Estruturas de Gestão Pública

Estruturas de Gestão Pública
Aula 3
Descentralização de Atividades
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Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa
Diretoria de Educação Corporativa de Controle
Serviço de Educação Corporativa de Controle - Seducont
CONTEUDISTA
José Arimathea Valente Neto
TRATAMENTO PEDAGÓGICO
Violeta Maria dos Santos Galvão
PROJETO GRÁFICO e DIAGRAMAÇÃO

Vanessa Vieira
Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em Abril de 2017. As
afirmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não ex-
pressar a posição oficial do Tribunal de Contas da União.

Aula 3
Descentralização de Atividades 3
Aula 3 - Descentralização de Atividades

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu uma série de deveres ao Estado. Para cumprir
esses deveres, o Estado cria estruturas adequadas à realização de certas atividades e obedece
aos normativos que disciplinam a execução dos gastos públicos. A CF/1988 também impôs a
necessidade de integração entre planejamento e orçamento. Normativos posteriores instituíram
normas para a realização dos gastos e organizaram a Administração Pública Federal (APF) para
melhor executá-los.
Administração Atividades inerentes ao Estado

Direta Burocracia e controle
Administração Atuação mais ágil e desembaraçada

Indireta Menor burocracia e controle
Submetem-se ao Direito Público

Autarquias
Não possuem capacidade para legislar
Fundações Lei criadora define o regime jurídico:

Públicas Direito Público ou Direito Privado
Empresas Públicas
Submetem-se ao direito privado
e Sociedades de
Se exploram atividade econômica,
Economia Mista
não lhes é dado qualquer privilégio;
se prestam exclusivamente serviços
públicos, recebem privilégio ineren-
tes ao direito público, em respeito ao
princípio da continuidade dos
serviços públicos
Disciplinou o
Lei 10.180/2001 Ciclo de Gestão
(4 sistemas)
Planejamento e orçamento federal

Administração financeira federal
Estabeleceu Contabilidade federal
vedações e garantias Controle interno do Poder Executivo Federal

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A relação de atribuições que a CF/1988 deu especificamente à União é extensa. Logo, para
desempenhá-las satisfatoriamente, a União descentraliza atividades.
A União pode descentralizar qualquer atividade que lhe

compete?
Pode haver descentralização para particulares?
Quais os tipos de descentralização a União pode fazer?
Para responder a essas questões, veremos os tipos de descentralização de atividades pro-

movidos pela União e suas características.
A fim de facilitar o estudo, esse texto está organizado da seguinte forma:
1. Introdução ............................................................................................................................................. 6
2. Descentralização de atividades para outros entes públicos................................... 7
2.1 Convênios........................................................................................................................................ 8
2.2 Contratos de repasse............................................................................................................ 10
3. Descentralização de atividades para entidades do Terceiro Setor.................. 11
3.1 Serviços Sociais Autônomos (SSA).................................................................................. 12
3.2 Organizações Sociais (OS)................................................................................................... 13
3.3 Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP).................... 16
4. Delegação de serviços públicos............................................................................................... 19
4.1 Concessão de serviço público........................................................................................... 20
4.2 Permissão de serviço público............................................................................................ 22
4.3 Autorização de serviço público...................................................................................... 23
5. Outros tipos de descentralização......................................................................................... 24

5

5.1 Convênios com entidades privadas sem fins lucrativos.................................... 24
5.2 Benefícios fiscais..................................................................................................................... 25
Síntese......................................................................................................................................................... 28
Bibliografia.............................................................................................................................................. 29
Ao final, esperamos que você tenha condições de caracterizar os tipos de descentralização

realizados pela União.

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1. Introdução
Nos últimos anos, verifica-se uma tendência mundial de reduzir o tamanho da máquina
administrativa estatal, com o intuito de aumentar a eficiência do Estado no tocante aos serviços
públicos essenciais. Os serviços para os quais a presença do Estado não seja imprescindível, por
sua vez, serão prestados por entidades organizadas pela própria sociedade, porém com o apoio
e a assistência dos Governos.
No Brasil, a implantação desse modelo de administração, comumente chamada adminis-

tração gerencial, ainda necessita de reformas constitucionais e de normas regulamentadoras
para deixar mais claras e seguras as relações criadas a partir desse novo tipo de administração.
É nesse contexto que a descentralização de atividades da União para outros entes públicos
ou organizações privadas ganha importância: a prestação de alguns serviços passa a ser feita pela
própria sociedade ou pelos níveis de governo mais próximos a ela, como estados e municípios.
Por um lado, quando a execução das atividades é transferida para outros entes públicos,
os instrumentos utilizados são as transferências voluntárias, como o convênio e o contrato de
repasse.
Por outro, quando a descentralização é realizada para organizações privadas, os instru-

mentos são mais diversificados, como, por exemplo:
• convênio e contrato de repasse com entidades privadas sem fins lucrativos;
• Serviços Sociais Autônomos (SSA);
• contrato de gestão com Organizações Sociais (OS);
• termo de parceria com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP);
• benefícios fiscais.

