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CURSO PARA O CONCURSO TCU 2009.

AULA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS.

DATA: 29 DE MARÇO 2009.

Administração Pública – TCU 2009


Professor: Rafael Encinas
raencinas@uol.com.br

Olá Pessoal!
Gostaria de dar as boas vindas ao curso de administração pública para o concurso do
TCU. Espero que vocês possam aproveitar ao máximo as aulas e que o resultado de
nosso trabalho seja sua aprovação no próximo concurso. Iremos trabalhar neste curso
todos os itens do edital do concurso de 2008.

1. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões


estruturais e culturais.
2. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. Reforma do Serviço
Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e Plano Diretor para a Reforma do
Aparelho do Estado de 1995.
3. Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático. O
Estado oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e burocrático, o Estado do
bem-estar, o Estado regulador.
4. Estrutura e estratégia organizacional. Cultura organizacional e mudança no setor
público. Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. O
paradigma do cliente na gestão pública.
5. Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor público. Processos
participativos de gestão pública: conselhos de gestão, orçamento participativo,
parceria entre governo e sociedade.
6. Governo eletrônico. Transparência da administração pública. Controle social e
cidadania. Accountability.
7. Novas tecnologias de gestão (reengenharia, qualidade, planejamento estratégico,
Balanced ScoreCard) e tecnologias da informação e comunicação: impactos sobre
a configuração das organizações públicas e sobre os processos de gestão.
8. Excelência nos serviços públicos. Gestão por resultados na produção de serviços
públicos. Gestão de Pessoas por Competências.
9. Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais.
10. Administração de pessoal. Noções de SIAPE.
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11. Administração de compras e materiais: processos de compras governamentais e


gerência de materiais e estoques. Noções de SIASG.
12. Governabilidade e governança. Intermediação de interesses (clientelismo,
corporativismo e neocorporativismo).
13. Mudanças institucionais: conselhos, organizações sociais, organização da
sociedade civil de interesse público (OSCIP), agência reguladora, agência
executiva.
14. Processo de formulação e desenvolvimento de políticas: construção de agendas,
formulação de políticas, implementação de políticas.
15. As políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo. Descentralização e
democracia. Participação, atores sociais e controle social. Gestão local, cidadania e
eqüidade social.
16. Planejamento e avaliação nas políticas públicas: conceitos básicos de
planejamento. Aspectos administrativos, técnicos, econômicos e financeiros.
Formulação de programas e projetos. Avaliação de programas e projetos. Tipos de
avaliação. Análise custo-benefício e análise custo-efetividade.

Nesta primeira aula, trabalharemos os itens 1, 2, 3, 13, 12 e 5. Ao final desta apostila estão
os exercícios que serão trabalhados na aula.
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SUMÁRIO

1 DOMINAÇÃO.................................................................................................................................................4
2 PATRIMONIALISMO........................................................................................................................................5
3 BUROCRACIA.................................................................................................................................................5
4 ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL......................................................................................................................9
5 ESTADO OLIGÁRQUICO E PATRIMONIAL...................................................................................................14
6 VARGAS E O MODELO BUROCRÁTICO......................................................................................................15
7 GOVERNO JK E A ADMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO.........................................................17
8 DECRETO-LEI N° 200 DE 1967......................................................................................................................18
9 O RETROCESSO DE 1988..............................................................................................................................22
10 RUPTURAS NO GOVERNO COLLOR...........................................................................................................23
11 PLANO DIRETOR PARA A REFORMA DO APARELHO DO ESTADO...........................................................24
12 O GOVERNO LULA.....................................................................................................................................29
13 DO ESTADO DE BEM-ESTAR AO ESTADO REGULADOR............................................................................33
14 MUDANÇAS INSTITUCIONAIS....................................................................................................................36
15 GOVERNABILIDADE E GOVERNANÇA......................................................................................................50
16 EMPREENDEDORISMO GOVERNAMENTAL...............................................................................................56
17 NOVAS LIDERANÇAS NO SETOR PÚBLICO...............................................................................................62
18 PROCESSOS PARTICIPATIVOS DE GESTÃO PÚBLICA................................................................................70
19 QUESTÕES...................................................................................................................................................80
20 GABARITO................................................................................................................................................145
21 LEITURA SUGERIDA...................................................................................................................................147
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1 DOMINAÇÃO
Segundo Weber:

Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de


determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis.

Para que um Estado exista, é preciso que as pessoas (dominados) aceitem a autoridade
alegada pelos detentores do poder (dominadores). É necessário que os detentores do poder
possuam uma autoridade reconhecida como legítima. Dominação compreende o poder de
impor ao comportamento dos outros a vontade própria.
Weber fala que “há três tipos puros de dominação legítima”:
 De caráter racional: baseada na crença na legitimidade das ordens estatuídas e
do direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens, estão nomeados
para exercer a dominação (dominação legal);
 De caráter tradicional: baseada na crença cotidiana da santidade das tradições
vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude dessas
tradições, representam a autoridade (dominação tradicional);
 De caráter carismático: baseada na veneração extraordinária da santidade, do
poder heróico ou do caráter exemplar de uma pessoa e das ordens por esta
reveladas ou criadas (dominação carismática).

Na Dominação Tradicional, o critério para a aceitação da dominação é a tradição, ou seja, os


valores e crenças que se perpetuam ao longo de gerações. O Rei governa o Estado porque
seu pai era rei, assim como seu avô, seu bisavô, etc. Fundamenta-se na crença da
inviolabilidade daquilo que foi assim desde sempre, a crença na rotina de todos os dias
como uma inviolável norma de conduta.
A Dominação Carismática é a que tem por origem o “carisma”, uma qualidade extraordinária
e indefinível de uma pessoa. Weber define carisma como:

Uma qualidade pessoal considerada extracotidiana e em virtude da qual se


atribuem a uma pessoa poderes ou qualidades sobrenaturais, sobre-
humanos ou, pelo menos, extracotidianos específicos ou então se a toma
como enviada por Deus, como exemplar e, portanto, como líder.

A Dominação Racional-Legal é regida por um estatuto, onde a associação dominante é


eleita e nomeada. Baseada em regras racionalmente criadas. É uma dominação burocrática.
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2 PATRIMONIALISMO
O Patrimonialismo é uma forma de exercício da dominação por uma autoridade. A Base de
sua legitimidade é a tradição, cujas características principais repousam no poder individual
do governante que, amparado por seu aparato administrativo recrutado com base em
critérios pessoais, exerce o poder político sob um determinado território.
O termo patrimonialismo surgiu para definir um tipo de dominação política em que não havia
distinção entre a esfera pública e a esfera privada. Os bens públicos, do Estado, eram
usados para interesses pessoais. Um exemplo é o fato de prefeitos explorarem as terras
públicas e ficarem com parte do lucro. Os cargos públicos eram considerados bens
pessoais, podendo ser vendidos ou transmitidos hereditariamente. As nomeações
baseavam-se em critérios pessoais, trocas de favores. São utilizados os termos “sinecura” e
“prebenda” para descrever os empregos públicos, já que significam ocupação rendosa de
pouco trabalho.
Segundo Bresser Pereira:

A característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e


pré-democráticas era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade
dos patrimônios público e privado. ‘Patrimonialismo’ significa a
incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio
público e seus bens privados. A administração do Estado pré-capitalista
era uma administração patrimonialista.

Como características do modelo, podemos citar: a falta de uma esfera pública contraposta à
privada, a racionalidade subjetiva e casuística do sistema jurídico, a irracionalidade do
sistema fiscal, a não-profissionalização e a tendência intrínseca à corrupção do quadro
administrativo. No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do
poder do soberano, o qual utiliza os bens públicos da forma que achar conveniente,
particularmente em seu próprio benefício.

3 BUROCRACIA
O grande teórico do modelo burocrático foi Max Weber. Não foi ele quem criou o modelo
racional-legal, ele apenas estudou uma forma de dominação que surgiu no Século XIX.
A administração burocrática de Weber seria resultado da forma racional-legal de dominação.
A palavra "burocracia", neste contexto, não tem o sentido negativo que ela veio a adquirir
mais tarde. Ao contrário, a burocracia para Weber representaria a forma mais eficiente e
racional de exercício do governo, se vista em comparação com outras formas de
administração (como, por exemplo, a de tipo patrimonial).
Segundo Bresser Pereira:
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A administração pública burocrática foi adotada para substituir a


administração patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na
qual o patrimônio público e o privado eram confundidos. Nesse tipo de
administração o Estado era entendido como propriedade do rei. O
nepotismo e o empreguismo, senão a corrupção, eram a norma. Esse tipo
de administração revelar-se-á incompatível com o capitalismo industrial e
as democracias parlamentares, que surgem no século XIX. É essencial
para o capitalismo a clara separação entre o Estado e o mercado; a
democracia só pode existir quando a sociedade civil, formada por
cidadãos, distingue-se do Estado ao mesmo tempo em que o controla.

Assim, a maior complexidade da sociedade, decorrente do surgimento do capitalismo


industrial e do fortalecimento da democracia, tornou necessária uma administração mais
racional e impessoal.
Vimos que no patrimonialismo não havia regras claras na economia, esta era administrada
de acordo com os interesses de alguns grupos. Contudo, o desenvolvimento do capitalismo
e a industrialização passam a exigir um Estado impessoal, que não governe caso a caso,
mas que obedeça ao princípio do universalismo de procedimentos, que defenda o
tratamento igualitário perante a lei. A administração pública não deve fazer discriminações
positivas ou negativas no atendimento aos administrados. É preciso que a administração
siga critérios legais, racionais, e não pessoais.
Weber fez uma lista bastante grande das características desta burocracia: separação entre
pessoa e cargo, regras escritas para todos os atos públicos, neutralidade dos funcionários
em relação ao conteúdo de seus atos, profissionalização, etc. Ele aponta também as sete
características básicas do tipo ideal de burocracia:
1. Formalização
2. Divisão do Trabalho
3. Princípio da Hierarquia
4. Impessoalidade
5. Competência técnica
6. Separação entre Propriedade e Administração
7. Profissionalização do Funcionário

Segundo Bresser Pereira:

Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente enquadrada dentro dos


moldes da filosofia aristotélica, diremos que uma organização ou
burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social em que a
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divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins


visados.

Ele afirma ainda que são três as características básicas que traduzem o seu caráter
racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administradores
profissionais, que tendem a controlá-los cada vez mais completamente.

Formalidade
O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de um sistema
de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com precisão as relações de mando
e subordinação, distribuindo as atividades a serem executadas de forma sistemática, tendo
em vista os fins visados. Sua administração é formalmente planejada, organizada, e sua
execução se realiza por meio de documentos escritos.

Impessoalidade
A administração burocrática é realizada sem consideração a pessoas. Burocracia significa,
etimologicamente, “governo de escritório”. É, portanto, o sistema social em que, por uma
abstração, os escritórios ou os cargos governam. O governo das pessoas existe apenas na
medida em que elas ocupam os cargos. Isso salienta o caráter estritamente impessoal do
poder de cada indivíduo, que não deriva da personalidade do indivíduo, como acontece na
dominação carismática, nem de uma herança recebida, como no poder tradicional, mas da
norma que cria o cargo e define suas atribuições.
O caráter impessoal da burocracia é claramente definido por Weber quando ele diz que
obedece ao princípio da administração sine ira ac studio, sem ódio ou paixão. Segundo
Weber:

A burocracia é mais plenamente desenvolvida quando mais se


desumaniza, quanto mais completamente alcança as características
específicas que são consideradas como virtudes: a eliminação do amor, do
ódio e de todos os elementos pessoais, emocionais e irracionais, que
escapam ao cálculo.

Administradores Profissionais
As organizações são dirigidas por administradores profissionais. Administrar, para o
funcionário burocrata, é sua profissão. Existem alguns traços que distinguem o
administrador profissional:
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 ele é, antes de tudo, um especialista;


 tem em seu cargo sua única ou principal atividade.
 não possui os meios de administração e produção. Ele administra em nome de
terceiros
 fidelidade ao cargo, e não a pessoas;
 remuneração em forma de dinheiro, e não em forma de honrarias, títulos, gratidão

Controle do Sistema pelos Administradores


Bresser afirma, junto com as características, que os administradores “tendem a controlá-los
cada vez mais completamente”. O que ocorreu ao longo do século XX é que as
organizações deixaram de ser controladas pelos proprietários, para serem controladas por
administradores profissionais.
Segundo Weber, com a maior complexidade e a burocratização da sociedade moderna, os
burocratas tendem a retirar poder dos políticos. O surgimento do estado burocrático
implicaria a renúncia de responsabilidade pela liderança política e na usurpação das funções
políticas por parte dos administradores.
Para que a burocracia não sofra interferências externas, tanto dos políticos quanto da
sociedade, muitas vezes ela se fecha e passa a atuar de forma isolada. O insulamento
burocrático pode ser compreendido como um processo de proteção do núcleo técnico do
Estado, que se responsabiliza pela consecução de determinados objetivos específicos,
contra a interferência oriunda do público ou de outras organizações intermediárias.
O insulamento burocrático pode ser visto de forma positiva, como para evitar a pressão de
grupos de interesses poderosos, ou de forma negativa, quando os burocratas deixam de
ouvir a sociedade, reduzindo a participação desta no processo decisório.

Disfunções e Crise da Burocracia


A administração burocrática trouxe uma série de avanços em relação à administração
patrimonialista, entre eles a impessoalidade, a racionalidade, o mérito, a profissionalização,
o controle. No entanto, surgiram uma série de problemas, que a doutrina convencionou
chamar de disfunções da burocracia, entre elas a rigidez e a lentidão.
As disfunções mais comumente listadas são as seguintes:

a) Internalização das regras e exagero apego aos regulamentos:


b) Excesso de formalismo e de papelório:
c) Resistência a mudanças:
d) Despersonalização do relacionamento:
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e) Categorização como base do processo decisorial:


f) Superconformidade às rotinas e procedimentos:
g) Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público:

A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma alternativa muito
superior à administração patrimonialista do Estado. Entretanto o pressuposto de eficiência
em que se baseava não se revelou real. No momento em que o pequeno Estado liberal do
século XIX deu definitivamente lugar ao grande Estado social e econômico do século XX,
verificou-se que não garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os
serviços prestados ao público. Na verdade, a administração burocrática é lenta, cara, auto-
referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos.
Além de tudo isso, ela não conseguia cumprir seu maior objetivo, que era a proteção do
patrimônio público. Surgiam novas formas de apropriação do patrimônio do Estado, como o
rent seeking. Segundo Bresser Pereira:

Rent-seeking, literalmente, busca de rendas, é a atividade de indivíduos e


grupos de buscar “rendas” extramercado para si próprios por meio do
controle do Estado. Tem origem na teoria econômica neoclássica, em que
um dos sentidos da palavra rent é exatamente o ganho que não tem
origem nem no trabalho, nem no capital. Corresponde ao conceito de
“privatização do Estado” que os brasileiros vêm usando.

O termo rent seeking foi usado pela primeira vez na década de 1970 para descrever a
atuação de determinados grupos com o objetivo de tirar vantagem do Estado. O rent seeking
é chamado também de parasitismo político. Aquele que busca a sua renda a partir do
Estado não contribui na mesma proporção, ou seja, a vantagem será conquistada com o
sacrifício de toda a coletividade.

4 ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL
O modelo gerencial emerge na segunda metade do século XX como resposta, de um lado, à
expansão das funções econômicas e sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento
tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra
os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração
pública – a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o
cidadão como beneficiário – torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado
passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na
prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas
organizações.
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Para resumirmos estes fatores que levaram à crise da burocracia e emergência da


administração gerencial, podemos usar o texto abaixo do Bresser Pereira.

A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade deste


século, como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a crise
fiscal; como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a
administração dos imensos serviços que cabem ao Estado; e como um
instrumento para proteger o patrimônio público contra os interesses do
rent-seeking ou da corrupção aberta.

Desde os anos 60 ou, pelo menos, desde o início da década dos 70, crescia uma
insatisfação, amplamente disseminada, em relação à administração pública burocrática.
A administração pública gerencial constitui um avanço, e até um certo ponto um rompimento
com a administração pública burocrática. Isso não significa, entretanto, que negue todos os
seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior,
da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a
admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e
universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o
treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de
basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa
profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se:

 para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá


atingir em sua unidade;
 para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos
humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para
que possa atingir os objetivos contratados; e
 para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados.

A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como


cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não
porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a
administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão
sendo atendidas.
O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da
descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de
estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia
do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à
recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da
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boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-


cliente, do controle por resultados, e da competição administrada.
Podemos observar que os princípios básicos que foram sendo adotados por esta nova
filosofia são:

1. Descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para os


administradores públicos transformados em gerentes crescentemente autônomos;
2. Descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições
para os níveis políticos regionais e locais.
3. Organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal,
4. Pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total;
5. Controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo,
dos processos administrativos;
6. Administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de auto-referida.
A reforma gerencial foi adotada inicialmente na Grã-Bretanha, com Margareth Tatcher, e nos
Estados Unidos, com Ronald Reagan, e, depois, de forma generalizada, em diversos outros
países.
A reforma ficou conhecida como a Nova Gestão Pública (New Public Management), que
pode ser definida como um “conjunto de argumentos e filosofias administrativas aceitas em
determinados contextos e propostas como novo paradigma de gestão pública a partir da
emergência dos temas crise e reforma do Estado, nos anos 80”.
Foi na Grã-Bretanha que pôde-se observar a evolução da administração através de seus
três modelos:: o managerialism, o consumerism e o public service orientation. Abrucio
resumiu essa evolução no seguinte quadro:

Public Service
Managerialism Consumerism
Orientation
Eficiência Efetividade Accountability
produtividade qualidade eqüidade
Clientes /
Contribuintes Cidadãos
consumidores

Managerialism
O primeiro modelo é o do Managerialism, ou “gerencialismo puro”. No início, as reformas
gerenciais eram bastante próximas das idéias neoliberais. Esta corrente teve como
principais objetivos reduzir os gastos públicos e aumentar sua produtividade. O fato é que,
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no início do NPM, as modificações na burocracia estavam vinculadas a um projeto de


reforma do Estado que se caracterizava como um movimento de retração da máquina
governamental a um número menor de atividades. A palavra de ordem da primeira-ministra
inglesa, Margareth Thatcher, era “rolling back the state”, o que na prática significou
privatização, desregulamentação, devolução de atividades governamentais à iniciativa
privada ou à comunidade e constantes tentativas de reduzir os gastos públicos.
O problema foi que, ao dar muita importância para a estratégia de eficiência, o
managerialism acabou relegando a segundo plano outros valores importantes na atuação da
administração pública. Por exemplo, ao enfocar apenas a eficiência governamental, não se
atribui à avaliação da efetividade dos serviços públicos a devida importância.
O desempenho pode ser medido em diferentes aspectos: economicidade, eficiência, eficácia
e efetividade. O Ministério do Planejamento define estas dimensões da seguinte forma:
 Efetividade: correspondência entre os resultados da implantação de um
programa e o alcance dos seus objetivos, tendo como referência os impactos
na sociedade;
 Eficácia: capacidade de alcance das metas previstas;
 Eficiência: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e recursos
empregados na implementação das ações.

Segundo Caio Marini:

O primeiro modelo é o gerencialismo puro, que corresponde à primeira


etapa da experiência no Reino Unido e também nos Estados Unidos, onde
a perspectiva central é o foco na economia e na eficiência; é o “fazer mais
com menos”, o que significa olhar o cidadão como contribuinte, que não
quer desperdício, ao contrário, quer ver o recurso arrecadado ser aplicado
eficientemente

Consumerism
As maiores críticas ao managerialism não buscavam o retorno ao modelo burocrático, mas
sim a incorporação de novos significados. Primeiro, introduzindo o conceito de qualidade no
serviço público. Com o conceito de efetividade, recupera-se a noção de que o governo deve,
acima de tudo, prestar bons serviços. É a ótica da qualidade que começa a ser incorporada
pelo modelo gerencial.
Segundo Caio Marini:

O outro, nesta linha evolutiva, recebeu a denominação de consumerismo a


partir do foco na flexibilidade de gestão, na qualidade dos serviços e na
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prioridade às demandas do consumidor: é o “fazer melhor”. Note-se que,


enquanto a primeira perspectiva quer recuperar a eficiência perdida, a
segunda quer incrementar a qualidade dos serviços, olhando o cidadão
como cliente.

A introdução da perspectiva da qualidade no setor público surgiu quase no mesmo momento


em que a administração pública voltava suas atenções para os seus “clientes”. Essa talvez
tenha sido uma das principais revoluções no modelo gerencial.
Embora tenha avançado muito com relação ao modelo gerencial puro, o consumerism
recebeu várias críticas, particularmente no terreno em que mais transformou os conceitos,
isto é, na relação entre o governo como prestador de serviços públicos e a população.
A crítica mais geral é direcionada ao conceito de consumidor de serviços públicos. Em
primeiro lugar, com relação à diferença que existe entre o consumidor de bens no mercado e
o “consumidor” dos serviços públicos, ou seja, a distinção entre cliente e cidadão.

Public Service Orientation (PSO)


Toda a reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos temas do republicanismo e da
democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparência, participação
política, eqüidade e justiça, questões praticamente ausentes do debate sobre o modelo
gerencial.
O ponto que aqui distingue o PSO das outras correntes é o conceito de cidadão. Pois,
enquanto o cidadão é um conceito com conotação coletiva — pensar na cidadania como um
conjunto de cidadãos com direitos e deveres —, o termo consumidor (ou cliente) tem um
referencial individual, vinculado à tradição liberal, a mesma que dá, na maioria das vezes,
maior importância à proteção dos direitos do indivíduo do que à participação política, ou
então maior valor ao mercado do que à esfera pública.
Segundo Caio Marini:

O terceiro, o Public Service Oriented (PSO), está baseado na noção de


eqüidade, de resgate do conceito de esfera pública e de ampliação do
dever social de prestação de contas (accountability). Essa nova visão,
ainda que não completamente delimitada do ponto de vista conceitual,
introduz duas importantes inovações: uma no campo da descentralização,
valorizando-a como meio de implementação de políticas públicas; outra a
partir da mudança do conceito de cidadão, que evolui de uma referência
individual de mero consumidor de serviços, no segundo modelo, para uma
conotação mais coletiva, incluindo seus deveres e direitos. Desse modo,
mais do que “fazer mais com menos” e “fazer melhor”, o fundamental é
“fazer o que deve ser feito”. Isto implica um processo de concertação
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nacional que aproxima e compromete todos os segmentos (Estado,


sociedade, setor privado, etc.) na construção do projeto nacional.

5 ESTADO OLIGÁRQUICO E PATRIMONIAL


Vimos até aqui como foi a evolução dos modelos de administração pública de forma geral,
como ocorreu no mundo como um todo. Veremos agora como se deu essa evolução aqui no
Brasil.
Antes de entrarmos nos modelos em si, vamos ver como o Bresser Pereira traça um
panorama geral dessa evolução. O autor montou a seguinte tabela:

1821-1930 1930 - 1985 1985 -

Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista-Industrial Pós-Industrial

Estado (política) Oligárquico Autoritário Democrático (1985)

Estado (administração) Patrimonial Burocrático Gerencial (1995)

De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produção agrícola destinada ao


comércio internacional (café, algodão, borracha) e era dirigida por uma oligarquia
patrimonialista, ou seja, por um pequeno grupo que se aproveitava do Estado para
conquistar vantagens pessoais.
A partir de 1930 a economia se volta para a industrialização e o governo passa a ser
comandado a mãos de ferro por Getúlio Vargas no Estado Novo, durante o qual se
implantou no país a administração burocrática. Após a saída de Vargas em 1945 há um
período democrático, mas em 1964 os militares retornam ao poder, colocando o país
novamente sob os mandos de uma ditadura.
Em 1985 ocorre a redemocratização, a economia entra numa era pós-industrial, em que os
serviços e a tecnologia da informação ganham extrema importância. Na administração, em
1995 é lançado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que implantaria a
reforma gerencial no Brasil. No entanto, aqui cabe uma observação. O CESPE considera
que o Decreto-Lei n° 200 de 1967 pode ser reconhecido como o início da administração
gerencial no Brasil. Veremos isso mais adiante.
No Brasil, o patrimonialismo perdurou até a década de 1930 como a forma de dominação
predominante. Não podemos dizer que ele está totalmente superado. Quando um ministro
confunde seu cartão de crédito pessoal com o cartão corporativo do governo federal na hora
de comprar uma tapioca, está claro que o patrimonialismo ainda está bastante presente em
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nossa cultura, já que permanece a confusão entre o patrimônio público e privado. Mas é a
partir da década de 1930 que o país passa a adotar uma administração burocrática.
Segundo Bresser:

O Estado brasileiro, no início do século XX, era um Estado oligárquico e


patrimonial, no seio de uma economia agrícola mercantil e de uma
sociedade de classes mal saída do escravismo.

No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia, palavra que
significa “governo de poucos”. A este pequeno grupo que controlava o governo, Raymundo
Faoro deu o nome de “estamento burocrático”. Um ponto importante aqui é não confundir o
uso do termo “burocracia” sempre como uma referência ao modelo burocrático de
administração defendido por Max Weber. O termo “burocracia” surgiu da junção da palavra
francesa bureau, que significa escritório, com a palavra grega kratos, que significa poder.
Desde o XVII já se falava em “burocracia” para se referir a repartição pública e aos grupos
que administravam o governo. Assim, quando a questão falar em estamento burocrático,
não devemos associá-lo ao modelo racional-legal, mas sim ao grupo de burocratas que
controlava o Estado durante o período patrimonialista. O termo estamento burocrático foi
usado por Faoro para designar o grupo aristocrático-burocrático de juristas, letrados, e
militares, que derivavam seu poder e sua renda do próprio Estado.
Já vimos que são utilizados os termos “sinecura” e “prebenda” para descrever os empregos
públicos, já que significam ocupação rendosa de pouco trabalho. É justamente isso o que
ocorre no patrimonialismo brasileiro, em que os ocupantes de cargos públicos recebem os
cargos como “presentes”, moeda de troca. É tradicional a idéia de que uma função
fundamental do Estado nessa época era garantir empregos para a classe média pobre
ligada por laços de família ou de agregação aos proprietários rurais.
Com o tempo, este estamento passa a ser infiltrado por grupos externos, de origem social
mais baixa, como os militares do Exército. Não podemos mais falar com precisão de um
“estamento patrimonial” já que uma característica dos estamentos é a sua pequena
permeabilidade. Aqui começa a nascer a administração pública burocrática, juntamente com
o autoritarismo burocrático-capitalista que está emergindo através principalmente dos
militares e das revoluções que promovem em nome de uma abstrata “razão”.

6 VARGAS E O MODELO BUROCRÁTICO


Dentro deste contexto e após a crise da bolsa de Nova York em 1929, Getúlio Vargas
comanda um movimento revolucionário que vai marcar a reformulação completa do Estado
brasileiro, abrindo caminho para um amplo processo de modernização social e industrial,
que resultou na incorporação da classe trabalhadora, de setores médios urbanos e da
incipiente burguesia nacional. Este processo será comandado com mão de ferro pelo
ditador, especialmente depois de 1937 com a implantação do Estado Novo.
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A administração burocrática surgiu no quadro da aceleração da industrialização brasileira,


em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de
bens e serviços. Segundo o Plano Diretor:

A implantação da administração pública burocrática é uma conseqüência


clara da emergência de um capitalismo moderno no país.

Assim, a reforma administrativa dá início a implantação do modelo racional-legal no Brasil,


através de um grande esforço de Vargas para normatizar e padronizar os principais
procedimentos da administração pública. É iniciado um amplo processo de criação de
estatutos e normas para as áreas fundamentais da administração pública, principalmente em
três áreas que são consideradas o tripé da implantação da administração burocrática no
país:
 Administração de Materiais
 Administração de Pessoal
 Administração Financeira:
A primeira perna do tripé, a administração de material, deu seu primeiro passo com a
criação da Comissão Permanente de Padronização em 1930 e da Comissão Permanente de
Compras em 1931.
A segunda, com a criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil em, quando
também foram instituídas as Comissões de Eficiência. Cada Ministério de Estado teria a sua
Comissão de Eficiência e uma de suas competências seria justamente apresentar propostas
que ajudassem na racionalização dos seus serviços. A racionalização é a característica
principal que garante o alcance da eficiência nas organizações burocráticas. Em 1938 o
Conselho viria a ser substituído pelo Departamento Administrativo do Serviço Público
(DASP).
O DASP passou a ser seu órgão executor e, também, formulador da nova forma de pensar e
organizar a administração pública. A criação do DASP, ocorrida já nos quadros do Estado
Novo, acontecia em um momento em que o autoritarismo brasileiro voltava com força, mas
agora para realizar a revolução modernizadora do país, industrializá-lo, e valorizar a
competência técnica. Representou, assim, no plano administrativo, a afirmação dos
princípios centralizadores e hierárquicos da burocracia clássica.
Podemos resumir as principais realizações do DASP:
 ingresso no serviço público por concurso,
 critérios gerais e uniformes de classificação de cargos,
 organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento sistemático,
 administração orçamentária,
 padronização das compras do Estado,
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 racionalização geral de métodos.

