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Fasciculo Teorias Financas Publicas PDF
Fasciculo Teorias Financas Publicas PDF
2011
2011. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.
A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria
e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar
o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.
A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem auto-
rizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo
184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
Inclui bibliografia
Bacharelado em Administrao Pblica
ISBN: 978-85-7988-100-8
CDU: 336.1/.5
MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimares
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
Prefcio
Apresentao............................................................................................................. 9
Gramsci e a Hegemonia........................................................................................... 13
Hegemonia...................................................................................................... 14
Crise Hegemnica............................................................................................ 17
Schumpeter, Downs e a Concorrncia Poltica.......................................................... 19.
Cidados.......................................................................................................... 20
Polticos............................................................................................................ 22
Partidos............................................................................................................ 24
Burocratas........................................................................................................ 26
Poderes e Nveis de Governo............................................................................ 28
Receitas................................................................................................................... 61
Tributos Segundo Categorias Econmicas......................................................... 61
Base Tributria................................................................................................. 62
Principais Tributos............................................................................................ 64
Incidncia................................................................................................................ 66
A Incidncia Econmica................................................................................... 66
Qualificaes.................................................................................................... 71
Unidade 4 Despesa
Estrutura da Despesa............................................................................................... 79
O Estado como Produtor......................................................................................... 82
Avaliao do Investimento Pblico........................................................................... 87
Redistribuio de Renda.......................................................................................... 89
Incidncia de Impostos e Gastos Pblicos................................................................. 93
Referncias............................................................................................................ 126
Minicurrculo......................................................................................................... 130
Apresentao
Apresentao
Caro estudante!
Esta disciplina pretende abordar assuntos muito interessantes
da Administrao Pblica. Voc nosso convidado para aprender e
refletir sobre temas que dizem respeito gesto das Finanas Pblicas.
O setor pblico a parte da economia associada prestao
de servios pblicos, pelo Estado, aos cidados de um pas qualquer.
No Brasil, os funcionrios pblicos, em suas respectivas organizaes,
prestam servios em nome do Estado brasileiro. Mas, como cidados,
esses mesmos funcionrios veem o Estado de outro ngulo. Eles so
tanto beneficirios como financiadores dos servios pblicos. Com
o entendimento de como funciona o Estado, de como as decises
pblicas so definidas politicamente e de como as Finanas Pblicas
afetam a situao econmica e social das pessoas, esperamos que
voc possa no apenas exercer melhor sua profisso de administrador
pblico como tambm participar das decises polticas do Pas de
forma mais consciente.
Buscamos, com este livro-texto de apoio aos seus estudos
da disciplina Teoria das Finanas Pblicas, continuar a sequncia de
disciplinas de seu curso de Administrao Pblica iniciado com as
disciplinas Introduo Economia, Cincia Poltica e Contabilidade
Pblica. Posteriormente, ela ser complementada mais diretamente
pela disciplina Oramento Pblico.
Na disciplina Teoria das Finanas Pblicas, a pergunta bsica
inicial : de onde saem as motivaes para as decises do setor
pblico e como isso envolve toda a sociedade? Para respond-la,
faremos uma breve incurso em temas complementares aos que
voc estudou na disciplina Cincia Poltica. O oramento pblico
reflete todos os grandes interesses dos vrios grupos que compem
a sociedade, e a interao entre eles ocorre via processo poltico.
Trataremos, a seguir, das fontes de receita pblica e dos tipos de
Mdulo 4 9
Teoria das Finanas Pblicas
Estado e Economia
Gramsci e a Hegemonia
Caro estudante,
Ao abordarmos teorias sobre o funcionamento do Estado,
muitas vezes pensamos na abordagem marxista, mas h outras
correntes que partem de outros pontos de vista. Uma dessas
correntes parte da ideia da concorrncia poltica. Voc ver,
nessas teorias sobre o funcionamento do Estado, assuntos
muito atuais e importantes no apenas para seus estudos
como tambm para sua vida prtica.
Faa uma leitura atenciosa e busque informaes complementares
aos temas abordados. Por isso, recomendamos que voc
pesquise em outras fontes de conhecimento, em adio s
indicaes sugeridas no Saiba mais, e faa as atividades ao
final de cada Unidade.
Bons estudos!
v
Caro estudante, reflita conosco:
H diferentes abordagens de teoria marxista do Estado.
Em termos elementares, para a verso mais ortodoxa da teoria
marxista, o Estado o aparato poltico de uma classe social para fins Para relembrar seu estudo
de dominao das demais, seja pela violncia, seja pela ideologia. anterior de Cincia Poltica
Gramsci partiu de ideias marxistas bsicas, mas introduziu novos marxista, releia o trecho
relevante da Unidade 2 do
elementos que ampliaram o espao para o conceito de ideologia e
livro-texto da disciplina
de seu uso como instrumento de poder. Para Gramsci, ideologia Cincia Poltica.
era mais uma viso de mundo especfica
a um grupo ou frao social, em vez Saiba mais Antonio Gramsci (18911937)
de apenas a viso de mundo da classe
Jornalista e militante comunista italiano, ele desenvolveu
capitalista, vista como classe dominante. sua teoria de Estado como prisioneiro poltico durante
O ponto de vista de Gramsci, no o perodo do regime fascista italiano. Fonte: <http://
contexto histrico em que escreveu, era educacao.uol.com.br/biografias/ult1789u379.jhtm>.
o da busca da revoluo proletria na Acesso em: 14 out. 2010.
Mdulo 4 13
Teoria das Finanas Pblicas
Hegemonia
v
conquistar e manter sua dominncia sobre a sociedade
civil. Um dos instrumentos fundamentais para isso
a ideologia, tambm chamada de superestrutura
ideolgica. A superestrutura ideolgica a viso de
Para uma ampla lista de mundo embutida na superestrutura institucional que
exemplos de ideologia, releia convence as pessoas a aceitarem a moral, os costumes
a discusso sobre correntes
e as regras sociais at por consenso.
de pensamento econmico
em seu livro-texto da
disciplina Introduo
Economia. Uma das consequncias da teoria gramsciana que a
superestrutura ideolgica pode ter supremacia sobre a estrutura
econmica. Gramsci, apesar de aparentemente inverter um
argumento essencial para muitos marxistas (a estrutura determina
tudo o que ocorre na superestrutura), apenas diminui a importncia
das relaes de produo na determinao da superestrutura.
controlar o modo de produo mental. Assim, o grupo dominante populismo, que uma
forma de atuao pol-
tentar influenciar o modo como a educao conduzida para que
tica em que se enfatiza
sua viso de mundo seja absorvida por toda a sociedade. Governos a relao direta entre
populistas* cuidam especialmente da questo ideolgica pelo controle a cpula do Estado e
quase total dos meios de comunicao e dos currculos escolares e as massas populares,
mediada pelo desem-
so exemplos de governos considerados bastante independentes
penho poltico de
da classe capitalista. O conceito gramsciano de domnio intelectual um lder carismtico.
ajuda tambm a entender a experincia sovitica, por exemplo. Fonte: Sandroni (1999).
O Estado sovitico monopolizava os meios de produo, o que era
da essncia daquele experimento social. Depois de ter eliminado a
classe capitalista, passou a controlar totalmente a produo mental.
Mdulo 4 15
Teoria das Finanas Pblicas
Crise Hegemnica
v
guerra de movimento, na forma como ocorreram vrias revolues, essa teoria, verifique as
com o ataque aberto das foras revolucionrias. Nesse sentido, indicaes recomendadas na
seo Complementando.
Gramsci era consistente com a viso marxista tradicional.
Do ponto de vista da explicao do processo poltico, fica
claro que a anlise gramsciana implica uma superestrutura ideolgica
Mdulo 4 17
Teoria das Finanas Pblicas
Schumpeter, Downs e a
Concorrncia Poltica
teorias da democracia. Nos captulos da Universidade Harvard nos EUA. Fonte: <http://biografias.
netsaber.com.br/ver_biografia_c_1014.html>. Acesso em: 15
21 e 22 dessa obra, respectivamente,
out. 2010.
