Estruturas de Gestão Pública

Estruturas de Gestão Pública
Aula 5
Atuação do TCU e sua relação
com os Poderes da União
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RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO

Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa
Diretoria de Educação Corporativa de Controle
Serviço de Educação Corporativa de Controle - Seducont
CONTEUDISTA
José Arimathea Valente Neto
TRATAMENTO PEDAGÓGICO
Violeta Maria dos Santos Galvão
PROJETO GRÁFICO e DIAGRAMAÇÃO

Vanessa Vieira
Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em Abril de 2017. As
afirmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não ex-
pressar a posição oficial do Tribunal de Contas da União.

Aula 5
Atuação do TCU e sua relação com os Poderes da União 3
Aula 5 - Atuação do TCU e sua relação com os Poderes da União

O Estado cria diversas estruturas e descentraliza várias atividades para melhor cumprir os
deveres impostos pela Constituição Federal de 1988.
Vamos agora conhecer as formas de controle que o TCU exerce sobre as atividades estatais
e as atividades descentralizadas.
Qual é a posição do TCU no contexto do Estado brasileiro e

como ele se relaciona com os outros órgãos?
Até onde essa posição influencia na fiscalização a ser exercida
pelo TCU?
Quando se aplicam as fiscalizações do Tribunal?
Para responder a essas questões, precisamos situar o TCU na organização do Estado e co-
nhecer suas principais competências.
A fim de facilitar o estudo, essa unidade está organizada da seguinte forma:
1. Introdução ............................................................................................................................................. 5
2. Posição do TCU na organização do Estado brasileiro.................................................... 5
3. Jurisdição do TCU................................................................................................................................. 7
3.1 Princípio da independência das instâncias.................................................................. 8
4. Natureza do controle exercido pelo TCU............................................................................. 9
5. Limites ao controle exercido pelo TCU............................................................................... 14
5.1 Fiscalização das empresas estatais............................................................................... 16
5.2 Fiscalização de atos realizados por advogados.................................................... 17
5.3 Fiscalização das transferências.................................................................................... 18
5.4 Fiscalização de obras públicas ....................................................................................... 20
5.5 Fiscalização das privatizações, concessões, permissões e autorizações.21

4
5.6 Fiscalização das agências reguladoras...................................................................... 22
5.7 Fiscalização das entidades paraestatais................................................................... 23
Síntese......................................................................................................................................................... 25
Bibliografia.............................................................................................................................................. 26
Ao final dos estudos desta unidade, esperamos que você tenha condições de:
• Identificar o TCU no contexto do Estado Brasileiro e dos Poderes da União;
• Relacionar as competências do TCU, de acordo com a CF/1988, sua Lei Orgânica e seu
Regimento Interno;
• Identificar limites do controle feito pelo TCU sobre as atividades descentralizadas a

outros entes públicos e organizações privadas.

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1. Introdução

Segundo o art. 71 da CF/1988, cabe ao TCU auxiliar o Congresso Nacional no exercício do
controle externo da Administração Pública Federal.
É certo que o controle a ser exercido sobre um órgão da

Administração Pública é bem mais rigoroso que o exercido
sobre uma entidade privada que atua em cooperação com o
Estado. Mas até onde vão essas diferenças? E até que ponto
elas se justificam?
Antes de estudarmos os controles exercidos pelo Tribunal, vamos situá-lo no contexto da

organização do Estado brasileiro, para entendermos como ele interage com os órgãos e entida-
des de todos os Poderes.
A partir daí, exemplificaremos algumas das competências do TCU, estabelecidas na

CF/1988, em sua Lei Orgânica e em seu Regimento Interno.
Com base nessas competências, delimitaremos as atribuições do TCU de acordo com a uni-
dade a ser fiscalizada, mencionando os entendimentos da doutrina e da jurisprudência (inclusive
do próprio TCU) sobre a sua competência para controlar certas entidades.
2. Posição do TCU na organização do Estado brasileiro
O TCU pertence a algum dos Poderes da União?

Ele é subordinado a algum outro órgão?
O modelo de controle externo brasileiro apresenta algumas particularidades em relação ao

estabelecido nos outros países da América Latina.
No Brasil, o Tribunal de Contas da União é vinculado ao Poder Legislativo, pelo menos em

termos orçamentários e financeiros. Esse vínculo tem origem constitucional, pois a Constituição
Federal de 1988 conferiu ao TCU o papel de auxiliar o Congresso Nacional no exercício do con-
trole externo.
Entretanto, tem de ficar claro que o TCU é órgão autônomo. Não é subordinado a nenhum
outro órgão dos Poderes da União, nem mesmo ao Congresso Nacional. Atua em colaboração

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com os outros órgãos e Poderes do Estado, e suas competências, previstas constitucionalmente,

são próprias e privativas.
As competências constitucionais privativas do TCU constam dos artigos 71 a 74

e 61 da CF/1988.
O modelo brasileiro de controle externo apresenta algumas aparentes peculiaridades,

como por exemplo:
• apesar de ser vinculado ao Legislativo, o TCU segue normas pertinentes ao processo

administrativo (e não ao processo legislativo) e consubstancia-se em um órgão
administrativo, o que o faz assemelhar-se aos órgãos do Poder Executivo;
• embora o TCU siga normas pertinentes ao processo administrativo, obedece,

primeiramente, às normas processuais estabelecidas no seu Regimento Interno
(RI/TCU). As outras normas processuais, como as do processo administrativo (Lei
9.784/1999) e o Código Processual Civil, aplicam-se apenas subsidiariamente ao TCU,
conforme o art. 298 do RI/TCU;
• apesar de o TCU ser composto por ministros e julgar contas dos gestores públicos, ele
não pertence ao Poder Judiciário e, por conseguinte, suas decisões não têm autoridade
de coisa julgada, pois são consideradas decisões administrativas.
Os processos do TCU obedecem às normas do seu Regimento Interno. As