No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a tentativa
de formação da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito
profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época,
tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar
consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse às necessidades do
Estado. Ainda permaneciam o patrimonialismo e o clientelismo.
Entre as atribuições do DASP estavam previstas também a elaboração da proposta do
orçamento federal e a fiscalização orçamentária. Na prática, porém, as iniciativas relativas à
política orçamentária permaneceram nas mãos do Ministério da Fazenda até 1940. Nesse
ano, a situação foi contornada com a criação, no interior daquele ministério, da Comissão de
Orçamento, cuja presidência passava a ser acumulada pelo presidente do DASP. Somente
no princípio de 1945 o DASP assumiu plenamente a responsabilidade pela elaboração da
proposta do orçamento federal, com a conseqüente extinção da comissão do Ministério da
Fazenda.
Com a queda de Vargas em outubro de 1945, o DASP passou por um profundo processo de
reestruturação, que resultou no seu parcial esvaziamento. A partir de então, suas funções
assumiram um caráter de assessoria, exceto no tocante à seleção e aperfeiçoamento de
pessoal, área em que se manteve como órgão executor. Ele veio a ser extinto apenas em
1986, com o Decreto 93.211, que criou a Secretaria de Administração Pública.
Com o retorno de Vargas ao governo por meio de eleições em 1951 permitiu uma reação da
burocracia a este retorno do clientelismo. Dentro desta reação ocorreu a promulgação da Lei
nº 1.711, que trazia o segundo “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União”. Tal
estatuto passou a reger o trabalho no setor público e o concurso público, mais uma vez,
tornou-se a regra geral de admissão. Portanto, o Estatuto não foi implantado no primeiro
governo Vargas, mas sim no segundo. Ele veio a ser revogado apenas pela Lei 8.112 de
1990, que dispõe do regime jurídico dos servidores civis da União.
O segundo período Vargas não logrou melhorias substantivas: os concursos públicos eram
freqüentemente evitados ou burlados pelas autoridades de órgãos descentralizados, o
serviço público manteve-se ineficiente e a carreira pública permanecia pouco mais do que
um mito, com acirrada luta interna pelo nepotismo, especialmente às vésperas dos períodos
eleitorais, quando proliferavam nomeações a título provisório

7 GOVERNO JK E A ADMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO


Juscelino Kubitschek tomou posse em 1956 e tentou implantar no Brasil a “Administração
para o Desenvolvimento”, consubstanciada no Plano de Metas. A administração para o
desenvolvimento foi um conjunto de idéias que surgiu a partir da década de 1950 que
buscava discutir os meios administrativos necessários para alcançar as metas do
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desenvolvimento político, econômico e social. Defendia que era necessário reformar o


sistema administrativo para transformá-lo em instrumento de modernização da sociedade. A
idéia básica é a de que a administração pública deve se adaptar à nova realidade, agindo de
forma eficiente e dando condições para que os países se desenvolvam.
Outro princípio desta corrente era a necessidade de planejar o desenvolvimento, visando
estabelecer prioridades de investimento de recursos escassos para utilizá-los da melhor
forma possível. Assim, a ação do governo deveria estar intimamente relacionada com o
planejamento.
A aplicação da administração para o desenvolvimento no Brasil resultou, tanto no governo
de JK quanto na ditadura, no crescimento da administração indireta. Como se defendia a
adequação da administração pública às necessidades desenvolvimentistas do país, eram
necessárias estruturas administrativas mais flexíveis do que a rigidez do modelo burocrático
implantado pelo DASP.
O governo JK diagnosticou a incompatibilidade entre a estrutura burocrática vigente e o
novo projeto nacional. Além da sobrevivência de valores tradicionais no núcleo da
burocracia, a implementação do Programa de Metas exigia estruturas flexíveis, não-
burocráticas e uma capacidade de coordenação dos esforços de planejamento. Por isso a
estratégia de JK para enfrentar possíveis embates com a burocracia foi a constituição de
estruturas paralelas para proceder reformas.
Dentro desta lógica da administração paralela, era necessária uma coordenação dos
esforços de planejamento. Esta coordenação política das ações se fazia através de grupos
executivos nomeados diretamente pelo Presidente da República.
Com a implantação do Plano de Metas de JK, que tinha como pré-requisito para sua
implantação a criação de uma gama de organismos de planejamento e consultoria e
comissões de trabalho (os Grupos Executivos), na sua maioria ocupado por pessoas ligadas
aos grupos multinacionais (empresários com qualificação profissional, oficiais militares), foi
formada uma administração paralela que coexistia com o Executivo formal e permitia que os
interesses multinacionais ignorassem os canais tradicionais de formação de decisão,
contornando assim as estruturas de representação do regime populista, dessa forma
evitando assim, em última análise, a crítica pública que poderia ser dirigida aos interesse
escusos das multinacionais e seus associados. São exemplos o Grupo Executivo da
Indústria Automobilística (GEIA) e o Grupo Executivo da Indústria de Construção Naval
(Geicon).

8 DECRETO-LEI N° 200 DE 1967


Desde o início dos anos 60 formara-se a convicção de que a utilização dos princípios rígidos
da administração pública burocrática constituía-se em um empecilho ao desenvolvimento do
país. Na verdade, essa insatisfação datava da década anterior, mas o desenvolvimento
econômico acelerado que ocorria então permitia que as soluções encontradas para
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contornar o problema conseguisse empurrar o problema com a barriga. No momento,


entretanto, em que a crise se desencadeia, no início dos anos 60, a questão retorna.

O Presidente João Goulart nomeou, em 1963, o deputado Amaral Peixoto Ministro


Extraordinário para a Reforma Administrativa. O objetivo era coordenar diversos grupos de
estudos, encarregados da formulação de projetos de reforma administrativa que tornassem
a administração pública mais eficiente. No final desse ano, a Comissão apresentou quatro
projetos importantes, tendo em vista uma reorganização ampla e geral da estrutura e das
atividades do governo.
No entanto, esta iniciativa foi abortada pelo golpe militar de 1964, já que Castello Branco
retirou do Congresso todos os projetos que se encontravam em tramitação. Apesar disso, os
trabalhos da Comissão foram importantes posteriormente, já que serviram como base das
reformas vindouras. Portanto, as reformas que vieram após os trabalhos da Comissão não
apresentavam diagnósticos divergentes, pelo contrário, adotaram muitas de suas diretrizes.
A importância da Comissão Amaral Peixoto não decorre nem de sua produção imediata nem
da implementação de medidas específicas, que, na verdade, não houve. Decorreram dos
diagnósticos propostas e medidas idealizadas que passaram, desde então, a fazer parte do
acervo científico-administrativo brasileiro. A partir daquele momento esse acervo é, com
freqüência, utilizado pelos governantes e, pelo menos em parte, posto em prática.
De novo no poder, os militares promovem, com a ativa participação de civis, a reforma
administrativa de 1967, consubstanciada no Decreto-Lei nº 200. Esta era uma reforma
pioneira, que prenunciava as reformas gerenciais que ocorreriam em alguns países do
mundo desenvolvido a partir dos anos 80, e no Brasil a partir de 1995.
Vimos acima que o CESPE já disse que o Decreto-Lei 200 pode ser considerado o início da
administração gerencial no Brasil. Isto ocorreu na questão abaixo.

1. (CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto n.º


200/1967 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, e
pode ser considerada como o começo da administração gerencial no
Brasil.

Esta questão foi tirada do texto de Bresser Pereira, segundo o qual:

Em síntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da rigidez


burocrática, podendo ser considerado como um primeiro momento da
administração gerencial no Brasil.

Podemos identificar cinco princípios norteadores da reforma:


▪ Planejamento,
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▪ Descentralização,
▪ Delegação de autoridade,
▪ Coordenação e
▪ Controle;
A reforma proposta era, basicamente, no sentido de delegar ao máximo o poder de decisão
para os órgãos de linha, e preferir sempre a contratação de setores e companhias privadas
para a execução de suas políticas. Segundo este modelo, os órgãos administrativos
deveriam se limitar a funções quase que exclusivamente normativas e de supervisão,
enquanto que o setor privado passaria a ter um papel cada vez maior em todas as ações
realmente executivas do governo. As duas premissas implícitas no projeto são, primeiro, a
de que o Estado é sempre um executor incompetente, e que o setor privado pode fazer o
mesmo que ele de forma mais eficaz e barata; e, segundo, que é impossível legislar em
detalhe a atuação dos órgãos de linha da administração pública.
A crença na superioridade da administração privada foi, certamente, um dos fatores que
inspiraram o decreto-lei 200; o outro foi o conhecimento das dificuldades quase insuperáveis
de agir com eficiência dentro do emaranhado de normas e formalismos que hoje existem no
serviço público brasileiro.
Apesar do interesse em aumentar a participação privada na administração pública, o que
ocorreu foi o inverso: o aumento no número de entes estatais. Só que estes novos entes se
encontravam fora do núcleo burocrático, criados a partir da descentralização para a
administração indireta, particularmente para as fundações de direito privado criadas pelo
Estado, as empresas públicas e as empresas de economia mista, além das autarquias, que
já existiam desde 1938.
Através das fundações (que antecipavam as organizações sociais criadas na Reforma
Gerencial de 1995) o Estado dava grande autonomia administrativa para os serviços sociais
e científicos, que passavam, inclusive, a poder contratar empregados celetistas. Através da
autonomia dada às empresas de economia mista viabilizava-se o grande projeto de
industrialização com base em grandes empresas estatais de infra-estrutura e serviços
públicos que já havia sido iniciado nos anos 40, com a criação da Companhia Siderúrgica
Nacional, e acelerado nos anos 50, com a criação da Petrobrás, da Eletrobrás, e da
Telebrás, e do BNDES.
Por outro lado, são criados órgãos normativos superiores que deveriam orientar as novas
entidades e regular o setor. Esta combinação de órgãos normativos superiores, da
administração direta, e órgãos executivos subordinados, organizados como fundações ou
empresas estatais, passou a ser adotada em muitos setores da administração pública. Uma
conseqüência inesperada foi que, na maioria das vezes, as empresas executoras passaram
a concentrar a maior parte da competência técnica e dos recursos financeiros, esvaziando
assim, na prática, as funções de seus órgãos normativos, ou entrando em conflito com eles.
A Constituição de 1967 permitiu a contratação via CLT para o serviço público, e o Decreto-
Lei nº 200 facultava o ingresso, sem concurso, de “especialistas para instituições de
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pesquisa e órgãos especializados”. Isso prejudicou a concretização da tão sonhada


profissionalização do servidor público, já que a administração indireta passou a ser utilizada
como fonte de recrutamento, prescindindo-se, em geral, do concurso público ou, na melhor
das hipóteses, recrutando através de exames específicos de habilitação.
No início da década de 1970, uma nova tentativa se esboçou com a criação da Secretaria de
Modernização e Reforma Administrativa (SEMOR), no âmbito do Ministério do
Planejamento. Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores públicos,
muitos deles com formação em nível de pós-graduação no exterior, que buscou implantar
novas técnicas de gestão, e particularmente de administração de recursos humanos, na
administração pública federal.
De 1979 a 1982 a administração pública federal, embora enfrentando problemas crônicos,
abre duas novas frentes de atuação: a desburocratização e a desestatização. No início dos
anos 80 registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na direção da
administração pública gerencial, com a criação do Ministério da Desburocratização e do
Programa Nacional de Desburocratização - PrND, cujos objetivos eram a revitalização e
agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e
simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência.
A partir de 1979, Hélio Beltrão, que havia participado ativamente da Reforma
Desenvolvimentista de 1967, volta à cena, agora na chefia do Ministério da
Desburocratização do governo Figueiredo. Entre 1979 e 1983 Beltrão transformou-se em um
arauto das novas idéias; criticando, mais uma vez, a centralização do poder, o formalismo
do processo administrativo, e a desconfiança que estava por trás do excesso de
regulamentação burocrática, e propondo uma administração pública voltada para o cidadão.
Seu Programa Nacional de Desburocratização foi por ele definido como uma proposta
política visando, através da administração pública, “retirar o usuário da condição colonial de
súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado”.
As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos
procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa
Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da
administração descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei nº 200/67.
Apesar de todos os avanços em termos de flexibilização, o núcleo estratégico do Estado foi,
na verdade, enfraquecido indevidamente através da estratégia oportunista ou ad hoc do
regime militar de contratar os escalões superiores da administração através das empresas
estatais. Desta maneira, a reforma administrativa prevista no DL 200 ficou prejudicada,
especialmente pelo seu pragmatismo. Faltavam-lhe alguns elementos essenciais para que
houvesse se transformado em uma reforma gerencial do Estado brasileiro, como a clara
distinção entre as atividades exclusivas de estado e as não-exclusivas, o uso sistemático do
planejamento estratégico ao nível de cada organização e seu controle através de contratos
de gestão e de competição administrada. Faltava-lhe também uma clara definição da
importância de fortalecer o núcleo estratégico do Estado.
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9 O RETROCESSO DE 1988
As ações rumo a uma administração pública gerencial são, entretanto, paralisadas na
transição democrática de 1985 que, embora representasse uma grande vitória democrática,
teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos públicos da
administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados para os políticos dos
partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. De outra parte, a alta
burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a
culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo.
Segundo Humberto Falcão Martins:

Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia pública em formular e


implementar políticas sociais e direcionar a administração pública para a
democracia foram sobrepostos pelo imperativo em tornar a administração
pública um instrumento de governabilidade, loteando áreas e cargos em
busca do apoio político necessário à superação das dificuldades da
instabilidade política da transição.

A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um retrocesso burocrático


sem precedentes. Sem que houvesse maior debate público, o Congresso Constituinte
promoveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender para os
serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras
burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova Constituição
determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos
órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis
da União, dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da administração indireta a sua
flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas de
funcionamento idênticas às que regem a administração direta.
Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao clientelismo que dominou o país
naqueles anos. Foi também uma conseqüência de uma atitude defensiva da alta burocracia
que, sentindo-se injustamente acusada, decidiu defender-se de forma irracional.
Segundo Bresser Pereira:

A Constituição irá sacramentar os princípios de uma administração pública


arcaica, burocrática ao extremo. Uma administração pública altamente
centralizada, hierárquica e rígida, em que toda a prioridade será dada à
administração direta ao invés da indireta.

Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho rumo a uma


administração pública gerencial e a reafirmação dos ideais da administração pública
burocrática clássica; de outro lado, dada a ingerência patrimonialista no processo, a
instituição de uma série de privilégios, que não se coadunam com a própria administração
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pública burocrática. Como exemplos, temos a estabilidade rígida para todos os servidores
civis, diretamente relacionada à generalização do regime estatutário na administração direta
e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos integrais sem correlação com
o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor.

10 RUPTURAS NO GOVERNO COLLOR


As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir, engessando a
máquina administrativa. No governo Collor, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e
apenas agravou os problemas existentes, na medida em que se preocupava em destruir ao
invés de construir.
A reestruturação administrativa pretendida pelo governo Collor se inseria no contexto da
modernização do Estado, tratando de privilegiar o ajuste econômico, a desregulamentação,
a desestatização e a abertura da economia. A desregulamentação e a desestatização, como
se recorda, são princípios que já constavam da pauta da reforma administrativa desde o final
dos anos 60, enquanto o ajuste econômico e a abertura comercial se constituíam em
dimensões novas a serem perseguidas pelo governo.
Foi criado em 1990 Programa Federal de Desregulamentação, “fundamentado no princípio
constitucional da liberdade individual, com a finalidade de fortalecer a iniciativa privada, em
todos os seus campos de atuação, reduzir a interferência do Estado na vida e nas atividades
do indivíduo, contribuir para a maior eficiência e o menor custo dos serviços prestados pela
Administração Pública Federal e sejam satisfatoriamente atendidos os usuários desses
serviços”.
As suas diretrizes eram:

 a Administração Pública Federal, em princípio, aceitará como verdadeiras as


declarações feitas pelos administrados, substituindo, sempre que cabível, a
exigência de prova documental ou de controles prévios por fiscalização dirigida
que assegure a oportuna repressão às infrações da lei;
 somente serão mantidos os controles e as formalidades imprescindíveis;
 a atividade econômica privada será regida, basicamente, pelas regras do livre
mercado, limitada a interferência da Administração Pública Federal ao que dispõe
a Constituição;
 sempre que possível, a Administração Pública Federal atuará mediante convênios
entre seus órgãos e entidades, ou entre estes e os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, visando à descentralização da atividade administrativa, à redução dos
custos e à eliminação dos controles superpostos;
 os órgãos e entidades da Administração Pública Federal observarão o
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cumprimento das normas vigentes, editadas na execução do extinto Programa


Nacional de Desburocratização, criado pelo Decreto nº 83.740, de 18 de julho de
1979, bem assim os seus princípios fundamentais.

Do ponto de vista da ação administrativa, a reforma redundou na demissão ou dispensa de


112 mil servidores, entre celetistas não-estáveis, ocupantes de cargos comissionados e de
funções de assessoramento superior; além disso, 45 mil servidores optaram por se
aposentar. O presidente Collor, por outro lado, criou dois megaministérios: da Economia,
Fazenda e Planejamento e da Infra-Estrutura.
A reforma Collor, naquilo que efetivamente se materializou, é vista por um arguto analista
como “desmobilização de ativos”: “Além da desestruturação de setores inteiros da
Administração Federal, esta reforma não deixou resultados perenes, quer em termos de
cultura reformista, quer em termos de metodologias, técnicas ou processos. Sequer um
diagnóstico consistente pode ser elaborado a partir de sua intervenção, pois em nenhum
momento o voluntarismo que a marcou permitiu que a abordagem do ambiente
administrativo se desse de maneira científica”.
Com o impeachment de Collor, assumiu o vice-presidente Itamar Franco. Seu governo
tentou implantar uma reforma administrativa que se caracterizou, inicialmente, pela reversão
da reforma administrativa de Collor, o que implicava na reorganização da estrutura
governamental nos moldes da Nova República, inclusive no que se refere à finalidade de
barganha política por escalões de governo. O governo Itamar Franco permaneceu incapaz
dar início a um processo de ajuste estrutural na administração pública. A barganha
instrumental fortalecia-se pelos momentos delicados do impeachment. Segundo Bresser
Pereira:
No início do governo Itamar Franco a sociedade brasileira começa a se dar conta da crise da
administração pública. Havia, entretanto, ainda muita perplexidade e confusão. A ideologia
burocrática, que se tornara dominante em Brasília a partir da transição democrática, assim
se manteve até o final desse governo.
O governo Itamar concentrou a agenda da administração pública em dois temas: a retórica
anti-corrupção e a recuperação salarial, tratada como "a implementação do princípio
constitucional da isonomia". O governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor os
salários dos servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no governo anterior.

11 PLANO DIRETOR PARA A REFORMA DO APARELHO DO ESTADO


Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidência da República. Ele convoca
então Luiz Carlos Bresser Gonçalves Pereira para assumir o Ministério da Administração
Federal e Reforma do Estado. No mesmo ano ele viria a propor uma reforma gerencial para
a administração pública brasileira, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
(PDRAE)
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A crise do Estado burocrático-industrial ou burocrático desenvolvimentista era fato, mas não


havia proposta para substituir esse modelo a não ser as idéias globalistas, as quais
afirmavam que a globalização importava na perda de relevância dos Estados nacionais e
seu papel, não havendo outra alternativa para as nações senão submeter-se às regras do
mercado globalizado.
O PDRAE baseou-se num diagnóstico de crise do Estado – crise do modo de intervenção,
dos modelos de administração e de financiamento do setor público – e foi concebido
levando-se em conta o conjunto das mudanças estruturais da ordem econômica, política e
social necessárias à inserção do Brasil na nova ordem mundial.
O Plano diretor entendia que a modernização da gestão se daria através da superação da
administração burocrática e dos traços de patrimonialismo existentes no setor público com a
introdução da administração gerencial, contemplando:

 Descentralização e autonomia gerencial com flexibilidade de gestão;


 Atingimento de resultados sob a ótica da eficiência, eficácia e efetividade com
a reorientação dos mecanismos de controle, no caso, de procedimentos para
resultado;
 Foco no cidadão, ao invés de auto-referida;
 Controle social com a introdução de mecanismos e instrumentos que garantam
a transparência, assim como a participação e controle por parte do cidadão.

Diagnóstico
O Plano Diretor buscou traçar um panorama da administração pública para a partir daí traçar
as mudanças necessárias. O primeiro ponto apontado é que o resultado do retrocesso
burocrático de 1988 foi um encarecimento significativo do custeio da máquina administrativa,
tanto no que se refere a gastos com pessoal como bens e serviços, e um enorme aumento
da ineficiência dos serviços públicos.
O maior problema no aumento de gastos com pessoal foi que ele não decorreu do aumento
de servidores ativos. Pelo contrário, houve uma redução do número de servidores do
Executivo em âmbito federal. Embora tenha havido uma substancial diminuição do número
de servidores civis ativos do Poder Executivo da União, que caiu de 713 mil em 1989 para
580 mil em 1995, a participação da folha de pagamentos da União no PIB não se reduziu; na
verdade, aumentou, passando de 2,89% entre 1980-1987 para 3,17% do PIB na média do
período 1988-94. O que ocorreu foi uma mudança no perfil dos servidores: há um crescente
número de inativos comparado com o total de ativos.
Dada essa redução do número de funcionários, não se pode falar em excesso de quadros
na União. O que existe são áreas que concentram um número desnecessário de
funcionários e outras que apresentam déficit, como no caso das atividades finais nos setores
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de saúde e educação. O crescimento dos gastos foi ainda muito mais acentuado nos
estados e municípios, que passaram a receber uma parcela maior da arrecadação tributária.
A participação dos gastos com pessoal na receita da União vinha apresentando uma
tendência histórica crescente. Pode-se observar claramente uma evolução
proporcionalmente maior dos gastos com inativos que com ativos.
Os problemas foram classificados em três dimensões distintas, mas inter-relacionadas:

A. Dimensão institucional-legal: relacionada aos obstáculos de ordem legal para o


alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado;
B. Dimensão cultural: definida pela coexistência de valores patrimonialistas e
principalmente burocráticos com os novos valores gerenciais e modernos na
administração pública brasileira; e
C. Dimensão de gestão: associada às práticas administrativas.

Os problemas, fortemente relacionados com sua dimensão institucional-legal, dependiam de


uma reforma constitucional, ou de mudança na legislação infraconstitucional. Por isso, ainda
no primeiro semestre de 1995, junto com a elaboração do PDRAE, foi elaborada a proposta
de emenda constitucional 175, que iria ser aprovada na EC 19/98.

O aparelho do estado, os tipos de gestão e as formas de propriedade


O PDRAE identificou então quatro segmentos de organização do Estado, formas de
relacionamento com a sociedade, no que concerne à distribuição de responsabilidades. A
partir destes segmentos, seriam definidos:
 As áreas próprias de atuação do estado;
 Os tipos de gestão a serem adotadas;
 As formas de propriedade.
Os quatro segmentos, listados de acordo com a necessidade de presença do Estado, são:

a) Núcleo Estratégico:
Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas
públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estratégicas são
tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no
poder executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e
assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.
Aqui, as decisões devem ser as melhores, atender ao interesse nacional e ter efetividade. O
regime de propriedade deve ser necessariamente estatal.
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b) Atividades Exclusivas:
É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em
que se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar.
Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência
social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas
sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do
meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc. A
propriedade só pode ser também estatal.

c) Atividades Não-Exclusivas:
Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações
públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de
Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos
fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas”
relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses
serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o
resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor:
as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. A situação ideal de
propriedade é, nesse caso, a pública não-estatal.

d) Produção de Bens e Serviços para o Mercado:


Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas
voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as
do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para
realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o
controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no caso de privatização, a
regulamentação rígida. Aqui a propriedade privada é a regra.

Cada um destes quatro setores referidos apresenta características peculiares, tanto no que
se refere às suas prioridades, quanto aos princípios administrativos adotados.
No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, e, em seguida,
que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade é mais importante que a eficiência. O que
importa saber é, primeiro, se as decisões que estão sendo tomadas pelo governo atendem
eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a
sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as decisões, estas
são de fato cumpridas. Já no campo das atividades exclusivas de Estado, dos serviços não-
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exclusivos e da produção de bens e serviços o critério eficiência torna-se fundamental. O


que importa é atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo.
Aqui, o princípio administrativo fundamental é o da efetividade, entendido como a
capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurança as decisões tomadas, é
mais adequado que haja um misto de administração pública burocrática e gerencial.
No setor das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou não exclusivos, o
importante é a qualidade e o custo dos serviços prestados aos cidadãos. O princípio
correspondente é o da eficiência, ou seja, a busca de uma relação ótima entre qualidade e
custo dos serviços colocados à disposição do público. Logo, a administração deve ser
necessariamente gerencial. O mesmo se diga, obviamente, do setor das empresas, que,
enquanto estiverem com o Estado, deverão obedecer aos princípios gerenciais de
administração.

Formas de Propriedade
Ainda que vulgarmente se considerem apenas duas formas, a PROPRIEDADE ESTATAL e
a PROPRIEDADE PRIVADA, existe no capitalismo contemporâneo uma terceira forma,
intermediária, extremamente relevante: a PROPRIEDADE PÚBLICA NÃO-ESTATAL,
constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum
indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público.
O tipo de propriedade mais indicado variará de acordo com o setor do aparelho do Estado.
A questão da propriedade é essencial no modelo da Reforma Gerencial. No núcleo
estratégico e nas atividades exclusivas do Estado, a propriedade será, por definição, estatal.
Na produção de bens e serviços há, em contraposição, um consenso cada vez maior de que
a propriedade deve ser privada, particularmente nos casos em que o mercado controla as
empresas comerciais. No domínio dos serviços sociais e científicos a propriedade deverá
ser essencialmente pública não-estatal. As atividades sociais, principalmente as de saúde,
educação fundamental e de garantia de renda mínima, e a realização da pesquisa científica
envolvem externalidades positivas e dizem respeito a direitos humanos fundamentais. São,
portanto, atividades que o mercado não pode garantir de forma adequada através do preço
e do lucro. Logo, não devem ser privadas. Por outro lado, uma vez que não implicam no
exercício do poder de Estado, não há razão para que sejam controladas pelo Estado, e de
se submeter aos controles inerentes à burocracia estatal, contrários à eficiência
administrativa, que a Reforma Gerencial pode reduzir, mas não acabar. Logo, se não devem
ser privados, nem estatais, a alternativa é adotar-se o regime da propriedade pública não-
estatal, é utilizar organizações de direito privado, mas com finalidades públicas, sem fins
lucrativos.
No núcleo estratégico a propriedade tem que ser necessariamente estatal. Nas atividades
exclusivas de Estado, onde o poder extroverso de Estado é exercido, a propriedade também
só pode ser estatal.
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Já para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal é a pública não-


estatal. Não é a propriedade estatal porque aí não se exerce o poder de Estado. Não é, por
outro lado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo de serviço por definição
subsidiado. A propriedade pública não-estatal torna mais fácil e direto o controle social,
através da participação nos conselhos de administração dos diversos segmentos envolvidos,
ao mesmo tempo que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organizações nesse
setor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela possível dentro do
aparelho do Estado. Em compensação seus dirigentes são chamados a uma
responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gestão da instituição.
No setor de produção de bens e serviços para o mercado a eficiência é também o princípio
administrativo básico e a administração gerencial, a mais indicada. Em termos de
propriedade, dada a possibilidade de coordenação via mercado, a propriedade privada é a
regra. A propriedade estatal só se justifica quando não existem capitais privados disponíveis
- o que não é mais o caso no Brasil - ou então quando existe um monopólio natural. Mesmo
neste caso, entretanto, a gestão privada tenderá a ser a mais adequada, desde que
acompanhada por um seguro sistema de regulação.

