Curso Básico em Orçamento Público

Módulo
1 Entendendo o Orçamento Público

Brasília - 2017
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
Ministro do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
Romero Jucá
Secretário-Executivo
Dyogo Henrique de Oliveira
Secretário de Orçamento Federal
Francisco Franco
Secretários-Adjuntos
Antonio Carlos Paiva Futuro
George Alberto Aguiar Soares
Cilair Rodrigues de Abreu
Diretores
Clayton Luiz Montes
Felipe Dariuch neto
Marcos de Oliveira Ferreira
Zarak de Oliveira Ferreira
Coordenador-Geral de Inovação e Assuntos Orçamentários e Federativos
Girley Vieira Damasceno
Coordenadora de Educação e Difusão Orçamentária
Rosana Lôrdelo de Santana Siqueira
Organização do Conteúdo
Fernando César Rocha Machado
Revisão do Conteúdo
Karina Rocha Martins Volpe
Luiz Aires Maranhão Cerqueira
Revisão Pedagógica
Janiele Cardoso Godinho
Revisão Gramatical e Ortográfica
Renata Carlos da Silva
Projeto Gráfico
Tiago Ianuck Chaves
Colaboração
Bruno Rodolfo Cupertino
Karen Evelyn Scaff
Nayara Gomes Lima

Informações:

www.orcamentofederal.gov.br
Secretaria de Orçamento Federal
SEPN 516, Bloco “D”, Lote 8,
70770-524, Brasília – DF, Tel.: (61) 2020-2329
escolavirtualsof@planejamento.gov.br
SUMÁRIO

Apresentação.................................................................................................. 5

1. Introdução ao Orçamento Público................................................................ 6

2. Funções do Orçamento................................................................................ 7

3. Princípios Orçamentários............................................................................. 8

4. Receita e Despesa Pública............................................................................ 9

5. Transparência Governamental e Controle Social........................................ 12

Revisão do Módulo........................................................................................ 12

Referências.................................................................................................... 13
Módulo
1 Entendendo o Orçamento Público

Apresentação

Car@ Participante!

É um enorme prazer tê-lo (a) como nosso aluno (a) no Curso Básico em Orçamento Público.
Nas próximas quatro semanas, estudaremos juntos as informações que permeiam esse tema
e você é o nosso convidado principal! Neste curso, você terá a oportunidade de conhecer
informações básicas sobre Orçamento Público por meio dos seguintes módulos:

• Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público

• Módulo 2: Fundamentos Legais
• Módulo 3: Leis Orçamentárias
• Módulo 4: Orçamento e Cidadania

No Módulo 1 “Entendendo o Orçamento Público” você aprenderá conceitos básicos sobre

Orçamento e verá a importância de conhecer esse tema para atuar como cidadão crítico e
participativo na sociedade. Estudarão ainda os conceitos de receita e despesa pública, as
funções do orçamento, quais são os princípios orçamentários e a sua aplicabilidade para a boa
gestão pública.

No Módulo 2 “Fundamentos Legais” você conhecerá os fundamentos legais que regem

o orçamento público, buscando analisar a importância dessas Leis em todas as esferas de
governo.

No Módulo 3 “Leis Orçamentárias” analisaremos a composição do processo orçamentário,

identificando seus instrumentos e etapas que resultam na elaboração dos orçamentos.

No Módulo 4 “Orçamento e Cidadania” serão abordados os instrumentos que promovem

a participação popular dos cidadãos de forma crítica e efetiva. Apresentaremos, por fim, os
conceitos sobre a participação popular na composição e fiscalização do orçamento, bem como
a importância do orçamento participativo nas escolhas das prioridades para a utilização dos
recursos públicos.

Esperamos que após a conclusão dos estudos em todas essas etapas, você aprenda informações
básicas, mas essenciais, sobre Orçamento Público. Desejamos excelente estudo!

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1. Introdução ao Orçamento Público

Que tal iniciarmos esta unidade refletindo sobre

orçamento familiar? Ao planejar uma viagem de
férias, você costuma analisar o seu orçamento e
organizar os seus gastos? Você consegue prever qual
o valor disponível para alimentação, hospedagem,
combustível e lazer no decorrer da sua viagem?
Quais são as suas despesas prioritárias?

Alguns assuntos precisam ser considerados no

planejamento da sua viagem: dinheiro, despesas,
receita, planejamento, responsabilidade, decisões.