outras normas processuais aplicam-se apenas subsidiariamente e desde que
compatíveis com a Lei Orgânica do Tribunal.
Esse ponto gera fragilidades no sistema de controle externo. Por exemplo, uma auditoria
realizada pelo TCU, em alguns casos, pode levar anos para ser concluída, devido às análises a
efetuar e aos regramentos do processo a observar (contraditório, ampla defesa, prazos, etc.).
Após todo esse processo, essa auditoria pode ser simplesmente anulada pelo Judiciário.
Espera-se que o Supremo Tribunal Federal - órgão competente para julgar questões envol-
vendo as decisões do TCU – aja com cautela ao anular uma decisão do Tribunal de Contas da
União, mesmo que seja com base na estrita observância da legalidade, pois anos e anos de tra-
balho podem ser perdidos com a decisão do Judiciário. Além disso, o TCU possui corpo técnico
capacitado e especializado para analisar as questões envolvendo o controle externo dos recursos
públicos federais e, por isso, suas decisões tratam do tema com bastante propriedade.

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3. Jurisdição do TCU

Jurisdição: poder de aplicar o Direito ao caso concreto, para solucionar confli-
tos e resguardar a autoridade da lei.
Há, na doutrina, extrema divergência acerca da jurisdição dos

Tribunais de Contas: uma parte nega a sua existência e outra
a afirma e delimita. Afinal, o TCU possui ou não jurisdição?
A corrente que nega a existência de jurisdição dos Tribunais de Contas entende que a
atividade judicante no Brasil é exclusiva dos órgãos do Poder Judiciário, pois somente esses
podem proferir decisões definitivas e imutáveis. Nesse sentido, o TCU seria órgão técnico e não
jurisdicional.
Por outro lado, parte da doutrina considera o termo “jurisdição” adequado às atividades
desenvolvidas pelo TCU, pois este, ao proceder ao julgamento das contas, decide sobre a regula-
ridade ou irregularidade de modo soberano, privativo, indelegável e definitivo.
As decisões do TCU são, quanto ao mérito, soberanas, privativas, indelegáveis

e definitivas.
Assim, mesmo que as decisões tenham caráter administrativo, o Tribunal exerce um poder
jurisdicional administrativo, com amparo na própria CF/1988, que preceitua, em seu art. 73,
que o TCU tem “jurisdição em todo o território nacional”.
Na mesma linha, a Lei 8.443/1992 (Lei Orgânica do TCU – LO/TCU), em seu art. 4º, define
que o TCU tem “jurisdição própria e privativa, em todo o território nacional, sobre as pessoas
e matérias sujeitas à sua competência”. Regra geral: estão sob jurisdição do TCU aqueles que
administram, sob qualquer forma, recursos públicos federais
Para saber mais sobre as pessoas sujeitas à jurisdição do TCU, consulte

o art. 5º da Lei 8.443/92 e o art. 5º do Regimento Interno do Tribunal. (http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8443.htm).

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Mesmo que a atividade jurisdicional não possa ser afastada, segundo o art. 5º, XXXV, da
CF/1988, o Poder Judiciário apenas pode rever a legalidade das decisões do TCU, sem, no entan-
to, alterar-lhes o mérito.
Por exemplo, se o TCU julgou determinada conta irregular, os órgãos do Poder Judiciário
podem anular a decisão diante de eventual ilegalidade – suponhamos, inobservância dos princí-
pios do contraditório e da ampla defesa –, e tirar a validade da decisão do TCU. Porém, os órgãos
do Judiciário não podem considerar a decisão do TCU legal e transmutar o julgamento da conta
para regular, pois o juízo de mérito (contas regulares, regulares com ressalva ou irregulares) é pri-
vativo do TCU. Assim, cabe ao Judiciário apenas manter ou anular a decisão do TCU, mas nunca
mudar o mérito do julgamento das contas.
3.1 Princípio da independência das instâncias
Um ponto importante a ser ressaltado é a vigência, no Brasil, do princípio da independên-

cia das instâncias, pelo qual, via de regra, as decisões tomadas nos âmbitos administrativo, civil
e penal não interferem umas nas outras.
A única exceção é o âmbito penal, cuja decisão pode afetar as outras instâncias, quando
reconhecer a inexistência material do fato ou a negativa de autoria.
Para exemplificar, suponhamos que uma sentença criminal afirme que não houve o fato
(roubo de computador, por exemplo), e que nenhuma responsabilidade pode ser atribuída a
qualquer agente (inexistência material). De modo semelhante, se uma setença criminal afirmar
que o autor de determinado crime não foi fulano, não cabe às outras instâncias tentar condenar
a mesma pessoa (negativa de autoria).
A razão de ser dessa interferência é que impera, no juízo criminal, a busca da verdade
material. No juízo civil, há a busca da verdade formal (o juiz decide somente de acordo com
os elementos que as partes trouxeram aos autos).
Verdade material: busca-se averiguar os fatos na sua completude, indepen-

dentemente do que está alegado e comprovado no processo.
Verdade formal: analisam-se os fatos de acordo somente com o que está ale-
gado e comprovado no processo.
Apesar de haver busca da verdade material também no âmbito administrativo, as averigua-

ções efetuadas no âmbito criminal são muito mais intensas, pois delas podem advir duras penas
para os condenados, inclusive a pena de restrição da liberdade. Por isso, as decisões do âmbito
penal devem ser respeitadas pelas outras instâncias.