12 O GOVERNO LULA
Em seu primeiro ano de mandato, o governo Lula lançou o Plano “Gestão pública para um
país de todos”. Tal documento partiu do pressuposto de que “tanto os desafios contextuais
quanto as condições de funcionamento dos Estados — principalmente aqueles em
desenvolvimento —, exigem ações no sentido de se buscar seu fortalecimento institucional”.
Além disso:

“O quadro de desigualdades clama por um Estado ativista, promotor da


justiça social; o de escassez clama por esforços de otimização; o quadro
global competitivo requer um Estado regulador e uma gestão econômica
consistente; e a conquista da democracia exige um novo padrão de
deliberação que considere o cidadão como o foco da ação pública”.

O Plano tinha como objetivo principal fortalecer o Estado através de:


1. redução do “déficit institucional”, definido como a ausência do Estado onde ele
deveria estar atuando,
2. aumento da governança, que significaria promover a capacidade do governo em
formular e implementar políticas públicas e em decidir, entre diversas opções,
qual a mais adequada.
3. aumento da eficiência, otimizando recursos (fazer mais e melhor com menos)
4. transparência e participação, assegurando, dessa forma, o comprometimento da
sociedade e a legitimação do processo.
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O Plano fala em “déficit institucional”. Este é um termo bastante usado pelo Governo Lula
para se referir “ausência do Estado onde este deveria estar atuando”. Ele “é resultado de um
processo histórico de construção nacional, que produziu um Estado incompleto, cujas
lacunas vão sendo progressivamente preenchidas pelo ‘não-Estado’ — desde o crime
organizado, que afronta a cidadania, ao mercado, que ignora a eqüidade”. O déficit se
manifesta tanto na amplitude do atendimento dado pelas instituições públicas, quanto na
qualidade desse atendimento.
Nas organizações do Poder Executivo Federal, o Plano de Gestão Pública tinha como
objetivo contemplar, no médio e longo prazos:
 a redefinição das estratégias,
 a recomposição da força de trabalho,
 a reconfiguração das estruturas e processos
 o redimensionamento de recursos em bases mais eficientes e direcionadas
para resultados.
A construção do novo modelo de gestão pública deveria pautar-se nos seguintes princípios
ou premissas orientadoras:
 O Estado como parte essencial da solução, voltado à redução das desigualdades e à
promoção do desenvolvimento;
 O cidadão como beneficiário principal. Trata-se de considerá-lo membro de uma
comunidade cívica, organizada e plena de direitos e deveres, ampliando-se a
consciência cidadã, recriando-se a solidariedade e definindo-se critérios de justiça
social; o cidadão não é um mero consumidor de bens ou serviços públicos;
 O Plano de Gestão Pública como uma definição de Governo, supraministerial,
independentemente da origem das proposições iniciais, das modificações, das
exclusões e das inclusões incorporadas durante o processo de discussão. A proposta
de gestão pública deve ser construída coletivamente, sendo o Presidente da
República o seu empreendedor máximo;
 Integração do Plano de Gestão Pública às demais políticas de Governo. Com o
endosso do Presidente da República, o Plano adquire poder de integração de
políticas. Será um instrumento de geração de resultados, flexível para permitir
soluções específicas para as diversas áreas da ação governamental, ao mesmo
tempo em que impede a fragmentação e a coexistência de políticas, projetos, e
programas concorrentes e/ou contraditórios;
 Envolvimento, mobilização, incentivo e participação dos servidores e demais atores
envolvidos são fundamentais. A definição de estratégias de intervenção ou indução
de processos de mudança deve ser baseada na adesão das organizações e setores,
na capacitação e na motivação intensivas, além da troca constante de informações.
Superam-se, assim, as transformações baseadas predominantemente no caráter
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legalista e coercitivo, em favor de uma abordagem que resgate a formulação de


políticas de gestão baseadas em incentivos institucionais e pessoais;
 Problemas em busca de soluções. O Plano de Gestão Pública será formulado a partir
de diagnóstico abrangente e sistemático, que identifique problemas e suas causas e
não apenas seus sintomas. Abrangente, para permitir a identificação de problemas
sistêmicos e transversais; e contínuo, para dotar de maior racionalidade as decisões
estratégicas sobre objetivos e ações;
 Pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias. A escolha será feita em
função dos problemas identificados no diagnóstico ao invés da adoção, a priori, de
modismos gerenciais que possam induzir à transplantação acrítica de idéias e
Na Estruturação da Administração Pública Federal seriam realizadas intervenções no curto e
no longo prazos, no sentido de se proceder:
 à recomposição da força de trabalho do setor público, segundo as necessidades e
requisitos identificados, além do redesenho dos sistemas de cargos, carreiras,
benefícios e concursos;
 ao realinhamento de salários, de carreiras, posições e condições gerenciais da
burocracia;
 à definição de requisitos e modalidades de capacitação técnica e gerencial
permanente de servidores;
 à promoção da saúde ocupacional e melhoria da qualidade de vida;
 ao redesenho de estruturas e processos de trabalho, mediante, inclusive, adoção de
novas concepções institucionais, e o conseqüente redimensionamento de recursos
orçamentários, logísticos e de tecnologias da informação, de forma intensiva e em
bases confiáveis;
 à integração entre planejamento e orçamento, tanto no que se refere à elaboração
quanto à execução e avaliação orçamentária;
 à redefinição de marcos regulatórios e à conseqüente redefinição do papel das
agencias reguladoras;
 ao aprimoramento dos mecanismos de controle e prestação de contas;
 à simplificação administrativa, reduzindo-se os requisitos de formalidades processuais
e tornando as decisões mais ágeis e próximas dos interessados;
 à definição de indicadores objetivos de desempenho organizacional, que permitam
uma contratualização efetiva de resultados e a avaliação do custo-benefício, dotando
o processo orçamentário de mais racionalidade;
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 ao estabelecimento de formas de interlocução, participação e atendimento ao


cidadão, que o informe a respeito de seus interesses legítimos e proporcione uma
prestação de serviços condizente com altos padrões de qualidade; e
 ao estabelecimento de altos padrões de conduta ética e de transparência no trato de
questões públicas.
Após o período de vigência do Plano, podemos observar algumas medidas que foram
adotadas. Duas das ações da estruturação da administração pública federal eram a
recomposição da força de trabalho do setor público, segundo as necessidades, e o
realinhamento de salários, de carreiras, posições e condições gerenciais da burocracia. O
gráfico abaixo mostra o crescimento do número de servidores que entraram para a
administração pública federal no governo Lula em comparação com o segundo mandato do
governo FHC.

Por sua vez, ocorreu um efetivo realinhamento salarial dos servidores, obedecendo a uma
seletividade pela qual foram privilegiadas as carreiras de órgãos que exercem funções
estratégicas de Estado.
O Plano fala em redefinição de marcos regulatórios e à conseqüente redefinição do papel
das agencias reguladoras. Em 2003 o Governo Lula encaminhou ao Congresso Projeto de
Lei para regulamentar a atividade das agências reguladoras. Desde então tal projeto está no
Congresso. Vi uma notícia de que a Câmara estava tentando votá-lo neste final de ano.
Em 2005 foi criado o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização
(Gespública), como a fusão do Programa da Qualidade no Serviço Público com o Programa
Nacional de Desburocratização. O seu principal objetivo é contribuir para a melhoria da
qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e para o aumento da
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competitividade do País, implantando programas de qualidade e produtividade nos órgãos e


entidades públicos, tornando-os mais eficientes na administração dos recursos públicos e
mais voltados para o atendimento às demandas da sociedade do que para os seus
processos burocráticos internos. Veremos o Gespública em outra aula.

13 DO ESTADO DE BEM-ESTAR AO ESTADO REGULADOR


Vimos que a crise da burocracia e surgimento da administração gerencial estão inseridas
num contexto de crise do Estado. Desde a II Guerra Mundial o mundo passava por uma “era
dourada”, com altas taxas de crescimento, o que permitia que o Estado desempenhasse
uma série de responsabilidades perante a sociedade. No entanto, a partir da década de
1970 agravam-se as condições de financiamento do poder público.
Os anos 1920 e 1930 assinalam um grande passo para a constituição do Welfare State, ou
Estado de Bem-Estar Social. A Primeira Guerra Mundial, assim como a Segunda, permitem
experimentar a maciça intervenção do Estado, tanto na produção (indústria bélica), como na
distribuição (gêneros alimentícios e sanitários). A grande crise de 1929, com as tensões
criadas pela inflação e pelo desemprego, provoca em todo o mundo ocidental um forte
aumento das despesas públicas para a sustentação do emprego e das condições de vida
dos trabalhadores.
Os estados se viram no meio de uma grave crise econômica com um número cada vez
maior de pessoas atingindo os níveis da pobreza e da indigência. Como respostas à crise
foram postas em prática as idéias econômicas de John Maynard Keynes, que defendia um
papel mais interventor do Estado na economia de forma a estimular a demanda e, por
conseqüência, o crescimento.
Alguns também atribuem o surgimento e crescimento do estado do bem-estar social às
concessões da burguesia às classes trabalhadoras como forma de se opor as idéias
comunistas após a vitória bolchevista na Rússia.
Guedes afirma que:

A definição de welfare state pode ser compreendida como um conjunto de


serviços e benefícios sociais de alcance universal promovidos pelo Estado
com a finalidade de garantir uma certa "harmonia" entre o avanço das
forças de mercado e uma relativa estabilidade social, suprindo a sociedade
de benefícios sociais que significam segurança aos indivíduos para
manterem um mínimo de base material e níveis de padrão de vida, que
possam enfrentar os efeitos deletérios de uma estrutura de produção
capitalista desenvolvida e excludente.

Segundo Bobbio:
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O Estado de Bem-Estar (Welfare state), ou Estado assistencial, pode ser


definido, à primeira análise, como Estado que garante tipos mínimos de
renda, alimentação saúde, habitação, educação, assegurados a todo o
cidadão, não como caridade, mas como direito político.

Contudo, o simples compromisso do Estado na prestação de serviços sociais não


configuraria o Estado de Bem-Estar Social. Bobbio afirma que o exemplo mais próximo da
definição é a política posta em prática na Grã-Bretanha a partir da Segunda Guerra Mundial,
quando foram aprovadas providências no campo da saúde e da educação, para garantir
serviços idênticos a todos os cidadãos, independentemente da sua renda. Segundo o autor:

Na realidade, o que distingue o Estado assistencial de outros tipos de


Estado não é tanto a intervenção direta das estruturas públicas na
melhoria do nível de vida da população quanto o fato de que tal ação é
reivindicada pelos cidadãos como um direito.

Portanto, é preciso chegar a Inglaterra dos anos 1940 para encontrar afirmação explícita do
princípio fundamental do Estado de Bem-Estar:

Independentemente de sua renda, todos os cidadãos, como tais, têm


direito de ser protegidos – com pagamento em dinheiro ou com serviços –
contra situações de dependência de longa duração (velhice, invalidez) ou
de curta (doença, desemprego, maternidade).

Assim, o princípio básico do estado do bem-estar social é que TODO cidadão tem o direito a
um conjunto de bens e serviços que deveriam ter seu fornecimento garantido diretamente
pelo Estado. O Estado de Bem-Estar defende a cobertura universal, ou seja, todos têm
direito, não só os mais pobres. Esses direitos incluiriam a educação em todos os níveis, a
assistência médica gratuita, o auxílio ao desempregado, a garantia de uma renda mínima,
recursos adicionais para a criação dos filhos etc.
Pode-se dizer que na história brasileira, mesmo considerando suas especificidades, não se
constituiu um sistema de seguridade social próximo do modelo que ficou conhecido como
Welfare State. Talvez seja mais coerente considerar que, durante todo o processo histórico
de formação e estruturação das formas do Estado moderno no Brasil, não se tenha
implementado mais do que apenas algumas políticas de bem-estar social.
No Brasil e nos países latino-americanos da periferia do mundo capitalista, a dimensão
social não foi aplicada da mesma forma que nos países desenvolvidos. O Estado nacional-
desenvolvimentista é característico desse grupo nessa época, e se preocupava em
promover a industrialização por meio da ação direta do Estado, como criador e
impulsionador de empresas estatais industriais.
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A CF/88 foi o máximo que nos aproximamos de um Estado de Bem-Estar Social, já que ela
faz a previsão de uma série de direitos sociais e o atendimento deles por parte do Estado.
Apesar de a Constituição rezar pela garantia de um modelo de seguridade social aos
cidadãos, incorporando todos os trabalhadores (informais, marginalizados, da Zona Rural
etc.) ao sistema de proteção social, as condições deterioradas do financiamento do setor
público inviabilizaram a ampliação dos gastos sociais e execução de políticas públicas.
Outro grande fator, responsável pelo retrocesso no processo de construção de um sistema
mais amplo de seguridade social no Brasil, foi o drástico movimento de desmonte do
aparelho estatal federal realizado pelo governo Collor de Mello. As principais vítimas desse
processo foram as áreas de assistência social e os programas públicos de universalização
dos direitos sociais explícitos na Carta Magna.
A partir da década de 1970, com as duas crises do petróleo e a crise da conversibilidade do
dólar, pioram consideravelmente as condições para os Estados se financiarem. Tem fim a
“Era Dourada” do pós-guerra e agrava-se a crise fiscal nos Estados. Iniciou-se aos poucos
um processo que culminaria na condenação por parte de diversos economistas desse
modelo de organização social. Segundo as novas teorias neoliberais, o Estado de bem-estar
social era inviável, contrário ao desenvolvimento econômico e um entrave ao livre comércio.
O “estado provedor” incentivaria a inércia e inibiria a criatividade e o espírito empreendedor.
Os elevados gastos realizados pelo governo e a manutenção do pleno emprego só podiam
resultar em altos índices de inflação.
Enquanto os Estado tinham capacidade de financiamento e as demandas da sociedade não
eram complexas, a burocracia conseguia da conta do recado. No entanto, a partir do
momento que os recursos do Estado tornam-se escassos e a sociedade aumenta cada vez
mais suas exigências, fica claro que a administração pública tem que ser mais eficiente.
Com toda a insatisfação da sociedade em relação ao modelo burocrático, que era caro,
ineficiente e não conseguia proteger o patrimônio público, começam a surgir as teorias em
busca de uma administração gerencial. Ao mesmo tempo, a crise fiscal demonstra que o
Estado de bem-estar social era inviável, o que provocou o aparecimento das teorias
neoliberais. Segundo Bresser Pereira:

A administração pública gerencial é freqüentemente identificada com as


idéias neoliberais por outra razão. As técnicas de gerenciamento são
quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se implantam
programas de ajuste estrutural que visam enfrentar a crise fiscal do
Estado.

Surgem então o neoliberalismo e também as reformas gerenciais, que pregavam a redução


do tamanho do aparelho estatal. Vimos que o Managerialism, ou gerencialismo puro,
primeiro período da administração gerencial, ficou marcado pela busca da eficiência, da
produtividade, e pela defesa da redução do tamanho do Estado.
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No entanto, não podemos associar a administração gerencial a busca pelo Estado Mínimo, o
que acontecia no neoliberalismo. A administração gerencial passa a defender um Estado
menor, mas que ainda atua, regulando a atividade econômica. Estudaremos em outra aula o
Empreendedorismo Governamental. Esta é uma escola que tem início com a publicação do
livro “Reinventando o Governo”, de David Osborne e Ted Gaebler. Uma das idéias principais
do livro pode ser exemplificada pela seguinte frase:

“A palavra governo vem de um vocábulo que significa navegar, e o papel do


governo é navegar — prestar serviço é remar, e o governo não é bom remador”.

Segundo esta nova mentalidade, os investimentos, seja em infra-estrutura, seja em


prestação de serviços, serão realizados pela iniciativa privada, cabendo ao Estado os papéis
de indutor, articulador, catalisador, orientador e controlador dessas atividades ao lado,
logicamente, das suas responsabilidades diretas quanto às iniciativas de caráter social, tais
como educação, saúde pública, segurança etc. Segundo pitonisas neoliberais mais radicais,
a regulação tornar-se-á a principal e talvez a única atividade do Estado.
Um dos traços marcantes desta mudança foi a criação das agências reguladoras. O
nascimento dessas agências está diretamente relacionado com o processo de privatização
de serviços públicos ocorrido na década passada. O Estado deixou de exercer determinadas
tarefas, que foram repassadas para a iniciativa privada, mas não pôde apenas esquecer tais
setores. É preciso fiscalizá-los e regulá-los. Para tanto, instituiu as agências reguladoras.

14 MUDANÇAS INSTITUCIONAIS
O PDRAE trouxe uma série de mudanças institucionais na administração pública brasileira.
Veremos agora as principais mudanças.

Agências Reguladoras
As agências reguladoras foram incorporadas ao direito brasileiro em decorrência do
processo de privatização de serviços públicos promovido no Brasil na década passada. O
Estado transferiu ao setor privado determinadas atividades até então por ele diretamente
exercidas, tais como os serviços de telecomunicações e de fornecimento de energia elétrica.
Entretanto, apesar da sua retirada da prestação direta desses serviços, não teria o Estado
como se furtar a continuar neles intervindo, por meio de sua regulação e fiscalização. Para
tanto, instituiu as agências reguladoras.
Marcelo Alexandrino define as Agências Reguladoras desta forma:

Trata-se de entidades administrativas com alto grau de especialização


técnica, integrantes da estrutura formal da Administração Pública, no mais
das vezes instituídas sob a forma de autarquias de regime especial, com a
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função de regular um setor específico de atividade econômica, ou de


intervir de forma geral sobre relações jurídicas decorrentes destas
atividades, que devem atuar com a maior independência possível perante
o Poder Executivo e com imparcialidade com relação às partes
interessadas (Estado, setores regulados e sociedade).

Por sua vez, para Maria Sylvia Zanella di Pietro há dois tipos de agências reguladoras em
nosso ordenamento jurídico:
1. As que exercem poder de polícia, a partir de limitações administrativas
determinadas em lei, de que são exemplos a Agência nacional de Saúde
Pública Complementar (ANS), criada pela Lei 9.961/2.000, e a Agência
nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), instituída pela Lei. 9.872/99;
2. As que exercem poder regulatório e fiscalizatório de atividades objeto de
concessão, permissão ou autorização de serviço público (energia elétrica,
telecomunicações etc), ou de concessão para exploração de bem público
(petróleo e outros recursos minerais, rodovias etc).
As atuais agências reguladoras têm sido instituídas sob a forma de autarquias. Isto tem dois
objetivos. O primeiro é permitir que possam exercer atividades típicas do Poder Público.
Segundo entendimento do STF, apenas pessoas jurídicas de direito público podem exercer
atribuições típicas de Estado. O segundo é conferir maior independência a essas agências,
retirando elas da subordinação hierárquica da administração direta.
Contudo, o legislador vai além, caracterizando-as como “autarquias em regime especial”,
que pode ser traduzido, nos termos de cada lei instituidora, em prerrogativas especiais,
normalmente relacionadas à ampliação de sua autonomia administrativa e financeira. Para
exemplificar, a seguir está o art. 8º, § 2º, da Lei 9.472/97, que trata da ANATEL:

§ 2º A natureza de autarquia especial conferida à Agência é caracterizada


por independência administrativa, ausência de subordinação hierárquica,
mandato fixo de seus dirigentes e autonomia financeira.

A Lei n.º 9.986/2000, que dispõe sobre a gestão de recursos humanos das agências
reguladoras, determina que:

Art. 9º Os Conselheiros e os Diretores somente perderão o mandato em


caso de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de
processo administrativo disciplinar.

Parágrafo único. A lei de criação da Agência poderá prever outras


condições para a perda do mandato.
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Portanto, para conferir maior autonomia das agências reguladoras, seus diretores terão
mandato fixo, fixado na lei de criação da agência, e só poderão perder o cargo em virtude de
decisão judicial ou processo administrativo disciplinar. Contudo, a lei de criação da agência
pode estabelecer outras formas de perda de mandato.
Apesar de possuírem maior independência, não significa que não há nenhum tipo de
controle por parte do Executivo. Elas se submetem aos princípios da administração pública e
ao poder de supervisão do ministério ou secretaria a que estejam vinculadas. Assim, apesar
de seus diretores possuírem mandato fixo, podem ser retirados do cargo por processo
administrativo caso infrinjam algum dos princípios.
As agências reguladoras possuem as mesmas atribuições que estariam na competência do
poder concedente na assinatura de contratos administrativos com particulares, como:
regulamentar os serviços que constituem objeto de delegação, realizar o procedimento
licitatório para escolha do concessionário, permissionário ou autorizatário, celebrar o
contrato de concessão ou permissão ou praticar ato unilateral de outorga de autorização,
definir o valor da tarifa e da sua revisão ou reajuste, controlar a execução dos serviços,
aplicar sanções, encampar, decretar a caducidade, intervir, fazer a rescisão amigável, fazer
a reversão dos bens ao término da concessão, exercer o papel de ouvidor de denúncias e
reclamações dos usuários. Isso significa que a lei, ao criar a agência reguladora, está
tirando do Poder Executivo todas essas atribuições para colocá-las nas mãos da agência.
Isto é um dos motivos pelos quais a criação de Agências Reguladoras é de competência do
Presidente da República.
O art. 37 da CF/88 determina que as autarquias só poderão ser criadas por meio de lei
específica.

XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e de
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas
de sua atuação;

A criação de agências reguladoras se insere na iniciativa privativa do Presidente da


República, conforme o art. 61 da CF/88:

§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública,


observado o disposto no art. 84, VI

Isto se deve ao fato, inclusive, de que a competência para prestar e regular os serviços
públicos é do Executivo. Portanto, somente ele pode abrir mão de suas competências.
As agências reguladoras também possuem poder normativo para regulamentar aspectos
que a lei não adentrou ou deixou margens para interpretação. Elas não poderiam se
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sobrepor ao princípio da legalidade e inovar inicialmente na ordem jurídica. Ressaltando-se


essa limitação, elas podem expedir normas de caráter eminentemente técnico, no setor a
elas afeto. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

não podem regular matéria não disciplinada em lei, porque os


regulamentos autônomos não têm fundamento constitucional no direito
brasileiro, nem podem regulamentar leis, porque essa competência é
privativa do chefe do Poder Executivo e, se pudesse ser delegada, essa
delegação teria que ser feita pela autoridade que detém o poder
regulamentar e não pelo legislador (...) As normas que podem baixar
resumem-se ao seguinte: (a) regular a própria atividade da agência por
meio de normas de efeitos internos; (b) conceituar, interpretar, explicitar
conceitos jurídicos indeterminados contidos em lei, sem inovar na ordem
jurídica.

Contudo, o que tem ocorrido na prática é que as agências reguladoras possuem uma
abrangente competência normativa, efetivamente inovando a ordem jurídica. O CESPE tem
adotado a posição de que pode ser conferido às agências reguladoras o exercício de um
abrangente poder normativo no que respeita às áreas de sua atuação, mas não pode ser
exercido quanto às matérias reservadas à lei, pela Constituição. Elas poderiam somente
editar atos secundários. Tais atos serão atos normativos delegados ou autorizados pela lei,
restritos às áreas técnicas de competência da agência. Tais atos criam, modificam ou
extinguem direitos, mas devem sempre ser editados nos termos da lei.
Dentro do processo de flexibilização e do direcionamento para o controle de resultados, a
reforma administrativa buscou conferir maior liberdade de ação para as agências
reguladoras. Um exemplo disso é que elas não se submetem a mesma burocracia nas
licitações que os demais órgãos e entidades públicas. A Lei 9.986 de 2000 permitiu que as
agências reguladoras usassem o pregão e a consulta, sendo que as regras poderiam ser
estabelecidas em regulamento próprio, conferindo maior flexibilidade nos processos de
compras.

Art. 37. A aquisição de bens e a contratação de serviços pelas Agências


Reguladoras poderá se dar nas modalidades de consulta e pregão, observado o
disposto nos arts. 55 a 58 da Lei no 9.472, de 1997, e nos termos de regulamento
próprio.

Parágrafo único. O disposto no caput não se aplica às contratações referentes a


obras e serviços de engenharia, cujos procedimentos deverão observar as
normas gerais de licitação e contratação para a Administração Pública.
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Teoria da Agência
Nem sempre a atuação das agências reguladoras está livre de ingerências, tanto do Estado
quanto do setor privado por ela regulado. Um dos maiores obstáculos a sua atuação é a
“assimetria de informações”. Para poder exercer sua função reguladora, determinando
regras a serem seguidas, concedendo contratos de prestação de serviços, ajustando tarifas,
as agências são muito dependentes da informação, principalmente daquela fornecida pelas
empresas que são por ela reguladas. O problema é que nem sempre a informação é
confiável.
Para entender melhor esta relação entre regulador e regulado, é preciso conhecermos
alguns princípios da Teoria da Agência (o termo “agência” aqui não é uma referência às
agências reguladoras). As relações contratuais quer explícitas ou implícitas, delimitam a
figura de um sujeito ativo que recebe o nome genérico de principal (aquele que contrata), e
de um sujeito passivo chamado agente (aquele que é contratado). A suposição básica
existente na relação principal-agente é de que o agente agirá em favor do principal e que por
isso receberá alguma recompensa.
O agente, ou contratado, deverá desempenhar certas funções, de acordo com os critérios do
principal, ou contratante. No entanto, em muitos casos o principal tem certa dificuldade em
saber se o agente está realmente cumprindo com suas obrigações de forma satisfatória.
Aqui entra a assimetria de informação. O agente dispõe de um conjunto de possíveis
comportamentos a adotar, suas ações afetam o bem-estar entre as partes e dificilmente são
observáveis pelo principal.
Decorrentes da assimetria de informações, surgem outros dois problemas:
 Seleção adversa = quando são selecionados os agentes com maior risco. Se a
indústria de seguros de vida praticar um preço baseado na média de risco das
pessoas, saíra perdendo porque quem terá maior propensão a fazer seguros serão as
pessoas com maior risco. Por isso que são praticados preços de acordo com o risco
de cada um.
 Risco moral = uma das partes envolvidas em um contrato não dispõe de condições
ou mecanismos para monitorar as ações e as atitudes da outra parte envolvida, que
pode ter um comportamento de risco. Muitas pessoas com plano de saúde passam a
usar os serviços médicos numa proporção bem maior do que quando não tinham o
plano. Também existe para o agente. Por exemplo, quando o Estado determina
alguns critérios no momento da contratação das empresas privadas e depois passa a
usar outras regras.
Por fim, existe também a captura das agências reguladoras, quando o órgão regulador
passa a confundir o bem comum com os interesses da indústria por ele regulamentada e
defende mais os interesses da indústria regulada do que da sociedade.
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Agências Executivas
Na lição de Maria Sylvia Zanella di Pietro,

Agência executiva é a qualificação dada à autarquia ou fundação que


tenha celebrado contrato de gestão com o órgão da Administração Direta a
que se acha vinculada, para melhoria da eficiência e redução de custos.
Em regra, não se trata de entidade instituída com a denominação de
agência executiva. Trata-se de entidade preexistente (autarquia ou
fundação governamental) que, uma vez preenchidos os requisitos legais,
recebe a qualificação de agência executiva, podendo perdê-la, se deixar
de atender aos mesmos requisitos.

O PDRAE não falava ainda em Agências Executivas, mas sim em Agências Autônomas, que
constituía um projeto básico voltado para a dimensão da gestão. Segundo o Plano:

A responsabilização por resultados e a conseqüente autonomia de gestão


inspiraram a formulação deste projeto, que tem como objetivo a
transformação de autarquias e de fundações que exerçam atividades
exclusivas do Estado, em agências autônomas, com foco na modernização
da gestão.

Para dar prosseguimento a este projeto, primeiro foi preciso alterar a CF/88, o que veio a
ocorrer com a Emenda Constitucional n.º 19 de 1998, que inseriu o § 8º no art. 37:

§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e


entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante
contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que
tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou
entidade, cabendo à lei dispor sobre:

I - o prazo de duração do contrato;

II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,


obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

III - a remuneração do pessoal

Só que há um ponto IMPORTANTE aqui. O contrato de gestão não é usado somente com
as Agências Executivas. Qualquer órgão público da administração direta ou entidade da
administração indireta pode assinar contrato de gestão. A LRF também dispôs sobre isso:
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Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se


estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá
de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sem prejuízo do
disposto no inciso II do § 5º do art. 165 da Constituição.

A definição de empresa controlada está no art. 2º da LRF:

II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com


direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação;

Neste caso, a empresa controlada que assinar contrato de gestão não será qualificada como
Agência Executiva, já que somente recebem esta qualificação as autarquias e fundações
públicas que desempenhem atividades exclusivas de Estado. Segundo a Lei 9.649/98:

Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a


autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos:

I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento


institucional em andamento;

II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério


supervisor.

§ 1º A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do


Presidente da República.