Schumpeter critica a Teoria
Contratualista e desenvolve as linhas
Anthony Downs
gerais da Teoria da Concorrncia
entre Partidos Polticos com uma Economista e estudioso das reas de polticas
ideia que j estava no ar h vrias pblicas e Administrao Pblica. A premissa
dcadas. Downs (1999), com base de Downs que polticos e eleitores agem
na teoria de Schumpeter, escreveu racionalmente. As motivaes dos polticos so
uma tese doutoral sobre o tema e a desejos pessoais, como renda, prestgio e poder
publicou em 1957 com o ttulo Uma derivados dos cargos que ocupam. Como esses
atributos no podem ser obtidos sem que eles sejam eleitos, as
Teoria Econmica da Democracia.
aes dos polticos tm por objetivo a maximizao do apoio
Esse trabalho se tornou referncia
poltico e suas polticas so orientadas meramente para esse
bsica sobre o assunto. Schumpeter
fim. Fonte: <http://www.anthonydowns.com/bio>. Acesso em:
e Downs veem o processo poltico
15 out. 2010.
pelas lentes da teoria econmica,
inspirados no processo concorrencial
dos mercados de bens e de servios.
Mdulo 4 19
Teoria das Finanas Pblicas
ff
Os cidados: financiam os servios fornecidos pelo setor
pblico e tm preferncias definidas em relao estrutura
dos gastos pblicos.
ff
Os polticos: agindo em nome dos cidados, tomam as
decises sobre os servios pblicos.
ff
Os burocratas: so os que executam as decises dos
polticos.
Cidados
Os cidados tm vrias
Saiba mais Jonh Fitzgerald Kennedy (19171963) formas de manifestarem suas
preferncias. Uma dessas formas
Foi presidente americano e representava
o apoio incondicional ao governo.
uma era de esperana, paz e prosperidade.
Assim, o sonho dos polticos
A seduo que exerceu sobre os americanos
conseguir que os cidados deem
devia-se sua capacidade de estimular seus
ouvintes a aumentarem a confiana no pas
apoio incondicional ao governo,
e a terem esperana no futuro. Como democrata, levava uma algumas vezes cegamente, como
mensagem de respeito aos direitos civis e sociais. Fonte: <http:// buscam os governos autoritrios
educacao.uol.com.br/biografias/ult1789u39.jhtm>. Acesso em: e lderes carismticos eventuais
15 out. 2010. em democracias e, outras vezes,
conscientemente. Essa lealdade
do cidado ao governo pode ter muitos graus. Com um pouco de
boa vontade, possvel tambm ver alguma semelhana com os
conceitos gramscianos de ideologia e de hegemonia. Veja a famosa
frase do presidente americano John Kennedy: No pergunte o que
seu pas pode fazer por voc. Pergunte o que voc pode fazer por seu
pas. Uma verso empresarial : Vista a camisa da empresa. Voc
pode pensar em diferentes interpretaes para essas frases, mas uma
delas a do apoio incondicional, certamente.
Mdulo 4 21
Teoria das Finanas Pblicas
Polticos
v
H ainda o aspecto psicolgico de os polticos serem, em muitos o batismo e a primeira
cargos, o centro das atenes e at de respeito e de considerao. comunho dos catlicos, e o
Na vida privada, muitas festas e ritos de passagem, como a bar mitzvah dos judeus.
v
de muitos polticos, os ganhos psicolgicos pessoais do exerccio do
poder chegam a ser imensos. Alm disso, tal ateno acompanhada
de benefcios materiais que somente pessoas muito ricas podem ter.
Um poltico, contudo, no pode se lanar como candidato disse que, alm das pessoas
mais prximas, sentia
com uma plataforma na qual declare uma motivao de maximizar
falta da piscina do Palcio
sua renda real. H uma cultura entranhada nas religies e nos valores Alvorada e do helicptero
herdados de pocas em que os polticos no eram remunerados e nem presidencial.
escolhidos popularmente. Predomina a ideia de que a representao
pblica feita pela busca desinteressada do bem comum. a ideia do
poltico idealista, que salva a sociedade dos males de causas diversas
e da incompetncia dos polticos que esto no poder. Note que isso
diferente de existirem polticos que buscam o interesse prprio.
Em contrapartida, trazem caractersticas de polticos que se guiam por
princpios ticos rgidos e pela ideologia partidria. Por conta disso,
os polticos procuram disfarar ao mximo os prprios objetivos ou
os dos grupos de interesse que os apoiam no custeio de campanhas
eleitorais. Mesmo em regimes polticos no democrticos, h a
necessidade de os ditadores passarem a imagem do desinteresse
pessoal. Essa necessidade de buscar o bem comum faz com que os
interesses especficos, pessoais ou de grupos, sejam disfaradamente
Mdulo 4 23
Teoria das Finanas Pblicas
Partidos
em geral via coordenao dos partidos, por isso a usual distribuio Fonte: Sandroni (1999).
dos cargos de confiana com base em alianas polticas. Contudo, *Oligoplio tipo de
Mdulo 4 25
Teoria das Finanas Pblicas
Burocratas
v
Os burocratas, normalmente chamados de funcionrios
pblicos, tocam a mquina governamental. A burocracia uma
estrutura com funes, em geral hierarquizadas, e com rotinas
pr-determinadas de servios em que as pessoas so substituveis.
Voc pode comparar
Como inveno, precedeu a tcnica de peas intercambiveis
a presente discusso
da indstria, tendo aparecido j na Antiguidade. , tambm, a
sobre burocracia com
a conceituao vista na forma como as empresas so organizadas, sendo os burocratas
Unidade 5 da disciplina privados chamados de empregados ou de funcionrios. Tcnicas
Teorias da Administrao administrativas de motivao portam designaes alternativas para
I, nas Unidades 3 e 5
os burocratas do setor privado, como a de colaborador, tendo sado
da disciplina Teorias da
Administrao II e na de moda a de recursos humanos.
Unidade 2 da disciplina Talvez por crticas a casos de ineficincia administrativa no
Teorias da Administrao setor pblico e pelo poder discricionrio que os burocratas possuem
Pblica.
sobre os cidados em Estados autoritrios, h uma imagem negativa
associada ao termo burocrata, surgida ao longo do sculo XX.
Ns mantemos o termo nesta disciplina por ele ter um sentido
neutro na teoria econmica que agora discutimos. Por exemplo,
nesse contexto, os professores universitrios so tambm burocratas.
Podemos sentir orgulho de saber que as estruturas burocrticas foram
invenes que viabilizaram o crescente grau de complexidade das
v
quatro meses, no qual mantida a remunerao do cargo que era
exercido, antes da assuno de cargos no setor financeiro privado.
Esse perodo de espera chamado de quarentena, que um termo
adaptado da rea mdica.
O poder de burocratas em cargos de direo depende, em
Veja a breve matria sobre o
essncia, do tamanho do rgo burocrtico que dirigem, definido
tema quarentena, no stio do
pelo tamanho de suas dotaes oramentrias anuais, dos ativos Servidor Pblico, acessando
imobilizados de que dispe e do nmero de funcionrios que <tinyurl.com/cmkct8>.
controla. Esses cargos so normalmente preenchidos por critrios Acesso em: 27 jan. 2011.
Mdulo 4 27
Teoria das Finanas Pblicas
Complementando...
Amplie seu conhecimento por meio das indicaes a seguir:
Mdulo 4 29
Teoria das Finanas Pblicas
Resumindo
Nesta Unidade, voc estudou duas teorias de Estado.
A teoria gramsciana enfatiza a hegemonia de fraes de classes
sociais, mantida por uma viso de mundo, a ideologia, que
propagada por seus intelectuais orgnicos. Essa liderana est
sujeita a contestaes por parte de outras fraes de classes
que apresentam ideologias alternativas. No longo prazo, com a
eventual crise da classe hegemnica, que pode resistir tempo-
rariamente at pela fora, d-se a alternncia de poder. Por sua
vez, a Teoria da Concorrncia entre Partidos explica o funciona-
mento do Estado a partir de comportamentos individuais. Em
um ambiente de alta concorrncia entre os polticos, organi-
zados em partidos polticos, a burocracia estatal, sob direo
dos polticos, deve atender s preferncias dos eleitores. Ao
mesmo tempo, essa concorrncia reduz as vantagens do poder
ao mnimo necessrio para reter os polticos interessados na
atividade. H, porm, fatores que restringem a velocidade de
ajuste a mudanas nessas preferncias, como a autonomia que
os polticos tm de desconsiderarem os interesses de seus elei-
tores no curto prazo, como os eleitores que tm memria curta
em relao aos atos dos polticos e como o fato de grupos de
polticos evitarem a concorrncia, o que conseguido em alto
grau por governos autoritrios. Em comum, as duas teorias tm
as ideias da possvel alternncia no poder e de como o atendi-
mento das necessidades pblicas mais efetivo com essa alter-
nncia.