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Assim, a decisão penal interfere no resultado final das decisões do TCU. Nesse contexto,
uma decisão penal de inexistência material ou de negativa de autoria impede uma eventual con-
denação pelo TCU.
4. Natureza do controle exercido pelo TCU

Segundo o art. 70 da CF/1988, as fiscalizações inerentes ao controle externo compreen-
dem três aspectos: legalidade, legitimidade, economicidade.
De acordo com parte da doutrina, como Maria Sylvia Zanella Di Pietro, esses aspectos,
principalmente a economicidade, permitem ao TCU realizar análise de mérito da atividade admi-
nistrativa, na medida em que seria possível analisar a conveniência e a oportunidade da adoção
do ato. Como veremos, esse posicionamento é polêmico, pois:
• O controle de legalidade é, meramente, a verificação do cumprimento dos textos legais;
• O controle de legitimidade, por sua vez, é a verificação da plena observância do

ordenamento jurídico vigente. Verifica-se a obediência aos normativos e, principalmente,
à CF/1988 e aos princípios públicos. De forma genérica, analisa-se a observância dos
gastos relativamente ao interesse público;
• O controle de economicidade permite verificar se estamos gastando o mínimo possível

para atingir determinado objetivo. Para Di Pietro, esse aspecto seria subdividido em
efetividade, eficácia e eficiência.
No entanto, o TCU entende que são todos aspectos diferentes:
Dispêndio do mínimo possível para se atingir

Economicidade determinado objetivo sem comprometimento
da qualidade.
Relação entre a quantidade de produtos

Eficiência gerados com os custos relativos (mais
produtos, mais eficiente o processo).
Eficácia Grau de alcance das metas pré-estabelecidas.

TCU
Efetividade Grau de impactos observados na sociedade.

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No exercício da fiscalização, o TCU pode avaliar todos estes aspectos da atividade admi-
nistrativa. A figura abaixo, uma adaptação da contida no documento ISSAI 3000/1.4 da Intosai,
exemplifica claramente esses aspectos:
Intosai: sigla International Organisation of Supreme Audit Institutions, da qual

o TCU faz parte. A Intosai elabora diretrizes, como a ISSAI 3100, para que o
controle seja exercido com excelência.
Diagrama de Insumo-produto
Efetividade
Economicidade
Compromisso Insumo Ação/Produção Produto Resultados

(objetivos (recursos (ações (bens e (objetivos
definidos) alocados) desenvolvidas) serviços atingidos)
providos)
Eficácia Eficiência
Por exemplo, suponhamos um programa de vacinação. Os aspectos e processos relaciona-

dos poderiam ser assim analisados:
• economicidade: comprou-se a vacina, de qualidade atestada, mais barata?
• eficiência: as vacinas adquiridas permitiram imunizar um bom número de pessoas?
• eficácia: o número de pessoas imunizadas foi igual ao planejado?
• efetividade: a população foi realmente imunizada, diminuindo a incidência da doença?
Certamente, há algum grau de subjetividade na análise desses princípios, o que poderia

suscitar a hipótese de ingerência no mérito da atividade administrativa (poder de decidir a con-
veniência e a oportunidade de se adotar certo ato).
Por exemplo, o gestor pode alegar que é eficiente um lote de vacinas que permite imuni-
zar 1.000 pessoas, ao passo que o TCU pode entender que esse lote somente seria eficiente se
imunizasse 1.200. De modo semelhante, para alguns o programa de vacinação teria efetividade
se diminuísse a incidência da doença em 50%, ao passo que para o TCU deveria ser de 70%.

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É lógico que o TCU leva em conta estudos e evidências para fazer as suas análises, mas
nada impede que o gestor disponibilize informações sobre o caso concreto de modo que as
condições façam a percepção do TCU sobre a efetividade de vacinações passar, naquele caso, de
70% para 50%.
Assim, a primeira constatação que temos é que o TCU não faz suas análises baseadas
somente no que ele “acha” que é o correto. O Tribunal utiliza critérios técnicos, como estudos,
casos concretos semelhantes de outras localidades (outros países, por exemplo), entre outros.
Mesmo assim, o administrador sempre pode comprovar que, para aquele caso concreto, os cri-
térios técnicos do TCU não podem ser plenamente aplicados, devido a algumas peculiaridades.
Voltemos, agora, ao exemplo da vacinação. Suponhamos que o órgão tenha comprado

lotes da vacina A por R$ 1.000,00, sendo que há no mercado a vacina B por R$ 800,00, que age
sobre a mesma doença.
Por um lado, se o administrador não possuir argumentos para comprovar a razão da es-
colha mais cara, a situação será antieconômica, ou seja, ilegítima. Aqui, cabe a atuação do TCU,
pois o princípio da economicidade não foi atendido.
Por outro, se o administrador comprovar que a vacina B, apesar de ser 20% mais barata,
tem capacidade de imunização 20% menor que a vacina A, a situação estará atendendo todos
os princípios, pois nem sempre o que é mais barato é mais econômico. Nesse caso, não cabe
a atuação do TCU, pois uma vacina é mais barata mas imuniza proporcionalmente menos, ao
passo que a outra é mais cara mas imuniza mais. Qualquer das duas situações estaria atendendo
plenamente os princípios públicos (economicidade, eficiência, eficácia e efetividade).
Assim, a segunda constatação é que só haveria análise de mérito se, ao constatar duas
situações que atendessem plenamente todos esses princípios (bem como os outros princípios
públicos em geral, como proporcionalidade e razoabilidade), o TCU determinasse ao órgão ou à
entidade fiscalizada a adoção de uma situação, em detrimento da outra.
Se a situação encontrada não satisfaz algum desses princípios, a situação será, ao fim, ile-
gítima, pois não atende plenamente o interesse público, já que as ações poderiam ser executadas
de forma mais “correta”.
Em resumo, podemos refutar a análise de mérito pelo TCU sob dois aspectos:
• o TCU sempre observa critérios técnicos em seus julgamentos, os quais, todavia, sempre
poderão ser afastados pelos argumentos do administrador, no caso concreto;
• o TCU, quando se depara com duas situações que igualmente atendem às leis e aos
princípios públicos, não determina ao administrador a adoção de uma em detrimento
da outra.

