Carlos Feijó

Doutorando e Mestre em Direito Público

Email: carlosfeijo@ebonet.net

A tutela Administrativa sobre as autarquias

locais em Angola.
( Perspectivas futuras )

Conferência realizada na universidade católica

de Angola a convite da Fundação alemã
Friedrich Ebert Stiftung

Luanda
Abril / 2001

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“A ausência de tutela administrativa do Estado, no âmbito

de um estudo unitário, sobre poder local autónomo é um
meio - caminho para a federalização do país. Por, isso,
apesar da tutela administrativa não constituir um
elemento constitutivo do poder local autónomo não deixa
de ser no plano das relações inter-subjectivas um
elemento axiológico- valorativo do Estado unitário
angolano”

Carlos Feijó

In “ Plano de investigação da dissertação

de Doutoramento em Direito
apresentado ao Conselho Cientifico da
Faculdade de Direito da Universidade
Nova de Lisboa

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Introdução:

Falar da tutela administrativa, hoje, em Angola, implica, pelo

menos, três coisas.

Por um lado, um enquadramento teórico e dogmático da tutela

administrativa como categoria jurídico - administrativa.

Por outro lado, uma interpretação jurídica sobre o sentido e

alcance da tutela administrativa na lei constitucional
angolana.

Por outro, ainda, fornecer algumas “pistas” sobre o que

entendo dever fazer-se, no processo constituinte em curso,
em matéria de tutela administrativa.

Não se pretende uma abordagem demasiado universitária,

mas tão-somente, numa linguagem acessível a todos, tratar
de um tema actual, sobretudo, quando se discute, vivamente,
a autarquização do país e o papel do representante do Estado
nos vários níveis da divisão territorial e administrativa do
país.

A abordagem deste tema pode enfrentar, desde logo, uma

dificuldade: O poder local autónomo e autárquico não está
institucionalizado; É, ainda, um desejo, um fim e um
propósito.

Mas esta dificuldade não deve ser impeditiva de tratar, pelo

menos, no plano teórico o que está consagrado na actual lei
constitucional e o que fazer no futuro próximo

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1- Enquadramento teórico

A expressão tutela administrativa não é utilizada na

linguagem comum, e mesmo pelo legislador, com o rigor que
um conceito, eminentemente, jurídico merece.

Por exemplo, a lei das empresas públicas fala em tutela dos

Ministros sobre as empresas; fala-se, também, de tutela dos
institutos públicos; e, de tutela sobre as ordens profissionais
ou, ainda, sobre as autarquias locais.

Torna-se, por isso, necessário delimitar, conceptualmente, a

tutela administrativa, distingui-la de figuras próximas e
determinar a sua natureza jurídica.

1.1- Delimitação conceptual.

A tutela administrativa consiste, segundo Freitas do Amaral,

“no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa
colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim
de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação”.

Ora, por se tratar da intervenção de uma pessoa colectiva

pública noutra pessoa colectiva, a tutela administrativa é um
limite a descentralização administrativa e a autonomia, em
particular, a local, de tal modo que tais limites podem dizer
respeito a todos os poderes das entidades descentralizadas, a
quantidade de poderes a transferir para as entidades
descentralizadas e ao exercício dos poderes transferidos.

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É, justamente, por se tratar de um limite que a nossa lei

constitucional diz no seu artigo 5.º alínea e) que haverá “
descentralização administrativa, sem prejuízo da unidade de
acção governativa e administrativa”

Esta limitação pode ter lugar, quando a lei delimita as

atribuições e as competências de uma autarquia local ou
quando se limita o exercício dos poderes transferidos através
da intervenção do Estado na gestão das autarquias locais.

É neste contexto que se fala da tutela administrativa como

limite a descentralização administrativa, ou dito de outro
modo, como limite a autonomia do poder local autónomo, em
particular, autárquico

A tutela administrativa tal como a definimos pode ser,

entretanto, configurada em vários espécies em função de dois
critérios: quanto ao fim e quanto ao objecto.