Atividades de aprendizagem
Agora chegou a hora de voc recordar o contedo que estudou
nesta Unidade. Para tal, preparamos para voc algumas
atividades, faa-as e no hesite em voltar ao contedo para
respond-las. Voc deve redigir seu prprio texto, evite
simplesmente copiar e colar. Em caso de dvida, procure o seu
tutor.
Mdulo 4 31
Unidade 2 Os Setores Pblico e Privado
Unidade 2
Os Setores
Pblico e Privado
Mdulo 4 33
Unidade 2 Os Setores Pblico e Privado
Caro estudante,
As decises sobre a alocao de recursos em algumas
sociedades so centralizadas e decididas por um corpo de
funcionrios pblicos. Historicamente, em sociedades muito
antigas, ocorreu a gradual descentralizao das decises de
produo e de distribuio de bens com a ajuda de mercados
informais e depois institucionalizados. Mas como podemos
explicar essa descentralizao? Por que nem toda produo
de bens e de servios privatizvel? Como explicar os casos
em que o setor pblico apenas regulamenta a produo
privada? Pela caracterizao de diferentes tipos de bens e de
servios, voc poder explicar a diviso de trabalho entre o
setor pblico e o setor privado.
Bons estudos!
Imprio Inca. Outros casos dessa A Sociedade Inca tinha uma economia totalmente centralizada,
centralizao foram os experimentos a ponto de nem ter dinheiro como meio de troca, embora fosse
socialistas do sculo XX. O caso sofisticada produtora de objetos de ouro e de prata. A produo
mais marcante historicamente foi de bens era administrada coletivamente nas prprias vilas e
o da sociedade russa, na forma do com trocas de bens tambm coordenadas coletivamente entre
experimento socialista sovitico. elas. O governo central cuidava principalmente da coordenao
Nessas sociedades, as decises poltico-religiosa, do controle militar do imprio, da tributao
alocativas eram totalmente e da infraestrutura de transporte. Fonte: Elaborado pelo autor.
centralizadas e decididas por um
corpo de funcionrios pblicos, o que tornava a sociedade uma
grande fazenda, como no Imprio Inca; ou uma grande fbrica,
Mdulo 4 35
Teoria das Finanas Pblicas
Rivalidade e Excluso
Mdulo 4 37
Teoria das Finanas Pblicas
Mdulo 4 39
Teoria das Finanas Pblicas
v
de espcies de baleias, os quais podem ocorrer por regulao estatal,
dentro de pases ou de mares cercados por poucos pases. No caso
Voc ver mais sobre a
da pesca, possvel haver a excluso quando se definem direitos
regulao de empresas de propriedade sobre pequenas lagoas, como o sistema pesque e
de utilidade pblica na pague, mas, nessas situaes, a pesca deixa de funcionar em regime
disciplina Gesto da
de recursos de uso comum para se tornar um bem privado.
Regulao.
Podemos sistematizar essa classificao de bens com ajuda
do Quadro 1. Para a combinao de rivalidade com baixos custos
de excluso, conforme o Quadro 1, temos o caso dos bens privados
puros. Outro caso extremo de bens pblicos puros, normalmente
mencionados na literatura de finanas pblicas apenas como bens
pblicos. A variabilidade dos custos de excluso gera casos mistos.
Fica fcil tambm localizar os bens de uso comum:
Rivalidade
Sim No
Baixo Privado puro Pblico privatizvel
Custo de Nveis intermedirios Misto Misto
excluso
Alto Uso comum Pblico puro
Quadro 1: Tipos de bens, segundo o custo de excluso e a rivalidade
Fonte: Adaptado de Jones (2000)
Externalidades
Mdulo 4 41
Teoria das Finanas Pblicas
v
respeita as preferncias dos usurios, a tributao bastante alta das
conceito de elasticidade
na Unidade 3 da disciplina
drogas lcitas de forma a compensar a sociedade por esses custos.
Introduo Economia. Mas nos casos de viciados, cuja elasticidade-preo da demanda
extremamente baixa, de modo a incorrer em pequena queda de
quantidade demandada por conta de grandes variaes de preos, a
tributao tem o efeito indesejado de piorar a situao de pessoas de
baixa renda e, tambm, de aumentar as despesas pblicas de sade.
Mas h casos em que ocorrem externalidades positivas,
por conta de benefcios que so desconsiderados em uma dada
transao. Por exemplo, uma empresa privada investe em Pesquisa
e Desenvolvimento (P&D) de novos produtos, mas pode ter os
resultados copiados por outras empresas que se beneficiaro sem ter
contabilizado todos os custos. Isso vale tambm para a autoria de
trabalhos intelectuais. Como as empresas que efetivamente gastam
em P&D apenas contabilizam seus prprios benefcios, investiro
menos em P&D do que se pudessem cobrar por todos os benefcios
gerados para a sociedade.
Outro exemplo o de um indivduo que tem hbitos de limpeza
e de ordem ao redor da sua residncia, embelezando-a com jardins,
mas evitando os criadouros de insetos transmissores de doenas. Ele
gera, desse modo, benefcios para os vizinhos. Como ele tem custos
para fazer isso, s levar em considerao os prprios benefcios,
que tm talvez mais a ver com a prpria satisfao de viver num
ambiente bem organizado do que com o combate a epidemias. O
resultado um menor investimento nesse tipo de atividade do que
seria o nvel timo para a sociedade. Mas se vrios vizinhos tiverem
preferncias parecidas, poder ocorrer um efeito em rede, em que
quanto mais pessoas fizerem o mesmo, maiores sero os benefcios
para o grupo em termos puramente estticos. Nesse caso, haveria um
efeito adicional de combate proliferao dos mosquitos.
Esses benefcios ou sacrifcios extras podem envolver os
diferentes tipos de bens, segundo a rivalidade e a excluso. Em
geral, os casos de no rivalidade e de altos custos de excluso so
mantidos nas mos do Estado. Contudo, se os custos de excluso
forem relativamente baixos, a externalidade pode ser solucionada via
Mdulo 4 43
Teoria das Finanas Pblicas
Regulamentao de
Utilidades Pblicas
Releia a Teoria da
Regulao apresentada
v
H uma rea cinzenta na fronteira entre os setores pblico
de forma mais ampla na
e privado que vai alm das consequncias das externalidades. Um Unidade 6 da disciplina
exemplo disso a regulamentao de atividades sob concesso Introduo Economia.
pblica. Alguns servios, mesmo quando produzidos pelo setor
privado, esto sujeitos regulamentao especial, em comparao
v
com as atividades usuais de produo de bens privados puros. Uma
das razes para isso que a tecnologia de produo e a natureza do
bem ou do servio implicam grande poder de mercado, ou monoplio
natural para as empresas produtoras. Esse o caso da produo e da
distribuio de energia eltrica, do transporte pblico, dos servios Releia a discusso sobre
porturios, entre outros. O excesso de poder de mercado, quando no monoplios apresentada
contestvel por concorrentes potenciais, leva a preos relativamente na Unidade 3 da disciplina
Introduo Economia.
altos e a produes relativamente baixas se comparados aos que a
organizao faria em um contexto competitivo. Isso motiva, muitas
vezes, a regulamentao de preos desses setores.
v
ser feita de vrias maneiras. Uma delas pela garantia institucional Conhea alguns desses
Mdulo 4 45
Teoria das Finanas Pblicas
Mdulo 4 47
Teoria das Finanas Pblicas
v
PIB, releia o trecho sobre
Macroeconomia da Unidade
3 da disciplina Introduo A carga tributria, que dada pela relao entre a arrecadao
Economia. tributria e o Produto Interno Bruto (PIB), propicia uma das formas
de medirmos o tamanho da interveno do Estado na economia.
Essa carga ignora a transferncia de renda do setor privado
para o setor pblico decorrente da alta emisso monetria, que pode
ser significante em anos de alta inflao, com o correspondente
*Imposto inflacion-
imposto inflacionrio* chegando a vrios pontos percentuais do
rio incide sobre o
dinheiro em circula-
PIB. No perodo de 1990 a 1994, por exemplo, o Governo Federal
o e calculado pelo brasileiro arrecadou 3,3% do PIB dessa forma (GIAMBIAGI; ALM,
custo de oportunidade 2001, p. 31). Atualmente, com a relativamente baixa taxa de inflao,
de as pessoas reterem o imposto inflacionrio representa uma fatia insignificante do total
esse dinheiro menos as
arrecadado e, por isso, omite-se essa fonte de receita no clculo da
despesas de produzi-
-lo. Fonte: Elaborado carga tributria.
pelo autor. Alm disso, a estimativa varia de acordo com a instituio que
a calcula, por conta de pequenas diferenas de definio do conceito.