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Mesmo nos trabalhos em que o julgamento carrega alguma carga de subjetividade, o

Tribunal observa o atendimento dos princípios públicos, seja os que medem o desempenho
(economicidade, efetividade, eficiência e eficácia), seja os que medem a atividade sob o senso
considerado comum (proporcionalidade e razoabilidade).
Por isso, via de regra, quando o Tribunal realiza auditorias operacionais (para medir o
desempenho) e não encontra situações absurdas, ele emite apenas recomendações para que o
gestor, sob seu juízo discricionário, defina a melhor forma de realizar as atividades atendendo
plenamente os princípios públicos.
Por exemplo, se o TCU, ao realizar uma auditoria para medir o desempenho das escolas de
determinada região, constata que a merenda escolar é estocada sem a observância mínima das
normas de higiene sanitária (situação absurda, pois além de provocar o desperdício, compromete
a saúde dos alunos), pode determinar ao órgão responsável que adote imediatas providências
para o saneamento da situação, em vez de expedir recomendação.
De todo modo, verifica-se que a atuação do TCU é abrangente, engloba os mais diversos
aspectos e pode chegar, até certo ponto, a analisar a atuação administrativa com algum grau de
subjetividade, sem adentrar ao mérito propriamente dito.
Resumindo, a Constituição Federal e a legislação infraconstitucional conferem ao TCU as

seguintes atribuições:

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Atribuições do TCU Exemplos
Opinativa ou consultiva:
elaboração de parecer prévio às Esclarecer ao consulente que: o emprego da tecnologia SISCOPEN não
contas de Governo e resposta à está vedado pela jurisprudência do TCU, desde que atendidas as seguintes
consulta formulada por autoridade condições (Acórdão 1.814/2010 – Plenário).
competente.
Fiscalizadora: fiscalizações
realizadas por iniciativa própria ou Levantamento de auditoria nas obras existentes no Aeroporto de Congonhas/
das Casas e órgãos do Legislativo; SP, em atendimento à solicitação do Congresso Nacional. (TC 007.138/2006-
fiscalização dos recursos repassados 4).
voluntariamente; entre outras.
Julgar irregulares as contas do Sr. XXX, com fulcro nos arts. 1º, inciso I, 16,
inciso III, alínea “c” e 19, caput, da Lei n. 8.443/1992, condenando-o ao
Julgamento de contas: julgamento
pagamento da importância de R$ 378.540,70 (trezentos e setenta e oito mil,
das contas dos administradores e
quinhentos e quarenta reais e setenta centavos), fixando-lhe o prazo de quinze
demais responsáveis por dinheiros,
dias, a contar da notificação, para que comprove o recolhimento da dívida aos
bens e valores públicos, e daqueles
cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente e acrescida de juros
que derem causa a irregularidade de
de mora, calculados a partir de 31/12/2002 até a data da efetiva quitação do
que resulte prejuízo ao erário.
débito, nos termos do art. 23, inciso III, alínea “a”, da citada Lei c/c o art. 214,
inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno/TCU; (Acórdão 21/2010 – Plenário)
De registro: apreciação, para fins

de registro, a legalidade dos atos da
admissão de pessoal, excetuadas as Considerar ilegais os atos de admissão dos servidores acima arrolados e negar-
nomeações para cargo em comissão, lhes registro; (Acórdão 156/2010 – 2ª Câmara)
bem como a das concessões de
aposentadorias, reformas e pensões.
Sancionadora: aplicação de multa;

declaração de inabilitação para o Aplicar ao responsável acima mencionado multa no valor de R$ 10.000,00
exercício de cargo em comissão ou (dez mil reais), a ser recolhida aos cofres do Tesouro Nacional atualizada
função de confiança; declaração de monetariamente do dia seguinte ao do término do prazo abaixo estipulado até
inidoneidade do licitante fraudador a data do pagamento; (Acórdão 5.831/2009 – 2ª Câmara)
para participar de licitação.
Corretiva: assinatura de prazo Acordam os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão
para que o órgão ou entidade Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 71,
adote as providências para o exato inciso IX, da Constituição Federal c/c o art. 45 da Lei n° 8.443/1992, em fixar
cumprimento da lei; sustar, se o prazo de 60 (sessenta) dias para que o Presidente do Instituto Nacional de
não atendido, a execução do ato xxxxxxxxxxxxxxx cumpra integralmente o determinado no item 9.2 do Acórdão
impugnado; adotar as providências n° 1.740/2004-Plenário, especialmente no que refere à apuração de desvios
necessárias, no caso de contrato, se funcionais no âmbito da Superintendência Regional do Amapá, sob pena de
o Congresso Nacional ou o Poder aplicação da multa prevista no art. 58, § 1º, da Lei nº 8.443/1992. (Acórdão
Executivo não o fizerem. 15/2006 – Plenário)

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As competências do TCU, estão nos art. 71 da CF/1988, os arts. 1º a 3º da Lei

8.443/1992 (LO/TCU) e os arts. 1º a 3º do Regimento Interno do Tribunal (RI/
TCU).
Visite os seguintes endereços eletrônicos:
• CF/1988: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
• Lei 8.443/1992: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8443.htm
• RI/TCU: http://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A81
82A24D7BC0B4014D7E1FB1A622B4
5. Limites ao controle exercido pelo TCU

Vimos como o TCU se posiciona na organização do Estado brasileiro e qual é a abrangên-
cia da sua jurisdição. Abordamos também as diversas competências do Tribunal derivadas, em
sua maioria, da Constituição Federal. Agora, exploraremos algumas diretrizes do controle a ser
exercido pelo TCU.
Quais são os limites do controle exercido pelo TCU?

