Da Accountability Seletiva Plena Responsabilidade Policial1

Profa. Dra. Jacqueline de Oliveira Muniz Prof. Dr. Domcio Proena Jnior

1. 2.

INTRODUO.................................................................................................................................2 O QUE ACCOUNTABILITY? ....................................................................................................3 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 O QUE UM MANDATO? ............................................................................................................4 O QUE SER ACCOUNTABLE? ....................................................................................................5 O QUE O ACCOUNT? ................................................................................................................5 O QUE ACCOUNTABILITY?.......................................................................................................6 QUAIS SO OS LIMITES DO ACCOUNT E DA ACCOUNTABILITY? .................................................8 PORQUE FULL RESPONSIBILITY SELECTIVE ACCOUNTABILITY?............................................10 UMA SNTESE...........................................................................................................................13 O MANDATO POLICIAL ............................................................................................................14 DISCRICIONARIEDADES ............................................................................................................16 OS TERMOS DO MANDATO POLICIAL .......................................................................................18 MBITO ....................................................................................................................................18 ALCANCE .................................................................................................................................19 CONTORNOS .............................................................................................................................20 UMA DIMENSO INSTRUMENTAL DE ACCOUNTABILITY POLICIAL ...........................................23

3.

ACCOUNTABILITY POLICIAL.................................................................................................13 3.1 3.2 3.3 3.3.1. 3.3.2. 3.3.3. 3.4

4.

CONSIDERAES FINAIS .........................................................................................................32 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS..............................................................................................................36 SOBRE OS AUTORES ...............................................................................................................................40

Texto originalmente apresentado no Primer Curso Internacional em Rendicin de Cuentas de la Polica, 14 a 18 de maio de 2007, cidade do Mxico, organizado por INSYDE (Mxico), com apoio do CESC (Chile) e da rede Altus, e que compe o material didtico do Curso de Liderazgo para el Desarrollo Institucional Policial, da Rede de Policiais e Sociedade Civil da Amrica Latina. In: CARUSO, MUNIZ e CARBALLO BLANCO (orgs.). Polcia, Estado e Sociedade: Prticas e Saberes Latino-americanos. Rio de Janeiro, Ed. PUBL!T, 2007, PP: 21-73.

Da Accountability Seletiva Plena Responsabilidade Policial

Profa. Dra. Jacqueline de Oliveira Muniz

Professora do Mestrado em Direito da Universidade Candido Mendes

Prof. Dr. Domcio Proena Jnior, O.M.D. (IISS, IACP)

Professor da Coppe/UFRJ Diretores Cientficos do Instituto Brasileiro de Combate ao Crime (IBCC)

Abstract: This essay addresses police accountability explanatorily, starting ab initio. Firstly, it lends rigor and constancy to the terms that describe the issuance of a mandate by a constituency to a delegate, and thus what would be the meaning of being accountable (an attribute), making account (a process) or producing accountability (a product). Secondly, it discusses how the understanding so established would apply to police accountability. It clarifies the peculiar situation that results from the fact that the polity is at the same time the constituency and the object of the police mandate. This qualifies this mandate as that of the use of coercion with endorsement of force under social consent and the Rule of Law. It proposes a differentiation among the scope (the object), the reach (the competencies of delegates) and the boundaries (the admissible alternatives) of the police mandate of a given police, in a given polity, at a given time. These support a short example of the way the appreciation of the opportunity (to act or not to act) and the propriety (how to act) of police action, as constrained by the specific terms of its police mandate and by available police resources, might better construe police accountability. A few brief remarks on the wellsprings and immediate consequences of the present essay round up the text.

Nota Inicial dos Autores: Foi uma deciso autoral utilizar alguns termos em ingls sem traduzi-los, escolhendo explicar o significado que se atribuiu a eles de forma sumria antes de aperfeioar o seu contedo. Isso pareceu necessrio porque o esforo de sua traduo no produziu resultados satisfatrios, ou mesmo amplamente difundidos, ao longo do tempo. Ter que ligar com os (mal)entendidos prvios no serviria ao propsitos deste texto, da o seu uso como um tipo de jargo, ao incio, e com a ambio de categorias a partir de seu detalhamento2.

Somos devedores das lcidas observaes de Vargas (2005) em sua nota de ttulo (p. 19).

1. Introduo
O que accountability3 policial? Essa a pergunta que anima o presente ensaio. Sua ambio a de expor os limites da leitura que toma a accountability policial como uma espcie de concesso expediente a uma demanda externa oriunda de uma ou outra fatia do pblico. Enfim, como algo adicional, dispersivo, ou at restritivo ao trabalho da polcia. Ao contrrio, este texto argumenta que a accountability consiste no espao por excelncia de vivificao do mandato policial, to importante para a polcia quanto para o pblico a quem ela serve. Apresenta a accountability como algo intrnseco, vital, multiplicador e essencialmente benfico para o trabalho policial. justo colocar alguns elementos que permitam a quem se aproxima deste assunto pela primeira vez, ou que apenas volte a ele sem t-lo estudado, compreender algo do estado atual da discusso. Nos ltimos anos, talvez mesmo na ltima dcada, as discusses sobre como aprimorar ou mesmo ampliar a accountability tem sido marcantes. Elas tm sido tomadas como um dos mais importantes rumos para a modernizao, a melhora do desempenho, o incremento da qualidade, do controle, e de tudo o mais que se possa associar atividade policial. Isso tem se traduzido de diversas maneiras. H quem veja accountability como o resultado da adoo de determinadas rotinas, procedimentos e formas de relato das atividades policiais. H quem a entenda como uma ampla demanda por transparncia sobre o que a polcia faz, como faz, e por que faz o que faz. H ainda quem a entenda como uma forma de monitorar, e controlar, a ao policial em tanto detalhe e to prximo do tempo real quanto possvel. Essas amplitude, promessa e alternativas da accountability como vereda do progresso policial precisam ser qualificadas. O que , por que, e como acompanhar, orientar, avaliar e controlar, a ao da polcia no so questes novas, recm-descobertas. Em verdade, esto na raiz da criao das polcias modernas. So mesmo aquilo que fez de determinadas organizaes de fora, polcias e modernas. O que se v hoje mais um captulo da histria das formas de como se responder a estas questes, e de como as respostas elaboradas no passado dialogam com a construo de respostas no tempo presente. Estas perguntas servem, mesmo, como uma chave para compreender o percurso das histrias das polcias. Elas permanecem no porque no tenham tido respostas satisfatrias ou suficientes, mas porque as respostas de cada perodo, para cada polcia, em cada mandato policial, numa certa sociedade, foram e seguem sendo a materialidade de seu aprimoramento. Estas mesmas perguntas estruturais levaram a novas formulaes em novas bases. H, portanto, algo de verdade na impresso de tantos policiais de que na
3 Como explicado na nota inicial, foram mantidos diversos termos em ingls, como forma de poupar a exposio do trabalho de uma reviso dos esforos anteriores de traduo. Essa adeso circunstancial a termos em idioma estrangeiro como vocbulos em um idioma latino necessita de uma breve explicao de sua flexo. Sem embargo, para alm da imposio de um gnero (a accountability, o account), estes termos so tratados como palavras de pleno curso no idioma do texto. Assim diz-se a accountability quando se referencia a classe, uma accountability uma instncia da classe, como em o mandato e um mandato. Note-se que isso um pequeno ganho em relao lngua inglesa que no tem este uso para, por exemplo, accountability. The accountability, a accountability de alguma coisa uma construo rara, an accountability, uma construo em desuso. Em ingls se usa, de fato accountability tanto para a classe geral quanto para o caso especfico sem artigo, como em police accountability ou at s accountability como sujeito de uma orao.

polcia nada se cria de novo, desde que se qualifique. A reedio destas mesmas perguntas anuncia uma estabilidade essencial: o exerccio sempre atual, cambiante em meios, e constante em propsitos, do mandato policial. Essa carga presente e essa herana de histria deixam diversas questes sobre accountability policial. Existe um modelo ideal a ser seguido? Ou, ao contrrio, cada lugar deve ter sua accountability policial particular, caracterstica de seu tempo? A accountability policial uma questo poltica? Em que sentido? A accountability policial uma discusso sobre como ser popular, ou aprovado, pelo pblico? Ou ela uma discusso sobre como melhorar a polcia? Qual a diferena entre uma e outra? A accountability policial uma questo tcnica? Em que sentido? uma discusso sobre qual a melhor rotina, o melhor mecanismo, a regularidade mais benfica ou o formato de relato mais preciso? Ou ela uma discusso sobre como relacionar decises policiais com resultados policiais, seus efeitos e conseqncias? Ou ela um pouco de tudo isso? Ou mais algumas coisas que outras? Voltamos assim ao incio, compreendendo um pouco a sua razo de ser. Essa a lacuna presente: afinal, o que accountability policial? Essa resposta tem duas partes, as duas partes deste texto. A primeira a que busca explicar o que accountability, ela mesma. Trata-se de um exerccio exploratrio, que ensaia corporificar para um idioma latino termos do ingls que no tm mais, realmente, como serem simplesmente traduzidos. A se estabelecem o que accountability em geral, de forma universal. A segunda parte da resposta busca aplicar os resultados da primeira parte para o caso da accountability policial. Trata-se de um desdobramento, que aproveita uma diversidade de resultados dos Estudos Policiais no tema da accountability policial. devedor de uma variedade de estudos e trabalhos, listados nas referncias bibliogrficas, mas que no tm atribuio pontual ao longo do texto (que o que seria correto, no fosse este um ensaio). Isso no significa que no se reconhea, aprecie e, de fato, se use o que estes trabalhos e autores tinham a dizer. Ao contrrio, a apresentao que se faz seria impossvel sem eles. apenas que nesta ocasio fazer-lhes justia na forma adequada roubaria espao do que se deseja dizer. Um breve conjunto de consideraes finais permite um relance parte do dbito que se deve a estes autores e obras.

2. O que Accountability?
Essa uma pergunta necessria, porque h diversas respostas e interpretaes. Algumas so contraditrias entre si, outras so vagas e conciliatrias, e outras mais se apresentam como desdobramentos, expanses ou acrscimos de diversas inspiraes, com distintos focos e contedos. Ser obrigado a, prestar contas, dar satisfao, responder por, explicar, esclarecer, justificar, obter a aprovao, identificar responsveis, controlar, monitorar, aditar, supervisionar, gerir, administrar, avaliar e diagnosticar, premiar e punir, corrigir e aperfeioar, tornar pblico, ou dar a conhecer ou divulgar, fazem parte da extensa lista de significados atribudos, ou atribuveis, accountability policial. O que seja ou deva ser a accountability policial na prtica tem uma forte componente contextual. Expressa processos histricos particulares, realidades e arranjos locais. A accountability policial recebe diversas terminologias mais especficas ou de ambio mais universal conforme caractersticas culturais,
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composies polticas, compromissos institucionais, vivncias corporativas, prescries ou modelos de mudana. Esta diversidade no gratuita: traz consigo questes e aspectos relevantes do fazer e gesto policiais que no podem ser ignorados ou esquecidos. Situa o que seja ou deva ser a accountability policial em um determinado estgio de discusso, entendimento ou instrumentalizao. Corresponde, na vida prtica, a uma bricolagem de vises, crenas, expectativas e rotinizaes convergentes ou no. Reflete a necessidade de respostas pragmticas, que atendam as demandas ou presses pblicas, diante de resistncias ou adeses corporativas. A dinmica que aperfeioa a accountability depende em boa medida do questionamento cotidiano sobre o que , porque, para quem, para que, sobre o que, como, quando, e quem faz o account, o relato para produzir accountability, policial. Mas quando este questionamento fica restrito ao experimentalismo, isto , a uma compreenso da prtica pela prtica na prtica, arrisca-se a confundir fins com meios, mecanismos com instrumentos, rotinas com procedimentos. Confunde-se o que ser accountable, estar sujeito a ter que produzir accountability, com a feitura do account e com a accountability policial em seus diversos usos. A accountability policial carece de uma formulao propriamente conceitual, de raiz terica, que estabelea o que essencial e invariante no processo de account e, sobretudo, no account da polcia. S assim se pode compreender, e valorar, o que especfico e particular na accountability policial. S a partir da se pode apreciar de maneira sistemtica a variedade do estado-das-(suas)-prticas, compreendendo sua riqueza, aferindo seus avanos e retrocessos. Tal formulao, por isso mesmo, deve ser capaz de revelar a unidade sistmica e abrangente que circunscreve e explica todas as lgicas, sentidos e usos de accountability policial. A necessria limpeza do terreno rumo construo do conceito de accountability policial comea por deixar claro que no h nada de particularmente distintivo, especial ou indito no fato de que a polcia tenha de ser accountable. Qualquer indivduo, grupo ou instituio que recebe um mandato accountable queles indivduos, grupos ou instituies que lhe delegaram tal mandato. 2.1 O que um Mandato? Todo mandato compreende a outorga de determinado poder por uma constituency, pessoa ou grupo que delega autoridade, ou se faz representar, para quem venha a exerc-lo em seu nome para um determinado fim. Um mandato uma procurao, uma delegao, uma incumbncia para praticar certos atos, num certo assunto, para uma determinada finalidade, de uma determinada maneira, em nome desta constituency. Todo mandato traz consigo a concesso de poderes da parte de quem o concede e a assuno de responsabilidades da parte de quem o recebe. Existem os mais diferentes tipos de mandatos. Mandatos podem ser provisrios, contingentes, de durao longa ou indefinida; podem autorizar a poucos ou a muitos; podem expressar atribuies restritas ou de grande extenso; podem estabelecer termos mais estreitos ou mais amplos para sua execuo. Com tudo isso, pode-se extrair de qualquer mandato um ncleo comum de responsabilidades que corresponde prpria condio de possibilidade da idia
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de mandato. Quem recebe um mandato, qualquer mandato, recebe poderes delegados que so definidos, esto condicionados e se explicam pela busca de determinadas finalidades. Quem recebe um mandato, qualquer mandato, compromete-se a: i) ii) iii) Usar os poderes delegados apenas para buscar o fim que justifica o mandato; Exercer os poderes delegados escolhendo meios e formas de ao (ou inao) que no contradigam este fim; Responder por estas escolhas, seus resultados e conseqncias, luz deste fim.

