ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

Orçamento Público: Espécies ou Técnicas Orçamentárias – Parte I

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ORÇAMENTO PÚBLICO: ESPÉCIES OU TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS

– PARTE I

Ao longo de sua história, o Brasil vivenciou vários modelos ou técnicas orçamentárias,

o orçamento-programa não é a primeira técnica. Antes dele, outras técnicas foram traba-
lhadas e evoluíram até chegar à atual. É importante saber identificar as características de
cada um delas.
• Orçamentos Tradicional ou Clássico (desvinculado do planejamento, focado no objeto,
Estado era neutro);
• Orçamento de Desempenho ou Funcional;
• Orçamento-Programa ou Moderno (vinculado ao planejamento, focado no resultado,
no objetivo, no desempenho, na análise do gasto);
• Orçamento de Base Zero ou por Estratégia;
• Orçamento Participativo;
• Orçamento por Resultados.

Até 1964, o modelo orçamentário foi o Clássico (Tradicional/Inglês). É o modelo que

existia para o trabalho. A ideia de orçamento público não tem data precisa de início, pois
ele existe desde que existe Estado, e a figura do Estado começa a instituir à sociedade a
cobrança de algumas taxas e tributos, em tese, na justificativa de usar em prol da sociedade.
Havia uma figura de chefia que arrecadava da sociedade (receita pública) e usava o valor em
prol da sociedade (despesa pública). Entretanto, não havia documentos (registros), objetivo
pré-anunciado. Com o tempo e a evolução da história, chegou o momento em que foi insti-
tuído um orçamento mais formal, com documentação. É com isso que os ingleses criam a
figura do orçamento público formal (via documento). Posteriormente, os estudiosos denomi-
naram esse modelo de Tradicional/Clássico/Inglês.
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Orçamento Tradicional/Clássico/Inglês
Por mais que o Orçamento Tradicional/Clássico/Inglês pareça ter características falhas,
negativas, foi o primeiro, por isso nasce com necessidade de melhorias. São características:
• É desvinculado de planejamento, ou seja, havia um planejamento, mas ele não era
respeitado. Na hora do gasto, o Estado ignorava o que havia sido previamente pla-
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nejado em documento. Ex.: uma pessoa planejou que, ao sair de casa, pagaria uma
conta e compraria pães em seguida. São duas despesas. No meio do caminho, essa
pessoa encontra outra loja, de roupas, que está em promoção; compra as roupas,
em seguida paga a conta, e posteriormente compra os pães. Comprar as roupas não
estava no plano inicial, então é uma despesa desvinculada ao planejamento. No perí-
odo do Orçamento Tradicional/Clássico/Inglês, o Estado era patrimonialista, e a socie-
dade ficava fora das prioridades. Atualmente, o planejamento é realizado e seguido
dentro do possível, mas, quando necessário, é ajustado (ex.: créditos adicionais);
• Foca no objeto (no meio, na coisa, no elemento): ex.: de um lado, tem-se uma rodo-
via; do outro, melhorar o transporte, o acesso, o fluxo. A rodovia é o objeto, o meio
necessário, para o objetivo (melhorar o trânsito, acesso, fluxo). Antigamente, não se
focaria no trânsito, e sim na rodovia. Atualmente, foca-se no objetivo (resultado, finali-
dade, fim), pensando no propósito, o que pode mudar o jeito de executar a despesa.
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• Documento é uma mera peça contábil (controle político): bastava ter um equilíbrio,
não se questionava os gastos. Atualmente, o orçamento ainda é numérico, mas não é
apenas numérico.
• Despesa identificada por quem gastava (classificação por unidade administrativa) e
com o que se gastava (coisa, elemento).
• O Estado agia de forma neutra no sentido econômico: de um lado, há a atividade
financeira do Estado (atuação do Estado por meio do orçamento, arrecadando dinheiro,
fazendo gastos – Direito Financeiro, orçamento público). Do outro lado, há a atividade
econômica do Estado (o Estado com sua política econômica, tentando controlar a
inflação, reduzir desemprego, melhorar a valorização da sua moeda frente ao câmbio).
Antigamente, essas duas atividades não interagiam. O Estado, do ponto de vista eco-
nômico, era neutro em relação ao orçamento (não se utilizava do orçamento para
influenciar na economia). As três das funções clássicas econômicas que se conectam
com o orçamento público são a alocativa, a distributiva e a estabilizadora. Usar da
LOA (recursos públicos) para influenciar na política de distribuição de renda recebeu o
nome de política distributiva. Usar da LOA para influenciar na estabilidade da moeda,
no câmbio, no emprego, nas funções macro e microeconômicas recebeu o nome de
função estabilizadora. Na função alocativa, o Estado usa do orçamento para a presta-
ção de bens e serviços públicos à sociedade. Somente mais para frente que o Estado
passa a ser intervencionista.
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Introdução do Orçamento-programa
A partir de 1964, foi introduzido o orçamento-programa, atual modelo no Brasil (sua efe-
tividade ocorreu por volta dos anos 1990). Os atos responsáveis por sua introdução foram:

Lei n. 4.320/1964
•
DL n. 200/1967
A Lei n. 4.320/1964 é a lei matriz. Muito dela já não se aplica por não corresponder à
realidade, mas as questões são formuladas a partir dela. Essa lei só introduziu o orçamento-
-programa. No Brasil, a lei é publicada e, aos poucos, regulamentada, mas poucos dias após
a publicação dessa lei, os militares assumiram o comando do governo, o que deixou o orça-
mento-programa “na gaveta”.
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O processo de implementação do orçamento-programa foi gradual, até que, em 1998,
após muitas mudanças na política, foi possível oficializar esse modelo (Decreto 2.829 e Por-
taria 117 do antigo Ministério do Orçamento e Gestão, hoje Ministério da Economia). A efetivi-
dade do orçamento-programa também resultou na edição da Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar n. 101).
Características do orçamento-programa:
• Vinculado ao planejamento;
• Foco no objetivo, resultado, realização;
• Base firmada em programas;
• Mais voltado para controle e avaliação do gasto;
• Medidas de desempenho visando melhoras;
• Estado intervencionista nas funções alocativa, distributiva e estabilizadora;

Classificação Funcional-Programática
Para que a efetividade do orçamento-programa ocorresse, foi necessário antes, em 1974,
a classificação funcional-programática. Não existe mais dessa forma, mas, à época, trazia
o lado funcional, mas não o lado do programa. Um programa, tecnicamente, é um planeja-
mento. No período, a função “educação”, por exemplo, teve como programa “ensino funda-
mental, ensino médio, ensino superior, ensino profissional”; a função “defesa” teve como
programa “defesa aérea, defesa terrestre, defesa marítima”.
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A parte da função funcionou bem pois, do ponto de vista técnico, função = área; enquanto
programa = planejamento, programação. “Educação”, “defesa”, são áreas, bem como “saúde”,
“meio ambiente”.
Entretanto, “ensino fundamental, ensino médio, ensino superior, ensino profissional”
não é planejamento, e sim subfunção, detalhamento da área. O mesmo ocorre com “defesa
aérea, defesa terrestre, defesa marítima”.
A classificação funcional-programática foi instituída pela Portaria n. 09, 1974.
Mais tarde, em 1999, por meio da Portaria n. 42, foi instituída a classificação funcional.
Nessa classificação, tem-se a função e a subfunção; o que era programa passou a se chamar
“subfunção”, no caso.
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PORTARIA n. 42, DE 14 DE ABRIL DE 1999 (ATUALIZADA) (*) (Publicada no D.O.U.
de 15.04.99)
Atualiza a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I do § 1º do art.
2º e § 2º do art. 8º, ambos da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964. Estabelece os concei-
tos de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá outras
providências.
Atualmente, existe uma tabela com 28 funções (áreas) e subfunções (detalhamento das
áreas). As funções são compostas por números de 2 dígitos, enquanto as subfunções são
compostas por números de 3 dígitos. É possível combinar uma função com uma subfunção
que não seja dela (efeito da matricialidade).
A ideia programática é, mais tarde, separada da função e hoje tem-se a estrutura progra-
mática, na qual cada ente define em seu plano plurianual. Ela informa da despesa, seu pro-
grama, sua ação e seu subtítulo. A estrutura programática é um planejamento.
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Atualmente, existem as classificações funcional e da estrutura-programática. Estão rela-
cionadas na classificação qualitativa da despesa.

�Este material foi elaborado pela equipe pedagógica do Gran Cursos Online, de acordo com a aula
preparada e ministrada pelo professor Anderson Ferreira.
�A presente degravação tem como objetivo auxiliar no acompanhamento e na revisão do conteúdo
ministrado na videoaula. Não recomendamos a substituição do estudo em vídeo pela leitura exclu-
siva deste material.
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