Quanto ao fim, a tutela será de legalidade quando visa

controlar a legalidade ( tutela de legalidade ) e será de mérito
quando visa controlar o mérito das decisões administrativas
da entidade tutelada.

Quanto ao objecto é necessário distinguir cinco modalidades.

a) A tutela integrativa que consiste no poder de autorizar ou

aprovar os actos da entidade tutelada.

Neste caso, a tutela será a “priori” quando se tratar de

autorização e a posterior quando se tratar de aprovação.
Convém

Carlos Feijó

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notar que autorização e aprovação distinguem-se,

fundamentalmente da seguinte forma:
Se o acto esta sujeito a autorização tutelar a entidade tutelar
não pode praticar o acto sem que primeiro obtenha a devida
autorização; Se o acto está sujeito a aprovação, a entidade
tutelada pode praticar, o acto antes de obter a aprovação,
mas não pode pô-lo em prática não pode executá-lo, sem que
ele esteja devidamente aprovado.

b) Tutela inspectiva que consiste no poder de fiscalização dos

órgãos, serviços, documentos e contas da entidade tutelada;

c) Tutela sancionatória que consiste no poder de aplicar

sanções por irregularidades que tenham sido detectadas na
entidade tutelada;

d) Tutela revogatória que consiste no poder de revogar os

actos administrativos praticados pela entidade tutelada;

e) Tutela substitutiva que consiste no poder da entidade

tutelar de suprir as omissões da entidade tutelada praticando
em vez dela e por conta dela, os actos que fossem legalmente
devidos.

Estas são as várias espécies de tutela administrativas que,

entretanto, não devem ser confundidas com outras figuras
jurídicas.

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1.2- Figuras próximas

A tutela administrativa não se confunde com outras figuras

próximas.

Desde logo, não se confunde com a hierarquia que é um

modelo de organização no interior de uma mesma pessoa
colectiva pública. Ao contrário, a tutela administrativa diz
respeito a relações jurídicas entre pessoas colectivas
públicas distintas.

A tutela administrativa não se confunde com o controlo

jurisdicional da Administração Pública nem com os controlos
internos da Administração Pública, como a sujeição a
autorização ou aprovação.

1.3- Natureza jurídica da tutela administrativa.

Tem sido discutido da doutrina jurídico - administrativa a

verdadeira essência da tutela administrativa.

Para uns, a tutela administrativa é um mecanismo idêntico a

tutela civil, de suprimento de incapacidades, ou seja, de
prevenir ou remediar as situações de incapacidade dos entes
tutelados (tese da analogia). Para outros a tutela é uma
hierarquia enfraquecida ou seja são poderes hierárquicos
enfraquecidos porque não se exercem sobre entidades
dependentes (subalternos) mas sobre entidades autónomas (
tese da hierarquia enfraquecida)

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Para outros, ainda, a tutela administrativa não tem analogia

com a tutela civil, nem se tratam de poderes enfraquecidos
mas, sim, uma figura sui generis e que significa,
juridicamente, um poder de controle exercido por um órgão da
Administração sobre certas pessoas colectivas sujeitas á sua
intervenção para assegurar o respeito de determinados
valores considerados essenciais.

Bem vistas as coisas, a lei ao regular e cuidar da tutela

administrativa pretende, no quadro do Estado unitário,
impedir que a descentralização administrativa transforme
o Estado unitário em Estado Federal ( federalismo
político) ou em anarquia social.

2- A tutela administrativa na lei constitucional angolana.