2.2 O que ser Accountable? Ser accountable ser responsvel pela obrigao de atender a estas exigncias intrnsecas a qualquer mandato. Ser accountable um atributo inseparvel de quem aceita um mandato. Ser accountable ser responsabilizvel por tudo que se venha a fazer no exerccio de um mandato. Isto significa dizer que quem recebe um mandato , ipso facto, accountable: a despeito de reconhecer-se (ou no) como tal; mesmo quando no se tem demandas explcitas de quem concede o mandato; independentemente da existncia de mecanismos, instrumentos, rotinas e procedimentos pelos quais fazer account. Por exemplo, quem recebe uma procurao particular da venda de uma casa torna-se accountable, responsabilizvel, por esta venda. Pode ser chamado a se explicar, a qualquer momento, por quem deu a procurao, pelo preo, pelas condies da venda ou quaisquer outras questes relacionadas com o mandato da venda da casa. E isso assim, mesmo que no se tenha explicitamente mencionado tal possibilidade quando se deu a procurao, ou mesmo que no se tenha determinado como tal prestao de contas deveria ser feita. 2.3 O que o Account? Fazer account o processo pelo qual se materializa a obrigao de ser accountable, identificando responsabilidades no exerccio de um mandato. Fazer account o processo pelo qual se identificam as relaes de causa e efeito entre escolhas, seus resultados e conseqncias no exerccio dos poderes delegados. Fazer account relatar responsabilidades decorrentes da liberdade de escolha contida num mandato. esclarecer contexto e contedo das escolhas de meios e formas de ao (ou inao), considerando o exerccio de poderes delegados luz das finalidades de uma delegao recebida. Isto significa dizer que as prprias escolhas realizadas no cumprimento de um mandato instruem os termos de seu account, a despeito da existncia prvia de normatizao, regularidade ou padronizao de mecanismos, instrumentos, rotinas ou procedimentos. Fazer account se beneficia, mas independe, de alguma institucionalidade prestabelecida, porque decorre diretamente do relato de contexto e contedo das escolhas realizadas. Pode-se inaugurar a feitura de account sobre o que quer que se deseje conhecer, a qualquer momento, diante de qualquer questionamento, ao redor de qualquer questo que remeta ao, ou referencie o exerccio do mandato. Dito de outra forma, sempre possvel inaugurar a feitura de account tendo como referncia to somente a considerao direta do contexto e
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contedo de escolhas, apreciando resultados e conseqncias, diante, contra, ou na ausncia de uma institucionalidade que o enquadre. Dar conta do desmoronamento da parede de uma escola pode, por exemplo, inaugurar a rotina de account sobre as condies e decises da manuteno dos prdios escolares. A autonomia diante de uma institucionalidade prvia a maior virtude do account, cujos fazeres podem inaugurar, (re)criar, (re)definir, emendar, excluir, reduzir ou ampliar mecanismos, instrumentos, rotinas ou procedimentos diante de questionamentos os mais diversos. Esta maleabilidade compreende e esclarece a diversidade dos processos de account, cada um deles especfico porque orientado pela busca de resposta a um questionamento singular quanto a um exerccio, tambm singular, de um mandato. Os processos de account se adequam, e por isso, retratam as especificidades das realidades locais em termos de objetos, formas e arranjos distintos. possvel fazer diversos accounts sobre as mesmas escolhas, resultados e conseqncias em funo de questionamentos, prioridades ou demandas sociais, polticas, econmicas, organizacionais, etc.. Por exemplo, pode se fazer diferentes accounts de um mesmo evento: o exerccio oramentrio de uma organizao. Pode-se fazer um account que prioriza despesas de capital, outro que prioriza as despesas de custeio, outro ainda que se ocupa das despesas de pessoal; um account que enfoca principalmente o fluxo de caixa, outro que se debrua sobre a temporalidade do controle de gastos. Cada um destes accounts pode, ou no, conter elementos suficientes para responder a outros questionamentos. Mas, em princpio, cada account s seria suficiente ou completo para atender ao questionamento que lhe deu origem, produzindo respostas: accountability. 2.4 O que Accountability? Accountability o produto do account, um resultado especfico que atribui responsabilidades a quem se tornou accountable pela aceitao dos poderes delegados de um mandato. Accountability a resposta concreta a um dado questionamento que orientou a feitura de um determinado account. a resposta que d instrumentalidade s responsabilidades identificadas por determinadas escolhas, resultados e conseqncias no uso de poderes delegados, luz de determinado fim. Accountability corresponde identificao de um curso de responsabilizao de indivduos, grupos ou instituies que foi extrado de um determinado account. Isto significa dizer que accountability o produto que permite converter e materializar responsabilidades em responsabilizao. possvel extrair diversas accountabilities de um mesmo account. Por exemplo, questionam-se as despesas de capital na execuo de um oramento. Para responder esse questionamento, para produzir accountability sobre estas despesas, se faz um determinado account. Mais tarde, questionam-se as despesas de pessoal na execuo deste mesmo oramento. Verifica-se que o account que foi feito, originalmente, para dar conta do questionamento sobre as despesas de capital, j contm os elementos de informao necessrios para produzir uma outra accountability que responde satisfatoriamente a esta nova questo. Neste caso, um mesmo account produziu no s a accountability sobre despesas de capital como a accountability sobre despesas de pessoal.

O fato que um mesmo account pode vir a produzir vrias accountabilities revela o potencial de economias de escala e mbito na produo de accountability. Quando se soma isso virtude do account iniciar, consolidar ou rever a institucionalizao de seus fazeres, percebe-se como uma abordagem sistmica para a produo de accountability pode ser til. Esta abordagem apresenta-se como um desdobramento lgico e conseqente do atributo de ser accountable e da necessidade de fazer accounts, diante da exigncia de se produzir accountabilities sobre o exerccio de um mandato. Pode-se institucionalizar a feitura de accounts abrangentes, que possibilitem um conjunto de accountabilities afins ou relacionadas, sempre que houver demanda por qualquer uma delas. Isso pode refletir o aprendizado de uma organizao, sua memria cumulativa de accounts e accountabilities; pode dar conta de prioridades explcitas ou de questionamentos recorrentes. Por exemplo, diante da demanda regular por accountabilities quanto s despesas de capital, pessoal ou custeio de um oramento, razovel institucionalizar o procedimento pelo qual a feitura de um account do oramento atenda a qualquer uma delas. Economizam-se recursos, evitando a duplicao de esforos que ocorreria se cada demanda tivesse que ser atendida por um account em separado. Viu-se que um nico uso de poderes delegados pode ser objeto de diversos accounts. Constatou-se, tambm, que um mesmo account pode servir produo de distintas accountabilities. Cabe, ainda, evidenciar que uma mesma accountability pode vir a ter diversos usos.
Uso A

Accountability I
Accountability II

Uso B Uso C

Account 1 Uso de poderes delegados

Account 2 Account 3

Accountability III

Figura 1. Fluxos de Accounts, Accountabilities e seus Usos.

Em si mesma a accountability responde s duas questes conexas que atendem ao exerccio de qualquer mandato: permite a quem recebe mostrar-se digno da delegao recebida e a quem outorga aferir se esta delegao, ou seu exerccio, segue atendendo a seus propsitos. Por esta razo, a accountability pode servir de base a diversos tipos de juzo e, por sua vez, a uma variedade de aplicaes para quem recebe ou outorga um mandato. A accountability pode ser parte de esforos que buscam rumos para o aprimoramento de prticas, ou para o controle do desempenho de indivduos e grupos, ou para a aferio de custos diante de benefcios. Pode alimentar a formulao de policies, polticas, diretrizes institucionalmente situadas, ou planejamentos, a avaliao da adeso a prioridades, procedimentos e rotinas. Por exemplo, a accountability oramentria pode contextualizar e mesmo justificar mudanas de prticas contbeis, alteraes na legislao, criao de novas instncias de controle, supresso ou expanso de rubricas, alocao de mais recursos e, at mesmo, a redefinio dos termos pelos quais se faz e executa um oramento.

As inmeras aplicaes que podem usar da accountability explicam, em larga medida, que se confunda o seu contedo com a sua instrumentalidade, ou melhor, com as possibilidades e impactos do seu uso. Assim, se chegam a listas como as apresentadas ao incio do texto, cujo equvoco o de tomar um dentre muitos usos possveis como definidor do que seja a accountability. Tem-se com isso um lapso lingstico corriqueiro, que induz ao erro que oculta, perverte ou restringe o entendimento integral de todos os usos, que o de converter responsabilidades em responsabilizao. Por isso, accountability permite prestar contas, mas prestar contas no e no esgota tudo o que se pode extrair da accountability. A isto se acrescenta um outro problema derivado da tolerncia para com essa impreciso: o de se impor um entendimento restritivo que embaraa a compreenso, ou mesmo desqualifica arranjos vlidos de accountability que do conta de realidades locais. Se prestar contas e apenas prestar contas accountability, ento quem identifique cursos de responsabilizao para outros fins, o auto-aperfeioamento ou a aderncia s normas legais, por exemplo, no estaria produzindo accountability? Estaria sim, porque o que distingue e estabelece a accountability a responsabilizao pelo que se faz ou deixa de fazer, seus resultados e conseqncias. Com tudo isso, a accountability pode ter muitos usos, mas no serve a qualquer propsito. Alcana somente o que foi realizado, as escolhas que foram feitas e as conseqncias destas escolhas no cumprimento de um determinado mandato. por isso que no se pode tratar o (processo de) account como sinnimo dos diversos usos que podem ser dados aos seus resultados (accountability). Da mesma forma, no se pode confundir accountability com alguma forma de gesto. Accountability pode orientar as tomadas de deciso. Pode subsidiar a elaborao de novas normas ou sugerir o emprego de certos instrumentos de gesto ao invs de outros, por exemplo. Mas isto no quer dizer que se administre por accountability. Ao contrrio, se faz account sobre como se administrou. A accountability reporta-se, exclusivamente, ao repertrio de respostas a questes e implicaes oriundas das escolhas feitas em prol dos fins estabelecidos na delegao ou incumbncia recebida. Toda accountability tem, portanto, dois limites insuperveis que circunscrevem sua realizao: o que decorre da natureza de qualquer account e o que corresponde aos contedos pelos quais se accountable. 2.5 Quais so os Limites do Account e da Accountability? Um account s account porque diz respeito ao que j aconteceu. Refere-se a escolhas feitas no passado. Todo account inescapavelmente a posteriori. Da decorre a impossibilidade de se fazer account em tempo real ou em antecipao a uma escolha. No h como fazer o account de algo que ainda no se fez; de algo que ainda no se terminou de fazer; de um contra factual; de uma conjectura; de uma possibilidade no realizada; enfim, de um desejo. Assim, inexeqvel fazer o account de um tratamento mdico que nunca existiu. Da mesma forma, impossvel fazer o account de uma aula de literatura que o professor ainda no encerrou. , tambm, absurdo fazer o account da suposio de que a porta seria arrombada pelo bombeiro mesmo se no tivesse ocorrido um incndio. Por fim, nonsense fazer o account da inferncia de que o policial teria sido racista caso a vtima fosse negra. Um account s account porque relata algo que j teve incio, meio e fim; algo em que se fizeram escolhas diante de uma situao, e j se conhecem seus resultados e conseqncias.
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S se , e s se pode ser accountable pelo que se fez ou deixou de fazer em prol do fim que justifica a delegao recebida de uma dada constituency. Isto significa dizer que se accountable sobre um determinado conjunto de coisas, que correspondem aos termos especficos que singularizam um determinado mandato, ou seja, o que se poderia descrever como sendo seu mbito, alcance e contornos. O mbito de um mandato estabelece o objeto sobre o qual incidem os poderes delegados. Isto pode se expressar em requisitos ou restries para e da ao; pode incluir um evento ou classes de eventos; abranger distintos indivduos e grupos em diversas circunstncias; compreender determinados locais, lugares ou territrios. Por exemplo, socorrer como requisito, o afogamento como evento, os banhistas de uma praia durante o dia como abrangncia, e as praias pblicas como territrio poderiam expressar o mbito do mandato de uma determinada organizao de salva-vidas. O alcance de um mandato distingue quem exerce os poderes delegados. Esclarece sobre a exclusividade, concorrncia, sobreposio ou compartilhamento de uma mesma delegao ou entre delegaes distintas que incidem sobre um mesmo objeto. Por um lado, distribui a execuo de um nico mandato entre diversos agentes delegados. Por outro, baliza as linhas divisrias entre mltiplos mandatos (e seus procuradores) que possuem, ou podem possuir, mbitos coincidentes. Por exemplo, o socorro aos banhistas nas praias pblicas , ou pode ser, compartilhado por salva-vidas, para-mdicos, policiais ou at pelos prprios cidados; mas o salva-vidas que tem precedncia no salvamento no mar, como entre os salva-vidas h precedncia sobre quem ir agir num determinado caso. Os contornos de um mandato determinam como se pode exercer os poderes delegados. Indicam exigncias e predilees de quem outorga o mandato sobre alternativas desejveis ou tolerveis de ao. Estabelecem, portanto, as fronteiras contextuais do que se est autorizado a fazer. Identifica o que estaria aqum ou alm da inteno da procurao concedida. Em outras palavras, os contornos de um mandato arrolam determinados modos e meios de agir ou fazer; tipos particulares de capacidade de ao; os requisitos expressos em determinadas legislaes, normas ou procedimentos, associados a uma dada qualificao profissional ou contidos nos elementos de determinada prxis. Por exemplo, impedir banhistas de entrarem num mar bravio est aqum da autorizao dada aos salva-vidas que podem apenas usar de procedimentos de alerta; da mesma forma, impedir um banhista resgatado de voltar ao mar est alm desta autorizao. Num salvamento no mar, a autorizao pode desaconselhar ou excluir alternativas de resgate que vitimem o banhista em funo de cdigos ou normas estabelecidas; pode ainda, diante de resistncias do banhista, recomendar ou preferir alternativas mais ou menos impositivas que permitam o resgate. As liberdades de escolha de quem outorga um mandato e de quem o recebe impe nveis de flexibilidade intrnsecos, essenciais ao exerccio concreto de poderes delegados. Isto empresta especificidade e singularidade ao mbito, alcance e contornos do exerccio de um mandato. dizer: uma medida de arbtrio perpassa qualquer delegao recebida desde a sua definio at as alternativas reais de seu cumprimento. Tem-se, assim, mltiplas instncias de discricionariedade que se combinam e interagem, respondendo s demandas de
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uma constituency. Resultam a seu turno, de vises e interesses em conflito e em barganha daqueles que concedem e recebem um mandato. Na prtica, isto se traduz em um processo continuado de afirmao ou alterao dos termos de um mandato. Reafirma-se ou modifica-se os mbito, alcance e contornos de uma procurao, repartindo-a entre distintos delegados ou mandatos. D-se conta de intersees, justaposies ou lacunas. Modificam-se mbito, alcance, contornos, afinando-os tanto s expectativas da constituency quanto pela considerao de meios e capacitaes disponveis ou possveis aos agentes delegados (estado-das-prticas, ou at, estado-da-arte). V-se aqui o destino supremo do account, que seria por si s razo suficiente para ser accountable. Revela-se o propsito primeiro, ou a materialidade fundante, dos diversos usos da accountability: o aperfeioamento do mandato. 2.6 Porque Full Responsibility Selective Accountability? Ser accountable, fazer account e produzir ou oferecer accountability constituem, em seu conjunto e integralidade, a contraparte dos poderes delegados de um mandato. Correspondem ao atributo de ser responsabilizvel, ao processo de identificar responsabilidades, e responsabilizao por escolhas, resultados e conseqncias, no exerccio de um mandato luz de seu fim. -se, a priori, responsabilizvel, accountable, por tudo o que se faz, ou se deixa de fazer, no exerccio de um determinado mandato. Neste sentido, a responsabilidade pela delegao recebida , em si mesma, sempre plena. Tem-se sempre full responsibility, -se sempre integralmente responsabilizvel pelo (que se faz no) uso dos poderes delegados. Embora se seja accountable por tudo, no se pode fazer account, ou produzir accountability, de tudo. H limites insuperveis para a ambio de uma full accountability, de uma plena responsabilizao, que exaurissem todas as escolhas realizadas por cada um dos atores envolvidos, dando conta de todos os resultados e conseqncias em cada evento relacionado ao exerccio de um mandato4. impossvel esgotar ou reconstituir todos os cursos de ao, suas condies e efeitos. impossvel esgotar ou reconstituir plenamente a realidade em toda a sua riqueza e complexidade. impossvel saber tudo, dar conta de tudo. As escolhas, resultados e conseqncias no uso dos poderes delegados que se tornam objetos de account para produzir accountability constituem um recorte da realidade. Reportam-se a um evento ou conjunto de eventos concretos, que foram selecionados em funo de questionamentos, prioridades ou demandas. Revelam uma forma particular de olhar, recortar, apreender, reconstruir uma dada realidade que se quer conhecer. Expressam instncias de discricionariedade que vo, desde um questionamento individual, passando
4 A responsibility full, -se plenamente responsabilizvel, porque se responde, sempre, pelos resultados dos atos e omisses. No h, nem se pretende imunidade de quem quer que seja e muito menos da polcia. Tudo o que decorre de um mandado accountable em termos dos diagnsticos, prognsticos e por extenso do desempenho de uma determinada ao; por outro lado, o diagnstico, o prognstico e a justificativa de uma determinada inao. Isso inclui at mesmo a considerao do account de atos presumidamente decorrentes do mandato, mas cuja pertinncia ateno de quem detm o mandato pode vir a ser questionada.