Em que situação o controle exercido pelo TCU é limitado?
Sabemos que, no Brasil, vigora o princípio da inafastabilidade da prestação jurisdicional,

conforme art. 5º, XXXV, da CF/1988 (a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão
ou ameaça a direito). Assim, o primeiro tipo de controle a que o TCU está submetido é o judicial.
Imaginemos que o TCU receba uma Tomada de Contas Especial (TCE), instaurada em razão
da não prestação de contas do Convênio 123, firmado entre o Ministério da Saúde e o Município
de Fim do Mundo, para a aquisição de duas ambulâncias.
Para realizar suas atribuições e proteger os cofres públicos, o TCU precisa observar certas
limitações:
• limitações decorrentes do dever de acatar o devido processo legal;
• limitações decorrentes do dever de garantir a ampla defesa e o contraditório;
• limitações específicas de órgãos de controle (respeito ao poder decisório, quando

houver teses juridicamente razoáveis, e impossibilidade de criar procedimentos para a
atividade-fim da Administração).

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Os limites impostos pelo devido processo legal são o dever de o TCU observar as regras
processuais vigentes estabelecidas no seu Regimento Interno, na própria CF/1988 e nas normas
de aplicação subsidiária (Lei do Processo Administrativo, Código de Processo Civil, etc.).
No nosso exemplo, esses limites seriam:
• necessidade de pronunciamento do Controle Interno sobre a TCE;
• necessidade de citação do responsável pelo convênio;
• respeito aos prazos para defesa; entre outros.
Os limites impostos pela garantia de ampla defesa e contraditório são decorrência do dis-
posto no inciso LV do art. 5º da CF/1988, segundo o qual “aos litigantes, em processo judicial ou
administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os
meios e recursos a ela inerentes”.
Assim, antes de julgar o responsável pela apresentação da prestação de contas do Convênio

123, o TCU deve proporcionar a oportunidade de se defender das ocorrências que lhes são impu-
tadas. O responsável deve ser devidamente citado, para que apresente alegações de defesa sobre
a não apresentação da prestação de contas.
A garantia de ampla defesa e contraditório é um princípio muito valorizado no Estado

de Direito, como o que vigora no Brasil. Exemplo disso foi a edição, pelo STF, da Súmula
Vinculante 3.
Súmula Vinculante 3: Nos processos perante o Tribunal de Contas da

União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão
puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o
interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial
de aposentadoria, reforma e pensão.
Por fim, temos as limitações específicas dos órgãos de controle, que se dividem em duas:
• respeito ao poder decisório, quando houver teses juridicamente razoáveis: o TCU deve
respeitar a decisão do administrador, quando o assunto não for pacificado e houver
teses igualmente aceitáveis;
• impossibilidade de criar procedimentos para a atividade-fim da Administração: o TCU

não pode substituir o administrador e indicar qual o melhor caminho a ser seguido;
deve apenas conduzir o gestor a observar a lei, cabendo a este decidir sobre a melhor
forma de realizar os seus atos.

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Assim, suponhamos que no nosso exemplo do Convênio 123, verificou-se que os gesto-
res do Ministério da Saúde analisaram devidamente a proposta de convênio apresentada pelo
Município Fim do Mundo, aceitando que a ambulância a ser adquirida não fosse da marca mais
barata do mercado, por razões técnicas (por exemplo, capacidade interna).
Desse modo, como há uma situação justificável, por critérios técnicos, não cabe ao TCU
impugnar a atuação dos gestores do Ministério. De forma semelhante, também não cabe ao
Tribunal determinar o caminho a ser seguido, pois a compra da ambulância mais cara estava
justificada, de conformidade com os princípios e normativos públicos.
Esses são os controles que o TCU geralmente deve observar nas suas fiscalizações.
Entretanto, há particularidades que tornam o controle diferenciado, conforme veremos a seguir.
5.1 Fiscalização das empresas estatais
Suponhamos que um gestor da Caixa Econômica Federal

concedeu um empréstimo a um cidadão comum, mas não
observou as normas internas da empresa relativas à matéria,
tais como análise prévia da capacidade de pagamento por
parte do tomador do empréstimo. Teria o TCU competência
para julgar os atos desse gestor?
Em 2003, por meio do Mandado de Segurança 23.627/DF, o STF proferiu decisão afirman-
do que os bens das empresas estatais seriam privados e, por isso, o TCU não teria competência
para julgar os atos dos seus gestores.
Em 2005, mediante o Mandado de Segurança 25.092/DF, o Supremo reviu o posiciona-

mento e afirmou a competência do TCU para julgar os atos dos gestores das empresas estatais,
em face do que dispõe o art. 71, II, da CF/1988 (competência para julgar as contas dos respon-
sáveis por recursos públicos federais), não importando se a empresa é prestadora de serviço
público ou exploradora de atividade econômica.
Prestadoras de serviço público (mais regras de Direito Público) e exploradoras

de atividade econômica (mais regras de Direito Privado). Independentemente
disso, o STF afirmou que ambas submetem-se à fiscalização do TCU. Na
atividade-fim, justifica-se a atuação do Tribunal somente nos casos em que os
gestores atuam com extrema falta de bom-senso ou com infringência de normas.

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Conforme o próprio Regimento Interno do TCU (art. 5º, IV), as empresas estatais estão
sob sua jurisdição. Entretanto, a fiscalização do Tribunal deve ser exercida primordialmente nas
atividades-meio da empresa. Por exemplo, se a Petrobrás realiza uma licitação para compra
de maquinários, cabe a fiscalização do TCU. Mas se ela realiza um leilão de barris de petróleo
(atividade-fim), o TCU não deve intervir, desde que a empresa esteja seguindo a normalidade do
mercado.
Assim, de acordo com a jurisprudência do TCU, no exemplo do gestor da Caixa Econômica