So itens, como multas, juros, contribuies de melhoria etc., que
podem levar a diferenas em torno de dois pontos percentuais do
PIB.
A carga tributria brasileira tem variado bastante ao longo do
tempo. Rezende (2001, p. 26) apresenta uma longa srie de dados
sobre a carga tributria brasileira, de 1947 a 1994, com base em
dados levantados pela Fundao Getlio Vargas (FGV) e o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Esses dados anuais so
comparveis entre si e esto ilustrados na Figura 1. A carga tributria
era de apenas 15% em 1947. Subiu levemente para ao redor de 20%
no perodo da construo de Braslia e, no perodo de saneamento das
contas pblicas dos anos 1960, subiu para novo patamar, em torno
de 25% do PIB. Com os vrios planos de estabilizao econmica
Mdulo 4 49
Teoria das Finanas Pblicas
A Crescente Participao do
Setor Pblico
A Lei de Wagner
Mdulo 4 51
Teoria das Finanas Pblicas
*Lei de Wagner hip- epidemias e fornecer servios bsicos. Essa explicao, aprofundada
tese de que medida posteriormente por outros estudiosos de finanas pblicas, , s
que o nvel de renda
vezes, denominada Lei de Wagner*.
per capita se eleva em
pases que se desenvol- Com o maior nvel de atividade econmica, crescem
vem industrialmente e tambm as demandas de funo regulatria, que afetam os custos
se urbanizam, cresce a de realizar cada transao econmica. Mas a regulamentao de
importncia relativa do
atividades econmicas uma faca de dois gumes, pois tanto facilita
setor pblico. Fonte:
Elaborado pelo autor. as negociaes entre as pessoas e as organizaes, minimizando
conflitos, quanto dificulta e aumenta custos quando detalhada
demais. o processo legislativo, essncia do processo poltico, que
pode atingir um nvel mais adequado dessa atividade regulatria
para cada poca. As demandas de atividades de segurana tambm
crescem com a populao e a industrializao.
Do mesmo modo, crescem as demandas de diferentes tipos de
infraestrutura de apoio atividade econmica. Por fim, talvez mais
importantes sejam os gastos com educao, sade e redistribuio
de renda. Essas atividades decorrem tambm de novos valores que
a sociedade pode usufruir medida que enriquece, como a de que
inaceitvel que pessoas vivam em extrema penria numa sociedade
cuja maioria da populao tenha razovel padro de vida.
Contudo, se o produto por pessoa, gerado no pas, for muito
baixo, aquilo que o setor pblico poder comprar com alta carga
tributria ser de qualidade mdia inferior ao que um pas mais
rico pode comprar a partir de uma carga tributria menor. H uma
interao entre os setores pblico e privado, especialmente via gastos
de educao, sade e infraestrutura, que condiciona o prprio ritmo
de crescimento do produto por pessoa. Por isso, no vlido o
argumento de que o Brasil tem alta carga tributria, mas servios
pblicos como os de educao e de sade de baixa qualidade
v
quando comparado com pases mais ricos. O que devemos perguntar
Esse assunto ser discutido
na seo Avaliao do
qual a ligao entre a carga tributria e o nvel do produto por pessoa,
investimento pblico da o que passa pela forma como o governo gasta sua arrecadao de
Unidade 4. impostos.
Mdulo 4 53
Teoria das Finanas Pblicas
Complementando...
Para ampliar seus conhecimentos sobre o que estudamos nesta Unidade, faa
as leituras indicadas a seguir:
Mdulo 4 55
Teoria das Finanas Pblicas
Resumindo
Nesta Unidade, explicamos a diviso de tarefas entre
o setor pblico e o setor privado. Comeamos pela distino
entre bens que podem envolver rivalidade no consumo e dife-
rentes custos de excluso. Com isso, distinguimos entre bens
privados puros e bens pblicos puros, sendo os bens pblicos
puros os que historicamente predominam no setor pblico.
Esclarecemos que h tambm vrios casos intermedirios,
como o de bens de uso comum, embora rivais, muitas vezes
so administrados publicamente por conta de altos custos de
excluso. Alm disso, h as situaes em que certos benefcios
ou custos ocorrem conjuntamente. o caso das externalida-
des. Isso explica ocorrncias em que bens privados puros so
produzidos pelo setor pblico por conta de envolverem conjun-
tamente, por exemplo, um bem pblico. Pelo lado institucional,
o Estado tem o papel de regular muitas atividades econmi-
cas, como o caso do monoplio natural, para compensar falhas
decorrentes de poder de mercado. Por fim, explicamos o cres-
cente tamanho do setor pblico, tanto pela demanda de servi-
os pblicos, ligada industrializao e urbanizao, quanto
pela descontinuidade do processo poltico, em que situaes
fora do comum tornam aceitveis uma maior carga tributria.
Atividades de aprendizagem
Confira se voc teve bom entendimento dos assuntos
abordados nesta Unidade, realizando as atividades propostas,
a seguir. Se precisar de auxlio, no hesite em fazer contato
com seu tutor.
Mdulo 4 57
Unidade 3 Tributo
Unidade 3
Tributo
Mdulo 4 59
Unidade 3 Tributo
Receitas
Prezado estudante,
Nesta Unidade, abordaremos a receita oramentria e os
principais tributos brasileiros. Reflita conosco:
Para gastar, o governo precisa ter fontes de renda. Alm dos
tributos, quais so as demais fontes? Voc j observou que
o governo gasta em nome dos cidados, que tambm so os
contribuintes? Como muitos tributos incidem sobre as vendas
de bens e de servios, quais so as consequncias sobre os
preos e as quantidades a partir de uma situao de equilbrio
entre oferta e demanda de mercado? Como fica a renda das
pessoas que compram ou vendem esses bens? Ser que o
efeito sobre os preos ocorre de acordo com o que calculado
contabilmente e como previsto na legislao tributria
brasileira? Voc perceber que a incidncia de impostos nem
sempre o que parece ou como discutida na mdia.
Vamos, ento, ao assunto! Boa leitura!
v
A receita oramentria subdividida, segundo a categoria
econmica, em:
ff
Receitas correntes: incluem a arrecadao de tributos, A classificao oramentria
as receitas de atividades produtivas e, no caso de governos estudada mais
Mdulo 4 61
Teoria das Finanas Pblicas
Base Tributria
Mdulo 4 63
Teoria das Finanas Pblicas
Principais Tributos
ff
ICMS;
ff
Imposto de Renda;
ff
INSS;
ff
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
(COFINS);
ff
Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS);
ff
CPMF; e
ff
IPI.
Tributo %
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) 22,6
Imposto de Renda 17,2
Contribuio para a Previdncia Social 15,5
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) 11,4
Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) 4,6
Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras (CPMF) 4,0
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) 3,6
Subtotal 78,9
Demais tributos 21,1
Total 100,0
Fonte: Adaptada de Brasil (2007)
Mdulo 4 65
Teoria das Finanas Pblicas
Incidncia
A Incidncia Econmica
v
valor do imposto.
Os grficos de oferta e demanda que voc estudou na
disciplina de Introduo Economia podem ser teis como meio de
ilustrar a incidncia econmica de um imposto. O preo de qualquer
mercadoria tributada tem uma interpretao dupla. H, por um Releia a discusso sobre
lado, o preo lquido do imposto (pL), que o preo relevante para demanda e oferta,
o vendedor. Voc pode se referir a ele como preo de vendedor. ilustrada pelas Figuras
4 a 8, apresentada na
esse o preo considerado nas decises de produo do bem ou do
disciplina Introduo
servio venda. H, por outro lado, o preo bruto (pB), que pago Economia. Note as variveis
pelo comprador. Nesse caso, esse preo de comprador o preo que podem influenciar as
relevante para as decises de compra, tanto por empresas quanto por quantidades demandadas e
ofertadas.
consumidores. Entre os dois preos est o imposto. Portanto, o preo
bruto da mercadoria, ou preo de comprador, forosamente igual
ao preo lquido, ou preo de vendedor, mais o prprio imposto.