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pelas rotinas de quem exerce o mandato at o atendimento de demandas explcitas da constituency. Por conta disto, a concreo do account para produzir accountability, e da prpria accountability, , por natureza, seletiva, pois fica sempre aqum da pretenso de se saber tudo sobre tudo. Est sempre, de alguma forma, limitada pelas circunstncias, pela realidade. Mesmo uma accountability que se anuncia como plena, est fadada a ser seletiva. Se a quimera de uma full accountability potencial, latente em qualquer mandato, como espelho do atributo de ser-se accountable, a selective accountability que vige como realidade do exerccio de qualquer mandato. H questes em que a responsabilizao desejada almeja aproximar-se o mximo possvel de uma full accountability. Isto conduz a uma accountability exaustiva das escolhas realizadas num certo evento, seus resultados e conseqncias. Por exemplo, comum que se ambicione fazer um account exaustivo do dispndio de fundos pblicos. Neste caso, os mais diversos cursos de responsabilizao, expressveis em accountability, tornam-se relevantes para se produzir uma resposta que vai desde os porqus e como(s) de um gasto individual at o limite daqueles gastos que so explicveis num oramento. Note-se que esta busca por uma resposta exaustiva, baseada num account exaustivo, para uma accountability plena segue sendo seletiva, no caso, limitada ao que se pode saber, ao que se pode reconstruir, ao que se pode explicar. H situaes em que a responsabilizao desejada satisfeita pela produo de uma accountability que est deliberadamente muito aqum do que seria o limite do possvel. Neste caso, a accountability atinge apenas algumas, mas no todas as escolhas, resultados ou conseqncias contidas em determinados eventos ou classes de eventos. Qual seja o critrio de seleo orienta-se pela demanda de responsabilizao: pode privilegiar determinadas escolhas (operar ou no, na medicina); ou determinados resultados (insucesso de transplante); ou determinadas conseqncias (morte do paciente). Qualquer um destes critrios pode estar posto, a priori, quando da aceitao do mandato; pode ser posto em vigor num determinado momento, por um determinado prazo; ou pode nascer de uma demanda por accountability a partir de um caso individual. Todas estas possibilidades refletem instncias de discricionariedade, seletividade na produo de cursos de responsabilizao desejados. Por exemplo, comum que a accountability no ensino seja explicitamente seletiva, confinada ao acompanhamento de determinados resultados: o plano de aulas, o nmero de horas aulas dadas e apresentao de fichas de presena e notas de alunos. Mas a administrao escolar pode demandar account das escolhas de quem ensina diante de uma dvida ou uma denncia de certos resultados ou conseqncias. Quem ensina accountable por tudo, mas s se produz accountability para alm destes itens usuais sob demanda. Essa demanda pode estar condicionada a uma rotina, uma amostra entre diversos casos ou a prazos regulares; pode responder ocorrncia de algum fator diferenciador que chamou a ateno; mas podem tambm corresponder exclusivamente a demandas ad hoc, expedientes, volitivas, nascidas do exerccio de discricionariedade de quem concede ou de quem recebe o mandato.

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A realidade dos mandatos a perspectiva de full responsibility por meio de selective accountability5. A responsabilidade plena se realiza na identificao (account) e pela atribuio (accountability) seletiva de responsabilizao. Esta seletividade, nascida de decises discricionrias motivadas por questionamentos, prioridades ou demandas, encadeia uma sucesso de tradues do que potencial no que se pode obter do real, cujo rumo o da qualificao progressiva da responsabilidade concreta de quem exerceu poderes delegados. Por meio de accounts converte-se a priori o responsabilizvel em cursos de responsabilidades identificadas. Por meio do account, vai-se do potencial daquilo pelo que se responsabilizvel (accountable) para a identificao de responsabilidades no desenrolar de um determinado evento. Atravs da accountability, vai-se destas responsabilidades para a responsabilizao de indivduos, grupos ou instituies por determinadas escolhas, seus resultados e conseqncias neste evento. Tem-se, portanto, um encadeamento de discricionariedades, de seletividade, que articula sobre o que se accountable, qual accountability se deseja, e qual account pode produzi-la. H ainda um outro aspecto fundamental a ser considerado para que se possa compreender como se tem full responsibility por meio de selective accountability. Trata-se da questo das externalidades. No mundo real h mais que intenes e escolhas. H acaso, h imponderveis, h acontecimentos que independem da vontade humana, e que alteram ou podem desviar o rumo das aes, seus resultados e conseqncias. Por esta razo, no se accountable por tudo o que acontece, ou por todos os resultados e conseqncias de uma forma particular de decidir ou agir. No cabvel ser accountable por externalidades, pelo que quer que acontea no exerccio de um mandato que no seja decorrente de escolhas. Contudo, -se accountable pelo que se fez ou deixou de fazer diante de externalidades. -se, ainda, accountable pelo que se fez ou deixou de fazer diante da possibilidade da ocorrncia de externalidades previsveis. Note-se que no h nenhuma contradio entre natureza a posteriori do account e a sua realizao sobre decises ou aes diante de uma possibilidade. O que est em jogo o account sobre o que se fez no passado, diante da oportunidade de um determinado evento futuro. Trata-se, ento, de ser accountable pelo que foi ou no foi antecipado. Um critrio comum a pases de tradio do Direito Comum o de limitar o alcance do ser accountable pela antecipao aos eventos previsveis por uma pessoa razovel. Algum critrio deste tipo necessrio para refrear uma obrigao de ser presciente sobre tudo, o que nonsense. Serve para estabelecer sobre o que se pode ser accountable no preparo diante de antecipaes razoveis. Como em qualquer account, o account sobre a antecipao remete a explicao sobre como se lidou (o que se fez ou deixou de fazer) diante da possibilidade da ocorrncia de um evento, considerando as expectativas da constituency e o que era possvel fazer com os meios e capacitaes disponveis.
precisamente porque a accountability corresponde responsabilizao por escolhas que no h contradio ao se afirmar que vai de full responsibility para selective accountability. A realidade de ser-se plenamente responsabilizvel corresponde a uma accountability seletiva, melhor ainda, a accountability seleta do que relevante para ou pelo mandato. Que a plena responsabilizao s pudesse existir diante de uma accountability completa, total e contnua revela-se assim como uma fantasia pedante.
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Por exemplo, no se pode ser accountable, responsabilizvel, pela chuva forte ou por um equipamento que falha quando dele se necessita; mas se accountable pela preparao para lidar com a chuva forte e pela manuteno do equipamento, porque razovel antecipar que em algum momento ir chover forte, e que equipamentos falham quando no so mantidos. 2.7 Uma Sntese. Viu-se que um mandato corresponde busca de um determinado fim pela delegao de poderes, identificando quem o outorga e quem o recebe. A finalidade de um mandato determina os objetivos a serem atingidos, delimitando efeitos e resultados desejados. A delegao de poderes corresponde concesso de autorizaes que circunscrevem decises, meios e aes compatveis com a busca destes objetivos. Quem outorga um mandato responde pelo contedo, contexto e controle dos poderes que delega. Quem recebe um mandato responde pelo contedo, contexto e controle do exerccio dos poderes recebidos. Viu-se que quando se recebe um mandato -se accountable por ele, responsabilizvel por todas as escolhas, resultados e conseqncias do exerccio dos poderes delegados diante de quem os outorgou. Viu-se que a materialidade do ser accountable corresponde accountability, responsabilizao, construda a partir da identificao de responsabilidades, isto , pela feitura de um determinado account. Viu-se que a accountability serve primeiramente ao aperfeioamento do mandato concedido, permitindo (re)afirmar ou rever seus objetivos e poderes. Viu-se, tambm, que ser accountable, fazer accounts e produzir accountability correspondem, em sua totalidade, contrapartida necessria do recebimento de poderes. Viu-se, ainda, que a realidade da full responsibility corresponde a uma selective accountability, ou melhor, a uma accountability do que relevante no e para o exerccio do mandato. Viu-se, por fim, que apenas diante da caracterizao de um mandato concreto, isto , da sua qualificao em termos de mbito, alcance e contornos, que se podem materializar cursos de responsabilizao, accountability, institucionalizando seus usos no mundo real.

3. Accountability Policial
Em um sentido geral, a accountability policial corresponde a uma aplicao da definio de accountability aos casos particulares dos mandatos policiais. Refere-se, to somente, ao repertrio especfico de respostas a questes e implicaes oriundas das aes, seus resultados e conseqncias feitos em prol das finalidades estabelecidas por estes mandatos. Constitui, em sentido estrito, o produto do processo de account sobre o que se fez ou se deixou de fazer por aqueles que receberam da polity a autorizao para o exerccio de um mandato especfico, o mandato policial. A accountability policial reflete as instncias de discricionariedade ou dinmicas de seletividade sobre o que certa comunidade poltica quer saber sobre o exerccio de certo mandato policial, em termos de seu mbito, alcances e contornos.