Falar sobre Orçamento Público é lidar diretamente com algumas dessas questões. Mas, vamos
ver como isso acontece na prática? Caso você seja uma daquelas pessoas que têm o hábito de
planejar e analisar o orçamento doméstico buscando verificar quais são os gastos prioritários
para a sua família, compreenderá facilmente que o Estado também deve buscar mecanismos
para atender às diversas demandas da sociedade.

Ações nas áreas de saúde, educação, segurança, habitação, saneamento, justiça e infraestrutura
são exemplos de que as demandas em nosso país são crescentes e, no entanto, os recursos
muitas vezes são limitados.

É importante que a sociedade tenha conhecimento e compreenda o processo orçamentário,

bem como os aspectos que são considerados na alocação de recursos, isso é Transparência
Governamental! Estudaremos mais à frente na unidade 5 desse módulo, o que é transparência
governamental e a importância do controle social, que é, na realidade, a participação e o
acompanhamento exercido pelos cidadãos.

Agora, vamos dar continuidade às informações sobre orçamento público analisando a charge
abaixo e buscando refletir sobre as seguintes questões: Você se preocupa em saber em quais
áreas o Estado tem investido o dinheiro que arrecada? Em sua opinião, qual a importância
do orçamento público para o crescimento do país e para a qualidade de vida da população?

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Pois bem, o orçamento público é de fundamental importância para o desenvolvimento do
país. É uma lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo (Presidente da República,
Governadores, Prefeitos) que estima, ou seja, prevê as receitas e fixa, determina, as despesas
necessárias para viabilizar as ações do governo.

Esta lei tem como objetivo atender às necessidades da população, procurando reduzir as
desigualdades sociais e priorizando recursos em setores fundamentais, tais como: saúde,
educação e infraestrutura.

2. Funções do Orçamento

Por meio do orçamento público, os governos desenvolvem funções que são fundamentais para
direcionar o desenvolvimento econômico e social do país. São três as funções do orçamento
público: alocativa, distributiva e estabilizadora.

A Função Alocativa direciona os recursos da economia em setores prioritários, tendo em vista

oferecer bens e serviços que o mercado não seja capaz de ofertar à sociedade.

A Função Distributiva combate os desequilíbrios e as desigualdades sociais e busca o

desenvolvimento de regiões e classes menos favorecidas.

A Função Estabilizadora busca, na elaboração do orçamento, tomar decisões que têm impacto
na economia, visando à manutenção de elevado nível de emprego, o desenvolvimento do
setor produtivo (empresas, indústrias, etc.) e o equilíbrio e estabilidade de preços (controle
da inflação) para o crescimento sustentável. Vamos conhecer exemplos práticos de como o
governo desenvolve essas funções?

Um exemplo de Receita Pública é arrecadação anual do imposto de renda. Para saber mais
sobre esse recurso obtido pelo governo acesse o site http://www.brasil.gov.br/economia-e-
emprego/2011/04/imposto-de-renda-ajuda-a-bancar-saude-educacao-e-programas-sociais

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Exemplo:
Função alocativa: a demanda social pela redução dos níveis de violência tenderá a eleger
candidatos comprometidos com o aumento da segurança pública, os quais deverão alocar
maiores volumes de recursos orçamentários em despesas relacionadas com esta política
pública.

Função distributiva: a concessão de bolsas assistenciais para as pessoas de baixa renda, que
são custeadas por meio dos tributos pagos pela sociedade, inclusive por cidadãos que não
recebem esse benefício.

Função estabilizadora: a decisão do governo em reduzir o Imposto sobre Produtos

Industrializados – IPI, que incide diretamente na produção de veículos e em seu preço final.
É uma forma de estimular o consumo, estabilizando os níveis de emprego e promovendo o
crescimento econômico do país.

3. Princípios Orçamentários

Você sabia que o orçamento público também segue regras fundamentais para direcionar a
prática orçamentária? Estas regras são um conjunto de orientações que devem ser observadas
durante cada etapa da elaboração dos orçamentos. É o que chamamos de Princípios
Orçamentários. Agora, vamos estudar os mais importantes princípios orçamentários.
Acompanhe!