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2. Descentralização de atividades para outros entes públicos

A União pode transferir recursos para outros entes da Federação de dois modos: obriga-
toriamente ou voluntariamente.
As transferências obrigatórias são parcelas de recursos arrecadados pela União, mas que,
por obrigação constitucional ou legal, devem ser repassadas a outros entes ou a algum fundo.
São exemplos de transferências obrigatórias os recursos do imposto de renda (IR) e do

Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), destinados à formação do Fundo de Participação
dos Estados e Distrito Federal (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), conforme
o art. 159 da CF/1988.
Para saber mais, consulte os arts. 157 a 162 da CF/1988.
Os recursos repassados por transferência obrigatória são, via de regra, originários de quem
os recebe. Por isso, geralmente o TCU não tem competência para fiscalizar a sua aplicação.
Toda transferência de recursos da União para outros entes é

considerada descentralização de atividades?
As transferências obrigatórias não são consideradas descentralização de atividades pela

União, vez que se trata de recursos originariamente pertencentes aos outros entes, a quem cabe
decidir o que fazer com eles.
Diversamente, nas transferências voluntárias a União repassa os recursos para outros entes
e também para entidades particulares sem fins lucrativos por sua própria vontade para a execu-
ção de objetos de interesse recíproco das partes.
Compete ao TCU fiscalizar a aplicação de recursos originários de transferência

voluntária repassados pela União a Estado, DF e Município. Art. 71, VI, da
CF/1988.

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Como esses recursos são originariamente da União e não perdem essa condição mesmo
depois de transferidos, as transferências voluntárias são consideradas formas de descentralização
de atividades.
• Não é descentralização de atividades.

Transf. Obrigatória
• Fiscalização da aplicação não
compete ao TCU.
Recursos
Financeiros
• É descentralização de atividades.
Transf. Voluntária • Fiscalização da aplicação
compete ao TCU.
Veremos, agora, algumas características da descentralização de atividades realizada por

meio de transferências voluntárias.
2.1 Convênios
A forma mais comum de transferência voluntária é por meio de convênio.
O que significa convênio?

Quais as normas que regem a transferência por meio de
convênio?
Em termos simples, convênio é um compromisso da União de transferir voluntariamente

recursos financeiros a um órgão ou entidade de qualquer outra esfera de governo estadual, mu-
nicipal ou do Distrito Federal ou, ainda, a entidades privadas sem fins lucrativos.
É da essência dos convênios o interesse comum dos participantes na realização do objeto

acordado. É essa coincidência de interesses que legitima a transferência de recursos previstos no
Orçamento da União.
As características que marcam os convênios são o interesse recíproco, em regime de

mútua cooperação.
A transferência de recursos da União por meio de convênios é disciplinada pela Lei de

Responsabilidade Fiscal, Lei 8.666/1993 e leis de diretrizes orçamentárias, entre outras.

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As normas específicas são estabelecidas pelo Decreto 6.170, de 25/7/2007, e pela
Portaria Interministerial 424, de 30/12/2016 (esta portaria substituiu a antiga 507/2011), dos
Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão, da Fazenda e da Transparência, Fiscalização
e Controladoria-Geral da União.
O interesse recíproco e a mútua cooperação distinguem os convênios dos

contratos administrativos, pois nestes os interesses das partes são opostos, já
que a Administração busca a realização do objeto e a empresa busca o lucro.
Anteriormente, a escolha do convenente era decisão absolutamente a critério do gestor,

fato condenado pela doutrina. Com a edição da recente Portaria Interministerial CGU/MF/MP
424/2016 e a alteração do Decreto 6.170/2007 pelo Decreto 7.568/2011, tivemos várias evolu-
ções no sentido de tornar essa escolha mais objetiva, principalmente quando o convenente for
entidade privada sem fins lucrativos.
Decreto 6.170/2007: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/

decreto/d6170.htm
Para celebração de convênio com entes públicos, a Portaria 424/2016 definiu que pode-
rá (ou seja, a critério do gestor concedente) haver chamamento público no Siconv (Sistema de
Gestão de Convênios e Contratos de Repasse), que deverá conter, no mínimo (art. 8º):
• a descrição dos programas a serem executados de forma descentralizada; e
• os critérios objetivos para a seleção do convenente ou contratado, com base nas

diretrizes e nos objetivos dos respectivos programas.
Para celebração com entidades privadas sem fins lucrativos, a Portaria é mais rígida, tor-
nando obrigatória a realização prévia do chamamento público, salvo para transferências do
Ministério da Saúde destinadas a serviços de saúde integrantes do Sistema Único de Saúde (SUS).
Além do mais, a Portaria definiu que as propostas de trabalho apresentadas devem conter,
no mínimo:
I. descrição do objeto a ser executado;
II. justificativa contendo a caracterização dos interesses recíprocos, a relação entre a

proposta apresentada e os objetivos e diretrizes do programa federal, e a indicação do
público alvo, do problema a ser resolvido e dos resultados esperados;