Federal, se o ato do gestor causou prejuízo à CEF, cabe atuação do TCU, pois o responsável agiu
contrariamente às normas vigentes para a atividade-fim.
5.2 Fiscalização de atos realizados por advogados
Imagine que um gestor necessite realizar um procedimento

licitatório para compra de cadeiras. Para isso, ele submete o
processo à consultoria jurídica do órgão, para manifestação
sobre a exigência da licitação ou sua dispensa. Se o
advogado público opinar pela dispensa de licitação, ele
poderá ser responsabilizado por este ato, se a dispensa for
irregular?
Ponto controverso no âmbito do TCU e do STF é o grau de responsabilidade a ser atribuído

aos advogados públicos por sua manifestação, quando esta for determinante para a prática de
um ato que resultou prejuízo ao erário.
O art. 133 da CF/1988 preceitua que “O advogado é indispensável à administração da jus-

tiça, sendo inviolável por seus atos e manifestações no exercício da profissão, nos limites da lei”.
À primeira vista, esse dispositivo poderia induzir ao raciocínio de que o advogado não pode
ser responsabilizado pelas suas manifestações. Entretanto, conforme defendido pela doutrina,
ele não pode estar isento quando agir fora dos “limites da lei”, por expressa previsão consti-
tucional. Esse é o posicionamento defendido por Lucas Rocha Furtado, que assim resume seus
apontamentos:
Em resumo, pode-se afirmar que os advogados podem ser responsabilizados em razão de

manifestações jurídicas produzidas em processos administrativos que causem dano ao erário
em razão de fraude, de conluios, ou quando for adotada tese jurídica absurda ou já rejeitada
pela jurisprudência. Não é legítimo, todavia, responsabilizá-los, judicial ou administrativa-
mente, em razão do conteúdo das suas manifestações, se defenderem tese razoável e bem
fundamentada
Essa é a linha adotada pelo TCU.

18
Atualmente, o STF tem posicionamento claro de que o advogado é responsável quando

sua manifestação for obrigatória para o prosseguimento de alguns procedimentos, como no
parágrafo único do art. 38 da Lei 8.666/1993. Entretanto, o STF ainda não se manifestou cla-
ramente sobre a responsabilidade do advogado quando não há essa obrigatoriedade, como nos
casos em que o gestor pede apenas parecer opinativo para dar maior segurança às suas decisões.
Parágrafo único do art. 38 da Lei 8.666/1993: As minutas de editais de

licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser
previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração.
De todo modo, o gestor, baseado em manifestação irregular do advogado, não está isen-
to de responsabilidade, mesmo tendo tomado a decisão com base em opinião equivocada.
5.3 Fiscalização das transferências
Suponhamos que a União, por meio do Ministério da

Cultura, tenha celebrado convênio com o Distrito Federal,
para a construção de uma biblioteca pública. O TCU pode
fiscalizar a efetiva construção dessa biblioteca, ou a partir
do momento da transferência os recursos passam a ser do
Distrito Federal, cabendo ao TCDF a fiscalização?
Sabemos que a aplicação dos recursos transferidos de forma obrigatória para outros entes
não pode ser fiscalizada pelo TCU. Nesse caso, cabe ao TCU fiscalizar somente se efetivamente
houve o repasse e a correção desses quantitativos.
Quanto às transferências voluntárias, como os convênios e os contratos de repasse, os

recursos transferidos pela União voluntariamente não perdem a qualidade de recursos públicos
federais, cabendo, assim, a fiscalização plena do TCU. Aliás, a própria CF/1988, no art. 71, VI,
estabelece que é competência do TCU “fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados
pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao
Distrito Federal ou a Município”.
Existia dúvida sobre eventual conflito de competência entre o TCU e os tribunais de contas
locais (tribunais de contas estaduais, tribunais de contas municipais e tribunais de contas dos mu-
nicípios), quando da celebração de convênios entre a União e órgãos/entidades de outra esfera
governamental.

19

De fato, tanto o TCU quanto os tribunais de contas locais têm competência para fiscalizar
a celebração e execução do ajuste, pois tanto recursos federais quanto recursos locais estão em
jogo. Entretanto, no caso de alguma irregularidade, cabe a cada TC realizar o processamento e
o julgamento das contas relativamente aos recursos de sua competência.
Segundo Jacoby Fernandes, a definição da eventual competência do TCU nas transferên-

cias e sua exata dimensão depende das seguintes ocorrências:
• Os recursos sejam públicos federais (lato sensu);
• Os órgãos repassadores sejam jurisdicionados ao TCU;
• O instrumento ou a legislação que ensejar o repasse estabeleça o dever de prestar

contas;
• O direito-dever de exigir as contas seja afeto ao órgão repassador ou a outro, desde que
sujeito à jurisdição do TCU;
• O órgão tomador das contas instaure Tomada de Contas Especial - TCE, por dano
causado ao erário;
• A irregularidade seja comprovada e não afastada;
• A TCE seja encaminhada ao TCU.

20
5.4 Fiscalização de obras públicas

TCU VÊ PROBLEMAS EM 14 OBRAS
O Tribunal de Contas da União Com base nas informações, os

(TCU) enviou ao Congresso deputados e senadores analisam
Nacional, ao longo deste ano, 14 as propostas orçamentárias
relatórios apontando casos de concebidas pelo Executivo.
irregularidades graves em obras Fonte: http://www.jusbrasil.com.
desenvolvidas com recursos br/noticias/2341283/tcu-apontairre-
públicos. Dessas, seis estão incluídas gularidades-
no Programa de Aceleração do graves-em-14-
Crescimento (PAC). obras-publicas
O Congresso tem incluído, nas leis de diretrizes orçamentárias, dispositivo solicitando

a manifestação do TCU sobre a regularidade das obras públicas financiadas com recursos da
União. Nesse contexto, cabe ao TCU indicar obras que apresentam indícios de irregularidades
graves, opinando pela sua paralisação cautelar.
Desse modo, o TCU orienta o Congresso a determinar a suspensão da execução orçamen-

tária, física e financeira dos contratos, convênios, parcelas ou subtrechos questionados, até que
o próprio Tribunal se manifeste acerca da adoção, pelo órgão executor, de medidas saneadoras.
Tal medida tem levantado intensos debates, devido a recomendações do TCU pela parali-
sação de obras integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
Prova dessa polêmica é o veto do então Presidente da República a partes de dispositivo da