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3.1 O Mandato Policial H dois elementos distintivos no mandato policial. O primeiro deles que a constituency que outorga o mandato policial a polity. dizer: o mandato policial concedido por uma comunidade poltica, constituda pela sociedade e seu governo, que exerce uma dada governana num determinado territrio. Isto significa dizer que o mandato policial , por natureza, uma procurao pblica, e, por razes histricas, uma tarefa estatal. Pblica, uma vez que se reporta a uma concesso da coletividade. Estatal, j que sua administrao cabe ao governo. O segundo que o mandato policial incide sobre a prpria polity que o outorga. dizer: o mandato policial corresponde ao exerccio de poderes delegados sobre a prpria comunidade poltica que os delegou. Em outras palavras, o mandato policial a autorizao dada por uma polity para ser, ela mesma, objeto da ao de alguns de seus integrantes. A natureza poltica, pblica, domstica e comunal do mandato policial permite caracterizar a sua finalidade por excelncia: sustentar a ordem social, pactuada na e pela polity, de tal forma a impedir que o exerccio dos poderes que a polity concede dela se emancipe, voltando-se contra ela sob a forma da tirania do governo, opresso por seus procuradores ou aparelhamento para propsitos particulares. A especificidade do mandato policial a produo autorizada de enforcement em prol da paz social ou da sustentao das regras do jogo social estabelecidas pela polity, sem cometer violaes ou violncias. Trata-se, portanto, de produzir alternativas de obedincia que garantam um determinado status quo desejado numa polity, com o seu consentimento e sob o imprio de suas leis. De forma sucinta, isso que define o mandato policial: o exerccio do poder coercitivo autorizado pelo respaldo da fora de forma legtima e legal. As diversas autorizaes concedidas por uma polity para o exerccio do mandato policial tm como fonte o poder coercitivo. Estas autorizaes ou poderes delegados podem variar em contedo, qualidade e extenso em cada polity. Contudo, so derivaes, contextuais e funcionais que gravitam em torno da instrumentalidade do poder coercitivo. O contedo instrumental que materializa o poder coercitivo o uso da fora para a polity, na polity, da forma que a polity estabelece. Isto impe uma inescapvel digresso que busca esclarecer este elemento central: o uso da fora. No h como compreender o uso de fora como um fenmeno autnomo, que existe em si mesmo, algo exterior s relaes sociais e, por isso, capaz de interromp-las ou substitu-las. O uso de fora um instrumento a servio das formas de exerccio de poder, com tudo que este tem de paixes, vontades e interesses. A alternativa do uso de fora expressa um modo particular de interao social, to previsvel como qualquer outro6. Neste sentido, o uso de

No contexto dos relacionamentos humanos o uso de fora expressa uma forma particular e distintiva de produzir coero. Seus fins so os mesmos que os de qualquer alternativa coercitiva: submeter vontades, alterando atitudes e influenciando comportamentos de indivduos e grupos. O que o distingue de todas as outras formas coativas so seus meios, os meios de fora.

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fora reflete as expectativas sociais presentes numa comunidade poltica, quanto sua possibilidade, manifestao e conseqncia. Isto circunscreve a experimentao antecipada do uso de fora como um fato possvel ou sua vivncia como um ato manifesto. Revela, ainda, a integralidade das expresses empricas do uso (potencial e concreto) de fora. Permite compreender seus efeitos, sobretudo onde a sua manifestao em ato no teve lugar, isto , onde a apreciao de sua potencialidade foi suficiente para dobrar vontades. Este efeito no menos uso de fora porque prescindiu da realizao em ato. Ao contrrio, revela-se plenamente uso de fora ao instrumentalizar coero. Com o exposto, esclarece-se o universo de resultados plausveis da instrumentalidade do mandato policial em termos do uso autorizado da coero com respaldo da fora. O potencial de fora compreende os efeitos dissuasrios e, em alguma medida, preventivos diante da perspectiva ou mesmo apenas da possibilidade do exerccio do mandato policial. O concreto de fora compreende os efeitos repressivos e, em alguma medida, dissuasrios do exerccio do mandato policial. A forma que uma dada polity estabelece para o exerccio autorizado do uso da fora configura o rol de alternativas tticas admissveis na execuo do mandato policial. , precisamente, a autorizao de uma comunidade poltica ou o consentimento social, traduzido em aderncia coletiva, pactuao poltica e dispositivos legais, que do o contedo do uso da fora no exerccio do mandato policial. Isso to mais evidente e distintivo quanto mais prximo se est da ao manifesta, onde a oportunidade do concreto de fora se pe. Uma polity pode exigir, modificar, moderar ou proibir alternativas de uso de fora, dando conta das representaes, expectativas e contextos sociais especficos em relao ao mandato policial. V-se, assim, como o uso de fora que uma polity admite, ou pode admitir, no exerccio do mandato policial depende do que ela espera de, e consente a, seus procuradores. As organizaes estatais de fora capazes de atender aos requisitos das polities para o exerccio do mandato policial diferenciaram-se das foras armadas nos ltimos dois sculos7. O resultado deste processo levou criao de diversas organizaes conhecidas hoje como polcias. A rigor, s polcia quem recebe da polity o mandato policial como apresentado acima, quem est autorizado a, e responde por, todos os elementos deste mandato. A polcia um instrumento de poder para fins restritos e transparentes, autorizada a intervir para produzir obedincia na polity pelo uso de fora

Klockars (1985) conclui que ainda que se possam encontrar diversos antecedentes e experimentos anteriores rumo polcia, foi a experincia da Nova Polcia de Londres 1832 que veio a se estabelecer como o marco na fundao das modernas burocracias policiais estatais, tanto em termos de sua repercusso e emulao quanto como resultado de reconstruo das trajetrias histricas que produziram a polcia. Sem embargo, o que se exprime no texto significa que quem quer que receba o mandato policial, no importando se o exerce de maneira permanente, interina, ou pontual, de facto polcia, independentemente de sua destinao formal ou de sua identidade institucional, como o caso, por exemplo, do uso de contingentes de voluntrios civis ou de efetivos militares como polcia. Assim, o processo de especializao de organizaes estatais de fora exclusivamente orientadas para o mandato policial no se confunde com algum tipo de monoplio, mas expressa uma realidade histrica presente em termos da diviso social do trabalho e de determinadas solues para o problema da governabilidade.

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sempre que necessrio, nas ocasies e formas estabelecidas pela polity8. Por esta razo, a polcia se interpe, e se espera que ela se interponha, entre vontades em oposio ou interesses em conflito, enfim, em qualquer situao que ameace a continuidade dos termos presentes que expressam as pactuaes sociais. porque a polcia existe para preservar, sustentar, garantir que se pode caracteriz-la como defensiva, independentemente da escolha de formas de ao antecipatrias, preemptivas ou restauradoras. Uma realidade fundamental emerge deste entendimento da polcia como sendo quem recebe o mandato policial de uma polity: a qualidade da definio e do exerccio deste mandato, isto , o modo como ele estabelecido e executado. Trata-se de apreciar o quanto as atividades de uma polcia se aproximam ou se afastam da integralidade do mandato policial de uma polity, e como este mandato estabelecido e expresso. Em outras palavras, o quanto o exerccio do mandato manifesta a adeso e aderncia de uma polcia diante das formas estabelecidas pela polity para a ocasio e uso dos poderes delegados. So estas consideraes estruturais que mais imediatamente evidenciam o ciclo de responsabilizao que conecta quem delega a quem recebe o mandato policial na busca de sua finalidade, orientando os termos em que cada um deles responde pelo controle, contedo e contexto da concesso ou do exerccio do poder coercitivo. Revela-se assim como a responsabilizao, como a accountability, percorre todo o mandato policial. 3.2 Discricionariedades H diversas instncias de discricionariedade que se manifestam no mandato policial. A primeira delas, e a mais importante, a discricionariedade expressa nas decises da polity9 que remetem a mltiplos atores, contextos, e temporalidades que conformam o mandato policial e seus termos concretos. Sociedade e governo que configuram a governana de uma polity diferenciam-se internamente. A sociedade constituda dos mais diversos grupos sociais que partilham e divergem sobre crenas, valores, normas. O governo, por sua vez, contm e expressa disputas entre grupos de interesse. Um e outro podem ou no convergir quanto ao que seja, ou deva ser, ou o que se espera que seja o mandato policial. O que esteja estabelecido como sendo o mandato policial est aberto a esta dinmica de construo de legitimaes, composies e rupturas que caracterizam a governabilidade. Revela-se, aqui, a multiplicidade de instncias discricionais na confluncia de autorizaes, questionamentos e direes harmoniosos ou no, emanados da polity sobre a definio e o exerccio do mandato policial. A segunda delas corresponde s decises e escolhas que selecionam qual accountability a polity, em sua diversidade, deseja, prioriza, descarta e como a utiliza. Em termos concretos, esta instncia de discricionariedade compreende as tomadas de deciso do governo, da sociedade e da prpria polcia sobre o

8 Isto corresponde a desenvolvimentos, cuja semente est em Bittner (1974) luz de Bittner (1990b), e que teve tratamento inicial em Proena Jr & Muniz (2006b). 9 oportuno lembrar que a discricionariedade foi descoberta pelos estudos policiais, revelando o equvoco interpretativo pelo qual a lei teria inventado, e seria a mestra, do mandato policial. Ver para uma trajetria deste entendimento Skolnick (1966), Goldstein, (1977), Bittner (1970), Bayley (1982), Klockars (1985).

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porque, sobre o que, quando, como e para que produzir accountability; e mais ainda, sobre como utilizar-se de qualquer accountability produzida ou a produzir. Isso tem lugar tanto em termos do que esteja estabelecido antes da ao policial quanto ainda na forma pela qual se percebe e aprecia, neste sentido, tudo o que se possa questionar por accountability, depois da ao policial. nesta dinmica que a selective accountability se faz, e serve a full responsibility. So estas discricionariedades que contextualizam e conformam a discricionariedade no e do exerccio do mandato policial. O poder de decidir sobre a ao policial mais adequada a um certo tipo evento, ou mesmo de decidir agir ou no agir numa determinada situao diante de um evento ou de sua antecipao, revela que a tomada de deciso discricionria a prxis essencial da polcia, do exerccio do mandato policial. Por sua prpria natureza e contexto, a ao policial s pode ser produzida atravs de uma abordagem autnoma. A produo da soluo policial, conformada pelas discricionariedades da polity, premida pelas circunstncias do momento e exposta s contingncias da vida social, possui uma temporalidade particular. A ao policial responde a demandas inadiveis, a atos ou fatos que esto em curso, e que tm que ser enfrentados, encaminhados, no agora. Por isso, a ao policial se d num tempo presente que estendido pela durao, pelas necessidades de resoluo, da ao. Ela tem lugar numa sucesso de eventos, conexos ou desconexos, contnuos ou descontnuos, envolvendo dinmicas multi-interativas entre diversos atores. As intensidade, densidade e conseqncia destas dinmicas impem a tempestividade do agir policial e explica o carter limitado, provisrio de suas solues. Isto torna impossvel pr-determinar a ao policial em cada situao, exigindo o uso discricionrio dos poderes do mandato. Afinal, os elementos singulares presentes em uma situao particular podem constituir o relevo mais importante na soluo policial. E impossvel conhec-los at que se revelem de maneira concreta, imediata, presente numa situao. A discricionariedade da polcia revela-se, ento, bem mais ampla. Vai alm das alternativas coercitivas, modos de uso de fora, e atravessa integralmente a ao policial. Reporta-se no apenas s oportunidade e propriedade do uso de fora, mas alcana toda e qualquer atividade policial. Com o benefcio destas consideraes, percebe-se como o exerccio do mandato policial uma materialidade da governana, correspondendo tomada de deciso poltica na esquina (streetcorner politics)10. Sem embargo, o poder discricionrio ganha em complexidade e latitude quanto mais o agente policial esteja envolvido com as tarefas de policiamento, as quais esto, por sua visibilidade, mais expostas apreciao e ao controle sociais, isto , mais expostas demandas por accountability. Pode-se dizer que a discricionariedade policial ecoa as discricionariedades sadas da polity, e isso de tal maneira que o contedo do que seja a ao policial no redutvel a um roteiro pr-determinado, nem mesmo rigidez de princpios normativos. Ao contrrio, o contedo da ao policial determinado diante do contexto de cada situao particular, considerando as direes

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Na frmula extraordinariamente feliz de Muir (1977).

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emanadas da polity quanto a oportunidade e a propriedade de um determinado curso de ao. A deciso sobre uma e outra pertence inescapavelmente ao policial individual, que depende de seu poder discricionrio para poder realizar o seu trabalho. Por conta disso, a ao policial est sujeita apreciao poltica, social, legal ou administrativa apenas a posteriori, atravs de accountability. diante deste entendimento que se pode compreender como a iniciativa da ao policial resulta de uma avaliao ad hoc pelo agente policial. Esta avaliao est tambm sujeita a diretrizes amplas quanto a sua oportunidade e iniciativa, quanto a sua prioridade e contedo, emanadas da organizao policial ou apreendidas num determinado contexto. V-se aqui como a legalidade da ao policial no resulta de uma abordagem mecnica e auto-referida da lei, e como a sua legitimidade no se constitui pela reproduo cega das exigncias da polity, mesmo que expressas em requerimentos ou manuais11. Resultam de interpretaes, de um processo de ajustes e adequaes aos termos concretos do mandato policial, conduzido em ato pelo agente policial durante sua ao.

3.3 Os Termos do Mandato Policial As instncias e dinmicas de discricionariedade permitem compreender como o mandato policial, potencialmente amplo e to pervasivo, reduz-se a termos concretos mais limitados e restritos. por isso que s til avanar rumo a instrumentalidade da accountability luz da qualificao do mbito, alcance e contornos do mandato policial. Estes ltimos traduzem os distintos limites e cautelas que tornam real um determinado mandato policial, numa determinada comunidade poltica. 3.3.1. mbito O mbito reporta-se ao objeto sobre o qual incidem os poderes delegados do mandato policial. O mbito do mandato policial a prpria polity, decantada pelos mais diversos recortes empricos. Um recorte freqente o que desdobra o mbito do mandato policial em termos geogrficos. Assim o mbito pode abranger todo o territrio de uma comunidade poltica, ou reparti-lo. Estes recortes podem aproveitar divises geogrficas pr-existentes, como bairros, zonas, cidades, reas metropolitanas, provncias, estados ou grandes regies de um pas. Pode ainda, restringir-se a lugares especficos mais, ou menos, restritos, contnuos ou descontnuos, como as vias ou parques pblicos; um porto ou um shopping center; os quartis militares, os presdios, as agncias postais ou bancrias; a vizinhana das escolas, ou o fluxo e as margens de um rio.