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III. estimativa dos recursos financeiros, discriminando o repasse a ser realizado pelo
concedente ou mandatária e a contrapartida prevista para o proponente, especificando
o valor de cada parcela e do montante de todos os recursos, na forma estabelecida em
lei;
IV. previsão de prazo para a execução; e
V. informações relativas à capacidade técnica e gerencial do proponente para execução

do objeto.
É inegável que as novidades apresentadas pela Portaria 424/2016, em consonância com os

dispositivos já elencados na antiga Portaria 507/2011, trouxeram mais objetividade na seleção de
convenentes, sobretudo quando se trata de entidades privadas sem fins lucrativos.
Contudo, esses dispositivos não resolvem totalmente o problema, uma vez que a realização
do chamamento é facultativa na celebração de convênios com entes públicos, permanecendo
na discricionariedade da Administração.Por exemplo, por que celebrar convênio para combate à
proliferação da dengue com este e não com aquele estado?
2.2 Contratos de repasse
O contrato de repasse é semelhante ao convênio, exceto pelo fato de que se processa por
intermédio de instituição ou agente financeiro público federal, atuando como mandatário da
União.
Assim, teremos a presença de três figuras:
• Concedente: órgão da União responsável pelo repasse dos recursos;
• Convenente: ente público ou entidade particular sem fins lucrativos que recebe os
recursos federais para execução do objeto;
• Instituição ou agente público financeiro federal, como Caixa Econômica ou Banco

do Brasil: responsável por liberar os recursos disponibilizados pelo concedente e por
fiscalizar a execução do objeto.
Logo, essas instituições atuam como representantes da Administração Pública Federal na

execução e fiscalização da transferência voluntária.
Segundo o art. 8º do Decreto 6.170/2007, a execução de programa de trabalho que obje-

tive a realização de obra será feita por meio de contrato de repasse, salvo quando o concedente

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(no caso do nosso estudo, a União e seus órgãos e entidades) dispuser de estrutura para acom-
panhar a execução do convênio.
Entretanto, se a instituição ou o agente financeiro não possuir capacidade técnica para

acompanhar a fiscalização dos recursos transferidos, outra instituição pública ou privada figurará,
no contrato de repasse, como interveniente, a quem caberá o mencionado acompanhamento.
O contrato de repasse deve ser usado, preferencialmente, para execu-

ção de obras.
3. Descentralização de atividades para entidades do Terceiro

Setor
O que são entidades do Terceiro Setor?

Elas fazem parte da Administração Pública?E se a
arrecadação de receitas não ocorrer como previsto?
Com a Reforma Administrativa que vem ocorrendo no Brasil, a descentralização de ativi-

dades para o setor privado vem acontecendo com mais frequência.
Nesse contexto, ganham importância as entidades do Terceiro Setor. Assim, algumas des-
sas organizações, que coexistem com o Primeiro Setor, que é o próprio Estado, e o Segundo
Setor, que é o mercado, recebem apoio estatal, para o desempenho de atividades de interesse
público, recebendo a denominação de entidades paraestatais.
É importante salientar que, diferentemente das entidades integrantes da chamada

Administração Indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas,
autarquias e consórcios públicos), as entidades paraestatais não fazem parte da estrutura admi-
nistrativa do Estado, mas tão-somente atuam em sua colaboração.
Terceiro Setor: entidades privadas da sociedade civil, que prestam atividade de

interesse público, por iniciativa própria, sem fins lucrativos.

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Veremos, a partir de agora, detalhes de cada uma das entidades que se enquadram no
conceito de entidades paraestatais, quais sejam:
• Organizações Sociais (OS);
• Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP).
3.1 Serviços Sociais Autônomos (SSA)
Os Serviços Sociais Autônomos (SSA) são entidades criadas por lei, com personalidade jurí-
dica de Direito Privado, para prestação de atividades de assistência ou ensino a certas categorias
sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias
e/ou por contribuições parafiscais.
Como todo ente paraestatal, atua em cooperação com o Poder Público, com administra-
ção e patrimônio próprios.
Para facilitar a compreensão, resumiremos as características desse tipo de entidade para-

estatal a seguir:
• São criados por lei;
• Seu objeto é uma atividade social, não lucrativa, beneficiando certo grupo social ou
profissional;
• São mantidos por recursos oriundos de contribuições parafiscais recolhidas

compulsoriamente pelos contribuintes definidos em lei (normalmente, o INSS recolhe
as contribuições e repassa ao serviço social autônomo) e/ou por recursos consignados
na própria LOA do ente estatal;
• Seus empregados estão sujeitos à legislação trabalhista;
• Por administrarem recursos públicos (contribuições parafiscais e/ou dotações

orçamentárias), estão sujeitos a certas normas de caráter administrativo, como
a prestação de contas ao Tribunal de Contas e a equiparação de seus empregados
aos servidores públicos para fins criminais (Código Penal, art. 327) e de improbidade
administrativa (Lei 8.429/1992);