Mdulo 4 67
Teoria das Finanas Pblicas
pB = pL + t
pL = pB t
v
Alm do preo, h vrias influncias sobre a demanda e a oferta
que podem desloc-las. Os impostos tornam os preos percebidos
em cada lado da transao diferentes entre si. Na anlise ilustrada
Releia a Unidade 3 da
anteriormente, a curva de demanda deslocada um instrumento disciplina Introduo
auxiliar que representa a curva de demanda efetivamente considerada Economia, ela apresenta o
pelos vendedores em suas decises. que pode afetar a demanda
e a oferta.
Mdulo 4 69
Teoria das Finanas Pblicas
v
para o resultado obtido em termos de incidncia econmica. Nesse
mercado, a elasticidade-preo de oferta altssima. Qualquer pequena
variao no preo de venda leva a um aumento muito grande
na quantidade ofertada. Seria a situao de um grande nmero
Releia o conceito de
elasticidade na disciplina
de pequenos produtores de um bem ou de um servio cujo custo
Introduo Economia. marginal e custo mdio no equilbrio de longo prazo so similares.
Note que a oferta , portanto, uma oferta de longo prazo, horizontal.
horizontal de longo prazo
Nesse caso, uma explicao intuitiva seria que essa alta
um caso de altssima
elasticidade-preo. Em
sensibilidade da oferta a variaes de preos que levaria
termos matemticos, ela transferncia para frente do imposto. O resultado decorre do
infinita. comportamento simultneo de um grupo grande de agentes. Do
ponto de vista de cada vendedor, o imposto subtrado do preo
de comprador para se chegar ao preo de vendedor. O comprador
apenas v seu respectivo preo, j com o imposto includo.
Qualificaes
Mdulo 4 71
Teoria das Finanas Pblicas
Mdulo 4 73
Teoria das Finanas Pblicas
Complementando...
Amplie seus conhecimentos fazendo as leituras propostas, a seguir:
Resumindo
Nesta Unidade, vimos que as receitas oramentrias so
classificveis, segundo a natureza econmica, em receitas corren-
tes e de capital. Alm disso, classificamos os tributos de acordo
com a base sobre a qual so calculados:
ff
propriedade;
ff
venda de ativos reais;
ff
venda de mercadorias;
ff
fluxos de renda; e
ff
transaes financeiras.
Mdulo 4 75
Teoria das Finanas Pblicas
Atividades de aprendizagem
Vimos, nesta Unidade, as receitas oramentrias e os tributos
e como eles se aplicam no caso brasileiro. Agora, teste seu
aprendizado com as atividades propostas. Em caso de dvida,
lembre-se de que seu tutor est disposio.
Estrutura da Despesa
Prezado estudante!
As despesas pblicas podem ser classificadas de vrios modos.
Em que funes o governo gasta? O que queremos dizer
quando classificamos os gastos em correntes e de capital? A
sociedade tem de decidir politicamente o tamanho relativo
do setor pblico e do setor privado, embora condicionada
pelas caractersticas dos bens, conforme nossa discusso
da Unidade 2? O Estado tem de produzir diretamente todos
os bens e os servios que disponibiliza a sociedade? Como
avaliar os investimentos pblicos? Os gastos afetam direta e
indiretamente a renda das pessoas? Como incidem os gastos e
como eles interagem com a incidncia dos impostos?
Lembre-se de que estamos disposio para o esclarecimento
de dvidas. Bons estudos!
v
As despesas pblicas so classificveis em vrios critrios,
dos quais veremos os de finalidade e de natureza, todos previstos na
legislao oramentria. Segundo a Lei n. 4.320, de 17 de maro de Leia mais sobre essa lei em:
<http://www.planalto.gov.
1964, suas modificaes e normas complementares, as despesas so
br/ccivil_03/Leis/L4320.
classificadas tambm segundo a instituio executora e os programas htm>. Acesso em: 7 fev.
(BRASIL, 1964). Essas classificaes facilitam a busca de alocaes 2011.
de verbas para determinada finalidade e de interesse regional. Assim,
uma verba para a construo de uma ponte em uma cidade qualquer Essa lista baseada na
pode ser buscada no Ministrio dos Transportes, por exemplo. classificao para 2006,
Comecemos pela classificao das despesas pblicas segundo obtida no stio da Secretaria
do Tesouro Nacional em
sua finalidade, de forma a retratar as reas de ao governamental.
Srie Histrica de Receitas
v
Essas despesas so agrupadas no oramento por funes e subfunes. e Despesas disponvel em:
Dentro dessas subfunes h ainda programas e projetos especficos. <http://www.tesouro.
Por exemplo, a funo sade inclui, entre outras, as subfunes: fazenda.gov.br/estatistica/
est_contabil.asp>. Acesso
em: 15 out. 2010.
Mdulo 4 79
Teoria das Finanas Pblicas
ff
Ateno Bsica;
ff
Assistncia Hospitalar e Ambulatorial;
ff
Suporte Profiltico e Teraputico;
ff
Vigilncia Sanitria;
ff
Vigilncia Epidemiolgica; e
ff
Alimentao e Nutrio.
v
disciplina Macroeconomia, de capital incluem Investimentos, Inverses Financeiras, Amortizao
especialmente a discusso da Dvida e Reserva de Contingncia (GIACOMONI, 2007). Essa
sobre poltica fiscal na classificao tem em vista o impacto do setor pblico sobre os nveis
Unidade 6.
de atividade e de emprego da economia.
Mdulo 4 81
Teoria das Finanas Pblicas
v
Na escolha entre produzir ou no um bem qualquer pelo setor
pblico, h dois elementos a considerar. Primeiro, a Teoria dos Bens
Pblicos, com base nas caractersticas de rivalidade e de excluso,
uma explicao pelo lado da demanda e no pelo da produo
Em caso de dvida, releia
ou da oferta. Isso significa que a deciso sobre produzir ou no
o que foi discutido, na tais bens pelo setor pblico explicvel por outras caractersticas.
Unidade 2, sobre bens H, portanto, uma diferena essencial entre produo e proviso.
rivais, bens exclusivos e
Por exemplo, os servios de sade que tenham efeitos generalizados,
externalidades.
como o de combate a endemias, poderiam ser pagos pelo Estado,
mas com produo feita por empresas privadas. Estradas de rodagem
so em geral construdas pelo setor privado, mas a proviso dessa
infraestrutura pblica. Fora as estradas com pedgio, a proviso
dos servios dessas estradas gratuita. Na maioria dos casos, a
venda direta do servio seria invivel pela dificuldade de excluso de
beneficirios que se recusassem a pagar por ele. Outro exemplo o
combate ao mosquito da dengue, que poderia ser feito por empresas
especializadas, com a contratao via licitao pblica. Nesse caso,
a produo seria privada e a proviso seria pblica. Essa produo
privada poderia ser tanto via empresas privadas com fins lucrativos
quanto via entidades privadas sem fins lucrativos. Agora, se o prprio
governo usa um corpo de funcionrios pblicos, se adquire e se
administra os bens de capital necessrios para esse servio, ento, o
prprio governo produz e prov o servio. As duas solues seriam
equivalentes na viabilizao do servio, na suposio de custos
efetivos similares.
A escolha de manter a produo no setor pblico tem mais
a ver com decises de Administrao Pblica. Ela depende da
eventual diferena de custos na produo de um dado bem no setor
Mdulo 4 83
Teoria das Finanas Pblicas
v
decises destes. A literatura da escolha pblica mostra que nem sempre
essas decises so consistentes com as preferncias dos cidados. Isso
abre espao para a influncia de grupos de interesse especficos, que
distorcem as decises coletivas em seu favor. Em um regime autoritrio,
o espao para os interesses especficos maior ainda.
Essa uma forma
de interpretar as Vimos, na Unidade 2, que o Estado regulamenta setores
consequncias da econmicos que produzem utilidades pblicas. Outra possibilidade
hegemonia de uma frao para o controle das utilidades pblicas a produo desses servios
de classe, segundo a teoria
pelo prprio setor pblico. Em algumas situaes, a atividade
gramsciana. Caso queira,
releia a Unidade 1. privada estatizada. Uma das razes para isso so os altos subsdios
pagos s empresas reguladas, que estimulam o avano de propostas
estatizantes no processo poltico. Por exemplo, ao final do sculo XIX,
o Brasil estimulou a construo de ferrovias pelo setor privado com
subsdios. Nas dcadas seguintes, o sistema ferrovirio foi totalmente
estatizado. Ao longo do sculo XX, a qualidade do servio estatizado
piorou por problemas administrativos e o consequente aumento de
custos operacionais. Em boa medida, isso se deu em consequncia
da falta de novos investimentos em um perodo de crise oramentria
vivida pelo setor pblico, especialmente durante a alta inflao. Nos
anos 1990, o setor ferrovirio voltou a ser privatizado, novamente
com subsdios ao retorno do capital.