11 Revela-se, com isso, a dimenso do equvoco de se querer legislar a ao policial, da ambio de control-la antecipadamente em lei, o que, paradoxalmente, sabotaria a prpria legalidade da ao de polcia. Pois tal legislao no poderia ser cumprida sem produzir imediatamente a sua desqualificao, e, portanto, seria uma lei escrita para ser desobedecida. A tudo da ao policial concreta seria ilegal. essa a discusso que informa a questo do profissionalismo policial em Bayley & Bittner (1989) e que motivou a discusso anterior de seu contedo como sendo a perspectiva de um novo profissionalismo em Klockars (1985).

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Um outro recorte comum o que desdobra o mbito do mandato policial em termos de eventos. O mbito do mandato policial pode abarcar conjuntos de eventos sob rubricas amplas como Segurana Pblica, Ordem Pblica, Law Enforcement, Securit Interieur. Pode restringir-se a certos eventos ou classes de eventos, refletindo autorizaes especficas para atuar diante de um ou outro tipo de crime, um ou outro tipo de violncia, um ou outro tipo de situao ou perturbao. Assim, pode-se ter mbitos que circunscrevem um determinado mandato policial ao homicdio ou ao trfico de drogas; ao terrorismo ou s violncias domstica, de gnero ou intra-familiar; s partidas de futebol ou passeatas polticas; escolta de autoridades ou ocasio de eleies; ao cybercrime ou falsificao de documentos. Outro recorte o que desdobra o mbito do mandato policial pela ateno especial a determinados grupos de pessoas. O mbito do mandato policial pode estar delimitado a segmentos da populao como os contribuintes ou uma comunidade indgena; os parlamentares, os militares ou os policiais. Os diversos mbitos dos mandatos policiais estabelecidos por, e numa, polity se sobrepem, combinam, interpenetram, produzindo uma variedade de arranjos policiais que co-existem de forma mais ou menos atritiva ou cooperativa. Assim, numa mesma polity, a investigao de homicdios pode pertencer, simultaneamente, ao mbito de distintos mandatos policiais com recortes territoriais local e provincial. Qualificam, ainda, as diferenas de mbito dos vrios mandatos policiais numa mesma polity ou entre distintas polities. Assim, numa dada polity, a circulao de determinadas mercadorias como armas, lcool e tabaco correspondem ao mbito de um determinado mandato policial especfico, e noutras o fluxo destas mercadorias no so objeto de um mbito distintivo. 3.3.2. Alcance O alcance distingue competncia e precedncia de quem exerce os poderes delegados numa dada polity. O alcance do mandato policial esclarece sobre a exclusividade, concorrncia, sobreposio ou compartilhamento de um mesmo mandato ou de mandatos distintos que tm mbitos sobrepostos ou coincidentes dentro de uma mesma polcia ou entre distintas polcias. O alcance permite distribuir a execuo do mandato policial entre os diversos policiais de uma mesma polcia. Para lidar com homicdios, h polcias em que a investigao pertence exclusivamente a um departamento especializado em homicdios; h outras em que a investigao do homicdio de certos tipos de vtima pertence a um departamento voltado para pessoas mais expostas a riscos; h ainda polcias em que esta investigao fica a cargo da equipe de policiais que chegou primeiro na cena do crime. H polcias em que a investigao de um homicdio por um departamento especializado obedece a precedncia do mais snior, que escolhe seus casos; h outras em que o primeiro policial a lidar com o caso conduz a investigao at o seu final; h outras em que se realiza uma avaliao sobre qual seria o melhor policial para lidar com um caso especfico; h outras ainda em que vrios policiais entram e saem de um mesmo caso que permanece sendo coordenado por quem tenha comeado a investigao.

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Para lidar com situaes de alto risco, h polcias que renem os policiais convencionais em unidades tticas provisrias, que se dissolvem aps sua ao; h outras que dispem de unidades de operaes especiais permanentes; h outras ainda que mantm capacidades tticas, mdicas, de negociao e apoio psicolgico em unidades especializadas para o atendimento geral de emergncias. O alcance do mandato policial possibilita, tambm, balizar as linhas divisrias entre diferentes polcias, que possuem, ou podem possuir mbitos coincidentes. Orienta, por sua vez, arranjos entre organizaes policiais que permitem determinar qual polcia deve agir quando h conflitos de competncia entre elas. A administrao do trnsito urbano sobrepe as competncias de uma Polcia Municipal com as de uma Polcia Estadual. Diante de um acidente trnsito com morte, pode haver conflito sobre quem competente para cuidar dessa situao. Se est previamente estabelecido que o mbito da Polcia Municipal no cobre acidentes fatais, ento no h necessidade de discusso de alcance. Cada Polcia cuida de sua parte: a Municipal faz isso e aquilo, a Estadual aquilo outro. Mas se tanto uma quanto a outra podem lidar com o problema, tem-se alguma acomodao, e esta uma questo de alcances. H arranjos entre as polcias em que a primeira a se fazer presente no local quem assume; h arranjos em que as polcias se alternam, ora uma, ora outra na conduo do problema; h arranjos em que se convenciona que a precedncia entre as polcias decorre de determinados fatores presentes nas circunstncias do acidente que o fazem atribuio de uma ou da outra. A circulao de mercadorias atravs de fronteiras sobrepe as competncias de uma Polcia Municipal com as de uma Polcia Estadual e, ainda, com as de uma Polcia Federal. Diante da apreenso de uma mercadoria contrabandeada na feira pela polcia municipal, pode haver divergncias sobre qual polcia dar continuidade ao caso. A discusso de alcance pode permitir uma acomodao que oriente as competncias policiais em conflito, em funo da origem domstica ou estrangeira da mercadoria, do tipo ou valor da mercadoria apreendida, ou ainda da suspeita ou no do envolvimento de organizaes criminosas. A administrao penitenciria pode levar sobreposio de competncias de uma polcia penitenciria e uma polcia estadual diante de uma rebelio de presos com refns. A discusso de alcance pode permitir uma acomodao das competncias em conflito em funo da extenso, durao, gravidade ou repercusso da rebelio, deslocando a precedncia de uma polcia para a outra.

3.3.3. Contornos Os contornos determinam como se pode, ou deve exercer os poderes delegados numa dada polity. Os contornos de cada mandato policial indicam exigncias e predilees da polity, estabelecendo alternativas desejveis ou tolerveis para a ao policial. Estabelecem, portanto, os limites contextuais do que uma polcia est autorizada diante da delimitao de seus alcance e mbito de atuao. So precisamente os contornos do mandato policial que buscam atender s exigncias e predilees da polity, identificando o que estaria aqum ou alm da inteno da procurao concedida. Por esta razo, os contornos do mandato

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policial qualificam o contedo, os modos e meios do agir e fazer policial de cada polcia e de suas subdivises. Expressam o universo de valores culturais e expectativas sociais de uma polity sobre o mandato policial, estabelecendo diversas instncias de instrumentalidade que buscam aproximar o exerccio do mandato destes valores e expectativas. Os contornos do mandato policial retratam de maneira sensvel as interaes entre a sociedade e seu governo, buscando dar conta da pluralidade de convices, interesses e opinies. Refletem, portanto, um processo continuado de aproximaes, um ir e vir, que se apresenta na forma de prioridades polticas, expedientes legais e normativos, diretrizes organizacionais ou administrativas, doutrinas ou mtodos de ao, demandas locais, comunais ou minoritrias, clamores, vivncias e proposies nascidos das experincias e experimentos diante das circunstancias da vida real. na apreciao dos contornos que se revela a centralidade, a onipresena e a constante interferncia das instncias de discricionariedade na, e como, prxis do mandato policial. As escolhas e tomadas de deciso que traduzem as representaes e percepes da sociedade, seu governo e sua polcia so o que configura o contedo vigente dos contornos de uma determinada organizao policial num determinado contexto, num determinado momento do tempo. So nos contornos que se expressam as mudanas mais freqentes e substantivas no exerccio do mandato policial. Os contornos constituem a expresso mais dinmica, mais vigorosa, do processo de transformao histrica das polcias, uma vez que buscam fazer dialogar o geral com o particular, o formal com o informal, o estrutural com o conjuntural, o que tem a ambio de ser permanente com o contingente. Este carter processual e dinmico dos contornos uma caracterstica distintiva do mandato policial. Em cada momento, o que sejam os contornos corresponde a uma sntese que busca traduzir as mltiplas instncias discricionais expressas na concesso do mandato policial pela polity, na execuo dos termos deste mandato por uma polcia, e na produo e usos da accountability policial para o aperfeioamento do mandato e de seus termos. O que se espera que a polcia seja ou deva ser, faa ou deva fazer luz da finalidade de seu mandato compreende expectativas e contedos de contornos, os quais invadem e (re)configuram os demais termos do mandato, mbito e alcances, orientando, embasando ou contestando alternativas de ao policial. A apreciao dos contornos dos mandatos policiais permite comparar os arranjos policiais de uma polity ou de polities distintas. O uso de algemas revela como pode haver diferenas substanciais no propsito e na prioridade de uso de um nico instrumento em funo de diferentes contornos. H polcias que esto orientadas a usar algemas diante de qualquer resistncia, mesmo a verbal, com o propsito de preservar a incolumidade fsica dos envolvidos e evitar qualquer uso adicional de fora pelo policial; h polcias em que as algemas so usadas principalmente para isolar os envolvidos numa dinmica conflituosa; h polcias em que as algemas s so usadas para consubstanciar o ato da priso e para conduzir presos. H, ainda, polcias cujas polities toleram que as algemas sejam utilizadas para expor presos humilhao pblica de serem vistos algemados. Os contornos atualizam os mbitos e alcances dos diversos mandatos policiais concretos de uma dada polity. Isso faz com que se possa apreciar os possveis conflitos entre polcias com mbitos coincidentes ou dentro de uma mesma
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polcia com alcances sobrepostos. Pode ser pertinente para uma polity manter polcias autorizadas a agir no mesmo territrio para impedir monoplios policiais que vulnerabilizem a governabilidade. Pode ser pertinente para uma polcia que a apurao de desvios de conduta de seus integrantes possa ser feita de forma redundante por mais de um departamento para impedir corporativismos. Pode ser pertinente para uma polcia fazer concorrer alcances de coleta de evidncias entre os departamentos de cincia forense, investigao e patrulha, de maneira a poder alocar os mais especializados para os casos mais difceis ou sensveis, ou mesmo para aprimorar a sua capacidade de pronta resposta. Os contornos admitem diferenciao nos modos e meios de agir ou fazer policiais, que aproximam o que se deseja de uma determinada polcia numa dada polity, beneficiando-se de diferentes instncias de instrumentalidade. A preservao, sustentao e garantia dos Direitos Humanos adquire materialidades distintivas no exerccio de diferentes mandatos policiais. H polcias em que os procedimentos de abordagem policial correspondem ao esforo deliberado de evitar questionamentos quanto a possveis contedos discriminatrios ou excludentes em suas prticas. Para tanto, aprimoram suas tcnicas de maneira a serem capazes de afirmar, em sua ao, o respeito s diferenas de raa, credo, gnero, idade, orientao sexual, condio scioeconmica, nacionalidade ou naturalidade. O acesso a bebidas alcolicas objeto de diferentes enquadramentos sociais e legais. Onde vige a lei seca, a polcia deve impedir qualquer consumo de tais bebidas em qualquer lugar por qualquer pessoa; onde a lei seca um dispositivo limitado no tempo, no espao, ou ao requisito de uma determinada idade legal, so estes os contornos da ao policial. A discusso sobre a letalidade dos armamentos policiais tem levado a diversos experimentos sobre os contornos adequados para o uso de armas no letais. O caso do Tazer ilustrativo da maneira pela qual os contornos podem variar diante de experincias e experimentos. O Tazer atende demanda por uma arma que produzisse incapacitao no letal, e se pensava em adot-lo como o principal o armamento policial. Mas constatou-se que o Tazer, apesar de no ser letal para a maioria das pessoas, podia ser letal, e mais letal que a arma de fogo quando utilizado contra pessoas de pequena massa corporal, cardacas ou com propenso fatal a choques eltricos. Isso possibilitou uma reavaliao quanto pertinncia e efetividade do Tazer como arma policial de uso geral. H grande variedade nos contornos do contrato de trabalho que vincula, ou investe o profissional de polcia. H polities que probem que o agente policial possa ter outro emprego; ou que possa ter outra atividade profissional na vigilncia ou segurana privadas. H polities em que esta proibio no existe, ou em que, ao contrrio, a prpria organizao policial est autorizada a administrar, e se espera que ela administre a contratao de policiais para vigilncia e segurana privadas, usando, ou no, seus uniformes e insgnias. Finalmente, existe uma ampla variedade de prticas sobre o que sejam os requisitos, o tempo, o contedo e as formas de aferio de aprendizado que fazem de um cidado um policial. H polcias em que o processo formativo exclusivamente on-the-job; h outras em que corresponde a um treinamento de maior ou menor durao; h outras em que um curso de formao ou
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especializao ps-secundrio; e h outros em que para ser policial preciso ter passado por uma formao universitria, geral ou at especfica. A contrapartida delegao aos policiais de poderes superiores aos de uma pessoa comum, em especial o recurso coero pelo uso de fora, a apreciao cotidiana dos atores sociais que compe a polity e sua governana diante de cada fazer policial. Estes atores reiteram, ou no, sua confiana na polcia. Como resultado desta apreciao, confere-se, ou no, legitimidade, empresta-se ou no credibilidade s polcias, afirmando ou modificando os contornos vigentes de um mandato policial. Neste sentido, cada sociedade tem a polcia que merece, ou a polcia que faz por merecer, como se diz em crculos policiais. Apesar de ser tomada como um lugar comum, esta frase corresponde a um entendimento profundo do que , do que deva ser, a polcia. A melhor polcia a que vivifica cotidianamente os contornos de seu mandato, para corresponder, para aproximar, o que que a polity deseja que fosse feito em cada situao, em cada ao. No pode ser diferente. O objeto da polcia a prpria polity, que exercita a sua discricionariedade de outorgante do mandato para demandar as formas, modos e meios que deseja na ao de sua polcia. 3.4 Uma Dimenso Instrumental de Accountability Policial A accountability policial expressa as instncias de discricionariedade de uma determinada polity, sobre o que se deseja saber do exerccio de um mandato policial, por uma determinada polcia, apreciando as escolhas, resultados e conseqncias de sua ao num determinado momento. Assim, no possvel imaginar que um modelo universal de accountability policial possa atender todas as polities e todos os mandatos de forma uniforme, homognea e satisfatria. um erro que se pense a accountability policial como uma aplicao mecnica e cega de uma frmula que teria dado certo em algum lugar, em algum momento. A accountability policial no existe em si mesma, emancipada do contexto que decide sobre sua produo e seus usos. Uma certa accountability policial est associada a uma certa polcia, ao exerccio de um certo mandato policial, numa certa polity que define os termos do seu mbito, alcance e contornos. O que se pode ter em comum na accountability policial de diversas polcias, ou de diversas polities, o seu processo, o modo mesmo de sua produo. Toda accountability seletiva, e resulta da busca pela resposta a um questionamento a partir de um determinado account, circunscrita pelos termos concretos do mandato policial. Pode-se aprender com a experincia, o sucesso ou o fracasso de outros que tiveram que produzir accountability policial. H o que extrair da forma pela qual se deram conta de problemas, ou requisitos, ou limitaes, semelhantes as que se deseja tratar. Em termos mais amplos, nada mais til para educar o esprito e a mente de quem considere as questes policiais, no caso, a accountability policial, do que o estudo dos diversos casos e trajetos com o benefcio da reflexo e da teoria. Um destes aprendizados o valor de rotinas e mecanismos que emprestam institucionalidade, sistematicidade, feitura de account e produo de accountability. Isto responde natureza dos questionamentos e respostas articulados pela accountability policial, mas no responde diretamente a seus contedos particulares, que seguem sendo singulares de uma realidade especfica.