Princípio da Anualidade: O orçamento público (estimativas da receita e fixação da despesa)

deve ser elaborado por um período determinado de tempo. O princípio da Anualidade, como
o próprio nome indica, supõe o período de tempo de um ano. No Brasil, o exercício financeiro
coincide com o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro).

Princípio da Legalidade: Segundo esse princípio orçamentário, as receitas arrecadadas e as

despesas executadas devem estar previstas em lei.

Princípio da Uniformidade: Este princípio estabelece que os métodos e os dados devam ser
homogêneos no decorrer dos anos, mostrando semelhança na metodologia de elaboração do
orçamento, o que permite comparações ao longo do tempo.

Princípio da Clareza: Como o próprio nome diz, por este principio o orçamento deve ser claro
e de fácil compreensão a qualquer cidadão.

Princípio da Não Afetação da Receita: Segundo a Constituição Federal, é proibida a vinculação

de parcela de receita de impostos para atender a certos e determinados gastos, tendo em
vista não comprometer a arrecadação da receita para atender apenas a algumas despesas
específicas, em detrimento de outras também necessárias.

Princípio da Universalidade: Todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei

orçamentária.

Princípio do Equilíbrio: Os valores autorizados para realização das despesas em determinado

ano devem ser compatíveis com a arrecadação das receitas.

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Princípio da Publicidade: A garantia de que os contribuintes possam ter acesso às informações
orçamentárias para o pleno exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados
e aplicados.

Princípio do Orçamento Bruto: Todas as receitas e despesas devem constar no orçamento

anual com seus valores brutos (integrais) e não líquidos, sendo proibidas deduções. A adoção
deste princípio reforça a transparência no orçamento público.

Princípio da Exclusividade: A lei orçamentária deverá conter apenas dispositivos relacionados

à fixação das despesas e à previsão das receitas públicas.

Princípio da Unidade Orçamentária: O orçamento, com todas as suas receitas e despesas,

deve constar de uma única lei orçamentária, ou seja, o orçamento é uno.

Fique atento! O entendimento dos princípios orçamentários é muito importante para uma
melhor compreensão das questões relacionadas aos processos orçamentários, assunto que
será abordado no próximo módulo.

4. Receita e Despesa Pública

Aprendemos que o orçamento público tem como objetivo precípuo atender às necessidades
da população, procurando reduzir as desigualdades sociais e priorizando recursos em setores
fundamentais como saúde, educação e infraestrutura.

O orçamento é também o planejamento de qualquer

entidade, seja pública ou privada, e representa o fluxo
previsto de ingressos (receitas) e aplicações de recursos
(despesas) em determinado período. Assim, o orçamento
é composto de receitas e despesas. Vamos entender
melhor esses conceitos?

A receita pública é o montante total em dinheiro recolhido

pelo Tesouro Nacional, incorporado ao patrimônio do
Estado, que serve para custear as despesas públicas e as necessidades de investimentos
públicos. Em outras palavras, podemos afirmar que a receita é constituída pelos recursos
obtidos pelo Estado, através da arrecadação dos tributos e de outras fontes (aluguéis de
imóveis, multas, etc.), durante um determinado período financeiro (no caso do Brasil coincide
com o ano civil).

Esses recursos serão utilizados no planejamento e execução das despesas públicas que são da
responsabilidade do Estado, com o objetivo de oferecer bens e serviços à sociedade.

Um exemplo de Receita Pública é arrecadação anual do imposto de renda. Para saber mais
sobre esse recurso obtido pelo governo acesse o site http://www.brasil.gov.br/economia-e-
emprego/2011/04/imposto-de-renda-ajuda-a-bancar-saude-educacao-e-programas-sociais

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 Os tributos são a principal fonte de arrecadação de receitas pelo Estado, sendo
fundamentais para os governos financiarem suas políticas públicas.
O Estado, em virtude de seu poder soberano, pode retirar de seus cidadãos parcelas de
suas riquezas para a consecução de seus fins, visando ao bem-estar geral.
Em outras palavras, os tributos são os impostos, taxas e contribuições incluídas
nos produtos e serviços que consumimos e utilizamos. No preço dos produtos que
compramos como comida e roupa estão incluídos tributos.

As receitas públicas podem ser agregadas em várias classificações. Neste curso, estudaremos
três dessas classificações. Dos pontos de vista Coercitivo (Receita originária e Derivada);
Econômico (Receita Corrente e De Capital); e de Competência (Federal, Estadual, Distrital e
Municipal). Vamos conhecer melhor essas classificações sob as óticas coercitiva e econômica.
Acompanhe!

