GESTO PBLICA NO BRASIL: TEMAS PRESERVADOS E

TEMAS EMERGENTES NA FORMAO DA AGENDA1

Caio Marini
Braslia, Abril de 2004.
Professor e consultor do Ncleo de Administrao Pblica da Fundao
Dom Cabral
caiomarini@fdc.org.br

1. INTRODUO
A experincia de reforma da administrao pblica no Brasil ,
ainda, uma histria de final aberto. Isto vem provocando um
acalorado debate sobre as estratgias adotadas neste campo, a
partir das lies aprendidas (ou no) das experincias anteriores e
as possibilidades de incorporao de forma efetiva de abordagens
contemporneas. Este cenrio estimula a produo de interessantes
especulaes.

O artigo pretende contribuir ao debate instalado buscando

identificar aspectos do processo de construo das agendas de
reforma ao longo do tempo e o grau de alinhamento com os
contextos externos e internos, a partir de questes como: que
problemas foram escolhidos? Que nfases foram dadas? O que
resistiu (ao tempo e se consolidou na agenda)? Como foram
implementadas?

O histrico (e o carter cclico) das reformas da administrao

pblica, em particular, as duas ltimas iniciativas - reformas de
1993 e a atual no oferece base suficiente para prognsticos
seguros. Se certo que o tema ganhou espao preponderante na
agenda nacional (provavelmente dado o carter quase permanente
desta questo no cenrio internacional) nada assegura a sua

1
Artigo apresentado no VII Congresso da Associao de Estudos Brasileiros BRASA - Brazilian
Studies Association, junho 2004

1
irreversibilidade. A experincia de 93 seguiu uma determinada
trajetria durante o primeiro mandato do governo Cardoso e outra
bastante diferente no segundo. J o governo Lula no esperou a
concluso de seu primeiro ano de gesto para sinalizar mudanas
na conduo do seu projeto de reforma da administrao pblica.
Entretanto possvel identificar a permanncia de determinados
temas (ainda no devidamente solucionados) como a nfase nos
programas de ajuste fiscal e tentativas de superao das
dificuldades decorrentes da cultura burocrtica dominante. Porm, o
que mais chama a ateno baixa capacidade de implementao
em que pese formulaes de muito boa qualidade (algumas at
bastante sofisticadas) ampliando a cultura de construo de meias
pontes que caracteriza a administrao pblica brasileira.
Surpreendentemente o saldo positivo fica por conta das
administraes estaduais que decidiram assumir papel hegemnico
nesta rea produzindo experincias bastante arrojadas e com ntida
preocupao com a implementao (e no s com a qualidade,
muitas vezes, acadmicas das formulaes federais).

2. DO BRASIL COLNIA AOS ANOS 30: PRIMEIROS SINAIS

DE ORGANIZAO GOVERNAMENTAL NUM CONTEXTO
PATRIMONIALISTA
"Pedro, se o Brasil se separar, antes seja
para ti, que me hs de respeitar, do que
para algum desses aventureiros."
D. Joo VI

As primeiras notcias de organizao governamental no Brasil

remontam ao perodo da transferncia da corte de Lisboa para o Rio
de Janeiro, quando D. Joo constituiu os Ministrios de Negcios do
Reino, de Negcios Estrangeiros e da Guerra e de Negcios da
Marinha e Ultramar. O contexto era caracterizado pelo
patrimonialismo2 - modelo caracterizado pela impossibilidade de

2
Uma das prolas da cultura patrimonialista pode ser encontrada em Baudolino. De Umberto Eco
(Record, 2001), mais precisamente no dilogo travado entre Federico e Rainaldo, respondendo a

2
distino entre os interesses pblico e privado; nele, o aparelho do
Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, e os
cargos so considerados prebendas; produz, como conseqncia, a
corrupo, o clientelismo e o nepotismo.

A estrutura administrativa caracterizava-se por sua

simplicidade: poucos rgos com muita abrangncia. As funes de
arrecadao, administrao e distribuio da renda pblica estavam
a cargo do Errio ou Tesouro Geral e Pblico nos mesmos moldes do
rgo existente em Portugal desde 1761. Competia ao Real Errio
"a mais exata administrao, arrecadao e distribuio da Real
Fazenda deste continente e domnios Ultramarinos". Decreto de 11
de maro de 1808, do prncipe regente d. Joo, nomeia d. Fernando
Jos, de Portugal, para o cargo de assistente ao Despacho de seu
Gabinete e presidente do Real Errio e ministro e secretrio de
Estado dos Negcios do Brasil e da Fazenda. Decreto de 6 de maro
de 1821, de d. Joo VI nomeia d. Diogo de Menezes, presidente do
Real Errio, para o cargo de ministro e secretrio de Estado dos
Negcios da Fazenda. A denominao "Ministrio da Fazenda" foi
usada pela primeira vez em 1891, quando a Repblica recm-
implantada substituiu pelo novo rgo a antiga Secretaria de Estado
dos Negcios da Fazenda, criada em 1821. O primeiro ministro de
Estado da Fazenda foi o baiano Rui Barbosa. (site do Ministrio da
Fazenda).