A única referência constitucional à tutela administrativa

encontra-se na alínea e) do art.º 112º nos termos da qual, no
exercício das funções administrativas compete ao Governo”
(...) exercer a tutela sobre a administração local autárquica e
demais instituições públicas autárquicas”.
A primeira questão que aqui se coloca é saber como distinguir
a administração local autárquica e as demais instituições
públicas autárquicas, até porque a formulação da LC
angolana se afasta da sua congénere portuguesa que fala em
“Tutela sobre a administração autónoma” (alínea d) do art.º
199º). Não existindo qualquer outra referência, na LC, às
instituições públicas

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autárquicas, apenas com a ajuda da doutrina se pode

preencher aquele conceito. Com efeito, o conceito de
autarquia não tem comportado, necessariamente, um
elemento territorial, sem prejuízo da importância deste.

Na doutrina brasileira, o conceito de autarquia, também, não

comporta, necessariamente, o elemento territorial,
abrangendo as chamadas autarquias administrativas ou
institucionais (os chamados institutos públicos)
Estribados nesta doutrina, não havendo qualquer referência
constitucional ou jurisprudencial que aponte o contrário, pode-
se dizer que o legislador constituinte ao referir-se a
instituições públicas autárquicas queria cuidar da
administração autónoma não territorial, designadamente
aquilo a que a doutrina portuguesa designa por associações
públicas. Os institutos públicos (as autarquias institucionais)
enquadram-se na administração indirecta sobre as quais, nos
termos da alínea d) do art.º 112 da LC, o Governo exerce
poderes de superintendência. Certo é que, por exemplo, não é
pacífico, incluir as universidades públicas nos institutos
públicos e, por isso, na administração indirecta ou aproximá-
las das associações públicas e, por isso, integrá-las na
administração autónoma
De momento, deve-se dizer que a L.C. de 16 de Setembro,
por um lado, possibilita e funcionaliza a tutela administrativa
sobre as associações públicas (instituições públicas
autárquicas) e, por outro, sobre as autarquias locais
(administração local autárquica).
De resto, é esta última que aqui interessa, isto é, a tutela
sobre as autarquias locais.
Chegados aqui é altura de apurar as espécies de tutela,
quanto ao fim e ao conteúdo, constitucionalmente
admissíveis. A L.C. de 16 de Setembro limita-se a dizer que o

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Governo no exercício das funções administrativas, exerce
poderes de tutela
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sobre as autarquias locais. Não diz, entretanto, se a tutela é

de mérito ou de legalidade, inspectiva, sancionatória,
revogatória, integrativa ou substitutiva. Neste aspecto vale a
pena recordar as bases gerais que serviram de trabalhos
preparatório a lei constitucional. Estas diziam, claramente,
que se deveria estabelecer a tutela inspectiva sobre o poder
local. Por conseguinte, a partir deste dado histórico pode-se
dizer que, pelo menos, o legislador constituinte teria pensado,
mas não o consagrou expressamente, na tutela inspectiva
sobre as autarquias locais. E quanto às restantes espécies de
tutela? Desde logo, não repugna, antes pelo contrário, a
admissibilidade da tutela de legalidade. Já quanto à tutela de
mérito nada impede a sua admissibilidade, a título
excepcional, limitada a situações e casos concretos, como a
protecção do ambiente, património cultural, defesa do
consumidor, etc.

De igual modo, nada impede, como resultado de uma

operação de controle da legalidade, a admissibilidade da
tutela integrativa. Nada impede, também, uma tutela
substitutiva de legalidade quando estejam em causa os
interesses públicos ou uma omissão ilegal de actos devidos
por parte dos órgãos autárquicos.

A tutela sancionatória e revogatória é de se aceitar quando se

pratiquem actos que afectem gravemente o interesse
nacional.
A interpretação feita é fundada no facto da actual L.C. ser de
transição e se exigir um certo gradualismo na passagem de
um modelo centralizado para um modelo de descentralização
e de autonomia local.

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Acresce, ainda, a realidade administrativa angolana
caracterizada por uma ausência de tradição autárquica e que
aconselha ponderação na transição.
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Finalmente, convém referir que entre as entidades titulares

dos poderes titulares se inclui a figura do governador
provincial “ como representante do Governo na província a
quem incumbe em geral dirigir a governação da província e
assegurar o normal funcionamento dos órgãos administrativos
locais...”(art.º 148º da LC). O Governador da Província é
nomeado pelo Presidente da República, ouvido o Primeiro-
Ministro, e responde pela sua actividade perante o Governo e
o Presidente da República(art.º 148º nº1 e 2 da LC).