Como podemos ver no art. 51, a concessão do status de Agência Executiva depende do
preenchimento de dois requisitos pela entidade:
 A celebração de contrato de gestão com o respectivo Ministério Supervisor;
 A existência de um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento
institucional, voltado para a melhoria da qualidade de gestão e para a redução de
custos, já concluído ou em andamento.
Segundo o MARE, as agências executivas teriam uma maior autonomia em três áreas,
basicamente:
 orçamento e finanças;
 gestão de recursos humanos;
 serviços gerais e contratação de bens e serviços.
No que se refere ao aspecto orçamentário-financeiro, pretendia-se que as Agências
Executivas tivessem seu orçamento disposto de uma forma mais agregada, com os recursos
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alocados em apenas um projeto ou sub-atividade, respeitada a distinção entre os grupos de


despesa (pessoal e outros custeios e capital).
Em relação à gestão de recursos humanos, buscava-se uma relação com os servidores
baseada no desempenho e no mérito, com a definição de mecanismos financeiros de
reconhecimento, como, por exemplo, a concessão de formas de bonificação por
desempenho.

Quanto à gestão dos serviços gerais e contratação de bens e serviços, objetiva-se dotar as
Agências Executivas de um mínimo essencial de autonomia de gestão. A concessão de um
limite diferenciado de dispensa de licitação para contratação de serviços, compras e obras
de engenharia, como dispõe o art. 24 da Lei 8.666:

Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste


artigo serão 20% (vinte por cento) para compras, obras e serviços
contratados por consórcios públicos, sociedade de economia mista,
empresa pública e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da lei,
como Agências Executivas.

Organizações Sociais
O segundo tipo de contrato de gestão existente é o assinado com entidades de direito
privado que recebem a qualificação de Organizações Sociais. A definição deste tipo de
contrato de gestão está na Lei 9.637 de 2000:

Art. 5º Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o


instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como
organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para
fomento e execução de atividades relativas às áreas relacionadas no art.
1º.

O contrato de gestão é um contrato de parceria, que busca conceder fomento para que as
OS prestem serviços públicos. O PDRAE definiu Organizações Sociais como entidades de
direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para
celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária.
Segundo a Lei 9.637 de 2000:

Art. 1º O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais


pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades
sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento
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tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à


saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.

O objetivo maior do Projeto Organizações Sociais e Publicização era permitir a


descentralização de atividades no setor de prestação de serviços não-exclusivos, nos quais
não existe o exercício do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses serviços serão
mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados
pelo setor público não-estatal. Seriam extintas fundações públicas ou outras entidades que
desempenhassem atividades não-exclusivas e estas atividades seriam assumidas por
entidades de direito privado sem fins lucrativos que receberiam ajuda do Poder Público para
prestarem serviços públicos.
Segundo a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, as organizações sociais não são uma nova figura
jurídica, mas apenas uma qualificação especial conferida a determinadas pessoas jurídicas
da iniciativa privada, sem fins lucrativos, mediante o preenchimento de certos requisitos
legais.
Não integram a Administração Direta nem a Indireta, nem são delegatárias de serviço
público, pois prestam serviços não exclusivos do Estado. Devemos considerar as
organizações sociais como pessoas jurídicas de direito privado que realizam, em seu próprio
nome, atividades de interesse coletivo não-privativas de certa pessoa política, e que,
portanto, podem ser desempenhadas independentemente de delegação.
Um ponto que gera confusão e que devemos tomar cuidado é que o Plano Diretor fala que
as fundações públicas seriam transformadas em OS.

Objetivos para os Serviços Não-exclusivos:

Transferir para o setor publico não-estatal estes serviços, através de um


programa de “publicização”, transformando as atuais fundações públicas
em organizações sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem
fins lucrativos, que tenham autorização específica do poder legislativo para
celebrar contrato de gestão com o poder executivo e assim ter direito a
dotação orçamentária.

O que ocorre na realidade é que a fundação pública é extinta e a OS absorve as suas


atividades. Mas, para fins de concurso, devemos considerar como correto o uso do termo
“transformação”.
A qualificação da entidade privada como OS não ocorre com o contrato de gestão, mas sim
mediante decreto do Presidente da República, e só poderá ocorrer se:
II - haver aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua
qualificação como organização social, do Ministro ou titular de órgão
supervisor ou regulador da área de atividade correspondente ao seu
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objeto social e do Ministro de Estado da Administração Federal e


Reforma do Estado.
Conveniência e oportunidade são aspectos da discricionariedade do gestor público, ou seja,
a qualificação de uma OS não é ato vinculado – mesmo que a entidade que deseje se
qualificar preencha todos os requisitos previstos em lei, o governo pode negar sua
qualificação. O MARE foi extinto e suas atribuições foram incorporadas pelo Ministério do
Planejamento. Assim, a aprovação da qualificação cabe hoje ao ministro da área de
atividade e ao Ministro do Planejamento.
Quando falamos em contratualização, geralmente associamos a concessão de autonomia
em troca de responsabilização por resultados. Mas, no caso das OS isso é um pouco
diferente. Vejam o que diz a Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
O contrato de gestão, quando celebrado com entidades da
Administração Indireta, tem por objetivo ampliar a sua autonomia;
porém, quando celebrado com organizações sociais, restringe a sua
autonomia, pois, embora entidades privadas, terão de se sujeitar a
exigências contidas no contrato de gestão.
Já o Plano Diretor diz o seguinte:
As entidades que obtenham a qualidade de organizações sociais
gozarão de maior autonomia administrativa, e, em compensação, seus
dirigentes terão maior responsabilidade pelo seu destino. Por outro lado,
busca-se através das organizações sociais uma maior participação
social, na medida em que elas são objeto de um controle direito da
sociedade através de seus conselhos de administração recrutado no
nível da comunidade à qual a organização serve.
O que acontece é que, na essência, há uma maior autonomia na prestação do serviço
público, já que antes ele era desempenhado por uma entidade estatal. A organização social
que assumir a gestão dos bens e serviços que estavam sob a responsabilidade de uma
fundação pública que tenha sido extinta terá maior autonomia que esta fundação. Contudo,
esta OS poderia prestar tal serviço sem assinar o contrato de gestão, caso em que não teria
as restrições impostas pelo contrato.
Poderíamos entender que, no caso das OS, a responsabilização por resultados ocorre em
troca da ajuda que o Poder Público concede a entidade de direito privado, ajuda esta que
recebe o nome de fomento. A Lei 9.637/98 define as seguintes modalidades de fomento
para as OS:

Art. 11. As entidades qualificadas como organizações sociais são


declaradas como entidades de interesse social e utilidade pública, para
todos os efeitos legais.
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Art. 12. Às organizações sociais poderão ser destinados recursos


orçamentários e bens públicos necessários ao cumprimento do contrato de
gestão.

§ 3º Os bens de que trata este artigo serão destinados às organizações


sociais, dispensada licitação, mediante permissão de uso, consoante
cláusula expressa do contrato de gestão.

Art. 14. É facultado ao Poder Executivo a cessão especial de servidor para


as organizações sociais, com ônus para a origem.

Outra vantagem dada pelo Poder Público às OS está na 8.666.

Art. 24. É dispensável a licitação:

XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as


organizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de
governo, para atividades contempladas no contrato de gestão.

Portanto, quando o governo quiser contratar das OS serviços referentes às atividades


previstas no contrato de gestão, não será necessária a realização de licitação. Em relação
às compras das OS, para que elas tivessem uma maior flexibilidade na gestão, a Lei
9.637/98 dispôs que:

Art. 17. A organização social fará publicar, no prazo máximo de noventa


dias contado da assinatura do contrato de gestão, regulamento próprio
contendo os procedimentos que adotará para a contratação de obras e
serviços, bem como para compras com emprego de recursos provenientes
do Poder Público.

Portanto, elas não se submeteriam as regras da Lei 8.666/93, mas sim a um regulamento
próprio. No entanto, em 2005 foi editado o Decreto 5.504, que dispôs que:

Art. 1° Os instrumentos de formalização, renovação ou aditamento de


convênios, instrumentos congêneres ou de consórcios públicos que
envolvam repasse voluntário de recursos públicos da União deverão conter
cláusula que determine que as obras, compras, serviços e alienações a
serem realizadas por entes públicos ou privados, com os recursos ou bens
repassados voluntariamente pela União, sejam contratadas mediante
processo de licitação pública, de acordo com o estabelecido na legislação
federal pertinente.
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§ 5° Aplica-se o disposto neste artigo às entidades qualificadas como


Organizações Sociais, na forma da Lei no 9.637, de 15 de maio de 1998, e
às entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público, na forma da Lei no 9.790, de 23 de março de 1999,
relativamente aos recursos por elas administrados oriundos de repasses
da União, em face dos respectivos contratos de gestão ou termos de
parceria.

Assim, tanto as OS como as OSCIP, que veremos logo a seguir, teriam que realizar licitação
prévia segundo as regras da legislação federal. No entanto, Decreto não é instrumento
suficiente para alterar ou revogar lei, por isso a Lei 9.637 continua válida. O TCU julgou caso
que envolvia esta confusão e decidiu que:

Acórdão 1.777/2005

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em


Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1 adotar, para fins de fiscalização deste Tribunal e orientação dos órgãos
e entidades da Administração Pública, as seguintes conclusões:

9.1.1. as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - Oscips,


contratadas pela Administração Pública Federal, por intermédio de Termos
de Parceria, submetem-se ao Regulamento Próprio de contratação de
obras e serviços, bem como para compras com emprego de recursos
provenientes do Poder Público, observados os princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e da eficiência,
nos termos do art. 14, c/c o art. 4º, inciso I, todos da Lei 9.790/99;

9.1.2. não se aplicam aos Termos de Parceria celebrados entre a


Administração Pública Federal e as Oscips as normas relativas aos
Convênios, especificamente a IN 01/97-STN;

Portanto, na visão do TCU, as OS e OSCIP ainda se submeteriam a regulamento próprio.


Não vi o CESPE cobrar isso ainda, portanto não temos um posicionamento da banca.

Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips)


As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público são muito semelhantes as OS.
São pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que recebem uma qualificação
do Poder Público para receber fomento na prestação de atividades de interesse público.
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A qualificação das OSCIP se dará por meio de termo de parceria, que é equivalente ao
contrato de gestão assinado com as OS. Assim como as OS, as OSCIP não representam
uma nova espécie de pessoa jurídica. São apenas entidades privadas que recebem do
Estado uma especial qualificação, mediante a assinatura de um instrumento legalmente
denominado termo de parceria. Nesse instrumento constam os direitos e obrigações de cada
um dos signatários do ajuste, em especial as metas que devem ser cumpridas pela
entidade. Segundo a Lei 9.790/99.

Art. 9° Fica instituído o Termo de Parceria, assim considerado o


instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as entidades
qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
destinado à formação de vínculo de cooperação entre as partes, para o
fomento e a execução das atividades de interesse público previstas no art.
3° desta Lei.

Algumas das cláusulas essenciais do termo de parceria são:

I - a do objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho


proposto pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público;

II - a de estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os


respectivos prazos de execução ou cronograma;

III - a de previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de


desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado;

Podemos ver nos incisos II e III que o termo de parceria é mais um instrumento de
contratualização, prevendo metas e indicadores para avaliação do desempenho.
Vimos que a Lei 9.637/98 estabelece os tipos de fomentos possíveis para as OS. Já a Lei
9.790/99, que rege as OSCIP, não especificou as modalidades de fomento aplicáveis às
entidades qualificadas como OSCIP, restringindo-se a menções genéricas quanto a bens e
recursos públicos. Deste modo, devem-se aplicar a essas entidades as modalidades
comuns de fomento. Como principais modalidades de fomento, aplicáveis a todas as
entidades paraestatais, podemos citar
 Dotação de recursos orçamentários
 Permissão de uso gratuito de bens públicos
 Concessão de incentivos fiscais e creditícios.
A Lei 9.790/99 traz a definição do que seria uma pessoa jurídica sem fins lucrativos:
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§ 1º Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa


jurídica de direito privado que não distribui, entre os seus sócios ou
associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais
excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, bonificações,
participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o
exercício de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecução
do respectivo objeto social.

Portanto, a entidade até pode ter lucro, mas deve revertê-lo para seu patrimônio, sem haver
qualquer tipo de distribuição para sócios. O art. 4º da Lei 9.790 determina que os estatutos
das pessoas jurídicas interessadas em se qualificar como OSCIP devem dispor, entre outras
coisas, sobre:

VI - a possibilidade de se instituir remuneração para os dirigentes da


entidade que atuem efetivamente na gestão executiva e para aqueles que
a ela prestam serviços específicos, respeitados, em ambos os casos, os
valores praticados pelo mercado, na região correspondente a sua área de
atuação;

Assim, apenas aqueles que estejam efetivamente envolvidos com na atividade da OSCIP
podem receber remuneração.
A fim de evitar divergências quanto às atividades que poderiam ser consideradas como de
interesse coletivo, o art. 3º, em elenco taxativo, estabelece que no conceito, para as
finalidades da Lei, se enquadram as seguintes atividades:
a) assistência social;
b) promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e
artístico;
c) promoção gratuita da educação ou da saúde;
d) promoção da segurança alimentar e nutricional;
e) defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do
desenvolvimento sustentável;
f) promoção do voluntariado;
g) promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à
pobreza;
h) experimentação, não lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de
sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;
i) promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e
assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar;
j) promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da
democracia e de outros valores universais;
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k) estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas,


produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos.

O art. 2º veda a algumas pessoas jurídicas a possibilidade de obter a qualificação como


OSCIP, mesmo se exercerem alguma das atividades elencadas no tópico anterior. São elas:
a) as sociedades comerciais, sindicatos, associações de classe ou de
representação de categoria profissional;
b) as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos,
cultos, práticas e visões devocionais e confessionais;
c) as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações;
d) as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou
serviços a um círculo restrito de associados ou sócios;
e) as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e
assemelhados;
f) as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras;
g) as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas
mantenedoras;
h) as organizações sociais;
i) as cooperativas;
j) as fundações públicas;
k) as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado
criadas por órgão público ou por fundações públicas;
l) as organizações creditícias que tenham quaisquer tipos de vinculação
com o Sistema Financeiro Nacional a que se refere o art. 192 da Constituição
Federal.

Vimos que a qualificação das OS se insere no poder discricionário dos Ministros, que podem
não aprová-la, mesmo que a entidade preencha todos os requisitos. Já no caso das OSCIP,
a qualificação é ato vinculado, conforme determina a Lei 9.790/99:

§ 2º A outorga da qualificação prevista neste artigo é ato vinculado ao


cumprimento dos requisitos instituídos por esta Lei.

15 GOVERNABILIDADE E GOVERNANÇA
Estudamos na primeira aula o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O fato do
nome do Plano falar em “Reforma do Aparelho do Estado” ao invés de “Reforma do Estado”
não é algo sem importância. A maior parte dos autores associa a reforma do Estado à busca
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de maior governabilidade e a reforma do aparelho do Estado à busca de maior governança.


Segundo o próprio PDRAE:

O governo brasileiro não carece de “governabilidade”, ou seja, de poder


para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta
na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na
medida em que sua capacidade de implementar as políticas públicas é
limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa.

Segundo Bresser Pereira:

Governabilidade e governança são conceitos mal definidos,


freqüentemente confundidos. A capacidade política de governar ou
governabilidade deriva da relação de legitimidade do Estado e do seu
governo com a sociedade, enquanto que governança é a capacidade
financeira e administrativa em sentido amplo de uma organização de
implementar suas políticas.

Podemos dizer que a governabilidade está associada às condições de exercício do poder e


de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade
civil e do mercado. Já a governança pode ser entendida capacidade que um determinado
governo tem para formular e implementar as suas políticas, capacidade esta que pode ser
dividida em financeira, gerencial e técnica.
A governabilidade refere-se à dimensão estatal do exercício do poder. Diz respeito às
condições sistêmicas e institucionais sob as quais se dá o exercício do poder, tais como as
características do sistema político, a forma de governo, as relações entre os Poderes, o
sistema de intermediação de interesses. Por isso, quando estudarmos adiante as formas de
intermediação de interesses (clientelismo, corporativismo e neocorporativismo), temos que
entender que elas estão ligadas à busca de governabilidade.
Governabilidade e governança são termos muitas vezes confundidos porque não há uma
separação muito nítida entre os dois. Podemos tentar entender isso na figura abaixo:

Governabilidade

Governança
CURSO PARA O CONCURSO TCU 2009.

AULA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS.

DATA: 29 DE MARÇO 2009.

Há uma área em que os dois conceitos se confundem e há divergência entre os autores.


Para Bresser Pereira:

No conceito de governança pode-se incluir, como o faz Reis (1994), a


capacidade de agregar os diversos interesses, estabelecendo-se, assim,
mais uma ponte entre governança e governabilidade. Uma boa
governança, conforme observou Fritschtak (1994) aumenta a legitimidade
do governo e, portanto, a governabilidade do país.

O conceito de governança não se restringe aos aspectos gerenciais e administrativos do


Estado, tampouco ao funcionamento eficaz do aparelho de Estado. A discussão mais
recente do conceito de governança ultrapassa o marco operacional para incorporar questões
relativas a padrões de articulação e cooperação entre atores sociais e políticos e arranjos
institucionais que coordenam e regulam transações dentro e através das fronteiras do
sistema econômico. Com a ampliação do conceito de governança fica cada vez mais
imprecisa sua distinção daquele de governabilidade.
Portanto, temos que tomar cuidado na hora da prova. A melhor coisa a fazer é associar a
governabilidade às condições políticas, capacidade de governar, e a governança à
capacidade de administrar, seja em termos financeiros, gerenciais ou técnicos.
Segundo Eli Diniz, a governabilidade refere-se às condições sistêmicas de exercício do
poder por parte do Estado em uma determinada sociedade. Seria uma somatória dos
instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios políticos de execução das metas
definidas. As principais características da governabilidade seriam:
 a forma de governo, ou seja, se o sistema é parlamentarista (com todas as suas
variantes), presidencialista ou misto, como no caso brasileiro;
 a relação Executivo-Legislativo: se esta for mais assimétrica para um ou para outro
podem surgir dificuldades de coordenação política e institucional, vitais para a
governabilidade plena;
 a composição, formação e dinâmica do sistema partidário (com poucos ou muitos
partidos), o que pode dificultar a relação Executivo-Legislativo e Estado-sociedade;
 o sistema de intermediação de interesses vigente na sociedade (corporativista,
institucional pluralista, dispersos, ONGs etc.); e
 todo o conjunto das relações Estado-sociedade, ou seja, as relações dos
movimentos organizados, associações e da cidadania com o Estado no sentido de
ampliar a sua participação no processo de formulação/implementação de políticas
das quais sejam beneficiários.
Segundo Vinícius de Carvalho Araújo:

Em uma definição genérica, podemos dizer que a governabilidade refere-


se às próprias condições substantivas/materiais de exercício do poder e de
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PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS.

DATA: 29 DE MARÇO 2009.

legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante


da sociedade civil e do mercado (em um regime democrático, claro). Pode
ser concebida como a autoridade política do Estado em si, entendida como
a capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dispersos
pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os curto, médio
e longo prazos.

O autor afirma ainda que os cidadãos e a cidadania organizada são a fonte da


governabilidade, e não da governança, que tem como origem os agentes públicos ou
servidores do Estado. Segundo o autor:

É importante lembrar também, como mais um elemento distintivo com a


governança, que a fonte ou origem principal da governabilidade são os
cidadãos e a cidadania organizada, ou seja, é a partir deles (e da sua
capacidade de articulação em partidos, associações e demais instituições
representativas) que surgem e se desenvolvem as condições citadas
acima como imperativas para a governabilidade plena.

Destacamos aqui que, diferente da governabilidade, a fonte da governança


não são os cidadãos ou a cidadania organizada em si mesma, mas sim um
prolongamento desta, ou seja, são os próprios agentes públicos ou
servidores do Estado que possibilitam a formulação/implementação correta
das políticas públicas e representam a face deste diante da sociedade civil
e do mercado, no setor de prestação de serviços diretos ao público.

O autor define governança como:

Já a governança pode ser entendida como a outra face de um mesmo


processo, ou seja, como os aspectos adjetivos/instrumentais da
governabilidade. Em geral, entende-se a governança como a capacidade
que um determinado governo tem para formular e implementar as suas
políticas. Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente em
financeira, gerencial e técnica, todas importantes para a consecução das
metas coletivas definidas que compõem o programa de um determinado
governo, legitimado pelas urnas.

Segundo o Banco Mundial, a definição geral de governança é:

O exercício da autoridade, controle, administração, poder de governo. É a


maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos
sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento, implicando a
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capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e


cumprir funções.

Portanto, o poder no gerenciamento dos recursos sociais e econômicos está relacionado à


governança.

INTERMEDIAÇÃO DE INTERESSES

Como vimos acima, uma das principais características da governabilidade seria o sistema de
intermediação de interesses vigente na sociedade. Isso porque as formas de intermediação
de interesses são usadas pelo Estado como um meio de conseguir maior governabilidade,
facilitando seu relacionamento com os diversos atores sociais. Vamos ver algumas dessas
formas.

Corporativismo
Bobbio define corporativismo como:

Uma doutrina que propugna a organização da coletividade baseada na


associação representativa dos interesses e das atividades profissionais
(corporações). Propõe, graças a solidariedade orgânica dos interesses
concretos e às fórmulas de colaboração que daí podem derivar, a remoção
ou neutralização dos elementos de conflito: a concorrência no plano
econômico, a luta de classes no plano social, as diferenças ideológicas no
plano político.

O corporativismo surgiu na Idade Média, através das corporações de ofício, como uma
forma de organização da sociedade. Estas corporações eram formadas por artesãos que se
dedicavam a um mesmo trabalho e determinavam os preços, a qualidade, a quantidade de
mercadorias produzidas e até a margem de lucro obtido com as vendas eram determinados
no âmbito dessas entidades.
No século XX, o corporativismo passou a designar a organização da sociedade a partir da
criação de associações (ou corporações), com o objetivo de canalizar e expressar interesses
econômicos e profissionais de seus membros.
Os Estados fascistas passaram a se utilizar dessas associações como forma de
subordinação e controle repressivo da sociedade por meio da manipulação dos sindicatos.
Isto teve início na Itália de Mussolini, onde o poder legislativo foi atribuído a corporações
representativas dos interesses econômicos, industriais ou profissionais. Getúlio Vargas
também se valeu do corporativismo
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O modelo corporativo tradicional de Estado apresenta-se para disciplinar a economia e


assim poder controlá-la. O Estado cria a corporação, chama para ela todos que trabalham e
produzem em um determinado ramo da produção levando-os a discutir, organizar, disciplinar
e orientar os interesses do Estado. É uma estrutura organizacional subordinada ao Estado,
com uma perspectiva política da supremacia do interesse nacional, reduzindo as forças do
modelo representativo democrático e, conseqüentemente, controlando as forças que
ameaçam o status quo do Estado.
Segundo Schmitter:

Corporativismo é um sistema de representação de interesses cujas


unidades constituintes são organizadas em um número limitado de
entidades singulares, compulsórias, não competitivas, hierarquicamente
ordenadas e funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou licenciadas
(quando não criadas) pelo Estado, às quais é concedido monopólio de
representação dentro de sua respectiva categoria em troca da observância
de certos controles na seleção de seus líderes e na articulação de
demandas e suporte.

Clientelismo
O clientelismo é uma forma de intermediação de interesses em que o “patrão” domina a
posse de determinado recurso, poder, e apenas o concede para o “cliente” caso este lhe dê
apoio político em troca. O clientelismo está associado geralmente ao coronelismo, um
sistema político baseado em barganhas entre o governo e os coronéis. O governo garante o
poder do coronel sobre seus dependentes e seus rivais, sobretudo cedendo-lhe o controle
dos cargos públicos, desde o delegado de polícia até a professora primária. O coronel
hipoteca seu apoio ao governo, sobretudo na forma de votos.
Outro exemplo é o uso das emendas parlamentares como moeda de troca. O governo só
libera os recursos do orçamento para emendas parlamentares caso os parlamentares votem
de acordo com os desejos do governo. Por isso, quando temos votações importantes no
Congresso é que são liberadas as maiores somas para as emendas.

Neocorporativismo
O neocorporativismo é uma forma de intermediação dos interesses entre a sociedade civil e
o Estado. O conjunto de mudanças ocorridas nas relações entre Estado e organizações
representativas de interesse privado, nos países capitalistas com regime democrático,
permitiu a passagem do corporativismo para o neocorporativismo que, além de representar
os interesses, passa a decidir junto com o Estado as políticas públicas. O corporativismo é
chamado também de “corporativismo estatal”, enquanto o neocorporativismo é chamado de
“corporativismo societário”. Segundo Bobbio:
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O conceito de neocorporativismo difundiu-se recentemente na literatura


política internacional, como instrumento para analisar um conjunto de
mudanças ocorridas nas relações entre Estado e organizações
representativas dos interesses particulares, nos países capitalistas com
regime democrático.

O termo neocorporativismo surge para conceituar os fenômenos de intermediação de


interesses, cuja característica fundamental é a existência das grandes organizações
representativas de interesse privado (corporações) na intermediação política. O antigo
corporativismo era criado pelo Estado e por este controlado. O neocorporativismo surge
dentro da sociedade democrática onde as organizações entram em processo de negociação
com o Estado movidas pelas mudanças e novas situações a serem enfrentadas.
O neocorporativismo também é chamado de corporativismo societal, enquanto o
corporativismo é chamado de estatal. A diferença fundamental entre os dois é a seguinte:
num sistema neocorporativista a organização representativa dos interesses particulares é
livre para aceitar ou não suas relações com o Estado, contribuindo, portanto, para defini-las,
enquanto que no corporativismo clássico é o próprio Estado que impõe e define essas
relações.
No neocorporativismo, as organizações privadas de representação de interesses
conquistam um canal para participar do processo decisório e obtêm o status de
interlocutores e parceiros do poder público que, por sua vez, ganha o seu apoio para a
formulação e implementação das políticas governamentais.
Maria das Graças Rua cita a definição de Cawson de neocorporativismo:

O corporativismo societário, segundo Cawson (1985), consiste em um


processo de cooperação entre o poder público e os agentes privados, por
meio do qual fazem-se barganhas e estabelecem-se compromissos pelos
quais políticas favoráveis têm a sua implementação garantida pelo
consentimento dos interesses privados, os quais se encarregam, inclusive,
de assegurar os necessários mecanismos de enforcement.

“Enforcement” pode ser definido como a garantia da efetividade e aplicabilidade das


instituições que restringem a interações entre indivíduos (a lei, por exemplo).

16 EMPREENDEDORISMO GOVERNAMENTAL
Vimos na Aula 01 a evolução do New Public Management. Um dos livros mais importantes
do modelo pós-burocrático foi o “Reinventando o Governo”, de David Osborne e Ted
Gaebler. Lançado no início da década de 1990, nele os autores analisam diversas iniciativas
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de administrações públicas, principalmente municipais, que demonstram que o Estado


poderia eliminar a burocracia, superando a crise que se instalara em todo o mundo.
O subtítulo do livro é “Como o espírito empreendedor está transformando o setor público”.
Por isso estou falando dele aqui no “empreendedorismo governamental”, já que é ele que
lançou as bases deste conceito. Além disso, algumas questões do CESPE são tiradas dele.
Os autores partem do mesmo diagnóstico que vimos na aula passada: a crise do Estado. Há
cem anos, a palavra burocracia tinha um sentido positivo. Designava um método de
organização racional e eficiente, para substituir o exercício arbitrário do poder pelos regimes
autoritários. A burocracia trouxe ao trabalho do governo a mesma lógica que a linha de
montagem deu ao processo industrial. Com sua autoridade hierárquica e especialização
funcional, a organização burocrática tornou possível a realização eficiente de tarefas amplas
e complexas.
O problema foi que, ao buscar controlar ao máximo os desvios do patrimonialismo, a
burocracia acabou criando uma série de outros problemas. Ao dificultar o desvio de dinheiro
público, tornou virtualmente impossível administrá-lo bem. O governo tornou-se ineficiente,
lento e impessoal, no sentido ruim da palavra, auto-referido.
Analisando diversas iniciativas inovadoras de administrações públicas americanas, os
autores identificaram alguns traços comuns a todos esses esforços.
 A maioria dos governos empreendedores promove a competição entre os que
prestam serviços ao público;
 Eles dão poder aos cidadãos, transferindo o controle dessas atividades da burocracia
para a comunidade;
 Medem a atuação das suas agências, focalizando não os fatores utilizados, os
insumos, mas, sim, os resultados;
 Orientam-se pelos seus objetivos – sua missão –, em vez de regras e regulamentos;
 Redefinem seus usuários como clientes, oferecendo-lhes opções – entre escolas,
programas de treinamento, tipos de moradia;
 Evitam o surgimento de problemas, trabalhando com a prevenção ao invés do
remédio;
 Investem suas energias na produção de receitas, não se concentrando simplesmente
nas despesas;
 Descentralizam a autoridade, promovendo o gerenciamento com participação;
 Preferem os mecanismos do mercado às soluções burocráticas;
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 Detêm-se não só no fornecimento de serviços ao público, mas, também na catálise


de todos os setores – público, privado e voluntário – para a ação conjunta dirigida à
resolução dos problemas da comunidade

Vejamos agora mais detalhadamente os 10 princípios do governo empreendedor.