O Estado tinha a responsabilidade preponderante na oferta de

emprego, dada a insipincia do mercado privado, e a gesto dos

Baudolino, a propsito das regalias: So os direitos que me so devidos, como nomear magistrados,
receber impostos sobre as vias pblicas, mercados, rios navegveis, o direito de cunhar moedas... e o
que mais, hein, Rainaldo? pergunta o rei ao seu auxiliar que estava ao lado. E Rainaldo responde:
As rendas derivadas das multas e das condenaes, apropriao de patrimnios sem herdeiros legtimos
ou confiscados por atividades criminosas ou ainda por contratao de npcias incestuosas, as cotas de
proventos de atividades minerais, salinas e pesqueiras, percentuais dos tesouros escavados em terras
pblicas... continuava Rainaldo di Daral a enumerar os direitos do rei, e ele seria nomeado mais tarde
chanceler, portanto a segunda figura do Imprio.

3
negcios governamentais, caracterizava-se por um modelo
fortemente centralizado e pela ausncia de critrios e mtodos
cientficos de gesto.

3. AS REFORMAS EM REGIMES AUTORITRIOS: A

EMERGNCIA DAS FUNCIONALIDADES E
DISFUNCIONALIDADES DA BUROCRACIA
longe de ser um receiturio, a sociologia weberiana
deveria se constituir em instrumento para fazer com
que a tcnica da administrao adquira a conscincia de
suas relaes estruturais com os demais departamentos
do todo poltico-social e, desse modo, possa intervir no
processo social, no com expedientes perturbadores,
mas colaboradores e at estimuladores daquelas foras
de cuja libertao depende a realizao mesma das
potencialidade representativas de uma poca".
Guerreiro Ramos.
3.1. A emergncia do modelo burocrtico
Do ponto de vista da teoria administrativa, esta poca foi
marcada pela influncia decisiva dos seguintes personagens: (i) o
presidente norte-americano, Woodrow Wilson, que, em 1887,
publicou o seu clssico Estudo da administrao3, propondo
iniciativas de estruturao da administrao pblica e defendendo
uma rigorosa separao entre poltica e administrao, para se
afastar do spoils system, fonte da discricionariedade e da
corrupo; (ii) o engenheiro norte-americano, Frederick Taylor um
obcecado pelos cronmetros que, em 1911, ao exaltar a
produtividade e a eficincia, inventou a administrao cientfica,
destacando a necessidade da busca da melhor maneira (the one
best way) de realizao das tarefas; (iii) o socilogo alemo, Max
Weber, que, ao estudar os tipos de sociedade e as formas do
exerccio da autoridade (tradicional e carismtica), desenvolveu,
como alternativa, o modelo racional-legal (burocrtico) a partir de
suas caractersticas (impessoalidade, especializao, normatizao,

3
Cf. WILSON, Thomas Woodrow. Estudo da administrao. Rio de Janeiro: Fundao Getlio
Vargas, 1955. (Cadernos de Administrao Pblica).

4
hierarquizao, meritocracia, etc.) e das funcionalidades
decorrentes.

3.2. A inicializao burocrtica no Estado Novo

O modelo de administrao burocrtica foi introduzido no
Brasil partir da segunda metade dos anos 30, na tentativa de
enfrentar os problemas decorrentes da forte cultura patrimonialista
dominante. O pas vivia um contexto caracterizado por um modelo
de desenvolvimento autctone centrado na industrializao e um
tipo de Estado com forte orientao nacionalista, centralizador e
baseado no estatismo dirigista.

Um pouco antes, quando da promulgao da Constituio de

1934, segundo comenta Barbosa (1999), foram introduzidas duas
inovaes: o direito ao livre acesso a todos os brasileiros aos cargos
pblico (Artigo 168), e o fim das discriminaes de sexo e estado
civil, existentes nas legislaes anteriores.

Luciano Martins (1995), analisa esse perodo, comentando as

trs diretrizes propostas por Maurcio Nabuco, importante diplomata
brasileiro, encarregado de estudar o assunto, junto com Luis
Simes Lopes:

definio de critrios profissionais para ingresso no servio

pblico,

desenvolvimento de carreiras e,

estabelecimento de regras de promoo baseadas no

mrito.

Dentro deste esprito, foi criado o DASP- Departamento de

Administrao do Servio Pblico, em 1936, que assumiu as funes
de implementar essas diretrizes, de supervisionar a administrao
pblica e de formar os administradores pblicos do primeiro

5
escalo, alm de fixar o oramento nacional. Mais adiante, em
1939, foram criados os DAEs - Departamentos Administrativos dos
estados (os Daspinhos) como projees regionais do rgo central
fazendo interessante contraponto com a figura dos interventores.
Codato (1999), comenta: Constitudos por uns poucos membros
(no mnimo quatro, no mximo dez, dependendo do estado)
nomeados diretamente pelo Presidente da Repblica, a funo
desses Departamentos deveria ser a de examinar todos os projetos
de decretos-lei baixados pelo interventor ou pelos prefeitos, alm
dos projetos de oramento e a execuo oramentria do estado e
dos municpios.

