorporao dessa perspectiva devem ser salientados. O primeiro tem relao com o princpio axiomtico da teoria da escolha racional. A premissa do comportamento egosta e, por decorrncia, da manifestao de preferncias individuais auto-interessadas parece

questionvel por si mesma. Fundamentalmente quando essa direo rompe os limites da construo de tipos ideais e torna-se uma expectativa do comportamento emprico dos atores, como um tipo mdio ou estatstico. Na ao social, os comportamentos efetivos parecem atender a uma lgica contraditria e no necessariamente racional. Contudo, mesmo aceitando as premissas da escolha racional, problemas como a ocorrncia de vrias decises timas simultaneamente (que tornam inconsistentes os modelos analticos e sua previsibilidade quanto aos resultados) ou simples aes irracionais parecem reduzir o escopo explicativo e preditivo desta abordagem.2 Segundo, os modelos analticos tem uma tendncia, para se tornarem implementveis e, portanto, preditivos, a simplificar os arranjos institucionais que constrangem as escolhas dos atores e a delimitar o espao de interao e o atores envolvidos. Assim, pressupondo que um dado resultado poltico tenha, para sua produo, uma modelagem institucional muito complexa, na qual seja difcil identificar poucas variveis independentes (mecanismos institucionais) com peso significativo, e uma quantidade relativamente grande de espaos de interao fundamentais para sua ocorrncia, parece que a tarefa de construir um modelo analtico baseado na escolha racional v-se dificultada. Isto dado o alto grau de inconsistncias passveis de ocorrer e, portanto, o baixo poder explicativo de uma hiptese assim formulada. Finalmente, a ltima limitao vincula-se ao prprio papel

desempenhado pelas instituies nos modelos analticos. A abordagem separa as instituies polticas (mediaes constrangedoras ou regras do jogo de interao) dos resultados polticos (outcomes). Isto parece adequado anlise sincrnica de casos bem delimitados, com uma estabilidade institucional relativamente elevada e cujos resultados polticos esto bem especificados.
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Como afirma ELSTER, a primeira tarefa de uma teoria da escolha racional ser clara sobre os seus prprios limites. Segundo o mesmo o autor, a capacidade preditiva da teoria da escolha racional limitada (pode falhar) devido: indeterminao, que ocorre quando os atores defrontam-se em situaes de mltiplas escolhas e no so capazes de escolher racionalmente a partir de seus desejos e crenas, seja por indiferena, incomensurabilidade ou incerteza; e irracionalidade, gerada por crenas irracionais, fraqueza de vontade ou desejos irracionais (ELSTER, 1994:47-59).

Portanto, como seria possvel trabalhar com um determinado processo poltico em que instituies constrangedoras e resultados polticos se confundam? E quando a cada poltica produzida (ou polticas produzidas em diferentes esferas de deciso) ocorra uma modificao no arranjo institucional num espao relativamente curto de tempo? Situaes complexas, como processos decisrios e outros fenmenos polticos envolvendo organizaes estatais federativas num ambiente de democratizao (condio geralmente encontrada na problematizao de fenmenos polticos no Brasil), apresentariam uma srie de limites construo de modelos analticos nesse tipo de abordagem.

(IV) A extrema mutabilidade dos arranjos institucionais que constrangem as escolhas dos atores, em alguns processos polticos, parecem reivindicar uma abordagem mais orientada historicidade dos fenmenos polticos. Isto no significa abandonar totalmente uma perspectiva que oriente dedutivamente a explicao dos resultados polticos. Somente rever alguns elementos da abordagem, devido s peculiaridades de alguns fenmenos polticos, sobretudo quando estes so sensveis aos limites anteriormente expostos e quando agregado um elemento de historicidade e retroalimentao institucional nas decises polticas.3 Neste sentido, as bases do neoinstitucionalismo histrico so mais identificadas com esse tipo de dificuldade na construo de problemas de investigao que envolvam fenmenos polticos complexos, abrangentes e com dinmica institucional acentuada (isto , situaes no meramente iterativas). Isto no significa que a abordagem neoinstitucionalista histrica no possua

A idia de retroalimentao construda similarmente noo de policy feedback expressa por ORLOFF (1993), que a autora define como a via pela qual o legado poltico existente interfere no debate poltico e na formao de interesses/coalizes polticas. Mais do que a ideologia e os interesses sociais, este policy feedback institucional determinaria a inovao poltica e institucional, motivando e moldando as iniciativas polticas dos atores sociais e poltico-estatais em processos decisrios.