Ainda nos anos 1990, o Brasil embarcou em um forte programa
de privatizao de empresas estatais e at do setor financeiro estadual.
v
Isso decorreu da falta de recursos para melhorar as contas pblicas
do Pas em um perodo em que o processo poltico gradualmente
incorporou a viso de que seria preciso diminuir o dficit pblico
como parte do esforo de combate inflao.
Voc ver uma discusso De fato, houve tambm um pouco de influncia internacional,
sobre dficits mais adiante. especialmente da experincia bem-sucedida da Inglaterra, que
privatizou em larga escala nos anos 1980. Essa experincia foi
seguida por pases socialistas, como a China, e, depois, por pases
atividade fica nas mos do setor privado, mas o Estado participa na extrao, transporte
e processamento
definio dos preos de venda dos servios, garantindo preos sociais
de matrias-primas
via subsdios ou garantia de retorno ao capital. A infraestrutura de essenciais, nos meios
transportes tambm envolve vrias possibilidades. Uma delas o de treinamento da
Estado repassar ao setor privado uma rodovia j existente para que fora de trabalho e
na fabricao de bens
este faa sua manuteno em troca de pagamento de pedgios pelos
de capital. Fonte:
usurios. Outra opo o setor privado construir a estrada e ganhar Sandroni (1999).
o direito de cobrar pedgio por um perodo longo o suficiente para
recuperar o investimento com lucros. Aps esse perodo, a estrada
pode passar para o Estado ou ser novamente repassada ao setor
privado para fins da manuteno.
O acesso universal aos servios estatais de sade, como
determinado constitucionalmente a partir de 1988, tem consequncias
inesperadas. Como o atendimento mdico um bem privado
puro, h a possibilidade de esse servio ser atendido por empresas
privadas. Contudo, a alta incerteza envolvida na necessidade desse
servio torna-o objeto de proteo por seguro, do mesmo modo que
a proteo contra acidentes de automveis ou incndios de imveis.
A opo de ter o acesso ao atendimento pblico gratuito, contudo,
induz muitas pessoas, mesmo com condies financeiras para tal, a
no fazerem seguro privado na rea da sade. Isso cria um excesso
de demanda de servios pblicos, sem contar que a gratuidade tende
Mdulo 4 85
Teoria das Finanas Pblicas
v
a levar quantidade demandada mxima, restrita apenas pelos
inconvenientes de filas e de queda de qualidade do servio pelo
Considere o preo nulo
congestionamento do sistema.
num grfico de demanda Com o acesso universal, o Pas fez a opo poltica de usar o
e veja qual ser a sistema de atendimento mdico pblico como instrumento adicional
quantidade demandada
de correo da distribuio de renda. Nesse contexto, as PPPs so um
correspondente.
instrumento a mais para carrear investimentos e melhorar a eficincia
do sistema, com subsdios que facilitam o acesso de pessoas mais
pobres aos servios de sade. Mesmo assim, na busca da soluo
do problema de excesso de demanda, o custo de oportunidade da
perda de tempo nas longas filas so tambm parte dos custos sociais.
No caso das filas, o custo de oportunidade dado em termos de
tempo de trabalho ou de lazer perdido, que varia conforme a renda.
v
No Brasil, o financiamento de longo prazo , em grande <http://www.bndes.gov.
parte, feito com recursos pblicos. Uma das principais fontes desse br/SiteBNDES/bndes/
bndes_pt/>. Acesso em: 22
financiamento o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Por meio
out. 2010.
do BNDES e de outras instituies financeiras com ele coligadas,
Mdulo 4 87
Teoria das Finanas Pblicas
v
Um dos instrumentos usados para avaliar os investimentos
pblicos a anlise de custo-benefcio. Para dado projeto de
investimento, os tcnicos estimam o valor de todos os benefcios e
Voc ter a oportunidade
de estudar detalhadamente os custos, levando em considerao os aspectos de financiamento.
a avaliao de projetos Como so projetos pblicos, a avaliao vai alm dos itens estimveis
pblicos na disciplina por preos de mercado. H externalidades decorrentes de bens no
Elaborao e Gesto de
rivais para os quais so necessrias estimativas monetrias tanto
Projetos do Mdulo 6.
pelo lado dos benefcios quanto dos custos. Isso torna a avaliao
bem mais complexa do que em avaliaes privadas de projetos de
investimentos. Alm disso, na anlise de custo de oportunidade
do capital, a anlise financeira deve ser feita do ponto de vista das
geraes futuras e no apenas do ponto de vista da gerao presente.
Essas dificuldades podem levar a avaliaes arbitrrias dos
projetos pblicos, tornando-as sujeitas s preferncias pessoais
do avaliador. Assim, essa anlise tem sido vista como apenas um
dos elementos considerados nas decises. Na verdade, pelo que
estudamos sobre o processo poltico, sabemos que em ltima
anlise as decises dependem de preferncias polticas que refletem
aproximadamente as preferncias dos cidados. Com a competio
poltica, os interesses particulares que desviam as decises pblicas
do interesse da maioria podem ser explorados por partidos polticos
e por grupos de interesse de oposio.
Redistribuio de Renda
v
instituies filantrpicas. H uma ligao direta entre o que ocorre Administrao. Esse
pessoa ou ao grupo que recebe o donativo e a satisfao pessoal do conceito estatstico a base
doador. um bem no rival quando levamos em conta a distribuio para medir a concentrao
de renda.
de renda, entendida em sentido estatstico (TAVARES, 2009). A no
rivalidade decorre de todas as pessoas, ao mesmo tempo, serem
afetadas por mudanas na distribuio de renda. Algumas pessoas
esto de fato dispostas a pagar pela redistribuio, de modo a
diminuir as desigualdades, independentemente da motivao que
as leva a isso, se por razes humanitrias ou por simples medo de
mudana social violenta. Podemos presumir, a partir das discusses
que realizamos na Unidade 1, que o processo poltico reflete as
preferncias da maioria dos cidados tambm quanto redistribuio
de renda.
Mdulo 4 89
Teoria das Finanas Pblicas
v
Social disponvel em:
pode gastar diretamente com as pessoas, como no programa Bolsa-
<http://www.mds.gov.br/
bolsafamilia/>. Acesso em:
Famlia, oferecer emprstimos subsidiados para habitao, educao
15 out. 2010. e atividades econmicas de interesse social ou promover renncias
fiscais. A seguridade social no Brasil garante o acesso universal aos
servios de sade, com financiamento pblico. Os servios de sade,
como vimos na Unidade 2, envolvem a caracterstica da rivalidade,
exceto nos casos de doenas transmissveis que podem se tornar
endemias. Nesses casos, h grande possibilidade de redistribuio de
renda, dos contribuintes de renda mais alta para os beneficirios dos
v
servios de sade.
Uma segunda forma de redistribuir renda pela iseno de
impostos ou pelo subsdio a certos bens ou servios. Subsdios
podem ser interpretados como impostos negativos. Por exemplo,
Veja tipos e valores de
se o governo transferir recursos para atividades culturais, de forma
subsdios e subvenes a diminuir os preos desses espetculos, isso equivale a deslocar a
econmicas, segundo a curva de demanda para cima nas Figuras 3 e 4, respectivamente
Secretaria de Oramento
encontradas nas sees A Incidncia Econmica, na Unidade 3,
Federal, no item 6,
e A evoluo e a Sustentabilidade da Dvida Pblica, na Unidade
disponvel em: <tinyurl.
com/d35pmj>. Acesso em: 5, aumentando a quantidade de equilbrio. Do mesmo modo, o
22 out. 2010. crdito subsidiado, via bancos pblicos, oferecido tanto a empresas
pblicas quanto a empresas privadas, com base em recursos
pblicos, uma forma de gerar maiores dividendos polticos e
lucros privados e de beneficiar os trabalhadores que conseguiro os
novos empregos gerados pelo crescimento da atividade econmica.
A discusso do correspondente aumento de renda real, nesses casos,
pode ser feita com o mesmo aparato terico usado para a incidncia
econmica de impostos.