Embora tenham sido obtidos importantes avanos, tais como

adoo de oramentos e planos, o instituto do concurso pblico e do
treinamento sistemtico, a cultura patrimonialista seguia vigente.
Uma pequena amostra desta situao foi destacada por Wahrlich
(1983): em 1963 a porcentagem de funcionrios admitidos por
concurso pblico deveria ser 75%, mas na prtica, este nmero no
superou os 17,8%.

O resultado objetivo desta etapa, ainda segundo Martins

(1995), foi o estabelecimento de um duplo padro: os altos
administradores seguiram essas normas e fizeram do Brasil a
melhor burocracia estatal da Amrica Latina; os escales inferiores
(incluindo os rgos da rea social) foram deixados ao critrio
clientelista de recrutamento e manipulao populista dos recursos
pblicos. Com o tempo, o DASP cristalizou sua atuao, tomando
ares de super-instituo, afirmando os princpios de centralizao e
hierarquia.

Outra importante iniciativa que comeou a ganhar expresso

a partir da dcada de 40 foi a tentativa de institucionalizar a figura
do planejamento governamental como ferramenta bsica de gesto.

6
Foram elaborados diversos planos de governo, muitos deles como
conseqncia de recomendaes de comisses e/ou programas de
cooperao internacional. Alguns exemplos: Plano Qinqenal
(1939) - Plano de Obras e Equipamentos (1943) - Plano SALTE
(1948) - Comisso Mista Brasil EEUU (1951) - Programas de Metas
(1956) - Plano Trienal (1962) - Programa de Ao econmica do
Governo PAEG - (1964). Boa parte desses planos teve sua
implementao comprometida devido a ausncia de uma estrutura
administrativa capaz de suportar os desafios contidos nos diversos
planos de governo. O modelo burocrtico implantado no perodo
anterior dava os primeiros sinais de esgotamento, devido a
dsifuncionalidades que a excessiva rigidez e a forte centralizao
provocavam. dessa poca a famosa expresso: necessrio fugir
das raias do DASP. Nesse contexto, merece destaque, no plano
administrativo o Programa de Metas, desenvolvido poca do
governo JK, que adotou uma estrutura ad hoc (Conselho de
Desenvolvimento diretamente subordinado Presidncia da
Repblica com prerrogativas de rgo central de planejamento) e
grupos executivos (que relacionava os setores pblico e privado -
haviam metas para o setor privado, como por exemplo o setor
automobilstico).

3.3. ensaios ps-burocrticos na ditadura militar

O regime implantado aps o golpe militar de Abril de 1964
encontrou dificuldades de operao da mquina pblica devido ao
excesso de rigidez burocrtica. O principal marco da reforma
administrativa deste perodo foi a edio do Decreto-Lei 200 (para
muitos a primeira tentativa de implementao de uma reforma
gerencial na administrao pblica brasileira) que aconteceu em
1967, sob o comando de Amaral Peixoto e inspirao de Hlio
Beltro. O referido instrumento legal, que continha aspiraes
descentralizadoras bastante significativas preconizava o
fortalecimento da administrao indireta por intermdio da

7
descentralizao e da autonomia das autarquias, fundaes e
empresas estatais, como forma de agilizar a atuao do Estado.
Como conseqncia, muitas atividades foram transferidas para a
administrao indireta que operava com maior dinamismo
operacional, incluindo a permisso de contratao de pessoal sob o
regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), sem a
realizao de concurso, conforme observou Marcelino (1988).
Tambm institua a figura dos sistemas de gesto governamental
(sistemas de atividades auxiliares), at hoje vigentes: Sero
organizadas sob a forma de sistema as atividades de pessoal,
oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade e
auditoria, e servios gerais, alm de outras atividades auxiliares
comuns a todos os rgos da administrao que, a critrio do Poder
Executivo, necessitem de coordenao central (Ttulo V Artigo 30).
Para a sua operacionalizao, para cada sistema foi designada uma
unidade central gestora (cabea de sistema) e, em cada ministrio
criada uma unidade setorial, alm de unidades especficas nos
rgos descentralizados (autarquias e fundaes). Este modelo
vigora at o momento atual. Assim, por exemplo, o sistema de
recursos humanos tem como rgo central a Secretaria de Recursos
Humanos do Ministrio do Planejamento que responsvel pela
cumprimento da legislao, elaborao de normas gerais e pelos
sistemas informticos de gesto. Cada ministrio conta com uma
COGRH Coordenao de RH, que executa as atividades de RH no
mbito do ministrio da mesma forma que cada unidade
descentralizada tem tambm sua coordenao especfica de RH.

Entretanto, a reforma baseada no DL 200, cometeu o

equvoco de no repensar os mecanismos de controle,
enfraquecendo desta forma, o ncleo central do aparelho estatal
responsvel pela formulao das polticas pblicas. De certa forma
prevaleceu a mxima da flexibilizao pela flexibilizao. Isto

8
permitiu tanto a realizao de experincias exitosas no campo da
gesto pblica, quanto usos indevidos das flexibilidades e
autonomias, desvirtuando o objetivo proposto. Como conseqncia,
o conceito foi gradativamente abandonado (queimou-se o conceito e
no o mau uso do mesmo), voltando a prevalecer o esprito
centralizador na administrao pblica brasileira, em meio a outras
ondas descentralizadoras.