LOA-2010 (Anexo VI da Lei 12.214/2010) que previa corte de orçamento, fundamentado na re-
comendação do TCU. Em suas análises o Tribunal identificou graves irregularidades na aplicação
de recursos destinados à Petrobrás, tais como superfaturamento, sobrepreço, critérios inadequa-
dos de medição e gestão temerária.
Sobre essa polêmica, podemos fazer duas considerações:
• o TCU não determina suspensão da execução, apenas a recomenda ao Congresso

Nacional, a quem cabe aprovar a LOA;

21

• os benefícios da suspensão sempre devem ser examinados com parcimônia pois, se por
um lado pode haver benefícios pela suspensão de obras com irregularidades graves,
por outro, o atraso para a finalização das obras pode causar sua deterioração e maiores
prejuízos ao erário.
Assim, concluímos que a atuação do TCU é importante, pois evita a concretização de ir-
regularidades graves, com o consequente prejuízo aos cofres públicos, mas deve sempre haver
análise do caso concreto para avaliar os custos da medida em relação aos benefícios.
5.5 Fiscalização das privatizações, concessões, permissões e autorizações
TCU APROVA EDITAL DE CONCESSÃO
O O Tribunal de Contas da Na decisão foi mantida a proposta

União do governo de que a Taxa Interna
(TCU) autorizou hoje (25) o de Retorno (TIR), que garante
governo o ganho dos investidores, seja
a publicar edital da segunda etapa de 8,95%. Com isso, o governo
de concessão a investidores de sete pode publicar o edital sem fazer
trechos de rodovias federais, entre alterações.
elas a Fernão Dias, que liga São Fonte: http://www.boonic.com.
Paulo a Belo Horizonte, e a Régis br/noticiasbr/1054568/tcuautoriza-
Bittencourt, que faz a ligação entre publicacao-de-editalpara-
São Paulo e Curitiba. concessao-d.html
O TCU tem fiscalizado os processos de desestatização realizados pela Administração Pública

Federal (APF). Essa fiscalização compreende as privatizações de empresas, inclusive instituições
financeiras, as concessões, permissões e autorizações de serviço público, nas mais diversas áreas,
como, por exemplo, energia elétrica, telecomunicações, serviços postais, portos, rodovias, fer-
rovias, transporte de passageiros interestaduais e internacionais, estações aduaneiras interiores,
petróleo e gás.
Nessas fiscalizações, o Tribunal acompanha todo o processo de privatização e delegação de

serviços, como o exame preliminar dos estudos de viabilidade. Acompanha, também, o processo
de revisão tarifária, para os serviços pelos quais se cobram taxas dos usuários.

22
A fiscalização exercida nessas ocasiões tem caráter prévio e concomitante, pois atua
desde a etapa preparatória da licitação até a celebração e execução contratuais.
É importante ressaltar que, segundo a jurisprudência do TCU, não lhe cabe controlar,
diretamente, as empresas delegatárias de serviços públicos, mas sim examinar se o poder conce-
dente está fiscalizando e controlando de forma adequada a execução dos contratos.
Exemplo da jurisprudência: Acórdãos 2.692/2008 – Plenário e 2.658/2009

Plenário.
5.6 Fiscalização das agências reguladoras
A atuação das agências reguladoras é marcada por uma elevada discricionariedade, pois
são entidades muito especializadas nas matérias dos setores que regulam. Assim, segundo a ju-
risprudência do TCU, a fiscalização das atividades finalísticas das agências reguladoras dá-se em
segundo plano.
Exemplo da jurisprudência: Acórdãos 1.703/2004, 575/2007 e 1.757/2004,

todos do Plenário.
Nesse contexto, se o Tribunal se deparar com atos discricionários das agências, sua atuação
limita-se a recomendar a adoção de providências consideradas por ele mais adequadas.
Por exemplo, se a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) edita um ato que restringe o
embarque de passageiros em aeronaves portando frascos com mais de 100 ml de líquido, o TCU
não deve, a princípio, realizar determinações sobre o assunto. Mas se o Tribunal entender que
100 ml é uma quantidade muito baixa e que a norma devia aumentá-la, pode até recomendar
à Anac que reveja o normativo, mas cabe à agência reguladora, que é especializada no assunto,
decidir sobre o acatamento da recomendação.
No entanto, se a agência agir com violação de dispositivo legal ou deixar de praticar ato
vinculado que lhe incumbia executar, o TCU exerce sua jurisdição plena determinando as provi-
dências necessárias ao cumprimento da lei.
Assim, se a Anac edita uma norma concedendo eventual gratificação a seus servidores,
sem fundamento legal para isso, estaria agindo com violação à lei e, nesse caso, o TCU exerce

23

sua jurisdição plena apurando responsabilidades e determinando a adoção de providências para
correção da irregularidade.
A efetiva atuação do TCU pode ser constatada, por exemplo, na revisão de valores es-
tabelecidos pelas agências reguladoras em concessões, como foi o caso da hidrelétrica Belo
Monte (PA) em que a Empresa de Pesquisa Energética (EPE) e o TCU orçaram o valor da usina em
dezenove e meio bilhões de reais, enquanto parte do setor privado, interessado na concessão,
estimava valores superiores a trinta bilhões de reais.
A intervenção do Tribunal gera muita economia aos cofres públicos ao rever os cálculos
feitos também para definir o preço mínimo de leilão para a concessão de uma rodovia federal,
ou leilão de uma faixa de determinada frequência para serviços de telecomunicação, como na
Decisão 182/2001 – Plenário, em que o TCU constatou que o método de cálculo de preço míni-
mo de outorga de TV a cabo e de Serviços de Distribuição Multiponto Multicanal (MMDS) não
estava compatível com os valores de mercado.
Outro importante ponto é o processo de revisão tarifária (nos serviços de energia elétri-
ca, por exemplo), em que o TCU verifica se os cálculos estão sendo feitos corretamente, para não
onerar desnecessariamente os consumidores.
Assim, mesmo que se trate de assuntos evidentemente relacionados à atividade-fim das