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Muito da accountability policial trata daquilo que as organizaes policiais tm em comum com outras agncias pblicas, como os Correios, ou com outras organizaes de servios, como as Escolas, ou com rotina diuturna de trabalho, como Hospitais, ou mesmo simplesmente com organizaes que empregam um efetivo de tamanho comparvel: desde a pequena loja comparada a um departamento policial municipal de uma dezena de pessoas at as grandes empresas comparadas a departamentos ou foras policias metropolitanas de dezenas de milhares de pessoas. Demanda-se, basicamente, accountability sobre a administrao: o uso dos recursos do oramento, as polticas de recursos humanos, a regularidade e qualidade do atendimento a clientes, os processos de definio de normas, controle de qualidade, aquisio de bens de capital e custeio, gerncias dos processos de todo tipo. H elementos especificamente policiais em cada um destes elementos, porque cada um deles se reveste de contedos distintivos em funo dos termos concretos do mandato de uma polcia. A isso se soma, ainda, as demandas que produzem accountability pelas aes policiais no exerccio do seu mandato no sentido estrito. O questionamento quanto ao uso autorizado da coero com o respaldo da fora, freqentemente expresso nas suspeitas de violncias, violaes ou corrupo nas atividades policiais, inaugura a produo de accountabilities que servem como insumos, exemplos ou pontos de partida para a criao de diversas rotinas dentro e fora das organizaes policiais. Pode instituir a elaborao e publicao de relatrios sobre atendimentos policiais, sobre o uso de armas de fogo por policiais, sobre desvios de conduta, sua apurao, e o desempenho da corregedoria. Pode instituir organizaes ou recursos que passam, por exemplo, a produzir anurios estatsticos sobre as incidncias criminais; dossis quantitativos ou qualitativos sobre a vitimizao de cidados e policiais por policiais; indicadores do desempenho policial. Ou mesmo levar a organismos fora da polcia, como ouvidorias (ombudsman), esforos como o Crime Stoppers e suas diversas adaptaes, agncias civis de certificao policial, observatrios em organizaes no governamentais ou ainda linhas de pesquisa nas Universidades. Tudo isso acrescenta demandas polcia. Como qualquer outra organizao, a polcia se ressente de qualquer demanda direta ou indireta que no seja a reproduo de seus hbitos ou atividades regulares. Tende a perceber cada uma delas como desvios de funo que iro subtrair pessoal, recursos e tempo (e, em termos estritos, at corretamente) de suas atividades. Tende, ainda, a v-las como desperdcio ou disperso sem outro mrito seno o de acomodar presses externas. Claro que sempre mais forte, retoricamente, afirmar que essa subtrao comprometer as atividades-fim mais valoradas ou sensveis do ponto de vista de quem fez a demanda: a preveno e reduo da criminalidade violenta, por exemplo. Contudo, essa uma percepo mope. a partir dos acervos e experincias destas atividades que se pode avanar na construo de accountabilities mais e mais capazes de orientar o aprimoramento do exerccio do mandato policial. Neste sentido, o argumento de que a produo de accountability e sua institucionalizao desperdiam recursos policiais falsa. Podem ser mesmo investimentos, que orientam as formas capazes de multiplicar, aperfeioar, ampliar, os efeitos da ao policial.

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Dentre os diversos recortes possveis, a ao policial destaca-se. Trata-se de um recorte essencial para a produo de accountability por remeter atividade-fim das organizaes policiais. Considerar a ao policial como uma categoria de anlise significa buscar as alternativas possveis de suas escolhas, resultados e conseqncias desde um determinado ponto de vista. A instrumentalidade da accountability policial ela mesma corresponde perspectiva que retorna a esta relao para apreciar causas a partir de efeitos, isto , a partir de resultados e conseqncias, identificar as escolhas que os explicariam, rumo identificao de cursos de responsabilizao. Isso permite um exemplo instrumental de accountability policial descrito em quatro passagens. A primeira estabelece como, sob que critrios, era oportuno agir, dando conta da deciso de agir, ou no; sob que critrios agiu-se apropriadamente, dando contra da forma como se agiu. A segunda passagem exercita estes critrios em termos da combinao lgica de aes oportunas e inoportunas com aes apropriadas e inapropriadas. A terceira passagem identifica rvores de responsabilidade associadas possibilidade de identificar causas para efeitos, problematizando o uso de algum account para produzir accountabilities. A quarta passagem considera o que no se pode extrair do exerccio dos critrios de oportunidade e propriedade da ao policial. Ainda que qualquer ao policial seja, a um s tempo, oportuna, ou no; apropriada, ou no; til distinguir estas duas dimenses para propsitos analticos. Por oportunidade se entende a escolha policial de agir, ou no, diante de uma determinada situao. No-agir, no intervir na situao, uma alternativa possvel, e assim quando se considera a oportunidade da ao, isto inclui a deciso de no fazer nada. Por propriedade se entende a escolha policial da forma de agir entre diversas alternativas possveis. Neste sentido, uma ao s apropriada, ou no, diante da deciso de agir, mas mesmo a deciso de no fazer nada admite a considerao da forma apropriada de no se fazer nada. Com isso, tem-se claro que oportunidade e propriedade de uma ao policial so dimenses distintas que se complementam. Nenhuma ao policial oportuna ou apropriada em si mesma, mas apenas diante dos termos concretos de seu mandato. Sem dvida que os mandatos policiais das mais diversas polities podem compartilhar diversos elementos de mbito, alcance e contornos similares. Assim, possvel, mesmo esperado, que haja aes policias que seriam vistas como oportunas ou inoportunas, ou apropriadas ou inapropriadas, por um grande nmero de pessoas ou policiais das mais diferentes polities. Ainda assim, em termos rigorosos, o que seja uma ao policial oportuna, ou uma ao policial apropriada de uma dada polcia para fins de accountability no necessitam ficar refns da esperana destas semelhanas. Estas consideraes emergem e so estabelecidas num determinado contexto, numa determinada comunidade poltica, por uma polcia especfica luz dos termos concretos de seu mandato vigente. Os termos concretos do mandato policial, neste sentido preciso e especfico, dependem da maneira pela qual mbito, alcances e contornos so configurados. Como os termos de um mandato policial so previamente estabelecidos por qualquer polity para qualquer uma de suas polcias, pode-se falar de oportunidade e propriedade da ao policial como categorias gerais e aplicveis a qualquer uma polcia especfica.

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Para os propsitos deste exerccio, os termos do mandato policial se encontram expressos, subentendidos, nas categorias oportunidade e propriedade. Essas categorias embutem a autorizao do mandato policial pela polity. O consentimento social para produzir alternativas de obedincia com respaldo da fora sob o imprio da lei pode ser referenciado em trs ordens de considerao que se interpenetram, se confirmam, se modificam, se contradizem: as exigncias de natureza poltica, do governo, expressas em termos de diretrizes e prioridades; as exigncias de natureza social, da coletividade, expressas em termos de demandas das comunidades policiadas ou de grupos sociais; e as exigncias de natureza legal, expressas na legislao e normas que refletem uma dada pactuao social num determinado momento do tempo. As duas primeiras exigncias reportam-se caracterizao da legitimidade da ao policial e os processos de legitimao; a terceira remete de maneira mais aparente caracterizao da legalidade da ao policial. Assim, pode-se tomar a oportunidade de uma ao policial e a propriedade de uma ao policial como juzos que se orientam a partir das exigncias de legitimidade e legalidade de uma dada polity. Ao se considerar as alternativas lgicas que combinam as categorias oportunidade e propriedade, realiza-se um experimento mental, em que se imagina considerar uma determinada ao policial (agir ou no agir, como agiu) ocorrida no passado, e que corresponde ao descritivo de uma destas alternativas lgicas de combinao. Isso significa que o que se realiza aqui um exerccio qualitativo, que busca apresentar apenas as quatro possibilidades presentes na figura abaixo como smbolos de quatro caracterizaes possveis de uma ao policial a ser objeto de accountability.
Oportunidade: juzo sobre a pertinncia do agir policial Propriedade: juzo sobre a forma do agir policial
y
(+) ( x, y )

Propriedade

4 - No devia agir, mas dessa forma

inoportuno e apropriado

1 - Devia agir e dessa forma

oportuno e apropriado

(-,+)

(+,+)

(-)

2- No devia agir, no dessa forma

inoportuno e inapropriado

3 - Devia agir, no dessa forma

oportuno e inapropriado

(-,-)
(-)

(+,-) Oportunidade
(+)

Figura 2. Oportunidade e Propriedade da Ao Policial.