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• Não estão obrigados a seguir integralmente os critérios da Lei de Licitações (Lei
8.666/1993), porém devem ter regulamento próprio definindo normas para realização
de compras e contratação de serviços, as quais devem respeitar os princípios públicos;
• Também não estão obrigados a seguir integralmente as regras relativas a concurso

público, mas devem possuir regulamento próprio definindo normas e critérios para
realização de processo seletivo simplificado;
• Não gozam de privilégios administrativos nem processuais, salvo quando a lei instituidora
expressamente lhes conceder.
São exemplos de serviços sociais autônomos:
»» Serviço Social da Indústria (Sesi);
»» Serviço Social do Comércio (Sesc);
»» Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai);
»» Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac);
»» Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae);
»» Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (Senar);
»» Serviço Social do Transporte (Sest);
»» Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte (Senat).
3.2 Organizações Sociais (OS)
As Organizações Sociais (OS) são pessoas jurídicas de Direito Privado, sem fins lucrati-
vos, instituídas por iniciativa de particulares para desempenhar serviços sociais não exclusivos de
Estado, com incentivo e fiscalização do Poder Público, mediante vínculo jurídico estabelecido por
meio de contrato de gestão.
A Lei 9.637/1998 regula a qualificação de entidades privadas como OS e a celebração do

contrato de gestão. Essa lei estabelece os requisitos para a qualificação das entidades, dentre os
quais é importante mencionar:
• As atividades da entidade devem ser dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao

desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e
à saúde (art. 1º);

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• Não pode haver finalidade lucrativa, sendo obrigatório o investimento de seus excedentes
financeiros no desenvolvimento das próprias atividades (art. 2º, I, “b”);
• Previsão de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de representantes

do Poder Público e de membros da comunidade, de notória capacidade profissional e
idoneidade moral (art. 2º, I, “d”);
• É proibida a distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em qualquer

hipótese, inclusive em razão de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou
membro da entidade (art. 2º, I, “h”);
• Previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das doações que lhe
foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades,
em caso de extinção ou desqualificação, ao patrimônio de outra organização social
qualificada no âmbito da União, da mesma área de atuação, ou ao patrimônio da
União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, na proporção dos recursos e
bens por estes alocados (art. 2º, I, “i”);
• Aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua qualificação como organização

social, do ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador da área de atividade
correspondente ao seu objeto social (art. 2º, II).
Após a entidade ser qualificada como OS, ela está apta a firmar o contrato de gestão com
o Poder Público. O contrato estabelecerá as atribuições, responsabilidades e obrigações de cada
uma das partes, bem como as metas a serem alcançadas e os indicadores de desempenho a se-
rem utilizados na avaliação.
Lembremos que essa avaliação é feita com base nos resultados alcançados, prática carac-
terística da administração gerencial.
Um ponto bastante atacado pela doutrina é o fato de ser discricionária a celebração do

contrato de gestão. Assim, se houver mais de uma entidade privada sem fins lucrativos que atue
na mesma área, a escolha de qual será qualificada como OS e firmará o contrato de gestão recai
na discricionariedade do ministro ou autoridade supervisora, indo de encontro, assim, a alguns
princípios públicos, como os da impessoalidade e da moralidade.
Essa polêmica chegou inclusive ao STF, por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade
1923. Ao julgar a ADI, o Supremo decidiu que não é necessário realizar licitação para escolha
da OS que celebrará o contrato de gestão, mas tal escolha deve observar critérios objetivos e
impessoais, de forma a permitir o acesso a todos os interessados.

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Às OS podem ser destinados recursos orçamentários e bens públicos. Também pode ocor-
rer a cessão especial de servidor para essas entidades, com ônus para o órgão de origem do
servidor cedido.
Segundo o art. 8º da Lei, a execução do contrato é fiscalizada pelo órgão ou entidade su-
pervisora da área de atuação correspondente à atividade fomentada.
O art. 9º da Lei 9.637/1998 prevê que “os responsáveis pela fiscalização

da execução do contrato de gestão, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade na utilização de recursos ou bens de origem pública
por organização social, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob
pena de responsabilidade solidária”.
Quando a OS descumprir as disposições do contrato, o Poder Executivo poderá proceder

à desqualificação da entidade, precedida de processo administrativo com ampla defesa, respon-
dendo os dirigentes da OS, individual e solidariamente, pelos danos ou prejuízos decorrentes de
sua ação ou omissão.
A desqualificação de uma organização social importará reversão dos bens que o Poder
Público cedeu à OS e dos valores entregues à sua utilização, sem prejuízo de outras sanções
cabíveis.
A necessidade de realização de licitação pelas OS é matéria de intensos debates, pois:
• por um lado, o art. 4º, VIII, da Lei 9.637/1998 estabelece que o Conselho de Administração
da entidade deve aprovar regulamento próprio contendo os procedimentos para a
contratação de obras, serviços, compras e alienações e o plano de cargos, salários e
benefícios dos empregados da entidade;
• por outro, o art. 1º, caput e §§ 1º e 5º, do Decreto 5.504/2005 estabelecem que a
OS deverá realizar licitação pública prévia, de acordo com o estabelecido na legislação
federal pertinente. Ademais, para a aquisição de bens e serviços comuns será obrigatório
o emprego da modalidade pregão, preferencialmente na forma eletrônica.
Nem mesmo a jurisprudência do TCU era uniforme quanto ao tema. Havia julgados in-
dicando a necessidade de observar a Lei 8.666/1993 e havia julgados indicando a necessidade
de observar somente o regulamento próprio, desde que criado com observância aos princípios
públicos.
No entanto, considerando a decisão proferida pelo STF no âmbito da ADI 1923 essa ques-
tão restou pacificada, de modo que as compras e contratações das OS, bem como as seleções