Ainda no perodo militar, merece destaque a da criao em

meados dos anos 70, da SEMOR - Secretaria da Modernizao,
incorporada ao Ministrio do Planejamento que passou a receber a
denominao de Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral
com a responsabilidade de integrar o trip: Planejamento
Oramento Gesto. A SEMOR Secretaria de Modernizao
Administrativa teve importante papel na introduo de novas
tcnicas de gesto, particularmente na rea da administrao de
recursos humanos e desenvolvimento organizacional.

Em 1979, criado o Programa Nacional de Desburocratizao,

sob a liderana de Hlio Beltro, experincia inovadora de reforma
administrativa que, pela primeira vez, colocava como elemento
central do processo a afirmao da cidadania a partir da
identificao dos principais obstculos que perseguiam a vida do
cidado comum. O Programa considerava como problemas centrais
a centralizao, a desconfiana exagerada e o excessivo formalismo
que caracterizavam o funcionamento da mquina administrativa. O
Programa chegou a ter status de Ministrio (Ministrio da
Desburocratizao) e ganhou bastante popularidade junto opinio
pblica devido a sua efetividade no combate aos entraves e
procedimentos desnecessrios. O exemplo mais marcante foi a
eliminao da obrigatoriedade do reconhecimento de firmas em
documentos formais. Infelizmente, com a mesma velocidade os
avanos foram descontinuados com a extino do Programa.

9
 A partir da as atividades de gesto pblica tiveram diversos
destinos conforme o humor dos reformadores de organograma de
planto (SEAD, SAF, Ministrio do Trabalho e da Administrao, SAF
outra vez, MARE, SEAP e agora SEGES outra vez de volta ao
recanto original: o Planejamento).

4. AS REFORMAS EM CONTEXTOS DEMOCRTICOS: A

GESTO PBLICA NUMA PERSPECTIVA FRAGMENTADA
...Para que o Estado faa o que tem de
fazer e seja impedido de fazer o que no
tem que fazer. A Przeworski
4.1. poltica e administrao trilhando caminhos dissonantes
A transio democrtica brasileira foi marcada pelo
movimento das diretas-j que permitiu a eleio de Tancredo
Neves, que inesperadamente foi impedido de assumir devido a um
grave problema de sade que mais tarde levou-o morte. Desta
forma assumiu a Presidncia Jos Sarney, depois de duas dcadas
de regime militar, num clima que mesclava elementos de comoo
nacional e de razovel confiana com relao ao futuro nacional. O
grande desafio era o de construir as bases da democracia nascente
e enfrentar os problemas da estabilizao da economia nacional, em
especial, o de dominar a inflao que seguia crescendo de forma
inadministrvel. Alm disto, a agenda estava ocupada com os
debates relativos preparao da Assemblia Constituinte. Assim, a
histria da administrao pblica brasileira continuou seguindo sua
trajetria cclica de idas e vindas, de centralizao, descentralizao
e re-centralizao, at chegar a 1998, quando da promulgao da
nova Constituio Federal, que, se por um lado, representou um
avano significativo no campo da participao popular e
incorporao do valor da cidadania, por outro, representou, um
importante retrocesso no captulo da administrao pblica.
Segundo o MARE (1998), a conjugao desses dois fatores
(populismo patrimonialista e crise do Estado imputada aos altos

10
funcionrios, pelas foras conservadoras) leva, na Constituio de
1988, a um retrocesso burocrtico sem precedentes. Sem que
houvesse maior debate pblico, o Congresso Constituinte promoveu
um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender
para os servios do Estado e para as prprias empresas estatais
praticamente as mesmas regras burocrticas rgidas que adotadas
no ncleo estratgico do Estado. A nova Constituio determinou a
perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturao
dos rgos pblicos, instituiu a obrigatoriedade de regimes jurdicos
nicos para a Unio, os estados e os municpios, e retirou da
administrao indireta a sua flexibilidade operacional, pois atribuiu
s fundaes e autarquias pblicas normas de funcionamento
idnticas s que regem a administrao direta.

Interessante destacar, neste perodo, a dissonncia entre as

trajetrias das agendas do cenrio poltico e o da gesto pblica.
Enquanto no primeiro caso observam-se movimentos na direo do
fortalecimento da democracia brasileira, paradoxalmente, no
segundo as iniciativas de avanos no campo da modernizao da
gesto pblica seguem caminhos opostos: comeam timidamente
na Nova Repblica, retrocedem aos primrdios com a Constituio
de 88 e alcanam a sua situao mais dramtica com o desmonte
produzido pelo governo Collor de Mello.