1. Ao policial oportuna e apropriada. Corresponde a uma ao em que i) a escolha do policial (de intervir, ou no) compatvel com os termos do seu mandato e ii) a forma de ao do policial compatvel com os contornos do seu mandato. Esta caracterizao d conta de todas as situaes em que o policial agiu quando devia agir e da forma como devia agir. Neste caso, tem-se iniciativa e ttica policiais adequadas.
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2. Ao policial inoportuna e inapropriada. Corresponde a uma ao em que i) a escolha do policial (de intervir, ou no) incompatvel com os termos do seu mandato e ii) a forma de ao do policial incompatvel com os contornos do seu mandato. Esta caracterizao d conta de todas as situaes em que o policial agiu quando no devia agir e de uma forma inaceitvel. Neste caso, tem-se iniciativa e ttica policiais inadequadas. 3. Ao policial oportuna e inapropriada. Corresponde a uma ao em que i) a escolha do policial (de intervir, ou no) compatvel com os termos do seu mandato mas ii) a forma de ao do policial incompatvel com os contornos do seu mandato. Esta caracterizao d conta de todas as situaes em que o policial agiu quando devia agir, mas de uma forma inaceitvel. Neste caso, tem-se uma iniciativa policial adequada e uma ttica policial inadequada. 4. Ao policial inoportuna e apropriada. Corresponde a uma ao em que i) a escolha do policial (de intervir, ou no) incompatvel com os termos do seu mandato mas; ii) a forma de ao do policial compatvel com os contornos do seu mandato. Esta caracterizao d conta de todas as situaes em que o policial agiu quando no devia agir, mas da forma como devia agir. Neste caso, tem-se uma iniciativa policial inadequada e uma ttica policial adequada. O enquadramento de uma determinada ao policial numa destas caracterizaes o primeiro passo do processo de accountability. o que permite fazer dialogar os termos do mandado concreto com determinadas escolhas que foram feitas numa determinada ao policial, numa determinada situao real. Isso compreende uma anlise que se inaugura pelo contraste entre a deciso tomada nesta ao policial e outras decises tomadas em outras aes de acordo com o que esta polcia orienta a tomada de deciso. No caso deste exerccio, em termos de oportunidade e propriedade. Assim, em termos de oportunidade da iniciativa policial, da deciso de agir ou no, aprecia-se a situao e se afere se a deciso tomada foi, ou no, compatvel com o que o estado das prticas, ou com as diretrizes, da organizao policial. Em termos da propriedade a ao policial, da forma como se agiu, aprecia-se se esta forma de agir foi, ou no, compatvel com o estado das prticas, os procedimentos, com as diretrizes, da organizao policial. Isso significa que pode existir latitude tanto numa quanto noutra deciso. Para uma polcia, pode haver situaes diante das quais tanto a iniciativa de agir quanto a de no agir so igualmente oportunas. Para uma polcia, pode haver uma diversidade de alternativas de conduo, de tticas policiais. Estas podem ter diversos enquadramentos, sendo mais ou menos hierarquizadas como formas de agir aceitveis, recomendveis, obrigatrias. Em termos de formas de agir, o que apropriado expressa um determinado estado da arte da ttica policial, conformada pelos contornos do mandato policial concreto de uma polcia, numa determinada polity, num determinado momento do tempo. Cada uma destas caracterizaes supe que uma ao policial j teve lugar, j produziu resultados e se conhecem suas conseqncias, e que esta ao foi objeto de questionamento, fazendo-se necessrio produzir accountability sobre ela, do ponto de vista de oportunidade e propriedade. Isso significa, ainda, que previamente a seu enquadramento nestas categorizaes, existe um
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determinado juzo, mais ou menos impressionista, mais ou menos tcito, mais ou menos fundamentado, sobre se essa ao deu certo ou deu errado, se ela foi mais um sucesso ou um fracasso. Este juzo de sucesso ou fracasso decorre da leitura que os integrantes da polity fazem da ao, luz de suas representaes, expectativas sobre o mandato de uma polcia, alimentando percepes e opinies construdas a partir das informaes a que cada um teve acesso. Por esta razo, ter agido com oportunidade e propriedade no necessariamente conduz ao juzo de que a ao policial foi um sucesso; ter agido inoportunamente e inapropriadamente no necessariamente conduz ao juzo de que a ao policial foi um fracasso. Diante da caracterizao de uma determinada ao policial em termos de oportunidade e propriedade, d-se seguimento ao processo de accountability pelo delineamento de rvores de responsabilidades, isto , das causas possveis dos efeitos encontrados. Trata-se de escolher ramos de causas atravs de ponderaes regressivas, que recuam do momento em que a ao produziu seus resultados e conseqncias, para explicar e responsabilizar porque ela foi (in)oportuna e (in)apropriada. Neste processo, no h limites lgicos o quo para traz se pode chegar. O limite desta regresso a identificao de causas demonstrveis, partindo daqueles efeitos tomados como relevantes pelo desejo de uma determinada accountability. Este percurso admite aberturas e fechamentos de linhas de responsabilidade, em virtude dos resultados da prpria accountability que afere a relevncia de uma certa linha de responsabilidade para explicar os efeitos evidenciados numa ao policial. Exercitam-se discricionariedades, pratica-se seletividade, na escolha das rvores de responsabilidade sobre os quais se busca identificar cursos consistentes de responsabilizao. Novamente, no h limites lgicos a este processo de abertura ou fechamento, nem qualquer critrio prprio, imanente, pelo qual se possa dar rumo a accountability. Ela inteiramente dependente da combinao das instncias de discricionariedade que articulam questionamentos, a busca de respostas, a relevncia das respostas e a satisfao ou no com tais respostas. Ainda que se possam acrescentar outras instncias e espaos no processo de accountability, o ponto de partida necessrio para a sua realizao a considerao da materialidade da polcia. Ordinariamente, isto remete apreciao dos recursos policiais que estavam disponveis para, e na, ao sob anlise. Isso por si mesmo j exige o desdobramento de quais recursos poderiam estar disponveis, se eles poderiam ser mais adequados, e tudo o mais. Essa no uma violao da lgica da accountability ao inquirir sobre alternativas, ao contrrio: o rumo de poder produzir de maneira precisa as respostas s perguntas: quais eram os recursos disponveis para essa ao? Por que estes, e no outros recursos foram os disponveis? Quo adequados foram estes recursos para a ao policial? Como eles influenciaram, ou no, as escolhas da iniciativa e da ttica policial? Assim o espao natural para o desenho de rvores de responsabilidade a materialidade da combinao dos recursos policiais. Faz-se polcia com a polcia que se tem, seja em funo dos recursos disponveis para uma polcia, seja em funo daquela frao singular de recursos disponveis para a ao da qual se deseja accountability. Faz-se accountability do que a polcia fez diante do que ela devia ter feito, considerando o que ela, de fato, podia fazer. Novamente, faz28

se accountability do que a polcia fez, das escolhas de oportunidade e propriedade da ao policial; diante do que ela devia ter feito, diante dos termos concretos do mandato; considerando o que ela, de fato, podia fazer, isto , a disponibilidade de recursos na, e para, a ao. Isso tem lugar atravs do mapeamento dos fluxos decisrios que produziram uma dada disponibilidade de recursos e no outra. Pode haver, de fato, tantas maneiras de descrever os recursos policiais quanto as polcias. Isso no empecilho para que se possa compartilhar uma determinada viso sobre como descrev-los. Como os recursos policiais so multidimensionais e variados, til agrup-los em conjuntos de recursos agregados pela sua afinidade desde o ponto de vista do delineamento de causas a partir de efeitos na accountability da ao policial. Neste sentido, seria possvel descrever os conjuntos de recursos como sendo agrupamentos orientados a problemas. Os conjuntos de recursos no so nem equivalentes, nem homogneos em uma determinada organizao policial. Eles so descontnuos no que se refere sua distribuio e uso no tempo e no espao. Isto significa dizer que em uma mesma polcia podem co-existir diferentes disponibilidades, e distintas qualidades de uso, de cada conjunto de recursos. possvel que todos os agentes policiais tenham uma arma de fogo, mas nem todos estejam capacitados ou tenham competncia policial no seu uso. Estes conjuntos correspondem a:

i)

Suporte e articulao organizacionais, que compreendem o que a organizao policial pode prover a indivduos ou equipes policiais em termos de seu mtuo apoio, incluindo a a distribuio do efetivo policial no espao e no tempo, a capacidade de reforo ou acesso a recursos especializados, etc.

ii) Equipamentos e materiais, que compreendem amplamente a logstica de uma organizao policial em termos materiais, incluindo desde o fardamento, armamento e munio at o suprimento de ataduras no kit de primeiros socorros, passando pelos instrumentos de comunicao, de proteo pessoal, ou o talonrio de multas. iii) Acervo de procedimentos, que compreende o conjunto de condutas de ao, que inclui a aplicao dos contornos em diversas circunstncias particulares, e espelha o conhecimento e os saberes policiais, enfim, o estado das prticas partilhado pelos policiais, construdo pela experincia coletiva no planejamento e execuo da ao policial, na forma de expedientes informais ou normas e procedimentos padro. iv) Capacitao de indivduos e equipes, que compreende os resultados dos processos educacionais, isto , a capacidade de fazer uso concreto do que foi aprendido, seja em percursos de formao geral, seja em percursos de formao especfica. Isto se expressa em diferentes qualidades individuais, em diferentes habilidades para o empreendimento de uma determinada tarefa policial. v) Capacidade decisria, que compreende a qualidade decisria de indivduos ou grupos policiais na realizao de diagnsticos e
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prognsticos em tempo hbil diante de determinadas situaes, e de decidir, implementar e supervisionar cursos de ao, usando os recursos disponveis e comandando indivduos ou equipes policiais. vi) Competncia policial, que compreende os diferentes perfis de maior ou menor grau de especialidade ou experincia dos profissionais de polcia envolvidos na ao diante das tarefas que a situao demanda.
A apreciao destes recursos para fins de accountability depende de sua ponderao pelas condies reais de sade ocupacional dos policiais. Isso se expressa, por exemplo, na apreciao da curva de fadiga e estresse ao longo de um turno de trabalho ou ao longo da trajetria individual de trabalho. Imagine-se que a ao policial sobre a qual se deseja accountability refira-se a um questionamento que suspeita que teria havido uso excessivo da fora, e que a ao seria um exemplo de violncia policial. A situao seria em que um assaltante foi alvejado pela polcia depois de ter sido desarmado e rendido. O primeiro passo considerar o enquadramento desta ao em termos de uma das categorizaes indicadas. Considerou-se que a ao policial foi oportuna, pois a iniciativa policial de agir para frustrar o assalto foi compatvel com os termos do mandato desta polcia. Considerou-se, ainda, que a forma da ao policial foi inapropriada, pois ter atirado no suspeito depois de rendido era, de antemo, incompatvel com os contornos do mandato desta polcia nesta situao. Tratou-se de uma iniciativa policial entendida como adequada, porm com uma ttica policial considerada inadequada. O segundo passo delinear as rvores de responsabilidade capazes de identificar as causas deste efeito indesejado, a vitimizao do suspeito sob custdia. O que pode explicar este efeito? A busca pelas causaes por sobre os recursos policiais disponveis pode produzir diversas respostas que se complementam ou se excluem na identificao de cursos de responsabilizao. Em termos amplos, pode-se dizer que estas respostas poderiam apontar para incapacidades, incompetncias ou erros. Cada uma delas poderia referenciar um determinado desenlace do processo de accountability. Identificou-se, por exemplo, uma incapacidade de equipamento: a arma do policial disparou sozinha, aps o policial guard-la no seu coldre conforme o procedimento padro. A arma estava degradada e sua trava de segurana no funcionou quando o policial imobilizava o suspeito. Concluiu-se que isso sugere uma falha de manuteno ou at de aquisio do armamento policial. Diante da importncia conferida a esta incapacidade, pode-se institucionalizar accountability sobre a aquisio e manuteno do armamento policial. O curso de responsabilizao incide sobre o policial, mas aponta na direo dos que respondem pelo armamento da polcia. Identificou-se, por exemplo, que o policial autor do disparo foi incompetente: o disparo teria sido acidental, porque o tiro aconteceu quando ele tentava travar sua arma. Conclui-se que isso sugere uma falha na sua capacitao para o manuseio da arma, o que pode indicar a necessidade de reviso do treinamento policial do uso da arma de fogo. Diante da importncia conferida a esta incompetncia, pode-se institucionalizar accountability sobre a formao policial. O curso de responsabilizao incide sobre o policial, mas aponta na direo dos que respondem pelo treinamento da polcia.
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Identificou-se, por exemplo, que o policial autor do disparo errou ao reagir com sua arma a uma agresso verbal de parte do suspeito. Conclui-se que isso foi uma falha motivada pela inexperincia do policial na administrao do uso da fora, reagindo desproporcionalmente situao. Diante da importncia conferida a erros deste tipo, pode-se institucionalizar accountabilities sobre o processo de recrutamento, seleo e formao de policiais, a gesto das carreiras policiais e suas trajetrias e o acervo de procedimentos no uso de fora. O curso de responsabilizao incide sobre o policial, mas aponta na direo de vrios outros que respondem por diversos aspectos da polcia. Independentemente do seu propsito, no exemplo a suspeita de uso excessivo da fora ou violncia policial, a accountability produzida para responder a este questionamento pode ter outros usos. Nos breves exemplos imaginados acima, tem-se a compreenso de quais recursos policias estavam, de fato, disponveis numa determinada ao. Encaminha-se a construo de um entendimento das causas desta disponibilidade. Edifica-se um acervo de exploraes que pode servir organizao para alm do estudo de caso que deu origem a uma determinada accountability. A apreciao destas rvores de responsabilidades e suas causaes tm ainda que considerar a possibilidade da interferncia de externalidades, isto , de imponderveis que no derivaram de vontades e escolhas policiais. No caso das situaes imaginadas, foi possvel distinguir que eventos exteriores situao no foram relevantes para a identificao de causas e, portanto, de cursos de responsabilizao. H limites sobre o que se pode obter com a aplicao do enquadramento da ao policial em categorizaes que combinam oportunidade e propriedade. Este tipo de ferramenta de anlise no pretende dar conta, por exemplo, das motivaes e intenes pessoais ou grupais que levam os policiais a decidirem ou agirem de tal ou qual maneira. Reflete, to somente, as escolhas realizadas em si mesmas e aes empreendidas luz de sua adeso aos termos do mandato policial. Assim, a inteno deliberada de policiais ou grupos de policiais de agirem como justiceiros, matadores de bandidos consiste numa violao explcita do mandato policial. Isto demanda outros percursos de accountability, complementares ao enquadramento da ao policial em termos de oportunidade e propriedade. Isto por que estas perverses do mandato policial podem ser invisveis a este enquadramento, podendo ser camufladas, disfaradas em aes oportunas e apropriadas pela construo deliberada de falsas oportunidades e propriedades. Podem-se constituir disfarces de aes policiais oportunas e ou apropriadas pela fabricao de falsos cenrios, falsificao ou ocultao provas, montagem de locais de crime, e mesmo a produo de apreenses e prises. Tudo isso para ocultar fracassos, ou inventar sucessos que acobertem a violao do mandato policial e suas possveis licenciosidades. O enquadramento da ao policial em categorizaes que combinam oportunidade e propriedade tambm no tem como dar conta da corrupo policial em toda a sua complexidade. A possibilidade de corrupo perpassa todas as quatro alternativas lgicas de categorizaes apreciadas, podendo se fazer presente antes, durante e depois de aes policiais (in)oportunas e (in)apropriadas. Esta caracterstica pervasiva da corrupo torna complexa e desafiante sua apurao e controle. Aes policiais oportunas e apropriadas podem ser
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motivadas, criadas, modificadas ou aproveitadas para atender interesses particulares de policiais ou de outros. Isto significa dizer que podem ocorrer modalidades ou prticas corruptas que no violem de forma explcita o mandato policial, pois se colocam e se beneficiam de lacunas, brechas e intervalos comuns e freqentes entre contornos, alcance e mbito dos mandatos policiais concretos. Estas prticas podem ter lugar nas intersees inescapveis e folgas necessrias entre o que se deseja de um mandato policial e as formas concretas de seu atendimento, entre o que pode e o que no pode ser feito. Por isso mesmo, estas tendem a ser menos visveis e palpveis, mais enraizadas e longevas do que aquelas que confrontam explicitamente o mandato policial. A isto se soma um fator complicador que o contexto de uma polity, que constri e admite distintos nveis de tolerncia ou aceitao social. Em muitas comunidades, as fronteiras que distinguem o que se costuma definir as atividades policiais como corruptas podem ser muito fluidas, pouco ntidas. Elas podem ser favorecidas pelas, ou mesmo se confundirem com, prticas culturalmente estabelecidas de trocas sociais, com mecanismos informais de reciprocidade e gratuidade. Em suma, podem ser inscritas nas dinmicas de prestaes e contraprestaes que alimentam e vivificam elos entre distintos grupos sociais. Viu-se, pois, a abrangncia e os limites da apreciao da ao policial pelas consideraes de oportunidade e propriedade como uma ferramenta para o exerccio de accountability policial. Esta ferramenta no cobre e nem ambiciona cobrir indagaes sobre as possveis motivaes ou intenes para a ao policial. Ela as toma como elementos de partida de qualquer escolha ou juzo, embutidos nos resultados e conseqncias que se presente avaliar. Restringe-se, portanto, e esta sua virtude, ao mrito substantivo da oportunidade e propriedade da ao policial, orientando o estabelecimento de cursos de responsabilizao que, mediante orientao da polity, pode seguir rumo ao entendimento das motivaes ou intenes as mais diversas.