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de pessoal, devem ser conduzidas de forma pública, objetiva e impessoal, nos termos do regula-
mento próprio de cada entidade.
São exemplos de OS:
»» Associação Brasileira de Tecnologia de Luz Síncroton (ABTLuS);
»» Associação de Comunicação Educativa Roquette Pinto (ACERP);
»» Associação Brasileira para o Uso Sustentável da Biodiversidade da Amazônia

(BIOAMAZÔNIA);
»» Instituto de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá (IDSM);
»» Associação Instituto Nacional de Matemática Pura e Aplicada (INPA);
»» Associação Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (ARNP);
»» Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE).
3.3 Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)
A definição de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) é muito pare-

cida com a definição das organizações sociais, exceto pelo vínculo firmado com o Poder Público,
que é feito por meio do termo de parceria.
Em termos simples, são pessoas jurídicas de Direito Privado, sem fins lucrativos, instituídas
por iniciativa de particulares, para desempenhar serviços sociais não exclusivos de Estado, com
incentivo e fiscalização do Poder Público, mediante vínculo jurídico estabelecido por meio de
termo de parceria.
Se OS e OSCIP são entidades organizadas pela própria

sociedade, quais são as diferenças entre elas?
A Lei 9.790/1999 dispõe sobre a qualificação de entidades privadas como OSCIP, institui e
disciplina o termo de parceria.

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Esse normativo relaciona entidades que não podem qualificar-se como OSCIP, a exemplo
de, entre outras:
»» sociedades comerciais;
»» sindicatos;
»» associações de classe;
»» instituições religiosas;
»» organizações partidárias;
»» organizações sociais;
»» cooperativas;
»» fundações públicas.
A lei também contém um rol das áreas sociais em que a entidade a ser qualificada com
OSCIP deve atuar, como, por exemplo:
»» assistência social;
»» cultura;
»» educação gratuita;
»» saúde gratuita;
»» desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
»» segurança alimentar e nutricional.
Além disso, a Lei 9.790/1999 contém vários dispositivos semelhantes aos contidos na lei
instituidora das OS (Lei 9.637/1998), dentre os quais citamos os seguintes:
• Observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,

economicidade e eficiência (art. 4º, I);
• Previsão de que, em caso de dissolução da entidade, o respectivo patrimônio líquido será

transferido a outra pessoa jurídica qualificada nos termos desta Lei, preferencialmente
que tenha o mesmo objeto social da extinta (art. 4º, IV);

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• A prestação de contas de todos os recursos e bens de origem pública recebidos pelas

OSCIP será feita conforme determina o parágrafo único do art. 70 da CF/1988 (art. 4º,
VII, “d”);
• O termo de parceria deve estabelecer as atribuições, responsabilidades e obrigações

de cada uma das partes, bem como as metas a serem alcançadas e os indicadores de
desempenho a serem utilizados na avaliação (art. 10, § 2 º);
• O órgão do Poder Público da área de atuação correspondente à atividade fomentada

dever fiscalizar e acompanhar a execução do termo de parceria, juntamente com os
Conselhos de Políticas Públicas das áreas correspondentes de atuação existentes, em
cada nível de governo (art. 11);
• Responsabilidade solidária aos responsáveis pela fiscalização do termo de parceria,

se não comunicarem ao Tribunal de Contas respectivo e ao Ministério Público as
irregularidades de que têm conhecimento (art. 12).
As OSCIP também causam divergência acerca da necessidade de licitação. O Decreto

5.504/2005 exige a observância da legislação federal pertinente, ao passo que a Lei 9.790/1999
permite a elaboração de regulamento próprio.
Entretanto, mesmo a jurisprudência do TCU, que não era pacificada sobre a necessidade
de as OS observarem a Lei 8.666/1993 em suas licitações, era firme no sentido de que as OSCIP
deviam observar seu regualmento próprio nas compras e contratações que realizasse.
A razão dessa diferenciação de tratamentos é que o vínculo estabelecido pela Administração

com as OS é bem mais estreito do que o existente com as OSCIP, pois:
• deve haver representantes do Poder Público no Conselho de Administração das OS;
• as OS surgem, geralmente, pela extinção de órgão/entidade da Administração Pública.
Para o doutrinador Lucas Rocha Furtado, a diferenciação prática que ocorre entre os dois
modelos consubstancia-se no seguinte:
• o contrato de gestão firmado com a OS vincula a entidade em toda sua atuação, assim
como ela passa a depender substancialmente dos recursos públicos;
• o termo de parceria não compromete a autonomia ou independência da OSCIP, pois

configura o repasse de recursos apenas para realização de atividades específicas, como
a prestação de um serviço qualquer (por exemplo, capacitação de servidores públicos).

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Outra diferença marcante entre os dois modelos está nos procedimentos de qualificação
das organizações. Enquanto a qualificação das OS é ato discricionário, no caso das OSCIP é ato
vinculado, que só não será realizado se a entidade não cumprir as exigências da Lei 9.790/1999.
Entretanto, ainda assim permanece a discricionariedade na celebração do termo de parce-

ria entre as OSCIP e o Poder Público.
4. Delegação de serviços públicos
Quais as modalidades de delegação de serviços públicos?