3- O futuro da tutela administrativa sobre as autarquias

em Angola

Uma leitura dos projectos partidários entregues a comissão

nacional permite concluir que quase todos tratam da tutela
administrativa em função da concepção de Estado unitário ou
de Estado Federal ( ainda que encapotado) que defendem.

Parto do princípio que a comissão constitucional ao aprovar

os princípios fundamentais e métodológicos na base dos
quais será elaborada a nova constituição, pre-figura um
Estado unitário desconcentrado e descentralizado.

Ora, se assim é, de todo útil falar, uma perspectiva futura da

tutela administrativa ( poderes tutelares ), quem serão os
órgãos incumbidos do exercício dos poderes tutelares e sobre
quem se exercerá os podres tutelares,

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Defendo que os poderes tutelares deverão ser cuidados e

regulados de acordo com o princípio do gradualismo, isto é,
com a transferência gradual e faseada das atribuições e
competências do Estado para as autarquias locais ou para a
administração autónoma territorial.

Assim, numa primeira fase, a tutela administrativa poderá ser

mais intensa para assegurar e proteger melhor bens como a
unidade nacional e o desenvolvimento harmonioso do País.

Na verdade um país que sai de um sistema centralizado e

sem tradição municipalista para um sistema descentralizado e
autónomo não deve seguir outra opção.

Quanto ao fim e ao conteúdo a tutela deveria ser, em regra,

de legalidade, inspectiva, integrativa a posterior e,
excepcional e expressamente, de mérito, substitutiva e
integrativa a priori, para certos actos. sobretudo, quando
envolvam despesas públicas, e sancionatória e revogatória
quando se trate de actos que atentem gravemente o interesse
nacional.

Os poderes tutelares do Governo sobre as autarquias locais,

nesta fase, devem competir ao órgãos centrais,
nomeadamente, Ministério das Finanças e órgão responsável
pelas autarquias locais, ao representante do Estado e do
Conselho de Ministros (principal órgão colegial do Governo),
sobretudo para o exercício da tutela sancionatória,
nomeadamente, a dissolução dos órgãos autárquicos quanto
atentem gravemente contra o interesse nacional.

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Numa segunda fase, a tutela deverá ser de legalidade,

inspectiva e integrativa apenas para efeitos de controle da
legalidade. Não deve ser admissível a tutela substitutiva a
sancionatória, a revogatória e, muito menos, a de mérito.

Os poderes tutelares, nesta fase, serão exercidos,

essencialmente, pelo representante do Estado no território da
autarquia local e nomeado pelo poder central.

Numa terceira fase a tutela administrativa pode ser

“substituída” pelo controlo jurisdicional.

Com efeito, com a consolidação do Estado unitário e

descentralizado o papel do representante do Estado nas
diversas
áreas territoriais será, essencialmente, em matérias de
desenvolvimento económico, social e cultural integrado. Ele
cuidará da coordenação e harmonização dos investimentos
centrais e locais e deve ser-lhe reservada a função de
controlo da legalidade nos seguintes termos: as autarquias
locais deverão obrigatoriamente, comunicar uma série de
actos, a indicar por lei, ao representante do Estado. Este,
após a recepção deverá ter um prazo para remeter ao tribunal
sempre que duvide da legalidade do acto.

A comunicação e a eventual remessa do tribunal pelo

representante do Estado pode ou não, consoante a natureza
do acto, ter efeito suspensivo ou meramente devolutivo de
acordo com a lei. É um regime idêntico ao “deferé prefectoral”
francês.

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Este é o meu contributo ao debate.

Luanda, aos 24 de Abril de 2001

Carlos Feijó
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Carlos Feijó
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