4.2. a reforma de 95
A crise dos anos 70, que provocou iniciativas de
reestruturao econmica e a reconfigurao das estratgias
empresariais (em resposta crescente globalizao e revoluo
tecnolgica), chega no incio dos anos 80, ao Estado a partir,
principalmente, de trs manifestaes bsicas: crise financeira
(incapacidade de gerao de poupana pblica para a realizao dos
investimentos sociais), crise de identidade (transio caracterizada
pelo abandono de alguns papis tradicionais e incorporao de

11
novos) e crise do modo de administrar (explicada pelo esgotamento
do modelo burocrtico). Inicialmente na Gr-Bretanha e, depois
adotada, em maior ou menor grau, em diversos outros pases a
estratgia de enfrentamento ficou conhecida como a Nova Gesto
Pblica (New Public Management)4 ou reforma gerencial. As
principais influncias foram extradas das teorias da Escolha Pblica
(Public Choice5) e, principalmente, da Agente-Principal, que
pressupe a existncia de relaes contratuais entre atores. A crise
do Estado e o dficit de desempenho decorrente foram o ponto de
partida, e este movimento visava melhorar a eficincia da ao
estatal (influenciada por mtodos empresariais ou empreendedores
de gesto) e/ou fortalecer a transparncia e o controle social
(pressionada pelos avanos da democracia e movimentos de
afirmao da cidadania). A realidade de cada pas, certamente,
determinou o impacto e a intensidade da implementao.

Somente na segunda metade dos anos 90 este movimento

chega Amrica Latina6 e ao Brasil, em particular, ainda no inicio
do primeiro governo FHC, em um contexto semelhante ao de outros
pases da regio, caracterizado pelo aprofundamento da crise
financeira do Estado e pela emergncia de reformas estruturais
prometidas durante a campanha presidencial e iniciadas alguns

4
Segundo Barzelay (2001), a NGP , antes de tudo, um mbito de debate (dilogo)
profissional sobre a estrutura, gesto e controle da administrao pblica, envolvendo a
comunidade acadmica e funcionrios e como tal deve-se descartar a tentao de definies
formais concentrando o debate na busca de respostas, segundo determinadas
circunstncias, para as questes de como estruturar, gerenciar e controlar os sistemas
burocrticos pblicos.
5
Ver, a este respeito, Buchanan e Tullock (1965).
6
O Conselho Diretor do CLAD Centro Latino-americano de Administrao para o Desenvolvimento,
aprovou documento (1998) que estabeleceu as bases da reforma gerencial na regio. Nele so
destacadas as especificidades prprias da Amrica Latina, basicamente as relativas gravidade da crise
do Estado muito maior que a existente no mundo desenvolvido. O documento aponta a necessidade
de direcionar a estratgia da reforma na regio considerando trs questes essenciais: a consolidao da
democracia, a retomada do crescimento econmico e a reduo da desigualdade social. Tambm,
enuncia o objetivo central da reforma gerencial que o de assegurar os mecanismos necessrios para o
aumento da eficcia, da eficincia e da efetividade da administrao pblica, alm de criar novas
condies que possibilitem uma relao mais democrtica entre Estado e sociedade.

12
meses antes da posse com o plano de estabilizao econmica
(Plano Real). Do conjunto de reformas apresentadas como
prioritrias (flexibilizao de monoplios, previdncia social,
tributria, poltica, etc.) destacava-se a necessidade de repensar a
administrao pblica a partir de sinais de evidente esgotamento do
modelo burocrtico vigente. Embora houvesse certo grau de
conscientizao instalada sobre o baixo padro na prestao dos
servios pblicos e da necessidade de mudanas, o assunto
(reforma administrativa) estava fora da agenda desde o final dos
anos 60 e a motivao junto aos servidores pblicos era bastante
desfavorvel em decorrncia da herana deixada por tentativas
desastrosas recentes (desmonte da era Collor). Finalmente, vale
destacar que esta seria a primeira tentativa de reforma num
contexto democrtico (governo eleito no primeiro turno, sustentado
por uma ampla aliana poltica que assegurava folgada maioria no
Congresso Nacional).

Uma das primeiras demonstraes da prioridade conferida s

reformas da administrao pblica foi dada em 1995, quando da
transformao da ento Secretaria da Administrao Federal (SAF)
em um novo ministrio, que, alm das funes tradicionais de
gesto da funo pblica, assumiu o papel de coordenador do
processo de reforma do aparelho do Estado. Alm deste novo
ministrio, o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado (MARE), foram instalados: a Cmara da Reforma do Estado,
instncia interministerial deliberativa sobre planos e projetos de
implementao da reforma; e um Conselho da Reforma do Estado,
integrado por representantes da sociedade civil, com atribuies de
assessorar a Cmara nesta matria.

Ainda em 1995, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do

Aparelho do Estado, documento de expresso da viso estratgica e
orientador dos projetos de reforma, que teve como ponto de partida

13
uma reflexo conceitual sobre as trs formas de administrao
pblica: patrimonialista (ainda presente em algumas prticas);
burocrtica (dominante, como cultura; e gerencial (emergente e
pretendida).

O pressuposto assumido era o de que, um movimento desta

envergadura, implicava em promover mudanas em trs
dimenses:

Institucional-legal: remoo dos obstculos de natureza

constitucional e de outros ordenamentos:

Cultural: substituir a cultura burocrtica dominante pela

nova cultura gerencial;

Gesto: implementao da reforma por meio da adoo

de novos arranjos institucionais, novas competncias e
instrumentos gerenciais mais adequados.