A delegação também é considerada descentralização de
atividades?
A delegação de serviços públicos é a transferência da prestação desses serviços a particu-

lares, sempre temporariamente e mediante remuneração.
Entretanto, é importante observar que a titularidade do serviço permanece, de todo

modo, com o Poder Público, que tem o poder-dever de fiscalizar a adequada prestação do serviço.
Mesmo que a prestação de determinado serviço seja delegada a particulares, a

titularidade sempre permanece com o Poder Público.
Também é bom lembrar que certos serviços públicos, devido a suas características, não
podem ser delegados. Assim, serviços que necessitam dos poderes e prerrogativas inerentes ao
Estado (serviços propriamente estatais) não podem ser delegados, como polícia, prestação juris-
dicional, apenação, fiscalização, etc.
O art. 175 da CF/1988 menciona duas modalidades de delegação de serviços públicos:
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de conces-
são ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter

especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fis-
calização e rescisão da concessão ou permissão;

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II - os direitos dos usuários;
III - política tarifária;
IV - a obrigação de manter serviço adequado.
Ademais, o art. 21, XI e XII, da CF/1988 mostra outra modalidade de delegação: a autori-
zação. Logo, são três as modalidades de delegação de serviços públicos: concessão, permissão
e autorização.
Considerando que a delegação de serviços públicos transfere para particulares a execução

de atividades inicialmente da responsabilidade do Estado, concluímos que também se trata de
descentralização de atividades estatais (no nosso caso, da União).
Veremos, agora, características das três modalidades de delegação de serviços públicos:

concessão, permissão e autorização.
4.1 Concessão de serviço público
A Lei 8.987/1995 regulamenta o art. 175 da CF/1988 e dispõe sobre o regime de conces-
são e permissão da prestação dos serviços públicos.
O que significa concessão? O serviço pode ser concedido a

qualquer pessoa, física ou jurídica?
O que provoca a extinção da concessão?
O art. 2º da Lei 8.987/1995 define concessão de serviço público e concessão de serviço

público precedida da execução de obra pública, da seguinte forma:
II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente,
mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de em-
presas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo
determinado;
III - concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção, total
ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de inte-
resse público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de con-
corrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua
realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento da concessionária seja remu-
nerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da obra por prazo determinado;

21

Assim, a concessão de serviço público seria, por exemplo: concessões para empresas forne-
cedoras de energia elétrica, empresas de telecomunicações, companhias aéreas, etc.
A concessão de serviço público precedida de obra pública seria, por exemplo, a reforma de
um trecho de uma rodovia feita por certa empresa, que posteriormente ficaria responsável por
administrar a rodovia e cobraria pedágio para isso.
Alguns pontos dessa definição merecem destaque:
• não é possível concessão de serviços públicos a pessoas físicas;
• o prazo da concessão será sempre determinado;
• a licitação será sempre na modalidade concorrência (embora seja permitido que algumas
concessões sejam feitas por leilão).
A Lei 8.987/1995 define os procedimentos a serem seguidos nas licitações de delegação

de serviço público, sendo a Lei 8.666/1993 aplicada supletivamente.
Sobre os critérios de julgamento das licitações, é interessante mencionar que o art. 15 da

Lei 8.987/1995 amplia as possibilidades da Lei de Licitações, prevendo, por exemplo, o menor
valor da tarifa do serviço público a ser prestado e a maior oferta, nos casos de pagamento ao
poder concedente pela outorga da concessão.
Outro ponto interessante é que o art. 18-A permite a inversão das fases de habilitação e
julgamento. Ou seja, pode ser adotado procedimento semelhante ao do pregão. Todavia, a lici-
tação continua na modalidade concorrência.
Por exemplo, suponhamos que a União iria conceder parte de uma rodovia federal. O
tipo de licitação poderia ser o menor valor da tarifa cobrada (pedágio). Poderia também haver
a inversão de fases: primeiro as propostas seriam julgadas e classificadas, e só então haveria a
verificação dos documentos de habilitação da empresa primeira colocada.
O art. 32 da lei traz a hipótese de intervenção na concessão (quando o serviço estiver sen-
do inadequadamente prestado) e o art. 35 enumera os casos de extinção da concessão:
Advento do termo contratual (reversão): é o término do prazo da concessão, pois não existe
concessão por termo indeterminado;
Encampação: é a retomada do serviço pelo poder concedente durante o prazo da concessão,

por motivo de interesse público, mediante lei autorizativa específica e após prévio pagamen-
to da indenização;

22
Caducidade: o inadimplemento ou adimplemento defeituoso por parte da concessionária;

é necessária comunicação anterior, estabelecendo prazo para que ela regularize os defeitos
encontrados;
Rescisão: quando a concessionária consegue, judicialmente, rescindir a concessão por des-

cumprimento de normas contratuais pelo poder concedente;
Anulação: quando houver ilegalidade na licitação ou no contrato;
Falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou incapacidade do titular, no

caso de empresa individual.
A lei também estabelece várias outras definições para que a concessão seja bem realizada,
como: características do serviço adequado; direitos e obrigações do usuário; política tarifária;
procedimentos adotados na licitação e na contratação; encargos do poder concedente e da
concessionária; entre outras.
As Parcerias Público-Privadas (PPP), definidas pela Lei 11.079/2004, são modalidades espe-
cíficas de contratos de concessão. Têm como objetivo atrair o setor privado para investimentos
em projetos de infraestrutura de grande vulto, necessários ao desenvolvimento do país, cujos re-
cursos exorbitam a capacidade financeira do Poder Público. As primeiras PPP realizadas no Brasil
tiveram como objeto a construção ou ampliação de rodovias.
Logo, as PPP geralmente têm as mesmas características da concessão comum.
Para saber mais...