Governo catalisador: navegando em vez de remar


Segundo o Dicionário Houaiss, catalisar significa:

Desencadear pela própria presença ou existência (um processo);


estimular, incentivar;

Diz-se de ou o que estimula ou dinamiza.

Portanto, cabe ao governo modelar a sociedade, dar o rumo a ela, definir a política a ser
seguida, manejar, o máximo que puder, instituições econômicas e sociais, enfim, regular e
cumprir a função regulatória. Catalisando a sociedade, o governo amplia sua ação. Isso não
significa que ele executa mais, mas que ele consegue chegar onde ele estava ausente
quando queria fazer tudo sozinho.

O governo pertence à comunidade: dando responsabilidade ao cidadão, em vez


de servi-lo
A reforma do sistema significa, ao mesmo tempo, a introdução de métodos voltados para a
produção qualitativa de serviços públicos com a prioridade dada aos clientes e cidadãos
como razões últimas do setor público, o que quer dizer não só que eles devem ser bem
atendidos, mas que devem ser também chamados a participar do governo, definindo os
destinos de suas comunidades.
A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que a melhor resposta para
tornar melhor um serviço público é chamar a comunidade a participar de sua gestão, seja
fiscalizando, seja trabalhando voluntariamente na prestação de serviços — constituindo-se
numa resposta adequada tanto para a questão da eficiência como para o problema da
transparência. Portanto, a modernização do setor público deve caminhar pari passu com o
aumento da accountability.

Governo Competitivo: introduzindo a competição na prestação de serviços


Outro traço dos governos empreendedores é a promoção da competição. A competição
seria uma forma de melhorar a qualidade do governo, uma vez que garante o controle dos
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serviços públicos pela população. Competição, para os autores, não é um conceito que só
tem validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade, serve para
acabar com o monopólio — que tanto pode reinar no setor público como no privado — e
encorajar a inovação organizacional.
O princípio da competição nos serviços públicos tem como meta a competição não apenas
entre os setores público e privado, como por exemplo entre uma empresa estatal e uma
concessionária na área de limpeza pública, mas dentro de cada um desses dois setores que
operam na jurisdição de um dado governo. A questão não é público versus privado, mas
competição versus monopólio. Assim, podemos ter os seguintes tipos de competição:
▪ Público versus privado;
▪ Privado versus privado;
▪ Público versus público.

Governo orientado por missões: transformando órgãos burocratizados


A maioria das organizações públicas é orientada não por suas missões, mas por suas regras
e sua previsão orçamentária. Estabelecem uma regra para tudo que eventualmente possa
sair errado, com uma linha adicional para cada subcategoria de gastos em cada unidade, de
cada departamento. Em outras palavras, é como se uma cola poderosa unisse todas as
burocracias públicas. É como uma supercola: vem em duas bisnagas diferentes. Em uma
bisnaga, as regras; na outra, as contas separadas. Misture tudo e o resultado será cimento.
Governos de mentalidade empreendedora dispensam as duas bisnagas. Livram-se do velho
livro de regulamentos e abandonam as contas. Definem as missões fundamentais e, só
então, estabelecem um orçamento e um conjunto de critérios que deixem os funcionários à
vontade para perseguir as missões propostas.

Governo de Resultados: financiando resultados, e não recursos


Governos tradicionalmente burocráticos concentram-se excessivamente sobre as entradas,
os recursos, e não sobre as saídas, os resultados. Continuam financiando escolas com base
no número de alunos matriculados;a assistência social em função do número de
atendimentos; e os departamentos de polícia com base nas estimativas próprias de pessoal
necessário para combater o crime. Presta-se muito pouca atenção aos resultados. Pouco
importa como as crianças se saem nas escolas, ou quantas pessoas finalmente conseguem
se empregar e deixar de receber o seguro-desemprego, ou em quanto tenham baixado os
índices de criminalidade. Na realidade, escolas, instituições de assistência social e
departamentos de polícia ganham mais dinheiro à medida que fracassam, ou seja, quando
as crianças vão mal, o desemprego aumenta e a taxa de criminalidade sobe.
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Governos empreendedores procuram alterar este sistema de recompensas e incentivos. Os


empreendedores públicos sabem que enquanto as instituições forem financiadas da forma
tradicional, poucas razões terão para se esforçarem na busca de desempenhos mais
satisfatórios. Contudo, se forem financiadas segundo um critério de avaliação de resultados,
num instante ficarão obcecadas por maior performance.

Governos e seus clientes: atendendo às necessidades do cliente e não da


burocracia
Pouca gente no governo usa o termo cliente. A maioria das organizações públicas nem
mesmo sabe quem são seus clientes. Governos democráticos existem para servir aos
cidadãos. As empresas existem para gerar lucro. No entanto, quem mais se empenha para
servir ao povo, de maneira até obsessiva, são as empresas. A maioria dos governos é
absolutamente cega aos clientes, ao passo que o McDonald's está totalmente voltado para
eles.
Por que é assim? Para os autores é por que os órgãos públicos, via de regra, não obtêm
seus recursos diretamente dos clientes; as empresas sim. Se uma empresa satisfaz seus
clientes, as vendas aumentam. Os órgãos públicos recebem a maior parte dos seus
recursos do Legislativo e a maioria de seus “clientes” é cativa e tem poucas alternativas para
os serviços oferecidos por seus governos. Assim, os administradores públicos passam a
ignorá-los. Os clientes-alvo, a quem o administrador público tenta satisfazer, são o
Legislativo e o Executivo, pois são eles que fornecem os recursos. Como os ocupantes de
cargos eletivos são governados por seu eleitorado – na maioria das vezes grupos de
interesse, financiadores de campanhas – os órgãos do governo fazem o possível para
agradar os grupos de interesse. Os verdadeiros clientes do Ministério dos Transportes não
têm sido os motoristas nem a massa de usuários de transporte público, mas sim os
construtores, as empreiteiras.

Governo empreendedor: gerando receitas ao invés de despesas


Nos governos burocráticos, os sistemas orçamentários levam as pessoas a gastar dinheiro,
sem qualquer preocupação de produzi-lo. Na maioria dos governos, poucas pessoas fora
dos departamentos financeiros sequer pensam sobre receitas. Ninguém se preocupa com o
lucro. A palavra lucro é vista pelos governos tradicionais como um verdadeiro pecado.
Os governos empreendedores, terrivelmente pressionados pela crise fiscal da década de
1980, concentram-se na busca de receitas não tributárias. Passaram a mensurar o nível de
retorno de cada investimento. Não se quer dizer, com isso, que a maioria dos serviços
públicos deva ser vendida visando ao lucro. Ao contrário! Mas muitos serviços beneficiam
indivíduos isolados.
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Uma outra característica reconhecida nos governos empreendedores é uma certa


perspectiva de investimento, ou seja, o hábito de mensurar os retornos dos gastos como se
fossem investimentos. A estratégia não visa ganhar dinheiro, mas poupá-lo. Através da
avaliação de retorno de seus investimentos, é possível entender quando um gasto lhes
permitirá poupar dinheiro.

Governo preventivo: a prevenção em lugar da cura


Os governos burocráticos tradicionais se concentram na prestação de serviços destinados a
enfrentar problemas. Contra a doença, custeiam serviços médicos; e para combater o crime,
aumentam o aparato policial; para lutar contra os incêndios, adquirem mais carros de
bombeiros. O modelo burocrático trouxe consigo uma preocupação com a prestação do
serviço – a preocupação em remar. Gastam somas consideráveis tratando os sintomas,
atuando apenas quando os problemas se transformam em crises, enquanto faltam
estratégias para a prevenção desses problemas. A burocracia é cega no que se refere ao
futuro.
Numa era em que as mudanças ocorrem com assustadora rapidez, a cegueira com relação
ao futuro é uma falha mortal. Os governos empreendedores passaram a atuar de forma
completamente diferente, fazendo da prevenção um tema central de sua administração.
Alguns governos estão tentando não apenas prevenir problemas, como também tentar
antecipar o futuro. Diz-se que há três tipos de pessoas: as que fazem as coisas
acontecerem, as que observam as coisas acontecerem e as que não sabem o que está
acontecendo. O mesmo se pode dizer dos governos; infelizmente a maioria está na terceira
categoria.

Governo descentralizado: da hierarquia à participação e ao trabalho de equipe


Há 50 anos, as organizações centralizadas eram indispensáveis. As tecnologias de
informação eram primitivas, a comunicação entre localidades diferentes difícil e a mão-de-
obra disponível relativamente pouco instruída. Não havia outra alternativa, senão a de juntar
todos os profissionais em uma mesma organização. Havia tempo de sobra para que a
informação subisse lentamente toda a cadeia de comando e depois descesse, pelo mesmo
percurso, sob a forma de decisões.
Hoje em dia, entretanto, a informação é praticamente sem limites. A comunicação entre as
mais recônditas localidades é instantânea. Muitos funcionários públicos têm boa formação
acadêmica, e as condições mudam à velocidade da luz. Não se pode desperdiçar tempo
com o lento fluxo de informações hierarquia acima, ou de ordens hierárquicas abaixo.
No mundo de hoje, as coisas simplesmente funcionam melhor se os funcionários públicos
tiverem autonomia para tomar algumas decisões por conta própria.
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Governo orientado para o mercado: induzindo mudanças através do mercado


Os governos não têm a capacidade de resolver todos os problemas sozinhos, nem mesmo
uma significativa parcela deles. Por isso, devem utilizar as decisões dos agentes privados
como uma forma de alavancagem na prestação de serviços, de modo a alcançar metas
coletivas. Trata-se de um método clássico de atividade governamental empreendedora:
implica um governo ativo, mas não burocrático.
Não querem dizer que os mecanismos de mercado sempre funcionem. Muitos bens
coletivos fornecidos pelo governo – de parques à segurança pública – não são negociados
no mercado. E há muitos mercados com falhas fundamentais. No entanto, os mecanismos
de mercado têm muitas vantagens com relação aos sistemas administrativos: os mercados
são descentralizados, normalmente competitivos, delegam a escolha aos interessados, e
vinculam os recursos diretamente aos resultados. Os mercados também reagem com
velocidade às mudanças rápidas e sua reestruturação permite aos governos alcançar a
escala necessária para resolver os problemas mais sérios.

17 NOVAS LIDERANÇAS NO SETOR PÚBLICO


Vamos ver o conceito de liderança numa questão do CESPE:

(CESPE/GESTOR-AC/2008) Pode-se definir liderança como a habilidade


de influenciar pessoas no sentido da realização das metas
organizacionais.

Esta questão é CERTA. Ela foi tirada da definição de Richard Daft, do livro “Administração”.
Vamos ver alguns autores que defendem a definição da questão:

Richard Daft: Liderança é a habilidade de influenciar pessoas no sentido


da realização das metas organizacionais.

Chiavenatto: Afirma que liderança não é sinônimo de administração.


Define-a como uma influência interpessoal exercida em uma dada situação
e dirigida através do processo de comunicação humana para a
consecução de um ou mais objetivos específicos.

Hersey e Blanchhard: definem liderança como “o processo de influenciar


as atividades de um individuo ou de um grupo para a consecução de um
objetivo numa dada situação”.
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Stephen Robbins: Define liderança como a capacidade de influenciar um


grupo para alcançar metas.

Richard Daft explica esta definição dizendo que, dentre todas as idéias e escritos sobre
liderança, três aspectos sobressaem: pessoas, influências e metas. A liderança ocorre entre
pessoas, envolve o uso da influência e é usada para alcançar as metas. Influência significa
que o relacionamento entre as pessoas não é passivo. Além disso, é elaborada para
alcançar algum fim ou meta. A liderança é recíproca, ocorrendo entre pessoas. Liderança é
uma atividade das “pessoas”, distinta das atividades com a papelada administrativa ou da
resolução de problemas. A liderança é dinâmica e envolve o uso de poder, que é definido
como a habilidade potencial de influenciar o comportamento dos outros.
Vamos ver as concepções básicas de liderança.

TEORIA DO GRANDE HOMEM E TEORIA DOS TRAÇOS


Os esforços iniciais para entender o sucesso da liderança focaram nas características ou
traços pessoais do líder. Traços são as características pessoais distintas de um líder, como
inteligência, valores e aparência. As pesquisas iniciais focaram nos líderes que haviam
alcançado um nível de grandeza e, conseqüentemente, são conhecidas como a abordagem
de um grande homem. A Teoria do Grande Homem aceita a idéia de líderes natos.
Supunha-se que de tempos em tempos apareceriam homens geniais destinados a exercer
profunda influência na sociedade.
A Teoria dos Traços é semelhante à do Grande Homem, ela parte do pressuposto de que
alguns indivíduos possuem uma combinação especial de traços de personalidade que
podem ser definidos e utilizados para identificar futuros líderes potenciais. Assim o líder
possui traços específicos de personalidade que o distinguem das demais pessoas.. O que
interessava aos pesquisadores da época era poder eleger dentre certos atributos quais os
que melhor definiriam a personalidade do líder. A idéia era relativamente simples: descobrir
o que fazia com que as pessoas fossem grandes, e selecionar líderes futuros que já exibiam
os mesmos traços ou poderiam ser treinados para desenvolvê-los. No geral, a pesquisa
descobriu apenas um relacionamento fraco entre os traços pessoais e os líderes de
sucesso.

TEORIAS COMPORTAMENTAIS
As falhas dos primeiros estudos sobre os traços levou os pesquisadores a seguir por outra
direção do final dos anos 1940 até a década de 1960. Eles começaram a analisar o
comportamento exibido por certos líderes e procuraram descobrir se havia alguma coisa
específica na maneira de se comportarem. As teorias sobre a liderança evoluíram então
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para a noção de que é o “comportamento” do líder, e não suas características de


personalidade, que determina a eficácia da liderança.
Uma das maiores diferenças entre a teoria dos traços e as do comportamento é que, na
primeira, pressupõe-se que os líderes nascem com suas características de liderança, e não
que eles se formam líderes; já nas últimas, se existissem comportamentos específicos que
identificassem os líderes, a liderança poderia ser ensinada.

TEORIAS DAS CONTINGÊNCIAS


A Teoria da Contingência tem como idéia principal a de que tudo depende, não existe um
tipo ideal de estratégia, de estrutura, de liderança, etc., que seja adequado para todas as
situações. Cada caso vai exigir uma forma de atuar diferente. Foram desenvolvidos vários
modelos de liderança que explicam o relacionamento entre os estilos de liderança e as
situações específicas. Vamos ver algumas abordagens que buscaram identificar variáveis
situacionais básicas.

O modelo de Fiedler
O primeiro modelo contingencial abrangente de liderança foi desenvolvido por Fred Fiedler.
Seu modelo propõe que a eficácia do desempenho do grupo depende da adequação entre o
estilo do líder e o grau de controle que a situação lhe proporciona.
A pedra principal da teoria de contingência de Fiedler é até que ponto o estilo de cada líder é
voltado para o relacionamento ou para a tarefa. Um líder voltado para o relacionamento
considera as pessoas. Um líder voltado para a tarefa é primariamente motivado pela
realização da tarefa.
Os líderes voltados para a tarefa são mais eficazes quando a situação é altamente favorável
ou altamente desfavorável. A situação será favorável quando os subordinados confiarem no
líder e o respeitarem, quando as tarefas forem simples e rotineiras e quando o líder tiver
autoridade formal sobre seus subordinados, podendo planejar e dirigir o trabalho dos
subordinados, avaliá-los e recompensá-los.
O líder voltado para a tarefa sai-se melhor na situação favorável porque todos se dão bem, a
tarefa é clara e o líder tem poder; tudo que é preciso é alguém que assuma o comando e
forneça direções. Do mesmo modo, se a situação for muito desfavorável ao líder é
necessária muita estrutura e direção da tarefa. Um líder forte define a estrutura da tarefa e
consegue estabelecer autoridade sobre os subordinados.
Os líderes voltados para o relacionamento são mais eficazes nas situações de
favorecimento moderado porque as habilidades de relações humanas são importantes para
alcançar o alto desempenho do grupo. Nessas situações, o líder é moderadamente
benquisto, tem certo poder e supervisiona os serviços que contêm alguma ambigüidade. Um
líder com boas habilidades interpessoais consegue criar uma atmosfera positiva no grupo
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que melhora os relacionamentos, esclarecerá a estrutura da tarefa e estabelecerá um poder


da posição.

Visão Bidimensional
A liderança orientada para a tarefa (trabalho) e a liderança orientada para as pessoas, a
princípio, foram consideradas estilos em oposição, mutuamente excludentes. Todavia, à
medida que a pesquisa sobre a liderança avançou, verificou-se que a tarefa e as pessoas
não são pólos opostos da mesma dimensão, mas limites do mesmo território.
Essa é a visão bidimensional da liderança, segundo a qual o líder pode combinar os dois
estilos em seu comportamento, ou enfatizá-los simultaneamente. Essa idéia proporcionou
grande avanço para o estudo da liderança.
Liderança orientada para a tarefa é o estilo de liderança em que se concentra a atenção no
desempenho do funcionário, cobra-se e avalia-se o desempenho dos subordinados, insiste-
se no cumprimento de prazos estabelecidos e estabelecem-se claramente as
responsabilidades dos membros da equipe.

Teoria Situacional
Criada por Hersey e Blanchard, é uma extensão das teorias comportamentais. Mais do que
as teorias anteriores, a abordagem situacional foca bastante atenção nas características dos
funcionários em determinar o comportamento da liderança apropriado. O ponto importante é
que os subordinados variam no nível de prontidão. As pessoas com baixa prontidão para a
tarefa, por causa da pouca habilidade, ou treinamento, ou insegurança, precisam de um
estilo de liderança diferente daquelas que são altas na prontidão e têm boas habilidades,
talentos, confiança e disposição para o trabalho.
A abordagem situacional sugere que não existe um melhor estilo de liderança, nem um estilo
permanente, e sim o mais eficaz para uma dada situação. Um líder pode adotar um entre
quatro estilos de liderança, baseado em uma combinação do comportamento de
relacionamento (consideração pelas pessoas) e de tarefa (consideração pela tarefa).
▪ Determinador: reflete uma alta consideração pela produção e uma baixa
consideração pelas pessoas. É um estilo bastante diretivo e envolve dar instruções
explícitas sobre como as tarefas deveriam ser realizadas.
▪ Persuasivo: é baseado na alta consideração pelas pessoas e pela produção. Com
esta abordagem, o líder explica as decisões e dá aos subordinados a chance de fazer
perguntas e obter esclarecimentos sobre as tarefas de trabalho.
▪ Compartilhador: é baseado em uma combinação de alta consideração pelas pessoas
e baixa consideração pela produção. O líder compartilha as idéias com os
subordinados, lhes dá a chance de participarem e facilita a tomada de decisão.
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▪ Delegador: reflete uma baixa consideração pelas pessoas e pela produção. O estilo
do líder proporciona pouca direção e pouco apoio porque o líder transfere a
responsabilidade pelas decisões e suas implementações para os subordinados.

Teoria Caminho-Meta
De acordo com esta teoria, a responsabilidade do líder é aumentar a motivação dos
subordinados para alcançar metas pessoais e organizacionais. O líder aumenta sua
motivação esclarecendo o caminho dos subordinados para as recompensas que estão
disponíveis ou aumentando as recompensas que os subordinados valorizam e desejam.
Esta teoria também se baseia numa classificação quadrupla dos estilos de liderança:
▪ Diretivo: o líder diz aos subordinados exatamente o que é para eles fazerem Ele
fornece diretrizes específicas aos subordinados sobre como eles realizam suas
tarefas. O líder deve fixar padrões de desempenho e dar expectativas explícitas de
desempenho.
▪ Prestativo: o líder deve demonstrar interesse pelo bem-estar dos subordinados e se
mostrar acessível a eles como indivíduos. O comportamento de liderança é aberto,
amigável e acessível, e o líder cria um clima de equipe e trata os subordinados como
iguais.
▪ Participativo: o líder deve solicitar idéias e sugestões dos subordinados e incentivar
sua participação em decisões que os afetam diretamente. O comportamento do líder
inclui pedir opiniões e sugestões, encorajar a participação na tomada de decisão e se
reunir com seus subordinados no local de trabalho.
▪ Orientado para realização: o líder estabelece metas claras e desafiadoras para os
subordinados. O comportamento do líder enfatiza o desempenho de alta qualidade e
a melhoria durante o desempenho atual. Ele também mostra confiança nos
subordinados e assiste-os em aprender como alcançar metas altas.

Líderes Autocráticos X Democráticos


Para Kurt Lewin, White e Lippitt existem três estilos básicos de liderança:
 Liderança autocrática
 Liderança liberal (ou permissiva)
 Liderança democrática (ou participativa)
O sucesso do líder está em saber ser autocrático, democrático ou permissivo de acordo com
a situação. Enquanto o líder autocrático utiliza seu poder para decidir sozinho e para
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recompensar ou punir os liderados, o líder democrático discute essas mesmas decisões em


conjunto com sua equipe. Já o liberal deixa que os subordinados trabalhem livremente,
intervindo apenas quando solicitado.
O executivo, como alguém que simplesmente dá ordens, está sendo substituído pelo
executivo professor, facilitador e mentor, porque sabe como obter as respostas de quem
melhor as conhece – as pessoas que estão fazendo o trabalho. Este novo líder faz
perguntas, dirige o grupo ao consenso, usa informações para demonstrar a necessidade de
ação. Surge o conceito de Empowerment.

EMPOWERMENT
Uma tendência atual significativa nas corporações é a de que os altos executivos concedam
poderes para os funcionários de níveis mais baixos, que passam a ser mais participativos,
mais preocupados com a construção de consenso e mais confiantes na comunicação do que
em comparação ao passado. O empowerment funciona porque o poder total na organização
parece aumentar. Todos têm mais a dizer e, conseqüentemente, contribuem mais para as
metas organizacionais.
Este conceito tem sido usado também na participação da sociedade como um todo nas
decisões governamentais. O empowerment, traduzido como empoderamento, tem sido
conceituado de diversas formas, mas quase todas convergem para o desenvolvimento de
potencialidades na sociedade, aumento de informação e percepção, com o objetivo de que
exista uma participação real e simbólica que possibilite a democracia. Para Vasconcelos, o
empoderamento significa o aumento do poder, da autonomia pessoal e coletiva de
indivíduos e grupos sociais nas relações interpessoais e institucionais, principalmente
daqueles submetidos a relações de opressão, discriminação e dominação social.
De forma bem simplista, podemos resumir empowerment como “ensinar a pescar, ao invés
de dar o peixe”.

LIDERANÇA DA MUDANÇA
Pesquisas descobriram que algumas abordagens de liderança são mais eficazes do que
outras para realizar mudanças nas organizações. Dois tipos de liderança que podem ter um
impacto substancial são o carismático e o transformacional. Estes tipos de liderança são
mais bem entendidos em comparação com a liderança transacional. Vejamos estes tipos de
liderança.

Liderança Transacional
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A maioria das teorias que estudamos acima são voltadas para o líder transacional. Dizemos
que é transacional porque é baseada na autoridade, recompensa e troca. Ocorre por meio
de um processo de troca no qual o líder provê recompensas em troca do esforço de
seguidores e desempenho. É a liderança que leva o funcionário a fazer o que precisa ser
feito.
No contexto organizacional, o líder transacional leva seus seguidores a atingir as metas
estabelecidas por meio do esclarecimento dos papéis e das exigências das tarefas. A
habilidade do líder transacional está em satisfazer os subordinados para a melhora na
produtividade.
Os líderes transacionais geralmente enfatizam aspectos impessoais do desempenho, como
planos, horários e orçamentos. Eles têm um senso de compromisso para com a organização
e se conformam com as normas organizacionais e aos valores.
Os líderes transacionais trabalham com contrato de trocas de recompensa de acordo com o
esforço, promessas de recompensa por bom desempenho, reconhecem as conquistas.
Procuram e observam desvios das regras e padrões, tomam ações corretivas. Intervém
apenas quando os padrões não são alcançados.

Liderança Carismática e Visionária


A liderança carismática vai além das técnicas da liderança transacional. O carisma tem sido
conhecido como “um fogo que acende a energia e o compromisso do seguidor, produzindo
resultados acima e além da obrigação”. O líder carismático tem a habilidade de inspirar e
motivar as pessoas para que elas façam mais do que normalmente fariam, apesar dos
obstáculos e do sacrifício pessoal. Os seguidores transcendem seus próprios interesses
pelo bem do departamento ou da organização.
O impacto dos líderes carismáticos vem normalmente da declaração de uma visão
grandiosa de um futuro imaginado com a qual os funcionários se identificam, da modelagem
de um sistema de valor corporativo no qual todos participam e da confiança que nos
subordinados, ganhando, em retorno, a confiança deles.
Os líderes carismáticos tendem a ser menos previsíveis do que os líderes transacionais.
Eles criam uma atmosfera de mudança, e ficam obcecados por idéias visionárias que
excitam, estimulam e impulsionam outras pessoas para que trabalhem arduamente.

Liderança Transformacional
Os líderes transformacionais se assemelham aos líderes carismáticos, mas são distinguidos
pela sua habilidade especial em realizar inovação e mudança, reconhecendo as
necessidades e preocupações dos seguidores, ajudando-os a examinarem problemas
antigos com novas abordagens, e encorajando-os a questionar o status quo.
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Os líderes transformacionais não dependem exclusivamente de regras tangíveis e incentivos


para controlar as transações específicas. Eles focam nas qualidades intangíveis como visão,
valores compartilhados e idéias para construir relacionamentos, dar maior significado às
atividades diversas e encontrar terreno comum para inscrever seguidores no processo de
mudança.
A Liderança Transformacional é capaz de mudar o comportamento de um funcionário a
partir de uma visão do líder, da inspiração de ideais, do estímulo intelectual e da
consideração individualizada (cada pessoa possui necessidades individuais exclusivas).
Este líder motiva as pessoas, impelindo-as a agirem além de suas capacidades,
transformando-as e alcançando os resultados organizacionais.
Refere-se ao processo de influenciar grandes mudanças nas atitudes e nos pressupostos de
membros da organização e obter o comprometimento com mudanças importantes nos
objetivos e nas estratégias da organização. A liderança transformacional envolve a influência
de um líder sobre seus subordinados, mas o efeito da influência é fortalecer os subordinados
que também se tornam líderes no processo de transformar a organização. Portanto, a
liderança transformacional geralmente é vista como um processo compartilhado, envolvendo
as ações dos líderes em diferentes níveis e em diferentes subunidades de uma organização.
Os líderes transformacionais prestam atenção às preocupações e necessidades de cada um
de seus liderados; modificam a maneira de seus seguidores verem as coisas, ajudando-os a
pensar nos velhos problemas de uma nova forma; e são capazes de entusiasmar, incitar e
inspirar as pessoas a darem o máximo de si na busca de objetivos do grupo.
As lideranças transacionais e transformacionais não devem ser vistas como abordagens
opostas para se fazer com que as coisas sejam realizadas. A liderança transformacional é
construída em cima da liderança transacional. Ela produz nos liderados níveis de esforço e
de desempenho que vão além daqueles obtidos apenas na abordagem transacional. Além
disso, a liderança transformacional é mais do que carisma. O líder transformacional tenta
desenvolver em seus seguidores a capacidade de questionar não apenas as visões já
estabelecidas, mas até aquelas colocadas pelo próprio líder.

LIDERANÇA SERVIDORA
Outra abordagem recente de liderança é a do líder servidor, que trabalha para satisfazer as
necessidades e metas dos subordinados, assim como para cumprir a missão maior da
organização.
Liderar significa servir, no sentido de ajudar as pessoas a se tornarem melhores, a
alcançarem plenamente seu potencial. O termo foi usado pela primeira vez num artigo, de
1970, escrito por Robert K. Greenleaf, chamado "The Servant as Leader" (O Servidor como
Líder).
Os líderes servidores operam em dois níveis: para a satisfação das metas e necessidades
de seus subordinados e para a realização de um propósito ou missão maior de suas
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organizações. Os líderes servidores distribuem coisas – poder, idéias, informações,


reconhecimento, crédito pelas realizações.
A liderança servidora verdadeira surge daqueles cuja motivação principal é um desejo
profundo de ajudar os outros. Greenleaf discute a necessidade de um novo modelo de
liderança, que ponha como prioridade número um o serviço aos outros: funcionários, clientes
e comunidade. A liderança servidora tem como foco líderes que se dedicam aos outros e à
missão da organização de aprendizagem. Eles encorajam a participação, o
compartilhamento de poder e de informações, reconhecem o valor dos outros, estimulam a
criatividade das pessoas, são completamente comprometidas, têm um impulso natural para
aprender, promovem o senso de comunidade.