Outra forma de redistribuio de renda no Brasil pela
incluso de pessoas idosas de baixa renda no sistema previdencirio,
mesmo que nunca tenham contribudo para esse sistema. um
programa que envolve dficits na previdncia, mas que tem ajudado
a tirar da pobreza a maioria dessas pessoas.
v
rigor, a previdncia possa ser estruturada sem envolver redistribuio A seguridade social brasileira
de renda. est definida no artigo194
da Constituio Federativa
No Brasil, a previdncia social parte da seguridade social.
de 1988.
A seguridade social inclui, alm disso, o acesso universal sade,
assistncia social e ao seguro-desemprego, o que a associa
redistribuio de renda.
A previdncia social envolve um tipo de externalidade
diferente. Quando se jovem, h incerteza quanto ao nvel de renda
que se ter na velhice. Uma opo poupar o suficiente para essa
fase da vida. Contudo, no possvel prever a durao da vida. Uma
alternativa fazer um seguro para cobrir eventuais faltas de renda
por conta de vida mais longa do que o esperado quando jovem.
O ideal seria que todos fizessem um seguro de garantia de renda para
essa fase da vida, independentemente do que cada um conseguisse
poupar durante os anos de trabalho. O seguro seria apenas uma
garantia de no passar necessidades na velhice.
Quando se jovem, os anos da velhice ainda esto muito
longe e tais rendimentos valem muito pouco no presente. A tendncia
que um grande nmero de pessoas no poupe o suficiente e deixe
para fazer esse tipo de seguro muito mais tarde. por isso que os
planos de previdncia privada cobram mensalidades bastante baixas
de quem entra nesses planos ainda jovem. Contudo, como poucas
pessoas fazem o seguro quando jovens, as mensalidades tendem
a ficar muito altas para que a empresa de seguros possa cobrir os
altos custos do seguro apenas para pessoas mais velhas. Isso leva a
mensalidades mais altas tambm para os poucos jovens que entram
cedo no sistema, afastando-os mais ainda desse mercado. Sem o
sistema de previdncia pblica, haveria um nmero talvez muito
alto de pessoas em situao de necessidade na velhice por conta
dessa externalidade negativa associada baixa entrada espontnea
de jovens trabalhadores no sistema de seguro previdencirio. Essa
Mdulo 4 91
Teoria das Finanas Pblicas
v
a diferena com financiamento a partir dos demais tributos. Mas
quando sobram recursos, como j aconteceu no passado, o Estado
os redireciona a outros fins. Por conta desses ajustes peridicos, as
regras quanto idade em que o trabalhador pode se aposentar e
Veja no stio do Ministrio quanto s contribuies so alteradas, como parte de frequentes
da Previdncia Social reformas previdencirias.
as transparncias de
Um sistema alternativo de previdncia, que no envolve
uma apresentao de
2007 sobre as regras de redistribuio de renda, o regime de capitalizao. Cada
aposentadoria e a situao trabalhador poupa e aplica numa conta individualizada durante o
financeira do sistema perodo em que trabalha e depois retira valores mensais durante a
disponvel em: <tinyurl.
aposentadoria. Isso feito em grupos e o administrador do fundo,
com/ddtx8o>. Acesso em:
16 dez. 2010.
com base em expectativas de vida dos membros do grupo, ajusta
as retiradas. Nesse caso, no h redistribuio entre geraes e nem
necessidade de participao estatal para absorver os resultados.
O regime de capitalizao o utilizado pelos fundos de previdncia
privada. Mais recentemente, uma mudana na legislao previu a
adoo do regime de capitalizao tambm para os funcionrios
pblicos. Como no setor privado, isso valer para o salrio acima do
teto de contribuio do regime de previdncia pblica.
Incidncia de Impostos e
Gastos Pblicos
At agora, discutimos incidncia de um ponto de vista
individual. Mas do ponto de vista da sociedade em sua
totalidade, qual a consequncia dos ajustes de preos e de
quantidades compradas e vendidas por conta da incidncia
econmica dos impostos? Sabemos que as despesas pblicas,
dependendo de sua finalidade, beneficiam preferencialmente
grupos especficos. Ento, ser que podemos falar em uma
incidncia dos dois lados do oramento pblico?
Mdulo 4 93
Teoria das Finanas Pblicas
ff
o ICMS;
ff
o IPI;
ff
o PIS;
ff
v
a Cofins; e
ff
a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
(CIDE).
Tributao Tributao
Dcimo de renda Tributao total
indireta direta
1 29,1% 3,7% 32,8%
2 24,2% 2,8% 27,0%
3 20,7% 4,1% 24,8%
4 19,4% 4,5% 23,9%
5 18,3% 4,9% 23,2%
6 17,6% 5,7% 23,3%
7 16,4% 6,9% 23,3%
8 16,4% 7,7% 24,1%
9 14,6% 8,8% 23,4%
10 10,7% 12,0% 22,7%
Fonte: Adaptada de Gaiger-Silveira (2008)
Mdulo 4 95
Teoria das Finanas Pblicas
Mdulo 4 97
Teoria das Finanas Pblicas
Complementando...
Para ampliar seus conhecimentos sobre o que estudamos nesta Unidade, faa
as leituras indicadas, a seguir:
Resumindo
Nesta Unidade, voc viu que as despesas so classific-
veis segundo sua finalidade ou segundo sua natureza. As despe-
sas de capital so feitas tanto para a produo de bens e de
servios pelo prprio Estado quanto por meio do setor privado.
Por conta desses investimentos, h a preocupao em avaliar
tecnicamente os investimentos pblicos. Voc viu que a anlise
de custo-benefcio um dos instrumentos para tal avaliao.
Alm disso, as despesas pblicas tambm implicam redistribui-
o de renda real, agora via benefcios pblicos diferentes da
incidncia de impostos. A considerao desses benefcios e a
sua comparao aos sacrifcios decorrentes dos impostos leva
incidncia fiscal, que nos d uma melhor ideia de como o setor
pblico afeta o padro de vida do cidado. Como tal medio
difcil de ser feita com boa preciso, cabe ao processo polti-
co definir a incidncia fiscal, embora estudos parciais possam
tornar o debate menos vago.
Mdulo 4 99
Teoria das Finanas Pblicas
Atividades de aprendizagem
Unidade 5
Dficit Pblico e
Dvida Pblica
Mdulo 4 101
Unidade 5 Dficit Pblico e Dvida Pblica
Caro estudante,
At este momento, voc viu de onde sai o dinheiro do setor
pblico e, em linhas gerais, de que forma gasto. Como o
governo fecha suas contas no caso de a receita ser insuficiente?
Esse dficit pblico comparvel a finanas pessoais em
dificuldades? Quais so os instrumentos adicionais que o
setor pblico tem para resolver situaes de dficit? Como
isso se traduz no tamanho da dvida pblica? At que ponto
possvel aumentar o endividamento pblico sem que o
mercado financeiro deixe de financiar espontaneamente o
governo? A diferena fundamental em relao s finanas
privadas que as variaes no dficit pblico podem tanto
diminuir o nvel de desemprego quanto ajudar no combate
inflao. Mas faz alguma diferena se essa variao no dficit
for feita via gastos correntes ou via gastos de capitais? Quais
so as consequncias do aumento da dvida pblica para o
crescimento econmico do Pas?
Bons estudos e lembre-se de que estamos disposio!
Mdulo 4 103
Teoria das Finanas Pblicas
v
significa uma boa imagem, por exemplo, entre grandes fundos de
penso. Apenas sob boa avaliao do Pas, os administradores desses
fundos podem investir em ttulos de dvida brasileiros. Mesmo com a
crise econmica de 20082009, o Pas manteve a avaliao.
Contudo, a dvida interna funciona de forma bastante Veja no stio Estado uma
diferente. uma dvida em que alguns membros de determinado notcia sobre esse assunto
grupo devem para outros membros do mesmo grupo. No caso de disponvel em: <tinyurl.
com/6jo3qnn>. Acesso em:
um pas, possvel que ele tenha uma grande dvida interna, mas
27 mar. 2011.
deva muito pouco ao exterior. Dbitos financeiros de filhos para pais
ou vice-versa, em finanas pessoais, seriam o equivalente dvida
pblica interna de um pas.
Mdulo 4 105
Teoria das Finanas Pblicas
Mdulo 4 107
Teoria das Finanas Pblicas
v
financeiro o conjunto de instituies que viabilizam as transaes
financeiras.