Foram, em seguida, definidos objetivos globais7 aderentes a

um conjunto de problemas tecnicamente identificados (custeio da
mquina: gastos com pessoal e com bens e servios, ineficincia
dos servios pblicos etc) e proposto um novo arranjo institucional,
distinguindo os quatro segmentos fundamentais caractersticos da
ao do Estado:

7
Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995):
Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com
efetividade e eficincia, voltando a ao dos servios do Estado para o atendimento dos
cidados;
Limitar a ao do Estado quelas funes que lhe so prprias, reservando, em princpio, os
servios no-exclusivos para a propriedade pblica no-estatal, e a produo de bens e
servios para o mercado para a iniciativa privada;
Transferir da Unio para os estados e municpios as aes de carter local: s em casos de
emergncia cabe a ao direta da Unio;
Transferir parcialmente da Unio para os estados as aes de carter regional, de forma a
permitir uma maior parceria entre os estados e a Unio.

14
 Ncleo estratgico: definio de leis e de polticas pblicas,
e cobrana de seu cumprimento;

Atividades exclusivas: aquelas que so indelegveis e que,

para o seu exerccio, necessrio o poder de Estado;

Atividades no-exclusivas: aquelas de alta relevncia, em

que o Estado atua simultaneamente com outras
organizaes privadas e do terceiro setor na prestao de
servios sociais;

Produo de bens e servios ao mercado: que corresponde

ao setor de infra-estrutura, onde atuam as empresas,
pblicas ou privadas, reguladas pelo governo, portanto
com tendncias privatizao.

A estratgia de implementao mesclava aes de natureza

estrutural (mudana do ordenamento jurdico vigente e introduo
da nova cultura gerencial via programas de sensibilizao e
educao continuada) e aes pontuais de transformao (quase
sempre fragmentadas) junto aos diversos rgos da estrutura
administrativa (fomento gerencial financiado por programas de
cooperao internacional em unidades-piloto que, por adeso,
celebravam um protocolo de intenes visando transformao).

As principais iniciativas, no primeiro perodo (1998 1999),

foram orientadas para: (i) a reviso do marco legal (reforma
constitucional e da legislao corrente); (ii) a proposio de uma
nova arquitetura organizacional (agncias reguladoras, executivas e
organizaes sociais), (iii) a adoo de instrumentos gerenciais
inovadores (contratos de gesto, programas de inovao e de
qualidade na administrao pblica); e (iv) a valorizao do
servidor (nova poltica de recursos humanos, fortalecimento de
carreiras estratgicas, reviso da poltica de remunerao e

15
intensificao da capacitao de funcionrios, visando a promover a
mudana cultural).

Em 1999, perodo correspondente ao segundo mandato do

Presidente FHC, foi extinto o MARE, sendo suas funes absorvidas
pelo Ministrio do Planejamento (que passou a ser denominado
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto), num esforo de
integrao dos principais instrumentos de gerenciamento
governamental: planejamento, oramento e gesto. A esse
respeito, o ex-ministro Bresser Pereira (2002) comentou que o
desafio seguinte o de implementao no deveria ser
empreendida por um pequeno ministrio como o MARE, desprovido
de poder executivo, da a recomendao, inspirada na experincia
chilena, de passar a responsabilidade ao novo ministrio.

Neste novo contexto, o planejamento governamental, a partir

do lanamento do PPA - Plano Plurianual 2000/2003, mais
conhecido como Avana Brasil, assumiu papel protagonista. O plano
foi elaborado com base em diretrizes estratgicas do presidente da
Repblica, destinadas a consolidar a estabilidade econmica com
crescimento sustentado, a partir de uma nova viso estratgica
espacial baseada no estudo dos eixos nacionais de integrao e
desenvolvimento, tendo como referncia todo o territrio nacional e
o fluxo real de bens e servios. Esta nova viso traduzida em um
leque de oportunidades de investimento, tanto para o setor pblico
como para o setor privado, nacional e estrangeiro. Alm disso, foi
adotado um novo conceito de programa, segundo o qual as aes e
os recursos do governo so organizados de acordo com os objetivos
a serem atingidos, e foi instituda a figura do gerente de programa
como elemento central no processo. Na prtica, a estratgia contida
no Plano Diretor, sofre alteraes (ou, em alguns aspectos
descontinuada, ainda que no oficialmente) reduzindo o mpeto
inicial de implementao dos novos modelos institucionais (Agncias

16
Executivas e Organizaes Sociais) e dos novos instrumentos
(contratos de gesto), dando lugar a uma abordagem alternativa
que visava o fortalecimento do esprito empreendedor orientado
para a implementao dos programas do PPA. A ENAP - Escola
Nacional de Administrao Pblica - que na primeira etapa teve
papel preponderante na introduo da cultura gerencial
encarregada da misso de preparao dos gerentes de programa
recm empossados. Finalmente, merecem ser destacadas as
iniciativas de intensificao do uso da tecnologia da informao
orientadas para a melhoria do atendimento ao cidado, no
relacionamento com o setor privado, a transparncia e
modernizao da gesto interna (governo eletrnico, comprasnet,
receitanet, quiosques, rede governo, sistemas corporativos de
gesto).