AUTOLIDERANÇA
É uma abordagem contemporânea de liderança, competências dos empregados, forma
como as tarefas são estruturadas e comportamento organizacional relacionado a autonomia
e aprendizado contínuo são considerados fatores substitutos da liderança.
Os teóricos da autoliderança propõem a existência de uma série de processos através dos
quais as pessoas controlam o seu próprio comportamento. E os líderes eficazes ajudam
seus seguidores a liderarem a si próprios. Eles fazem isso desenvolvendo a capacidade de
liderança nos outros e dando a eles condições para que não precisem mais de um líder
formal para motivação e orientação.
A premissa que baseia a tese da autoliderança é a de que as pessoas são responsáveis,
capazes e podem exercer sua iniciativa sem necessidade externa de chefes, regras ou
regulamentos. Recebendo o apoio adequado, todos os indivíduos podem monitorar e
controlar o seu próprio comportamento.
A importância da autoliderança aumentou com a popularização do uso de equipes. Equipes
autogerenciadas e autônomas precisam que seus membros sejam auto-orientados.

18 PROCESSOS PARTICIPATIVOS DE GESTÃO PÚBLICA


Já vimos na aula passada que um dos princípios da administração pública gerencial é a
participação da sociedade no Estado. Uma das disfunções do modelo racional-legal é que a
burocracia é auto-referida, ou seja, se preocupa mais com suas próprias necessidades e
perspectivas do que com as da sociedade. Assim, a administração pública gerencial buscará
criar uma série de ferramentas que permitam que as pessoas possam participar das
decisões do Estado e consigam expressar suas demandas.
Segundo Maria da Glória Gohn, a participação, pelas características e função, é “sinônimo”
de descentralização. É a transferência do poder decisório para a comunidade. A
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administração burocrática não é condizente com modelos de gestão participativa porque a


decisão é centralizada nos altos escalões e o formalismo impede a sociedade de participar
das decisões. Por isso, quando a sociedade passa a exigir uma maior participação, há uma
tensão sobre o modelo burocrático, que não consegue atender a estas demandas.
Para Pateman, são possíveis três níveis de participação:
 Pseudoparticipação: os indivíduos apenas são consultados sobre algum assunto
e endossam as decisões do líder, ou seja, não ocorre, de fato, participação
alguma na tomada de decisão;

 Participação parcial: muitos tomam parte no processo decisório, mas o poder final
de decidir pertence a apenas uma das partes;

 Participação plena: cada membro isoladamente tem igual poder de determinar o


resultado final das decisões.
Veremos aqui nesta aula algumas formas de descentralização que constituem instrumentos
de participação da sociedade. A descentralização pode ser vista sob três dimensões:
Na dimensão política, a descentralização é uma estratégia para redistribuição do poder
político do Estado, do nível central para os níveis periféricos. Baseia-se na concepção de
que a descentralização afeta as relações de poder e introduz novos conflitos nas relações
entre esferas de governo e na distribuição de poder e bens entre diferentes grupos na
sociedade. Esse entendimento fundamenta-se no conceito de descentralização como
estratégia para democratização do poder, através da ampliação dos níveis de participação
cidadã e da multiplicação de estruturas de poder, com vistas à melhoria da eficiência da
gestão pública.
Na dimensão administrativa, a descentralização refere-se à delegação, ou seja, à
transferência de competências e de funções entre unidades, entre esferas de governo ou
entre órgãos. Esta concepção de descentralização é justificada em função da necessidade
de se buscar maior eficácia na gestão pública, eliminação de intermediações burocráticas e
possibilidade de um contato mais próximo com o cidadão, o que geraria maior fidelidade às
demandas sociais e melhor adequação da administração ao cumprimento de seus objetivos.
Assim, a descentralização facilita a relação do usuário com o Estado, simplificando a
tramitação burocrática e permitindo canalizar cada demanda de forma mais singularizada e
mais adequada às suas especificidades.
Na dimensão social, a descentralização traduz-se como participação social na gestão
pública. Trata-se de transferência de parcelas de poder, competências e funções da
administração pública para a sociedade civil. Pode ocorrer sob diversas formas e com
diversas combinações. Desse modo, a descentralização é tratada como estratégia de
capacitação de grupos sociais para decidirem sobre problemas da gestão pública local, seja
estruturando formas institucionais capazes de expressar a vontade coletiva nas instâncias
de tomada de decisão, seja como forma de possibilitar à população exercer funções de
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fiscalização e controle sobre a gestão dos serviços públicos. A participação, segundo Maria
da Glória Gohn, pelas características e função, é “sinônimo” de descentralização.
A Constituição Federal de 1988, num movimento contrário à ditadura militar, buscou
promover uma forte descentralização política, transferindo para estados e municípios uma
série de responsabilidades sobre a gestão das políticas públicas. Ao levar as decisões para
os municípios, permite-se uma maior participação das pessoas, já que é nas comunidades,
nos bairros, que elas têm condições de participar. Além disso, os municípios estão mais
próximos da realidade local, conhecendo melhor as demandas de seus cidadãos. É por tudo
isso que instrumentos de participação como os conselhos gestores e o orçamento
participativo atuam prioritariamente no âmbito municipal.
Para Gremaud, a descentralização incorpora um conjunto de pelo menos três aspectos:
 administrativo – com a passagem da responsabilidade de gerencia na provisão de
determinados serviços públicos e de gestão de políticas
 fiscal – com a passagem de pelo menos parte da responsabilidade na obtenção de
recursos necessários ao financiamento das políticas e
 político – com a autonomização decisória não apenas quanto à forma de promover a
política, mas na própria escolha entre diferentes serviços a serem ofertados e sua
estrutura de financiamento.
Contudo, a descentralização de autonomia e poder para os governos locais pode apresentar
certos riscos. Desde a fundação da federação, o Brasil é historicamente marcado por fortes
desigualdades regionais, inclusive em comparação com outros países. A disparidade de
condições econômicas é reforçada, ademais, pela existência de um contingente enorme de
municípios pequenos, com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos próprios.
Outra forma de descentralização é a social, em que o Estado transfere o poder de decisão
para a sociedade. Dois instrumentos desse tipo de descentralização são os conselhos
gestores e o orçamento participativo.

CONSELHOS DE GESTÃO
Segundo Maria da Glória Gohn, podemos diferenciar três tipos de conselhos no cenário
brasileiro do século XX: os criados pelo próprio poder público Executivo, para mediar suas
relações com os movimentos e com as organizações populares; os populares, construídos
pelos movimentos populares ou setores organizados da sociedade civil em suas relações de
negociações com o poder público; e os institucionalizados, com possibilidade de participar
da gestão dos negócios públicos criados por leis originárias do Poder Legislativo, surgidos
após pressões e demandas da sociedade civil.
No primeiro tipo, temos como exemplo os conselhos comunitários criados para atuar junto à
administração pública municipal ao final dos anos 1970; no segundo, os conselhos
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populares ao final dos anos 1970 e parte dos anos 1980; e no terceiro, os conselhos
gestores institucionalizados setoriais.
Os conselhos populares foram propostas dos setores da esquerda ou de oposição ao
regime militar, e surgiram com diversos papéis, tais como: organismos dos movimentos
populares atuando com parcelas de poder junto ao executivo; organismos superiores de luta
e de organização popular, gerando situações de duplo poder; organismos de administração
municipal criados pelo governo para incorporar o movimento popular ao governo, no sentido
de assumirem tarefas de aconselhamento, deliberação e/ou execução.
Os conselhos comunitários atuavam dentro de administrações municipais, como forma de
incorporação de movimentos sociais e canal de mediação. Criados pelo próprio Executivo
para auxiliar na administração municipal.
Os conselhos gestores foram a grande novidade nas políticas públicas ao longo dos anos.
Com caráter interinstitucional, eles têm o papel de instrumento mediador na relação do
estado com a sociedade e estão inscritos na Constituição de 1988, e em outras leis no país,
na qualidade de instrumentos de expressão, representação e participação da população.
Os conselhos têm o papel de instrumento mediador na relação do Estado com a sociedade.
Com os conselhos, gera-se uma nova institucionalidade pública, eles criam uma nova esfera
social-pública ou pública não-estatal. Trata-se de um novo padrão de relações entre Estado
e sociedade, porque eles viabilizam a participação de segmentos sociais na formulação de
políticas sociais e possibilitam à população o acesso aos espaços nos quais se tomam
decisões políticas.
Segundo Raquel Raichelis:

As diferentes experiências de organização dos Conselhos atualmente em


curso nas áreas da saúde, criança e adolescente, assistência social,
cidade, meio ambiente, cultura e tantas outras, são expressões da busca
de novos canais de participação da sociedade civil na coisa pública, rumo
à constituição de esferas públicas democráticas, embora estejam na
contra-corrente da reforma neoliberal que tende a deslocar os espaços de
representação coletiva e de controle socializado sobre o Estado para a
ação dos grupos de pressão e de lobbies, desqualificando e despolitizando
a força da organização coletiva.

Com base nisso, podemos diferenciar uma administração pública societal, que incorpora aos
modelos burocráticos e gerenciais tradicionalmente fechados práticas que ampliam a
relação Estado-sociedade.
Apesar da importância que a CF88 deu ao tema, a proliferação de conselhos gestores só foi
ocorrer depois que as reformas operadas pelo Estado brasileiro vincularam o repasse de
recursos financeiros do nível federal ao estadual e ao municipal à existência de conselhos. A
legislação em vigor no Brasil preconiza, desde 1996, que para o recebimento de recursos
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destinados às áreas sociais, os municípios devem criar seus conselhos gestores. Isto
explica porque a maioria dos conselhos municipais surgiu após esta data.
A legislação federal preconiza aos conselhos o caráter deliberativo, parte do processo de
gestão descentralizada e participativa, e os constitui como novos atores deliberativos e
paritários.
Segundo o Dicionário Houaiss, deliberação significa: “1. debate com o objetivo de resolver
algum impasse ou tomar uma decisão; 2. ação empreendida após consulta e/ou reflexão”.
Assim, o caráter deliberativo dos conselhos se refere ao seu poder de tomar decisões, de ir
além da simples consultas para participar de forma plena da gestão pública.
A paridade se refere à necessidade de existir nos conselhos a mesma quantidade de
representantes da sociedade civil e do governo. As novas estruturas inserem-se na esfera
pública não-estatal e, por força de lei, integram-se com os órgãos públicos vinculados ao
Poder Executivo voltados para políticas públicas específicas, responsáveis pela assessoria e
suporte ao funcionamento das áreas onde atuam. Eles são compostos, portanto, por
representantes do poder público e da sociedade civil. Esta é a principal diferença dos
conselhos gestores em relação aos conselhos populares e comunitários, já que estes são
compostos exclusivamente de representantes da sociedade civil, cujo poder reside na força
da mobilização e da pressão e, usualmente, não possuem assento institucionalizado junto
ao poder público.
Contudo, apesar do caráter deliberativo previsto em lei, isto não garante uma efetiva
atuação dos conselhos gestores. Existem muitos problemas associados a sua atuação, que
inibem uma real participação da sociedade. Segundo Maria da Glória Gohn:

Vários pareceres oficiais têm assinalado e reafirmado o caráter apenas


consultivo dos conselhos, restringindo suas ações ao campo da opinião, da
consulta e do aconselhamento, sem poder de decisão ou deliberação. Nos
municípios sem tradição organizativo-associativa, os conselhos têm sido
apenas uma realidade jurídico-formal e muitas vezes um instrumento a
mais nas mãos dos prefeitos e das elites, falando em nome da
comunidade, somo seus representantes oficiais, não atendendo
minimamente aos objetivos de se tornarem mecanismos de controle e
fiscalização dos negócios públicos.

As questões da representatividade e da paridade constituem problemas cruciais a serem


melhor definidos nos conselhos gestores de uma forma geral. Os problemas decorrem da
não existência de critérios que garantam uma efetiva igualdade de condições entre os
participantes. A participação deve ser paritária, mas ela não deve ser uma questão apenas
numérica.
A disparidade de condições para participação em um conselho de membros advindos do
governo daqueles advindos da sociedade civil é grande. Os primeiros trabalham em
atividades dos conselhos durante seu período de expediente de trabalho normal
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remunerado, têm acesso aos dados e informações, têm infra-estrutura de suporte


administrativo, estão habituados com linguagem tecnocrática, etc. Ou seja, eles têm o que
os representantes da sociedade civil não têm. Faltam cursos ou capacitação aos
conselheiros de forma que a participação seja qualificada em termos, por exemplo, da
elaboração e gestão das políticas públicas.
Outro problema é que, o fato de as decisões dos conselhos terem caráter deliberativo não
garante sua implementação efetiva, pois não há estruturas jurídicas que dêem amparo legal
e obriguem o Executivo a acatar as decisões dos conselhos.

Conselho de Gestão Fiscal


A Lei de Responsabilidade Fical (Lei Complementar nº 101 de 2000) determina que:

Art. 67. O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da


política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por
conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os
Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades
técnicas representativas da sociedade, visando a:

I - harmonização e coordenação entre os entes da Federação;

II - disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação


e execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do
endividamento e na transparência da gestão fiscal;

III - adoção de normas de consolidação das contas públicas, padronização


das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão
fiscal de que trata esta Lei Complementar, normas e padrões mais simples
para os pequenos Municípios, bem como outros, necessários ao controle
social;

IV - divulgação de análises, estudos e diagnósticos.

§ 1º O conselho a que se refere o caput instituirá formas de premiação e


reconhecimento público aos titulares de Poder que alcançarem resultados
meritórios em suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a
prática de uma gestão fiscal pautada pelas normas desta Lei
Complementar.

§ 2º Lei disporá sobre a composição e a forma de funcionamento do


conselho.
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Os Conselhos de Gestão Fiscal, segundo a própria definição normativa, buscarão cumprir


suas metas através da disseminação de técnicas mais eficientes na relação receita-despesa
pública e na adoção de regras de padronização de relatórios, das prestações de contas e
demonstrativos. Os Conselhos promoverão, também, a divulgação de estudos e
diagnósticos a respeito da gestão fiscal.
Deveria haver regulamentação por lei ordinária, mas ela ainda não foi votada, apesar de
estar no Congresso desde 2000 (PL 3.744/2000). Segundo o Projeto de Lei, o Conselho de
Gestão Fiscal é órgão de deliberação coletiva, integrante da administração pública federal,
vinculado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com a participação de
representantes da União, dos Estados, dos Municípios e de entidades técnicas
representativas da sociedade.

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
O orçamento participativo faz parte deste processo de descentralização do poder para os
governos locais, já que é neles que a sociedade pode realmente participar. É na
comunidade que as pessoas tem voz. Assim, é nos governos municipais que o orçamento
participativo ganhou mais força.
Alguns estados já se utilizam dessa ferramenta, e na esfera federal o que temos por
enquanto ainda são promessas. O governo federal divulgou em março de 2007 a criação de
um Grupo de Trabalho interministerial com o objetivo de “formular propostas de participação
da sociedade no acompanhamento da elaboração e execução dos três principais
instrumentos da administração pública – o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, dando um passo na direção do Orçamento
Participativo”.
Segundo o site da Câmara dos Deputados:

A proposta orçamentária para 2009, em tramitação no Congresso, poderá


servir de experimento para uma iniciativa que a Comissão Mista de
Orçamento quer adotar nos próximos anos: o orçamento federal
participativo. A idéia é fazer um ensaio nas audiências regionais que serão
realizadas neste ano para debater a proposta, em locais ainda a serem
definidos.

Podemos observar que esta experiência ainda é bastante tímida, caminhou-se muito pouco
rumo a um orçamento participativo.
Como vimos acima, para que haja uma verdadeira participação, uma participação plena, é
preciso que a decisão seja compartilhada. Assim, o orçamento participativo, assim como os
conselhos gestores, também tem caráter deliberativo. Não podemos pensar que OP esteja
associado à noção de democracia direta, que prevê a participação de todos os cidadãos em
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todas as decisões a eles pertinentes. Temos no caso do OP um hibridismo, em que há uma


articulação entre democracia representativa e democracia participativa. Num primeiro nível,
o local, há a participação direta; já no nível regional, temos as assembléias, com
mecanismos de delegação, mediante escolha de delegados e conselheiros nas esferas de
representação regional e municipal.
De acordo com Avritzer, o OP se baseia em quatro elementos, quais sejam:
a) a cessão da soberania pelos detentores dos cargos eletivos do poder executivo,
pela criação de um conjunto de espaços participativos (assembléias regionais e
temáticas) nos quais todos os cidadãos podem participar com igual poder de
deliberação;
b) a articulação da participação local ou direta, por intermédio das assembléias
regionais, com mecanismos de delegação, mediante escolha de delegados e
conselheiros nas esferas de representação regional e municipal;
c) a autodeterminação na formulação das regras e critérios de participação e
distribuição de recursos, “vinculando o OP a uma tradição de reconstituição de
uma gramática social participativa na qual as regras da deliberação são
determinadas pelos próprios participantes;
d) o objetivo de promoção da reversão das prioridades na distribuição dos recursos
públicos, privilegiando os setores mais carentes da população.
Apesar deste caráter deliberativo, não podemos dizer que o Executivo é obrigado a acatar
as decisões tomadas nos fóruns do orçamento participativo. A competência para a iniciativa
de lei orçamentária é privativa do Executivo, portanto é ele quem define a proposta do
orçamento. O Supremo Tribunal Federal julgou a Ação Direta de Inconstitucionalidade
contra o artigo de lei do Estado de Santa Catarina,

Art. 20. Compete ao Conselho Estadual do Orçamento Regionalizado


elaborar o relatório final das propostas aprovadas nas audiências públicas
regionais e encaminhá-las à Gerência do Orçamento da Secretaria de
Estado da Fazenda, para inclusão na Proposta de Orçamento Anual.

O Relator Ministro Sepúlveda Pertence afirmou que tal dispositivo não fere o art. 165 da CF,
uma vez que as propostas resultantes das audiências públicas não compelem o Poder
Executivo ao seu aproveitamento, apenas indicam, não havendo que se falar, pois, em
ofensa ao princípio da independência dos poderes. Caso houvesse tal vinculação, o artigo
seria considerado inconstitucional, uma vez que a iniciativa dos projetos de lei orçamentários
é do Poder Executivo.
Contudo, mesmo não havendo esta vinculação, o orçamento participativo confere maior
fidelidade, já que o estado está ouvindo o que a sociedade tem a dizer. Segundo Roberto
Coelho:
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Ao promover a discussão popular sobre o conteúdo do orçamento público,


o Orçamento Participativo inaugura acessos ou caminhos para que
informações fluam tanto para o lado do governo quanto para o lado dos
cidadãos. O Orçamento Participativo possibilita que o governo capte, com
maior facilidade e precisão, as demandas sociais. Tais informações são
imprescindíveis para a fundamentação de decisões ligadas à alocação dos
recursos públicos.

Além disso, ao participar do OP, a sociedade fica mais consciente acerca de seu papel, e
passa a cobrar mais o Executivo. Vamos dar uma olhada em uma questão da ESAF:

(ESAF/MPOG/2008) O Orçamento Participativo é um processo educativo


que, por meio de um formato institucional que favorece o aprendizado da
política como arena de alianças, negociações, conflitos e barganhas, faz
com que se chegue, a partir de demandas particularistas e locais, a uma
visão mais abrangente dos problemas urbanos e das limitações
governamentais.

A questão é CERTA. Esta questão foi tirada do texto de Sérgio de Azevedo, segundo o qual:

O Orçamento Participativo é um processo educativo que, através de um


formato institucional engenhoso, permite, a partir de demandas
particularistas e locais – mediante um processo de filtragem e de
negociações sucessivas –, discutir questões mais amplas da cidade. Os
participantes iniciam o processo com uma visão micro (a casa, a rua e, no
máximo, o bairro) e uma pauta maximalista (demandando todas as
necessidades básicas); paulatinamente, com o desenrolar do processo,
passou a ter uma visão mais abrangente da cidade, dos problemas
urbanos e das limitações governamentais, e a defender, portanto, uma
pauta viável. Em suma, ocorre um aprendizado da política como arena de
alianças, negociações, conflitos e barganhas.

Acredita-se que o Orçamento Participativo tem potencial de atuação como indutor de capital
social. Na medida em que o OP incentiva um envolvimento maior dos indivíduos com
questões coletivas e, por conseqüência, com o Poder Público, verifica-se uma tendência por
maior organização dos indivíduos enquanto sociedade civil, além da formação e capacitação
de lideranças. Os participantes do orçamento participativo desenvolvem uma série de
habilidades democráticas, principalmente no que diz respeito à aquisição de hábitos
indispensáveis ao processo de tomada de decisão coletiva.
Sérgio de Azevedo fala ainda de outra vantagem do OP:
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Além disso, atingem-se frontalmente as práticas clientelistas de alocação


de recursos. De fato, considera-se que o maior mérito do Orçamento
Participativo consiste em combinar as características democráticas e
progressistas com a capacidade de competir vantajosamente com as
práticas clientelistas. Tanto é assim que nas municipalidades onde o
Orçamento Participativo tem sido adotado regularmente até mesmo
políticos de tradição clientelista vêm percebendo que contrapor-se a ele
resulta em expressivo ônus político.

Apesar destas vantagens também devemos ter em mente que o orçamento participativo
apresenta alguns problemas e desafios. Vamos ver alguns:
1) Se por um lado o OP reduz as práticas clientelistas no processo de alocação de
recursos, por outro, em diferentes experiências, constataram-se tentativas, por parte
dos políticos tradicionais, de “capturar” o OP. Os políticos de corte clientelista e os
grupos que possuem controle sobre algum tipo de recurso estratégico procuram, por
vezes, atuar no sentido de adaptar práticas clientelistas aos novos procedimentos do
Orçamento Participativo.
2) O OP enfrenta o chamado “engessamento” dos gastos orçamentários, que reduz
consideravelmente as margens de manobra na alocação de recursos do poder
executivo nos três âmbitos de governo. Na verdade, devido a dotações previamente
definidas em lei e às despesas de custeio da máquina pública municipal, não é
grande o volume de recursos cuja alocação pode ser decidida através do Orçamento
Participativo.
3) Apesar pressão da sociedade para que as decisões OP sejam implementadas, os
órgãos e as empresas públicas voltados para a realização das obras não têm
desempenhado, muitas vezes, sequer o papel de viabilizar a aplicação efetiva dos
parcos recursos disponíveis. Na maioria dos casos estudados, o percentual e os
valores absolutos das verbas disponibilizadas foram relativamente baixos para o porte
das respectivas cidades, não ultrapassando 10% da receita própria do município.
4) Há uma baixa participação da “classe média”, que se sente sem condições de
disputar benfeitorias com os setores populares (maiores em número e em níveis de
carência), e uma baixa participação dos setores populares de mais alto nível de
pobreza (e de baixa capacidade organizacional), dificultando que se atinja os grupos
mais necessitados;
5) Devido à dificuldade de aprovação de projetos estratégicos de longo prazo, no lugar
de inúmeras pequenas obras pulverizadas, muitas prefeituras optaram por não incluir
os projetos estratégicos no Orçamento Participativo;
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19 QUESTÕES

1. (CESPE/HEMOPA/2004) Na sociologia compreensiva de Weber, poder e dominação são


conceitos sinônimos, um substituindo plenamente o outro.
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2. (CESPE/MDS/2006) Max Weber considera a existência de três tipos puros de dominação


legítima: a tradicional, a racional-legal e a gerencial.
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3. (ESAF/MPOG-EPPGG/2003) A dominação tradicional refere-se ao comando exercido


por senhores que gozam de autoridade pessoal em virtude do status herdado, e cujas
ordens são legítimas tanto por se conformarem aos costumes como por expressarem a
arbitrariedade pessoal.
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4. (ESAF/MPOG/2002) A dominação tradicional baseia-se no poder que emana do


conhecimento e reconhecimento de atos heróicos, extinguindo-se com o indivíduo.
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5. (CESPE/MPE-TO/2006) A liderança carismática, quando se rotiniza, pode transformar-se


em tradicional ou em racional-legal.
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6. (ESAF/MPOG-EPPGG/2003) Nas sociedades modernas, onde a base da legitimidade é


a lei, a administração dispensa a dominação, no sentido de um poder de comando que
precisa estar nas mãos de um indivíduo ou de um grupo de indivíduos.
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7. (CESPE/MTE/2008) A administração patrimonialista representa uma continuidade do


modelo inspirado nas monarquias e prevalecente até o surgimento da burocracia, sendo a
corrupção e o nepotismo inerentes a esse modelo. Aos cidadãos se concedem benesses,
em vez da prestação de serviços, e a relação entre o governo e a sociedade não é de
cidadania, e sim de paternalismo e subserviência.
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8. (ESAF/MPOG/2002) No patrimonialismo não existe uma definição clara entre patrimônio


público e bens privados, com a proliferação do nepotismo e da corrupção enquanto a
burocracia é uma instituição administrativa que usa os princípios da racionalidade,
impessoalidade e formalidade em um serviço público profissional.
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9. (CESPE/TCE-PE/2004) A burocracia patrimonialista era o modelo clássico de


administração presente nas monarquias européias do século XIX.
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10. (CESPE/TCU/2007) O patrimonialismo normal inibe a economia racional não apenas por
sua política financeira, mas também por peculiaridades de sua administração, entre as quais
se pode citar a ausência típica de um quadro de funcionários com qualificação profissional
formal.
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11. (CESPE/SEGER/2007) No entendimento de Bresser Pereira, a administração do Estado


pré-capitalista era do tipo patrimonialista; a associação entre o capitalismo e a democracia
fez emergir uma administração pública burocrática, o modelo racional-legal, ao passo que a
administração pública gerencial está mais orientada para as necessidades do cidadão e
para a obtenção de resultados.
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12. (CESPE/STM/2004) Burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social em


que a divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados.
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13. (CESPE/STM/2004) Em relação às características básicas que traduzem o caráter


racional da burocracia, é correto afirmar que esta é constituída por sistemas sociais formais,
impessoais e dirigidos por administradores profissionais, que tendem a controlá-los cada vez
mais completamente.
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14. (CESPE/MCT/2004) Conforme a definição seminal weberiana, a burocracia é, sobretudo,


uma forma de dominação na qual os burocratas tendem a usurpar o poder político.
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15. (CESPE/MDS/2006) Impessoalidade, hierarquia, flexibilização de procedimentos,


especialização e ênfase nos controles são características dos modelos das organizações
burocráticas de gestão.
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16. (CESPE/TRE-MA/2005) O formalismo da burocracia expressa-se pelo fato de que a


relação de autoridade é decorrência de um sistema de normas racionais formalizadas que
definem como tal relação de autoridade-obediência deve acontecer e definem a distribuição
de atividades em prol do atingimento dos objetivos.
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17. (CESPE/MCT/2004) O universalismo de procedimentos é uma derivação do caráter


racional-legal dos sistemas burocráticos.
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18. (ESAF/MPOG/2008) O modelo de gestão pública burocrático, com base nos postulados
weberianos, é constituído de funcionários individuais, cujas características não incluem
liberdade pessoal, havendo obediência estrita às obrigações objetivas do seu cargo, estando
submetidos a um sistema homogêneo de disciplina e controle do serviço.
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19. (CESPE/MDS/2008) A organização burocrática é embasada no modelo racional-legal de


administração, exclusiva da área pública, sendo caracterizada pela racionalidade decorrente
da objetividade das normas de julgamento; pela impessoalidade, que se revela nos métodos
objetivos de selecionar e promover funcionários; e pelo grau de previsibilidade que
proporciona aos dirigentes públicos.
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20. (CESPE/MEC/2003) Nas organizações burocráticas, cada superior tem sob suas ordens
determinado número de subordinados, os quais, por sua vez, têm sob si outros
subordinados, e assim por diante.
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21. (CESPE/MEC/2003) A burocracia apresenta uma divisão horizontal do trabalho, em que


as diferentes atividades são distribuídas de acordo com os objetivos a serem atingidos.
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22. (ESAF/PSS/2008) De acordo com o modelo sistematizado por Max Weber, a burocracia
moderna funciona de forma específica. O desempenho do cargo segue regras específicas e
exaustivas, cujo conhecimento é parte de um aprendizado técnico especial a que se
submetem os funcionários.
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23. (CESPE/MDS/2006) O insulamento burocrático é um fenômeno característico de


administrações públicas com alto grau de controle social.
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24. (ESAF/MPOG/2002) A administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco


orientada para atender às demandas dos cidadãos, não garantindo nem rapidez, nem
qualidade, nem custos baixos para os serviços prestados ao público.
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25. (CESPE/TCE-PE/2004) A preocupação com o fenômeno do rent-seeking foi uma das


principais inspirações dos movimentos de reforma do Estado implementados no final do
século XX.
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26. (CESPE/MDS/2006) Verifica-se o fenômeno do rent seeking quando determinados


grupos da sociedade, por meio do controle do aparelho do Estado, viabilizam a apropriação
de rendas e vantagens excepcionais para si ou para seus protegidos.
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27. (ESAF/MPOG/2002) O Estado do Bem-Estar Social foi prejudicado e marcado pelo


modelo de administração pública burocrática.
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28. (ESAF/EPPGG/2005) Originado nos anos quarenta, na Inglaterra, o Estado de Bem-