Atualmente, o Sistema Financeiro Nacional (SFN) constitudo,
na rea financeira, dos seguintes componentes principais:
ff
Conselho Monetrio Nacional (CMN); Conhea mais sobre o SFN
acessando o site <www.bcb.
ff
Banco Central do Brasil (BACEN); gov.br/?SFN>. Acesso em: 22
ff
Comisso de Valores Mobilirios (CVM); out. 2010.
ff
Banco do Brasil S.A.;
ff
Caixa Econmica Federal (CEF);
ff
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES);
ff
demais instituies financeiras pblicas, que incluem
outros bancos de desenvolvimento regionais e instituies
financeiras estaduais; e
ff
instituies financeiras privadas, que incluem os bancos
comerciais que captam depsitos vista, e instituies de
crdito no bancrias.
Mdulo 4 109
Teoria das Finanas Pblicas
v
(CGPC) um exemplo de rgo normativo da rea de previdncia.
Um exemplo de entidade supervisora a Superintendncia de
Seguros Privados (SUSEP). Entre os operadores esto o Instituto de
Resseguros do Brasil (IRB) e os fundos de penso.
Conhea mais sobre o IRB
Parte importante do crdito brasileiro est nas mos do
acessando <http://www2. Estado, especialmente o crdito de longo prazo, voltado para o
irb-brasilre.com.br/site/>. financiamento de investimentos. O Banco do Brasil e a CEF operam
Acesso em: 21 fev. 2011.
comercialmente com financiamentos de curto prazo, mas tambm
com financiamentos de longo prazo, especialmente para mdias e
pequenas empresas, e com crdito imobilirio. Os financiamentos
de longo prazo para investimentos ficam por conta principalmente
do BNDES e de bancos regionais de desenvolvimento a partir de
recursos oramentrios e de emprstimos externos. Dois bancos
desse tipo, bastante conhecidos, so o Banco do Nordeste do Brasil
(BNB) e o Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul
(BRDE). Essas fontes de financiamento de longo prazo so tambm
complementadas por fundos obtidos no exterior por bancos privados.
Dficit Pblico e
Nvel de Atividade Econmica
v
Essa menor taxa de juros estimula a atividade econmica,
pois mais projetos de investimento ficam rentveis. Ao mesmo tempo,
isso estimula o consumo, pois torna o crdito mais barato para
Esse assunto foi abordado
quem compra prestao e diminui a rentabilidade das aplicaes
nas disciplinas Introduo
financeiras, tornando vantajoso para mais pessoas a retirada de Economia, especificamente
dinheiro dessas aplicaes para compra de bens durveis e de imveis na Unidade 4, e
vista. Esse estmulo do aumento da oferta monetria aparece como Macroeconomia. Caso sinta
necessidade, retome os
contedos.
Mdulo 4 111
Teoria das Finanas Pblicas
v
nvel de preos da economia, causando, assim, inflao.
Voc tambm estudou como um aumento nos gastos pblicos
estimula a demanda agregada. Esse estmulo fiscal ocorre tanto pelo
aumento dos gastos quanto pela diminuio da carga tributria, ou
Lembre-se do texto relativo
poltica fiscal do governo, seja, pela alterao do dficit pblico. Nesse caso, o efeito dos gastos
conforme a Unidade 6 da pblicos direto, reforado ainda pelos efeitos indiretos que decorrem
disciplina Introduo de as pessoas que recebem os pagamentos do governo tambm
Economia, e a disciplina
gastarem. Alm disso, o financiamento do dficit pblico com base em
Macroeconomia.
emisso de dinheiro tem um duplo efeito sobre a demanda agregada.
Em situaes em que a economia j est em ritmo muito forte, em
que as empresas j atingiram altos nveis de uso de sua capacidade de
produo, ento, a tendncia de aumento generalizado de preos.
O financiamento de dficit predominantemente por via monetria
ocorre em ambientes de alta inflao, como o que o Brasil viveu a
partir do incio dos anos 1980 at 1994.
Mas h uma importante exceo a esse impacto sobre a
inflao. A economia pode estar em equilbrio em um nvel de
produto, que aqui sinnimo de PIB; e muito
Saiba mais Grande Depresso
abaixo do nvel natural do produto, que aquele
Perodo da maior crise econmica mundial, a nvel associado taxa natural de desemprego. Em
Grande Depresso ocorreu entre os anos de um contexto de alto desemprego e com grande
1929 e de 1933. A crise iniciou na chamada sobra de capacidade de produo nas empresas,
Quinta-Feira Negra (24/10/1929), que a
os aumentos da demanda agregada causariam
histria registra como sendo o primeiro dia
efeitos mnimos sobre o nvel de preos. Essa foi
de pnico na Bolsa de Nova York (sic). Fonte:
a situao observada na Grande Depresso na
Sandroni (1999).
dcada de 1930.
Foi justamente para explicar porque a crise econmica
aconteceu e como vrias economias puderam sair dessa situao que
o economista ingls John Maynard Keynes escreveu sua obra-prima
A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, publicando-a em
1936. Por acreditar que a poltica monetria no seria eficaz em
uma situao de taxas de juros extremamente baixas, ele advogava
programas amplos de gastos pblicos at que o setor privado
aumentasse o consumo e o investimento. Contudo, o essencial na
anlise keynesiana o aumento do dficit pblico como forma de
Mdulo 4 113
Teoria das Finanas Pblicas
A Evoluo e a Sustentabilidade
da Dvida Pblica
%
65
55
45
35
25
15
5
-5
Dez Dez Dez Dez Dez Dez Dez Dez Dez Dez
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
DLSP externa
DLSP interna
DLSP
DLSP = Dvida Lquida do setor pblico em % do PIB
Figura 4: Evoluo da dvida pblica brasileira
v
Fonte: Banco Central do Brasil (2007)
Mdulo 4 115
Teoria das Finanas Pblicas
Mdulo 4 117
Teoria das Finanas Pblicas
Estabilizao e
Crescimento Econmico
Mdulo 4 119
Teoria das Finanas Pblicas
v
maro de 1995, conhecida como Lei Rita Camata, que limitava os Voc pode ler mais sobre
gastos de pessoal do governo. Posteriormente, a Lei Complementar essa lei na disciplina
n. 101, de 4 de maio de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Contabilidade Pblica.
Mdulo 4 121
Teoria das Finanas Pblicas
Complementando...
Para aprofundar os assuntos abordados nesta Unidade, sugerimos as leituras
a seguir:
Resumindo
Voc viu, nesta Unidade, que o dficit pblico a dife-
rena entre a despesa e a receita do setor pblico, tambm
chamado de dficit nominal. Se desconsiderado o efeito da
inflao, chamado de dficit operacional. Contudo, o dficit
pblico varia com o PIB de modo que nas fases de crescimento
forte da economia o dficit diminui, pois a receita, que apro-
ximadamente proporcional ao PIB, pode crescer mais rpido.
Por isso, voc conheceu o dficit estrutural, que desconta os
efeitos cclicos. E como os dficits anuais tm impacto sobre o
tamanho da dvida pblica, preciso saber se o governo tem
dinheiro para, ao menos, pagar os juros da dvida pblica. o
supervit primrio que mede essa sobra, ou seja, quanto maior
for o supervit primrio, maior ser a parte dos juros que o
governo consegue pagar. Se esse supervit for muito pequeno
ou at negativo, a dvida poder crescer de forma descontrolada
e gerar uma crise fiscal. Apesar disso, o governo pode aumentar
o dficit pblico para aumentar o nvel de atividade na economia
a fim de controlar situaes de alto nvel de desemprego. Mas
quando isso feito em situaes de uso excessivo da capacidade
produtiva das empresas, ocorrem presses inflacionrias.
Nesta ltima Unidade, voc viu que o nvel de emprego
e a taxa de inflao so tambm influenciados pelo governo.
Mdulo 4 123
Teoria das Finanas Pblicas
Atividades de aprendizagem
Para que voc avalie o aprendizado desta Unidade, propomos
a seguir algumas atividades. Busque resolv-las e, em caso
de dvida, faa uma releitura cuidadosa do contedo. Caso a
dvida persista, busque auxlio com o seu tutor.
Consideraes Finais
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Teoria das Finanas Pblicas
Referncias
AFONSO, Lus E. Seguridade Social. In: BIDERMAN, Ciro; ARVATE,
Paulo (Org.). Economia do Setor Pblico. Rio de Janeiro: Campus, 2004.
Captulo 20.
USP, 1999.
Mdulo 4 127
Teoria das Finanas Pblicas
Minicurrculo
Joo Rogrio Sanson