seus prprios limites explicativos. Contudo, antes de apresent-los, convm decrever sinteticamente os fundamentos dessa corrente.4 As questes centrais do institucionalismo (como e por que surgem e se transformam as instituies? e como estas instituies contribuem para moldar os resultados polticos?) so abordadas pelo neoinstitucionalismo histrico em uma via distinta da escolha racional. Para resolv-las, por um lado, a perspectiva histrica constri seus prprios elementos tericos e explicativos num processo indutivo, onde continuamente as evidncias histricas reformam as hipteses, que so somente hipteses de trabalho. Por outro lado, essa abordagem no isola as variveis independentes no sistema poltico ou, mais precisamente, nas instituies polticas. Os estudos se centram no relacionamento Estado/sociedade com abertura para fatores causais de ambos lados, atravs de uma teoria de alcance intermedirio: o da historicidade dos fenmenos e resultados polticos. Esses fatores promovem uma grande plasticidade teoria formulada, que parece estar em contnua evoluo diante de novas evidncias e de seu refinamento analtico, o que reala no s a sua refutabilidade, mas a sua provisoriedade. Alm disto, a perspectiva neoinstitucionalista histrica assemelha-se a uma abordagem integrada (que considere, sem destaque explcito, causas scio-econmicas e polticas) devido a no determinao unilateral do campo da poltica como varivel independente. As premissas do individualismo metodolgico, nessa abordagem, fazem uma sensvel concesso a um certo estruturalismo, que (apesar de afastar noes ligadas a um determinismo estrutural ltimo) estrutura as aes, interesses e preferncias a partir dos fatores endgenos (sociais, econmicos e polticos) presente nos contextos histricos particulares. Mesmo que os atores estratgicos no possam ter suas preferncias deduzidas a priori, existe a
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A prpria corrente histrica manifesta diferenas significativas entre seus autores, especificamente, em algo extremamente significativo para abordagem: a definio dos limites do que possa ser compreendido como espao institucional e a capacidade e o peso que este tem na determinao dos resultados polticos e das preferncias individuais. Essas diferenas parecem estar, em alguma medida, relacionadas prpria abordagem metodolgica da corrente histrica.

pressuposio de um processo contnuo de retroalimentao (policy feedback) da moldagem das preferncias individuais. Isto , um contnuo estruturante das prticas sociais e polticas (atravs de estruturas menos duras). A capacidade de determinao das instituies polticas na abordagem histrica est relacionada a algumas premissas bsicas: a autonomia do Estado e o insulamento dos oficiais pblicos, isto , o monoplio exercido e consentido de poder poltico pela burocracia estatal e pelos polticos eleitos (resultante de processos histricos especficos em cada caso analisado). Este fator, juntamente com as outras consideraes, que permitiriam focalizar o centro do processo poltico nos arranjos institucionais, visto que estes influenciariam os atores/grupos polticos e sociais pela: definio do padro ideolgico e das representaes sobre a poltica; delimitao de que demandas dos grupos so passveis de soluo nas agncias estatais, dado o nvel de capacidade estatal; e mediao entre as estratgias dos atores e a obteno de determinados resultados polticos. Neste ltimo aspecto, a perspectiva analtica se assemelha s regras do jogo da abordagem institucionalista da escolha racional.

(V) Partindo destas consideraes, a primeira impresso quanto a essa perspectiva atraente, dada a abertura que seu modelo explicativo fornece para processos nos quais os resultados polticos dependem: da presena de muitos arranjos institucionais, de diversos atores envolvidos e posicionados em vrios campos de interao e de uma constante transformao institucional. De fato, essa abordagem parece ser desejvel, no mnimo, enquanto um momento especfico de uma investigao que enfrente essas caractersticas. Num segundo momento, entretanto, surge uma dvida sobre a possvel limitao analtica que a perspectiva histrica possa oferecer. A constante negociao entre evidncias e hipteses deixam pouco claro a capacidade de definir os pesos relativos que cada processo, ator, grupo ou instituio poltica desempenham para a ocorrncia do fenmeno investigado.

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Desta forma, a definio da abrangncia explicativa e a superao do momento descritivo parecem problemticos nessa abordagem. E, num sentido mais extremo, a possibilidade de qualquer nvel, mesmo que mnimo, de realizar predies sobre o curso provvel no processo poltico e/ou a tentativa de identificar elementos complicadores e prescrever solues aos arranjos institucionais concretos parece mais distante ainda. Construir uma abordagem intermediria (uma perspectiva analtica intermediria entre essas duas abordagens neoinstitucionalistas, que foram intencionalmente descritas de forma extremada neste texto) para a investigao dos fenmenos polticos, baseada nas instituies enquanto varivel independente e que procure romper com os limites expostos, parece ser interessante no trabalho de um pesquisador que oriente sua investigao pela abordagem neoinstitucionalista. Por exemplo, em estudos empricos o cientista poltico poderia incorporar na forma de aproximao do objeto uma perspectiva essencialmente histrica. Entretanto, caso desejasse reduzir a ambigidade explicativa (da abordagem histrica) e ampliar o carter preditivo dos modelos explicativos (aproximado-se da abordagem da escolha racional), seria conveniente evitar a abertura para aspectos causais exgenos ao campo poltico, alm de incluir alguns esquemas dedutivos (de comportamento dos atores polticos e do papel dos mecanismos institucionais) sobre o processo poltico investigado. Certamente, novos vises seriam produzidos por essa abordagem hbrida. Contudo, enfrentar as limitaes explicativas, presentes em qualquer abordagem nas Cincias Sociais e Humanas, faz parte do mtier do Cientista Poltico, no sendo possvel se eximir de procurar, criticamente, os melhores meios analticos no trabalho de investigao.

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