Estar foi adotado por diversos países durante décadas. O princípio fundamental desse
modelo assistencialista era o de que, independentemente de sua renda, todos os cidadãos,
como tais, teriam direito de ser protegidos por meio do pagamento de dinheiro ou com
serviços públicos.
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29. (CESPE/SENADO/2002) As políticas sociais do estado de bem-estar datadas no século


XX assemelham-se às do século anterior por manterem o foco de suas ações direcionadas
para a pobreza extrema, desvinculada da concepção de cidadania e dos direitos sociais.
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30. (ESAF/STN/2000) O Estado do Bem-Estar Social consagrou os direitos sociais ao


desvinculá-los da relação de assalariamento, estendendo-os a todos os cidadãos.
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31. (ESAF/EPPGG/2002) O crescimento do Estado de Bem-Estar leva a um aumento da


autonomia do Estado em relação às diversas forças políticas e atores sociais internos.
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32. (ESAF/EPPGG/2002) A disposição do Estado para intervir nas relações sociais provoca
um enorme aumento de demanda às instituições políticas, provocando sua sobrecarga até a
paralisia.
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33. (CESPE/SEED-DF/2003) O chamado Estado do bem-estar, que se verificou em vários


países da Europa, entrou em crise em razão da impossibilidade estrutural de reproduzir, em
escala ampliada e crescente, o volume de capital, sem comprometer bases importantes de
legitimação junto a vários segmentos sociais.
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34. (ESAF/MPOG/2005) Segundo Abrúcio (1998), entre os fatores que ajudaram a


desencadear a crise do Estado, indique a opção incorreta.
a) As duas crises do petróleo, em 1973 e 1979, contribuíram para a diminuição do ritmo
do crescimento econômico, colocando em xeque o modelo de intervenção estatal até
então vigente.
b) A crise fiscal dos tax payers, que não enxergavam uma relação direta entre o
acréscimo de recursos governamentais e a melhoria dos serviços públicos, fez diminuir
ainda mais a arrecadação.
c) Denúncias de corrupção envolvendo funcionários públicos de países centrais geraram
um movimento, por parte dos movimentos sociais organizados, contrário à continuidade
do modelo de Bem-estar.
d) A globalização enfraqueceu os Estados nacionais no que tange ao controle dos fluxos
financeiros e comerciais, mitigando em grande parte sua capacidade de ditar suas
políticas macroeconômicas.
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e) A incapacidade do governo de responder às demandas sociais crescentes durante


esse período gerou, segundo alguns cientistas políticos, uma ―ingovernabilidade de
sobrecarga.
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35. (CESPE/TCU/2008) No século XX, após o advento dos direitos públicos, isto é, aqueles
de que gozam todos os cidadãos, fazendo que a propriedade do Estado seja efetivamente
pública, a democracia e a administração pública burocrática — concebidas para proteger o
patrimônio público — precisavam transformar-se: a primeira deveria ser mais participativa ou
mais direta, e a segunda, menos burocrática e mais gerencial.
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36. (CESPE/MTE/2008) Bresser Pereira, ao caracterizar a administração pública gerencial,


argumenta que ela constitui instrumento de proteção do patrimônio público contra os
interesses de privatização do Estado. Por outro lado, considera que os funcionários públicos
têm de ser merecedores de grau ilimitado de confiança.
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37. (CESPE/TCU/2008) Para a administração pública gerencial, ao contrário do que ocorre


na administração pública burocrática, a flexibilização de procedimentos e a alteração da
forma de controle implicam redução da importância e, em alguns casos, o próprio abandono
de princípios tradicionais, tais como a admissão segundo critérios de mérito, a existência de
organização em carreira e sistemas estruturados de remuneração.
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38. (CESPE/STJ/2004) A administração pública gerencial pode ser compreendida a partir de


diversas características fundamentais, como a delegação de autoridade, a valorização do
pressuposto da confiança limitada em detrimento da desconfiança total do funcionário
público, organizações com muitos níveis hierárquicos e administração voltada para o
atendimento do cidadão.
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39. (CESPE/IBAMA/2003) A administração pública gerencial surgiu como resposta à crise do


Estado e voltou-se para a busca do incremento da eficiência no setor público. Ela é
orientada para o cidadão, serve-se da centralização, do incentivo à inovação e concentra-se
no processo.
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40. (CESPE/TCE-AC/2006) Na administração pública gerencial, a estratégia volta-se para a


definição dos objetivos que o administrador público deve atingir em sua unidade, para a
garantia da autonomia na gestão de recursos humanos, materiais e financeiros e para o
controle e a cobrança a posteriori de resultados.
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41. (CESPE/TCU/2008) O controle dos resultados de forma descentralizada, na


administração pública, depende de um grau de confiança limitado nos agentes públicos,
que, mesmo com estrito monitoramento permanente, devem ter delegação de competência
suficiente para escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas
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42. (CESPE/TCE-PE/2004) É correto associar o orçamento-produto às administrações


públicas burocráticas e o orçamento-insumo às administrações públicas gerenciais
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43. (CESPE/MDS/2006) A administração pública gerencial incorporou, a exemplo do setor


privado, os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade na avaliação de seu desempenho.
A eficiência caracteriza-se pelo uso racional dos recursos disponíveis; a eficácia, pelos
resultados obtidos pela ação governamental e a efetividade, pelo alcance dos objetivos e
metas previamente estipulados.
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44. (CESPE/BAS/2006) A eficiência, alcance dos objetivos propostos, e a eficácia, uso


otimizado dos métodos, rotinas e ferramentas, são conceitos centrais para a avaliação de
desempenho.
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45. (CESPE/HCGV/2004) A avaliação da eficiência está relacionada com o alcance social


das metas propostas por uma política ou programa, referindo-se, portanto, à adequação dos
meios utilizados para atingir as metas.
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46. (CESPE/HCGV/2004) A avaliação da eficácia visa aferir os custos e recursos


empregados em uma política ou programa e os resultados alcançados.
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47. (CESPE/HCGV/2004) A efetividade estabelece o impacto da ação sobre a população-


alvo após a execução do programa, sob o ponto de vista objetivo, avaliando a mudança
quantitativa, e sob o ponto de vista subjetivo, as mudanças comportamentais nas crenças e
valores da população-alvo.
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48. (ESAF/MPOG/2002) A administração pública gerencial é freqüentemente identificada


com as idéias neoliberais porque as técnicas de gerenciamento são quase sempre
introduzidas ao mesmo tempo em que se realiza um ajuste estrutural para combater o déficit
fiscal.
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49. (ESAF/PSS/2008) O modelo gerencial puro tem como perspectiva central o foco na
economia e na eficiência: é o “fazer mais com menos”, ou seja, a maximização dos
resultados a serem obtidos com a aplicação dos recursos públicos.
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50. (ESAF/PSS/2008) O modelo gerencial público implica o fortalecimento do conceito de


consciência de custos, já que o cidadão, como contribuinte, quer ver o recurso arrecadado
ser aplicado eficientemente.
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51. (ESAF/MPOG/2005) A descentralização não fazia parte do escopo de reforma do


gerencialismo puro, visto que sua principal preocupação estava na diminuição de custos do
setor público e, sendo a descentralização um processo dispendioso, não foi utilizada nesse
modelo.
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52. (CESPE/MDS/2006) O paradigma do cliente é uma vertente das reformas gerenciais que
privilegia o atendimento às demandas dos consumidores/clientes dos serviços do Estado,
em contraponto ao modelo gerencial puro, que tinha como principais objetivos das reformas
a redução de custos do setor público e o aumento de sua produtividade.
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53. (ESAF/PSS/2008) O “consumerism” tem como foco a flexibilidade de gestão, a qualidade


dos serviços e a prioridade às demandas do consumidor: é o “fazer melhor”, olhando o
cidadão como cliente.
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54. (CESPE/SAAE/2003) A preocupação da administração pública com os clientes surgiu


basicamente e primeiramente com o movimento do Public Service Oriented.
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55. (ESAF/PSS/2008) O “Public Service Oriented” (PSO) está baseado na noção de


eqüidade e cidadania, de resgate do conceito de esfera pública e de ampliação do dever
social de prestação de contas (accountability).
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56. (CESPE/SENADO/2002) Os princípios de gestão mais comumente consagrados nas


principais abordagens do NPM incluem a preferência a alternativas externas na execução de
serviços, tais como privatização, terceirização, parcerias governo-sociedade civil,
voluntarismo, devolução, desconcentração e descentralização para outras esferas de
governo.
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57. (CESPE/MCT/2008) Não obstante as discussões sobre a redefinição das funções do


Estado moderno, não está em questão o seu papel na produção dos bens públicos. Aos
bens públicos tradicionais, que compreendem a defesa, a justiça e a segurança, têm-se
agregado crescentemente novas áreas, entre as quais se destacam a proteção e o trato das
questões ambientais.
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58. (CESPE/TCU/2008) A transição de Estado provedor para regulador impõe sérios


desafios, entre os quais se destacam o reforço da função regulatória em face do avanço da
privatização, o fortalecimento da defesa da concorrência diante da abertura comercial e as
exigências da competitividade em um contexto dominado por grandes conglomerados
internacionais.
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59. (CESPE/MDS/2006) No Estado regulador, a criação de barreiras institucionais à entrada


e à saída do mercado, por meio de instrumentos como o contrato de concessão, é um
mecanismo fundamental para se garantir maior eficiência na produção e alocação de bens e
serviços.
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60. (CESPE/MDS/2006) Segundo a Teoria da Agência, no caso do setor público, a


transferência de serviços para a iniciativa privada tem como principais vantagens a maior
racionalidade na ação e a maximização de resultados; em contrapartida, essa transferência
apresenta problemas de assimetria de informações entre agente e principal, o que gera
fragilidades nos mecanismos regulatórios.
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61. (CESPE/MDS/2006) Assimetria de informações, seleção adversa e risco moral são


típicas imperfeições de mercado verificadas em setores regulados.
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62. (CESPE/MTE/2008) O Estado oligárquico, no Brasil, é identificado com a República


Velha, e caracteriza-se pela associação entre as instituições políticas tradicionais e as
entidades da sociedade civil mobilizadas em torno dos segmentos mais pobres e
desprotegidos da população, por meio de fortes redes de proteção social.
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63. (CESPE/MDS/2006) O estamento burocrático caracteriza-se pela conjugação de altos


ocupantes de cargos públicos, burocratas e segmentos da classe política, atuando em
conjunto, em benefício próprio e em desrespeito aos princípios da impessoalidade e do
universalismo de procedimentos.
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64. (CESPE/TRE-TO/2005) A década de 30 caracterizou-se por uma significativa


centralização no nível político e econômico, expressão de uma forma de Estado autoritário
que conduziu o início de processo de modernização e industrialização do país. Nesse
período, assistiu-se à superação do Estado voltado para a regulação da vida social e
econômica, substituído por um Estado intervencionista, mais ativo na promoção do
desenvolvimento econômico do país. Consolidou-se, assim, o Estado administrativo. A
expansão do Estado intervencionista deu-se mediante três linhas de ação: a criação de
órgãos e departamentos formuladores de políticas públicas, buscando-se a participação das
corporações por meio da formação de conselhos; a expansão dos órgãos da administração
direta e a expansão empresarial do Estado.
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65. (CESPE/MC/2008) A implantação da administração pública burocrática é uma


conseqüência da emergência de um capitalismo moderno no Brasil à época.
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66. (CESPE/MDS/2006) A reforma administrativa empreendida pelo DASP, na década de 30


do século passado, foi inovadora por não estar alinhada aos princípios da administração
científica presentes na literatura mundial da época.
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67. (CESPE/MC/2008) Nos primórdios, a administração pública sofreu influência da teoria


comportamental da administração.
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68. (CESPE/MC/2008) O Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi criado


com o objetivo de realizar a modernização administrativa no âmbito da administração
pública.
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69. (CESPE/MCT/2004) O Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi o


órgão central de modernização do Estado Novo incumbido de estabelecer o sistema do
mérito e a centralização das compras.
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70. (CESPE/MEC/2003) O DASP constituiu-se no órgão central de políticas pautadas pelos


princípios da administração científica e do modelo weberiano de burocracia. Com base em
uma orientação de incisiva separação entre atividades-fim e atividades-meio, difundiu-se o
princípio da departamentalização, o formalismo técnico e o caráter prescritivo da ação
governamental.
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71. (CESPE/MC/2008) No que tange à administração de recursos humanos, foram


valorizados instrumentos importantes como o instituto do concurso público e do treinamento;
deste modo, foi adotada consistentemente uma política de recursos humanos que respondia
às necessidades do Estado.
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72. (CESPE/TCE-AC/2008) A função orçamentária, como atividade formal e


permanentemente vinculada ao planejamento, já estava consagrada na gestão pública
brasileira quando da implantação do modelo de administração burocrática.
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73. (CESPE/SENADO/2002) As reformas daspeanas, não obstante seu efeito racionalizador,


não lograram desenvolvimento econômico, político ou social, representando um caso
clássico de um sistema fechado altamente insulado.
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74. (CESPE/MCT/2004) A decadência do DASP está associada a sua hipertrofia como órgão
operativo do regime varguista e ao conseqüente distanciamento do exercício de funções
administrativas.
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75. (CESPE/SENADO/2002) A continuidade do DASP foi assegurada nos governos que se


seguiram — Dutra e JK —, de modo a possibilitar a estruturação dos grupos executivos
incumbidos de implementar o Plano de Metas.
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76. (ESAF/MPOG/2008) No primeiro governo Vargas ocorreu a implantação, na


administração pública direta, do Estatuto dos Servidores Públicos Civis, por meio da Lei n.
1.711, que vigorou até 1990.
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77. (CESPE/MCT/2004) O conceito de administração para o desenvolvimento consistia no


fortalecimento de estruturas estatais responsáveis pelo planejamento e pela implementação
de projetos desenvolvimentistas nos quais o Estado atuava como produtor direto de bens e
serviços.
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78. (CESPE/MCT/2004) A administração paralela do governo JK assim se denominava


devido à replicação, em Brasília, das estruturas federais que existiam no Rio de Janeiro.
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79. (CESPE/IRBr/2005) Os Anos JK inauguraram uma forma inovadora de administração


pública em que grupos executivos, em ação paralela à dos ministérios e à dos órgãos
administrativos tradicionais, puderam planejar e propor, com muito mais desenvoltura, ações
menos sujeitas às amarras burocráticas.
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80. (CESPE/MCT/2004) A estratégia da administração para o desenvolvimento teve como


resultados, entre outros, a hipertrofia da administração indireta e um alto grau de
insulamento burocrático.
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81. (CESPE/MCT/2004) O principal mecanismo de implementação do desenvolvimentismo


do período JK foram os grupos executivos que, embora constituíssem estruturas ad hoc
dotadas de grande flexibilidade, acabaram sendo posteriormente engolfadas pela burocracia
governamental.
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82. (ESAF/MPOG/2008) A partir da Comissão Amaral Peixoto, foram feitos diversos


diagnósticos divergentes e propostas que são recorrentemente incorporados a “novos”
diagnósticos, dando origem a propostas e instrumentos legais diversificados.
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83. (CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto n.º 200/1967 foi uma tentativa
de superação da rigidez burocrática, e pode ser considerada como o começo da
administração gerencial no Brasil.
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84. (CESPE/MC/2008) O Decreto-lei n.º 200/1967 surgiu no bojo de uma reforma que tentou
aprimorar o modelo burocrático vigente na administração pública.
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85. (CESPE/SENADO/2002) As reformas preconizadas pelo DL 200 inserem-se no


movimento denominado administração para o desenvolvimento, segundo o qual os estados
deveriam modernizar suas estruturas para empreender vultosos projetos
desenvolvimentistas.
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86. (ESAF/STN/2008) De acordo com o Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, as


atividades da Administração Pública obedecerão a cinco princípios fundamentais. O
Princípio da coordenação, ao ser implementado, libera o órgão da Administração Federal
das atividades de rotinas de execução de tarefas de mera formalização de atos
administrativos, para que possa concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão,
coordenação e controle.
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87. (CESPE/TCU-Auditor/2007) Na Reforma Administrativa de 1967, as chamadas


atividades auxiliares comuns a todos os órgãos da administração, que necessitavam de
coordenação central, foram organizadas sob a forma de sistemas, com orientação
normativa, supervisão técnica e fiscalização específica de um órgão central, mas com
subordinação ao órgão da estrutura administrativa a que se integravam.
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88. (CESPE/SENADO/2002) O crescimento ordenado da administração indireta e o


fortalecimento das funções formuladoras e supervisoras dos níveis centrais de governo,
notadamente ministérios, são conseqüências da estratégia flexibilizadora do DL 200.
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89. (CESPE/SENADO/2002) Órgãos e entidades da administração indireta gozavam, sob os


auspícios do DL 200, de variado grau de autonomia gerencial, podendo, em alguns casos,
aprovar seus próprios planos de cargos e regras de contratação de pessoal.
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90. (CESPE/SENADO/2002) É característica da década de 1970 a incidência de insulamento


burocrático, tanto das entidades executivas em relação ao Congresso Nacional, quanto de
entidades da administração indireta e seus tecnocratas dirigentes em relação a suas
instâncias ministeriais supervisoras.
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91. (ESAF/SFC/2002) A exaustão do modelo de planejamento governamental centralizado e


o insulamento de estruturas da administração indireta são fatores disfuncionais das reformas
administrativas do regime militar entre 1964 e 1995.
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92. (CESPE/TCE-AC/2006) No início dos anos 80 do século passado, com a criação do


Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização, registrou-se
uma nova tentativa de reformar o Estado na direção da administração gerencial.
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93. (CESPE/MC/2008) O Programa Nacional de Desburocratização (PRND) buscou


revitalizar e agilizar as organizações do Estado. Suas ações foram voltadas para
simplificação das práticas administrativas e para maior estatização, consolidando assim os
esforços estimulados pelo Decreto-lei N.º 200/1967.
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94. (CESPE/TCE-AC/2006) Apesar dos esforços reformadores, um dos custos mais


surpreendentes da transição democrática de 1985 foi o loteamento, entre os políticos dos
partidos vitoriosos, de cargos públicos da administração indireta e das delegacias estaduais
dos ministérios.

95. (CESPE/TCE-AC/2006) A Constituição de 1988 promoveu um avanço significativo na


gestão pública, concedendo mais flexibilidade ao aparelho estatal.
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96. (CESPE/IBAMA/2003) O modelo burocrático tradicional, que a Constituição de 1988 e


todo o sistema do direito administrativo brasileiro privilegiam, está alicerçado no formalismo,
no excesso de normas e na rigidez de procedimentos. A pretexto de garantir a
impessoalidade, dificulta-se a transparência administrativa, inibindo-se desse modo o
controle social.
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97. (CESPE/IBAMA/2003) A Constituição de 1988 acertou ao subordinar os entes


descentralizados às mesmas regras de controle formal da administração central, visto que
nesses os níveis de corrupção são historicamente mais elevados.
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98. (CESPE/TCU/2008) A estruturação da máquina administrativa no Brasil reflete a forte


tradição municipalista do país, cujo ímpeto descentralizante se manifesta, na Constituição de
1988, reforçado pela longa duração do período transcorrido entre 1964 e 1985,
marcadamente caracterizado pela associação entre autoritarismo e centralização.
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99. (CESPE/IPEA/2008) O federalismo no Brasil caracteriza-se, historicamente, por períodos


de maior centralização na esfera federal e períodos de maior compartilhamento de
competências entre a União e os demais entes da Federação.
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100. (CESPE/MCT/2004) A redemocratização, em 1985, inaugurou nova fase na


modernização da administração pública, na medida em que a Constituição Federal de 1988
buscou criar um sólido estado de bem-estar social e uma burocracia governamental com
feições ortodoxas.
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101. (CESPE/MEC/2003) O foco das ações de reforma do período Collor concentrou-se no


projeto de privatização das empresas estatais. Do ponto de vista da administração direta,
embora se ressalte o papel de destaque dado ao processo de descentralização da gestão
dos serviços públicos, notadamente no setor de saúde — o que possibilitou a continuidade
de ações fundadas no princípio instituído já na Constituição de 1988 —, não havia uma
orientação orgânica de reforma, a não ser a extinção de órgãos e o corte de pessoal. Em
relação a inovação de procedimentos gerenciais, pode-se destacar a experiência pioneira do
contrato de gestão implantado no Hospital de Reabilitação Sarah Kubitscheck, em Brasília.
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102. (CESPE/STM/2004) O foco das ações do governo Collor concentrou-se no projeto de


centralização da gestão dos serviços públicos.
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103. (CESPE/TRE-TO/2005) Uma das principais estratégias modernizadoras da gestão


pública no governo Collor consistiu no incentivo à implementação de programas de gestão
da qualidade em organizações públicas.
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104. (CESPE/MCT/2004) Instituído durante o governo Collor pela Lei n.º 8.112/1990, o
Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União choca-se com os ideais ortodoxos
expressos na Constituição de 1988.
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105. (CESPE/MCT/2004) O governo Itamar Franco buscou aprofundar as estratégias


desestatizantes do governo Collor.
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106. (CESPE/IBAMA/2003) A burocracia brasileira chegou a se consolidar, no conjunto,


como uma burocracia profissional nos moldes weberianos.
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107. (CESPE/CENSIPAN/2006) A estratégia da reforma do aparelho do Estado foi


concebida a partir de três dimensões: a primeira, institucional-legal, tratava da reforma do
sistema jurídico e das relações de propriedade; a segunda, cultural, centrava-se na transição
de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial; e a terceira abordava a gestão
pública a partir do aperfeiçoamento da administração burocrática vigente e da introdução da
administração gerencial, incluindo os aspectos de modernização da estrutura organizacional
e dos métodos de gestão.
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108. (CESPE/MCT/2004) O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, documento


referencial da proposta de modernização da gestão pública do governo Fernando Henrique
Cardoso, preconizava separação entre o núcleo estratégico formulador de políticas, que
deveria permanecer estatal, e atividades periféricas, que deveriam ser privatizadas.

109. (CESPE/TCU/2008) De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do


Estado (1995), os serviços não-exclusivos constituem um dos setores correspondentes às
atividades-meio, que deveriam ser executadas apenas por organizações privadas, sem
aporte de recursos orçamentários, exceto pela aquisição de bens e serviços produzidos.
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110. (CESPE/MCT/2008) Quando atua fora de um dos setores de Estado que não sejam
os do núcleo estratégico ou das atividades exclusivas, o gestor público não estará dotado do
poder de império que o coloca em posição de superioridade em relação ao particular e aos
demais competidores inseridos no mercado.
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111. (CESPE/SERPRO/2008) No núcleo estratégico do governo, o tipo de gestão misto


entre a administração pública burocrática e a gerencial se adapta melhor às características
básicas das tarefas que devem ser implementadas.
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112. (CESPE/SEAD/2001) A reforma gerencial de 1995 propunha a reorganização do


núcleo estratégico do governo, a criação de agências executivas para atividades exclusivas
de Estado, a implementação de contratos de gestão com organizações sociais para as
atividades não exclusivas e a privatização da produção de bens e serviços para o mercado.
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113. (CESPE/CENSIPAN/2006) A responsabilização por resultados e a conseqüente


autonomia de gestão inspiraram a formulação de projeto como objetivo de obter a
transformação de autarquias e de fundações que exerçam atividades exclusivas do Estado
em agências autônomas, com foco na modernização da gestão.
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114. (ESAF/SFC/2002) A proliferação das agências executivas é um fator de sucesso da


reforma gerencial de 1995.
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115. (CESPE/TCE-PE/2004) O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado priorizava


o planejamento estratégico das organizações públicas em vez da reestruturação
organizacional.
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116. (CESPE/SENADO/2002) Entre as reformas constitucionais do Plano Diretor,


destacam-se a quebra do regime jurídico único (RJU), a possibilidade de demissão de
servidores por insuficiência de desempenho e excesso de quadros, a ampliação da
autonomia de gestão de órgãos e entidades mediante contrato de gestão e a participação do
usuário na administração pública no que diz respeito, inclusive, à avaliação da qualidade dos
serviços públicos.
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117. (CESPE/MCT/2004) O Plano Gestão Pública para um Brasil de Todos, documento


referencial de modernização da gestão do governo Lula, prevê o enfrentamento do
denominado deficit institucional, mediante a massiva reposição de quadros no setor público
e o resgate de prerrogativas e garantias funcionais.
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118. (CESPE/MCT/2008) A criação das chamadas agências reguladoras deveu-se às


transformações do papel do Estado, que deixou de atuar diretamente na economia, como
produtor, para restringir-se às funções de supervisão, acompanhamento, controle e
fiscalização.
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119. (CESPE/SENADO/2002) O processo de criação das agências reguladoras é


casuístico, no sentido de que inexiste um modelo autárquico específico para a atividade
regulatória, levando, por outro lado, a uma profusão de pressões em torno da criação de
entes dotados de diferenciado desenho institucional para múltiplas funções, sob a
denominação de agências.
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120. (CESPE/TCE-PE/2004) Por terem natureza autárquica, as agências reguladoras só


podem ser constituídas por meio de lei, e, por representar opção discricionária de
descentralização de função típica, tal lei deve, sempre, ser de iniciativa do Poder Executivo.
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121. (CESPE/Câmara/2002) As agências reguladoras têm natureza de autarquias


especiais, vinculam-se ao ministério competente para tratar da respectiva atividade, e seus
diretores são nomeados pelo presidente da República, após aprovação do Senado.
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122. (CESPE/Câmara/2002) Nota-se na legislação pertinente às agências reguladoras o


propósito de fugir das formas licitatórias previstas nas normas gerais de licitação.
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123. (CESPE/TRF-5ª/2006) O poder normativo das agências reguladoras encontra-se


fundado em normas jurídicas lineares, as quais não revelam muito espaço interpretativo
para a administração pública.
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124. (CESPE/DFTRANS/2008) Os últimos acontecimentos relativos às agências


reguladoras no Brasil mostram que elas são dotadas de especialidade, imparcialidade e
autonomia nas decisões.
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125. (CESPE/SENADO/2002) Captura regulatória consiste em uma modalidade de


disfunção da regulação caracterizada pelo enfraquecimento da entidade reguladora frente à
influência preponderante de um ou mais agentes regulados.
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126. (CESPE CAMARA/2003) A contratualização no âmbito da reforma do Estado refere-


se à ampliação das possibilidades do uso de contratos entre o setor público e o privado ou o
setor público não-estatal.
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127. (CESPE/MCT/2008) Os contratos de gestão têm por objetivo dar maior autonomia
gerencial à ação pública, a fim de atingir metas de desempenho, e consistem em acordos ou
ajustes contratuais em que, de um lado, está o poder público e de outro, um órgão da
administração direta, entidade da administração indireta ou até mesmo uma organização
não integrante da administração pública que, no entanto, administre recursos ou bens
públicos.
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128. (CESPE/PF/2004) Na denominada reforma administrativa, em 1998, inseriu-se na