Em sntese, as experincias deste perodo tiveram o mrito de

re-introduzir na agenda governamental os temas gesto e
planejamento, porm de forma fragmentada: na primeira fase havia
um modelo inovador de gesto pblica (Plano Diretor) em busca de
um modelo de planejamento governamental enquanto que na
segunda aconteceu justamente o inverso (um plano em busca de
um modelo de gesto).

4.3. a gesto pblica no governo Lula

Em junho de 2002, o ento candidato Luiz Incio Lula da Silva
lana Carta ao povo brasileiro, contendo anlise da conjuntura
econmica nacional sinalizando dois aspectos importantes que
marcariam a sua futura administrao. Por um lado, Lula expressa o
seu desejo, alinhado com o anseio popular de encerrar o atual ciclo
econmico e poltico (buscando marcar uma posio, junto sua
base original, de rompimento com a lgica vigente), e, por outro,
assume publicamente compromissos com as reformas estruturais,
de combate inflao, com o equilbrio fiscal como um meio, de
respeito aos contratos e obrigaes do pas (buscando ampliar seu

17
eleitorado, acalmar o mercado e afastar os temores de
radicalizao). Aponta que o caminho o do crescimento
econmico com estabilidade e responsabilidade social. As mudanas
que forem necessrias sero feitas democraticamente, dentro dos
marcos institucionais e tambm destaca que ser necessria uma
lcida e criteriosa transio entre o que temos hoje e aquilo que a
sociedade reivindica. O final da histria todos conhecem: Lula
eleito Presidente da Repblica, com uma votao expressiva quase
conseguida em primeiro turno, construda com base numa aliana
histrica (inimaginvel para alguns analistas, dada a pluralidade
existente dentro do partido). A transio marcada pelo elevado
padro democrtico e institucional, caracterizado pelo
comportamento exemplar das equipes (que deixavam e assumiam o
poder). Prtica significativamente elogivel e imprescindvel em um
Estado democrtico.

O primeiro movimento do novo governo foi o estabelecimento

de um novo marco, simbolizado pelo compromisso de enfrentar
prioritariamente o problema da fome (base para a construo
posterior de um novo modelo de desenvolvimento). Em paralelo,
foram preenchidos os cargos de alta liderana poltica (Ministrios,
Secretarias Nacionais) por parte de integrantes da coligao
vencedora, mesclando atributos de natureza poltica e tcnica para
este fim. A expectativa inicial, como sempre, era quanto
composio da equipe econmica (especialmente Fazenda e Banco
Central) e foi mantida a conduo da rea de gesto pblica no
Ministrio do Planejamento (depois de muitas especulaes sobre a
volta do MARE).

Na construo da agenda ministerial (em geral e nas reas de

economia e de administrao pblica em particular) percebeu-se
uma inteligente combinao de elementos herdados da agenda
anterior e a emergncia de novos temas (ou de novas abordagens a

18
antigos temas) que passaram a dar a marca do novo perodo. No
sem a natural dificuldade de justificar a manuteno de
determinados temas (poltica de juros, metas inflacionrias,
alquotas do imposto de renda, salrio mnimo, CPMF, reajuste
salarial dos servidores) o que provocou (e continua provocando)
reaes de descontentamento de parte do Partido dos
Trabalhadores (argindo velhos compromissos, amplamente
flexibilizados ao longo da ltima campanha eleitoral) e de
manifestaes de perplexidade vindas da nova oposio (que, com
ironia, insinua a continuidade programtica).

No campo da gesto pblica, num primeiro momento, a

nfase foi dada adoo de um Programa de Otimizao: o
contigenciamento fez com que governo decidisse pela seleo de
programas e reviso de seus processos visando reduzir custos,
melhorar a qualidade e reduzir tempo de execuo.

Em paralelo, sustentadas por uma viso mais duradoura e

estrutural, duas iniciativas foram desenvolvidas. A primeira foi a
relativa elaborao do novo PPA 2004 2007, denominado Plano
Brasil de Todos, que estabeleceu o direcionamento estratgico a
partir dos seguintes (mega) objetivos: (i) Incluso social e reduo
das desigualdades sociais; (ii) Crescimento com gerao de
trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor
das desigualdades; e (iii) Promoo e expanso da cidadania e
fortalecimento da democracia.

A segunda foi a iniciativa de construo de um Plano de

Gesto Pblica (SEGES, 2003) orientado para o fortalecimento da
capacidade de governo alinhado realizao dos programas
previstos no PPA.

A adoo deste novo Plano de Gesto significava introduzir

transformaes orientadas para:

19
 Reduo do dficit institucional, que a ausncia do Estado
e a sua incapacidade de assegurar direitos civis e sociais
(fazer o que deve ser feito);

Fortalecimento da governana, que significa promover a

capacidade de formulao e implementao de polticas
pblicas;

Aumento da eficincia, otimizando recursos (fazer mais e

melhor com menos).

Transparncia e participao, assegurando, desta forma, o

comprometimento da sociedade e a legitimao do
processo.

Surpreendentemente, o Plano foi descontinuado,

aparentemente sem dar lugar a outro, repetindo, em velocidade
superior ao que aconteceu no governo anterior (mais uma vez
prevaleceu a viso fragmentada).