agências, o TCU tem o dever de fiscalizar a correção dos atos dessas agências, sem que isso sig-
nifique interferência indevida na atuação dessas entidades.
5.7 Fiscalização das entidades paraestatais
Os Serviços Sociais Autônomos (SSA) prestam contas normalmente ao TCU, pois o vínculo
formado com o Poder Público é maior, já que administram recursos públicos que lhes são direta-
mente repassados (contribuições parafiscais). Assim, o TCU exerce plenamente suas competên-
cias sobre essas entidades.
As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) são utilizadas para presta-
ção de serviços bem específicos. Logo, a prestação de contas das OSCIP deve ser apresentada aos
órgãos concedentes, mas ao TCU cabe fiscalizar, diretamente, os termos de parceria firmados.
As Organizações Sociais (OS), por sua vez, submetem-se a fiscalização um pouco mais rígi-
da do que as OSCIP, pois são originadas do processo de publicização, muitas vezes decorrente
da extinção de algum órgão público, e seu vínculo com o Poder Público é mais estreito (presença
de representantes do Governo no Conselho de Administração, cessão de servidor público, per-
missão de bens públicos, etc.). Por isso, também prestam contas ao TCU.

24
Publicização: Transferência da gestão de serviços públicos para entidades pú-

blicas não-estatais que o Governo passa a subsidiar.
Devemos lembrar, contudo, que a sistemática atual do TCU para definir quais das suas uni-
dades jurisdicionadas apresentarão processo de tomadas de contas é estabelecida anualmente,
por meio de decisão normativa. Assim, nada impede que o TCU, analisando critérios de rele-
vância, materialidade e risco, dispense uma unidade (pode ser da Administração Direta, da
Indireta e os próprios entes paraestatais) de prestar-lhe contas em determinado exercício, e nos
seguintes passe a cobrar as contas dessa mesma unidade.
Segundo a Instrução Normativa TCU 63/2010:

- relevância: aspecto ou fato considerado importante, em geral no contexto
do objetivo delineado, ainda que não seja material ou economicamente
significativo;
- materialidade: volume de recursos envolvidos;
- risco: possibilidade de algo acontecer e ter impacto nos objetivos, sendo
medido em termos de consequências e probabilidades.

Síntese 25

Nesta aula, vimos como o TCU faz parte da organização do Estado
brasileiro. Para a doutrina majoritária, embora o TCU seja órgão autônomo,
ele é vinculado, pelo menos para fins orçamentários e financeiros, ao Poder
Legislativo, porque sua principal função é auxiliar o Congresso no exercício
do controle externo da Administração Pública Federal.
Observamos que há divergência acerca do uso da palavra jurisdição para sinalizar a abran-
gência do controle exercido pelo Tribunal, porém a doutrina administrativista admite a juris-
dição do TCU em todo território nacional sobre a aplicação dos recursos públicos federais,
decidindo acerca da regularidade ou irregularidade das contas de modo soberano, privativo,
indelegável e definitivo.
Vimos que o controle exercido pelo Tribunal possui as mais diversas naturezas, de acordo
com a competência analisada: opinativa ou consultiva, fiscalizadora, de julgamento de
contas, de registro, sancionadora e corretiva.
No exercício das suas competências, o TCU analisa os mais diversos aspectos dos gastos
públicos: legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência, eficácia e efetividade.
De posse de todas essas informações, vimos os limites encontrados pelo Tribunal no exer-
cício da sua missão, a variar de acordo com quem pratica o ato a ser analisado: empresas
estatais; advogados públicos; entidades que celebram transferência voluntária; concessionárias,
permissionárias e autorizatárias de serviço público; agências reguladoras, entidades paraestatais;
entre outras.
Assim, observamos que a abrangência de atuação do TCU é ampla. Alcança órgãos e en-
tidades públicas e toda e qualquer pessoa física e jurídica que utilize recursos públicos federais.
No entanto, o Tribunal também tem suas limitações, que variam de acordo com a forma em que
os recursos são despendidos.

26 Bibliografia
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: < http://www.planalto.

gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/cci-

vil_03/leis/L8443.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/cci-

vil_03/leis/L8666compilado.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/cci-

vil_03/leis/L9784.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Tribunal de Contas da União. Regimento Interno do Tribunal de Contas da União. Resolução
nº 155, de 4 de dezembro 2002. Brasília: 2002
_____ Tribunal de Contas da União. Instrução Normativa - TCU nº 63, de 1 de setembro de 2010.
Brasília: 2010

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RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO

PROJETO GRÁFICO e DIAGRAMAÇÃO

afirmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não ex-

pressar a posição oficial do Tribunal de Contas da União.

Aula 5 - Atuação do TCU e sua relação com os Poderes da União

Qual é a posição do TCU no contexto do Estado brasileiro e

A fim de facilitar o estudo, essa unidade está organizada da seguinte forma:

2. Posição do TCU na organização do Estado brasileiro.................................................... 5

3.1 Princípio da independência das instâncias.................................................................. 8

4. Natureza do controle exercido pelo TCU............................................................................. 9

5. Limites ao controle exercido pelo TCU............................................................................... 14

5.1 Fiscalização das empresas estatais............................................................................... 16

5.2 Fiscalização de atos realizados por advogados.................................................... 17

5.3 Fiscalização das transferências.................................................................................... 18

5.4 Fiscalização de obras públicas ....................................................................................... 20

5.5 Fiscalização das privatizações, concessões, permissões e autorizações.21

Tribunal de Contas da União

5.6 Fiscalização das agências reguladoras...................................................................... 22

5.7 Fiscalização das entidades paraestatais................................................................... 23

• Identificar o TCU no contexto do Estado Brasileiro e dos Poderes da União;

• Identificar limites do controle feito pelo TCU sobre as atividades descentralizadas a