Constituição Federal dispositivo prevendo que a autonomia gerencial, orçamentária e
financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada
mediante contrato a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por
objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade. Esse dispositivo foi
saudado como de invulgar sapiência pela doutrina, porque possibilita à pessoa jurídica de
direito público a utilização de avançado instrumento de gestão democrática.
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129. (CESPE/MEC/2003) Considerando que a LRF dispõe que a empresa controlada que
firmar contrato de gestão em que se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na
forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, é correto afirmar
que esta disposição aplica-se tanto às empresas públicas quanto às sociedades de
economia mista.
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130. (CESPE/TRF-5ª/2004) As agências executivas têm natureza essencialmente


operacional, de maneira que não lhes compete exercer a fiscalização de pessoas, bens e
atividades, porquanto, considerando o universo das agências, essa competência é exclusiva
das agências reguladoras. De acordo com a doutrina, as agências executivas constituem
importante inovação na organização do Estado, criadas que foram com a finalidade de
realizar o princípio constitucional da eficiência.
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131. (CESPE/IGEPREV/2005) No Brasil, a lei que regula o funcionamento das agências


executivas propõe um modelo em que são utilizadas figuras da administração indireta,
autarquias e fundações, submetidas a um regime jurídico especial.
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132. (CESPE/MC/2008) No que diz respeito aos valores que legitimam a contratação sem
licitação, as sociedades de economia mista e empresas públicas, assim como as fundações
ou autarquias qualificadas como agências executivas se submetem ao mesmo limite legal
aplicável à administração direta.
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133. (CESPE/DPF/2001) As organizações sociais são um modelo de parceria entre o


Estado e a sociedade, regulado por meio dos contratos de gestão. O Estado continuará a
fomentar as atividades geridas pelas organizações sociais publicizadas e exercerá sobre
elas um controle estratégico: lhes cobrará os resultados necessários à consecução dos
objetivos das políticas públicas.
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134. (CESPE/CENSIPAN/2006) Um dos objetivos do plano diretor era transferir os


serviços não-exclusivos para o setor público não-estatal por meio de um programa de
publicização, transformando as atuais fundações públicas em organizações sociais, ou seja,
em entidades de direito privado, com fins lucrativos e que tenham autorização específica do
Poder Legislativo para celebrar contrato de gestão com o Poder Executivo, sem assim ter
direito a dotação orçamentária.
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135. (CESPE/TRF-5ª/2006) As organizações sociais são entidades privadas, qualificadas


como tais por meio de decreto do presidente da República, que passam a integrar a
chamada administração indireta, visto que podem receber recursos públicos e servidores
públicos cedidos da administração direta.
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136. (CESPE/MCT/2004) Organizações Sociais são entidades não-governamentais, sem


fins lucrativos, qualificadas pelo poder público para desenvolver atividades nas áreas de
educação, ciência e tecnologia, meio ambiente, cultura e saúde.
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137. (CESPE/TJ-SE/2004) O objeto dos contratos de gestão que podem ser celebrados
entre os particulares e a administração pública restringe-se às atividades que, por previsão
constitucional, são passíveis de serem regidas pelo regime jurídico de direito privado.
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138. (CESPE/SESPA/2004) Considerando a FCM como uma fundação privada sem fins
lucrativos, voltada à realização de atividades ligadas à saúde, que celebrou contrato de
gestão com a União, é correto afirmar que a União pode contratar a FCM, sem licitação,
para realizar atividades contempladas no contrato de gestão.
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139. (CESPE/DPF/2001) As organizações sociais se encaixariam naquilo que o Plano


Diretor da Reforma do Aparelho do Estado denomina de serviços exclusivos, que são
aqueles que, por envolver o poder de Estado, o próprio Estado realiza ou subsidia. O Estado
tem interesse nesses serviços porque os considera de alta relevância para os direitos
humanos ou porque envolvem economias externas.
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140. (CESPE/CAMARA/2003) As OSCIPs são pessoas jurídicas de direito privado, sem


fins lucrativos, com objetivos sociais, que visam à execução de atividades de interesse
público e privado.
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141. (CESPE/TCU/2008) A qualificação como organização da sociedade civil de interesse


público (OSCIP), atribuível às pessoas jurídicas de direito privado, requer que tais
organizações não tenham fins lucrativos ou que, tendo-os, elas não distribuam os resultados
aos seus dirigentes e os apliquem preferencialmente na consecução do respectivo objeto
social.
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142. (CESPE/TCE-PE/2004) O termo de parceria é o equivalente, para as OSCIPs, ao


contrato de gestão na mediação de seu relacionamento com o setor público, devendo dele
constar objetivos e metas passíveis de monitoramento periódico.
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143. (CESPE/COHAB/2004) O contrato de gestão difere do termo de parceria, porque, no


primeiro, a lei que disciplina as condições de sua execução possibilita a cessão especial de
servidores e de bens públicos, ao passo que, no termo de parceria, só há previsão legal de
cessão de bens públicos.
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144. (CESPE/CAMARA/2003) Entre as áreas de promoção em que se permite a


qualificação de OSCIP, encontram-se as de direitos estabelecidos, construção de novos
direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar.
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145. (CESPE/TCE-PE/2004) Não há impedimento de ordem geral para que uma


organização social procure se habilitar como OSCIP.
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146. (CESPE/TRF-5ª/2004) Nos termos da Lei n.º 9.790/1999, que rege as organizações
da sociedade civil de interesse público (OSCIPs), essas entidades devem possuir
personalidade jurídica de direito privado e ser desprovidas de fins lucrativos, não obstante
possam remunerar o trabalho de seus sócios ou associados, conselheiros, diretores e
empregados. Todavia, nem todas as pessoas jurídicas de direito privado podem ser
consideradas OSCIPs, a exemplo do que ocorre com as sociedades comerciais.
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147. (CESPE/TRF-5ª/2005) Desde que atendidas as exigências legais, a concessão a uma


pessoa jurídica de direito privado da qualificação de OSCIP é ato que se insere dentro do
poder discricionário da administração pública, que avaliará a oportunidade e a conveniência
para a sua prática.
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148. (CESPE/MDS/2006) O termo governabilidade está associado às condições políticas


de gestão do Estado, enquanto governança refere-se às condições administrativas de
gestão do aparelho estatal.
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149. (CESPE/TCE-PE/2004) O conceito de governança pública está associado às


condições políticas de exercício da gestão.
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150. (CESPE/MCT/2004) O conceito de governança está originariamente relacionado a


condições de exercício do governo sem riscos de rupturas institucionais.
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151. (CESPE/TCE-AC/2006) Aumentar a governança do Estado significa aumentar sua


capacidade administrativa de gerenciar com efetividade e eficiência, voltando-se a ação dos
serviços do Estado para o atendimento ao cidadão.
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152. (CESPE/INSS/2007) Visando-se ao fortalecimento da regulação coordenada pelo


Estado, é importante reforçar a governança, que diz respeito à maneira pela qual o poder é
exercido no gerenciamento dos recursos sociais e econômicos de um país, e que engloba,
desse modo, as técnicas de governo.
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153. (CESPE/MDS/2008) A emergência do paradigma pós-burocrático, descrito em linhas


gerais no texto em questão, é calcada na transição de um tipo burocrático de administração
pública, rígido e ineficiente, para a administração gerencial, flexível e eficiente. Com isso,
busca-se o fortalecimento da governance, ou seja, das condições sistêmicas mais gerais,
sob as quais ocorre o exercício do poder em determinada sociedade, tais como as
características do regime político, a forma de governo, as relações entre os poderes, os
sistemas partidários, o sistema de intermediação de interesses, entre outras.
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154. (CESPE/TCU/2008) A governabilidade diz respeito às condições sistêmicas e


institucionais sob as quais se dá o exercício do poder, tais como as características do
sistema político, a forma de governo, as relações entre os poderes e o sistema de
intermediação de interesses.
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155. (CESPE/SERPRO/2008) As demandas recorrentes por políticas públicas são aquelas


não resolvidas ou mal resolvidas. Quando se acumulam sem uma solução satisfatória,
dependendo de sua duração e gravidade, podem levar a crises de governabilidade que, no
limite, chegam a provocar rupturas institucionais.
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156. (CESPE/TCU/2008) O clientelismo e o corporativismo são padrões institucionalizados


de relações que estruturam os laços entre sociedade e Estado no Brasil. O clientelismo, que
faz parte da tradição política secular brasileira, está associado ao patrimonialismo e ao
fisiologismo. O corporativismo emergiu nos anos 30, sob o governo de Getúlio Vargas.
Essas características passaram, então, a inter-relacionar-se, e constituem instrumentos de
legitimação política.
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157. (ESAF/STN/2005) Tanto nas sociedades tradicionais como nas modernas, a


construção da governabilidade e de governança envolve a administração de redes de
lealdades pessoais marcadas pela assimetria e pela verticalidade, baseadas na troca de
todo tipo de recursos.
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158. (CESPE/CAMARA/2003) Para se acabar com a prática política do clientelismo no


Brasil, é preciso primeiramente transformar a grande maioria de excluídos em clientes
verdadeiros do Estado, modificando substancialmente os padrões de relacionamento entre
cidadãos e Estado, trazendo os direitos civis e políticos para o centro do debate.
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159. (ESAF/STN/2005) O corporativismo consiste em um modelo de intermediação de


interesses múltiplos e variados, não competitivos, organizados a partir do Estado segundo
um padrão orgânico, que visa estabelecer condições de governabilidade em sociedades
democráticas complexas.
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160. (CESPE/IPEA/2008) O arranjo corporativista brasileiro configurou-se como um


conjunto articulado de estruturas institucionais, com duas características centrais: a
proibição da unicidade sindical e o pluralismo de representação imposto pelo Estado.
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161. (CESPE/IPEA/2008) Em suas origens, o sistema corporativista brasileiro constituiu a


base institucional para a incorporação subordinada dos setores urbanos, no contexto de um
Estado centralizador e intervencionista.
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162. (CESPE/IPEA/2008) O padrão corporativista brasileiro caracterizou-se pela exclusão


dos trabalhadores das arenas decisórias governamentais, ao mesmo tempo em que os
interesses empresariais garantiram sua representação no aparelho estatal.
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163. (ESAF/STN/2005) O neocorporativismo, arranjo específico de formação das opções


políticas pelo Estado, tende a surgir nas sociedades onde as formas clássicas de
intermediação de interesses amadureceram o bastante para gerar soluções estáveis para o
conflito entre o capital e o trabalho.
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164. (ESAF/SFC/2002) Forma específica de intermediação de interesses organizados em


número limitado de associações, às quais o Estado dá o reconhecimento institucional e o
monopólio na representação dos interesses do grupo e delega um conjunto de funções
públicas.
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165. (ESAF/CGU/2008) O movimento que incorporou à gestão pública características


como a competição na prestação de serviços, a perspectiva empreendedora, a
descentralização, o foco em resultados e a orientação para o mercado é denominado
Reinventando o Governo.
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166. (CESPE/SENADO/2002) A noção de empreendedorismo público denota uma postura


estratégica proativa de organizações públicas e do próprio Estado como um empreendedor
seletivo.
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167. (CESPE/MEC/2003) Governo catalisador é aquele que rema em vez de pilotar, o que,
em outras palavras, significa um governo que é forte porque não deixa a execução para
outrem.
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168. (CESPE/TERRACAP/2004) Um governo empreendedor se fundamenta em alguns


princípios essenciais, tais como: o controle a posteriori dos resultados, elemento que faz
parte da busca da modernização administrativa e que tem sido buscado desde a criação do
DASP, destacando-se, entretanto, de modo mais efetivo, no Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado.
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169. (CESPE/ANCINE/2005) Um governo empreendedor caracteriza-se, entre outros


aspectos, por executar atividades que venham a gerar receitas com os serviços oferecidos,
podendo até cobrar taxas como penalidades para cidadãos que cometeram pequenas
infrações que envolvem o bem-estar da comunidade.
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170. (CESPE/ANCINE/2005) Os clientes de órgãos públicos que possuem uma gestão


tradicional não são vistos com a mesma atenção que é dada a eles no setor privado, pois
caracteristicamente tais órgãos não obtêm seus recursos diretamente de seus clientes e a
quantidade desses recursos independe do nível de satisfação desses clientes.
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171. (CESPE/TCE-AC/2008) Caracterizado pela busca pró-ativa de resultados, pela


eficiência e pela eficácia da gestão pública, o modelo do governo empreendedor se
contrapõe ao modelo do governo burocrático, voltado para o controle interno e para a mera
conformidade com os custos orçados.
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172. (CESPE/TRE-TO/2005) O princípio do governo de resultados privilegia os resultados


a atingir e não simplesmente os recursos. Isso significa dispor de um efetivo sistema de
avaliação das ações do governo, que considere não apenas a concretização física e
financeira dos projetos, mas também o seu sucesso no cumprimento dos objetivos
socialmente colimados.
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173. (CESPE/ANVISA/2004) Na falta de informação referente aos resultados das


atividades da administração pública, uma das formas encontradas atualmente pelos
governos ditos empreendedores para recompensar seus funcionários é premiá-los com base
nos seguintes critérios: tempo de serviço, volume de recursos e de pessoal que
administram, além da própria hierarquia da administração pública.
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174. (CESPE/TRE-MA/2005) O governo caracteristicamente empreendedor fomenta a


transferência do poder decisório da burocracia para as comunidades, possibilitando a efetiva
participação da população de modo a ser eficiente na resolução dos problemas e no alcance
dos objetivos consensualmente determinados por cada comunidade.
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175. (CESPE/MEC/2003) O governo orientado por missões surge em associação às


organizações públicas rigidamente dirigidas por normas e regulamentos. As organizações
orientadas por missões são menos racionais, eficazes, criativas, embora possuam maior
flexibilidade operativa e moral mais elevado.
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176. (CESPE/TRE-TO/2005) O princípio da competição nos serviços públicos tem como


meta a competição não apenas entre os setores público e privado, mas dentro de cada um
desses dois setores que operam na jurisdição de um dado governo.
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177. (CESPE/TCU/2008) A administração, quando voltada para o interesse dos usuários


de seus serviços, deve buscar sempre alcançar a eficiência e, ao priorizá-la, deverá atender
a demanda por seus produtos e serviços, ainda que os custos incorridos possam superar os
benefícios proporcionados.
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178. (CESPE/GESTOR-AC/2008) Pode-se definir liderança como a habilidade de


influenciar pessoas no sentido da realização das metas organizacionais.
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179. (CESPE/ANVISA/2004) De acordo com a definição atualmente adotada por teóricos


da área de liderança, o líder é aquela pessoa que, em determinadas circunstâncias, tem a
possibilidade de melhor refletir as aspirações do grupo a que pertence, logo, não existem
habilidades adquiridas que façam de alguém um líder em qualquer situação.
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180. (CESPE/SEPRO/2005) As teorias que discutem a liderança sofreram mudanças


significativas ao longo dos anos, como se constata no fato de que, para a maioria de
autores, a Teoria do Grande Homem está efetivamente superada. Contudo, a existência de
certos traços de personalidade que favorecem o desempenho da liderança ainda é
defendida.
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181. (CESPE/GESTOR-AC/2006) A abordagem situacional sugere que não existe um


melhor estilo de liderança, nem um estilo permanente, e sim o mais eficaz para uma dada
situação.
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182. (CESPE/ANVISA/2004) Mais em situações de conflito e instabilidade que em


situações de não-conflito, os grupos tendem a preferir lideranças autoritárias. Nessas
circunstâncias, é papel do líder definir as formas de funcionamento do grupo.
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183. (ESAF/CGU/2004) A liderança voltada para a tarefa tem como preocupação o


alcance dos objetivos individuais, enquanto a liderança voltada para as pessoas estabelece
metas.
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184. (CESPE/GESTOR-AC/2006) Enquanto o líder autocrático utiliza seu poder para


decidir sozinho e para recompensar ou punir os liderados, o líder democrático discute essas
mesmas decisões em conjunto com sua equipe.
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185. (CESPE/TJDFT/2008) A respeito de uma equipe de trabalho em que o coordenador


delega responsabilidades, compartilha as decisões e encoraja a participação dos demais
membros da equipe, é correto afirmar que o coordenador adota um estilo de liderança
diretivo.
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186. (CESPE/CEEERS/2004) Um estilo de decisão conceituado como laissez-faire


caracteriza-se pelas atitudes mais positivas em relação aos integrantes, ou seja, solicita dos
funcionários as suas opiniões acerca de uma tomada de decisão.
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187. (CESPE/TJCE/2008) Ao adotar o estilo de liderança democrático, o líder deve delegar


toda a responsabilidade pelo processo de tomada de decisão para os demais membros da
equipe, sem estabelecer metas, reduzindo, dessa forma, os níveis de controle.
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188. (CESPE/GESTOR-AC/2006) O conceito de liderança servidora refere-se ao líder que


pensa coletivamente, age em condição de igualdade e busca satisfazer as reais
necessidades dos membros do grupo, desenvolvendo laços de confiança, incentivo e
cooperação, para que possam ser atingidos os objetivos coletivos.
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189. (CESPE/ADEPARA/2003) A liderança transacional vem sendo cada vez mais


valorizada nas organizações em detrimento da liderança transformacional, especialmente
em virtude da necessidade de o líder guiar seus seguidores para o alcance dos objetivos
organizacionais, por meio de recompensas específicas. Nesse contexto, todo o aspecto
inspirador e visionário correspondente ao líder transformacional é colocado em segundo
plano, particularmente em culturas organizacionais de grandes empresas.
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190. (CESPE/CAMARA/2003) Enquanto o líder transformacional dá atenção pessoal,


tratando cada empregado individualmente e intervindo apenas se os padrões não são
atendidos, o líder transacional contrata troca de recompensas por esforço, promete
recompensas para o bom desempenho e inspira ao comunicar altas expectativas.
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191. (CESPE/TRE-RS/2003) Os líderes transacionais possuem como características


fundamentais a capacidade de fornecer visão e sentido de missão, de inspirar confiança, de
tratar cada empregado individualmente e de definir recompensas adequadas para o bom
desempenho de seus subordinados.
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192. (CESPE/TJPA/2006) Descentralização, centralização, unidade de comando,


autoridade, poder, responsabilidade e delegação são aspectos a serem considerados em
uma direção eficaz. A esse respeito, é correto afirmar que empowerment é uma forma
moderna de delegar, na qual não são apenas transferidas responsabilidades pela execução
de determinadas tarefas, mas eliminadas limitações de atuação e incentivada a iniciativa em
benefício dos objetivos organizacionais.
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193. (CESPE/CHESF/2002) O conceito de empowerment implica um padrão de liderança


embasado na corretagem do poder dos liderados.
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194. (CESPE/MDS/2006) Modelos de gestão participativa tensionam a forma de gestão


burocrática e demandam, para seu efetivo funcionamento, alterações na forma de se
dirigirem organizações públicas e de se gerenciarem seus recursos e procedimentos.
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195. (CESPE/MDS/2006) O modelo de administração pública societal incorpora aos


modelos burocráticos e gerenciais tradicionalmente fechados práticas que ampliam a
relação Estado-sociedade, como a instituição de conselhos gestores de políticas públicas e
o orçamento participativo.
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196. (CESPE/IGEPREV/2005) Um dos princípios do modelo pós-burocrático é o da


participação popular no governo, em que este transfere à comunidade a responsabilidade da
garantia de que os serviços sejam prestados, mas permanece com o poder decisório, ou
seja, o controle dos serviços públicos permanece com o governo.
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197. (CESPE/CENSIPAM/2006) No modelo gerencial, a participação da população no


governo se dá pela transferência do poder decisório da burocracia para as comunidades,
que controlam os serviços públicos, sem a responsabilidade final de garantir que os serviços
sejam prestados, uma vez que os objetivos da participação popular são remover os
obstáculos existentes ao controle social, encorajar as comunidades organizadas a dirigirem
os serviços que lhes são prestados, oferecer estímulos necessários e transferir os recursos
requeridos para enfrentar os problemas em nível de cada comunidade.
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198. (CESPE/INSS/2007) Quando as autoridades realizam consultas sobre um


determinado assunto a grupos determinados, ocorre a denominada pseudoparticipação.
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199. (CESPE/SENADO/2002) Orçamento participativo é uma das experiências bem-


sucedidas no aperfeiçoamento da representação política.
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200. (CESPE/CAMARA/2003) O orçamento participativo é uma das experiências bem-


sucedidas utilizadas por governos nacionais.
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201. (CESPE/TEM/2008) A Comissão de Orçamento do Congresso Nacional pretende


viabilizar a apresentação de emendas populares, além das individuais e coletivas, como
medida para tornar participativo o orçamento federal. Essa participação se daria na forma de
alocação de recursos para despesas de custeio no âmbito local.
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202. (CESPE/TCU/2007) Em defesa da legitimidade das decisões comunitárias, atribui-se


ao orçamento participativo o mérito de conferir maior fidelidade à programação de
investimentos, ao contrário da flexibilidade que caracteriza o processo convencional de
programação.
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203. (CESPE/TCU/2008) Entre as maiores restrições apontadas em relação ao chamado


orçamento participativo, destacam-se a pouca legitimidade, haja vista a perda de
participação do Poder Legislativo, e a maior flexibilidade na programação dos investimentos.
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204. (CESPE/TCU/2008) As experiências em matéria de orçamento participativo têm


demonstrado que o emprego dessa metodologia pode resultar em mais racionalidade na
seleção de prioridades que o emprego de processos convencionais de elaboração das
propostas orçamentárias. No orçamento participativo, constata-se, por exemplo, que a
partilha dos recursos é orientada segundo a população carente e a população total de cada
região.
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205. (CESPE/TC-RN/2003) Em razão da aplicação do sistema de orçamento participativo


na Constituição da República, é possível aos cidadãos proporem o projeto de lei
orçamentária anual.
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206. (ESAF/MPOG/2008) O Orçamento Participativo é um processo educativo que, por


meio de um formato institucional que favorece o aprendizado da política como arena de
alianças, negociações, conflitos e barganhas, faz com que se chegue, a partir de demandas
particularistas e locais, a uma visão mais abrangente dos problemas urbanos e das
limitações governamentais.
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207. (ESAF/MPOG/2008) Considera-se que o maior mérito do Orçamento Participativo


consiste em combinar as características democráticas e progressistas da participação direta,
com a capacidade de competir vantajosamente com as práticas clientelistas.
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208. (CESPE/MTE/2008) Algumas das críticas relacionadas às experiências com o


orçamento participativo dizem respeito às restrições aos poderes do Legislativo, à falta de
cumprimento das decisões adotadas e às distorções na legitimidade dos instrumentos e
processos referentes às assembléias populares.
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209. (CESPE/INSS/2007) Nos anos 80 do século passado, os conselhos comunitários


fundamentavam-se nos princípios de participação direta, em contraponto à participação
representativa, típica dos conselhos populares.
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210. (CESPE/FUNCAP/2004) Após a Constituição de 1988, vários conselhos de


representação descentralizada e paritária foram criados, cobrindo diferentes setores da
política social, e outros, já existentes, sofreram atualizações, assumindo caráter deliberativo.
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211. (CESPE/PMVSAUDE/2007) Os conselhos de gestão estabelecem a ligação do


Estado com a sociedade civil de forma a obter seu apoio institucional.
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212. (ESAF/ENAP/2006) Os Conselhos de Gestão são órgãos públicos, criados por lei
com exigência de paridade em sua composição.
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213. (CESPE/MDS/2006) A experiência com os conselhos na sociedade brasileira, entre


eles o de assistência social, está inserida em uma dinâmica societária que assegura a
constituição de espaços públicos e plurais, assim como o exercício do controle social pelos
agentes e beneficiários da política.
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214. (CESPE/FUNCAP/2004) A criação de conselhos é um fato nos municípios brasileiros,


seja por força de suas leis orgânicas, seja por força das legislações federal ou estaduais.
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215. (CESPE/PCPAADM/2006) O sucesso atual dos conselhos está relacionado ao


contexto favorável em que estes foram implantados, como, por exemplo, a valorização das
instâncias de representação coletiva.
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216. (CESPE/PCPAADM/2006) Os conselhos são espaços públicos com força legal para
atuar nas políticas públicas, na definição de suas prioridades, de seus conteúdos e recursos
orçamentários, de segmentos sociais a serem atendidos e na avaliação dos resultados.
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217. (CESPE/PCPAADM/2006) A experiência de mais de uma década demonstra a


facilidade de os conselhos realizarem efetivamente o controle social, garantindo direitos na
formulação e gestão das políticas públicas.
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218. (CESPE/MTE/2008) O Conselho de Gestão Fiscal (CGF), nos termos da Lei de


Responsabilidade Fiscal (LRF), ao institucionalizar a participação da sociedade civil na
avaliação da gestão fiscal, constitui espaço de interseção entre o aparelho administrativo
estatal e o público não-estatal, como um instrumento de controle social do Estado.
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219. (CESPE/TJ-CE/2008) O Conselho de Gestão Fiscal, de que atualmente participa o


Poder Judiciário, com seus diferentes órgãos e esferas, tem, entre suas competências, a de
estabelecer normas e padrões necessários ao controle social.
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20 GABARITO

1. E 28. C 55. C 82. E 105. 121.


E C
2. E 29. E 56. C 83. C
106. 122.
3. C 30. C 57. C 84. C
E C
4. E 31. E 58. C 85. C
107. 123.
5. C 32. C 59. E 86. E C E
6. E 33. C 60. C 87. C 108. 124.
7. C 34. C 61. C 88. E E E

8. C 35. C 62. E 89. C 109. 125.


E C
9. C 36. E 63. C 90. C
110. 126.
10. C 37. E 64. C 91. C C C
11. C 38. E 65. C 92. E 111. 127.
12. C 39. E 66. E 93. E C C
13. C 40. C 67. E 94. C 112. 128.
C E
14. C 41. C 68. C 95. E
113. 129.
15. E 42. E 69. C 96. C C C
16. C 43. E 70. C 97. E 114. 130.
17. C 44. E 71. E 98. C E E
18. E 45. E 72. E 99. C 115. 131.
E C
19. E 46. E 73. E 100.
C 116. 132.
20. C 47. C 74. C
C E
101.
21. C 48. C 75. E
C 117. 133.
22. E 49. C 76. E E C
102.
23. E 50. C 77. C E 118. 134.
24. C 51. E 78. E C E
103.
25. C 52. C 79. C C 119. 135.
C E
26. C 53. C 80. C 104.
E 120. 136.
27. C 54. E 81. C C C
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137. 151. 165. 179. 193. 207.


C C C C C C
138. 152. 166. 180. 194. 208.
C C C C C C
139. 153. 167. 181. 195. 209.
E E E C C E
140. 154. 168. 182. 196. 210.
E E E C E C
141. 155. 169. 183. 197. 211.
E C C E C E
142. 156. 170. 184. 198. 212.
C C C C C C
143. 157. 171. 185. 199. 213.
E E C E C E
144. 158. 172. 186. 200. 214.
C C C E E C
145. 159. 173. 187. 201. 215.
E E E E E E
146. 160. 174. 188. 202. 216.
E E C C C C
147. 161. 175. 189. 203. 217.
E C E E E E
148. 162. 176. 190. 204. 218.
C A C E C C
149. 163. 177. 191. 205. 219.
E E E E E E
150. 164. 178. 192. 206.
E C C C C
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21 LEITURA SUGERIDA

ABRUCIO, Fernando Luiz. O impacto do modelo gerencial na Administração Pública: Um


breve estudo sobre a experiência internacional recente.
www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=1614

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. A administração pública gerencial: estratégia e estrutura


para um novo Estado:
www.buscalegis.ufsc.br/busca.php?acao=abrir&id=28718

MARINI, Caio. “Gestão pública: o debate contemporâneo”.


http://www.prodepa.psi.br/sqp/pdf/caio-marini-gestao-publica.pdf

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.


http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do Estado Patrimonial ao Gerencial – Luiz Carlos


Bresser Pereira:
www.bresserpereira.org.br/papers/2000/00-73EstadoPatrimonial-Gerencial.pdf

GOMES, Fábio Guedes. Conflito social e welfare state: Estado e desenvolvimento social no
Brasil:
http://www.scielo.br/pdf/rap/v40n2/v40n2a03.pdf

VALENTE, Arnoldo. Governo empreendedor e Estado-rede na gestão pública brasileira.


http://www2.flem.org.br/cadernosflem/gestao-publica-desafios-e-perspectivas-1/a-nova-
gestao-publica/attachment_download/arquivo

PACHECO, Regina Silvia. Contratualização de resultados no setor público: a experiência


brasileira e o debate internacional.
www.clad.org.ve/fulltext/0049823.pdf

BERQUO, Laura T. A. . O princípio da eficiência e o setor público não-estatal.


www.ccj.ufpb.br/primafacie/prima/artigos/n4/oprincipiodaeficiencia.pdf
CURSO PARA O CONCURSO TCU 2009.

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DATA: 29 DE MARÇO 2009.

AZEVEDO, Sérgio de. Considerações sobre a experiência brasileira do orçamento


participativo.
www.rls.org.br/publique/media/Sergio_Azevedo.pdf

RAICHELIS, Raquel. Articulação entre os conselhos de políticas públicas – uma pauta a ser
enfrentada pela sociedade civil
http://www2.abong.org.br/final/download/4_raquel.pdf