ÂÂ Para saber mais, consulte a Lei 13.303/2016 e o decreto que a regulamentou, Decreto 8.945/2016.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13303.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/decreto/D8945.htm
4.2 Permissão de serviço público
Quais as diferenças entre permissão e concessão?

23

O art. 2º da Lei 8.987/1995 define permissão de serviço público, da seguinte forma:
IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da pres-

tação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que de-
monstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
De pronto, percebemos algumas diferenças, como:
• possibilidade de permissão de serviço público a pessoas físicas;
• licitação prévia também necessária, mas não exigida na modalidade concorrência.
Segundo o art. 40 da lei:
“A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que obser-
vará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive
quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente”
(destacou-se).
A característica marcante da permissão de serviço público é a precariedade e

revogabilidade unilateral do contrato.
De acordo com o parágrafo único do mesmo artigo, aplicam-se às permissões as dispo-

sições relativas às concessões, no que couber, devido às diferenças entre as duas modalidades.
4.3 Autorização de serviço público
Essa modalidade não foi mencionada pelo art. 175 da CF/1988, mas por outros dispositi-
vos esparsos no texto constitucional.
Trata-se de modalidade que não exige licitação nem celebração de contrato. É um ato
administrativo unilateral, discricionário e precário, destinado a serviços que não exigem muita
especialização, como serviços de táxi, de despachantes, de segurança particular de residências,
de transporte rodoviário de passageiros, entre outros.

24
5. Outros tipos de descentralização

Existem também outros institutos que podem ser considerados tipos de descentralização
de atividades pela União. Vamos a eles.
5.1 Convênios com entidades privadas sem fins lucrativos
Existem diferenças entre convênios firmados com entidades

públicas e com entidades privadas?
A entidade privada deve realizar licitação para executar o
objeto?
Já foi falado bastante nesta aula acerca de convênios, inclusive sobre os casos em que o
convenente é uma entidade privada sem fins lucrativos.
Vimos, inclusive, que o Decreto 6.170/2007 e a Portaria Interministerial CGU/MF/MP

424/2016 estabeleceram regras moralizadoras aos convênios firmados com entidades privadas,
pois definiram que deve haver prévio chamamento público.
Um fato importante e que pode gerar dúvidas é a eventual necessidade de realização de

licitação pelos convenentes, quando se tratar de entidade privada sem fim lucrativo.
É proibido firmar convênios com entidades privadas que possuam fins lucrativos.
Primeiramente, o Decreto 5.504/2005 estabeleceu:
a exigência de utilização do pregão, preferencialmente na forma eletrônica, para entes pú-

blicos ou privados, nas contratações de bens e serviços comuns, realizadas em decorrência
de transferências voluntárias de recursos públicos da União, decorrentes de convênios ou
instrumentos congêneres, ou consórcios públicos.
Posteriormente, o art. 11 do Decreto 6.170/2007 preceituou requisitos para que as enti-

dades privadas sem fins lucrativos adquiram produtos e contratem serviços com recursos trans-
feridos pela União, ao “observar os princípios da impessoalidade, moralidade e economicidade,
sendo necessária, no mínimo, a realização de cotação prévia de preços no mercado antes da
celebração do contrato”.

25
Decreto 5.504/2005 Decreto 6.170/2007

Entidades privadas devem Entidades privadas devem
observar a legislação federal observar os princípios
pertinente e realizar públicos e realizar apenas
procedimentos licitatórios. cotação prévia de preços.
Logo, as entidades privadas, atualmente, estão desobrigadas a obedecer a legislação fe-

deral relativa a licitação pública para as contratações realizadas com recursos públicos federais
transferidos voluntariamente, devendo tão somente observar as regras do art. 11 do Decreto
6.170/2007.
Para maiores detalhes e informações sobre as contratações feitas por entidades privadas
sem fins lucrativos, no âmbito de convênios federais, ver os arts. 45 a 48 da Portaria Interministerial
CGU/MF/MP 424/2016, que introduziu significativas inovações acerca desse tema.
Os órgãos e entidades públicos de outras esferas de Governo são obrigados

a seguir a legislação federal pertinente aos procedimentos licitatórios, quando
receberem recursos por meio de convênio.
5.2 Benefícios fiscais
Alguns benefícios fiscais podem ser considerados tipos de descentralização de atividades

pela União, pois o Poder Público deixa de arrecadar tributos ou transfere recursos para entidades
particulares, na condição de que estas executem algumas atividades de interesse coletivo.
Assim, vamos tratar de dois tipos de benefícios fiscais: subvenções e renúncia de receitas.
Segundo a Lei 4.320/1964, subvenção é a transferência de recursos orçamentários desti-

nada a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como subvenções
sociais e subvenções econômicas:
• subvenções sociais: destinadas a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial

ou cultural, sem finalidade lucrativa, para prestação de serviços essenciais de assistência
social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem
privada revelar-se mais econômica;
• subvenções econômicas: destinadas a empresas públicas ou privadas de caráter

industrial, comercial, agrícola ou pastoril, para cobrir os déficits de manutenção das