5. CONCLUSES: EM BUSCA DO ELO PERDIDO

A tarefa de efetuar estudos comparados, da realidade nacional
em relao a experincias internacionais (o que no propsito
deste artigo) ou da realidade nacional numa perspectiva temporal
no trivial. Vale aqui a mesma ressalva feita em outro estudo: os
relatos de experincias apresentados a seguir no conformam o que
formalmente se conhece por estudo de casos, nem tem a pretenso
de realizar uma anlise comparativa. Isto, certamente, exigiria
maior aprofundamento investigativo apoiado na utilizao de
metodologias cientficas (Marini, 2002). Entretanto, possvel
especular sobre algumas semelhanas e diferenas entre os
movimentos de Reformas tomando como referncia os temas
preservados e os emergentes na formao da agenda.

Essa postura de continuidade sem continusmo, segundo

Peixoto (2003) sugere que a agenda de reformas insere-se no rol

20
das questes de Estado, e no no mero interesse partidrio, ou
mesmo na transitoriedade de um determinado governo,
independente de sua matriz ideolgica. Reformar o Estado brasileiro
tem sido tarefa permanente [Estado] e no transitria [governo],
para usar uma das distines clssicas na cincia poltica entre
Estado e governo.

Em geral, h muito mais semelhana que diferenas, tanto

nos temas preservados como nos temas emergentes (quase sempre
recorrentes). Na verdade se faz reforma da administrao pblica
no Brasil desde que se faz administrao pblica e, freqentemente,
estas reformas focaram quase sempre o fortalecimento institucional
das reas econmicas (as reas de Fazenda e Planejamento so as
que possuem os melhores quadros, melhores salrios, capacitao e
recursos). Mais que preservados estes temas tem sido priorizados,
assumindo um carter permanente independentemente do
pensamento ideolgico dominante. As reformas administrativas
foram (e ainda so, em grande medida) desenhadas como
instrumento do ajuste.

Concluindo, o que parece ser um tema emergente fundar

uma nova gerao de reformas que, sem perder de vista o conceito
da responsabilidade fiscal (j consolidado), se oriente para o
desenvolvimento e enfatize a questo da implementao. Durante
muito tempo a literatura especializada no campo da gesto dedicou
espao importante tentando motivar os executivos sobre a
relevncia da formulao estratgica como forma objetiva de lidar
com as incertezas e complexidades do contexto de atuao das
organizaes. Embora possa existir, ainda, algum tipo de hesitao,
certamente, esta no a regra geral. As organizaes, as equipes,
os dirigentes, de uma maneira geral, esto convencidos de que o
sucesso de qualquer tipo de empreendimento pressupe alguma
forma de construo estratgica (no mnimo seria ingenuidade

21
imaginar que objetivos se realizam espontaneamente). Entretanto,
a formulao de um plano estratgico no assegura a sua
implementao8. Isto significa que uma nova questo vem sendo
destacada, tanto na pesquisa acadmica, como nas prticas
organizacionais: como fazer acontecer a estratgia? O governo
matricial uma abordagem decorrente dos movimentos
contemporneos de gesto pblica que busca enfrentar o desafio da
implementao da estratgia de desenvolvimento expressa nos
planos governamentais e nas polticas pblicas. Tem como objetivo
central o de (re)descobrir o elo perdido entre o modelo de
desenvolvimento e o modelo e gesto9 e, implica em, pelo menos,
dois desdobramentos:

Elo 1: anlise do alinhamento entre o modelo de

desenvolvimento (e planejamento governamental decorrente) e os
programas de governo propostos para a sua realizao. Aqui o que
se pretende verificar a qualidade do desenho estratgico. E a
questo central a seguinte: a realizao integral dos programas
assegura os resultados pretendidos do modelo de desenvolvimento?
Portanto necessrio definir o direcionamento estratgico (metas e
aes) de cada um dos programas de governo de forma a assegurar
o incremento pretendido.

Elo 2: anlise do alinhamento entre o direcionamento

estratgico dos programas e a arquitetura estratgica10. Aqui o que
se pretende verificar a convergncia (ou no) entre as agendas.

8
Ver Marini, Caio - A integrao de polticas e programas governamentais no mbito das
administraes estaduais - Revista do CONSAD Ano 1 no 1 Abril/2004.
9
O conceito de governo matricial recoloca a questo central debatida nos anos 70 de estabelecer a
ponte entre o planejamento governamental desenvolvimentista e a capacidade dos governos para
implement-lo a partir dos novos conceitos de desenvolvimento e de gesto pblica. A este respeito
ver: Martins, Humberto - Administrao para o Desenvolvimento a relevncia em busca da disciplina
- Revista do CONSAD Ano 1 no 1 Abril/2004 e Motta, Paulo R - Administrao para o
desenvolvimento A disciplina em busca da relevncia RAP Julho/Setembro de 1972.
10
Arquitetura governamental entendida como o conjunto de organizaes e recursos a estas
associados, incluindo a estrutura organizacional e respectivo marco legal, gesto oramentria e
financeira, gesto de pessoas e sistemas de informao.

22
Embora os resultados estejam previstos nos programas na
arquitetura governamental que eles se realizam (foco no fazer
acontecer).

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