Receita Originária: São receitas oriundas da exploração do patrimônio do Estado, através da

cobrança de preço ou tarifa decorrente da contraprestação de bens ou serviços, obtidos de
forma voluntária. Exemplos: aluguéis de imóveis públicos, bilhetes de ônibus, etc.

Receita Derivada: São aquelas obtidas pelo Estado por meio do seu poder soberano, sendo
captadas de forma obrigatória. Exemplos: pagamento de tributos, tais como o Imposto de
Renda - IR, Imposto de Importação - II, etc.

Receita Corrente: São as receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, de origem

agropecuária e industrial, de serviços, entre outras. Exemplos: impostos, taxas, contribuições
de melhoria, aluguéis, etc.

Receita de Capital: São as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de

constituição de dívidas, da conversão, em espécie, de bens e direitos, entre outras. Exemplos:
recebimento de empréstimo, venda de imóvel público, etc.

Classificação quanto à competência do ente da Federação:

Federal: receitas pertencentes ao Governo Federal. Exemplos: Imposto Territorial Rural – ITR;
Imposto sobre Operações Financeiras – IOF; Imposto sobre Produtos Industrializados IPI.

Estadual: receitas que pertencem aos Estados. Exemplos: Imposto sobre Circulação de
Mercadorias – ICMS; Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA.

Municipal: são as pertencentes aos municípios. Exemplos: Imposto sobre a Propriedade

Predial e Territorial Urbana – IPTU; Imposto Sobre Serviços – ISS.

Uma observação importante é que o Distrito Federal reúne as competências estaduais e

municipais.

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 O poder público utiliza os recursos arrecadados respeitando os compromissos
previstos na Constituição e em leis específicas. Com o dinheiro recolhido, o governo
investe em melhorias e paga as despesas necessárias ao atendimento das demandas
da sociedade.

E a despesa pública, o que é? Segundo Aliomar Baleeiro (1998), despesa pública é a aplicação
de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro
de uma autorização legislativa, para a execução de fim a cargo do governo.

Com base nas receitas arrecadadas, o governo realiza os gastos previstos na Constituição, na
legislação e no respectivo plano de governo, tendo em vista atender as demandas da sociedade.

Nesse sentido, o orçamento deve abranger todos os gastos dos órgãos e entidades da
Administração Pública, que são responsáveis por fornecer bens e serviços em quantidade
e qualidade adequadas à população. Cabe lembrar que todas as despesas públicas devem
ser autorizadas por lei. Assim, a Lei Orçamentária é fundamental para viabilizar as políticas
públicas do governo.

Dentre as classificações das despesas públicas, serão destacadas também três formas: dos
pontos de vista Coercitivo (Obrigatórias e Discricionárias); Econômico (Corrente e De Capital);
e da Competência (Federal, Estadual, Distrital e Municipal). Vamos conhecer melhor essas
classificações nas óticas coercitiva e econômica. Acompanhe!

Despesa Obrigatória: Despesas previstas na constituição ou em lei, representando um gasto

obrigatório. Exemplo: pagamento de salários dos servidores públicos.

Despesa Discricionária: são aquelas em que o gestor público possui flexibilidade quanto
ao estabelecimento de seu montante e quanto à oportunidade de sua execução. Exemplo:
duplicação de uma rodovia.

Despesa Corrente: Caracteriza-se pela manutenção das atividades relacionadas à prestação

dos bens e serviços de responsabilidade do Estado. Exemplos: pagamento dos salários dos
médicos, aquisição de remédios, pagamento das contas de água e luz de um hospital.

Despesa de Capital: Contribuem para a ampliação da oferta de bens e serviços de

responsabilidade do Estado. Exemplo: construção de hospitais.

Classificação quanto à competência do ente da federação:

Federal: Despesas de responsabilidade do Governo Federal. Exemplos: funcionamento de

embaixadas do Brasil em outros países; manutenção e desenvolvimento da Defesa Nacional
(Exército, Aeronáutica e Marinha); investimentos em Universidades Federais.

Estadual: São as executadas pelos Estados. Exemplos: Manutenção da Polícia Militar;

construção de escolas públicas; acesso à Justiça Comum.