26
empresas públicas, cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda

ou pagar bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais.
As subvenções sociais destinam-se a entidades que prestam serviços de interesse coletivo

(assistência social, médica e educacional). Somente elas podem caracterizar a forma de descen-
tralização de atividades pela União, vez que as subvenções econômicas não se destinam a tal
utilidade.
O art. 70 da CF/1988 prevê, indistintamente, que os beneficiários das subvenções

submetam-se ao controle externo.
Quanto à renúncia de receitas, a LRF preceitua que compreende:
anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, al-
teração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de
tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
Logo, ocorre renúncia de receita quando determinado particular recebe, por qualquer mo-
tivo, tratamento diferenciado, que acarrete diminuição das receitas que o Estado arrecadaria. Por
exemplo, a legislação prevê benefícios fiscais (redução de impostos) para empresas de informáti-
ca que pratiquem atividades de pesquisa nessa área.
Quando o motivo do benefício for a execução de alguma atividade de interesse coletivo,

pode-se considerar que houve descentralização de atividades.
É comum vermos em filmes nacionais que a obra foi incentivada pela Ancine e
recebeu patrocínio de algumas empresas privadas.
Vamos a um exemplo. Certa produtora de filmes recebe da Ancine autorização para rece-
ber patrocínios, com base nas leis de incentivo cultural (8.313/1991 e 8.685/1993, por exemplo).
Assim, as empresas interessadas em ajudar a produtora podem abater determinada quantia no
imposto de renda devido, repassando o dinheiro diretamente à produtora. Como a prestação
cultural também é um dever do Estado, fica claro que estamos diante de uma descentralização
de atividades.

27

Assim, nesses casos, pode-se considerar que há descentralização de atividades pela União,
haja vista que terceiros estão realizando trabalhos de interesse da população, que seriam, tam-
bém, objetivo da União.
É importante ressaltar que o art. 70 da CF/1988 também prevê que os beneficiários de

renúncia de receitas estão sujeitos ao controle externo.

28 Síntese
Nesta aula, vimos que a extensa lista de deveres atribuídos à União pela
CF/1988 dificulta que a Administração Pública Federal sozinha consiga execu-
tar todas as atividades satisfatoriamente.
Isso, aliado à tendência mundial de reduzir o tamanho da máquina es-

tatal, leva a União a promover, cada vez mais, descentralização de suas atividades.
Por um lado, a descentralização pode ocorrer para outros entes estatais (estados, DF e
municípios), por meio das transferências voluntárias.
Por outro, também pode ocorrer para entidades privadas, que não fazem parte da
Administração Pública, por meio dos seguintes instrumentos:
• transferências voluntárias para entidades privadas sem fins lucrativos;
• contrato de gestão com Organizações Sociais (OS);
• termo de parceria com Organizações Da Sociedade Civil de Interesse Público

(OSCIP);
• benefícios fiscais.
Todas essas são formas de descentralização de atividades pela União, as quais sempre es-
tão submetidas à jurisdição do TCU, por se tratar de dispêndios de recursos originariamente
pertencentes à União. O que variará, a depender de cada caso, é a abrangência do controle
exercido pelo TCU, matéria a ser vista nas próximas aulas.

Bibliografia 29

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: < http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
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_____ Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/cci-

vil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13303.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____Portaria Interministerial CGU/MF/MP nº 424, de 30 de dezembro de 2016. Disponível em:

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-dezembro-de-2016 >. Acesso em: 09 de maio de 2017.

Estruturas de Gestão Pública - Aula - 3

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RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO

PROJETO GRÁFICO e DIAGRAMAÇÃO

afirmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não ex-

pressar a posição oficial do Tribunal de Contas da União.

Aula 3 - Descentralização de Atividades

Administração Atividades inerentes ao Estado

Administração Atuação mais ágil e desembaraçada

Submetem-se ao Direito Público

Fundações Lei criadora define o regime jurídico:

Planejamento e orçamento federal

Tribunal de Contas da União

A União pode descentralizar qualquer atividade que lhe

Para responder a essas questões, veremos os tipos de descentralização de atividades pro-

A fim de facilitar o estudo, esse texto está organizado da seguinte forma:

2. Descentralização de atividades para outros entes públicos................................... 7

2.2 Contratos de repasse............................................................................................................ 10

3. Descentralização de atividades para entidades do Terceiro Setor.................. 11

3.1 Serviços Sociais Autônomos (SSA).................................................................................. 12

3.2 Organizações Sociais (OS)................................................................................................... 13

3.3 Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP).................... 16

4. Delegação de serviços públicos............................................................................................... 19

4.1 Concessão de serviço público........................................................................................... 20

4.2 Permissão de serviço público............................................................................................ 22

4.3 Autorização de serviço público...................................................................................... 23

5. Outros tipos de descentralização......................................................................................... 24