4. Consideraes Finais
O propsito deste ensaio foi o de enquadrar a questo da accountability policial de maneira til. Assim sendo, ele dispensou, nesta ocasio, o prembulo usual de uma reviso sistemtica da considervel literatura sobre o assunto, que pode ser encontrada nas obras referenciadas mais abaixo. Ainda assim, oportuno compartilhar alguns dos vnculos com algumas obras que, importante assinalar, so a semente, a provocao, o convite a partir dos quais se pode apresentar os elementos acima. O vnculo mais tnue diz respeito transitividade, passagem, dos termos centrais da problemtica tratada (accountable, account e accountability). Esforos anteriores j haviam identificado o conjunto de expectativas, de significados socialmente situados, que se associam a cada um deles no idioma ingls. Aqui foi necessrio romper com a ambio, em si mesmo meritria, de intentar uma traduo, como apresentado na nota inicial que abre o texto. O fato simples que, como dizem os italianos, traduttore tradittore, toda traduo (alguma) traio. E o acervo de alguns desvios apresentou-se como demasiado para os propsitos do texto.

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Revelou-se oportuno priorizar a discusso do contedo dos termos, preservando-os em seu idioma original. Aqui a discusso foi propriamente exploratria. oportuno registrar, apenas, o carter do uso das palavras em idiomas latinos, onde raiz e trajetria histrica apontam para significados precisos, e a forma prpria do uso do idioma ingls. At onde possvel perceber, por exemplo, por responsible se entendem simultaneamente, ou se admite entender alternadamente, tanto responsvel quanto responsabilizvel. Aqui os autores admitem francamente que o que se apresenta mais acima um esforo inicial que busca imprimir algum rigor a termos que se ambiciona possam vir a ser categorias teis. J o vnculo com a temtica tratada, ela mesma, bem mais firme e fcil de relatar. O problema mais amplo do que a accountability policial tem sua expresso mais lmpida no trabalho de Goldstein (1977). A responsabilidade por um evento de violncia policial ilustrada e problematizada pelo autor, a partir da explicitao de uma rvore de responsabilidades possveis, que se inicia na polcia, vai ao governo e chega at a sociedade policiada: inicia-se com o policial individual, passando por seus superiores at o chefe de polcia, da para o executivo e para o legislativo (que controla e aprova decises de nomeao), e culmina atingindo os prprios cidados que elegeram a um e outro. Revela-se, com isso, um problema central explorado neste texto. Esforos de imputao de responsabilidade no chegam a lugar nenhum quando eles perdem de vista o encadeamento de instncias de discricionariedade, de processo, de mediao e articulao entre a polity (que concede e objeto do mandato policial) e a polcia (que o recebe e o executa). Produzem, no limite, o inverso da responsabilizao, uma vez que conduz total indistino entre delegaes, escolhas, aes, seus resultados e conseqncias: se todos so, a todo tempo, responsveis por tudo, ento no se tem como atribuir responsabilidades concretas a algum em particular. Sem a pretenso de resolver este problema, Goldstein sugere a responsabilizao poltica como um ramo frutfero a ser explorado nas democracias, indicando, por exemplo, o processo eleitoral como um espao relevante de expresso das autorizaes, demandas e questionamentos do pblico, enfim, de sua aprovao ou desaprovao em relao ao governo e s polcias. Um encaminhamento contemporneo de alguma influncia o esforo de Bayley (2001b), que ambiciona compreender a democratizao das polcias no mundo a partir da replicao de determinadas normas e rotinas. Sua maior preocupao a perverso, no sentido estrito, da polcia, num instrumento do Estado contra a sociedade, num primeiro momento, e de grupos de poder sobre a sociedade, logo em seguida. Aqui o problema outro. Trata-se da difcil passagem entre o que se ambiciona produzir pela adeso a normas ou rotinas e a construo de mecanismos capazes de produzi-las numa dada polcia, com um dado mandato policial, numa dada polity, num determinado momento. A generosidade e a coragem de oferecer um modelo so empanadas, portanto, pela carga de elementos deixados implcitos do contexto de origem, isto , a falta de uma explicao sobre como se operam tais normas e rotinas diferenciadamente na soluo mltipla e concorrencial dos EUA para a questo policial, que admite uma infinidade de polcias com mbitos e alcances sobrepostos ou coincidentes, e com elementos de contorno afins e conflitantes. Claro, isso significaria ter que lidar com o quanto este modelo mais um amlgama de experincias e experimentos do que um modelo propriamente
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dito, e a exatamente est o ponto: fazer polcia democrtica seria, ento, adotar prticas policiais dos EUA? Esse um dos elementos centrais que motivou a clarificao dos aspectos especficos que singularizam o processo de accountability policial quando ele se faz, se coloca, e pretende ser til para uma dada realidade social, ou seja, para uma dada polcia numa determinada polity num determinado momento. Quando Walker (2005) oferece mecanismos adaptveis, ou a inspirao para a edificao de tais mecanismos, na sua nova accountability, a seu turno, ele arrisca-se ambicionar demasiado, alm do seja o possvel para a produo de accountability policial e seus usos. Sua proposta estabelecer mecanismos em tempo-real, abrangentes, automticos e redundantes. Sistemas de account autnomos e sobrepostos que se acionam automaticamente para todo e qualquer incidente, por exemplo, de uso arma de fogo pela polcia. Estes sistemas incluiriam os prprios policiais da unidade envolvida, uma primeira cobertura; departamentos especializados em account da polcia, uma segunda cobertura, automtica e paralela a primeira; e ainda uma auditoria externa de account, que monitora em tempo real as duas primeiras, oferecendo uma terceira cobertura paralela e com autonomia para rever ou refazer account. A partir de um certo ponto, se arrisca emancipar toda esta atividade do que que a polity, ou a polcia, desejam para diversos propsitos, pondo em tela a questo da oportunidade dos custos e recursos necessrios para tal sistema. Um primeiro olhar que isso enfrenta problemas crescentes, de deseconomias de escala, quanto maior seja a organizao policial que ensaie esta proposta. O que pode ser fcil para departamentos de algumas centenas de policiais pode ser difcil para departamentos com milhares e impossvel para departamentos com dezenas de milhares de policiais. Fica, ainda, uma questo de deseconomias de mbito, isto , da disponibilidade de pessoas, da factibilidade concreta, e mesmo da utilidade de account em tempo real de tudo num nvel padro de detalhamento. H trade-offs, trocas cruzadas, evidentes em qualquer proposta deste tipo, e no caso da accountability policial a sua soluo evidente: escolhas nas diversas instncias de discricionariedade. Mas Walker no enfrenta o problema da discricionariedade que permeia e perpassa todo o mandato policial, mesmo que se sujeite a ele, no mesmo exemplo, ao aceitar sem discutir a prioridade da accountability do uso da arma de fogo. Assim, no h espao para as instncias reais de discricionariedade em sua proposta nem para o account nem na accountability. A new accountability um pleito por uma full accountability, pura e simplesmente. Por isso pareceu to relevante dar conta, de fato expor a falcia, da busca por uma full accountability, o que levou, a seu turno, ao que se explicou mais acima sobre selective accountability como capaz, de fato unicamente capaz, de levar full responsibility. O rumo desta soluo parece corresponder a um dos rumos que Goldstein apontava como capazes de vir a dar conta da questo, o do arrimo terico, da construo de ambio conceitual, capaz de clarificar o que a accountability em geral, e da dar conta do que especfico e particular na accountability policial. Sem dvida que o que se exps aqui mais derivado, desenvolvido, a partir de Bittner (1970, especialmente 1974, 1990b) do que de Goldstein, porque em Bittner que se tem o rumo de uma teoria. Mas ainda assim simples questo de justia apontar como a explicitao e apreciao de Goldstein da rvore de responsabilidades, refletida luz da construo terica de Bittner, permitiram avanar neste texto rumo
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compreenso do processo de identificao de responsabilidades (account) e da atribuio de cursos de responsabilizao policial (accountability). tambm uma questo de justia indicar como a clareza de Goldstein na denncia de uma apropriao de accountability repercute na escolha do rumo de apresentao. Sucintamente, como uma proposio de accountability policial no pode ser submetida, no pode ser reduzida, a uma maneira de procurar saber como ser popular ou a ser aprovado seja pela maioria, seja por uma minoria vocal. S faz sentido considerar uma accountability policial como sendo a maneira pela qual a polcia responde, em sentido amplo, sobre o exerccio do mandato recebido da, e aplicado na, polity. Em outras palavras, para Goldstein, o problema de se precisar a accountability policial o de como impedir que a polcia possa ser uma vereda para a apropriao do exerccio do mandato policial legtimo e legal por interesses privados, sejam os da maioria, sejam os de minorias vocais. Que a accountability tenha utilidade para a prpria polcia s soa surpreendente porque no ao redor da execuo do mandato policial que se costuma colocar a questo. O mais usual que a accountability policial seja cobrada das polcias de diversas formas, em diversos momentos, mas muito freqentemente quando a organizao policial est fragilizada por algum resultado ou conseqncia indesejvel ou indesejada. Mas se a questo da accountability contextualizada, quando se percebe que ela no pertence exclusivamente a tais momentos, ento ganha-se muito em densidade e clareza. A institucionalizao de formas de accountability policial frtil, uma vez que estrutura e recria capacidades para produzir account capaz de sustentar novas accountabilities teis para o aprimoramento e para a multiplicao do efeito da polcia. Isso admite diversos desdobramentos sobre as formas pelas quais legitimidade e legalidade, consentimento social e sua expresso legal, explicam a credibilidade policial e as formas como esta ltima conforma a capacidade de uma polcia cumprir o seu mandato que podem aguardar outra ocasio. O mais importante destacar que este texto relata como a accountability policial no , e se accountability policial no pode ser, algo contra a polcia. Ao contrrio, como se espera ter demonstrado, a accountability policial a contrapartida necessria aos poderes delegados do mandato policial. Seu uso e aperfeioamento pertencem, tambm, ao exerccio mesmo deste mandato. Dito de outra forma: uma polcia que avalia a maneira pela qual exerce o seu mandato, como se pratica discricionariedade, em seu patrulhamento, ou sua investigao, ou sua anlise forense com vistas melhora de seu desempenho est fazendo accountability, mesmo que no a chame assim. Porque desta forma que se podem apreciar as escolhas, resultados e conseqncias do exerccio do mandato. Da abrem-se duas alternativas conclusivas conexas. A primeira a de franquear o uso da accountability policial como ele se apresenta, isto , como um instrumento de utilidade para quem delega e para quem recebe o mandato policial, isto , tanto para a polity quanto para a polcia. A segunda argir pelo seus valor e oportunidade, o que pode corresponder, na prtica contempornea, a argir pela compreenso de suas natureza e forma, e estimular a sua prtica para todos os envolvidos: para toda a polity e, acima de tudo, para qualquer polcia.

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Sobre os Autores Jacqueline Muniz - Mestre em Antropologia Social e Doutora em Cincia Poltica. Professora Adjunta do Mestrado em Direito da Universidade Candido Mendes, Coordenadora do Grupo de Estudos em Justia Criminal e Segurana Pblica, Membro do Grupo de Estudos Estratgicos e Scia fundadora da Rede de Policiais e Sociedade Civil da Amrica Latina. Exerceu as funes de diretora do Departamento de Pesquisa, Anlise da Informao e Desenvolvimento de Pessoal em Segurana Pblica SENASP/Ministrio da Justia (2003); Coordenadora Setorial de Segurana Pblica, Justia e Direitos Humanos (2002) e Diretora da Secretaria de Segurana Pblica (1999) Governo do Estado do Rio de Janeiro. Domcio Proena Jnior Doutor em Cincias (D.Sc.) em Estudos Estratgicos, recipiente da Ordem do Mrito da Defesa. Professor do Programa de Engenharia de Produo da Coppe/UFRJ. Membro do Instituto Internacional de Estudos Estratgicos (IISS, Londres) e da Associao Internacional de Chefes de Polcia (IACP, Leesburg, Va.). Listado no Marquis Whos Who in the World desde 1996. Coordenador do Grupo de Estudos Estratgicos. So diretores cientficos do Instituto Brasileiro de Combate ao Crime (Recife, Pernambuco, Brasil).

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