Municipal: São as pertencentes aos Municípios. Exemplos: Manutenção de espaços públicos

(praças, ruas, calçadas); funcionamento da Câmara de Vereadores; oferta de transporte escolar.

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Uma observação importante é que o Distrito Federal reúne as competências estaduais e
municipais.

5. Transparência Governamental e Controle Social

Podemos afirmar que em qualquer esfera governamental (Federal, Estadual, Distrital e

Municipal) o orçamento é público e todos nós temos o direito e o dever de saber o que é feito
com o dinheiro que se arrecada. Isso é transparência governamental!

Já o Controle Social no orçamento público ocorre quando os

cidadãos se organizam para conhecer o seu conteúdo; participar
da sua elaboração; acompanhar a sua execução e verificar o
alcance de resultados.

Desse modo, os dados que compõem o orçamento público

devem estar sempre disponíveis para consulta da sociedade,
seja na internet ou em outros meios de informação.

O acesso à informação é um direito fundamental para que o

processo orçamentário seja transparente e que haja controle
social, tanto na sua elaboração como na sua execução. Este
direito é garantido por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF).

Essa lei é um dos assuntos do módulo 2 do curso. Caso queira conhecer mais sobre o orçamento
federal, acesse o site http://www.orcamentofederal.gov.br/

Revisão do Módulo

Agora, vamos recordar juntos algumas informações essenciais que vimos nesse módulo.
Inicialmente, aprendemos que o orçamento público é uma lei que estima, ou seja, prevê as
receitas e fixa as despesas necessárias para viabilizar as ações do governo. Vimos ainda que
o Estado deve buscar mecanismos para atender às diversas demandas da sociedade. Ações
nas áreas de saúde, educação, segurança, habitação, saneamento, justiça e infraestrutura são
exemplos de que as demandas em nosso país são crescentes e, no entanto, os recursos muitas
vezes são limitados.

No tópico vimos que por meio do orçamento público os governos desenvolvem as funções
alocativa, distributiva e estabilizadora a fim de direcionar o desenvolvimento econômico e social
do país. A função alocativa direciona os recursos da economia em setores prioritários, tendo em
vista oferecer bens e serviços que o mercado não seja capaz de ofertar à sociedade. A função
distributiva combate os desequilíbrios e as desigualdades sociais e a função estabilizadora
busca, na elaboração do orçamento, tomar decisões que têm impacto na economia.

Estudamos no tópico que os Princípios Orçamentários são regras fundamentais para direcionar
a prática orçamentária. Alguns princípios do orçamento público são: Princípio da Anualidade;
Princípio da Legalidade; Princípio da Uniformidade; Princípio da Clareza; Princípio do
Equilíbrio; Princípio da Universalidade; Princípio da Unidade Orçamentária. O entendimento
dos princípios orçamentários é muito importante para uma melhor compreensão dos temas
a serem abordados no curso, sobretudo quando tratarmos de questões relacionadas aos
processos orçamentários.

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Já no tópico aprendemos que a receita pública é constituída pelos recursos obtidos pelo
Estado, através da arrecadação dos tributos e de outras fontes, durante um determinado
período financeiro. Já a despesa pública é a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte
da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para a
execução de fim a cargo do governo. Tanto a receita quanto a despesa são classificadas nas
óticas coercitivas, econômica e de competência do ente da federação.

Por fim, no tópico, aprendemos a importância de acompanhar e saber o que é feito com o
dinheiro que se arrecada em nosso país. Isso é transparência governamental! Quanto ao Controle
Social vimos que é fundamental para toda a coletividade que ocorra a participação dos cidadãos
e da sociedade organizada no controle do gasto público, monitorando permanentemente as
ações governamentais e exigindo o uso adequado dos recursos arrecadados.

Agora, realize os exercícios de fixação disponíveis no Ambiente Virtual de Aprendizagem e, em

seguida, inicie os estudos do módulo 2. Av@nte!

Referências

BALEEIRO, A. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 18ª edição. 2012.

Brasil.gov.br: http://www.brasil.gov.br.
Secretaria de Orçamento Federal: http://www.orcamentofederal.gov.br/.
Momento do Orçamento: O que é o orçamento público? 31/05/2010.
Disponível em < http://www.orcamentofederal.gov.br/radio-mp/2010/o-que-e-o-orcamento-
publico-31-05-2010>. Acesso em fevereiro de 2016.

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